CELEX: 62014CJ0383
Odesłanie prejudycjalne
Ochrona interesów finansowych Unii
Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95
Artykuł 3
Odzyskanie pomocy wspólnotowej
Kara administracyjna
Środek administracyjny
Termin przedawnienia

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (
Dz.U. L 312, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a Sodiaal International SA (zwaną dalej „Sodiaal International”) w przedmiocie pomocy wspólnotowej nienależnie otrzymanej przez tę ostatnią na produkcję kazeinianów.
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z motywem trzecim rozporządzenia nr 2988/95:
„szczegółowe zasady regulujące to zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot”.
Artykuł 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi:
„1.   W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2.   Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania [zaniechania] ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
Artykuł 3 rozporządzenia nr 2988/95 przewiduje:
„1.   Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie [biegu] okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi […] przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
[…]
3.   Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2”.
Artykuł 4 tego rozporządzenia stanowi:
„1.   Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:
—
poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
—
[…]
2.   Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
[…]
4.   Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.
Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma następujące brzmienie:
„1.   Nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych:
a)
zapłaty kary pieniężnej;
b)
zapłaty kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub od zapłaty której uchyliła się dana osoba, gdzie sytuacja tego wymaga, łącznie z odsetkami; […]
c)
całkowitego lub częściowego odebrania korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi, […]
d)
wyłączenia bądź wycofania korzyści za okres po dokonaniu nieprawidłowości;
e)
tymczasowego cofnięcia zezwolenia lub uznania, które jest niezbędne do udziału w programie pomocy Wspólnoty;
f)
utraty zabezpieczenia lub depozytu złożonego w celu spełnienia warunków przewidzianych w szczególnych przepisach lub dostarczenia kwoty zabezpieczenia niesłusznie zwróconej;
g)
innych kar wyłącznie ekonomicznych, o równoważnym charakterze i zakresie, przewidzianych w szczególnych przepisach sektorowych przyjętych przez Radę […]”.
Prawo francuskie
Artykuł 2262 kodeksu cywilnego stanowi:
„Wszelkie roszczenia, zarówno rzeczowe, jak i osobiste, przedawniają się z upływem trzydziestu lat”.
Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
Sodiaal Industrie SA skorzystała w 1998 r. z pomocy wspólnotowej przewidzianej w przepisach rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2921/90 z dnia 10 października 1990 r. w sprawie pomocy do produkcji kazeiny i kazeinianów z mleka odtłuszczonego (
Dz.U. L 279, s. 22
).
W 2001 r. pracownicy Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) przeprowadzili kontrolę, która wykazała, że ilość kazeinianów wyprodukowana przez Sodiaal Industrie SA w 1998 r. była mniejsza niż ilość, na jaką otrzymała ona pomoc.
Decyzją z dnia 11 lipca 2007 r. Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions zażądał od Sodiaal Industrie SA zwrotu kwoty 288051,14 EUR odpowiadającej bezprawnie otrzymanej pomocy.
W dniu 30 czerwca 2008 r. Sodiaal Industrie SA została przejęta przez Sodiaal International.
Na mocy orzeczenia z dnia 11 lutego 2010 r. tribunal administratif de Paris (sąd administracyjny w Paryżu) przychylił się do wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożonego przez Sodiaal International, będącą następcą prawnym Sodiaal Industrie SA.
Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. cour administrative d’appel de Paris (sąd administracyjny drugiej instancji w Paryżu) oddalił odwołanie od wspomnianego orzeczenia wniesione przez FranceAgriMer, która jest następcą prawnym Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions.
FranceAgriMer wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku do Conseil d’État (rady państwa).
Na poparcie tej skargi FranceAgriMer podniosła w szczególności, że termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 nie znajduje zastosowania do spornej decyzji, ponieważ nie dotyczyła ona zastosowania kary administracyjnej, lecz środka administracyjnego.
Przepisy art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 stosuje się bowiem wyłącznie w przypadku, gdy właściwy organ nie wymierzył żadnej kary administracyjnej w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia w momencie upływu terminu odpowiadającego podwójnemu terminowi przedawnienia. Wspomniane przepisy nie mają zastosowania w przypadku, gdy w terminie tym nie zastosowano środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 rzeczonego rozporządzenia. FranceAgriMer uważa zatem, że trzydziestoletni termin przedawnienia przewidziany w art. 2262 kodeksu cywilnego, ograniczony jednak w drodze orzeczniczej, winien był zostać zastosowany.
W tych okolicznościach Conseil d’État postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, w myśl którego upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ nie wymierzył kary, z zastrzeżeniem przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, stosuje się wyłącznie w przypadku, gdy właściwy organ nie wymierzył żadnej kary w rozumieniu art. 5 rozporządzenia w momencie upływu terminu odpowiadającego podwójnemu terminowi przedawnienia czy też ma on zastosowanie również w przypadku, gdy w terminie tym nie został zastosowany żaden środek administracyjny w rozumieniu art. 4 rozporządzenia?”
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W swym pytaniu sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w nim przedawnienie ma zastosowanie nie tylko do postępowań w sprawie nieprawidłowości prowadzących do nałożenia kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, lecz również do postępowań prowadzących do zastosowania środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 wspomnianego rozporządzenia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ów przepis stanowi (zob. wyroki: Yaesu Europe, C‑433/08,
EU:C:2009:750
, pkt 13; ebookers.com Deutschland, C‑112/11,
EU:C:2012:487
, pkt 12; Brain Products, C‑219/11,
EU:C:2012:742
, pkt 13; Utopia, C‑40/14,
EU:C:2014:2389
, pkt 27).
W pierwszej kolejności należy więc przypomnieć, że art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wprowadza „ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa [Unii]”, aby – jak wynika to z motywu trzeciego tego rozporządzenia – „przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym [Unii]”.
Ponadto art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 ustanawia w zakresie postępowań termin przedawnienia, który biegnie od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, która – zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia – oznacza „jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa [Unii] wynikające z działania lub zaniedbania [zaniechania] ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie [Unii]”.
Należy stwierdzić w tym względzie, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 akapit czwarty tego rozporządzenia mowa jest o wymierzeniu „kary”, co może wskazywać, że ów akapit ma zastosowanie jedynie do postępowań w sprawie nieprawidłowości, prowadzących do nałożenia kary administracyjnej w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia.
Taka wykładnia literalna nie jest jednak rozstrzygająca. W drugiej kolejności należy bowiem dokonać wykładni systemowej art. 3 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia.
Należy zatem wpierw stwierdzić, że takie systemowe podejście do art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 prowadzi do uznania, że akapity, które on zawiera, stanowią całość, której przepisy nie mogą być rozpatrywane oddzielnie. Artykuł 3 ust. 1 akapit czwarty ustanawia bowiem „ostateczny” termin przedawnienia dla terminu przedawnienia wynoszącego cztery lata, który biegnie od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości i który jest przewidziany w jego akapicie pierwszym. Przypisanie różnych zakresów zastosowania tym akapitom byłoby sprzeczne z ogólną strukturą systemu przedawnienia ustanowionego w tym artykule. Takie podejście byłoby też sprzeczne z celem realizowanym przez rozporządzenie nr 2988/95 polegającym na zapewnieniu spójnych ram dla tego systemu.
Wykładnia systemowa i wykładnia teleologiczna art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia wymagają więc uznania, że „ostateczny” termin przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rzeczonego rozporządzenia ma zastosowanie do środków administracyjnych.
Następnie należy zaznaczyć, że owo podejście jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Trybunału potwierdzonym w wyroku Pfeifer & Langen (C‑52/14,
EU:C:2015:381
). Zgodnie z tym orzecznictwem przy stosowaniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie należy dokonywać rozróżnienia między karą administracyjną a środkiem administracyjnym. Trybunał jasno orzekł w tym zakresie, że ów przepis ma zastosowanie zarówno do nieprawidłowości skutkujących nałożeniem kary administracyjnej w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, jak również do nieprawidłowości, które są objęte środkiem administracyjnym w rozumieniu art. 4 tego rozporządzenia, gdzie celem tego środka – niemającego jednak charakteru kary – jest cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści (zob. podobnie wyroki: Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, pkt 33, 34; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., od C‑278/07 do C‑280/07,
EU:C:2009:38
, pkt 22; Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, pkt 45, Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, pkt 23).
Trybunał podkreślił już bowiem, że nieprawidłowości takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego, prowadzące do zastosowania środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, muszą zostać uznane za przedawnione po upływie czteroletniego terminu biegnącego od dnia, w którym dopuszczono się tych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci wspomnianego rozporządzenia aktów przerywających bieg terminu przedawnienia i z zachowaniem maksymalnego okresu ustanowionego w art. 3 ust. 1 akapit czwarty (wyrok Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, pkt 64).
Z najnowszego orzecznictwa Trybunału wynika też jasno, że wykładnia art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 dotyczy możliwości wymierzenia kary, jak i zastosowania środka administracyjnego (wyrok Pfeifer &Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, pkt 40, 43, 47).
Należy wreszcie wskazać na cele realizowane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Należy stwierdzić w tym względzie, że termin przedawnienia przewidziany w tym przepisie ma na celu zapewnienie pewności prawa podmiotów gospodarczych (zob. podobnie wyroki: Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, pkt 40, SGS Belgium i in., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, pkt 68). Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok Pfeifer &Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, pkt 24, 64).
Mając na względzie powyższe, orzecznictwo przytoczone w poprzednim punkcie niniejszego wyroku nie może być rozumiane ani w ten sposób, że ogranicza się ono do wykładni art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, ani w ten sposób, że art. 3 ust. 1 akapit czwarty tego rozporządzenia odsyła wyłącznie i wyczerpująco do kar administracyjnych przewidzianych w art. 5 tego rozporządzenia.
Dla uzupełnienia należy podkreślić, że owa wykładnia pozostaje bez uszczerbku dla art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego terminu przedawnienia niż termin przewidziany odpowiednio w art. 3 ust. 1 i w art. 3 ust. 2 (zob. podobnie wyroki: Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, pkt 54; Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C‑201/10 i C‑202/10,
EU:C:2011:282
, pkt 25).
Mając na względzie powyższe rozważania, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w nim przedawnienie ma zastosowanie nie tylko do postępowań w sprawie nieprawidłowości prowadzących do nałożenia kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, lecz również do postępowań prowadzących do zastosowania środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 wspomnianego rozporządzenia.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w nim przedawnienie ma zastosowanie nie tylko do postępowań w sprawie nieprawidłowości prowadzących do nałożenia kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, lecz również do postępowań prowadzących do zastosowania środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 wspomnianego rozporządzenia.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.