CELEX: 62013CJ0422
Rinvio pregiudiziale
Agricoltura
Politica agricola comune
Regime di pagamento unico
Regolamento (CE) n. 73/2009
Articolo 34, paragrafo 2, lettera a)
Nozione di “superficie ammissibile a beneficiare dell’aiuto”
Nozione di “superficie agricola”
Superficie che costituisce lo strato di copertura rinaturalizzato di una discarica dismessa
Utilizzo per attività agricole
Ammissibilità

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (
GU L 30, pag. 16
, e rettifica,
GU 2010, L 43, pag. 7
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein (Ufficio del Land Schleswig‑Holstein per l’agricoltura, l’ambiente e le zone rurali; in prosieguo: il «Landesamt») e la sig.ra Wree in merito alla considerazione, quale superficie ammissibile a beneficiare dell’aiuto in esame, di superfici che costituiscono lo strato di copertura rinaturalizzato di due discariche che si trovano nella fase di chiusura, l’una, e nella fase di gestione successiva alla chiusura, l’altra.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
Il regolamento n. 73/2009
Il regolamento n. 73/2009 ha abrogato e sostituito il regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (
GU L 270, pag. 1
, e rettifica,
GU 2004, L 94, pag. 70
), a partire dal 1
o
gennaio 2009.
Il considerando 7 del regolamento n. 73/2009 è redatto nei termini seguenti:
«Il regolamento (...) n. 1782/2003 ha riconosciuto i benefici ambientali del pascolo permanente. Le misure previste in tale regolamento sono intese ad incoraggiare la conservazione degli attuali pascoli permanenti e a cautelarsi da una loro riconversione massiccia in seminativi».
Ai sensi dell’articolo 2 del regolamento n. 73/2009, si intendevano per:
«(...)
c)
“attività agricola”, la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l’allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 6;
(...)
h)
“superficie agricola”, qualsiasi superficie occupata da seminativi, pascoli permanenti o colture permanenti».
L’articolo 34 del regolamento n. 73/2009 così disponeva:
«1.   Il sostegno nell’ambito del regime di pagamento unico è erogato agli agricoltori previa attivazione di un diritto all’aiuto per ettaro ammissibile. I diritti all’aiuto attivati conferiscono un diritto al pagamento dell’importo ivi indicato.
2.   Ai fini del presente titolo, per «ettaro ammissibile» si intende:
a)
qualsiasi superficie agricola dell’azienda, nonché qualsiasi superficie investita a bosco ceduo a rotazione rapida (codice NC ex 0602 90 41), utilizzata per un’attività agricola o, qualora la superficie sia utilizzata anche per attività non agricole, utilizzata prevalentemente per attività agricole (...)
(...)».
Il regolamento (CE) n. 1120/2009
Ai sensi dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 1120/2009 della Commissione, del 29 ottobre 2009, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al titolo III del regolamento (CE) n. 73/2009 (
GU L 316, pag. 1
):
«Ai fini del titolo III del regolamento (...) n. 73/2009 e del presente regolamento valgono le seguenti definizioni:
a)
“seminativi”: terreni utilizzati per coltivazioni agricole o mantenuti in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 6 del regolamento (…) n. 73/2009 (…);
(...)
b)
“pascolo permanente”: terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, coltivate (seminate) o naturali (spontanee), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più, esclusi i terreni ritirati dalla produzione (...); in questo contesto, per “erba o altre piante erbacee da foraggio” si intendono tutte le piante erbacee tradizionalmente presenti nei pascoli naturali o normalmente comprese nei miscugli di sementi per pascoli e prati nello Stato membro (a prescindere dal fatto che siano utilizzati per il pascolo degli animali o meno) (...)
(...)».
Ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1120/2009:
«Ai fini dell’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (...) n. 73/2009, quando la superficie di un’azienda agricola è utilizzata anche per attività non agricole, essa si considera utilizzata prevalentemente per attività agricole se l’esercizio dell’attività agricola non è seriamente ostacolato dall’intensità, natura, durata e frequenza dell’attività non agricola.
Gli Stati membri definiscono i criteri per l’applicazione del primo comma sul loro territorio».
Il regolamento (CE) n. 1122/2009
Ai sensi dell’articolo 58, terzo comma, del regolamento (CE) n. 1122/2009 della Commissione, del 30 novembre 2009, recante modalità di applicazione del regolamento n. 73/2009 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità, la modulazione e il sistema integrato di gestione e di controllo nell’ambito dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori di cui al medesimo regolamento e modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità nell’ambito del regime di sostegno per il settore vitivinicolo (
GU L 316, pag. 65
), qualora la differenza tra la superficie dichiarata da un agricoltore e la superficie che soddisfa tutte le condizioni applicabili alla concessione di un aiuto superi il 50% di quest’ultima superficie, all’agricoltore non è corrisposto alcun aiuto e l’agricoltore è altresì escluso dal beneficio dell’aiuto fino a un importo corrispondente alla differenza tra tali due superfici.
La direttiva 1999/31/CE
L’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti (
GU L 182, pag. 1
), così dispone:
«Per adempiere i requisiti della direttiva 75/442/CEE [del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti, (
GU L 194, pag. 39
)], ed in particolare degli articoli 3 e 4, scopo della presente direttiva è di prevedere, mediante rigidi requisiti operativi e tecnici per i rifiuti e le discariche, misure, procedure e orientamenti volti a prevenire o a ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente, in particolare l’inquinamento delle acque superficiali, delle acque freatiche, del suolo e dell’atmosfera, e sull’ambiente globale, compreso l’effetto serra, nonché i rischi per la salute umana risultanti dalle discariche di rifiuti, durante l’intero ciclo di vita della discarica».
Ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 1999/31:
«Gli Stati membri provvedono affinché, in conformità, se del caso, dell’autorizzazione:
(...)
c)
dopo la chiusura definitiva della discarica, il gestore sia responsabile della manutenzione, della sorveglianza e del controllo nella fase della gestione successiva alla chiusura per tutto il tempo che sarà ritenuto necessario dall’autorità competente, tenendo conto del periodo di tempo durante il quale la discarica può comportare rischi.
Il gestore notifica all’autorità competente eventuali significativi effetti negativi sull’ambiente riscontrati a seguito delle procedure di controllo e si conforma alla decisione dell’autorità competente sulla natura delle misure correttive e sui termini di attuazione delle medesime;
d)
fintantoché l’autorità competente ritiene che la discarica possa comportare rischi per l’ambiente e senza pregiudicare qualsivoglia normativa comunitaria o nazionale in materia di responsabilità del detentore dei rifiuti, il gestore della discarica impegni la propria responsabilità nel controllare e analizzare il gas di discarica e il colaticcio del sito nonché le acque freatiche nelle vicinanze, a norma dell’allegato III».
Il diritto tedesco
Dalla decisione di rinvio risulta che, in forza dell’articolo 3, paragrafo 10, della legge per la promozione delle operazioni di riciclaggio e per garantire uno smaltimento dei rifiuti compatibile con l’ambiente [Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz)] le discariche costituiscono costruzioni o impianti di smaltimento dei rifiuti. Esse conservano in ogni caso tale qualificazione in quanto rimangono soggette all’obbligo di gestione dopo la chiusura o alle regole in materia di sicurezza.
Procedimento principale e questione pregiudiziale
La sig.ra Wree, veterinaria, gestisce un allevamento di ovini, nel quale in particolare alleva pecore e produce agnelli destinati alla macellazione.
Il suo bestiame pascola in diverse aree verdi nei territori dei circondari della Frisia settentrionale (Germania) e dello Schleswig‑Flensburg (Germania).
Detti pascoli consistono segnatamente in strati di copertura rinaturalizzata della discarica di Ahrenshöft, nel circondario della Frisia settentrionale, e della discarica di Schleswig‑Haferteich, nel circondario dello Schleswig‑Flensburg. Per entrambe tali discariche superficiali, la fase di deposito dei rifiuti è terminata. La discarica di Ahrenshöft si trova tuttora in fase di chiusura e dovrebbe essere ammessa a breve alla fase di gestione successiva alla chiusura, mentre la discarica di Schleswig‑Haferteich si trova già in quest’ultima fase.
La sig.ra Wree e i gestori delle discariche interessate hanno pattuito mediante contratto che la stessa è autorizzata a far pascolare, a titolo gratuito, i propri ovini sulle superfici erbose collocate al di sopra di tali discariche.
Il contratto stipulato tra la sig.ra Wree e il gestore della discarica di Ahrenshöft è denominato «contratto di affitto di terreni agricoli relativo a singole parcelle». In forza dell’articolo 7, paragrafo 1, prima e seconda frase, di quest’ultimo, «scopo dell’affitto è quello di evitare la proliferazione di arbusti sulle superfici [e l]’affittuario è tenuto, in accordo e in collaborazione con il locatore, a evitare danni alla copertura erbosa».
Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, di tale contratto:
«Il locatore o un suo incaricato hanno diritto, in ogni momento, di accedere alle superfici affittate e di farle ispezionare».
A partire dal 2007, sono stati del pari stabiliti alcuni accordi contrattuali tra la sig.ra Wree ed il gestore della discarica di Schleswig‑Haferteich.
L’11 maggio 2010, la sig.ra Wree ha presentato domanda per la concessione dell’aiuto nell’ambito del regime di pagamento unico per l’anno 2010 e, a tal fine, ha dichiarato una superficie ammissibile a beneficiare di tale aiuto pari a 25,5098 ettari, nella quale erano incluse le aree verdi situate sulle due discariche di Ahrenshöft e di Schleswig‑Haferteich.
Con provvedimento del 14 dicembre 2010, il Landesamt ha respinto tale domanda con la motivazione che le superfici in questione, pari a 19,7855 ettari, non erano repertoriate nel catasto agricolo e che la superficie ammissibile dichiarata dalla sig.ra Wree doveva essere ricalcolata in misura pari a 5,7243 ettari. Di conseguenza, in applicazione dell’articolo 58, paragrafo 3, del regolamento n. 1122/2009, il Landesamt ha deciso che alla sig.ra Wree non dovesse venire corrisposto alcun aiuto a titolo del regime di pagamento unico.
La sig.ra Wree ha presentato un reclamo amministrativo avverso la decisione adottata dal Landesamt. Ella ha affermato di utilizzare le superfici situate sopra le predette discariche come pascolo per un allevamento di ovini e di ripianare e falciare alcune parti di tali superfici. Essa ha altresì fatto valere, a sostegno del suo reclamo, che l’intera superficie delle medesime discariche poteva essere utilizzata senza alcuna limitazione per il pascolo per gli ovini.
Con decisione del 31 marzo 2011, il Landesamt ha respinto tale ricorso in quanto infondato. Nella motivazione della propria decisione, il Landesamt ha affermato che le superfici oggetto della domanda della sig.ra Wree non erano superfici agricole utili, ai sensi del regolamento n. 73/2009, bensì discariche dismesse ai sensi del regolamento tedesco in materia di discariche (Deponieverordnung).
Avverso tale decisione, il 15 aprile 2011, la sig.ra Wree ha presentato un ricorso dinanzi allo Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht (tribunale amministrativo dello Schleswig‑Holstein), facendo valere, in particolare, che il principale «utilizzo» delle superfici controverse non può essere considerato quello di discarica dismessa, in quanto si tratta di uno stato e non di un utilizzo. Di contro, il Landesamt sosteneva che le suddette superfici sono principalmente utilizzate come discariche in fase di gestione successiva alla chiusura e che, per ragioni di stabilità di queste ultime, tali superfici possono essere utilizzate, sotto controllo, come pascolo per gli ovini. Secondo il Landesamt, è essenzialmente al fine di prevenire processi biologici dannosi che incidono sulla stabilità delle discariche che i gestori delle discariche hanno messo le superfici controverse gratuitamente a disposizione della sig.ra Wree.
Con sentenza del 19 gennaio 2012, lo Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht ha accolto il ricorso della sig.ra Wree, dichiarando che quest’ultima aveva diritto al pagamento unico per il 2010 e che le superfici in questione dovevano essere prese in considerazione ai fini del calcolo dell’aiuto richiesto dall’interessata.
Il Landesamt è stato autorizzato a interporre appello avverso tale sentenza mediante un’ordinanza dello Schleswig‑Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (tribunale amministrativo superiore dello Schleswig‑Holstein) del 3 settembre 2012.
Dinanzi al giudice del rinvio, il Landesamt sostiene, in particolare, che le superfici delle discariche di Ahrenshöft e di Schleswig‑Haferteich non possono essere considerate quali superfici agricole, ai sensi dell’articolo 2, lettera h), del regolamento n. 73/2009.
Ritenendo che la soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente dipendesse dall’interpretazione del diritto dell’Unione, lo Schleswig‑Holsteinisches Oberverwaltungsgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se si sia in presenza di una superficie agricola ai sensi dell’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 73/2009 anche quando il suo sfruttamento è in effetti inteso anche al conseguimento di fini agricoli (pascolo per l’allevamento di ovini), ma detta superficie costituisce lo strato di copertura di una discarica di rifiuti che si trova nella fase di gestione successiva alla chiusura».
Sulla questione pregiudiziale
Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 73/2009 debba essere interpretato nel senso che costituisce una superficie agricola, ai sensi di tale disposizione, una superficie che, benché utilizzata come pascolo per un allevamento di ovini, costituisce lo strato di copertura di una discarica di rifiuti che si trova nella fase di gestione successiva alla chiusura.
Ai sensi della citata disposizione, è ammissibile a beneficiare dell’aiuto, in particolare, qualsiasi superficie agricola dell’azienda utilizzata per un’attività agricola o, qualora la superficie sia utilizzata anche per attività non agricole, utilizzata prevalentemente per attività agricole.
La nozione di «superficie agricola» è definita dall’articolo 2, lettera h), del regolamento n. 73/2009 come «l’intera superficie occupata da seminativi, pascoli permanenti e colture permanenti».
Nel procedimento principale, è pacifico che le superfici in questione sono utilizzate come pascolo.
Tuttavia, per poter essere qualificati come «pascoli permanenti», e quindi come «superfici agricole» ai sensi dell’articolo 2, lettera h), del regolamento n. 73/2009, dette superfici devono rispondere alla definizione di cui all’articolo 2, lettera c), del regolamento n. 1120/2009, secondo la quale costituisce un «pascolo permanente» il «terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, coltivate (seminate) o naturali (spontanee), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più, esclusi i terreni ritirati dalla produzione». Tale disposizione precisa che «in questo contesto, per “erba o altre piante erbacee da foraggio” si intendono tutte le piante erbacee tradizionalmente presenti nei pascoli naturali o normalmente comprese nei miscugli di sementi per pascoli e prati nello Stato membro (a prescindere dal fatto che siano utilizzati per il pascolo degli animali o meno)».
Per quanto riguarda, innanzitutto, la questione se le superfici che costituiscono lo strato di copertura di una discarica di rifiuti che si trova nella fase di gestione successiva alla chiusura possano essere qualificate come «terreni» ai sensi della suddetta disposizione, si deve osservare che la sig.ra Wree ha sostenuto, nelle sue osservazioni scritte, che le discariche oggetto del procedimento principale sono coperte da più strati, tra i quali figura uno strato superiore che contiene elementi presenti nel suolo naturale, segnatamente sabbia e argilla.
A tal riguardo, e salvo verifiche spettanti al giudice del rinvio, se lo strato di copertura rinaturalizzato di tali discariche doveva svolgere proprio la funzione di essere il più simile possibile a una superficie naturale coperta d’erba e di altre piante erbacee da foraggio, esso dovrebbe essere considerato come un «terreno» ai sensi del regolamento n. 73/2009.
Inoltre, per quanto riguarda la qualificazione delle superfici in discussione come «pascoli permanenti» ai sensi dell’articolo 2, lettera c), del regolamento n. 1120/2009, essa dipende dall’effettiva destinazione di tali terreni, e una superficie utilizzata come «pascolo permanente» ai sensi di detta disposizione deve essere qualificata come «agricola» (v., per analogia, sentenza Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, punto 37).
Pertanto, la circostanza, indicata nel contratto di affitto, che l’attività esercitata dalla sig.ra Wree sulle superfici in discussione nel procedimento principale ha altresì l’obiettivo di prevenire o di ridurre la proliferazione di arbusti, e ciò al fine di evitare una distruzione dello strato di copertura delle discariche, è irrilevante a tal proposito.
Analogamente, la circostanza, invocata dal Landesamt, per cui le suddette superfici sono soggette al regime della gestione dei rifiuti non può, di per sé, ostare a che esse siano qualificate come «pascoli permanenti» ai sensi della predetta disposizione.
In considerazione di quanto precede, una superficie che forma lo strato di copertura di una discarica che si trova nella fase di gestione successiva alla chiusura costituisce una «superficie agricola», ai sensi dell’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 73/2009, quando è effettivamente utilizzata come pascolo permanente, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Per fornire al giudice del rinvio una risposta utile, occorre aggiungere che, per poter essere ammesse al beneficio dell’aiuto, in applicazione dell’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 73/2009, le superfici agricole oggetto del procedimento principale devono essere utilizzate ai fini di un’attività agricola, oppure, in caso di utilizzo anche per attività diverse da quelle agricole, essere utilizzate prevalentemente a tali fini.
A tal riguardo, l’articolo 9, primo comma, del regolamento n. 1120/2009 specifica che una superficie si considera utilizzata prevalentemente per attività agricole se l’esercizio dell’attività agricola non è seriamente ostacolato dall’intensità, natura, durata e frequenza dell’attività non agricola.
Nel caso di specie, è pacifico che la sig.ra Wree fa pascolare il suo bestiame sulle superfici costituite dallo strato di copertura rinaturalizzato di due discariche. Tale attività, consistendo nell’allevamento e nella detenzione di animali a fini agricoli, costituisce un’«attività agricola» di cui all’articolo 2, lettera c), del regolamento n. 73/2009.
Spetta inoltre al giudice del rinvio verificare se sulle superfici controverse sia stata esercitata un’attività non agricola e, eventualmente, le condizioni alle quali essa è stata esercitata, dato che, per considerare queste ultime come effettivamente oggetto di un impiego per tali attività, non è sufficiente la semplice possibilità, prevista in via contrattuale o per legge, che sulle superfici interessate siano esercitate attività non agricole. Di conseguenza, nel caso di specie, la circostanza che, in forza del contratto di affitto, il locatore abbia in qualsiasi momento il diritto di accedere alle superfici in discussione nel procedimento principale e di farle ispezionare lascia impregiudicata la soluzione della questione relativa al loro effettivo impiego.
Infine, si deve ricordare che, per poter essere ammesse al beneficio dell’aiuto, ai sensi dell’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 73/2009, le superfici agricole oggetto del procedimento principale devono far parte dell’azienda dell’agricoltore. A tal riguardo, la Corte ha affermato che ciò si verifica là dove quest’ultimo dispone del potere di gestirla ai fini dell’esercizio di un’attività agricola, vale a dire là dove quest’ultimo dispone, riguardo a tali superfici, di un’autonomia sufficiente ai fini dell’esercizio della sua attività agricola (v., per analogia, sentenza Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, punti 58 e 62).
In considerazione di quanto precede, alla questione sollevata occorre rispondere che l’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 73/2009 deve essere interpretato nel senso che una superficie che forma lo strato di copertura di una discarica che si trova nella fase di gestione successiva alla chiusura costituisce una «superficie agricola» ai sensi di tale disposizione quando è effettivamente utilizzata come pascolo permanente.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

L’articolo 34, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003, deve essere interpretato nel senso che una superficie che forma lo strato di copertura di una discarica che si trova nella fase di gestione successiva alla chiusura costituisce una «superficie agricola» ai sensi di tale disposizione quando è effettivamente utilizzata come pascolo permanente.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.