CELEX: 62013CJ0378
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 75/442/EWG
Gospodarowanie odpadami
Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie
Niewykonanie
Artykuł 260 ust. 2 TFUE
Kary pieniężne
Ryczałt i okresowa kara pieniężna

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o:
—
stwierdzenie, że nie podejmując środków zapewniających wykonanie wyroku Komisja/Grecja (C‑502/03,
EU:C:2005:592
) z dnia 6 października 2005 r., Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE;
—
nakazanie Republice Greckiej zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w proponowanej wysokości 71193,60 EUR naliczanej za każdy dzień zwłoki w wykonaniu wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), począwszy od dnia, w którym zostanie wydany wyrok w niniejszej sprawie, do dnia wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
);
—
nakazanie Republice Greckiej zapłaty na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 7786,80 EUR dziennie, począwszy od dnia, w którym został wydany wyrok Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), bądź do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie, bądź do dnia wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), jeżeli nastąpi ono wcześniej, oraz
—
obciążenie Republiki Greckiej kosztami.
Ramy prawne
Zgodnie z art. 4 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (
Dz.U. L 194, s. 39
), zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (
Dz.U. L 78, s. 32
) (zwanej dalej „dyrektywą 75/442”):
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu […].
[…]
Państwa członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów”.
Artykuł 8 dyrektywy 75/442 nakładał na państwa członkowskie obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby każdy posiadacz odpadów bądź przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów, lub przedsiębiorstwu, które wykonuje czynności wymienione w załączniku II część A lub część B, bądź odzyskiwał lub unieszkodliwiał je we własnym zakresie zgodnie z przepisami rzeczonej dyrektywy.
Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 75/442 przewidywał, że do celów stosowania zwłaszcza art. 4 tej dyrektywy wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa wykonujące operacje unieszkodliwiania odpadów musiały uzyskać zezwolenie od właściwych organów odpowiedzialnych za wykonywanie wspomnianej dyrektywy. Artykuł 9 ust. 2 tej samej dyrektywy uściślał, że zezwolenia mogły być udzielane na czas określony, mogły być odnawialne, mogły podlegać warunkom i zobowiązaniom lub – w szczególności jeśli zamierzona metoda unieszkodliwiania była niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego – można było odmówić ich udzielenia.
Dyrektywa 75/442 została ujednolicona dyrektywą 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (
Dz.U. L 114, s. 9
), uchyloną i zastąpioną następnie dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (
Dz.U. L 312, s. 3
). Artykuły 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442 zasadniczo zostały powtórzone w art. 13, art. 36 ust. 1, art. 15 i 23 dyrektywy 2008/98.
Wyrok Komisja/Grecja
W następstwie skarg, pytań oraz sprawozdań Parlamentu Europejskiego dotyczących nieprzestrzegania dyrektywy 75/442 oraz istnienia w Grecji nielegalnych i niekontrolowanych składowisk odpadów Komisja wszczęła przewidziane w art. 226 WE postępowanie w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, do którego odnosi się obecnie art. 258 TFUE. Stwierdziwszy, że upłynął wyznaczony w uzasadnionej opinii z dnia 19 grudnia 2002 r. termin oraz że Republika Grecka nie zastosowała się do zobowiązań, które na niej ciążyły na mocy art. 4, 8 i 9 rzeczonej dyrektywy, Komisja wniosła w dniu 26 listopada 2003 r. skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Republika Grecka nie zakwestionowała postawionych jej zarzutów, przyznając, że w lutym 2004 r. wciąż eksploatowanych było na jej terytorium 1125 niekontrolowanych miejsc unieszkodliwiania odpadów i że zamknięcie wszystkich nielegalnych i niekontrolowanych składowisk odpadów zostało przewidziane dopiero na rok 2008 r., czyli po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
Trybunał stwierdził zatem, że skierowana do niego skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego była zasadna. W pkt 1 sentencji wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) Trybunał orzekł, co następuje:
„Nie podejmując wszystkich środków niezbędnych w celu zapewnienia przestrzegania art. 4, 8 i 9 [dyrektywy 75/442], Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
W następstwie ogłoszenia w dniu 6 października 2005 r. wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) Komisja wysłała do Republiki Greckiej w dniu 14 listopada 2005 r. pismo, w którym zwróciła się do tego państwa członkowskiego o przekazanie informacji o środkach podjętych w celu zastosowania się do wspomnianego wyroku.
Republika Grecka poinformowała Komisję pismem z dnia 20 lutego 2006 r., że narodowy plan gospodarowania odpadami został zmieniony w celu zamknięcia i rekultywacji miejsc niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów (zwanych dalej „nielegalnymi składowiskami”) oraz zastąpienia ich odpowiednimi zakładami gospodarowania odpadami. Podobnie, regionalne plany gospodarowania odpadami były w trakcie zmian lub uaktualniania. Ponadto, jak wynika ze wspomnianej odpowiedzi władz greckich, po przeprowadzeniu spisu nielegalnych składowisk i po ich zaklasyfikowaniu stosownie do stopnia stwarzanego przez nie niebezpieczeństwa greckie ministerstwo środowiska, zagospodarowania przestrzennego i robót publicznych przyjęło wytyczne w sprawie opracowania analiz na temat rekultywacji.
Podczas „spotkania pakietowego”, które odbyło się w dniu 6 kwietnia 2006 r., wspomniane władze przekazały informacje w sprawie stanu zaawansowania realizacji programu dotyczącego zamknięcia i rekultywacji nielegalnych składowisk odpadów i zobowiązały się do regularnego informowania Komisji o osiągniętych postępach we wdrażaniu środków zapewniających wykonanie wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
).
Władze greckie poinformowały Komisję o osiągniętych postępach we wdrażaniu środków zapewniających wykonanie wyroku pismami z dnia 29 maja i 25 października 2006 r., 2 lutego, 21 maja i 25 września 2007 r. oraz 5 maja i 13 października 2008 r.
Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. Komisja zwróciła się do władz greckich o przekazanie szczegółowych i aktualnych danych dotyczących zamknięcia i rekultywacji nielegalnych składowisk odpadów. Ponadto w odpowiedzi na prośbę Komisji wyrażoną w czasie „spotkania pakietowego”, które odbyło się w dniu 8 kwietnia 2008 r., wspomniane władze przekazały pismami z dnia 5 maja i 13 października 2008 r. regionalne plany gospodarowania odpadami dla 12 regionów.
Wreszcie pismem z dnia 23 lutego 2009 r. wystosowanym przez wiceministra spraw wewnętrznych oraz przewodniczącego międzyresortowej komisji ds. projektów gospodarowania odpadami przekazano Komisji dwa sprawozdania na temat stanu zaawansowania projektów gospodarowania odpadami, a mianowicie na temat rekultywacji nielegalnych składowisk i ich zastąpienia odpowiednimi zakładami gospodarowania odpadami.
Uznawszy, że Republika Grecka nie zastosowała się w pełni do wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), Komisja – zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 228 ust. 2 WE, uregulowaną obecnie w art. 260 ust. 2 TFUE – skierowała do tego państwa członkowskiego w dniu 15 kwietnia 2009 r. pismo wyznaczające dwumiesięczny termin na przedstawienie uwag.
Władze greckie odpowiedziały na wspomniane wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 15 kwietnia 2009 r. pismami z dnia 2 czerwca i 17 lipca 2009 r. oraz z dnia18 maja 2010 r.
Uznawszy, że Republika Grecka nie zapewniła zamknięcia i rekultywacji wszystkich nielegalnych składowisk istniejących na terytorium Grecji, Komisja wystosowała do tego państwa członkowskiego w dniu 29 października 2010 r. uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, w którym ponownie wyznaczyła mu dwumiesięczny termin na przedstawienie uwag. Zdaniem Komisji liczba wymagających rekultywacji nielegalnych składowisk wynosiła 750, z czego 316 wciąż nie zostało zamkniętych.
W dniach 27 lipca 2011 r., 12 kwietnia i 8 listopada 2012 r. oraz 5 kwietnia 2013 r. władze greckie przesłały Komisji kolejne sprawozdania dotyczące stanu zaawansowania realizacji projektów gospodarowania odpadami, a w szczególności rekultywacji nielegalnych składowisk i zastąpienia ich odpowiednimi zakładami gospodarowania odpadami.
Uznawszy, że nadal istnieje problem strukturalny jeśli chodzi zarówno o liczbę niekontrolowanych składowisk, jak i o brak wystarczającej liczby miejsc odpowiednich do unieszkodliwiania odpadów, i że w konsekwencji Republika Grecka nie wykonała wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), Komisja podjęła w dniu 21 lutego 2013 r. decyzję o wniesieniu niniejszej skargi.
W dniu 18 czerwca 2013 r. władze greckie przekazały Komisji ósme z kolei sprawozdanie w sprawie stanu zaawansowania realizacji projektów gospodarowania odpadami, z którego wynikało, że nadal działały 73 nielegalne składowiska, a 292 niedziałające już nielegalne składowiska nie zostały poddane rekultywacji.
W odpowiedzi na pytanie Trybunału Republika Grecka i Komisja poinformowały, odpowiednio, w dniach 13 i 15 maja 2014 r., że ze wszystkich 293 nielegalnych składowisk 70 nadal działało, a 223 niedziałające już nielegalne składowiska nie zostały jeszcze poddane rekultywacji.
W przedmiocie uchybienia
Argumentacja stron
Komisja twierdzi, że w trakcie postępowania w sprawie C‑502/03, w ramach którego Republika Grecka nie podważyła, iż zarzucane jej uchybienie jako takie istnieje, państwo to przyznało, że na etapie wezwania do usunięcia uchybienia istniało 2180 nielegalnych składowisk oraz że na etapie uzasadnionej opinii istniało 1458 nielegalnych składowisk. Instytucja ta twierdzi, że od ogłoszenia wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), a zwłaszcza od 2009 r., władze greckie przedstawiły kolejne sprawozdania dotyczące stanu zaawansowania realizacji projektów gospodarowania odpadami, z których wynikało, że liczba nielegalnych składowisk zmalała, jednak – w czasie gdy ostatnie z tych sprawozdań zostało skierowane do Komisji, przed wniesieniem niniejszej skargi – w dużej części składowiska te nadal działały (73) bądź nie zostały poddane rekultywacji (292).
Republika Grecka nie podważa, że wyrok Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) jako taki nie został w pełni wykonany i że liczby przytoczone przez to państwo dokładnie odpowiadają liczbom przywołanym przez Komisję. Jednak państwo to twierdzi, że przytoczone liczby nie odzwierciedlają faktycznej skali zaistniałego problemu, i podkreśla, iż działające nielegalne składowiska odpadów dotyczą jedynie około 5% ludności Grecji i zostały one w większości zamknięte i poddane rekultywacji.
Ponadto Republika Grecka twierdzi, że mimo iż państwo to wszczęło niezbędne postępowania administracyjne w najwcześniejszym możliwym terminie po ogłoszeniu wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), to w praktyce opracowanie i wdrożenie programu zmierzającego do zamknięcia wszystkich nielegalnych składowisk odpadów jest zadaniem kompleksowym, de facto niemożliwym do natychmiastowego zrealizowania, zwłaszcza ze względu na konieczność przestrzegania przepisów prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych. Republika Grecka ocenia, że zasadniczo dołożyła ona wszelkich starań, biorąc pod uwagę okoliczności, którym musiała stawić czoła, oraz mając na względzie zwłaszcza kryzys finansowy, który w znacznym stopniu ograniczył zdolność tego państwa do wykonania robót. W oczekiwaniu na powstanie działającego zgodnie z prawem zakładu składowania odpadów dla niektórych miejscowości Republika Grecka wdrożyła zwłaszcza tymczasowe rozwiązania, w postaci na przykład transportu odpadów z tych miejscowości do miejsca składowania odpadów położonego w innej miejscowości.
Ocena Trybunału
Aby ustalić, czy Republika Grecka przyjęła wszystkie konieczne środki w celu zastosowania się do wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), należy sprawdzić, czy państwo to zapewniło pełne przestrzeganie art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442, w szczególności poprzez zamknięcie i rekultywację wszystkich nielegalnych składowisk, które są przedmiotem sporu między stronami w niniejszej sprawie. Z pkt 8 i 9 wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) wynika bowiem, że Trybunał oparł swoje przekonanie co do istnienia naruszenia tych artykułów na stwierdzeniu, zgodnie z którym w lutym 2004 r. na terytorium Grecji było wciąż eksploatowanych 1125 miejsc niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów. Ponadto bezsporne jest w niniejszym przypadku, zważywszy na argumenty przedstawione przez strony w ramach niniejszego postępowania, że stwierdzone w wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) uchybienie będzie trwało dopóty, dopóki nie zostaną zamknięte i poddane rekultywacji określone składowiska, o których mowa w udzielonych przez strony, odpowiednio, w dniach 13 i 15 maja 2014 r. odpowiedziach na pytanie Trybunału.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dotyczącym art. 228 ust. 2 WE datą będącą punktem odniesienia dla oceny istnienia uchybienia na podstawie tego postanowienia jest data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wydanej na jego podstawie (zob. wyroki: Komisja/Francja, C‑304/02,
EU:C:2005:444
, pkt 30; Komisja/Hiszpania, C‑610/10,
EU:C:2012:781
, pkt 66).
Ze względu na to, że na mocy traktatu FUE usunięto etap uzasadnionej opinii z postanowień art. 260 ust. 2 TFUE, które regulują procedurę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, należy przyjąć, że datą odniesienia dla oceny istnienia takiego uchybienia jest dzień upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia wydanego na podstawie postanowień art. 260 ust. 2 (wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2012:781
, pkt 67).
W niniejszym przypadku, ponieważ Komisja – zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 260 ust. 2 TFUE – skierowała do Republiki Greckiej uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia w wyznaczonym terminie, data upływu terminu określona w tym piśmie, a mianowicie dzień 29 grudnia 2010 r., jest wymienioną w poprzednim punkcie niniejszego wyroku datą będącą punktem odniesienia. Tymczasem zgodnie ze stanem na dzień 29 grudnia 2010 r. bez wątpienia nie wszystkie sporne składowiska odpadów zostały zamknięte i poddane rekultywacji.
Jeśli chodzi o argumentację Republiki Greckiej dotyczącą trudności, którym musiałaby ona stawić czoła, aby zamknąć i poddać rekultywacji wszystkie nielegalne składowiska odpadów będące przedmiotem sporu, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii (zob. wyroki: Komisja/Włochy, C‑496/09,
EU:C:2011:740
, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo; a także podobnie Komisja/Hiszpania, C‑278/01,
EU:C:2003:635
, pkt 31). Ze względu na rzeczone orzecznictwo powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie podejmując wszystkich koniecznych środków zapewniających wykonanie wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
W przedmiocie kar pieniężnych
Uwagi wstępne
Komisja proponuje Trybunałowi – zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE i na podstawie komunikatu Komisji z dnia 13 grudnia 2005 r., zatytułowanego „Stosowanie art. [260 TFUE]” [SEC(2005) 1658], znowelizowanego komunikatem Komisji z dnia 31 sierpnia 2012 r., zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kar ryczałtowych oraz kar pieniężnych, wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia” [C(2012) 6106 final, zwanym dalej „komunikatem Komisji”] – ukarać brak wykonania wyroku będący przedmiotem niniejszej sprawy poprzez nakazanie Republice Greckiej zapłaty ryczałtu i okresowej kary pieniężnej na podstawie pkt 10 komunikatu Komisji.
Republika Grecka uważa, że Komisja powinna była wstrzymać się z wniesieniem skargi na podstawie art. 260 TFUE do czasu zakończenia przebiegającej zgodnie z planem realizacji programu zamykania i rekultywacji składowisk odpadów, o którym państwo to poinformowało Komisję. Z uwagi na powyższe zwraca się ona do Trybunału o oddalenie skargi w całości na tej podstawie, że nałożenie kar finansowych jest zdaniem tego państwa członkowskiego przedwczesne w okolicznościach niniejszej sprawy.
Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał może na podstawie art. 260 ust. 2 akapit drugi TFUE nałożyć na państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną, jeśli uzna, iż Republika Grecka nie zastosowała się do jego wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
).
Stwierdzenie zawarte w pkt 30 niniejszego wyroku, zgodnie z którym Republika Grecka nie podjęła wszystkich niezbędnych środków zapewnianiających wykonanie wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) do będącego punktem odniesienia dnia 29 grudnia 2010 r., czyli przez ponad pięć lat od daty ogłoszenia wspomnianego wyroku, jest zatem zasadniczo wystarczające, aby uzasadnić nałożenie w niniejszym przypadku kar finansowych, bez względu na istnienie wciąż nie w pełni zrealizowanego programu dotyczącego zamknięcia i rekultywacji nielegalnych składowisk będących przedmiotem sporu.
W pozostałym zakresie, mając na względzie odmienny charakter dwóch kar, o których zastosowanie wnosi Komisja, należy rozpatrzyć odrębnie kwestię możliwości zasądzenia od zainteresowanego państwa członkowskiego okresowej kary pieniężnej oraz kwestię zasądzenia od tego państwa ryczałtu, jak również, w razie konieczności, kwestię kwoty rzeczonych kar.
W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
Argumentacja stron
Komisja podkreśla, że stwierdzone w wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) uchybienie polega na naruszeniu art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442 i że Republika Grecka jest zatem zobowiązana położyć kres temu uchybieniu w całości. Poszanowanie wymogów wynikających z tych artykułów zakłada, po pierwsze, zamknięcie nielegalnych składowisk, po drugie, rzeczywistą rekultywację tych składowisk, a nie jedynie zaplanowanie takiej rekultywacji, oraz po trzecie, stworzenie zakładów niezbędnych do zapewnienia trwałego poszanowania rzeczonej dyrektywy w celu uniknięcia powstania nowych nielegalnych składowisk. Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie pogląd Republiki Greckiej, zgodnie z którym samo przyjęcie środków administracyjnych niezbędnych do rekultywacji nielegalnych składowisk jest w niniejszym przypadku wystarczające, aby uniknąć zasądzenia okresowej kary pieniężnej.
Komisja wnosi do Trybunału o uwzględnienie wagi stwierdzonego naruszenia, czasu jego trwania oraz konieczności zapewnienia odstraszającego działania kary. W kwestii wagi stwierdzonego naruszenia Komisja sugeruje uwzględnienie znaczenia naruszonych zasad oraz szkodliwości konsekwencji tego naruszenia dla środowiska oraz dla zdrowia ludzkiego. Komisja zauważa, że osiągnięte postępy w zakresie zmniejszenia liczby nielegalnych składowisk odpadów stanowią okoliczność łagodzącą, ale podkreśla, że trwająca niepewność co do pełnego wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) stanowi okoliczność obciążającą. Co za tym idzie, zdaniem Komisji zastosowanie dziewięciopunktowego współczynnika wagi uchybienia w skali 1–20 jest odpowiednie ze względu na okoliczności niniejszej sprawy. Komisja przypomina w tym kontekście, nawiązując do wyroku Komisja/Belgia (C‑2/90,
EU:C:1992:310
, pkt 30), że Trybunał orzekł już, iż odpady są przedmiotami o szczególnym charakterze i wobec ograniczonych możliwości przyjmowania ich przez każdy region czy miejscowość ich nagromadzenie stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego, zanim jeszcze staną się one niebezpieczne dla zdrowia.
Jeśli chodzi o długość trwania naruszenia, Komisja twierdzi, że decyzja o wszczęciu niniejszego postępowania została podjęta w dniu 21 lutego 2013 r., czyli 88 miesięcy po ogłoszeniu w dniu 6 października 2005 r. wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), co uzasadnia zastosowanie najwyższego trzypunktowego współczynnika. Jeśli chodzi o współczynnik możliwości finansowych, nazywany współczynnikiem „n”, instytucja ta przypomina, że komunikat Komisji ustalił ten współczynnik dla Republiki Greckiej na poziomie 4,12.
Komisja zauważa, że zgodnie ze wzorem wskazanym w tym komunikacie kwotę dziennej okresowej kary pieniężnej uzyskuje się poprzez pomnożenie jednolitej stawki bazowej w wysokości 640 EUR przez współczynnik wagi naruszenia, współczynnik czasu trwania naruszenia i współczynnik „n”. W niniejszym przypadku Komisja proponuje zatem dzienną okresową karę pieniężną w wysokości 71193,60 EUR (640 x 9 x 3 x 4,12).
Komisja jednak ocenia, że stosownie do postępów poczynionych w wykonywaniu wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) należy stopniowo obniżać okresową karę pieniężną. W związku z tym proponuje ona podzielić kwotę dziennej okresowej kary pieniężnej w wysokości 71193,60 EUR przez liczbę miejsc niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów, które nie spełniały wymogów określonych w tym wyroku w dniu podjęcia decyzji o wniesieniu niniejszej skargi, czyli 365 (73 działające nielegalne składowiska i 292, które nie zostały poddane rekultywacji), co daje kwotę 195,05 EUR na jedno wspomniane miejsce (71 193,60/365), oraz odjąć tę kwotę od dziennej okresowej kary pieniężnej z chwilą, gdy któreś z wymienionych nielegalnych składowisk spełni wymogi określone w wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
). Komisja uważa, że zastosowanie wspomnianego zmniejszenia będzie mogło mieć miejsce, jedynie jeśli Republika Grecka, po pierwsze, przekaże Komisji informacje pozwalające wykazać ponad wszelką wątpliwość, że dane nielegalne składowisko spełnia już wymogi określone w wyroku, a po drugie, poinformuje Komisję o miejscu, do którego od tej pory będą odprowadzane odpady przeznaczone do unieszkodliwienia.
Komisja dodaje, że aby uniknąć sytuacji, w której państwo członkowskie z jednej strony zapewnia, iż dotychczas nielegalne składowiska spełniają niezbędne wymogi, a z drugiej strony tworzy nowe miejsca niekontrolowanej eliminacji odpadów, instytucja ta musi mieć możliwość stwierdzenia osiągniętych postępów nie tylko na podstawie spełnienia niezbędnych wymogów przez składowiska umieszczone przez Republikę Grecką w wykazach przekazywanych tej instytucji, ale także na podstawie liczby nielegalnych składowisk istniejących na terytorium Grecji, zgodnie z ustaleniami dokonanymi w trakcie regularnie przeprowadzanych kontroli.
Komisja proponuje, aby kwota okresowej kary pieniężnej wyznaczana była co sześć miesięcy. W konsekwencji całkowita kwota okresowej kary pieniężnej należnej z tytułu minionych sześciu miesięcy zostałaby obliczona w drodze zmniejszenia wyjściowej kwoty dziennej okresowej kary pieniężnej o kwotę odpowiadającą nielegalnym składowiskom, co do których wykazano, że we wspomnianym okresie spełniły one niezbędne wymogi, przy czym otrzymany wynik mnoży się przez liczbę dni wchodzących w skład rzeczonego sześciomiesięcznego okresu. Komisja chciałaby również zachować możliwość uaktualnienia tego obliczenia w trakcie postępowania, stosownie do liczb przekazanych przez Republikę Grecką po dniu, w którym podjęta została decyzja o wniesieniu niniejszej skargi.
Republika Grecka uważa, że żądanie Komisji zmierzające do nałożenia okresowej kary pieniężnej będzie bezprzedmiotowe w dniu ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie w związku z tym, że wyrok Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) zostanie do tej pory wykonany i że w każdym razie dzienna kwota 71193,60 EUR nie jest proporcjonalna w stosunku do wagi zarzucanego naruszenia. Republika Grecka ocenia w każdym razie, że ze względu na cel „przymuszenia do działania” okresowa kara pieniężna nie będzie już miała racji bytu w związku z tym, iż właściwe organy przedstawią dowód na podjęcie odpowiednich środków w celu rekultywacji nielegalnych składowisk, nawet jeśli rzeczywista rekultywacja tych składowisk nie zostanie ukończona. Republika Grecka zauważa w tym względzie, że Komisja przestała domagać się zapłaty okresowej kary pieniężnej nałożonej przez Trybunał w wyroku Komisja/Grecja (C‑387/97,
EU:C:2000:356
) od chwili, w której nielegalne składowisko odpadów będące przedmiotem sporu w sprawie, w wyniku której został wydany ten wyrok, zostało – jako rozwiązanie tymczasowe – zamknięte i zastąpione kompleksem zgniatania i pakowania odpadów.
Posiłkowo Republika Grecka podważa zaproponowany przez Komisję wynoszący 9 współczynnik wagi uchybienia. Państwo to zwraca uwagę, że Komisja, zgodnie z pkt 16.4 komunikatu Komisji, uwzględnia zwłaszcza, co się tyczy skutków spornego naruszenia, ewentualną „poważn[ą] lub nieodwracaln[ą] szkodę dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego”. Zdaniem Republiki Greckiej nie można w niniejszym przypadku wykazać istnienia takiej szkody dla zdrowia ludzkiego, natomiast ewentualna szkoda dla środowiska naturalnego zostanie zlikwidowana poprzez rekultywację składowisk niespełniających niezbędnych wymogów. Błędem byłoby uważać, że zarzucane naruszenie oznacza istnienie ogólnokrajowego problemu strukturalnego, gdyż każdy region Grecji posiada obecnie przynajmniej jedno działające zgodnie z prawem miejsce składowania odpadów. W każdym razie wspomniany współczynnik 9 jest zdaniem Republiki Greckiej nieproporcjonalny w porównaniu do współczynnika 4 zaproponowanego przez Komisję i przyjętego przez Trybunał w wyroku Komisja/Hiszpania (
EU:C:2003:635
) lub też w porównaniu do współczynnika 6 zaproponowanego i przyjętego w wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2000:356
) w odniesieniu do naruszeń mających również wpływ na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne i o wadze porównywalnej z naruszeniem mającym miejsce w niniejszej sprawie. Komisja powinna także uwzględnić w niniejszym przypadku postępy poczynione do tej pory w celu wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), jak uczynił Trybunał w wyroku Komisja/Hiszpania (
EU:C:2003:635
, pkt 49, 50).
Jeśli chodzi o czas trwania naruszenia, Republika Grecka uważa, że zaproponowany przez Komisję współczynnik 3 jest nieproporcjonalny, zwłaszcza w porównaniu do wynoszącego również 3 współczynnika przyjętego w wyroku Komisja/Francja (
EU:C:2005:444
) za naruszenie trwające 11 lat. Republika Grecka wnosi do Trybunału o przyjęcie, w razie konieczności, niższego od proponowanego współczynnika trwania naruszenia, jak Trybunał uczynił w wyroku Komisja/Hiszpania (
EU:C:2003:635
). W kwestii współczynnika „n” odzwierciedlającego możliwości finansowe, Republika Grecka zwraca uwagę, że współczynnik w wysokości 4,12 – wskazany w komunikacie Komisji w brzmieniu zmienionym w 2012 r. – uwzględnia wynoszący 222,1 mld EUR produkt krajowy brutto (PKB) tego państwa członkowskiego za rok 2010, podczas gdy PKB Grecji spadło od tamtej pory do poziomu zaledwie 193,7 mld EUR za rok 2012 i szacuje się, że PKB za rok 2013 wyniesie 182,8 mld EUR. Republika Grecka wnosi do Trybunału o zastosowanie, w razie konieczności, niższego współczynnika „n” w celu uwzględnienia tej okoliczności, jak również całokształtu problemów gospodarczych, które dotknęły to państwo członkowskie z powodu kryzysu finansowego.
W przypadku nałożenia okresowej kary pieniężnej Republika Grecka ocenia, że propozycja Komisji zmierzająca do wyznaczania kwoty tej kary co sześć miesięcy powinna zostać uwzględniona, tak aby państwo to mogło przekazać Komisji dowody na ciągłą ewolucję programu dotyczącego zamknięcia i rekultywacji nielegalnych składowisk odpadów i aby instytucja ta mogła dzięki temu uwzględnić poczynione postępy.
Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione tylko wówczas, gdy uchybienie wynikające z niewykonania wcześniejszego wyroku trwa do czasu oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał (wyrok Komisja/Belgia, C‑533/11,
EU:C:2013:659
, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie z informacji przekazanych przez Republikę Grecką i przez Komisję, odpowiednio, w dniach 13 i 15 maja 2014 r. wynika, że na 293 nielegalne składowiska nadal działało 70, a 223 składowisk nie poddano jeszcze rekultywacji, mimo że zostały zamknięte. W związku z tym należy stwierdzić, że w czasie oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał środki niezbędne do wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) nie zostały jeszcze w pełni przyjęte ani wdrożone.
W tym względzie nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Republiki Greckiej opierająca się na fakcie podjęcia przez właściwe organy odpowiednich środków w celu rekultywacji nielegalnych składowisk, mimo że rzeczywista rekultywacja tych składowisk nie jest zakończona. Nawet jeśli bowiem przyjąć, że właściwe organy rzeczywiście przyjęły na poziomie administracyjnym wszystkie niezbędne środki w celu zlikwidowania stwierdzonego naruszenia, nie wystarczy to do odstąpienia od nałożenia w niniejszym przypadku okresowej kary pieniężnej z tego powodu, że niektóre nielegalne składowiska będące przedmiotem sporu nadal są eksploatowane lub nie zostały poddane rekultywacji.
W tych okolicznościach Trybunał uważa, że zasądzenie od Republiki Greckiej okresowej kary pieniężnej stanowi odpowiedni środek finansowy do zapewnienia pełnego wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) (zob. podobnie wyrok Komisja/Irlandia, C‑374/11,
EU:C:2012:827
, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
Natomiast biorąc pod uwagę tendencję do pełnego wykonania wyroku w sprawie Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) oraz uwagi przedstawione przez Republikę Grecką przed Trybunałem, nie można wykluczyć, że w dniu ogłoszenia niniejszego wyroku wyrok Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) będzie już w pełni wykonany. Okresowa kara pieniężna powinna zostać zatem nałożona jedynie wówczas, gdy uchybienie trwałoby nadal w dniu ogłoszenia wyroku.
W kwestii kwoty i formy takiej okresowej kary pieniężnej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to Trybunał powinien w ramach przysługującej mu swobodnej oceny wyznaczyć wysokość okresowej kary pieniężnej, tak by była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności sprawy, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego naruszenia oraz do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok Komisja/Luksemburg, C‑576/11,
EU:C:2013:773
, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Propozycje Komisji dotyczące okresowej kary pieniężnej nie mogą wiązać Trybunału i stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia. Podobnie wytyczne takie jak te zawarte w komunikatach Komisji nie wiążą Trybunału, lecz przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez samą Komisję, kiedy instytucja ta przedkłada propozycje Trybunałowi (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2012:781
, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo). W ramach bowiem postępowania opartego na art. 260 ust. 2 TFUE dotyczącego trwającego uchybienia po stronie państwa członkowskiego, bez względu na to, że takie samo uchybienie zostało już stwierdzone w pierwszym wyroku wydanym na podstawie art. 226 WE lub art. 258 TFUE, Trybunał powinien mieć swobodę ustalenia kwoty nałożonej okresowej kary pieniężnej w wysokości i w formie, jakie uzna za właściwe, aby nakłonić dane państwo członkowskie do położenia kresu niewykonaniu obowiązków wynikających z pierwszego wyroku Trybunału.
Do podstawowych kryteriów, które należy uwzględnić przy ustalaniu kwoty okresowej kary pieniężnej – w celu zapewnienia, że kara ta wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne stosowanie prawa Unii – zalicza się co do zasady wagę naruszenia, czas jego trwania oraz możliwości finansowe zainteresowanego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, trzeba wziąć pod uwagę w szczególności skutki niewykonania wyroku dla interesów prywatnych i interesu publicznego oraz stopień pilności w doprowadzeniu do zastosowania się przez dane państwo członkowskie do jego zobowiązań (zob. wyrok Komisja/Luksemburg,
EU:C:2013:773
, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszym rzędzie w kwestii wagi naruszenia należy przypomnieć, jak orzekł już Trybunał, że zgodnie z art. 191 TFUE obowiązek unieszkodliwiania odpadów bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska naturalnego wchodzi w skład celów polityki Unii w dziedzinie środowiska naturalnego. Nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z art. 4 dyrektywy 75/442 może skutkować, ze względu na swoisty charakter tego zobowiązania, narażeniem zdrowia ludzkiego oraz wyrządzeniem szkody dla środowiska naturalnego i powinno być uważane za szczególnie poważne (wyrok Komisja/Grecja,
EU:C:2000:356
, pkt 94).
Należy zauważyć, że liczba nielegalnych składowisk będących przedmiotem uchybienia w czasie oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał jest w niniejszej sprawie znaczna, gdyż chodzi o 293 składowiska, przy czym 70 nielegalnych składowisk odpadów nie zostało jeszcze zamkniętych. Według danych przekazanych przez samą Republikę Grecką liczba ta jest jednak znacznie niższa od liczby 1125 nielegalnych składowisk odpadów działających w tym państwie w lutym 2004 r., kiedy to wszczęto przed Trybunałem pierwsze postępowanie w sprawie uchybienia (wyrok Komisja/Grecja,
EU:C:2005:592
, pkt 8).
Tymczasem należy zauważyć, że w rozpatrywanej przez Trybunał sprawie znaczenie szkody dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, która nadal będzie wyrządzana w dniu ogłoszenia niniejszego wyroku z powodu zarzucanego uchybienia, zależy w dużym stopniu od liczby poszczególnych miejsc, które są dotknięte tym uchybieniem, a zwłaszcza od liczby nadal eksploatowanych nielegalnych składowisk. W związku z tym szkoda ta ma mniejsze znaczenie niż szkoda dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego będąca skutkiem pierwotnego uchybienia stwierdzonego w wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
).
Jeśli chodzi w drugim rzędzie o czas trwania naruszenia, należy przypomnieć, że jest on oceniany według stanu na okres dokonywania przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych, a nie według stanu na dzień wniesienia skargi przez Komisję (wyrok Komisja/Portugalia, C‑70/06,
EU:C:2008:3
, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w niniejszym przypadku czas trwania naruszenia jest znaczny, gdyż wynosi dziewięć lat, licząc od dnia ogłoszenia wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
).
W trzecim rzędzie w odniesieniu do zdolności finansowych zainteresowanego państwa członkowskiego należy uwzględnić argumenty Republiki Greckiej dotyczące spadku PKB tego państwa członkowskiego od 2010 r. Trybunał bowiem orzekł już, że należy brać pod uwagę ostatnią zmianę PKB państwa członkowskiego według stanu na dzień oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał (wyrok Komisja/Irlandia, C‑279/11,
EU:C:2012:834
, pkt 78).
Poza tym Komisja zaproponowała Trybunałowi stopniowe obniżanie okresowej kary pieniężnej stosownie do postępów poczynionych w wykonywaniu wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
).
Należy zauważyć w tym względzie, że wprawdzie w celu zagwarantowania pełnego wykonania wyroku Trybunału należy wymagać uiszczenia pełnej kwoty okresowej kary pieniężnej aż do chwili, kiedy państwo członkowskie podejmie wszystkie środki niezbędne do położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu, jednak w pewnych specyficznych przypadkach można przewidzieć karę uwzględniającą postępy ewentualnie poczynione przez państwo członkowskie w wykonywaniu jego zobowiązań (zob. podobnie wyroki: Komisja/Hiszpania,
EU:C:2003:635
, pkt 43–51; Komisja/Włochy,
EU:C:2011:740
, pkt 47–55; a także Komisja/Belgia,
EU:C:2013:659
, pkt 73, 74).
W okolicznościach niniejszej sprawy, i biorąc pod uwagę zwłaszcza informacje przekazane Trybunałowi przez Republikę Grecką i przez Komisję, odpowiednio, w dniach 13 i 15 maja 2014 r., Trybunał stoi na stanowisku, że należy wyznaczyć degresywną okresową karę pieniężną. W związku z tym konieczne jest określenie sposobu obliczania tej okresowej kary pieniężnej oraz jej częstotliwości.
Jeśli chodzi o tę ostatnią kwestię, zgodnie z propozycją Komisji należy określić degresywną okresową karę pieniężną w wymiarze półrocznym w celu umożliwienia tej instytucji dokonania oceny stanu zaawansowania wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), uwzględniając sytuację panującą na koniec danego okresu (zob. podobnie wyrok Komisja/Włochy,
EU:C:2011:740
, pkt 54).
Poza tym należy zauważyć, że nadal wyrządzana szkoda dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego jest co do zasady większa w przypadku 70 wciąż eksploatowanych składowisk aniżeli w przypadku 223 pozostałych, niedziałających już, ale wciąż wymagających rekultywacji składowisk. Mając powyższe na względzie, istotne jest nakłonienie zainteresowanego państwa członkowskiego nie tylko do poddania rekultywacji w najwcześniejszym możliwym terminie zamkniętych już składowisk, ale także do jak najszybszego zamknięcia nadal eksploatowanych składowisk, zanim i one zostaną poddane rekultywacji.
W związku z obliczaniem okresowej kary pieniężnej należy w tym celu wziąć pod uwagę fakt, że każde nadal działające składowisko w rzeczywistości skutkuje dwoma odrębnymi naruszeniami. Z tego powodu naruszenie w ujęciu ogólnym powinno zostać podzielone nie na 293 odrębne przypadki naruszenia, czyli jedno naruszenie przypadające na jedno składowisko, ale na 363 przypadki naruszeń, czyli jedno naruszenie przypadające na każde z 223 składowisk, które wciąż wymagają rekultywacji, i dwa naruszenia przypadające na każde z 70 nadal niezamkniętych składowisk, które następnie również będą musiały zostać poddane rekultywacji.
Mając na względzie powyższe okoliczności oraz konieczność nakłonienia zainteresowanego państwa członkowskiego do położenia kresu zarzucanemu uchybieniu, Trybunał uznaje za zasadne – w ramach przysługującej mu swobodnej oceny – ustalenie na podstawie 363 przypadków naruszeń, o których mowa w niniejszym wyroku, okresowej kary pieniężnej w wymiarze półrocznym w wysokości 14520000 EUR, przy czym od sumy tej należy odjąć kwotę 40000 EUR z tytułu każdego naruszenia, któremu położony zostanie kres do końca każdego sześciomiesięcznego okresu.
W celu uzyskania wspomnianego obniżenia okresowej kary pieniężnej Republika Grecka winna – przed końcem każdego sześciomiesięcznego okresu, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku – przedstawić dowód na ustanie eksploatacji konkretnych składowisk, których dotyczyło uchybienie, lub na ich rekultywację. Aby uniknąć przywołanego przez Komisję ryzyka związanego z tworzeniem nowych miejsc niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów przy równoczesnym zamykaniu nielegalnych składowisk odpadów, należy uznać dotychczas działające składowisko za zamknięte tylko wtedy, gdy Republika Grecka przedstawi dowód nie tylko na jego rzeczywiste zamknięcie, ale również na to, że odpady, które były tam dotychczas składowane, są od tej pory składowane zgodnie z prawem w konkretnie wskazanym miejscu składowania odpadów.
Mając na względzie całokształt powyższych rozważań, należy zobowiązać Republikę Grecką do wpłacania na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Zasoby własne Unii Europejskiej”, począwszy od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku i – jeśli stwierdzone w pkt 30 niniejszego wyroku uchybienie będzie trwało do tego dnia – do czasu wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), półrocznej okresowej kary pieniężnej obliczonej, w odniesieniu do pierwszego półrocza po ogłoszeniu wyroku, na końcu tego półrocza, w oparciu o wyjściową kwotę ustaloną na 14520000 EUR, od której odjęta zostanie kwota 40000 EUR za każde dotknięte stwierdzonym naruszeniem miejsce niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów, które od dnia 13 maja 2014 r. zostanie bądź zamknięte, bądź poddane rekultywacji, oraz kwotę 80000 EUR za dotknięte uchybieniem miejsca, które od tej samej daty zostaną jednocześnie zamknięte i poddane rekultywacji. Za wszystkie kolejne półrocza okresowa kara pieniężna należna z tytułu każdego półrocza będzie obliczana na koniec każdego półrocza w oparciu o kwotę okresowej kary pieniężnej wyznaczoną za poprzednie półrocze, przy czym te same kwoty zostaną odjęte stosownie do mających miejsce w danym półroczu przypadków zamknięcia i rekultywacji miejsc dotkniętych dotychczas uchybieniem.
W przedmiocie ryczałtu
Argumentacja stron
Zgodnie z komunikatem Komisji instytucja ta proponuje Trybunałowi przyjęcie stałego ryczałtu uwzględniającego okres między ogłoszeniem wyroku wydanego na podstawie art. 258 TFUE a dniem wykonania przez zainteresowane państwo członkowskie tego wyroku lub dniem, w którym zostanie ogłoszony wyrok wydany na podstawie art. 260 TFUE. W celu obliczenia takiego ryczałtu Komisja wykorzystuje te same kryteria, które wykorzystała przy obliczaniu okresowej kary pieniężnej, a mianowicie kryteria odnoszące się do wagi naruszenia, czasu trwania naruszenia – które to kryterium jest uwzględniane poprzez pomnożenie dziennej kwoty ryczałtu przez liczbę dni, w ciągu których wyrok nie był wykonany – oraz do kryterium zapewnienia odstraszającego charakteru kary. Zgodnie z komunikatem Komisji proponuje się określenie kwoty ryczałtu na 210 EUR. Uwzględniając współczynnik 9 wagi uchybienia i współczynnik „n” w wysokości 4,12, kwota dziennego ryczałtu wyniesie zatem 7786,80 EUR (210 x 9 x 4,12). Ponieważ wyrok Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) został ogłoszony w dniu 6 października 2005 r., a Komisja przyjęła decyzję o wniesieniu niniejszej skargi na podstawie art. 260 TFUE w dniu 21 lutego 2013 r., między ogłoszeniem tego wyroku i wspomnianą decyzją upłynęło 2696 dni.
W dniu 21 lutego 2013 r. całkowita kwota ryczałtu (7786,80 EUR x 2696 dni), która wyniosłaby w konsekwencji 20993212,80 EUR, przekroczyłaby minimalną kwotę ryczałtu wyznaczoną dla Republiki Greckiej na 2181000 EUR. W tych okolicznościach Komisja szacuje, że dzienną kwotę ryczałtu należy wyznaczyć na 7786,80 EUR, począwszy od dnia 6 października 2005 r., do dnia, w którym zostanie wydany wyrok kończący niniejsze postępowanie, lub do dnia wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), jeśli pełne jego wykonanie nastąpi wcześniej. Komisja dodaje, że wbrew twierdzeniom Republiki Greckiej nie można wykluczyć ryzyka utrwalenia się uchybienia, mając na uwadze zwłaszcza fakt, że państwo to powinno było już od kilkudziesięciu lat być dostosowane do przepisów rozpatrywanych w niniejszej sprawie, a zatem tym bardziej winno być ono dostosowane od czasu wydania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
).
Republika Grecka twierdzi, że nie ma powodu, aby nakładać na nią obowiązek uiszczenia ryczałtu, mając na względzie jego odstraszający cel oraz fakt, że państwo to wykazuje w ramach niniejszego postępowania, iż poczyniło już wszystkie niezbędne działania w celu pełnego wykonania wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
), współpracując przy tym systematycznie i uczciwie ze służbami Komisji. W niniejszym przypadku nie występuje bowiem ryzyko powtórnego naruszenia, ponieważ dla 95% terytorium rzeczonego państwa członkowskiego istnieją obecnie działające zgodnie z prawem zakłady unieszkodliwiania odpadów z gospodarstw domowych. W każdym razie, jeśli Trybunał miałby orzec obowiązek zapłaty takiego ryczałtu, Republika Grecka sugeruje, aby Trybunał przyjął minimalną kwotę przewidzianą dla tego państwa członkowskiego w komunikacie Komisji, a mianowicie 2181000 EUR.
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć na wstępie, że w ramach swobodnej oceny przysługującej Trybunałowi w rozpatrywanej dziedzinie instytucja ta może nałożyć łącznie okresową karę pieniężną i ryczałt (wyrok Komisja/Grecja, C‑369/07,
EU:C:2009:428
, pkt 143).
Zasada zasądzania ryczałtu opiera się przede wszystkim na ocenie skutków niewykonania zobowiązań danego państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, wtedy gdy uchybienie trwało przez długi czas od chwili ogłoszenia stwierdzającego je wyroku (zob. wyrok Komisja/Hiszpania, C‑184/11,
EU:C:2014:316
, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wspomniane zasądzanie powinno być każdorazowo wypadkową całokształtu istotnych elementów związanych zarówno z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i z postawą państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 260 TFUE. W tym względzie artykuł ten przyznaje Trybunałowi szeroki zakres swobodnej oceny w odniesieniu do decyzji o nałożeniu bądź braku nałożenia takiej kary (wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2012:781
, pkt 141).
W niniejszym sporze ogół okoliczności prawnych i faktycznych, które doprowadziły do stwierdzonego uchybienia, w szczególności bardzo wysoka liczba nielegalnych składowisk odpadów, których dotyczy uchybienie zgodnie z wyrokiem Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) ogłoszonym w październiku 2005 r., a mianowicie 1125 składowisk, z których 293 nie zostało wciąż zamkniętych lub poddanych rekultywacji w maju 2014 r., świadczy o tym, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii w przyszłości może wymagać podjęcia środków odstraszających takich jak zasądzenie ryczałtu.
W tych okolicznościach Trybunał, w ramach przysługującej mu swobodnej oceny, powinien ustalić kwotę tego ryczałtu w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, i po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia (wyrok Komisja/Grecja,
EU:C:2009:428
, pkt 146).
Do istotnych w tym względzie czynników zaliczają się zwłaszcza takie elementy jak waga stwierdzonego naruszenia i okres jego trwania po ogłoszeniu stwierdzającego je wyroku (wyrok Komisja/Włochy,
EU:C:2011:740
, pkt 94).
Okoliczności, które należy brać pod uwagę, wynikają zwłaszcza z rozważań zawartych w pkt 54, 57 i 58 niniejszego wyroku, odnoszących się do wagi naruszenia i czasu jego trwania oraz do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego.
Jeśli chodzi o wagę naruszenia, należy jednak zaznaczyć, że liczba nielegalnych składowisk odpadów będąca przedmiotem zarzucanego naruszenia w okresie między ogłoszeniem wyroku Komisja/Grecja (
EU:C:2005:592
) w październiku 2005 r. a ogłoszeniem niniejszego wyroku była, w średnim ujęciu, znacznie wyższa niż liczba, którą przyjęto w pkt 55 niniejszego wyroku w celu obliczenia okresowej kary pieniężnej, a mianowicie 293 nielegalnych składowisk, z których 70 nadal nie zostało zamkniętych. Liczba nielegalnych składowisk zmalała bowiem w wymienionym okresie z 1125 – liczba ta została przyjęta przez Trybunał w październiku 2005 r. – do 293, z czego według danych przekazanych Trybunałowi przez strony w maju 2014 r. 70 nielegalnych składowisk było wciąż eksploatowanych. Zgodnie zatem z tym, co orzeczono w pkt 56 niniejszego wyroku w odniesieniu do faktu, że szkoda wyrządzona zdrowiu ludzkiemu i środowisku naturalnemu z powodu stwierdzonego naruszenia jest w niniejszej sprawie wypadkową w dużym stopniu liczby indywidualnych miejsc dotkniętych naruszeniem, należy uznać, że wspomniane naruszenie jest poważniejsze dla celów obliczenia kwoty ryczałtu niż dla celów ustalenia okresowej kary pieniężnej.
W oparciu o powyższe informacje Trybunał uważa, że wyznaczenie ryczałtu w wysokości 10 mln EUR, jaki Republika Grecka powinna zapłacić, jest słuszne w świetle oceny okoliczności niniejszej sprawy.
W konsekwencji należy nakazać Republice Greckiej zapłatę na rzecz Komisji, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w wysokości 10 mln EUR.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Greckiej kosztami, a Republika Grecka przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Nie podejmując wszystkich środków niezbędnych do zapewnienia wykonania wyroku Komisja/Grecja (C‑502/03,
EU:C:2005:592
), Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.

2)
Republika Grecka zostaje zobowiązana do wpłacenia na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Zasoby własne Unii Europejskiej”, począwszy od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku – jeśli stwierdzone w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku uchybienie będzie trwało do tego dnia – do czasu wykonania wyroku Komisja/Grecja (C‑502/03,
EU:C:2005:592
), półrocznej okresowej kary pieniężnej obliczonej, w odniesieniu do pierwszego półrocza po ogłoszeniu wyroku, na końcu tego półrocza, w oparciu o wyjściową kwotę ustaloną na 14520000 EUR, od której odjęta zostanie kwota 40000 EUR za każde dotknięte stwierdzonym naruszeniem miejsce niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów , które od dnia 13 maja 2014 r. zostanie bądź zamknięte, bądź poddane rekultywacji, oraz kwotę80000 EUR za dotknięte uchybieniem miejsca, które od tej samej daty zostaną jednocześnie zamknięte i poddane rekultywacji. Za wszystkie kolejne półrocza okresowa kara pieniężna należna z tytułu każdego półrocza będzie obliczana na koniec każdego półrocza w oparciu o kwotę okresowej kary pieniężnej wyznaczoną za poprzednie półrocze, przy czym te same kwoty zostaną odjęte stosownie do mających miejsce w danym półroczu przypadków zamknięcia i rekultywacji miejsc dotkniętych uchybieniem.

3)
Republika Grecka zostaje zobowiązana do wpłacenia na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Zasoby własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w kwocie 10 mln EUR.

4)
Republika Grecka zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.