CELEX: 62011CJ0417
Appel
fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Elfenbenskysten
indefrysning af midler
artikel 296 TEUF
begrundelsespligt
ret til forsvar
ret til en effektiv domstolsprøvelse
ret til respekt for ejendomsretten

I appelskriftet har Rådet for Den Europæiske Union nedlagt påstand om ophævelse af den dom, der blev afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 8. juni 2011, Bamba mod Rådet (sag
T-86/11, Sml. II, s. 2749
, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten annullerede Rådets afgørelse 2011/18/FUSP af 14. januar 2011 om ændring af Rådets afgørelse 2010/656/FUSP om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire (
EUT L 11, s. 36
), og Rådets forordning (EU) nr. 25/2011 af 14. januar 2011 om ændring af forordning (EF) nr. 560/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire (
EUT L 11, s. 1
) (herefter henholdsvis »den anfægtede afgørelse« og »den anfægtede forordning« samt samlet »de anfægtede retsakter«), for så vidt som disse to retsakter angår Nadiany Bamba.
De relevante retsforskrifter og sagens baggrund
Nadiany Bamba er statsborger i Elfenbenskysten.
Den 15. november 2004 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd resolution 1572 (2004), hvorved det bl.a. erklærede, at situationen i Elfenbenskysten fortsat udgjorde en trussel mod den internationale fred og sikkerhed i området og besluttede at foreskrive visse restriktive foranstaltninger over for dette land.
Artikel 14 i resolution 1572 (2004) nedsatte en komité (herefter »sanktionskomitéen«), som bl.a. havde til opgave at udpege de personer og enheder, der var omfattet af de restriktive foranstaltninger vedrørende bevægelsesfrihed og indefrysning af midler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer, som er foreskrevet i den nævnte resolutions afsnit 9 og 11, og at holde listen over disse personer og enheder ajour. Nadiany Bamba har aldrig været identificeret af sanktionskomitéen som en person, der skulle være omfattet af sådanne foranstaltninger.
Da Rådet fandt, at en handling fra Det Europæiske Fællesskabs side var nødvendig med henblik på at gennemføre resolution 1572 (2004), vedtog det den 13. december 2004 fælles holdning 2004/852/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire (
EUT L 368, s. 50
).
Den 12. april 2005 vedtog Rådet – med henblik på at gennemføre de foranstaltninger, der er beskrevet i fælles holdning 2004/852, på fællesskabsplan – forordning (EF) nr. 560/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder på baggrund af situationen i Côte d’Ivoire (
EUT L 95, s. 1
).
Fælles holdning 2004/852 er blevet ændret og dens gyldighedsperiode forlænget flere gange, inden den blev ophævet og erstattet af Rådets afgørelse 2010/656/FUSP af 29. oktober 2010 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Côte d’Ivoire (
EUT L 285, s. 28
).
Et valg med det formål at udpege Elfenbenskystens præsident fandt sted den 31. oktober og den 28. november 2010.
Den 3. december 2010 anerkendte De Forenede Nationers generalsekretærs særlige repræsentant for Elfenbenskysten det endelige resultat af præsidentvalgets anden runde, således som det var blevet bekendtgjort af formanden for den uafhængige valgkommission den 2. december 2010, og bekræftede dermed, at Alassane Ouattara var vinder af præsidentvalget.
Den 13. december 2010 understregede Rådet betydningen af præsidentvalget den 31. oktober og den 28. november 2010 for Elfenbenskystens tilbagevenden til fred og stabilitet, og det erklærede, at det ivorianske folks suveræne vilje nødvendigvis skulle respekteres. Rådet tog ligeledes de konklusioner, der var draget af De Forenede Nationers generalsekretærs særlige repræsentant for Elfenbenskysten inden for dennes mandat, til efterretning og lykønskede Alassane Ouattara med valget til Elfenbenskystens præsident.
Den 17. december 2010 opfordrede Det Europæiske Råd alle ivorianske ledere, både civile og militære, til at stille sig under den demokratisk valgte præsident Alassane Ouattaras myndighed, hvis de ikke allerede havde gjort det. Det bekræftede, at Den Europæiske Union er fast besluttet på at træffe målrettede restriktive foranstaltninger over for dem, der vedbliver med at nægte at anerkende det ivorianske folks suveræne vilje.
Med henblik på at foreskrive restriktive foranstaltninger, vedrørende de pågældendes bevægelsesfrihed, over for visse personer, der ikke er udpeget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd eller sanktionskomitéen, men som lægger hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoningsproces i Elfenbenskystenre, og især personer, der bringer den vellykkede gennemførelse af valgprocessen i fare, vedtog Rådet afgørelse 2010/801/FUSP af 22. december 2010 om ændring af Rådets afgørelse 2010/656 (
EUT L 341, s. 45
). Listen over disse personer fremgår af bilag II til afgørelse 2010/656.
Den 14. januar 2011 vedtog Rådet den anfægtede afgørelse.
Anden til syvende betragtning til den nævnte afgørelse har følgende ordlyd:
»(2)
Den 13. december 2010 understregede Rådet betydningen af præsidentvalget den 31. oktober og 28. november 2010 for Côte d’Ivoires tilbagevenden til fred og stabilitet, og det erklærede, at det ivorianske folks suveræne vilje nødvendigvis skal respekteres.
(3)
Den 17. december 2010 opfordrede Det Europæiske Råd alle ivorianske ledere, både civile og militære ledere, til at stille sig under den demokratisk valgte præsident Alassan Ouattaras myndighed, hvis de ikke allerede har gjort det.
(4)
Den 22. december 2010 vedtog Rådet afgørelse [2010/801] for at indføre rejserestriktioner for dem, der lægger hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoning, og især dem, der bringer det korrekte udfald af valgprocessen i fare.
(5)
Den 11. januar 2011 vedtog Rådets afgørelse 2011/17/FUSP om ændring af afgørelse [2010/656] for at opføre yderligere personer på listen over personer, der er omfattet af rejserestriktioner.
(6)
I lyset af situationens alvor i Côte d’Ivoire bør der pålægges yderligere restriktive foranstaltninger rettet mod de pågældende personer.
(7)
Desuden bør listen over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, i bilag II til afgørelse [2010/656] ændres, og oplysningerne vedrørende visse personer på listen ajourføres.«
Den anfægtede afgørelses artikel 1 har følgende ordlyd:
»Afgørelse [2010/656] ændres således:
1)
Artikel 5 affattes således:
»
Artikel 5
1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af:
[...]
b)
alle personer eller enheder i bilag II, der ikke er omfattet af bilag I, men som lægger hindringer i vejen for fredsprocessen og den nationale forsoning og især bringer det korrekte udfald af valgprocessen i fare, eller som indehaves af enheder, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af disse eller af personer, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger,
indefryses.
2.   Ingen pengemidler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for personer eller enheder, der er omhandlet i stk. 1.
[...]«
2)
Artikel 10 affattes således:
»
Artikel 10
[...]
3.   De foranstaltninger, der er omhandlet i [...] artikel 5, stk. 1, litra b), revideres regelmæssigt og mindst hver 12. måned. De ophører med at finde anvendelse på de berørte personer og enheder, hvis Rådet efter proceduren i artikel 6, stk. 2, fastslår, at betingelserne for deres anvendelse ikke længere er opfyldt.««
Den anfægtede afgørelses artikel 2 bestemmer:
»Bilag II til afgørelse [2010/656] erstattes af bilaget til nærværende afgørelse.«
Den 14. januar 2011 vedtog Rådet ligeledes den anfægtede forordning.
Følgende fremgår af første og fjerde betragtning til denne forordning:
»(1)
Afgørelse [2010/656] som ændret [ved den anfægtede afgørelse] fastsætter, at der kan indføres restriktive foranstaltninger over for visse personer, der ikke er udpeget af FN’s Sikkerhedsråd eller sanktionskomitéen, men som blokerer for fredsprocessen og den nationale forsoningsproces i Côte d’Ivoire, og navnlig personer, der truer det rette resultat af valgprocessen, samt over for juridiske personer, enheder og organer, der ejes eller kontrolleres af sådanne personer, og personer, enheder og organer, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger.
[...]
(4)
I betragtning af den konkrete trussel mod den internationale fred og sikkerhed, som situationen i Côte d’Ivoire udgør, og for at sikre sammenhæng med proceduren for ændring og revurdering af bilag I og II til Rådets afgørelse [2010/656], bør beføjelsen til at ændre listerne i bilag I og IA til forordning [nr. 560/2005] udøves af Rådet.«
Den anfægtede forordnings artikel 1 bestemmer:
»I forordning [nr. 560/2005] foretages følgende ændringer:
1)
Artikel 2 affattes således:
»Artikel 2
1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag I eller i bilag IA, indefryses.
2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag I eller i bilag IA.
[...]
5.   Bilag 1A omfatter de fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b), i afgørelse [2010/656] som ændret.
[...]«
[...]
7)
Følgende artikel indsættes:
»Artikel 11a
[...]
2.   Når Rådet træffer afgørelse om foranstaltninger i henhold til artikel 2, stk. 1, med hensyn til en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ, ændrer det bilag IA i overensstemmelse hermed.
3.   Rådet underretter den fysiske eller juridiske person, den enhed eller det organ, der er omhandlet i stk. 1 og 2, om sin afgørelse og begrundelsen, enten direkte, hvis adressen er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og giver den fysiske eller juridiske person, enheden eller organet mulighed for at fremsætte bemærkninger.
4.   Når der fremsættes bemærkninger eller forelægges væsentlig ny dokumentation, tager Rådet sin afgørelse op til fornyet overvejelse og underretter den fysiske eller juridiske person, enheden eller organet herom.
[...]
6.   Listen i bilag IA revideres regelmæssigt og mindst hver tolvte måned.«
[...]
10)
Teksten i bilag I indsættes i forordning [nr. 560/2005] som bilag IA.«
Ved de anfægtede retsakter opførte Rådet for første gang Nadiany Bambas navn blandt de personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger om indefrysning af midler. I punkt 6 i fortegnelse A i bilag II til afgørelse 2010/656, som ændret ved den anfægtede afgørelse, og i punkt 6 i bilag IA til forordning nr. 560/2005, som ændret ved den anfægtede forordning, blev denne opførelse forsynet med angivelsen af følgende begrundelse: »Direktør for gruppen Cyclone, der udgiver avisen »Le temps«. Lægger hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen ved offentligt at opildne til had og vold og ved at deltage i misinformationskampagner i forbindelse med præsidentvalget i 2010«.
Den 18. januar 2011 offentliggjorde Rådet en bekendtgørelse til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2010/656 og forordning nr. 560/2005 (
EUT C 14, s. 8
, herefter »bekendtgørelsen af 18. januar 2011«). I denne bekendtgørelse påpeger Rådet, at det har besluttet, at personer og enheder, der er anført i bilag II til afgørelse 2010/656, som ændret ved den anfægtede afgørelse, og i bilag IA til forordning nr. 560/2005, som ændret ved den anfægtede forordning, skal opføres på listerne over personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved disse retsakter. Rådet henledte endvidere de berørte personers og enheders opmærksomhed på muligheden for at indgive en anmodning til den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder med henblik på at opnå tilladelse til at anvende indfrosne pengemidler i forbindelse med basale behov eller specifikke betalinger. Rådet præciserede endvidere, at de berørte personer og enheder kan rette en anmodning med tilhørende dokumentation til Rådet om, at afgørelsen om at opføre og bibeholde deres navne på de pågældende lister tages op til fornyet overvejelse. Rådet gjorde endelig opmærksom på muligheden for at indbringe Rådets afgørelse »for Den Europæiske Unions Ret på de betingelser, der er fastsat i artikel 275, stk. 2, [TEUF] og artikel 263, stk. 4 og 6, [TEUF]«.
Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. februar 2011 anlagde Nadiany Bamba annullationssøgsmål til prøvelse af de anfægtede retsakter, for så vidt som de vedrører hende.
Europa-Kommissionen har fået tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
Til støtte for sit søgsmål har Nadiany Bamba gjort to anbringender gældende.
Det første af disse anbringender, der vedrører tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til at indbringe en sag for en uafhængig og upartisk domstol, består af tre led. Med det andet anbringende gøres det gældende, at det i de anfægtede retsakter ikke er foreskrevet, at der skal gives en udførlig begrundelse for Nadiany Bambas opførelse på de pågældende lister.
I den appellerede doms præmis 38-57 undersøgte Retten dette andet led. Efter at have fastslået i den appellerede doms præmis 41 og 42, at det er foreskrevet både i afgørelse 2010/656 og i forordning nr. 560/2005, at personer, enheder og organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, skal underrettes om begrundelsen for, at de er opført på listerne i bilag II til den nævnte afgørelse og bilag IA til den nævnte forordning, undersøgte Retten, om den nævnte begrundelse var blevet givet til Nadiany Bamba i det foreliggende tilfælde, således at hun kunne udøve sin ret til forsvar og til en effektiv søgsmålsadgang.
Retten henviste i den appellerede doms præmis 47 og 48 til den relevante retspraksis om indholdet af begrundelsespligten for en retsakt udstedt af Rådet om visse restriktive foranstaltninger som dem, der er omhandlet i den foreliggende sag. Derefter fastslog Retten i den appellerede doms præmis 49-51, at både begrundelsen, der er anført i sjette og syvende betragtning til den anfægtede afgørelse og i fjerde betragtning til den anfægtede forordning, der nævner den alvorlige situation i Elfenbenskysten og den konkrete trussel mod den internationale fred og sikkerhed, som den udgør, og begrundelsen, der er anført i punkt 6 i fortegnelse A i bilag II til afgørelse 2010/656 og i punkt 6 i fortegnelse A i bilag IA til forordning nr. 560/2005 i forhold til Nadiany Bamba, og som er nævnt i denne doms præmis 20, svarer til »vage og generelle betragtninger« og ikke »de specifikke og konkrete grunde til, at [Rådet] ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at [Nadiany Bamba burde] være omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger«.
Retten har især fastslået følgende i den appellerede doms præmis 52:
»[...] Særligt udgør oplysningen om, at [Nadiany Bamba] er direktør for gruppen Cyclone, der udgiver avisen »Le temps«, ikke en omstændighed, der er egnet til tilstrækkeligt og specifikt at begrunde de anfægtede retsakter for hendes vedkommende. Denne oplysning gør det således ikke muligt at forstå, på hvilken måde [Nadiany Bamba] skulle have lagt hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocessen ved offentligt at opildne til had og vold og ved at deltage i misinformationskampagner i forbindelse med præsidentvalget i 2010. Der er således ikke anført noget konkret forhold, som kan lægges [Nadiany Bamba] til last, og som kan begrunde de omhandlede foranstaltninger.«
Retten tilføjede i den appellerede doms præmis 53, at der ikke foreligger nogen oplysninger, der indebærer, at en detaljeret offentliggørelse af de klagepunkter, der er fremført mod Nadiany Bamba, under de foreliggende omstændigheder kan anses for at ville have kollideret med de tvingende almene hensyn, der er forbundet med Unionens og medlemsstaternes sikkerhed og varetagelsen af deres internationale forbindelser, eller ville have kunnet skade Nadiany Bambas legitime interesser, idet den kunne medføre alvorlig skade for hendes omdømme. Rådet er i øvrigt ikke fremkommet med sådanne oplysninger.
Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 54, at Nadiany Bamba ikke er blevet meddelt nogen yderligere begrundelse efter vedtagelsen af de anfægtede retsakter eller under retsforhandlingerne for Retten. Rådet har under den skriftlige forhandling begrænset sig til at henvise til, at Nadiany Bamba var blevet opført på listerne over de personer, som er omfattet af restriktive foranstaltninger, på grund af, at hun var »ansvarlig for misinformationskampagnen og for at opildne til had og vold mellem de forskellige samfund i [Elfenbenskysten]« og tilføje, at hun var en af Laurent Gbagbos »vigtigste medarbejdere«, og at der var tale om hans »anden hustru«. Ikke desto mindre anførte Rådet under retsmødet over for Retten, at det ikke var den sidstnævnte egenskab, der havde begrundet opførelsen af Nadiany Bamba på de nævnte lister.
Retten fremhævede ligeledes i den appellerede doms præmis 55, at den omstændighed, at Nadiany Bamba efter offentliggørelsen af de anfægtede retsakter eller bekendtgørelsen af 18. januar 2011 ikke havde anmodet Rådet om at meddele hende de specifikke og konkrete grunde til, at hun var blevet opført på den pågældende liste, var uden relevans i den foreliggende sag, eftersom begrundelsespligten påhvilede Rådet, og det er Rådet, som skulle opfylde denne forpligtelse, enten på det tidspunkt, hvor opførelsen på listen blev besluttet, eller i det mindste så hurtigt som muligt herefter.
Retten fastslog i den appellerede doms præmis 56, at begrundelsen for de anfægtede retsakter ikke gav Nadiany Bamba grundlag for at anfægte deres gyldighed for Retten, og havde forhindret Retten i at efterprøve disse akters lovlighed.
Uden at finde det nødvendigt at undersøge de andre led i det første anbringende eller det andet anbringende annullerede Retten følgelig de nævnte retsakter, for så vidt som de vedrørte Nadiany Bamba.
Parternes påstande i appelsagen
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Den appellerede dom ophæves.
—
Domstolen træffer endelig afgørelse vedrørende de spørgsmål, som er genstand for denne appel, og frifinder Rådet.
—
Nadiany Bamba tilpligtes at betale Rådets omkostninger i første instans samt i forbindelse med appelsagen.
Nadiany Bamba har nedlagt følgende påstande:
—
Appellen afvises.
—
Appellen forkastes.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger i henhold til artikel 69 ff. i Domstolens procesreglement.
Den Franske Republik, der ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 9. januar 2012 er blevet givet tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande, har nedlagt påstand om, at Rådets appel tages til følge.
Om appellen
Appellen er formuleret på grundlag af to anbringender. Rådet har principalt fremført et anbringende om, at Retten har begået en retlig fejl ved at fastslå, at den begrundelse, der er indeholdt i de anfægtede retsakter, ikke opfylder kravene i artikel 296 TEUF. Rådet har subsidiært gjort et anbringende gældende om, at Retten har begået en retlig fejl, idet den ved bedømmelsen af, om begrundelsespligten var opfyldt i det foreliggende tilfælde, ikke tog hensyn til den sammenhæng – som Nadiany Bamba var bekendt med – hvori de anfægtede retsakter blev vedtaget.
Formaliteten
Nadiany Bamba har anført, at de to anbringender ikke kan antages til realitetsbehandling, idet de er baseret på nye faktuelle argumenter. Nadiany Bamba har gjort gældende, at den foreliggende appel ved påberåbelse af disse to anbringender om retlige fejl reelt er blevet brugt som instrument af Rådet til at bibringe Domstolen faktiske oplysninger, der er baseret på avisartikler, som hverken er blevet fremlagt for Nadiany Bamba eller for Retten, og som dermed aldrig har været genstand for en kontradiktorisk behandling for Retten.
I denne forbindelse bemærkes, at i henhold til artikel 58 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol er en appel til Domstolen begrænset til retsspørgsmål.
Domstolens kompetence under en appel er begrænset til at tage stilling til den retlige afgørelse, der er blevet truffet vedrørende de anbringender, der er blevet behandlet i første instans. Under en sådan sag er Domstolen følgelig kun kompetent til at efterprøve, om argumentationen i appelskriftet angiver en retlig fejl, som den appellerede dom er behæftet med (jf. i denne retning dom af 4.7.2000, sag
C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291
, præmis 35, af 30.9.2003, sag
C-76/01 P, Eurocoton m.fl. mod Rådet, Sml. I, s. 10091
, præmis 47, og af 21.2.2008, sag
C-348/06 P, Kommissionen mod Girardot, Sml. I, s. 833
, præmis 49).
Spørgsmålet vedrørende rækkevidden for begrundelsespligten for en retsakt, der er vedtaget af en EU-institution, er et retsspørgsmål, som er undergivet Domstolens kontrol i forbindelse med en appel (jf. i denne retning dom af 20.11.1997, sag
C-188/96 P, Kommissionen mod V, Sml. I, s. 6561
, præmis 24, og af 28.6.2005, forenede sager
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5425
, præmis 453).
I det foreliggende tilfælde fremgår det utvetydigt af appellen, at Rådet i det væsentlige gennem sine to anbringenderne har gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl i forhold til artikel 296 TEUF ved at fastslå, at den begrundelse, der er indeholdt i de anfægtede retsakter vedrørende Nadiany Bambas opførelse på listerne i bilag II til afgørelse 2010/656 og i bilag IA til forordning nr. 560/2005, var utilstrækkelig.
Det følger heraf, at anbringenderne til støtte for appellen kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Parternes argumenter
Rådet, der støttes af Den Franske Republik, har i forbindelse med det første anbringende, der påberåbes principalt, gjort gældende, at i modsætning til, hvad Retten har fastslået i den appellerede doms præmis 54, er den begrundelse, der er indeholdt i de anfægtede retsakter, tilstrækkelig.
Rådet har for det første anført, at anden, fjerde, sjette og syvende betragtning til den anfægtede afgørelse og fjerde betragtning til den anfægtede forordning indeholder en udførlig beskrivelse af den særdeles alvorlige situation i Elfenbenskysten, som begrunder de foranstaltninger, som er truffet over for de personer, der er nævnt i listerne i bilagene til disse retsakter.
Rådet har for det andet anført, at i modsætning til det, der er anført i den appellerede doms præmis 51, udgør oplysningerne vedrørende Nadiany Bamba i bilagene til de anfægtede retsakter ikke vage og generelle betragtninger, men angiver specifikke og konkrete grunde til, at Nadiany Bamba er opført på listerne over personer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger. Rådet har fremhævet, at Nadiany Bamba netop som følge af sin egenskab som direktør for gruppen Cyclone, der udgiver avisen »Le temps«, som er involveret i offentlig tilskyndelse til had og vold og misinformationskampagner i forbindelse med præsidentvalget i 2010, har været omfattet af sådanne foranstaltninger. Rådet har tilføjet, at den rolle, som avisen »Le temps« har spillet i begivenhederne efter valget i Elfenbenskysten, er almindeligt kendt i dette land og i udlandet.
Nadiany Bamba har fremhævet, at Rådet ikke har tilsendt hende nogen anden begrundelse for vedtagelsen af de anfægtede retsakter end den, der er nævnt i disse retsakter, og den, der er indeholdt i en pressemeddelelse, der er udarbejdet til støtte for det til Retten indgivne svarskrift, og har anført, at henvisningen til hendes stilling som direktør for gruppen Cyclone og den politiske kontekst i Elfenbenskysten på tidspunktet for vedtagelsen af disse retsakter bygger på vage, upræcise og uigendrivelige betragtninger, der ikke udgør en tilstrækkelig begrundelse, som giver hende mulighed for at forstå, hvorfor hun er opført blandt de personer, der er omfattet af de specifikke restriktive foranstaltninger, og at bestride, at der er grundlag for det, og for, at Retten kan udøve sin prøvelsesret. Retten har følgelig med rette fastslået, at der forelå en utilstrækkelig begrundelse.
Nadiany Bamba har tilføjet, at vurderingen af, hvorvidt begrundelsen for opførelsen på listen over de personer, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger, er tilstrækkelig, kun kan foretages i forhold til de oplysninger, som den pågældende institution har fremført på tidspunktet for vedtagelsen af disse foranstaltninger. Den modsatte løsning, der tillader en efterfølgende begrundelse, som består i dels at fremføre grunde, der var ikke-eksisterende på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede retsakt, dels at påberåbe sig eksisterende oplysninger, der først fremlægges efter denne vedtagelse, kan ikke anvendes af hensyn til de grundlæggende krav til retten til en retfærdig rettergang.
Domstolens bemærkninger
Ifølge fast retspraksis har forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt, der er en nødvendig følge af princippet om retten til forsvar, for det første til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed (jf. dom af 2.10.2003, sag
C-199/99 P, Corus UK mod Kommissionen, Sml. I, s. 11177
, præmis 145, dommen i sagen Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, præmis 462, og dom af 29.9.2011, sag
C-521/09 P, Elf Aquitaine mod Kommissionen, Sml. I, s. 8947
, præmis 148).
Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. bl.a. dom af 15.11.2012, forenede sager C-539/10 P og C-550/10 P, Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, præmis 138 og den deri nævnte retspraksis).
Som Retten har fremhævet i den appellerede doms præmis 40, bemærkes, at for så vidt som den berørte person ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler, er det endnu vigtigere, at begrundelsespligten overholdes, eftersom den udgør den eneste sikkerhed for, at den pågældende i det mindste efter vedtagelsen af denne afgørelse kan gøre brug af de retsmidler, som vedkommende har til rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af foranstaltningen.
Begrundelsen for en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives en foranstaltning om indefrysning af midler, skal dermed, således som Retten med rette har anført i den appellerede doms præmis 47, henvise til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være omfattet af en sådan foranstaltning.
Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal imidlertid tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a. dom af 2.4.1998, sag
C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719
, præmis 63, dommen i sagen Elf Aquitaine mod Kommissionen, præmis 150, og dommen i sagen Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, præmis 139 og 140).
En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (dom af 30.9.2003, sag
C-301/96, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9919
, præmis 89, og af 22.6.2004, sag
C-42/01, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 6079
, præmis 69 og 70).
Det bemærkes for det første, at i det foreliggende tilfælde har Rådet i anden til sjette betragtning til den anfægtede afgørelse og i første og fjerde betragtning til den anfægtede forordning forklaret den generelle sammenhæng, som har ført til en udvidelse af det personelle anvendelsesområde for de restriktive foranstaltninger over for Elfenbenskysten. Det fremgår heraf, at denne generelle sammenhæng, som Nadiany Bamba nødvendigvis var bekendt med, særligt henset til hendes arbejdsmæssige og personlige situation, var forbundet med den alvorlige situation i dette land og den konkrete trussel mod den internationale fred og sikkerhed, hindringerne for de nationale freds- og forsoningsprocesser, og særligt dem, som under valget den 31. oktober og 28. november bragte det ivorianske folks suveræne vilje om at udpege Alassane Ouattara til præsident i fare.
Hvad for det andet angår grundene til, at Rådet fandt, at Nadiany Bamba burde være omfattet at sådanne restriktive foranstaltninger, angiver den begrundelse, der er gengivet i denne doms præmis 20, og som findes i punkt 6 i fortegnelse A i bilag II til afgørelse 2010/656, som ændret ved den anfægtede afgørelse, og i punkt 6 i fortegnelse A i bilag IA til forordning nr. 560/2005, som ændret ved den anfægtede forordning, de specifikke og konkrete oplysninger for så vidt angår den erhvervsmæssige stilling, der er udøvet, forlagsgruppen, avisen og de omhandlede former for handlinger og pressekampagner, der efter Rådets opfattelse indebar, at den pågældende har lagt hindringer i vejen for freds- og forsoningsprocesserne i Elfenbenskysten.
I modsætning til hvad Retten fastslog, fremgår det af denne begrundelse, at Rådet udleder den specifikke og konkrete grund, som har ført til vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger over for Nadiany Bamba, af hendes påståede ansvar i egenskab af hendes stilling som direktør for den forlagsgruppe, der udgiver avisen »Le temps«, for handlingerne med hensyn til tilskyndelse til had og vold og misinformationskampagner i forbindelse med præsidentvalget i 2010, der er blevet formidlet af denne avis.
Som Rådet har gjort gældende, kunne Nadiany Bamba ikke med rimelighed være ubekendt med, at denne institution – idet der i de anfægtede retsakter henvises til den stilling som direktør for forlagsgruppen, der udgiver avisen »Le temps«, som den pågældende udøver – agtede at fremhæve den indflydelse og det ansvar, der må antages at følge af en sådan stilling med hensyn til den redaktionelle linje for denne avis og indholdet af de pressekampagner, der angiveligt er ført af denne under krisen efter det ivorianske valg.
Med disse oplysninger har Nadiany Bamba således været i stand til effektivt at anfægte de anfægtede retsakters velbegrundethed. I lyset af disse har det stået Nadiany Bamba frit for i givet fald at bestride rigtigheden af de faktiske omstændigheder, der er i nævnt i de anfægtede retsakter, bl.a. ved at benægte at besidde stillingen som direktør for forlagsgruppen, der udgiver avisen »Le temps«, eller at der forelå sådanne kampagner, eller ved at bestride sit ansvar i forhold til disse eller anfægte relevansen af alle eller en del af disse omstændigheder eller deres kvalifikation som hindringer, der er lagt i vejen for freds- og forsoningsprocessen i Elfenbenskysten, der vil kunne begrunde anvendelse af restriktive foranstaltninger over for hende.
Der er endvidere grund til at fremhæve, at spørgsmålet om begrundelsen, der vedrører en væsentlig formforskrift, er forskelligt fra spørgsmålet om beviset for den påståede adfærd, som vedrører den pågældende retsakts materielle lovlighed og indebærer en undersøgelse af de faktiske forhold, der er nævnt i denne retsakt, samt kvalificeringen heraf som oplysninger, der begrunder anvendelsen af restriktive foranstaltninger over for den pågældende person (jf. i denne retning dom af 15.12.2005, sag
C-66/02, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 10901
, præmis 26, og af 16.11.2011, sag
C-548/09 P, Bank Melli Iran mod Rådet, Sml. I, s. 11381
, præmis 88).
I det foreliggende tilfælde bør kontrollen med overholdelsen af begrundelsespligten, der har til formål at efterprøve, om de af Rådet fremlagte oplysninger i de anfægtede retsakter var tilstrækkelige til at få kendskab til de forhold, der har ført Rådet til at indføre restriktive foranstaltninger over for Nadiany Bamba, holdes adskilt fra undersøgelsen af begrundelsens rigtighed, der i givet fald består i en undersøgelse af, om de af Rådet fremførte oplysninger er godtgjort, og om de kan begrunde vedtagelsen af disse foranstaltninger.
Hvad angår Nadiany Bambas argument om, at de restriktive foranstaltninger, der er truffet over for hende, ikke kan gøres til genstand for en efterfølgende begrundelse, er det tilstrækkeligt at bemærke, at den dokumentation, som Rådet har fremlagt som bilag til appelskriftet, ikke har til formål at begrunde de anfægtede retsakter efterfølgende, men at godtgøre, at henset til den sammenhæng, hvori vedtagelsen af disse retsakter fandt sted, var begrundelsen af disse tilstrækkelig.
Det følger af det ovenfor anførte, at Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 54 og 56 fastslog, at begrundelsen af de anfægtede retsakter ikke var tilstrækkelig til, at Nadiany Bamba kunne anfægte deres gyldighed, og Retten kunne efterprøve deres lovlighed.
Det anbringende, som Rådet principalt har påberåbt sig, skal følgelig tages til følge, og den appellerede dom bør ophæves, uden at det er nødvendigt at undersøge Rådets subsidiære anbringende.
Om søgsmålet for Retten
I henhold til artikel 61, stk. 1, andet punktum, i statutten for Domstolens kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
I det foreliggende tilfælde finder Domstolen, at det annullationssøgsmål vedrørende de anfægtede retsakter, som Nadiany Bamba har anlagt i første instans, er modent til påkendelse, og at der derfor bør træffes endelig afgørelse.
Til støtte for søgsmålet har Nadiany Bamba gjort to anbringender gældende. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af retten til forsvar og af retten til adgang til effektive retsmidler. Anbringendet består af tre led om henholdsvis manglende procedure, hvorunder Nadiany Bamba har mulighed for at blive hørt og effektivt at anmode om sletning fra de pågældende lister, manglende fremsendelse af en udførlig begrundelse for, at hun er blevet opført på disse lister, og manglende underretning om søgsmålsadgang og søgsmålsfrister vedrørende hendes opførelse på listen. Det andet anbringende vedrører en åbenbar tilsidesættelse af ejendomsretten.
Det første anbringende
Det første anbringendes første led
Nadiany Bamba har gjort gældende, at den anfægtede forordning ikke foreskriver en procedure, der sikrer hende en effektiv udøvelse af retten til forsvar. Den nævnte forordning foreskriver således hverken en ret for den pågældende til at blive hørt eller en procedure, der giver denne mulighed for effektivt at anmode om sletning fra den i bilaget til forordningen indeholdte liste over personer, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger.
Nadiany Bamba har for det første gjort gældende, at den anfægtede forordning ikke præciserer bestemmelserne, hvorefter Rådet skal fastholde eller ændre sin afgørelse om at opføre en person på listen over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger. Nadiany Bamba har i den forbindelse for det første bemærket, at den fornyede overvejelse, der er nævnt i artikel 11a, stk. 4, i forordning nr. 560/2005, der er indsat i sidstnævnte ved den anfægtede forordning, ikke ledsages af noget krav om begrundelse og ikke er undergivet nogen frist, således at Rådet blot kan svare kortfattet på en anmodning om sletning, eller endog ikke svare på denne. Nadiany Bamba har for det andet fremhævet, at den regelmæssige revision, der er nævnt i artikel 11a, stk. 6, i forordning nr. 560/2005, ikke indebærer en forpligtelse for Rådet til at fremsende sin nye afgørelse til de berørte og som følge heraf opfordre dem til at fremsætte nye bemærkninger.
I denne forbindelse bemærkes, at artikel 11a, stk. 4, i forordning nr. 560/2005, der er indsat i sidstnævnte ved den anfægtede forordnings artikel 1, nr. 7), bestemmer, at Rådet tager sin afgørelse om at anvende de omhandlede restriktive foranstaltninger over for en person op til fornyet overvejelse og underretter den pågældende herom, når der fremsættes bemærkninger eller forelægges væsentlig ny dokumentation. Bekendtgørelsen af 18. januar 2011 nævner også muligheden for, at de berørte personer, såsom Nadiany Bamba, kan fremsætte en anmodning med tilhørende dokumentation om, at afgørelsen om at opføre dem på den pågældende liste tages op til fornyet overvejelse.
I artikel 11a, stk. 6, i forordning nr. 560/2005, der ligeledes er indsat i sidstnævnte ved den anfægtede forordnings artikel 1, nr. 7), er desuden fastsat, at »[l]isten i bilag IA revideres regelmæssigt og mindst hver tolvte måned«.
Hvad angår Nadiany Bambas argumenter om de påståede mangler i disse procedurer for fornyet overvejelse og regelmæssig revision skal det fremhæves, at nærværende søgsmål er anlagt af Nadiany Bamba til prøvelse af de anfægtede retsakter, for så vidt som disse for første har gang har opført hende på listerne i bilag II til afgørelse 2010/656 og i bilag IA til forordning nr. 560/2005 over personer, der er berørt af en foranstaltning om indefrysning af midler. Som Rådet har anført, vedrører den foreliggende sag således hverken Rådets afslag på at tage sin afgørelse om at anvende de restriktive foranstaltninger over for Nadiany Bamba op til fornyet overvejelse eller Rådets afgørelse om fortsat at lade den pågældende være opført på de nævnte lister efter en revision. Disse argumenter er således uden relevans.
Nadiany Bamba har for det andet anført, at den anfægtede forordning på intet tidspunkt fastsætter, om det er ved den oprindelige opførelse på listen eller på tidspunktet for revisionen, at de pågældende kan høres om de foranstaltninger, der er truffet over for dem.
I denne forbindelse bemærkes, at med henblik på at opnå det formål, som forfølges med de anfægtede retsakter, skal de omhandlede restriktive foranstaltninger i sagens natur drage fordel af en overraskelseseffekt. Rådet var derfor ikke forpligtet til at foranstalte en høring af Nadiany Bamba forud for den oprindelige opførelse af hendes navn på de pågældende lister (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, forenede sager
C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351
, præmis 340 og 341, og af 21.12.2011, sag
C-27/09 P, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, Sml. I, s. 13427
, præmis 61).
For så vidt som det vedrører proceduren for revision er Nadiany Bambas argument vedrørende hendes ret til at blive hørt irrelevant af de samme grunde, som er anført i denne doms præmis 72.
På baggrund af det anførte bør det første anbringendes første led forkastes.
Det første anbringendes andet led
Nadiany Bamba har gjort gældende, at der i de anfægtede retsakter ikke er foreskrevet, at der skal gives en udførlig begrundelse for, at hun er blevet opført på listerne over de personer, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger.
Det fremgår imidlertid af bemærkningerne i denne doms præmis 55-59, at de anfægtede retsakter indeholder en tilstrækkelig begrundelse vedrørende Nadiany Bambas opførelse på listerne i bilagene til disse retsakter over de personer, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger. Det første anbringendes andet led bør derfor forkastes.
Det første anbringendes tredje led
Nadiany Bamba har anført, at der i de anfægtede retsakter hverken er fastsat bestemmelser om, at den pågældende person skal underrettes om søgsmålsadgang og søgsmålsfrister vedrørende afgørelsen om opførelse på de pågældende lister, eller givet nogen oplysninger herom. Disse retsakter pålægger den berørte person forpligtelsen til at gøre sig bekendt med disse punkter, hvilket er i modstrid med artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950.
Det bemærkes i denne forbindelse, at Rådet i bekendtgørelsen af 18. januar 2011 har nævnt de pågældende personer eller enheders mulighed for at indbringe dets afgørelse »for Den Europæiske Unions Ret på de betingelser, der er fastsat i artikel 275, stk. 2, [TEUF] og artikel 263, stk. 4 og 6, [TEUF]«.
Denne oplysning kombineret med de præciseringer, som er indeholdt i artikel 263, stk. 6, TEUF, gav Nadiany Bamba mulighed for at identificere den søgsmålsret, hvortil hun havde adgang, for at anfægte, at hun er blevet opført på de pågældende lister, samt søgsmålsfristen, hvilket i øvrigt understøttes af, at hun har anlagt sit søgsmål inden for fristen fastsat i denne bestemmelse.
Det første anbringendes tredje led bør derfor forkastes.
Dette anbringende bør derfor forkastes i sin helhed.
Det andet anbringende
Nadiany Bamba har hævdet, at hun ikke anfægter det formål, som forfølges med de anfægtede retsakter, og har anført, at disse udgør et uforholdsmæssigt indgreb i hendes ejendomsret, da det er umuligt for hende effektivt at tale sin sag over for de kompetente myndigheder. De nævnte retsakter foreskriver en fuldstændig indefrysning af midler, men fastsætter ikke egentlige processuelle garantier, der giver hende mulighed for at anfægte denne foranstaltning.
Det fremgår i denne forbindelse af den henvisning, der er foretaget i det andet anbringende, til præmis 368-371 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, hvori Domstolen fastslog, at der forelå en ubegrundet begrænsning af den pågældendes ejendomsret, idet vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger over for ham blev truffet uden, at han blev givet nogen processuelle garantier for, at han havde adgang til at tale sin sag over for de kompetente myndigheder, at Nadiany Bamba hævder, ud fra en påstået mangel på sådanne garantier i det foreliggende tilfælde, at kunne udlede, at der foreligger et indgreb i hendes ejendomsret.
Som det fremgår af undersøgelsen af det første anbringendes forskellige led, gav Rådet, der ikke var nødt til at høre Nadiany Bamba inden vedtagelsen af de anfægtede retsakter, hende imidlertid i disse en tilstrækkelig begrundelse, der gav hende mulighed for effektivt ved Unionens retsinstanser at anfægte velbegrundetheden af de restriktive foranstaltninger, som hun er omfattet af. Den foreliggende sag adskiller sig således fra den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen.
Hvad angår den eventuelle ret til aktindsigt i Rådets sagsakter vedrørende de restriktive foranstaltninger, som er truffet over for Nadiany Bamba, er det i det foreliggende tilfælde tilstrækkeligt at bemærke, at den pågældende hævder ikke at have begæret en sådan aktindsigt hos den berørte institution (jf. i denne retning dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, præmis 92).
Det skal endvidere fremhæves, at både afgørelse 2010/656 og forordning nr. 560/2005 forskriver en regelmæssig revision af listerne over personer, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger. Efter at have foretaget en sådan revision vurderede Rådet i gennemførelsesafgørelse 2012/144/FUSP af 8. marts 2012 om gennemførelse af afgørelse 2010/656 (
EUT L 71, s. 50
), og i gennemførelsesforordning (EU) nr. 193/2012 af 8. marts 2012 om gennemførelse af forordning nr. 560/2005 (
EUT L 71, s. 5
), at der ikke længere var grund til fortsat at lade Nadiany Bamba være opført på disse lister.
Heraf følger, at det andet anbringende bør forkastes.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger bør Rådet frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen. Procesreglementets artikel 138, stk. 1, som ifølge artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager for Domstolen, bestemmer, at det pålægges den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge artikel 140, stk. 1, bærer de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
Eftersom appellen tages til følge, og Rådet frifindes i det søgsmål, som Nadiany Bamba har anlagt til prøvelse af de anfægtede retsakter, bør Nadiany Bamba i overensstemmelse med Rådets påstand pålægges ud over sine egne omkostninger at bære de af Rådet afholdte omkostninger i forbindelse med den foreliggende appelsag og sagen i første instans.
Institutionerne, Den Franske Republik og Kommissionen bærer ved henholdsvis Domstolen og Retten deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1)
Den Europæiske Unions Rets dom af 8. juni 2011, Bamba mod Rådet (sag T-86/11), ophæves.

2)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.

3)
Nadiany Bamba bærer sine egne omkostninger og betaler derudover Rådets omkostninger i forbindelse med den foreliggende appelsag og sagen i første instans.

4)
Den Franske Republik og Europa-Kommissionen bærer deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.