CELEX: 62013CJ0425
Kumoamiskanne
Neuvoston päätös luvan antamisesta neuvottelujen aloittamiseen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan Euroopan unionin järjestelmän liittämisestä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevaan Australian järjestelmään
Neuvotteluohjeet
Erityiskomitea
SEU 13 artiklan 2 kohta, SEUT 218 artiklan 2
4 kohta ja SEUT 295 artikla
Toimielinten välinen tasapaino

Euroopan komissio vaatii kanteellaan luvan antamisesta neuvottelujen aloittamiseen Euroopan unionin päästökauppajärjestelmän liittämisestä Australian päästökauppajärjestelmään 13.5.2013 annetun neuvoston päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös) 2 artiklan toisen virkkeen ja tämän päätöksen liitteessä olevan A osan kumoamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2003/87/EY
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY (
EUVL L 275, s. 32
), sellaisena kuin se on muutettuna 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (
EUVL L 140, s. 63
; jäljempänä direktiivi), annettiin EY 175 artiklan 1 kohdan nojalla. Kuten direktiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan, tällä direktiivillä on tarkoitus myötävaikuttaa siihen, että Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot täyttävät tehokkaammin Kioton pöytäkirjan mukaiset sitoumuksensa ihmisten toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämiseksi.
Direktiivin 1 artiklassa määritellään direktiivin kohde seuraavasti:
”Tällä direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä yhteisössä – – kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.”
Direktiivin 25 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteydet muihin kasvihuonekaasujen päästökauppajärjestelmiin”, säädetään seuraavaa:
”1.   Niiden Kioton pöytäkirjan liitteessä B lueteltujen kolmansien maiden kanssa, jotka ovat ratifioineet pöytäkirjan, olisi tehtävä sopimuksia, joilla päästöoikeudet tunnustetaan vastavuoroisesti yhteisön järjestelmän ja muiden kasvihuonekaasujen päästökauppajärjestelmien välillä perustamissopimuksen 300 artiklan sääntöjen mukaisesti.
1
a
.   Yhteisön järjestelmän ja muiden sellaisten muissa maissa, osavaltioissa tai alueellisissa hallintoyksiköissä perustettujen kasvihuonekaasujen pakollisten yhteensopivien päästökauppajärjestelmien, joissa päästöjen absoluuttinen määrä on rajoitettu, välillä voidaan tehdä sopimuksia päästöoikeuksien pakollisesta tunnustamisesta.
1
b
.   Kolmansien maiden tai osavaltioiden tai alueellisten hallintoyksiköiden kanssa voidaan tehdä muita kuin sitovia järjestelyjä yhteisön järjestelmän tai muiden kasvihuonekaasujen sellaisten pakollisten päästöjärjestelmien soveltamisalaan kuuluvien päästöjen hallinnollisesta ja teknisestä yhteensovittamisesta, joissa päästöjen absoluuttinen määrä on rajoitettu.
2.   Kun 1 kohdassa tarkoitettu sopimus on tehty, komissio hyväksyy tarvittavat säännökset, jotka liittyvät päästöoikeuksien vastavuoroiseen tunnustamiseen mainitun sopimuksen mukaisesti. – –”
Asian tausta
Vuonna 2011 Australian liittovaltio (Commonwealth of Australia) otti yhteyttä komissioon kahdenvälisten neuvottelujen aloittamiseksi Euroopan unionin päästökauppajärjestelmän liittämisestä Australian päästökauppajärjestelmään.
Muodollinen suositus luvasta neuvottelujen aloittamiseen Australian liittovaltion kanssa asianomaisten päästökauppajärjestelmien liittämisestä toisiinsa laadittiin sellaisen aiemman suosituksen perusteella, joka koski unionin päästökauppajärjestelmän yhdistämistä Sveitsin päästökauppajärjestelmään. Komissio antoi suosituksen 24.1.2013 ja toimitti sen Euroopan unionin neuvostolle. Neuvoston ympäristötyöryhmässä käydyissä keskusteluissa jotkut jäsenvaltiot vaativat saada osallistua Australian liittovaltion kanssa käytäviin neuvotteluihin tiiviimmin kuin komission suosituksessa ehdotettiin. Ympäristötyöryhmä hyväksyi 22.4.2013 kompromissitekstin, johon oli tehty joitakin muutoksia.
Komissio toimitti 2.5.2013 pöytäkirjaan liitettävän julistuksen, jossa se esitti vastalauseensa tietyistä näkökohdista, jotka sisältyivät ehdotukseen päätökseksi luvan antamisesta kyseisten neuvottelujen aloittamiseen (asiakirja 8805/13, ADD1). Neuvostokin antoi julistuksen 8.5.2013 (asiakirja 8805/13, ADD2).
Päätösehdotus esitettiin pysyvien edustajien komitealle (Coreper) ja lopulta se hyväksyttiin sellaisenaan maatalous- ja kalastusasioiden neuvoston 13.5.2013 pidetyssä kokouksessa esityslistan A kohtaan merkittynä asiana.
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdassa komissiolle on annettu lupa aloittaa kyseiset neuvottelut unionin puolesta.
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan ”komissio käy nämä neuvottelut – – noudattaen” tämän päätöksen ”liitteessä olevia neuvotteluohjeita”.
Päätöksen 2 artiklan toisen virkkeen mukaan ”komission on säännöllisesti ja kirjallisesti raportoitava neuvostolle neuvottelujen tuloksista jokaisen neuvottelujakson jälkeen ja joka tapauksessa ainakin kolmen kuukauden välein”.
Päätöksen liitteessä komissiolle osoitettujen neuvotteluohjeiden (asiakirja 8568/13, ADD1) A osan sanamuoto on seuraava:
”A. Neuvottelumenettely
1.
Komissio käy neuvottelut asiaa koskevan voimassa olevan unionin lainsäädännön mukaisesti. Unionin yksityiskohtaiset neuvottelukannat vahvistetaan tarvittaessa 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa erityiskomiteassa tai neuvostossa. Ympäristötyöryhmä nimitetään erityiskomiteaksi, joka auttaa komissiota tässä tehtävässä. Erityiskomitean kokousten organisoinnista ja johtamisesta vastaa neuvoston puheenjohtajavaltio.
2.
Neuvotteluihin on valmistauduttava hyvissä ajoin etukäteen. Tätä varten komissio ilmoittaa neuvostolle aikataulusuunnitelman ja neuvoteltavat kysymykset sekä toimittaa tarvittavat asiakirjat mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta erityiskomitean jäsenillä on riittävästi aikaa valmistautua tuleviin neuvotteluihin asianmukaisella tavalla.
3.
Ennen kutakin neuvottelua erityiskomitea kokoontuu määrittääkseen keskeiset kysymykset ja tilanteen mukaan joko muodostaakseen neuvottelukannat tai sopiakseen ohjeistuksesta. Erityiskomitean ennakkosuostumuksesta voidaan tarvittaessa pyytää ilmastonmuutoskomitealta kytkemisneuvottelujen erityisiä teknisiä näkökohtia koskevia neuvoja.
4.
Komissio raportoi neuvostolle neuvottelujen tuloksista kunkin istunnon jälkeen ja joka tapauksessa ainakin neljä kertaa vuodessa. Komissio tiedottaa neuvostolle kaikista merkittävistä neuvottelujen aikana ilmenevistä ongelmista ja kuulee niiden osalta erityiskomiteaa.”
Neuvotteluohjeiden B osassa esitetään neuvottelujen sisältö ja soveltamisala.
Lausuman, jonka neuvosto antoi 8.5.2013 neuvottelujen aloittamista koskevasta päätösehdotuksesta, toisessa kohdassa todetaan seuraavaa:
”SEUT 218 artiklan 4 kohdan mukaisen erityiskomitean perustaminen tarkoittaa, että kyseisen komitean – – tehtävänä on seurata neuvottelujen käymistä ja ohjeistaa neuvottelijaa ottaen huomioon neuvoston antamat neuvotteluohjeet.”
Riidanalaisesta päätöksestä ilmoitettiin komissiolle 15.5.2013.
Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
—
ensisijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toisen virkkeen ja päätöksen liitteessä olevan A osan
—
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen ja pysyttää sen vaikutukset, jos päätös kumotaan kokonaan, ja
—
velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unionin tuomioistuimen kirjaamoon 7.10.2013 jättämällään asiakirjalla neuvosto vaati unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 151 artiklan mukaisesti unionin tuomioistuinta ”poistamaan asiakirja-aineistosta” riidanalaisen päätöksen ja neuvotteluohjeet sekä ne kohdat komission kannekirjelmästä, joissa siteerataan kyseisiä ohjeita. Lisäksi neuvosto vaati unionin tuomioistuinta toteuttamaan asianmukaisiksi katsomansa toimenpiteet sen varmistamiseksi, että neuvotteluohjeiden sisältöä ”ei julkisteta” ja että näiden ohjeiden luonnetta ”ei voida päätellä unionin tuomioistuimen julkisista asiakirjoista”.
Tämä neuvoston vaatimus hylättiin määräyksellä komissio v. neuvosto (C-425/13,
EU:C:2014:91
).
Euroopan parlamentti, joka hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 13.2.2014 tekemällä päätöksellä väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia, vaatii komission esittämien vaatimusten hyväksymistä.
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen tai – jos riidanalainen päätös kumotaan – ei pysytä päätöksen vaikutuksia sekä velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta, jotka hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 13.2.2014 tekemällä päätöksellä väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia, vaativat unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen.
Tšekin tasavalta ja Ranskan tasavalta, jotka hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 13.2.2014 tekemällä päätöksellä väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia, vaativat unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteen ja velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, joka hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 13.2.2014 tekemällä päätöksellä väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia, vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää koko kanteen ja – jos kanne hyväksytään kokonaan tai osittain – jättää riidanalaisen päätöksen vaikutukset pysyttämättä.
Kanne
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten lausumat
Neuvoston mielestä komission kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se kohdistuu riidanalaisen päätöksen liitteessä olevaan A osaan, joka sisältää riidanalaiset neuvotteluohjeet. Se väittää komission katsoneen muissa toimielinten välisissä riita-asioissa, etteivät tällaiset neuvotteluohjeet ole luonteeltaan sitovia toimia.
Komission mielestä se, ettei neuvotteluohjeilla katsota olevan sitovaa vaikutusta, ei merkitse, ettei niillä ole oikeusvaikutuksia. Koska neuvosto on selvästi todennut, että kyseessä olevat neuvotteluohjeet sitovat komissiota, komission nostama kanne on otettava tutkittavaksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
On muistutettava, että kumoamiskanteen kohteena voivat olla niiden luonteesta tai muodosta riippumatta kaikki unionin toimielinten antamat määräykset ja säännökset, joilla on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia (ks. tuomio komissio v. neuvosto, C‑28/12,
EU:C:2015:282
, 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sen selvittämiseksi, onko tällaisilla määräyksillä ja säännöksillä oikeusvaikutuksia, on tarkasteltava niiden asiasisältöä (ks. vastaavasti tuomio Alankomaat v. komissio, C‑147/96,
EU:C:2000:335
, 27 kohta).
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on jo todennut, että SEUT 218 artiklan 3 ja 4 kohdan nojalla annetulla päätöksellä on oikeusvaikutuksia unionin ja sen jäsenvaltioiden välisissä ja unionin toimielinten välisissä suhteissa (ks. tuomio komissio v. neuvosto, C‑114/12,
EU:C:2014:2151
, 40 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on katsottava, että riidanalaiset neuvotteluohjeet sisältävässä riidanalaisen päätöksen liitteessä olevassa A osassa kuvataan suunnitellun sopimuksen neuvottelua koskeva täsmällinen ja yksityiskohtainen menettely, jonka noudattamista neuvosto ilmiselvästi aikoi komissiolta vaatia, kuten myös päätöksen 1 artiklan 2 kohdasta ilmenee.
Sillä voi siis olla oikeusvaikutuksia.
Niinpä kanne on otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
Komissio esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta. Neuvotteluohjeiden A osassa esitettyä yksityiskohtaista menettelyä koskevan ensimmäisen kanneperusteen mukaan SEU 13 artiklan 2 kohtaa, SEUT 218 artiklan 2–4 kohtaa ja SEUT 295 artiklaa on rikottu ja toimielinten välisen tasapainon periaatetta on loukattu. Toinen kanneperuste, joka koskee riidanalaista päätöstä siltä osin kuin tämän päätöksen mukaan ”unionin yksityiskohtaiset neuvottelukannat vahvistetaan” erityiskomiteassa tai neuvostossa, perustuu SEU 13 artiklan 2 kohdan ja SEUT 218 artiklan rikkomiseen ja toimielinten välisen tasapainon periaatteen loukkaamiseen.
Unionin tuomioistuimen mielestä nämä kaksi kanneperustetta on asianmukaista tutkia yhdessä.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
Komission mielestä neuvottelut kansainvälisestä sopimuksesta aloilla, jotka eivät koske pääasiassa tai yksinomaan yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, kuuluvat komission toimivaltaan. Unionin muut toimielimet eivät voi kyseenalaistaa komissiolla tällä alalla olevaa neuvottelijan roolia. Neuvostolla ei ole siitä huolimatta, että sille on EUT-sopimuksessa annettu toimivalta antaa lupa tällaisten neuvottelujen aloittamiseen, toimivaltaa laajentaa neuvotteluohjeiden sisältöä sisällyttämällä niihin säännöksiä, jotka eivät suoraan liity neuvotteluun asianomaisen kolmannen valtion kanssa.
Komission mukaan toimivalta neuvotteluohjeiden antamiseen ei sisällä toimivaltaa vahvistaa sääntöjä, joiden mukaisesti neuvotteluja on käytävä, koska kyseisissä ohjeissa on vain määriteltävä asiasisältöä koskevat valinnat ja tavoitteet puolustettaviksi neuvottelujen aikana.
Komissio väittää, että riidanalaisen päätöksen liitteessä olevassa A osassa vahvistetun yksityiskohtaisen neuvottelumenettelyn seurauksena neuvosto saa uutta toimivaltaa SEUT 218 artiklan 2–4 kohdassa määrätyn vastaisesti. Edellyttäessään yksipuolisesti tällaisen menettelyn noudattamista neuvosto asettaa komissiolle velvollisuuksia, jotka eivät ole mainittujen määräysten mukaisia.
Komission mielestä neuvosto on lisäksi rikkonut SEU 13 artiklan 2 kohtaa ja loukannut toimielinten välisen tasapainon periaatetta laajennettuaan kyseisillä neuvotteluohjeilla toimivaltaa, joka sille perussopimuksissa annetaan.
Komissio korostaa, että vaikka toimielimille voi olla asianmukaista sopia yhteistyössään sovellettavista menettelytavoista, tällaista yhteistyötä on SEUT 295 artiklan mukaisesti tehtävä toimielinten välisten sopimusten avulla. Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, ettei tällaista sopimusta ole tehty, joten neuvosto on riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan hyväksyessään rikkonut myös SEUT 295 artiklaa.
Komission mielestä neuvostolla on kyseisen A osan nojalla neuvottelussa ratkaiseva rooli. Saman A osan mukaan nimittäin SEUT 218 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun erityiskomitean tai tietyissä olosuhteissa neuvoston tehtävänä on määritellä ”unionin yksityiskohtaiset neuvottelukannat”, jotka sitovat komissiota. Perussopimuksissa ei kuitenkaan anneta tällaiselle komitealle tai neuvostolle mitään suoraa päätöksentekoroolia neuvottelujen aikana, koska komissiolla on tässä yhteydessä täysi toimivalta. Erityiskomitea on vain neuvoa-antava elin neuvottelijaa varten.
Komission mielestä sen tehtävänä on vahvistaa neuvoston SEUT 218 artiklan 4 kohdan nojalla nimeämän erityiskomitean kuulemista koskevat säännöt. Mainitussa määräyksessä annetaan erityiskomitealle vain neuvoa-antava rooli, koska sitä on vain ”kuultava” neuvottelujen aikana. Vaikka tämä komitea tosin voikin ilmaista kantansa neuvottelujen eri näkökohdista, neuvotteluohjeet ovat komission mukaan SEUT 218 artiklan vastaisia, koska niissä annetaan kyseiselle komitealle tai neuvostolle mahdollisuus vahvistaa ”unionin yksityiskohtaisia neuvottelukantoja”, jotka tästä syystä sitoisivat komissiota.
Komissio huomauttaa lopuksi, että riidanalaisen päätöksen kumottaviksi vaaditut osat ovat erotettavissa päätöksen muista osista, joten päätöksen osittainen kumoaminen on mahdollista. Joka tapauksessa on niin, ettei osittainen kumoaminen vaikuta erityiskomitean nimeämiseen.
Parlamentti kannattaa komission argumentaatiota. Se toteaa, ettei EUT-sopimuksessa anneta neuvostolle lupaa antaa yksipuolisesti uusia neuvottelusääntöjä, joita neuvottelijan olisi noudatettava. Tällaisen toimivallan antaminen vaikuttaisi niin toimivaltaan, joka komissiolla on neuvottelijan tehtävässään, kuin parlamentinkin toimivaltaan.
Parlamentti toteaa myös, että SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaan kunkin toimielimen on toimittava toimivaltansa rajoissa ja vilpittömän yhteistyön periaatetta noudattaen.
Parlamentti täsmentää, ettei sen paremmin sillä itsellään kuin neuvostollakaan ole oikeutta toimia neuvotteluissa aktiivisesti itsenäisessä ja johtavassa roolissa ja puuttua näin neuvottelijan yksinoikeuksiin. Neuvosto ei etenkään voi vaatia itselleen tai nimeämälleen erityiskomitealle oikeutta tehdä päätöksiä neuvottelujen aikana.
Neuvosto väittää, että sille SEUT 218 artiklan 4 kohdassa annettua toimivaltaa vahvistaa neuvotteluohjeita luvan antamiseksi komissiolle neuvotella kansainvälinen sopimus unionin puolesta ei voida ymmärtää niin, että se olisi vailla mahdollisuutta vahvistaa myös säännöt, joiden mukaisesti neuvotteluja on käytävä. Mikä tahansa muu tulkinta SEUT 218 artiklan 4 kohdasta nimittäin johtaisi siihen, että tämä määräys menettäisi tehokkaan vaikutuksensa.
Tšekin tasavalta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta kannattavat kyseistä neuvoston argumenttia ja toteavat, ettei SEUT 218 artiklan 2–4 kohdan sanamuodossa määrätä mistään neuvotteluohjeiden antamisen rajoituksesta eikä se myöskään ole esteenä sille, että neuvotteluohjeissa annetaan menettelysääntöjä varsinkin erityiskomitean kuulemista koskevien sääntöjen osalta.
Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta katsovat myös, että toimivaltaan antaa neuvotteluohjeita komissiolle sisältyy toimivalta täsmentää neuvotteluja koskevat menettelyvaatimukset SEU 13 artiklan 2 kohdassa vahvistetun toimielinten välisen vilpittömän yhteistyön ja toimielinten välisen tasapainon kunnioittamisen varmistamiseksi.
Neuvosto korostaa, että kun se antaa päätöksen luvan antamisesta neuvottelujen aloittamiseen ja neuvottelijan nimeämisestä, sen tehtävänä on arvioida, onko asianmukaista tai jopa tarpeellista sisällyttää neuvotteluohjeisiin tietoja kullekin toimielimelle kuuluvasta roolista sekä menettelysäännöistä, joiden mukaisesti neuvotteluja on käytävä. Neuvoston mukaan kyseessä on välitön seuraus sen oikeudesta päättää, onko kyseinen lupa syytä antaa vai ei.
Neuvosto selittää, että riidanalaisiin neuvotteluohjeisiin sisältyvät menettelysäännöt koskevat yksinomaan suhteita neuvottelijana toimivan komission, kansainvälisen sopimuksen neuvottelemiseen ja sen allekirjoittamiseen luvan antavana toimielimenä toimivan neuvoston ja erityiskomitean, jonka neuvosto voi nimetä seuraamaan neuvotteluja, välillä.
Neuvoston mukaan tällaisilla neuvotteluohjeisiin sisältyvillä menettelysäännöillä ei loukata kunkin toimielimen omaa roolia eikä myöskään perussopimuksissa määrättyä toimielinten välistä tasapainoa. Menettelysäännöillä nimittäin vain ilmaistaan tapa, jolla toimielinten on käytännössä noudatettava vilpittömän yhteistyön periaatetta kansainvälisissä neuvotteluissa.
Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta ja Ruotsin kuningaskunta kannattavat neuvoston argumenttia, jonka mukaan neuvostolla on kansainvälisen sopimuksen neuvottelemisessa aktiivinen rooli. Neuvoston toimivalta antaa neuvotteluohjeita ja se, että komission on käytävä neuvotteluja erityiskomiteaa kuullen SEUT 218 artiklan 4 kohdan mukaisesti, edellyttävät jatkuvaa yhteensovittamista ja jatkuvaa vuoropuhelua komission ja neuvoston välillä eikä tämä prosessi rajoitu mihinkään neuvottelujen tiettyyn vaiheeseen.
Puolan tasavalta toteaa tässä yhteydessä, että vain sellaisen neuvottelutuloksen saavuttaminen, jonka neuvosto voi hyväksyä, voi johtaa sopimuksen allekirjoittamiseen ja tekemiseen unionin puolesta. On siis välttämätöntä, että antaessaan neuvottelijalle luvan neuvosto voi myös asettaa luvalle rajat ja ilmoittaa edellytykset, joiden mukaisesti neuvottelut käydään. On siis estettävä tilanne, jossa neuvosto ei voisi hyväksyä tulosta ja jossa lopullisen sopimusluonnoksen hyväksymättä jättäminen vaikuttaisi kielteisesti suhteisiin toisen sopimuspuolen kanssa. Niinpä neuvoston toimivalta seurata neuvotteluja aktiivisesti on luonteeltaan jatkuvaa eikä rajoitu pelkkään sellaisten neuvotteluohjeiden antamiseen, jotka liitetään päätökseen luvan antamisesta neuvottelujen aloittamiseen.
Neuvoston mielestä komission on käytävä neuvottelut neuvoston sille antaman valtuutuksen rajoissa. Erityiskomiteassa vahvistettujen kantojen tarkoituksena on konkretisoida neuvoston antamia neuvotteluohjeita ja sellaisina auttaa neuvottelijaa täsmentämällä näkemykset, joita neuvosto puoltaa. Komissio määrittää neuvottelutavan, mutta sen on tässä yhteydessä noudatettava ohjeistuksia, joita se saa erityiskomitealta joko suullisesti tai asiakirjoissa vahvistettuina kantoina.
Neuvosto täsmentää, että neuvottelukantojen määrittämisellä erityiskomiteassa on tarkoitus ohjeistaa neuvottelijaa samalla, kun neuvotteluohjeet otetaan huomioon. Näiden kantojen ei voida katsoa merkitsevän velvollisuutta komissiolle päästä suositeltuun tulokseen kaikkien niissä määriteltyjen ohjeistusten osalta.
Tässä yhteydessä Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta korostavat neuvoston toimivaltaa määrittää erityiskomitean kuulemista koskevat säännöt. Lisäksi ne katsovat, että kun riidanalaiset neuvotteluohjeet sisältävässä riidanalaisen päätöksen liitteessä olevassa A osassa todetaan, että erityiskomitea tai neuvosto itse voi antaa ”yksityiskohtaisia neuvottelukantoja”, neuvotteluohjeissa vain muistutetaan neuvoston oikeudesta täsmentää näitä ohjeita halutessaan ja erityiskomitealle kuuluvaa roolia.
Saksan liittotasavalta lisää tähän, että jäsenvaltioiden ”erityistietämystä” alalla, jota kyseessä oleva sopimus koskee, ei pystyttäisi hyödyntämään riittävällä tavalla, jos komissio voisi käydä neuvotteluja oman mielensä mukaan ja täysin itsenäisesti ottamatta huomioon erityiskomitean kantaa.
Neuvosto torjuu myös argumentin, joka koskee sitä, ettei menettelysäännöistä ole tehty SEUT 295 artiklassa tarkoitettua toimielinten välistä sopimusta, sillä tällainen sopimus merkitsisi paitsi komission ja neuvoston myös parlamentin mukanaoloa, mikä olisi vastoin SEUT 218 artiklassa määrättyä toimielinten välistä tasapainoa.
Neuvosto huomauttaa lopuksi Yhdistyneen kuningaskunnan tukemana, että riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toisen virkkeen ja päätöksen liitteessä olevan A osan kumoaminen osittain ei ole mahdollista, koska se muuttaisi perusteellisesti neuvotteluluvan yleistä sisältöä. Riidanalaisen päätöksen ja sen liitteen rakenteestakin jo ilmenee, että kukin sen säännöksistä on osa jakamatonta kokonaisuutta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Nyt käsiteltävä kanne koskee yhtäältä riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toista virkettä ja toisaalta kyseisen päätöksen liitteessä olevaa A osaa. Nämä kaksi kanteen näkökohtaa on käsiteltävä perättäin.
Komissio väittää ensinnäkin, että riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toisessa virkkeessä asetettu velvollisuus, jonka mukaan ”komission on säännöllisesti ja kirjallisesti raportoitava neuvostolle neuvottelujen tuloksista jokaisen neuvottelujakson jälkeen ja joka tapauksessa ainakin kolmen kuukauden välein”, on vastoin SEUT 218 artiklan 2 ja 4 kohtaa, SEU 13 artiklan 2 kohtaa, toimielinten välisen tasapainon periaatetta ja SEUT 295 artiklaa.
SEUT 218 artiklan 4 kohta on nyt käsiteltävässä riita-asiassa pääasiallinen viitenormi, joka koskee neuvostolle, erityiskomitealle ja komissiolle annetun toimivallan rajausta, joten kanneperustetta on arvioitava ensiksi kyseisen määräyksen kannalta.
Tässä yhteydessä oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 218 artikla on kansainvälisten sopimusten tekemisen osalta itsenäinen yleismääräys, jolla on perustuslaillinen ulottuvuus siltä osin kuin siinä annetaan unionin toimielimille tietyt toimivallat. Siinä pyritään saamaan aikaan tasapaino eri toimielinten välillä, joten siinä määrätään erityisesti, että komissio neuvottelee neuvoston vahvistamia neuvotteluohjeita noudattaen unionin ja yhden tai useamman kolmannen valtion välisistä sopimuksista, jotka neuvosto sitten tekee joko parlamentin hyväksynnän saatuaan tai sitä kuultuaan. Toimivalta tällaisten sopimusten tekemisessä on kuitenkin annettu neuvostolle, jollei komission toimivallasta näissä asioissa muuta johdu (ks. vastaavasti tuomio Ranska v. komissio, C-327/91,
EU:C:1994:305
, 28 kohta).
Lisäksi SEU 17 artiklan 1 kohdassa määrätään, että yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta komissio huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta.
Tällaisen toimivallan yhteydessä neuvoston ja komission on kuitenkin noudatettava SEU 13 artiklan 2 kohdan toista virkettä, jonka mukaan ”toimielimet tekevät keskenään vilpitöntä yhteistyötä”. Tällaisella yhteistyöllä on erityinen merkitys unionin kansainväliselle toiminnalle, koska tällainen toiminta käynnistää tiiviin yhteistoiminta- ja kuulemisprosessin unionin toimielinten välillä.
Lisäksi SEUT 218 artiklan 4 kohdassa määrätään, että jos neuvosto on nimennyt erityiskomitean, tätä komiteaa on kuultava neuvottelujen aikana.
Tällaisessa tapauksessa, josta on kyse nyt käsiteltävässä asiassa, komission on toimitettava erityiskomitealle kaikki tiedot, jotka ovat tarpeen, jotta erityiskomitea voi seurata neuvottelujen kulkua, kuten muun muassa muiden osapuolten ilmoittamat yleiset tavoitteet ja puolustamat kannat neuvottelujen kuluessa. Vain tällä tavalla erityiskomitea kykenee esittämään neuvotteluja koskevia mielipiteitä ja ohjeita.
Kun otetaan huomioon toimielinten eri toimivalta SEUT 218 artiklassa tarkoitettujen sopimusten neuvottelemisessa ja tekemisessä, komissiota voidaan vaatia toimittamaan nämä tiedot myös neuvostolle. Neuvostolle nimittäin on hyödyllistä saada kyseiset tiedot käyttöönsä voidakseen ymmärtää sen hyväksyttäväksi saatettavan sopimusluonnoksen laatimiseen tähtäävien neuvottelujen kulkua.
Niinpä riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toiseen virkkeeseen sisältyvää velvollisuutta, jonka mukaan ”komission on säännöllisesti ja kirjallisesti raportoitava neuvostolle neuvottelujen tuloksista jokaisen neuvottelujakson jälkeen ja joka tapauksessa ainakin kolmen kuukauden välein”, on pidettävä SEUT 218 artiklan 2 ja 4 kohdan mukaisena.
Seuraavaksi on muistutettava SEU 13 artiklan 2 kohdan väitetystä rikkomisesta, että mainitun määräyksen mukaan kukin unionin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Kyseinen määräys ilmentää toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä ja joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen (ks. tuomio neuvosto v. komissio, C‑409/13,
EU:C:2015:217
, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämän tuomion 66 ja 67 kohdassa mainituista syistä riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toisessa virkkeessä noudatetaan myös SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrättyä velvollisuutta, jonka mukaan kukin unionin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa.
Mainittu kyseisen päätöksen säännös ei myöskään mitenkään merkitse toimielinten välisen tasapainon periaatteen loukkaamista.
Lopuksi SEUT 295 artiklan väitetystä rikkomisesta on todettava, ettei mainittu artikla ole esteenä neuvoston mahdollisuudelle asettaa päätöksessä, jossa annetaan lupa neuvotteluihin, säännöt, joiden mukaisesti komission on säännöllisin väliajoin toimitettava neuvostolle tietoja koko sen neuvotteluprosessin ajan, jolla pyritään siihen, että unioni tekee kansainvälisen sopimuksen.
Niinpä komission esittämä kumoamisvaatimus on hylättävä siltä osin kuin se koskee riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toista virkettä.
Komissio väittää toiseksi, että riidanalaisen päätöksen liitteessä oleva A osa, joka sisältää riidanalaiset neuvotteluohjeet, on vastoin SEUT 218 artiklan 4 kohdassa määrättyä sen toimivallan rajausta, joka on annettu neuvostolle ja erityiskomitealle sekä komissiolle neuvottelijana, ja se on myös SEU 13 artiklan 2 kohdan ja toimielinten välisen tasapainon vastainen.
Kun unionin tuomioistuimessa esitetyt kirjalliset ja suulliset huomautukset otetaan huomioon ja kun palautetaan mieleen, että neuvosto on nyt käsiteltävässä asiassa nimennyt erityiskomitean, on selvitettävä ensiksi, onko neuvosto toimivaltainen asettamaan neuvotteluohjeissa nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kaltaisia menettelyllisiä sääntöjä, ja jos tähän on vastattava myöntävästi, ovatko riidanalaisen päätöksen liitteessä olevassa A osassa vahvistetut säännöt SEUT 218 artiklan 4 kohdassa määrätyn toimielinten ja erityiskomitean välisen toimivallanjaon mukaisia.
Tässä yhteydessä riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan 1 kohdan kolmannesta virkkeestä, luettuna yhdessä neuvoston 8.5.2013 antaman lausuman toisen kohdan kanssa, ilmenee, että neuvoston nimeämän erityiskomitean ”tehtävänä on seurata neuvottelujen käymistä ja ohjeistaa neuvottelijaa ottaen huomioon neuvoston antamat neuvotteluohjeet”. Lisäksi kyseisen A osan 1 kohdan neljännessä virkkeessä todetaan, että erityiskomitean kokousten organisoinnista ja johtamisesta vastaa neuvoston puheenjohtajavaltio.
Koska neuvosto on toimivaltainen nimeämään erityiskomitean ja komissio on SEUT 218 artiklan 4 kohdan mukaan velvollinen kuulemaan tätä komiteaa neuvottelujen aikana, komission on tiedotettava kyseiselle komitealle kaikista neuvotteluja koskevista näkökohdista, jotta tätä voidaan kuulla tehokkaasti. Vain tällä tavalla erityiskomitea kykenee esittämään mielipiteitä ja ohjeita, jotka koskevat kantoja, joita komission on neuvotteluissa omaksuttava.
Niinpä SEUT 218 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että sen nojalla neuvosto on toimivaltainen asettamaan neuvotteluohjeissa menettelysääntöjä, jotka koskevat tiedotus-, viestintä- ja kuulemisprosessia erityiskomitean ja komission välillä, koska tällaisilla säännöillä vastataan tavoitteeseen varmistaa asianmukainen yhteistoiminta sisäisesti.
On kuitenkin selvitettävä, sisältääkö riidanalaisen päätöksen liitteessä oleva A osa sellaisia muita säännöksiä, jotka menettelyllisestä luonteestaan huolimatta voisivat viedä neuvottelijalta sille SEU 17 artiklan 1 kohdassa annetun toimivallan.
Riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan 1 kohdan ensimmäisestä virkkeestä, jonka mukaan ”komissio käy neuvottelut asiaa koskevan voimassa olevan unionin lainsäädännön mukaisesti”, on huomattava, että siinä on kyse yleisluonteisesta muistutuksesta, jossa komission asiaa koskeva toiminta-ala rajataan. Tätä varten kyseisen A osan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä todetaan lisäksi hyödyllisesti, että ”neuvotteluihin on valmistauduttava hyvissä ajoin etukäteen”.
Saman kohdan toisesta virkkeestä, jonka mukaan neuvotteluihin valmistautumista varten ”komissio ilmoittaa neuvostolle aikataulusuunnitelman ja neuvoteltavat kysymykset sekä toimittaa tarvittavat asiakirjat mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta erityiskomitean jäsenillä on riittävästi aikaa valmistautua tuleviin neuvotteluihin asianmukaisella tavalla”, puolestaan on huomattava, että yhtäältä tällä seikalla selkeytetään riidanalaisen päätöksen 2 artiklan toisessa virkkeessä mainittua velvollisuutta, joka on SEUT 218 artiklan 4 kohdan mukainen, kuten tämän tuomion 68 kohdasta ilmenee. Toisaalta kyseisellä seikalla määritetään säännöt neuvoston SEUT 218 artiklan 4 kohdan nojalla nimeämän erityiskomitean kuulemisesta.
Sama pätee riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan 4 kohtaan, jossa todetaan, että ”komissio raportoi neuvostolle neuvottelujen tuloksista kunkin istunnon jälkeen ja joka tapauksessa ainakin neljä kertaa vuodessa” ja että ”komissio tiedottaa neuvostolle kaikista merkittävistä neuvottelujen aikana ilmenevistä ongelmista ja kuulee niiden osalta erityiskomiteaa”.
Lopuksi myös riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan 3 kohdan toisesta virkkeestä, jonka nojalla ilmastonmuutoskomitealta voidaan pyytää neuvottelujen erityisiä teknisiä näkökohtia koskevia neuvoja ”erityiskomitean ennakkosuostumuksesta”, on katsottava, että se kuuluu erityiskomitean kuulemista koskeviin sääntöihin.
Tästä seuraa, että tämän tuomion 80–83 kohdassa tutkitut kyseiseen A osaan sisältyvät seikat eivät ole SEUT 218 artiklan 4 kohdan, SEU 13 artiklan 2 kohdan, toimielinten välisen tasapainon periaatteen eivätkä myöskään SEUT 295 artiklan vastaisia.
Niinpä viimeiseksi on vielä arvioitava kahta riidanalaisen päätöksen liitteessä olevaan A osaan sisältyvää seikkaa, nimittäin sen 1 kohdan toista virkettä, jonka mukaan ”unionin yksityiskohtaiset neuvottelukannat vahvistetaan tarvittaessa 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa erityiskomiteassa tai neuvostossa”, ja sen 3 kohdan ensimmäisen virkkeen sisältämää erityistä seikkaa, jonka mukaan erityiskomitea voi ennen kutakin neuvottelua ”muodostaa neuvottelukannat”.
On huomattava, että kyseiset säännökset on tarkoitettu neuvottelijaa sitoviksi.
On nimittäin niin, että vaikka neuvosto tyytyy toteamaan, että neuvottelukantojen tavoitteena on auttaa neuvottelijaa eikä niiden voida katsoa merkitsevän velvollisuutta komissiolle päästä ”suositeltuun tulokseen”, mainituista säännöksistä ilmenee luettuina sanamuotonsa valossa ja asiayhteydessään, että niillä pyritään siihen, että neuvottelukannoilla on vaikutuksia, jotka sitovat neuvottelijaa.
Tällainen erityiskomitean tai tarvittaessa neuvoston itse omaksumien neuvottelukantojen sitovuus on kuitenkin vastoin SEUT 218 artiklan 4 kohtaa.
On nimittäin huomattava yhtäältä, että tämän tuomion 85 kohdassa mainituilla kahdella seikalla annetaan erityiskomitealle tehtäväksi vahvistaa unionin yksityiskohtaisia neuvottelukantoja; tällainen tehtävä ylittää erityiskomitealle mainitussa määräyksessä osoitetun neuvoa-antavan tehtävän.
Toisaalta on todettava, että vaikka SEUT 218 artiklan 4 kohdan nojalla neuvosto tosin voikin esittää neuvotteluohjeita, mainitussa määräyksessä ei anneta tälle toimielimelle – toisin kuin riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan 1 kohdan toisessa virkkeessä todetaan – toimivaltaa velvoittaa neuvottelija noudattamaan ”yksityiskohtaisia neuvottelukantoja”.
Tästä seuraa, että sisällyttäessään kyseiset seikat neuvotteluohjeisiin neuvosto on rikkonut SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrättyä velvollisuutta toimia sille SEUT 218 artiklan 2–4 kohdassa annetun toimivallan rajoissa.
Näin tehdessään neuvosto on myös loukannut toimielinten välisen tasapainon periaatetta.
Niinpä riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan 1 kohdan toinen virke sekä kyseisen A osan 3 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen sisältyvät sanat ”joko muodostaakseen neuvottelukannat” on kumottava.
Siltä osin kuin kyse on unionin toimen osittaisen kumoamisen edellytyksistä, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa toimen muista osista (ks. tuomio komissio v. neuvosto, C‑29/99,
EU:C:2002:734
, 45 kohta ja tuomio Saksa v. komissio, C‑239/01,
EU:C:2003:514
, 33 kohta). Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että tämä erotettavuutta koskeva edellytys ei täyty, jos toimen osittaisella kumoamisella muutetaan sen pääsisältöä (ks. tuomio komissio v. Puola, C‑504/09 P,
EU:C:2012:178
, 98 kohta ja tuomio komissio v. parlamentti ja neuvosto, C‑427/12,
EU:C:2014:170
, 16 kohta). Riidanalaisten säännösten erotettavuuden tarkistamisesta on todettava, että tällainen tarkistaminen edellyttää mainittujen säännösten ulottuvuuden tutkimista, jotta voidaan arvioida, merkitsisikö niiden kumoaminen riidanalaisen päätöksen hengen ja pääsisällön muuttamista (ks. tuomio komissio v. Viro, C‑505/09 P,
EU:C:2012:179
, 112 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on katsottava, että tämän tuomion 85 kohdassa esitetyt riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan 1 kohdan toinen virke ja kyseisen A osan 3 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen sisältyvät sanat ”joko muodostaakseen neuvottelukannat” voidaan erottaa kyseisen päätöksen muista osista. Näillä kahdella kumoamisperusteella nimittäin ei muuteta riidanalaisen päätöksen pääsisältöä eivätkä ne varsinkaan vaikuta neuvottelujen käymistä koskeviin komission velvollisuuksiin, sellaisina kuin ne ilmenevät riidanalaisen päätöksen liitteeseen sisältyvistä neuvotteluohjeista, eivätkä tämän päätöksen 2 artiklan toisesta virkkeestä johtuvaan komission velvollisuuteen antaa tietoja neuvostolle.
Kyseinen kumoaminen ei myöskään voi muuttaa riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan muiden osien pääsisältöä.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisen päätöksen liitteessä olevan A osan, jonka otsikko on ”Neuvottelumenettely”, seuraavat osat on kumottava:
—
kyseisen A osan 1 kohdan toinen virke, jonka mukaan ”unionin yksityiskohtaiset neuvottelukannat vahvistetaan tarvittaessa 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa erityiskomiteassa tai neuvostossa”, ja
—
kyseisen A osan 3 kohtaan sisältyvät sanat ”joko muodostaakseen neuvottelukannat”.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komission kanne osittain hyväksytään, komissio ja neuvosto vastaavat työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaisesti omista oikeudenkäyntikuluistaan, mukaan lukien oikeudenkäyntikulut menettelystä, joka johti määräykseen komissio v. neuvosto (C-425/13,
EU:C:2014:91
).
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti parlamentti ja Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kumotaan luvan antamisesta neuvottelujen aloittamiseen Euroopan unionin päästökauppajärjestelmän liittämisestä Australian päästökauppajärjestelmään 13.5.2013 annetun neuvoston päätöksen liitteessä olevan A osan, jonka otsikko on ”Neuvottelumenettely”, seuraavat osat:
—
kyseisen A osan 1 kohdan toinen virke, jonka mukaan ”unionin yksityiskohtaiset neuvottelukannat vahvistetaan tarvittaessa 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa erityiskomiteassa tai neuvostossa”, ja
—
kyseisen A osan 3 kohtaan sisältyvät sanat ”joko muodostaakseen neuvottelukannat”.

2)
Kanne hylätään muilta osin.

3)
Euroopan komissio ja Euroopan unionin neuvosto vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, mukaan lukien oikeudenkäyntikulut menettelystä, joka johti määräykseen komissio v. neuvosto (C-425/13,
EU:C:2014:91
).

4)
Euroopan parlamentti ja Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.