CELEX: 62013CJ0551
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 2008/98/EZ
Članak 15.
Gospodarenje otpadom
Mogućnost proizvođača otpada da sam obrađuje otpad
Donesen nacionalni zakon kojim se prenosi direktiva, ali koji još nije stupio na snagu
Protek roka za prenošenje
Izravni učinak

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (
SL L 312, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA (u daljnjem tekstu: SETAR), vlasnika turističko‑hotelijerskog kompleksa u mjestu S’Oru e Mari (Italija), u Comune di Quartu S. Elena, povodom odbijanja tog društva da podmiri lokalni porez za zbrinjavanje krutog komunalnog otpada (tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani; u daljnjem tekstu: TARSU).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 25., 28. i 41. Direktive 2008/98 propisuju kako slijedi:
„(25)
Primjereno je da se troškovi raspodjeljuju tako da ta raspodjela odražava stvarne troškove nastajanja otpada i gospodarenja otpadom s obzirom na zaštitu okoliša.
[...]
(28)
Ova bi Direktiva trebala pomoći EU‑u da se približi pojmu ‚društva koje svoj otpad reciklira’, koje nastoji stvarati što manje otpada i otpad koristiti kao resurs. Posebno, Šesti program djelovanja Zajednice za okoliš poziva na uvođenje mjera koje imaju za cilj osigurati odvajanje na mjestu nastanka, skupljanje i recikliranje prioritetnih tijekova otpada. U skladu s tim ciljem, kao i radi olakšavanja ili povećanja potencijala za oporabu, otpad bi trebalo skupljati odvojeno ako je to tehnički, ekonomski i okolišno izvedivo, prije podvrgavanja postupcima oporabe koji daju najbolji mogući cjelokupni rezultat u pogledu okoliša. Države članice trebale bi poticati odvajanje opasnih komponenti iz tijekova otpada, ako je to potrebno, kako bi se postiglo gospodarenje na okolišu prihvatljiv način.
[...]
(41)
Kako bi mogao započeti razvoj prema europskom društvu koje svoj otpad reciklira uz visoku razinu iskoristivosti resursa, trebalo bi postaviti ciljeve za pripremu za ponovnu uporabu i za recikliranje otpada. Države članice imaju različite pristupe skupljanju otpada iz kućanstva i otpada sličnih svojstava i sastava. Stoga je primjereno da se pri postavljanju tih ciljeva uzmu u obzir različiti sustavi skupljanja u različitim državama članicama. Tijekovi otpada iz drugih izvora slični otpadu iz kućanstva obuhvaćaju otpad naveden u poglavlju 20. popisa uspostavljenog Odlukom Komisije 2000/532/EZ [od 3. svibnja 2000. koja zamjenjuje Odluku 94/3/EZ o popisu otpada u skladu s člankom 1. točkom (a) Direktive Vijeća 75/442/EEZ o otpadu i Odluku Vijeća 94/904/EZ o utvrđivanju popisa opasnog otpada u skladu s člankom 1. stavkom 4. Direktive Vijeća 91/689/EEZ o opasnom otpadu (
SL L 226, str. 3
.).“
U skladu s člankom 1. Direktive 2008/98:
„Ovom se Direktivom utvrđuju mjere za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi sprečavanjem ili umanjenjem štetnih učinaka proizvodnje i gospodarenja otpadom i umanjenjem sveukupnih učinaka uporabe resursa te poboljšanjem efikasnosti te uporabe.“
Člankom 4. te direktive predviđeno je:
„1.   Kao redoslijed prioriteta zakonodavstva i politike o sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom primjenjuje se sljedeća hijerarhija otpada:
(a)
sprečavanje;
(b)
priprema za ponovnu uporabu;
(c)
recikliranje;
(d)
drugi postupci oporabe npr. energetska oporaba; i
(e)
zbrinjavanje.
2.   Kad primjenjuju hijerarhiju otpada koja se spominje u stavku 1., države članice poduzimaju mjere kojima potiču rješenja koja nude najbolji ukupni učinak na okoliš. To može zahtijevati da se za posebne tijekove otpada odstupi od navedene hijerarhije u slučajevima poduzimanja mjera koje imaju najbolji ukupni učinak na okoliš i zasnivaju se na razmatranju životnog ciklusa o ukupnim utjecajima pri nastanku i gospodarenju takvim otpadom.
[...]“
Članak 13. navedene Direktive propisuje:
„Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi, ne šteti okolišu, a posebno:
(a)
ne ugrožava voda, zrak, tlo, biljke ili životinje;
(b)
ne uzrokuju neugodnosti u pogledu buke ili neugodnih mirisa; i
(c)
bez štetnih utjecaja na krajolik ili mjesta od posebnog interesa.“
Članak 14. Direktive 2008/98 propisuje:
„1.   U skladu s načelom ‚onečišćivač plaća’, troškove gospodarenja otpadom snosi izvorni proizvođač otpada ili trenutni odnosno prethodni posjednici otpada.
2.   Države članice mogu odlučiti da troškove gospodarenja otpadom treba djelomično ili u cijelosti snositi proizvođač proizvoda od kojega otpad potječe a da distributeri tog proizvoda mogu sudjelovati u pokriću tih troškova.“
U smislu članka 15. te direktive:
„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da svaki izvorni proizvođač ili drugi posjednik otpada, otpad obrađuje sam ili da obradu povjeri trgovcu ili ustanovi ili poduzeću koje obavlja postupke obrade otpada ili privatnom odnosno javnom skupljaču otpada u skladu s člancima 4. i 13.
2.   Ako se otpad radi prethodne obrade, prevozi od izvornog proizvođača ili posjednika do neke od fizičkih ili pravnih osoba spomenutih u stavku 1. općenito je pravilo da time ne prestaje odgovornost za obavljanje postupka potpune oporabe ili zbrinjavanja.
Ne dovodeći u pitanje Uredbu (EZ) br. 1013/2006, države članice mogu odrediti uvjete odgovornosti i odlučiti u kojim slučajevima izvorni proizvođač zadržava odgovornost za cijeli lanac obrade, a u kojima se odgovornost može podijeliti na proizvođača i posjednika ili prenijeti na sudionike u lancu obrade.
3.   Države članice mogu donijeti odluku, u skladu s člankom 8., da odgovornost za organizaciju gospodarenja otpadom djelomično ili u cijelosti treba snositi proizvođač proizvoda od kojeg otpad potječe a da distributeri toga proizvoda mogu dijeliti tu odgovornost.
[...]“
Talijansko pravo
Člankom 188. stavkom 2. Zakonodavne uredbe br. 152 o pravilima u pogledu zaštite okoliša (decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale), od 3. travnja 2006. (redovni dodatak GURI‑ju br. 88 od 14. travnja 2006.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 152/2006), predviđeno je:
„Proizvođač ili posjednik posebnog otpada izvršava svoje obveze prema sljedećem redoslijedu prioriteta:
(a)
sam zbrinjava svoj otpad;
(b)
svoj otpad predaje trećim ovlaštenim osobama na temelju propisa koji su na snazi;
(c)
svoj otpad predaje ustanovama koje na lokalnoj razini obavljaju poslove skupljanja otpada, a s kojima je u tu svrhu potpisan poseban ugovor;
(d)
koristi željeznički prijevoz opasnog otpada na udaljenostima većima od tristo i pedeset kilometara i za količine iznad dvadeset i pet tona;
(e)
izvozi svoj otpad na načine predviđene u članku 194.“
Kako bi se osiguralo prenošenje Direktive 2008/98 u nacionalno pravo, člankom 16. stavkom 1. Zakonodavne uredbe br. 205 o pravilima za provedbu Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (decreto legislativo n. 205 – Disposizioni di attuazione delle direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive), od 3. prosinca 2010. (redovni dodatak GURI‑ju br. 288 od 10. prosinca 2010., u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 205/2010) izmijenjen je članak 188. stavak 1. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 kako slijedi:
„Izvorni proizvođač otpada ili drugi njegov posjednik sam pristupa obradi otpada ili ga predaje posredniku, trgovcu, ustanovi ili poduzeću koje obavlja radnje obrade otpada ili privatnom odnosno javnom skupljaču otpada sukladno člancima 177. i 179. Ne dovodeći u pitanje odredbe sljedećih stavaka ovog članka, izvorni proizvođač otpada ili drugi posjednik i dalje odgovara za cijeli lanac obrade, pri čemu se podrazumijeva da tu odgovornost u pravilu zadržava i u slučaju da izvorni proizvođač otpada ili posjednik preda otpad radi njegove obrade nekom od subjekata navedenih u ovom stavku.“
K tome, člankom 16. stavkom 1. Zakonodavne uredbe br. 205/2010 dodani su, nakon članka 188. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 članci 188.a i 188.b, naslovljeni „Kontrola sljedivosti otpada“i „Sustav kontrole sljedivosti otpada (SISTRI)“.
Člankom 188.a Zakonodavne uredbe br. 152/2006 određeno je:
„1.   Pri izvršenju odredbi predviđenih u članku 177. stavku 4. sljedivost otpada mora biti zajamčena od proizvodnje do krajnjeg odredišta.
2.   Radi ostvarenja tog cilja gospodarenje otpadom mora se provoditi:
(a)
poštujući obveze utvrđene u okviru sustava kontrole sljedivosti otpada (SISTRI) predviđene člankom 14.a Uredbe sa zakonskom snagom br. 78 od 1. srpnja 2009. koja je potvrđena, uz izmjene, Zakonom br. 102 od 3. kolovoza 2009. i Uredbom ministra okoliša i zaštite teritorija i mora od 17. prosinca 2009. [(redovni dodatak GURI‑ju br. 9 od 13. siječnja 2010., str. 1.)], ili
(b)
poštujući obveze koje se odnose na vođenje registara utovara i istovara te identifikacijskog obrasca predviđenih člancima 190. i 193. [...]“
Člankom 16. stavkom 2. Zakonodavne uredbe br. 205/2010 predviđeno je da odredbe „ovog članka stupaju na snagu dan nakon isteka roka predviđenog u članku 12. stavku 2. Uredbe [ministra okoliša i zaštite teritorija i mora] od 17. prosinca 2009.“.
U skladu s člankom 12. stavkom 2. Uredbe ministra okoliša i zaštite teritorija i mora od 17. prosinca 2009., „kako bi se zajamčilo poštovanje zakonskih obveza i osiguralo ispravno funkcioniranje SISTRI‑ja, subjekti navedeni u tim člancima vezani su odredbama članaka 190. i 193. Zakonodavne uredbe [br. 152/2006] u razdoblju od mjesec dana nakon provedbe SISTRI‑ja, kako je to naznačeno u člancima 1. i 2.“
Člankom 1. stavcima 1. i 4. Uredbe ministra okoliša i zaštite teritorija i mora od 17. prosinca 2009. predviđeno je:
„1.   Sustav kontrole sljedivosti otpada (u daljnjem tekstu: SISTRI), koji provodi odjel karabinjera zadužen za zaštitu okoliša (Comando carabinieri per la Tutela dell’Ambiente), počinje se provoditi:
(a)
sto osamdesetog dana računajući od dana stupanja na snagu ove Uredbe za izvorne proizvođače opasnog otpada, uključujući proizvođače navedene u članku 212. stavku 8. Zakonodavne uredbe [br. 152/2006] koji zapošljavaju više od pedeset radnika, za poduzeća i ustanove izvorne proizvođače neopasnog otpada navedene u članku 184. stavku 3. točkama (c), (d) i (g) Zakonodavne uredbe [br. 152/2006] koji zapošljavaju više od pedeset radnika, za trgovce i posrednike, za konzorcije formirane radi oporabe i reciklaže određenih vrsta otpada koji organiziraju gospodarenje tim otpadom za račun svojih članova kao i za poduzeća iz članka 212. stavka 5. Zakonodavne uredbe [br. 152/2006] koja skupljaju i prevoze posebni otpad, za poduzeća i ustanove koji provode oporabu i zbrinjavanje otpada te za osobe iz članka 5. stavka 10. ove Uredbe,
(b)
dvjesto desetog dana računajući od dana stupanja na snagu ove Uredbe za poduzeća i ustanove izvorne proizvođače opasnog otpada, uključujući one iz članka 212. stavka 8. Zakonodavne uredbe br. 152/2006, koji zapošljavaju do pedeset radnika i za izvorne proizvođače neopasnog otpada iz članka 184. stavka 3. točaka (c), (d) i (g) Zakonodavne uredbe [br. 152/2006] koji zapošljavaju od jedanaest do pedeset radnika.
[...]
4.   Poduzeća i ustanove izvorni proizvođači neopasnog otpada iz članka 184. stavka 3. točaka (c), (d) i (g) Zakonodavne uredbe [br. 152/2006], koje ne zapošljavaju više od deset radnika, poduzeća koja skupljaju i prevoze svoj vlastiti neopasni otpad, navedena u članku 212. stavku 8. Zakonodavne uredbe [br. 152/2006], poljoprivredni proizvođači određeni člankom 2135. Građanskog zakonika koji proizvode neopasni otpad i poduzeća i ustanove izvorni proizvođači neopasnog otpada koji nastaje obavljanjem djelatnosti koje nisu navedene u članku 184. stavku 3. točkama (c), (d) i (g) Zakonodavne uredbe [br. 152/2006], mogu dobrovoljno pristupiti SISTRI‑ju od datuma predviđenog stavkom 1. točkom (b).“
Rok za provedbu SISTRI‑ja određen Uredbom ministra okoliša i zaštite teritorija i mora od 17. prosinca 2009. naknadno je pomaknut na 30. lipnja 2012. Uredbom sa zakonskom snagom br. 138 od 13. kolovoza 2011. (GURI br. 188 od 13. kolovoza 2011., str. 1.), koja je prihvaćena, uz izmjene, Zakonom br. 148 od 14. rujna 2011. (GURI br. 216 od 16. rujna 2011., str. 1.), i kako je izmijenjena Uredbom sa zakonskom snagom br. 216 od 29. prosinca 2011. (GURI br. 302 od 29. prosinca 2011., str. 8.), koja je prihvaćena, uz izmjene, Zakonom br. 14, od 24. veljače 2012. (redovni dodatak GURI‑ju br. 48 od 27. veljače 2012.).
Člankom 52. stavcima 1. i 2. Uredbe sa zakonskom snagom br. 83 o hitnim mjerama za gospodarski rast zemlje (decreto‑legge br. 83 – Misure urgenti per la crescita del Paese) od 22. lipnja 2012. (redovni dodatak GURI‑ju br. 147 od 26. lipnja 2012.), koja je prihvaćena, uz izmjene, Zakonom br. 134 od 7. kolovoza 2012. (redovni dodatak GURI‑ju br. 187 od 11. kolovoza 2012.), rok za provedbu SISTRI‑ja produljen je do 30. lipnja 2013. uz naznaku da će novi rok biti određen uredbom ministra okoliša i zaštite teritorija i mora.
Člankom 1. Uredbe ministra okoliša i zaštite teritorija i mora o rokovima za postupnu provedbu SISTRI‑ja (decreto – Termini di riavvio progressivo del Sistri) od 20. ožujka 2013. (GURI br. 92 od 19. travnja 2013., str. 16.), rok za provedbu SISTRI‑ja određen je za 1. listopada 2013. za izvorne proizvođače opasnog otpada koji zapošljavaju više od deset radnika kao i za ustanove i poduzeća koja gospodare posebnim opasnim otpadom (stavak 1.), a za 3. ožujka 2014. za ostale ustanove i poduzeća koja su obvezna upisati se u SISTRI (stavak 2.), uz mogućnost njihova dobrovoljnog upisivanja u SISTRI počevši s 1. listopadom 2013.
Na kraju, članak 11. stavak 3.a Uredbe sa zakonskom snagom br. 101 o hitnim mjerama za ostvarivanje racionalizacije u javnoj upravi (decreto‑legge n. 101 – Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni) od 31. kolovoza 2013. (GURI br. 204 od 31. kolovoza 2013., str. 1.), koja je prihvaćena, uz izmjene, Zakonom br. 125 od 30. listopada 2013. (GURI br. 255 od 30. listopada 2013., str. 1.), određuje:
„Odredbe i obveze iz članaka 188., 189., 190. i 193. Zakonodavne uredbe [br. 152/2006], kao i s tim povezane sankcije, nastavljaju se primjenjivati u razdoblju od deset mjeseci nakon 1. listopada 2013., sukladno tekstu koji je na bio na snazi prije izmjena uvedenih Zakonodavnom uredbom [br. 205/2010]. [...]“
Glavni postupak i prethodno pitanje
SETAR je 30. studenoga 2010. obavijestio Comune di Quartu S. Elena da od 1. siječnja 2011. više neće plaćati TARSU za upravljanje komunalnom službom gospodarenja otpadom zato što će od tog datuma angažirati specijaliziranu tvrtku za zbrinjavanje otpada koji proizvodi njegov hotelski kompleks, na temelju članka 188. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 i članka 15. Direktive 2008/98.
Odlukom od 7. prosinca 2010. Comune di Quartu S. Elena obavijestila je SETAR da je dužan platiti TARSU za 2011. godinu jer samostalno zbrinjavanje otpada u tom pogledu nije relevantno.
SETAR je kao mjeru opreza podnio Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna tužbu za poništenje odluke kojom je Comune di Quartu S. Elena odobrila iznose TARSU‑a za 2011. Taj je sud prihvatio zahtjev SETAR‑a.
Dok je postupak pred Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna bio u tijeku, SETAR je primio porezno rješenje na iznos od 171.216 eura koje je predmet glavnog postupka i koje se temeljilo na iznosima TARSU‑a za 2011.
Dana 20. studenoga 2012. Comune di Quartu S. Elena odobrila je SETAR‑u djelomično smanjenje poreza i novim poreznim rješenjem traženi iznos umanjila za 64.193 eura, sukladno mišljenju iskazanom u presudi Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna.
SETAR je o meritumu predmeta podnio Commissione tributaria provinciale di Cagliari tužbu za poništenje poreznog rješenja koje je donijela Comune di Quartu S. Elena. U prilog svojoj tužbi istaknuo je da su ta porezna rješenja, među ostalim, protivna članku 15. Direktive 2008/98 i načelu „onečišćivač plaća“, koje je priznato u pravu Unije, a prema kojem bi on trebao biti oslobođen plaćanja TARSU‑a s obzirom na to da je pristupio izravnom zbrinjavanju otpada koji je sam proizveo.
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da Commissione tributaria provinciale di Cagliari smatra da je članak 15. Direktive 2008/98 prenesen u nacionalno pravo iako ta mjera još nije stupila na snagu. Međutim, taj sud se, s jedne strane, pita može li se članak 15., s obzirom na svoj sadržaj, smatrati bezuvjetnim i dovoljno preciznim da bi se mogao izravno primijeniti u glavnom postupku. S druge strane, dvoji o ispravnosti provedbe članka 15. Direktive 2008/98 propisom poput onog u glavnom postupku s obzirom na to da se njime dopušta i pojedincu da, primjenom odgovarajućih instrumenata i stručnih znanja kojima raspolaže, sam zbrine otpad i tako bude oslobođen s tim povezanih troškova, osim troškova „društvenog gospodarenja“ čiji bi dio u svakom slučaju trebao snositi radi održanja univerzalne usluge.
U tim je okolnostima Commissione tributaria provinciale di Cagliari odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se pravo Zajednice članku 188. Zakonodavne uredbe br. 152/2006 i Uredbi ministarstva okoliša, zaštite teritorija i mora od 17. prosinca 2009., prema kojima je odgođeno stupanje na snagu propisa kojim se prenosi Direktiva [2008/98] sve do donošenja uredbe ministra kojom se određuju tehnička pravila i rok stupanja na snagu navedenog propisa o prenošenju?“
O prethodnom pitanju
Dopuštenost
Prema mišljenju talijanske vlade, prethodno pitanje nije dopušteno. Naime, s jedne strane, to pitanje se odnosi na tumačenje propisa nacionalnog prava, a ne odredaba prava Unije. S druge strane i u svakom slučaju, navedeno pitanje nije relevantno za predmet glavnog postupka o kojem valja odlučiti primjenom relevantnih nacionalnih propisa i relevantnog propisa Unije, ako je potonji izravno primjenjiv. Međutim, pitanje treba li u ovom slučaju istaknuti nepravodobno prenošenje odnosno neprenošenje Direktive 2008/98, prema mišljenju talijanske vlade, nebitno je za rješenje spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev.
Komisija, suzdržavajući se od pozivanja na nedopuštenost prethodnog pitanja, predlaže njegovo preoblikovanje na način da se njime pita, s jedne strane, dopušta li Direktiva 2008/98, točnije njezin članak 15., pojedincu da sam izvrši zbrinjavanje svojeg otpada i na taj način bude oslobođen od plaćanja s tim povezanog lokalnog poreza i, s druge strane, protivi li se pravo Unije nacionalnom propisu kojim se članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98 prenosi u nacionalno pravo, a čije je stupanje na snagu odgođeno do donošenja novog nacionalnog propisa kojim se određuju tehnička pravila i rok njegova stupanja na snagu.
Najprije treba utvrditi da sud koji je uputio zahtjev svojim prethodnim pitanjem od Suda traži da odluči o sukladnosti pojedinih nacionalnih odredbi s pravom Unije.
U tom pogledu valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, potonji nije nadležan u okviru postupka pokrenutog na temelju članka 267. UFEU‑a odlučivati o sukladnosti nacionalnih propisa s pravom Unije niti tumačiti zakonske odredbe ili odredbe drugih propisa nacionalnog prava (vidjeti u tom smislu osobito presudu Vueling Airlines, C‑487/12,
EU:C:2014:2232
, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, Sud je nadležan pružiti sudu koji je uputio zahtjev sve relevantne elemente tumačenja prava Unije koji mu mogu omogućiti da sam ocijeni tu sukladnost za potrebe predmeta u kojem sudi (vidjeti osobito presudu Lombardini i Mantovani, C‑285/99 i C‑286/99,
EU:C:2001:640
, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
Treba dodati da u ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se sud koji ga je uputio, među ostalim, pita daje li članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98 pojedincima prava na koja se mogu izravno pozivati pred sudovima država članica, pod pretpostavkom da pravo Unije treba tumačiti na način da se protivi nacionalnom propisu o kojem je riječ u glavnom postupku. Ne može se, dakle, osnovano smatrati da spor nema nikakve veze s pravom Unije.
U tim okolnostima valja odbiti prigovore koje je istaknula talijanska vlada u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku.
Meritum
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita:
—
s jedne strane, treba li pravo Unije i Direktivu 2008/98 tumačiti na način da se protive nacionalnom zakonodavstvu poput onoga u glavnom postupku kojim se prenosi odredba te direktive, ali čije je stupanje na snagu uvjetovano naknadnim donošenjem nacionalnog propisa kojim se određuju tehnička pravila i datum njezina stupanja na snagu, iako je rok za prenošenje spomenute direktive istekao i,
—
s druge strane, treba li članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98, u vezi s njenim člancima 4. i 13., tumačiti na način da se protivi nacionalnom zakonodavstvu koje ne predviđa mogućnost da proizvođač ili posjednik otpada sam zbrinjava otpad i tako bude oslobođen od plaćanja lokalnog poreza za zbrinjavanje otpada.
Radi davanja odgovora na prvi dio tako preformuliranog pitanja, valja podsjetiti da obveza države članice da poduzme sve potrebne mjere kako bi se postigao rezultat propisan određenom direktivom proizlazi iz članka 288. stavka 3. UFEU‑a i same Direktive 2008/98. Ta se obveza poduzimanja svih općih i posebnih mjera odnosi na sva tijela država članica, uključujući i sudove u okviru njihove nadležnosti (vidjeti osobito presudu Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02,
EU:C:2004:482
, t. 65.).
Iz sudske prakse također proizlazi da su države članice, čak i kad prilikom prenošenja određene direktive raspolažu širokom marginom prosudbe u pogledu izbora sredstava, dužne osigurati puni učinak te direktive i poštovati njome utvrđene rokove kako bi se ujednačeno primjenjivala u cijeloj Uniji (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Italija, 10/76,
EU:C:1976:125
, t. 12.).
U ovom slučaju, iz članka 40. stavka 1. Direktive 2008/98 proizlazi da su države članice dužne donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom najkasnije do 12. prosinca 2010.
Treba dodati da navedena direktiva ne predviđa ni izuzetke u pogledu stupanja na snagu mjera kojima se osigurava prenošenje u nacionalno pravo njezina članka 15. stavka 1. ni općenitije odstupanje koje bi omogućilo državama članicama da stupanje na snagu mjera za prenošenje donesenih prije 12. prosinca 2010. pomaknu nakon tog datuma.
Prema tome, na prvi dio postavljenog pitanja valja odgovoriti tako da pravo Unije i Direktivu 2008/98 treba tumačiti na način da se protive nacionalnom zakonodavstvu poput onoga u glavnom postupku, kojim se prenosi odredba te direktive, ali čije je stupanje na snagu uvjetovano naknadnim donošenjem nacionalnog propisa, ako do tog stupanja na snagu dolazi nakon isteka roka za prenošenje određenog navedenom direktivom.
Kada je, kao drugo, riječ o pitanju obvezuje li članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98 države članice da predvide mogućnost da izvorni proizvođač otpada ili posjednik otpada sam zbrinjava taj otpad i time bude oslobođen od plaćanja lokalnog poreza za zbrinjavanje otpada, treba naglasiti da iz samog teksta odredbe jasno proizlazi da ona ne obvezuje države članice na predviđanje takve mogućnosti.
Doista, u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2008/98, države članice moraju poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da izvorni proizvođač otpada ili posjednik otpada sam zbrinjava otpad, bilo posredstvom trgovca, ustanove ili poduzeća koje izvršava usluge zbrinjavanja otpada ili posredstvom privatnog ili javnog sakupljača otpada, u skladu s člancima 4. i 13. te direktive.
Članak 15. stavak 1. dopušta, dakle, državama članicama izbor između više opcija i pozivanje na odredbe članaka 4. i 13. Direktive 2008/98 ne bi trebalo tumačiti, suprotno onome što tvrdi SETAR, na način da sužava marginu prosudbe koja je priznata državama članicama tako da izvornom proizvođaču otpada ili posjedniku otpada moraju priznati pravo na to da sam zbrinjava otpad i tako bude oslobođen obveze sudjelovanja u financiranju sustava gospodarenja otpadom koji su uspostavile javne službe.
Konkretno, članak 4. stavak 1. Direktive 2008/98 kojim je uspostavljena hijerarhija otpada koja se treba primjenjivati u zakonodavstvu i politici kada je riječ o sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom, ne dopušta zaključak o davanju prioriteta sustavu koji samim proizvođačima otpada omogućava njegovo zbrinjavanje. Upravo suprotno, zbrinjavanje otpada nalazi se na posljednjem mjestu u toj hijerarhiji.
Tumačenje prema kojem članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98 priznaje široku marginu prosudbe državama članicama i ne obvezuje ih na to da izvornom proizvođaču otpada ili posjedniku otpada omoguće da sam zbrinjava otpad, k tome je jedino koje dopušta da se uzme u obzir okolnost navedena u uvodnoj izjavi 41. Direktive 2008/98, a ta je da navedene države članice imaju različite pristupe skupljanju otpada i da se njihovi sustavi skupljanja otpada značajno razlikuju.
Ovakvo tumačenje potvrđeno je i člankom 14. Direktive 2008/98, koji se odnosi na podjelu troškova gospodarenja otpadom. Naime, ovaj članak, u biti istovjetan članku 15. Direktive 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu (
SL L 114, str. 9
.) kojeg je zamijenio, obvezuje države članice na to da osiguraju da troškove koji se odnose na sustav gospodarenja otpadom snose zajedno proizvođači i posjednici otpada (vidjeti u tom smislu presudu Futura Immobiliare i dr., C‑254/08,
EU:C:2009:479
, t. 46.). Tumačenje koje zagovara SETAR oduzelo bi toj odredbi učinak jer bi proizvođačima odnosno posjednicima otpada omogućilo da izbjegnu financiranje sustava gospodarenja otpadom koji su države članice dužne uspostaviti.
U tom pogledu treba podsjetiti na to da se, u nedostatku propisa Unije koji nameće državama članicama preciznu metodu financiranja troškova gospodarenja otpadom, to financiranje može, sukladno odabiru predmetne države članice bez razlike osigurati u obliku poreza, pristojbi ili na bilo koji drugi način te da nije protivno Direktivi 2008/98 utvrditi nacionalnim propisom za potrebe financiranja upravljanja takvim sustavom, primjerice, porez koji bi se izračunavao na osnovi procjene obujma stvorenog otpada, a ne na osnovi količine otpada koji je stvarno proizveden i predan na odvoz (vidjeti u tom pogledu, a vezano uz Direktivu 2006/12, presudu Futura Immobiliare i dr.,
EU:C:2009:479
, t. 52. do 54.).
Međutim, iako je točno da nacionalna tijela nadležna u tom području raspolažu širokom marginom prosudbe u pogledu utvrđivanja načina izračuna poreza poput onoga u glavnom postupku, činjenica je da na taj način određen porez ne smije prekoračivati ono što je nužno da bi se ostvario zadani cilj (vidjeti u tom smislu presudu Futura Immobiliare i dr.,
EU:C:2009:479
, t. 55.).
U ovom slučaju zadaća je suda koji je uputio zahtjev da provjeri, na temelju činjeničnih i pravnih elemenata koji su mu podneseni, je li TARSU doveo do toga da izvorni proizvođač otpada odnosno posjednik otpada koji ga sam zbrinjava, kao što je SETAR, snosi troškove koji su vidljivo neproporcionalni u odnosu na obujam ili vrstu otpada koji je proizveden i/ili unesen u sustav gospodarenja otpadom.
Prema tome, na drugi dio postavljenog pitanja valja odgovoriti tako da članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98, u vezi s njenim člancima 4. i 13., treba tumačiti na način da se ne protivi nacionalnom zakonodavstvu koje ne predviđa mogućnost da proizvođač ili posjednik otpada sam zbrinjava otpad tako da bude oslobođen od plaćanja lokalnog poreza za zbrinjavanje otpada, pod uvjetom da je to zakonodavstvo sukladno zahtjevima načela proporcionalnosti.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje treba odgovoriti tako da:
—
s jedne strane, pravo Unije i Direktivu 2008/98 treba tumačiti na način da se protive nacionalnom zakonodavstvu poput onoga u glavnom postupku, kojim se prenosi odredba te direktive, ali čije je stupanje na snagu uvjetovano naknadnim donošenjem nacionalnog propisa, ako do tog stupanja na snagu dolazi nakon proteka roka za prenošenje određenog navedenom Direktivom.
—
s druge strane, članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98, u vezi s njenim člancima 4. i 13., treba tumačiti na način da se ne protivi nacionalnom zakonodavstvu koje ne predviđa mogućnost da proizvođač ili posjednik otpada sam zbrinjava svoj otpad tako da bude oslobođen od plaćanja lokalnog poreza za zbrinjavanje otpada, pod uvjetom da je to zakonodavstvo sukladno zahtjevima načela proporcionalnosti.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (šesto vijeće) odlučuje:

Pravo Unije i Direktivu 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva treba tumačiti na način da se protive nacionalnom zakonodavstvu poput onoga u glavnom postupku, kojim se prenosi odredba te direktive, ali čije je stupanje na snagu uvjetovano naknadnim donošenjem nacionalnog propisa, ako do tog stupanja na snagu dolazi nakon proteka roka za prenošenje određenog navedenom Direktivom.

Članak 15. stavak 1. Direktive 2008/98, u vezi s njenim člancima 4. i 13. te direktive, treba tumačiti na način da se ne protivi nacionalnom zakonodavstvu koje ne predviđa mogućnost da proizvođač ili posjednik otpada sam zbrinjava svoj otpad tako da bude oslobođen od plaćanja lokalnog poreza za zbrinjavanje otpada, pod uvjetom da je to zakonodavstvo sukladno zahtjevima načela proporcionalnosti.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski