CELEX: 62013CJ0538
Zahtjev za prethodnu odluku
Javna nabava
Direktive 89/665/EEZ i 2004/18/EZ
Načela jednakog postupanja i transparentnosti
Veza između odabranog ponuditelja i stručnjaka javnog naručitelja
Obveza uzimanja u obzir te veze
Teret dokazivanja pristranosti stručnjaka
Nepostojanje utjecaja takve pristranosti na konačan rezultat ocjene
Rokovi za podnošenje pravnog sredstva
Osporavanje apstraktnih kriterija za dodjelu
Razjašnjenje tih kriterija nakon iscrpne obavijesti o razlozima za dodjelu ugovora
Stupanj usklađenosti ponuda s tehničkim specifikacijama kao kriterijima ocjene

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 1. podstavka 3. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (
SL L 395, str. 33
.), kako je izmijenjena Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2007/66/EZ od 11. prosinca 2007. (
SL L 335, str. 31
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3., u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665), kao i članka 2., članka 44. stavka 1. i članka 53. stavka 1. točke (a) Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva eVigilo Ltd (u daljnjem tekstu: društvo eVigilo) i Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos (Opća uprava za vatrogastvo i sigurnost pri Ministarstvu unutarnjih poslova, u daljnjem tekstu: javni naručitelj) u vezi s ocjenom ponuda ponuditelja u okviru provedbe postupka javne nabave.
Pravni okvir
Pravo Unije
Članak 1. stavak 1. podstavak 3. Direktive 89/665 propisuje:
„Države članice poduzimaju mjere potrebne za osiguravanje da se, u vezi s postupcima za sklapanje ugovora koji su predmet direktiva 71/305/EEZ i 77/62/EEZ, odluke koje donose javni naručitelji mogu učinkovito i, što je najvažnije, što brže preispitati u skladu s uvjetima utvrđenim u sljedećim člancima, a posebno u članku 2. stavku 7. ove Direktive, s obrazloženjem da takve odluke predstavljaju povredu zakonodavstva Zajednice iz područja javne nabave ili nacionalnih propisa o provedbi tog zakonodavstva.“
Uvodne izjave 2. i 46. Direktive 2004/18 stoga glase kako slijedi:
„(2)
Sklapanje ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela kojima upravljaju tijela javnog prava, podliježe poštovanju načela Ugovora, a posebno načela slobode kretanja robe, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga i načelima koja iz toga proizlaze, kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnoj nabavi iznad određene vrijednosti preporučljivo je sastaviti odredbe koordinacije Zajednice nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje javne nabave natjecanju. Ove bi se koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu kako s gore navedenim pravilima i načelima tako i s ostalim pravilima Ugovora.
[...]
(46)
Ugovore bi trebalo [dodjeljivati] na temelju objektivnih kriterija koji osiguravaju poštovanje načela transparentnosti, zabrane diskriminacije, i načela jednakog tretmana i koji jamče da su ponude ocijenjene u uvjetima učinkovitog tržišnog natjecanja. Kao rezultat, prikladno je dopustiti primjenu samo dva kriterija: „najniža cijena” i „ekonomski najpovoljnija ponuda”.
Kako bi se osiguralo poštovanje načela jednakog tretmana pri [dodjeli] ugovora, prikladno je predvidjeti obvezu – koju je uspostavila sudska praksa – da se osigura nužna transparentnost kako bi se omogućilo da svi ponuditelji budu razumno informirani o kriterijima i postupcima koji će se primjenjivati u pronalaženju ekonomski najpovoljnije ponude. Stoga je odgovornost javnog naručitelja da pravovremeno navede kriterije za odabir ponude i relativni značaj koji se pripisuje svakom od tih kriterija, kako bi ih ponuditelji bili svjesni pri pripremanju svojih ponuda. […]
Ako javni naručitelji odaberu sklopiti ugovor prema ekonomski najpovoljnijoj ponudi, ocijenit će ponude kako bi odredili koja nudi najbolju vrijednost za novac. Kako bi ovo učinili, određuju ekonomske i kvalitativne kriterije koji, kao cjelina, moraju omogućiti pronalaženje ekonomski najpovoljnije ponude za javnog naručitelja. Određivanje tih kriterija ovisi o predmetu ugovora s obzirom da oni moraju omogućiti procjenu razine izvedbe koju je ponudio svaki ponuditelj u svjetlu predmeta ugovora, kako je definirano u tehničkim specifikacijama, te omogućiti mjerenje vrijednosti za novac svake ponude.
[...]“
U skladu s člankom 2. Direktive 2004/18:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način.“
Članak 44. stavak 1. te direktive predviđa:
„Ugovori se [dodjeljuju] na temelju kriterija utvrđenih u člancima 53. i 55., uzimajući u obzir članak 24., nakon što su javni naručitelji provjerili sposobnost gospodarskih subjekata koji nisu isključeni sukladno odredbama članaka 45. i 46. u skladu s kriterijima ekonomske i financijske sposobnosti, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti navedenima u člancima 47. do 52. i, po potrebi s pravilima o zabrani diskriminacije i kriterijima navedenima u stavku 3.“
Članak 53. stavak 1. točka (a) navedene direktive propisuje:
„1.   Ne dovodeći u pitanje nacionalne zakone, propise ili upravne odredbe o plaćanju naknade za određene usluge, kriteriji na kojima javni naručitelji temelje sklapanje ugovora o javnoj nabavi su ili:
a)
ako se odabire ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja, razni kriteriji vezani uz [predmet] dotičnog ugovora o javnoj nabavi, primjerice, kvaliteta, cijena, tehničke vrijednosti, estetske i funkcionalne osobine, ekološke osobine, operativni troškovi, ekonomičnost, usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, datum isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja.“
Litavsko pravo
Članak 2. stavak 17. Zakona br. VIII‑1210 od 13. kolovoza 1996. o javnoj nabavi (Žin., 1996., br. 84‑2000), (u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi), predviđa:
„,Potvrda o nepristranosti': pisana izjava člana komisije za javne nabave ili stručnjaka kojom potvrđuju da su nepristrani u odnosu na ponuditelje.“
Članak 16. stavak 5. toga zakona propisuje:
„U radu navedene komisije mogu sudjelovati članovi komisije za javne nabave i stručnjaci tek nakon što su potpisali potvrdu o nepristranosti i izjavu o povjerljivosti.“
Članak 3. navedenog zakona, naslovljen „Temeljna načela javne nabave i njihovo poštovanje“, predviđa u stavku 1.:
„Javni naručitelj osigurava da se tijekom postupaka javne nabave i dodjele ugovora o nabavi poštuju načela ravnopravnosti stranaka, zabrane diskriminacije, uzajamnog priznavanja, proporcionalnosti i transparentnosti.“
Članak 90. toga zakona propisuje:
„Na temelju rezultata izvršene ocjene ponuda u skladu s postupkom iz članka 39. stavka 7. ovoga zakona, roba, javne usluge i radovi kupuju se od ponuditelja koji je ponudio ekonomski najpovoljniju ponudu ili predložio najnižu cijenu. Tijekom provedbe postupka javne nabave robe, javnih usluga ili radova, dostavljene ponude mogu se ocijeniti na temelju kriterija koji se odnosi na ekonomski najpovoljniju ponudu ili najnižu cijenu, ili na temelju kriterija predmeta ugovora koji su utvrđeni u dokumentaciji zahtjeva za prikupljanje ponuda javnog naručitelja i koji ponuditeljima ne mogu nezakonito i pristrano ograničiti pristup javnoj nabavi niti omogućiti povlašten pristup određenim ponuditeljima, kršeći tako zahtjeve propisane člankom 3. stavkom 1. ovog zakona.“
Članak 39. stavak 7. Zakona o javnoj nabavi, u verziji koja je bila na snazi između 1. rujna 2009. i 2. ožujka 2010., propisuje:
„Kako bi se donijela odluka o odabiru ponude, javni naručitelj treba:
1)
u skladu s postupkom i utvrđenim kriterijima ocjene u dokumentaciji zahtjeva za prikupljanje ponuda, ocijeniti bez odgode dostavljene ponude ponuditelja i provesti njihovo preliminarno rangiranje (osim ako je samo jedan ponuditelj pozvan dostaviti ponudu ili ako je samo jedan ponuditelj dostavio ponudu). Preliminarno rangiranje ponuda se utvrđuje prema redoslijedu ekonomski najpovoljnije ponude ili prema redoslijedu visine cijene. U slučaju kad se primjenjuju kriteriji ocjene ekonomski najpovoljnije ponude ili kada su ponude više ponuditelja jednako ekonomski povoljne, prilikom preliminarnog rangiranja ponuda, prvenstvo se dodjeljuje ponuditelju čija je omotnica koja sadrži ponude zaprimljena prva ili čija je ponuda ranije elektronički dostavljena. U slučaju kada je kriterij ocjene najniža predložena cijena ili kada je u više ponuda navedena jednaka cijena, prilikom preliminarnog rangiranja ponuda, prvenstvo se dodjeljuje ponuditelju čija je omotnica koja sadrži ponudu zaprimljena prva ili čija je ponuda ranije elektronički dostavljena;
2)
obavijestiti bez odgode sve ponuditelje koji su dostavili ponudu o preliminarnom rangiranju ponuda i svakog ponuditelja čija ponuda nije uvrštena u rangiranje o razlozima za odbijanje njegove ponude, uključujući i odbijanje ponude zbog nejednakovrijednosti ili neudovoljavanja funkcionalnim zahtjevima kao i zahtjevima o opisu očekivanih izvedbi, koje utvrđuje javni naručitelj, u skladu s člankom 25. ovoga zakona;
3)
ne potvrditi rangiranje ponuda i donijeti odluku o odabiru ponude nakon što je ispitao, u skladu s postupkom predviđenim ovim zakonom, zahtjeve i žalbe ponuditelja koji su dostavili ponude (u slučaju kad su navedene žalbe i zahtjevi podneseni), ali najmanje u roku od 10 dana od slanja obavijesti o preliminarnom rangiranju ponuda ponuditelja.“
Članak 39. stavak 7. Zakona o javnoj nabavi, u verziji koja je na snazi od 2. ožujka 2010., glasi kako slijedi:
„Kako bi se donijela odluka o dodjeli ugovora, javni naručitelj treba, u skladu s postupkom i kriterijima ocjene utvrđenima u dokumentaciji zahtjeva za prikupljanje ponuda, ocijeniti bez odgode ponude koje su dostavili ponuditelji, provjeriti u slučaju iz članka 32. stavka 8. ovoga zakona udovoljava li ponuditelj ponude koja može biti odabrana na temelju rezultata ocjene minimalnim zahtjevima kvalifikacije, utvrditi rangiranje ponuda (osim ako je samo jedan ponuditelj pozvan dostaviti ponudu ili ako je samo jedan ponuditelj dostavio ponudu) i odabrati ponudu. Rangiranje ponude utvrđuje se prema redoslijedu ekonomski najpovoljnije ponude ili prema redoslijedu visine cijene. U slučaju kad se primjenjuju kriteriji ekonomski najpovoljnije ponude i kad su ponude više ponuditelja jednako ekonomski povoljne ili u slučaju kad je kriterij ocjene ponude najniža predložena cijena i kad više ponuda sadrži iste cijene, prilikom rangiranja ponuda, prvenstvo se dodjeljuje ponuditelju čija je omotnica koja sadrži ponudu zaprimljena prva ili čija je ponuda ranije elektronički dostavljena.“
Glavni postupak i prethodna pitanja
Javni naručitelj objavio je 22. siječnja 2010. otvoreni postupak javne nabave, naslovljen „Kupnja sustava upozoravanja i informiranja stanovništva koji koristi infrastrukturu mreža javnih usluga mobilne telefonije ponuditelja“, u okviru kojega su društvo eVigilo, zajedno s društvima „ERP“ UAB i „Inta“ UAB, kao i drugi konzorcij koji čine društva „NT Service“ UAB i „HNIT‑Baltic“ UAB dostavili svoje ponude.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da vrijednost ugovora u sporu koji se vodi pred njim iznosi 14.998.972.45 litavskih litasa (LTL) (ili oko 4.344.002 eura), zahtjev za prikupljanje ponuda o kojem je riječ predviđa kupnju koja je obuhvaćena područjem primjene direktiva 2004/18 i 89/665.
Iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da se, u točki 67. uvjeta iz zahtjeva za prikupljanje ponuda, nalaze, kao kriteriji ocjene, ukupna cijena navedenog sustava upozoravanja, broj subjekata koji sudjeluju u projektu s ponuditeljem kao i opći i funkcionalni zahtjevi. Ti zahtjevi sadrže opravdanost tehničkog i arhitektonskog rješenja kao i pojedinosti funkcionalnih elemenata i njihovo udovoljavanje tehničkim specifikacijama i potrebama javnog naručitelja, cjelovitost i kompatibilnost predloženog sustava s informatičkim infrastrukturama i tehnikama koje koristi javni naručitelj, nadogradnju funkcionalnih mogućnosti sustava i njihovu opravdanost kao i strategiju provedbe, učinkovitost plana upravljanja, opis mjera nadzora kvalitete i opis osoblja koje radi na projektu.
Komisija za javne nabave javnog naručitelja je, nakon što je pregledala ocjenu tehničkih ponuda koju su izvršila šestorica stručnjaka, potvrdila njezine rezultate. Javni naručitelj je obavijestio 4. listopada 2010. ponuditelja o rezultatima te ocjene.
Društvo eVigilo je 2. studenoga 2010. podnijelo prvu tužbu zbog nezakonitosti postupaka provedbe te javne nabave, osporavajući među ostalim nejasne uvjete u zahtjevu za prikupljanje ponuda.
Ta tužba je dopunjena 20. prosinca 2010. izlaganjem navodnih nedostataka u ocjeni stručnjaka i neosnovanosti rezultata te ocjene.
Društvo eVigilo podnijelo je drugu tužbu, 31. siječnja 2011., kojom je osporilo zakonitost radnji javnog naručitelja, navodeći da je ponuda trećih trebala biti odbijena jer je njihova cijena prešla razinu financiranja koja je dodijeljena projektu u pitanju.
Javni naručitelj je sklopio ugovor 8. ožujka 2011. s društvima „NT Service“ UAB i „HNIT‑Baltic“ UAB, dok je spor između društva eVigilo i javnog naručitelja bio još u tijeku.
Društvo eVigilo je 19. ožujka 2012. dopunilo svoju prvu tužbu koja se odnosi na zakonitost ocjene ponuda, pojašnjavajući svoju argumentaciju o pogrešnom definiranju kriterija ocjene ekonomske povoljnosti koji se nalaze u zahtjevu za prikupljanje ponuda.
Društvo eVigilo ponovno je 10. travnja 2012. dopunilo svoju prvu tužbu i navelo nove činjenice u vezi s nepristranošću stručnjaka koji su ocjenjivali ponude, a koje mogu dokazati postojanje profesionalnih odnosa između njih i specijaliziranih stručnjaka spomenutih u ponudi trećih.
Ono tvrdi da su specijalizirani stručnjaci navedeni u ponudi ponuditelja kojemu je dodijeljen ugovor na Tehnološkom sveučilištu u Kaunasu (Kauno technologijos universitetas) bili suradnici trojice od šest stručnjaka javnog naručitelja koji su sastavili dokumentaciju za nadmetanje i ocijenili ponude.
Tužbe društva eVigilo odbijene su u prvostupanjskom i žalbenom postupku.
Svojom žalbom u kasacijskom postupku pred Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, društvo eVigilo navelo je da su navedeni sudovi pogrešno ocijenili veze između spomenutih specijaliziranih stručnjaka na koje se pozivaju ponuditelji kojima je dodijeljen ugovor i stručnjaka koje je imenovao javni naručitelj. Ono također navodi da ti sudovi zbog toga nisu uzeli u obzir pristranost stručnjaka.
Nadalje, društvo eVigilo tvrdi da je javni naručitelj propisao pretjerano apstraktne kriterije ocjene ekonomski najpovoljnije ponude, a osobito kriterij o „udovoljavanju potreba javnog naručitelja“, koji je utjecao na ponude ponuditelja kao i na njihovu ocjenu od strane javnog naručitelja. Ono tvrdi da je moglo razumjeti kriterije dodjele ekonomski najpovoljnije ponude tek kad mu je javni naručitelj priopćio iscrpne razloge za odbijanje dodjele ugovora. Stoga bi tek od toga priopćenja trebao početi teći rok za podnošenje pravnog sredstva.
Prema mišljenju javnog naručitelja i ponuditelja kojima je dodijeljen ugovor, prvostupanjski i žalbeni sud pravilno su utvrdili da društvo eVigilo nije samo trebalo utvrditi objektivne veze koje postoje između specijaliziranih stručnjaka ponuditelja kojima je dodijeljen ugovor i stručnjaka koji su ocijenili ponude, već također dokazati subjektivnu činjenicu pristranosti stručnjaka. Oni također navode da društvo eVigilo nije na vrijeme osporilo zakonitost kriterija ocjene ekonomski najpovoljnije ponude.
Javni naručitelj i ponuditelji kojima je dodijeljen ugovor osporavaju i navod prema kojemu su navedeni kriteriji dodjele ugovora o javnoj nabavi definirani neprikladno s obzirom na to da ih do isteka roka za podnošenje ponuda društvo eVigilo nije osporilo niti zahtijevalo njihovo objašnjenje.
U tim je okolnostima Lietuvos Aukščiausiasis Teismas odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li odredbe prava Unije o javnoj nabavi, i to članak 1. stavak 1. podstavak 3. Direktive (89/665), kojim se propisuju načela učinkovitosti i hitnosti prilikom zaštite povrijeđenih prava ponuditelja, članak 2. Direktive (2004/18), kojim se propisuje načelo jednakog postupanja prema ponuditeljima i načelo transparentnosti, kao i članak 44. stavak 1. i članak 53. stavak 1. točku (a) te direktive, kojima se propisuju kriteriji za dodjelu ugovora ponuditelju koji je dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu, zajedno ili odvojeno (ali se ne ograničavajući isključivo na te odredbe) shvatiti i tumačiti na način da:
a)
ponuditelj, koji je saznao za moguću značajnu vezu drugog ponuditelja sa stručnjacima koje je imenovao javni naručitelj i koji su ocjenjivali ponude i (ili) za mogući poseban položaj tog ponuditelja zbog ranije obavljenih pripremnih radova u vezi sa spornim zahtjevom za prikupljanje ponuda, kada javni naručitelj nije poduzeo nikakve mjere s obzirom na te okolnosti, može samo na temelju tih informacija zahtijevati od nadzornog tijela utvrđenje nezakonitosti radnji javnog naručitelja koji je propustio osigurati transparentnost i objektivnost postupaka, a da pritom ne treba dokazivati da su stručnjaci uistinu postupali pristrano;
b)
kad se nadzorno tijelo, nakon što je utvrdilo utemeljenost tužiteljevog zahtjeva, oglasi o učincima [takve nezakonitosti] na rezultate zahtjeva za prikupljanje ponuda, nije dužno uzeti u obzir to da bi rezultati ocjene dostavljenih ponuda bili u bitnom isti i da među stručnjacima koji su ocjenjivali ponude nije bilo pristranih ocjenjivača;
c)
ponuditelj [konačno] saznaje za sadržaj kriterija za ekonomski najpovoljniju ponudu, koji su utvrđeni s obzirom na kvalitativne parametre apstraktno određene u uvjetima zahtjeva za prikupljanje ponuda (primjerice cjelovitost odnosno udovoljavanje potreba javnog naručitelja), a s obzirom na koje je ponuditelj ustvari mogao dostaviti ponudu tek nakon što je na temelju tih kriterija javni naručitelj [već] ocijenio dostavljene ponude i iscrpno izvijestio zainteresirane osobe o razlozima za donošenje odluka, pa su tek od tog trenutka za navedenog ponuditelja mogli početi teći rokovi zastare za pokretanje postupka pravne zaštite koji su propisani nacionalnim pravom?
2.
Treba li članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive [2004/18], koji se primjenjuje u okviru načela provedbe postupka javne nabave predviđenih u članku 2. te direktive, shvatiti i tumačiti na način da je javnim naručiteljima zabranjeno predvidjeti (i primijeniti) sustav ocjene ponuda ponuditelja na temelju kojeg rezultati ocjene ponuda ovise o iscrpnosti kojom su ponuditelji poduprli usklađenost svojih ponuda sa zahtjevima za dokumentaciju zahtjeva za prikupljanje ponuda, tj. da što iscrpnije (većinom) ponuditelj opiše usklađenost svoje ponude s uvjetima zahtjeva za prikupljanje ponuda, to će više bodova dobiti?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje, točke (a) i (b)
Svojim prvim pitanjem, u točki (a) i točki (b), sud koji je uputio zahtjev pita u biti treba li članak 1. stavak 1. podstavak 3. Direktive 89/665 kao i članak 2., članak 44. stavak 1. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/18 tumačiti na način da im je načelno protivna nezakonitost ocjene ponuda ponuditelja koja bi bila utvrđena samom činjenicom da je ponuditelj kojem je dodijeljen ugovor imao značajne veze sa stručnjacima, koje je imenovao javni naručitelj, koji su ocijenili ponude, a da pritom nisu ispitani drugi elementi postupka, uključujući i okolnost da eventualna pristranost tih stručnjaka nije imala utjecaj na odluku o dodjeli ugovora i da se pritom nije zahtijevalo od isključenog ponuditelja da konkretno dokaže pristrano postupanje tih stručnjaka.
Prema članku 2. Direktive 2004/18, naslovljenom „Načela sklapanja ugovora“, “[j]avni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način“.
Načelo jednakog postupanja prema ponuditeljima, koje ima za cilj podupiranje razvoja zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja među poduzetnicima koji sudjeluju u postupku javne nabave, određuje da ponuditelji pri oblikovanju uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijeva podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima za sve natjecatelje (vidjeti u tom smislu presude Komisija/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P,
EU:C:2004:236
, t. 110. i Cartiera dell’Adda, C‑42/13,
EU:C:2014:2345
, t. 44.).
Osnovna svrha obveze transparentnosti, koja je posljedica toga načela, jest jamčenje toga da ne postoji rizik protekcionizma i proizvoljnosti javnog naručitelja u odnosu na određene ponuditelje ili na određene ponude (vidjeti u tom smislu presude Komisija/CAS Succhi di Frutta,
EU:C:2004:236
, t. 111. i Cartiera dell’Adda,
EU:C:2014:2345
, t. 44.).
Sukob interesa podrazumijeva opasnost da se javni naručitelj vodi razmatranjima koja nisu u vezi s ugovorom u pitanju i da se prednost da tom ponuditelju samo na temelju te činjenice. Takav sukob interesa stoga može predstavljati povredu članka 2. Direktive 2004/18.
U tom smislu, činjenica da je javni naručitelj imenovao stručnjake koji u njegovo ime ocjenjuju podnesene ponude ne oslobađa ga obveze da poštuje zahtjeve prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu SAG ELV Slovensko i dr., C‑599/10,
EU:C:2012:191
, t. 23.).
Utvrđenje pristranosti stručnjaka zahtijeva, među ostalim, ocjenu činjenica i dokaza koji pripadaju nadležnosti javnih naručitelja i tijela upravnog i sudskog nadzora.
Valja primijetiti da Direktiva 89/665 i Direktiva 2004/18 ne sadrže posebne odredbe u tom smislu.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u nedostatku propisa Unije u tom pogledu, na svakoj je državi članici da uredi pravila upravnog i sudskog postupka koja trebaju osigurati zaštitu prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije. Ta postupovna pravila, međutim, ne smiju biti nepovoljnija od onih koja uređuju slična pravna sredstva predviđena za zaštitu prava koja se uživaju na temelju nacionalnog pravnog poretka (načelo ekvivalentnosti) i da u praksi ne smiju onemogućavati ili pretjerano otežavati ostvarivanje prava koja dodjeljuje pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti presudu Club Hotel Loutraki i dr., C‑145/08 i C‑149/08,
EU:C:2010:247
, t. 74. kao i navedenu sudsku praksu).
Osobito, postupovna pravila o pravnim sredstvima čija je svrha osigurati zaštitu prava koja pravo Unije dodjeljuje natjecateljima ili ponuditeljima čija su prava povrijeđena odlukama javnih naručitelja ne smiju utjecati na koristan učinak Direktive 89/665 (vidjeti presudu Uniplex (UK), C‑406/08,
EU:C:2010:45
, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
Tim načelima općenito nije protivno to da se u državama članicama pristranost stručnjaka može utvrđivati isključivo na temelju objektivne situacije kako bi se spriječila svaka opasnost da se javni naručitelj vodi razmatranjima koja nisu u vezi s ugovorom u pitanju koja mogu, samo na temelju te činjenice, dati prednost jednom ponuditelju.
Što se tiče pravila o dokazivanju u tom smislu, valja istaknuti da se javni naručitelji, u skladu s člankom 2. Direktive 2004/18, prema gospodarskim subjektima trebaju ponašati jednako i nediskriminirajuće i djelovati na transparentan način. Iz toga proizlazi da im je dana aktivna uloga u primjeni tih načela u provedbi postupka javne nabave.
Budući da ta dužnost odgovora samoj biti direktiva o postupcima provedbe javne nabave (vidjeti presudu Michaniki, C‑213/07,
EU:C:2008:731
, t. 45.), iz toga proizlazi da je javni naručitelj dužan ispitati, u svakom slučaju, eventualno postojanje sukoba interesa i poduzeti prikladne mjere za sprečavanje, otkrivanje i njegovo otklanjanje. Naime, nespojivo je s tom aktivnom ulogom da je na podnositelju pravnog sredstva teret dokazivanja u okviru postupka povodom pravnog sredstva o konkretnoj pristranosti stručnjaka koje je imenovao javni naručitelj. Takvo rješenje bilo bi također protivno načelu djelotvornosti i zahtjevu učinkovitosti pravnog sredstva iz članka 1. stavka 1. podstavka 3. Direktive 89/665, s obzirom na to da ponuditelj među ostalim općenito nema pristup informacijama i dokazima koji mu omogućuju dokazivanje takve pristranosti.
Stoga, ako isključeni ponuditelj predloži objektivne dokaze kojima dovodi u sumnju nepristranost stručnjaka javnog naručitelja, na tom javnom naručitelju jest da ispita sve relevantne okolnosti u kojima je donio odluku o dodjeli ugovora kako bi spriječio, otkrio i otklonio sukob interesa, uključujući i, ovisno o slučaju, da od stranaka zahtijeva da dostave određene informacije i dokaze.
Činjenice i dokazi, kao što su tvrdnje u glavnom postupku koje se tiču veza između stručnjaka koje je imenovao javni naručitelj i specijaliziranih stručnjaka poduzetnika kojima je dodijeljen ugovor, među ostalim, okolnost da te osobe rade zajedno na istom sveučilištu, pripadaju istoj skupini istraživanja ili su u podređenom odnosu unutar toga sveučilišta, ako se oni utvrde, predstavljaju objektivne elemente koji moraju dovesti do pokretanja ozbiljnog ispitivanja javnog naručitelja ili, ovisno o slučaju, tijela upravnog ili sudskog nadzora.
Ne dovodeći u pitanje poštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije i osobito onih spomenutih u točki 43. ove presude, pojam „pristranosti“ i kriteriji za njegovo utvrđivanje moraju se odrediti nacionalnim pravom. Isto vrijedi i za pravila o pravnim učincima eventualne pristranosti. Stoga je na nacionalnom pravu da odredi trebaju li i u kojoj mjeri nadležna upravna i sudska tijela uzeti u obzir okolnost da eventualna pristranost stručnjaka nije imala utjecaja na odluku o dodjeli ugovora.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, na prvo pitanje, točku (a) i točku (b) valja odgovoriti tako da članak 1. stavak 1. podstavak 3. Direktive 89/665 kao i članak 2., članak 44. stavak 1. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da im načelno nije protivna nezakonitost ocjene ponuda ponuditelja koja bi bila utvrđena samom činjenicom da je ponuditelj kojem je dodijeljen ugovor imao značajne veze sa stručnjacima koje je imenovao javni naručitelj, koji su ocijenili ponude. Javni naručitelj je u svakom slučaju dužan ispitati eventualno postojanje sukoba interesa i poduzeti prikladne mjere za sprečavanje, otkrivanje i njegovo otklanjanje. U okviru ispitivanja pravnog sredstva za poništenje odluke o dodjeli na temelju činjenice pristranosti stručnjaka ne može se zahtijevati od isključenog ponuditelja da dokaže konkretno pristrano postupanje stručnjaka. Na nacionalnom pravu je da odredi mogu li i u kojoj mjeri nadležna upravna i sudska tijela uzeti u obzir okolnost da eventualna pristranost stručnjaka je ili nije imala utjecaja na odluku o dodjeli ugovora.
Prvo pitanje, točka (c)
Svojim prvim pitanjem, točkom (c) sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. stavak 1. podstavak 3. Direktive 89/665 kao i članak 2., članak 44. stavak 1. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/18 tumačiti na način da pravno sredstvo o zakonitosti zahtjeva za prikupljanje ponuda mora biti dostupna, nakon isteka roka koji propisuje nacionalno pravo, ponuditelju koji je mogao razumjeti uvjete zahtjeva za prikupljanje ponuda tek nakon što ga je javni naručitelj, nakon ocjenjivanja ponuda, iscrpno obavijestio o razlozima svoje odluke.
To se pitanje odnosi na zastarni rok za podnošenje pravnog sredstva o zakonitosti zahtjeva za prikupljanje ponuda koji je propisan nacionalnim pravom. Navedeno pitanje polazi od pretpostavke da zainteresirani ponuditelji pravo na pravno sredstvo imaju u stadiju zahtjeva za prikupljanje ponuda, što omogućuje osporavanje njegove zakonitosti. Ono se odnosi na činjenicu je li zainteresirani ponuditelj spriječen zastarom u tome da podnese pravno sredstvo o zakonitosti zahtjeva za prikupljanje ponuda koju je podnio prije nego što je obaviješten o dodjeli ugovora u pitanju.
U tom smislu valja utvrditi da se odredbama Direktive 89/665, čija je svrha ponuditeljima pružiti zaštitu od arbitrarnog postupanja javnih naručitelja, nastoje ojačati postojeći mehanizmi kako bi se osigurala učinkovita primjena propisa Unije u području dodjele ugovora o javnim nabavama, posebice u stadiju u kojem povrede još mogu biti ispravljene (presuda Fastweb, C‑19/13,
EU:C:2014:2194
, t. 34. i navedena sudska praksa). Članak 1. stavci 1. do 3. Direktive 89/665 zahtijevaju učinkovita pravna sredstva „prema detaljnim pravilima koja utvrđuju države članice“ i, što brže, u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima 2. do 2.f navedene direktive.
U skladu sa sudskom praksom Suda, propisivanje razumnih prekluzivnih rokova za podnošenje pravnog sredstva načelno zadovoljava zahtjev učinkovitosti koji proizlazi iz Direktive 89/665 jer ono predstavlja primjenu temeljnog načela pravne sigurnosti. Potpuno ostvarivanje cilja Direktive 89/665 bilo bi dovedeno u pitanje ako bi se natjecatelji ili ponuditelji mogli u svakom trenutku pozvati na povrede pravila o provedbi javne nabave, što onda obvezuje javnog naručitelja da ponovi cijeli postupak kako bi ispravio sve povrede (presude Universale‑Bau i dr., C‑470/99,
EU:C:2002:746
, t. 75. i 76. i navedena sudska praksa; Lämmerzahl, C‑241/06,
EU:C:2007:597
, t. 50. i 51. kao i Komisija/Irska, C‑456/08,
EU:C:2010:46
, t. 51. i 52.).
Prema sudskoj praksi Suda, cilj određen člankom 1. stavkom 1. Direktive 89/665 koji osigurava postojanje učinkovitih žalbi protiv povreda primjenjivih odredbi u području [provedbe postupka javne nabave] može se postići samo ako rokovi za podnošenje koji su propisani za podnošenje tih žalbi počinju teći tek od dana kada je žalitelj saznao ili je morao saznati za navodnu povredu navedenih odredbi (vidjeti presude Uniplex (UK),
EU:C:2010:45
, t. 32. i Idrodinamica Spurgo Velox i dr., C‑161/13,
EU:C:2014:307
, t. 37.).
Valja utvrditi da se kriteriji za dodjelu ugovora trebaju nalaziti u zahtjevu za prikupljanje ponuda ili u dokumentaciji za nadmetanje i činjenica da su nerazumljivi ili nejasni može predstavljati povredu Direktive 2004/18.
U točki 42. svoje presude SIAC Construction (C‑19/00,
EU:C:2001:553
), Sud je presudio da kriteriji za dodjelu ugovora moraju biti sastavljeni, u zahtjevu za prikupljanje ponuda ili u dokumentaciji za nadmetanje, na način koji omogućuje svim razumno informiranim i prosječno pažljivim ponuditeljima da ih tumače na isti način.
Iz toga proizlazi da je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri da li dotični ponuditelj stvarno nije bio sposoban razumjeti kriterije za dodjelu o kojima je riječ ili ih je trebao razumjeti primjenjujući standard razumno informiranog i prosječno pažljivog ponuditelja.
U okviru toga ispitivanja treba uzeti u obzir činjenicu da su dotični ponuditelj i drugi ponuditelji bili sposobni ponuditi ponude i da dotični ponuditelj nije zahtijevao prije podnošenja svoje ponude pojašnjenja od javnog naručitelja.
Ako iz tog ispitivanja proizlazi da su uvjeti zahtjeva za prikupljanje ponuda bili činjenično nerazumljivi za ponuditelja i da je bio spriječen podnijeti pravno sredstvo u roku koji je predviđen nacionalnim pravim, dopušteno mu je podnijeti pravno sredstvo do isteka roka koji je predviđen za donošenje odluke o dodjeli ugovora.
Prema tome, na prvo pitanje, točku (c) valja odgovoriti tako da članak 1. stavak 1. podstavak 3. Direktive 89/665 kao i članak 2., članak 44. stavak 1. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da pravno sredstvo o zakonitosti zahtjeva za prikupljanje ponuda mora biti dostupna, nakon isteka roka koji propisuje nacionalno pravo, razumno informiranom i prosječno pažljivom ponuditelju koji je mogao razumjeti uvjete zahtjeva za prikupljanje ponuda tek nakon što ga je javni naručitelj, nakon ocjenjivanja ponuda, iscrpno obavijestio o razlozima svoje odluke. Takvo pravno sredstvo može biti podneseno do isteka roka koji je predviđen za odluku o dodjeli ugovora.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/18 tumačiti na način da dopuštaju javnom naručitelju da odabere kao kriterij ocjene podnesenih ponuda njihov stupanj usklađenosti sa zahtjevima koji se nalaze u dokumentaciji zahtjeva za prikupljanje ponuda.
Prema članku 53. stavku 1. točki (a) Direktive 2004/18, ekonomski najpovoljnija ponuda ocjenjuje se sa stajališta javnog naručitelja prema različitim kriterijima vezanima uz sadržaj dotičnog ugovora o javnoj nabavi, primjerice, kvaliteti, cijeni, tehničkoj vrijednosti, estetskim i funkcionalnim osobinama, ekološkim osobinama, operativnim troškovima, ekonomičnosti, usluzi nakon prodaje i tehničkoj pomoći, datumu isporuke i roku isporuke ili roku izvršenja.
Prema sudskoj praksi, to nabrajanje, kao što i proizlazi iz izraza „primjerice“, nije iscrpno (vidjeti presudu Komisija/Nizozemska, C‑368/10,
EU:C:2012:284
, t. 84.).
Stoga, javni naručitelj može utvrditi druge kriterije dodjele u mjeri u kojoj su oni vezani uz predmet ugovora i poštuju načela propisana člankom 2. Direktive 2004/18.
Javni naručitelj treba osobito raspolagati takvom slobodom jer se ekonomski najpovoljnija ponuda ocjenjuje „sa stajališta javnog naručitelja“.
Ne dovodeći u pitanje provjeru suda koji je uputio zahtjev, čini se da je u glavnom postupku stupanj usklađenosti ponude sa zahtjevima iz dokumentacije za prikupljanje ponuda vezan uz predmet ugovora i ništa ne upućuje na to da taj kriterij ocjene nije poštovao načela propisana člankom 2. Direktive 2004/18.
Stoga na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive treba tumačiti na način da dopuštaju, u načelu, javnom naručitelju da odabere kao kriterij ocjene podnesenih ponuda stupanj njihove usklađenosti sa zahtjevima koji se nalaze u dokumentaciji zahtjeva za prikupljanje ponuda.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 1. stavak 1. podstavak 3. Direktive Vijeća 89/665/EEZ o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. kao i članak 2., članak 44. stavak 1. podstavak 1. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/18 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama treba tumačiti na način da im načelno nije protivna nezakonitost ocjene ponuda ponuditelja koja bi bila utvrđena samom činjenicom da je ponuditelj kojem je dodijeljen ugovor imao značajne veze sa stručnjacima koje je imenovao javni naručitelj, koji su ocijenili ponude. Javni naručitelj je u svakom slučaju dužan ispitati eventualno postojanje sukoba interesa i poduzeti prikladne mjere za sprečavanje, otkrivanje i njegovo otklanjanje. U okviru ispitivanja pravnog sredstva za poništenje odluke o dodjeli na temelju činjenice pristranosti stručnjaka ne može se zahtijevati od isključenog ponuditelja da dokaže konkretno pristrano postupanje stručnjaka. Na nacionalnom pravu jest da odredi mogu li i u kojoj mjeri nadležna upravna i sudska tijela uzeti u obzir okolnost da eventualna pristranost stručnjaka je ili nije imala utjecaja na odluku o dodjeli ugovora.
Članak 1. stavak 1. podstavak 3. Direktive 89/665 kao i članak 2., članak 44. stavak 1. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da pravno sredstvo o zakonitosti zahtjeva za prikupljanje ponuda mora biti dostupna, nakon isteka roka koji propisuje nacionalno pravo, razumno informiranom i prosječno pažljivom ponuditelju koji je mogao razumjeti uvjete zahtjeva za prikupljanje ponuda tek nakon što ga je javni naručitelj, nakon ocjenjivanja ponuda, iscrpno obavijestio o razlozima svoje odluke. Takvo pravno sredstvo može biti podneseno do isteka roka koji je predviđen za odluku o dodjeli ugovora.

2.
Članak 2. i članak 53. stavak 1. točku (a) Direktive treba tumačiti na način da dopuštaju, u načelu, javnom naručitelju da odabere kao kriterij ocjene podnesenih ponuda stupanj njihove usklađenosti sa zahtjevima koji se nalaze u dokumentaciji zahtjeva za prikupljanje ponuda.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: litavski