CELEX: 62013CJ0422
Prejudiciële verwijzing
Landbouw
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Bedrijfstoeslagregeling
Verordening (EG) nr. 73/2009
Artikel 34, lid 2, onder a)
Begrip ‚subsidiabele oppervlakte’
Begrip ‚landbouwgrond’
Oppervlakte die de begroeide afdeklaag van een gesloten stortplaats vormt
Gebruik voor landbouwdoeleinden
Toelaatbaarheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (
PB L 30, blz. 16
, en rectificatie
PB 2010, L 43, blz. 7
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen het Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (bureau voor landbouw, milieu en landelijke gebieden van het Land Sleeswijk-Holstein; hierna: „Landesamt”) en U. Wree over de vraag of oppervlakten die een herbegroeide afdeklaag vormen van twee stortplaatsen, waarvan de ene zich in de sluitingsfase bevindt, en de andere zich in de nazorgfase bevindt, als subsidiabele oppervlakten in aanmerking komen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 73/2009
Verordening nr. 73/2009 heeft verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (
PB L 270, blz. 1
, en rectificatie
PB 2004, L 94, blz. 70
), met ingang van 1 januari 2009 ingetrokken en vervangen.
Overweging 7 van verordening nr. 73/2009 luidt:
„In verordening [...] nr. 1782/2003 is het positieve effect van blijvend grasland op het milieu erkend. De maatregelen in die verordening ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland om een massale omzetting in bouwland te voorkomen, dienen te worden gehandhaafd.”
Artikel 2 van verordening nr. 73/2009 verstond onder:
„[...]
c)
‚landbouwactiviteit’: landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
[...]
h)
‚landbouwgrond’: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.”
Artikel 34 van verordening nr. 73/2009 bepaalde:
„1.   De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2.   Voor de toepassing van deze titel wordt onder ‚subsidiabele hectare’ verstaan:
a)
om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, en grond beplant met hakhout met een korte omlooptijd (GN-code ex06029041), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten [wordt] gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt [...]
[...]”
Verordening (EG) nr. 1120/2009
Artikel 2 van verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van verordening (EG) nr. 73/2009 (
PB L 316, blz. 1
) bepaalde:
„Voor de toepassing van titel III van verordening (EG) nr. 73/2009 en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
a)
‚bouwland’: voor de teelt van gewassen gebruikte grond of grond die overeenkomstig artikel 6 van verordening [...] nr. 73/2009 in een goede landbouw- en milieuconditie wordt gehouden, [...];
[...]
c)
‚blijvend grasland’: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen, met uitzondering van de [...] braakgelegde oppervlakten [...]; in dit verband wordt onder ‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’ verstaan: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt) [...]
[...]”
Artikel 9 van verordening nr. 1120/2009 bepaalde:
„Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening [...] nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten.
De lidstaten stellen de criteria vast voor de toepassing van het bepaalde in de eerste alinea op hun grondgebied.”
Verordening (EG) nr. 1122/2009
Overeenkomstig artikel 58, derde alinea, van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (
PB L 316, blz. 65
), wordt, als de door een landbouwer aangegeven oppervlakte en de oppervlakte waarvoor is voldaan aan alle voor steunverlening toepasselijke voorwaarden, meer dan 50 % van deze laatste oppervlakte bedraagt, aan de landbouwer geen steun gegeven en wordt hij nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de twee oppervlakten.
Richtlijn 1999/31/EG
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (
PB L 182, blz.1
) bepaalt:
„Teneinde te voldoen aan de voorschriften van richtlijn 75/442/EEG [van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (
PB L 194, blz. 39
)] inzonderheid de artikelen 3 en 4, heeft deze richtlijn ten doel middels strenge operationele en technische voorschriften inzake afvalstoffen en stortplaatsen te voorzien in maatregelen, procedures en richtsnoeren om negatieve gevolgen van het storten van afvalstoffen voor het milieu, in het bijzonder de verontreiniging van oppervlaktewater, grondwater, bodem en lucht, en voor het wereldwijde milieu, ook door het broeikaseffect, alsmede elk risico dat daar tijdens de gehele levensduur van de stortplaats uit voortvloeit voor de volksgezondheid, te voorkomen of zoveel mogelijk te verminderen.”
Artikel 13 van richtlijn 1999/31 luidt:
„De lidstaten treffen maatregelen om ervoor te zorgen dat, waar zulks dienstig is, overeenkomstig de vergunning:
[...]
c)
de exploitant, nadat de stortplaats definitief is gesloten, verantwoordelijk blijft voor onderhoud, toezicht en controle in de nazorgfase zolang de bevoegde autoriteit zulks nodig acht, rekening houdend met de tijd gedurende welke de stortplaats gevaar kan opleveren.
De exploitant stelt de bevoegde autoriteit in kennis van alle significante nadelige milieueffecten die bij de controleprocedures aan het licht zijn gekomen en geeft gevolg aan het besluit van de bevoegde autoriteit omtrent de aard en het tijdstip van de uit te voeren corrigerende maatregelen;
d)
de exploitant van de stortplaats verantwoordelijk is voor toezicht op en analyse van het stortplaatsgas, het stortplaatspercolaat en het grondwater in de omgeving van de stortplaats overeenkomstig bijlage III, zolang de bevoegde autoriteit van oordeel is dat een stortplaats gevaar voor het milieu kan opleveren en onverminderd eventuele communautaire of nationale wetgeving met betrekking tot de aansprakelijkheid van de houder van het afval.”
Duits recht
Blijkens de verwijzingsbeslissing zijn stortplaatsen volgens § 3, lid 10, van het Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz) (wet ter bevordering van recycling en ter verzekering van milieuvriendelijke verwijdering van afval) bouwwerken of verwijderingsinrichtingen. Deze kwalificatie geldt in elk geval zolang de nazorgplicht of veiligheidsvoorschriften ervoor gelden.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Wree is dierenarts en exploiteert een schapenfokkerij. Zij fokt er schapen en teelt slachtlammeren.
Haar kudden grazen op verschillende stukken grasland in de Kreis Nordfriesland (Duitsland) en de Kreis Schleswig-Flensburg (Duitsland).
Dat grasland bestaat met name uit de herbegroeide afdeklaag van de stortplaats van Ahrenshöft in de Kreis Nordfriesland en van die van Schleswig-Haferteich in de Kreis Schleswig-Flensburg. Op deze twee bovengrondse stortplaatsen wordt geen afval meer gestort. De stortplaats van Ahrenshöft verkeert nog in de sluitingsfase en komt binnenkort in de nazorgfase. De stortplaats van Schleswig-Haferteich verkeert reeds in de nazorgfase.
Wree en de exploitanten van de betrokken stortplaatsen hebben overeenkomsten gesloten op grond waarvan Wree gratis schapen mag laten grazen op het grasland op deze stortplaatsen.
De overeenkomst tussen Wree en de exploitant van de stortplaats van Ahrenshöft wordt gekwalificeerd als „overeenkomst betreffende de verpachting van afzonderlijke percelen”. Artikel 7, lid 1, eerste en tweede zin, ervan luidt: „De verpachting heeft tot doel te voorkomen dat de grond volgroeit met struikgewas. De pachter moet in overleg en in samenwerking met de verpachter schade aan de grasvlakte voorkomen.”
Artikel 19, lid 1, van deze overeenkomst bepaalt:
„De verpachter of een door hem aangewezen gemachtigde mag te allen tijde de verpachte grond betreden en laten onderzoeken.”
Ook zijn er sinds 2007 contractuele afspraken tussen Wree en de exploitant van de stortplaats van Schleswig-Haferteich.
Wree verzocht op 11 mei 2010 om betaling van de bedrijfstoeslag voor het oogstjaar 2010 en gaf daartoe een subsidiabele oppervlakte van 25,5098 ha op, waaronder de graslanden op de stortplaatsen van Ahrenshöft en Schleswig-Haferteich.
Het Landesamt wees dat verzoek af bij besluit van 14 december 2010 op grond dat de betrokken 19,7855 hectare grote oppervlakten niet waren opgenomen in het register van landbouwgronden en dat de door Wree aangegeven subsidiabele oppervlakte in werkelijkheid 5,7243 hectare bedroeg. Bijgevolg besliste het Landesamt krachtens artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 dat geen enkele steun aan Wree uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling diende te worden verleend.
Wree maakte bezwaar tegen dat besluit van het Landesamt. Zij stelde dat zij de oppervlakten op deze stortplaatsen gebruikt als grasland voor een schaapsfokkerij en dat zij deelpercelen egaliseert en maait. Zij motiveerde haar bezwaarschrift nader met het betoog dat de volledige oppervlakte van de stortplaatsen zonder beperkingen voor de beweiding van schapen kon worden gebruikt.
Het Landesamt verklaarde dat bezwaar ongegrond bij besluit van 31 maart 2011 op grond dat de oppervlakten waarvoor Wree steun had aangevraagd geen nuttige landbouwgrond in de zin van verordening nr. 73/2009 vormden, maar gesloten stortplaatsen in de zin van de regeling betreffende stortplaatsen (Deponieverordnung).
Wree stelde op 15 april 2011 bij het Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (bestuursrechter van Schleswig-Holstein) beroep in tegen dat besluit op grond met name dat de betrokken oppervlakten niet konden worden beschouwd als hoofdzakelijk „gebruikt” als gesloten stortplaats, aangezien dat een toestand en geen gebruik is. Het Landesamt stelde daarentegen dat deze oppervlakten in hoofdzaak worden gebruikt als stortplaatsen die zich in de nazorgfase bevonden en ten behoeve van de stabiliteit ervan, onder toezicht, kunnen worden begraasd door schapen. Volgens het Landesamt is het doel van de stortplaatsexploitanten, door de betrokken oppervlakten Wree gratis ter beschikking te stellen, vooral te voorkomen dat ongewenste biologische processen de stabiliteit van de stortplaats beïnvloeden.
Het Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht wees het beroep van Wree bij arrest van 19 januari 2000 toe. Volgens dit Gericht had Wree recht op de bedrijfstoeslag voor 2010 en moest met deze oppervlakten rekening worden gehouden voor de berekening van de door belanghebbende gevraagde steun.
Het Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (hogere bestuursrechter van Schleswig-Holstein) verklaarde het beroep van het Landesamt tegen dat arrest ontvankelijk bij beschikking van 3 september 2012.
Het Landesamt betoogt met name voor de verwijzende rechter dat de oppervlakten van de stortplaatsen van Ahrenshöft en Schleswig-Haferteich niet kunnen worden beschouwd als landbouwgronden in de zin van artikel 2, onder h), van verordening (EG) nr. 73/2009.
Van oordeel dat de oplossing van het hoofdgeding afhangt van de uitlegging van het Unierecht, heeft het Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Is er sprake van landbouwgrond in de zin van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009, ook wanneer die grond weliswaar voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt (beweiding met schapen), maar ook de deklaag van een zich in de nazorgfase bevindende afvalstortplaats vormt?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat een oppervlakte die weliswaar als grasland voor de beweiding van schapen wordt gebruikt, maar de deklaag van een zich in de nazorgfase bevindende afvalstortplaats vormt, een landbouwgrond in de zin van die bepaling is.
Volgens die bepaling geldt om het even welke landbouwgrond van het bedrijf die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, als subsidiabel.
Het begrip „landbouwgrond” wordt in artikel 2, onder h), van verordening nr. 73/2009 omschreven als „de totale door bouwland, blijvend grasland en blijvende teelten ingenomen oppervlakte”.
In het hoofdgeding staat vast dat de betrokken oppervlakten als grasland worden gebruikt.
Voor de kwalificatie als „blijvend grasland” en dus als „landbouwgrond” in de zin van artikel 2, onder h), van verordening nr. 73/2009, moeten dergelijke oppervlakten beantwoorden aan de definitie in artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009, die onder „blijvend grasland”„grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen, met uitzondering van [...] braakgelegde oppervlakten” verstaat. Deze bepaling preciseert dat: „in dit verband [...] onder ‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’ [wordt] verstaan: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt)”.
Wat allereerst de vraag betreft of oppervlakten die de deklaag van een zich in de nazorgfase bevindende afvalstortplaats vormen, kunnen worden gekwalificeerd als „grond” in de zin van deze bepaling, betoogde Wree in haar schriftelijke opmerkingen dat de stortplaatsen in het hoofdgeding zijn bedekt met verschillende lagen, waaronder een bovenlaag met in de natuurlijke grond aanwezige bestanddelen, namelijk zand en klei.
Dienaangaande en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties moet de herbegroeide afdeklaag van deze stortplaatsen, indien zij juist tot functie moet hebben een met grassen of andere kruidachtige voedergewassen bedekte natuurlijke oppervlakte zo dicht mogelijk te benaderen, worden beschouwd als „grond” in de zin van verordening nr. 73/2009.
Vervolgens hangt de kwalificatie van de betrokken oppervlakten als „blijvend grasland” in de zin van artikel 2, onder c), van verordening nr. 1120/2009 af van de daadwerkelijke bestemming van de betrokken gronden, daar een als „blijvend grasland” in de zin van deze bepaling gebruikte oppervlakte als „landbouwgrond” moet worden gekwalificeerd (zie naar analogie arrest Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, punt 37).
Bijgevolg is het in de pachtovereenkomst bepaalde dat de activiteit van Wree op de oppervlakten in het hoofdgeding ook tot doel heeft te voorkomen dat de grond volgroeit met struikgewas of dat te beperken om vernietiging van de deklaag van de stortplaatsen te voorkomen, dienaangaande irrelevant.
Ook kan de door het Landesamt aangehaalde omstandigheid dat deze oppervlakten zijn onderworpen aan de regeling inzake afvalbeheer, als zodanig niet beletten dat zij worden gekwalificeerd als „blijvend grasland” in de zin van deze bepaling.
Uit het vooroverwogene volgt dat een oppervlakte, die de deklaag van een zich in de nazorgfase bevindende afvalstortplaats vormt, „landbouwgrond” in de zin van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 vormt, als zij daadwerkelijk als blijvend grasland wordt gebruikt; dat staat ter verificatie van de verwijzende rechter.
Voor een nuttig antwoord aan de verwijzende rechter dient eraan te worden toegevoegd dat de landbouwgronden in het hoofdgeding, om subsidiabel krachtens artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 te zijn, moeten worden gebruikt voor een landbouwactiviteit of, indien de gronden ook voor niet-landbouwactiviteiten worden gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten moeten worden gebruikt.
Dienaangaande, aldus artikel 9, eerste alinea, van verordening nr. 1120/2009, wordt een oppervlakte aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten.
In casu laat Wree haar kudden grazen op oppervlakten die worden gevormd door de herbegroeide afdeklaag van twee stortplaatsen. Deze activiteit, voor zover zij bestaat in het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden, is een „landbouwactiviteit” in de zin van artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009.
Het staat ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of een niet-landbouwactiviteit op de litigieuze oppervlakten is uitgeoefend en in voorkomend geval in welke omstandigheden zij is uitgeoefend, zonder dat de gewone contractueel of wettelijk bepaalde mogelijkheid dat niet-landbouwactiviteiten op de betrokken oppervlakten worden uitgeoefend, volstaat voor de conclusie dat deze laatste daadwerkelijk voor dergelijke activiteiten zijn gebruikt. Bijgevolg laat de omstandigheid dat de verpachter krachtens de pachtovereenkomst te allen tijde de oppervlakten in het hoofdgeding kan betreden en laten inspecteren, het echte gebruik ervan onverlet.
Ten slotte moeten de landbouwgronden in het hoofdgeding, om subsidiabel in de zin van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 te zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de betrokken landbouwer. Dienaangaande oordeelde het Hof dat zulks het geval is wanneer deze landbouwer bevoegd is om die grond voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren, dat wil zeggen dat hij bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikt (zie naar analogie arrest Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, punten 58 en 62).
Mitsdien dient op de vraag te worden geantwoord dat artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat een oppervlakte die de deklaag van een zich in de nazorgfase bevindende afvalstortplaats vormt, een „landbouwgrond” in de zin van die bepaling is, als zij daadwerkelijk als blijvend grasland wordt gebruikt.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 34, lid 2, onder a), van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003, moet aldus worden uitgelegd dat een oppervlakte die de deklaag van een zich in de nazorgfase bevindende afvalstortplaats vormt, een „landbouwgrond” in de zin van die bepaling is, als zij daadwerkelijk als blijvend grasland wordt gebruikt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.