CELEX: 62011TJ0481
Poľnohospodárstvo
Spoločná organizácia trhov
Sektor ovocia a zeleniny
Citrusové ovocie
Žaloba o neplatnosť
Potvrdzujúci akt
Nové a podstatné skutočnosti
Prípustnosť
Podmienky uvádzania výrobkov na trh
Ustanovenia týkajúce sa označovania
Údaje o konzervačných látkach a iných chemických látkach použitých pri ošetrení po zbere
Odporúčania týkajúce sa noriem prijatých v rámci Európskej hospodárskej komisie Organizácie Spojených národov

Okolnosti predchádzajúce sporu
Článok 113 nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007 z 22. októbra 2007 o vytvorení spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov a o osobitných ustanoveniach pre určité poľnohospodárske výrobky (nariadenie o jednotnej spoločnej organizácii trhov) (
Ú. v. EÚ L 299, s. 1
), ktorý je súčasťou hlavy II s názvom „Pravidlá týkajúce sa obchodovania a výroby“, zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 361/2008 zo 14. apríla 2008 (
Ú. v. EÚ L 121, s. 1
), upravuje:
„1.   Komisia môže ustanoviť obchodné normy pre jeden alebo viaceré výrobky z týchto sektorov:
…
b)
ovocie a zelenina;
c)
spracované ovocie a zelenina…
2.   Normy uvedené v odseku 1:
a)
sa ustanovia tak, aby zohľadňovali najmä:
i)
špecifiká dotknutých výrobkov;
ii)
potrebu zabezpečiť podmienky na nepretržitý predaj daných výrobkov na trhu;
iii)
záujem spotrebiteľov o získanie adekvátnych a transparentných informácií o výrobkoch vrátane krajiny pôvodu, triedy a prípadne odrody (alebo obchodného druhu) výrobku najmä v prípade výrobkov sektora ovocia a zeleniny a sektora spracovaného ovocia a zeleniny;…
v)
pokiaľ ide o sektor ovocia a zeleniny a sektor spracovaného ovocia a zeleniny, odporúčania pre normy schválené Európskou hospodárskou komisiou OSN (EHK‑OSN).
b)
sa môžu vzťahovať najmä na… označenie.“
Okrem toho v súlade s článkom 113a ods. 2 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov, ktorý bol vložený nariadením č. 361/2008, „ak Komisia neustanoví inak, obchodné normy [upravené pre sektor ovocia a zeleniny a sektor spracovaného ovocia a zeleniny] sa uplatňujú vo všetkých štádiách uvádzania na trh vrátane dovozu a vývozu“.
Navyše článok 121 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov, zmenený a doplnený nariadením č. 361/2008, stanovuje:
„Komisia stanoví podrobné pravidlá uplatňovania tejto kapitoly, ktoré sa môžu vzťahovať najmä na:
a)
obchodné normy uvedené v článkoch 113 a 113a vrátane pravidiel:
i)
udeľovania odchýlok alebo výnimiek z uplatňovania noriem;
ii)
predkladania podrobných údajov požadovaných na základe noriem, ako aj pravidiel uvádzania na trh a označovania;
iii)
uplatňovania noriem na výrobky dovezené do Spoločenstva alebo vyvezené zo Spoločenstva;…“
V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že článok 4 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov upravuje:
„Ak toto nariadenie neustanovuje inak, Komisia tam, kde sú na ňu prenesené právomoci, koná v súlade s postupom uvedeným v článku 195 ods. 2.“
Článok 195 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov, zmenený a doplnený nariadením Rady (ES) č. 491/2009 z 25. mája 2009 (
Ú. v. EÚ L 154, s. 1
) stanovuje:
„Výbor
1.   Komisii pomáha Riadiaci výbor pre spoločnú organizáciu poľnohospodárskych trhov…
2.   Ak sa odkazuje na tento odsek, uplatňujú sa články 4 [a] 7 rozhodnutia 1999/468/ES.
Lehota ustanovená v článku 4 ods. 3 rozhodnutia 1999/468/ES je jeden mesiac. …“
Rozhodnutie Rady 1999/468/ES z 28. júna 1999, ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu (
Ú. v. ES L 184, s. 23
; Mim. vyd. 01/003, s. 124) bolo zrušené podľa článku 12 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 182/2011 zo 16. februára 2011, ktorým sa ustanovujú pravidlá a všeobecné zásady mechanizmu, na základe ktorého členské štáty kontrolujú vykonávanie vykonávacích právomocí Komisie (
Ú. v. EÚ L 55, s. 13
), ktoré v zmysle svojho článku 16 nadobudlo účinnosť 1. marca 2011. V súlade s článkom 13 ods. 1 písm. b) a e) rovnakého nariadenia sa namiesto článku 4 rozhodnutia 1999/468, na ktorý sa odvoláva článok 195 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov, uplatní článok 5 nariadenia č. 182/2011 s výnimkou druhého a tretieho pododseku článku 5 ods. 4 a namiesto článku 7 rozhodnutia 1999/468 sa uplatní článok 10 nariadenia č. 182/2011.
Článok 5 nariadenia č. 182/2011 upravuje najmä, že výbor patriaci do jeho pôsobnosti vydá stanovisko prostredníctvom väčšiny stanovenej v článku 16 ods. 4 a 5 ZEÚ, prípadne v článku 238 ods. 3 ZFEÚ v prípade aktov prijímaných na návrh Európskej komisie, a že hlasy zástupcov členských štátov vo výbore sa vážia spôsobom uvedeným v týchto článkoch. Ak výbor vydá kladné stanovisko, Komisia prijme návrh vykonávacieho aktu. Ak výbor vydá záporné stanovisko, Komisia v zásade neprijme návrh vykonávacieho aktu. Ak sa považuje za potrebné prijať vykonávací akt, predseda môže buď predložiť zmenený a doplnený návrh vykonávacieho aktu rovnakému výboru do dvoch mesiacov od predloženia záporného stanoviska, alebo môže predložiť návrh vykonávacieho aktu do jedného mesiaca od predloženia záporného stanoviska odvolaciemu výboru na ďalšie prerokovanie. Nakoniec, ak výbor nevydá žiadne stanovisko, Komisia môže v zásade prijať návrh vykonávacieho aktu, okrem prípadov uvedených v článku 5 druhom odseku nariadenia č. 182/2011.
Článok 10 nariadenie č. 182/2011 sa týka povinnosti Komisie viesť register činností výborov a uverejňovať výročnú správu o ich činnosti, ako aj práva Európskeho parlamentu a Rady Európskej únie na prístup k informáciám a k dokumentom nachádzajúcim sa v registri vedenom Komisiou.
Vykonávacie nariadenia Komisie (EÚ) č. 543/2011 zo 7. júna 2011, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007, pokiaľ ide o sektory ovocia a zeleniny a spracovaného ovocia a zeleniny, bolo prijaté Komisiou najmä na základe článku 121 písm. a) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov. Odôvodnenie 56 tohto nariadenia uvádza, že riadiaci výbor pre spoločnú organizáciu poľnohospodárskych trhov (ďalej len „riadiaci výbor“) nevydal stanovisko v lehote stanovenej jeho predsedom.
Článok 3 nariadenia č. 543/2011 uvádza:
„1.   Požiadavky článku 113a ods. 1 nariadenia [o jednotnej spoločnej organizácii trhov] predstavujú všeobecnú obchodnú normu. Údaje o všeobecnej obchodnej norme sú ustanovené v časti A prílohy I k tomuto nariadeniu.
Ovocie a zelenina, na ktoré sa nevzťahuje osobitná obchodná norma, musí spĺňať všeobecnú obchodnú normu. V prípadoch, keď je držiteľ schopný preukázať, že výrobky spĺňajú všetky platné normy prijaté [jednu z platných noriem prijatých –
neoficiálny preklad
] [EHK‑OSN], vychádza sa z predpokladu, že výrobky spĺňajú všeobecnú obchodnú normu.
2.   Osobitné obchodné normy uvedené v článku 113 ods. 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 1234/2007 sú ustanovené v časti B prílohy I k tomuto nariadeniu, pokiaľ ide o tieto výrobky:
…
b)
citrusové plody,…“
Časť B 2 prílohy I nariadenia č. 543/2011 obsahuje v súlade so svojím názvom „obchodn[ú] norm[u] pre citrusové ovocie“. Jej bod VI s názvom „Ustanovenia týkajúce sa označovania“ stanovuje:
„Na každom obale musia byť písmenami zoskupenými na tej istej strane čitateľne a nezmazateľne vyznačené a zvonka viditeľné uvedené tieto údaje…
D. Obchodné špecifikácie
…
—
Údaj o konzervačnej látke alebo iných chemických látkach použitých v pozberovej fáze v prípade, že boli použité.“
Ide o ustanovenie, ktorého zrušenie sa žiada v tejto žalobe (ďalej len „napadnuté ustanovenie“).
Európska hospodárska komisia Organizácie Spojených národov (EHK‑OSN) vznikla v roku 1947 na základe rezolúcie Hospodárskej a sociálnej rady Organizácie Spojených národov (ECOSOC) 36 (IV) z 28. marca 1947. V súčasnosti združuje 56 krajín Európy (vrátane všetkých členských štátov Európskej únie), Spoločenstva nezávislých štátov a severnej Ameriky. Keďže Únia nie je členom Organizácie Spojených národov, nie je ani členom EHK‑OSN. Schôdzí EHK‑OSN sa naopak zúčastňuje ako pozorovateľ.
EHK‑OSN zahŕňa pracovnú skupinu pre poľnohospodárske normy kvality (ďalej len „pracovná skupina“) poverenú najmä definovaním spoločných noriem pre potraviny podliehajúce skaze.
Pracovná skupina prijala v roku 1958 Ženevský protokol o štandardizácii čerstvého ovocia a zeleniny a suchého a sušeného ovocia (revidovaný v rokoch 1964 a 1985; ďalej len „Ženevský protokol“). Tento vo svojom bode I upravuje:
„Každý výrobok podriadený obchodnej štandardizácii kvality musí byť definovaný v osobitnej norme, ktorá sa ho týka, prostredníctvom svojho rodu a druhu (latinský názor, po ktorom v nevyhnutnom prípade nasleduje uvedenie autora). …
Skupina výrobkov však môže byť predmetom aj všeobecnejšej normy, ktorá sa na túto skupinu uplatňuje v rozsahu, v akom to umožňujú ich vlastnosti.“ [
neoficiálny preklad
]
V zmysle bodu IX Ženevského protokolu bola pracovná skupina poverená najmä vypracovaním nových osobitných noriem a možnou úpravou existujúcich noriem. Podľa bodu X Ženevského protokolu mala pracovná skupina tiež za úlohu vypracovať ustanovenia medzinárodnej dohody, ktorá by priznávala normám pre ovocie a zeleninu prijatým v rámci EHK‑OSN konečný charakter.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Španielske kráľovstvo podalo do kancelárie Všeobecného súdu 6. septembra 2011 žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
Samostatným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 28. novembra 2011 vzniesla Komisia námietku neprípustnosti podľa článku 114 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Uznesením Všeobecného súdu z 13. júla 2012 bolo konanie o námietke spojené s konaním vo veci samej.
Keďže sa zmenilo zloženie komôr Všeobecného súdu, sudca spravodajca bol pridelený k ôsmej komore, ktorej bola z tohto dôvodu táto vec pridelená.
Na návrh sudcu spravodajcu Všeobecný súd (ôsma komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 64 rokovacieho poriadku vyzval účastníkov, aby odpovedali písomne na rôzne otázky a predložili niektoré dokumenty. Účastníci konania tejto výzve vyhoveli v stanovenej lehote.
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté počas pojednávania 18. júna 2014. Všeobecný súd určil počas pojednávania účastníkom konania lehotu na doloženie kópie Ženevského protokolu do spisu a do doby, kým bude táto kópia doložená, rozhodol neuzatvoriť ústnu časť konania. Účastníci konania vyhoveli žiadosti Všeobecného súdu v stanovenej lehote a 26. júla 2014, po doložení kópie Ženevského protokolu, bola ústna čas konania uzatvorená rozhodnutím predsedu ôsmej komory.
Španielske kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zrušil napadnuté ustanovenie,
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu ako neprípustnú, alebo subsidiárne ako nedôvodnú,
—
zaviazal Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania.
O prípustnosti
Komisia uvádza, že žaloba je neprípustná, keďže napadnuté ustanovenie má povahu čisto potvrdzujúceho aktu, a preto nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť podanej na základe článku 263 ZFEÚ.
Podľa Komisie nie je povinnosť uviesť ošetrenia uskutočnené po zbere na citrusovom ovocí nová, ale sa nachádza v právnej úprave Únie od roku 1971. Ustanovenia, ktoré sú v podstate zhodné so znením napadnutého ustanovenia, sa už pred rokom 2002 nachádzali vo viacerých nariadeniach. Od roku 2002 je znenie uplatniteľného relevantného ustanovenia totožné so znením napadnutého ustanovenia.
To platí aj v prípade bodu VI D štvrtej zarážky prílohy nariadenia Komisie (ES) č. 1799/2001 z 12. septembra 2001, ktorým sa stanovuje obchodná norma pre citrusové plody (
Ú. v. ES L 244, s. 12
; Mim. vyd. 03/033, s. 352), zmeneného a doplneného nariadením Komisie (ES) č. 2010/2002 z 12. novembra 2002 (
Ú. v. ES L 310, s. 3
; Mim. vyd. 03/037. s. 355), ako aj v prípade prílohy I časti B 2 bodu VI D štvrtej zarážky nariadenia Komisie (ES) č. 1580/2007 z 21. decembra 2007, ktorým sa ustanovujú vykonávacie pravidlá pre nariadenia Rady (ES) č. 2200/96, (ES) č. 2201/96 a (ES) č. 1182/2007 v sektore ovocia a zeleniny, zmeneného a doplneného nariadením Komisie (ES) č. 1221/2008 z 5. decembra 2008 (
Ú. v. EÚ L 336, s. 1
). Navyše kontext prijatia napadnutého ustanovenia sa neodlišuje od okolností existujúcich v čase nadobudnutia účinnosti nariadenia č. 2010/2002.
V tejto súvislosti je potrebné na úvod uviesť, že zo samotného znenia článku 263 ZFEÚ, ako aj z jeho cieľa, ktorým je zabezpečiť právnu istotu, vyplýva, že akt, ktorý nebol žalobou v stanovenej lehote napadnutý, sa stáva konečným. Tento konečný charakter sa netýka len samotného aktu, ale aj každého neskoršieho aktu, ktorý má čisto potvrdzujúci charakter. Toto riešenie, ktoré je odôvodnené potrebou právnej stability, platí pre individuálne právne akty, a tiež pre akty, ktoré majú normatívny charakter, ako je nariadenie. Pokiaľ však ide o normatívne akty, ako je nariadenie, treba spresniť, že ak je ustanovenie takéhoto aktu zmenené, žalobu možno znovu podať, a to nielen proti tomuto ustanoveniu, ale aj proti všetkým ustanoveniam, ktoré s ním tvoria celok, aj keď neboli zmenené (rozsudok Súdneho dvora z 18. októbra 2007, Komisia/Parlament a Rada,
C-299/05, Zb. s. I-8695
, body 29 a 30; rozsudky Súdu prvého stupňa z 10. júna 2009, Poľsko/Komisia, T‑257/04, Zb. p. II‑1545, bod 70, a z 2. októbra 2009, Cyprus/Komisia, T‑300/05 a T‑316/05, neuverejnený v Zbierke, bod 258).
Pokiaľ ide o otázku, za akých okolností možno považovať akt za akt čisto potvrdzujúci skorší akt, z ustálenej judikatúry vyplýva, že to nastáva v prípade, ak predmetný akt neobsahuje oproti skoršiemu aktu žiadnu novú skutočnosť a jeho vydaniu nepredchádzalo opätovné preskúmanie postavenia adresáta tohto skoršieho aktu (rozsudky Súdu prvého stupňa zo 7. februára 2001, Inpesca/Komisia,
T-186/98, Zb. s. II-557
, bod 44; zo 6. mája 2009, M/EMEA,
T-12/08 P, Zb. VS s. I-B-1-31, II-B-1-159
, bod 47, a rozsudok Všeobecného súdu z 15. septembra 2011, CMB a Christof/Komisia, T‑407/07, bod 89).
Túto judikatúru, ktorá sa zameriava na individuálne akty, treba uplatniť aj na normatívne akty, keďže nič neodôvodňuje rozdiely medzi nimi. Navyše je nutné poznamenať, že Všeobecný súd vo svojom rozsudku Cyprus/Komisia, už citovanom v bode 27 vyššie (bod 276) dospel k záveru, že ustanovenie, o ktoré ide v tejto veci, predstavuje potvrdzujúce ustanovenie skoršieho totožného aktu po tom, čo konštatoval, že jeho prijatiu nepredchádzalo opätovné preskúmanie situácie.
Otázka existencie potvrdzujúceho aktu zjavne nevzniká ani v situácii, v ktorej je obsah neskoršieho aktu odlišný od obsahu skoršieho aktu. Je však potrebné spresniť, že čisto štylistické zmeny, ktoré sa netýkajú podstatného obsahu predmetného aktu, nebránia tomu, aby bol tento akt označený za potvrdzujúci. Všeobecný súd sa preto vo svojom rozsudku Cyprus/Komisia, už citovanom v bode bod 27 vyššie (bod 270), domnieval, že „uplynutie lehoty na podanie žaloby treba uplatniť voči žalobe o neplatnosť podanej proti zmenenému a doplnenému ustanoveniu nielen vtedy, ak uvedené ustanovenie preberá obsah ustanovenia aktu, voči ktorému uplynula lehota na podanie žaloby, ale aj v prípade, ak je nové znenie odlišné… čo však na jeho obsah nemá vplyv“.
Judikatúra uvedená v bode 28 vyššie sa tak týka predpokladu, ak je obsah napadnutého aktu (inými slovami v prípade normatívneho aktu, znenie dotknutého ustanovenia) v podstate zhodný s obsahom skoršieho aktu.
Vzniká teda otázka, za akých okolností dôjde k „opätovnému preskúmaniu“, ktoré spôsobí, že neskorší akt, ktorého obsah je v podstate zhodný so skorším aktom, nemožno označiť za akt potvrdzujúci tento skorší akt.
V tejto súvislosti nemožno pripustiť, aby jednoduché preverenie skutkových a právnych okolností odôvodňujúcich prijatie aktu, vykonané autorom tohto aktu pred opätovným potvrdením jeho obsahu, predstavovalo opätovné preskúmanie v zmysle judikatúry uvedenej v bode 28 vyššie. Aj generálny advokát Slynn sa vo svojich návrhoch k rozsudku Súdneho dvora z 11. marca 1986, Adams a i./Komisia (
294/84, Zb. s. 977, 978
a 981) domnieval, že jednoduché „druhé preskúmanie“ skutkových a právnych okolností odôvodňujúcich prijatie aktu, nepredstavuje opätovné preskúmanie, ktoré tvorí prekážku existencie potvrdzujúceho aktu.
Je potrebné tiež pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry existencia nových a podstatných skutočností môže odôvodniť podanie žiadosti o opätovné preskúmanie skoršieho rozhodnutia, ktoré sa stalo konečným (pozri rozsudok Inpesca/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 47, a rozsudok M/EMEA, už citovaný v bode bod 28 vyššie, bod 49 a tam citovanú judikatúru). Ak akt predstavuje odpoveď na žiadosť, v ktorej boli uvedené nové a podstatné skutočnosti a prostredníctvom ktorej bola administratíva požiadaná o vykonanie opätovného preskúmania skoršieho rozhodnutia, nemôže byť tento akt považovaný za akt s čisto potvrdzujúcim charakterom, pokiaľ rozhoduje o údajne nových a podstatných skutočnostiach a obsahuje tak vo vzťahu k skoršiemu rozhodnutiu novú skutočnosť (pozri rozsudok Inpesca/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 46 a tam citovanú judikatúru).
Po opätovnom preskúmaní založenom na nových a podstatných skutočnostiach sa tak rozhodnutie stáva konečným, pričom dotknutá inštitúcia bude musieť prijať nové rozhodnutie, ktorého zákonnosť môže byť v prípade potreby napadnutá na súde Únie. Naopak pri neexistencii nových a podstatných skutočností nie je inštitúcia povinná vykonať opätovné preskúmanie skoršieho rozhodnutia (rozsudky Inpesca/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 48, a M/EMEA, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 51).
Z tejto judikatúry vyplýva, že akt je považovaný za prijatý po opätovnom preskúmaní situácie, čo vylučuje jeho potvrdzujúci charakter, ak je prijatý buď na základe žiadosti dotknutej osoby, alebo z vlastnej iniciatívy jeho autora, na základe podstatných okolností, ktoré neboli zohľadnené pri prijímaní predchádzajúceho aktu. Tieto skutočnosti sú nové práve z dôvodu, že neboli zohľadnené pri prijímaní skoršieho aktu.
Naopak, ak sa skutkové a právne okolnosti, na ktorých je postavený nový akt, neodlišujú do okolností odôvodňujúcich prijatie predchádzajúceho aktu, tento nový akt iba potvrdzuje predchádzajúci akt.
Pokiaľ ide o okolnosti, za akých môžu byť skutočnosti označené za nové a podstatné, skutočnosť môže byť označená za novú v prípade, ak neexistovala v čase prijatia skoršieho aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok M/EMEA, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 53 a tam citovanú judikatúru; pozri tiež v tomto zmysle uznesenie Súdu prvého stupňa z 29. apríla 2004, SGL Carbon/Komisia,
T-308/02, Zb. s. II-1363
, bod 57), alebo ak ide o skutočnosť existujúcu v čase prijatia skoršieho aktu, ktorá sa však z nejakého dôvodu, ktorým môže byť aj nedostatok náležitej starostlivosti autora tohto aktu, pri jeho prijatí nezohľadnila (pozri v tomto zmysle rozsudok Adams a i./Komisia, už citovaný v bode 33 vyššie, bod 15, a rozsudok Súdu prvého stupňa z 3. marca 1994, Cortes Jimenez a i./Komisia,
T-82/92, Zb. VS s. I-A-69, II-237
, bod 16).
Pokiaľ ide o podstatný charakter skutočnosti v zmysle vyššie uvedenej judikatúry, na to, aby daná skutočnosť mala takýto charakter, musí byť spôsobilá podstatne zmeniť právnu situáciu, ktorá bola zohľadnená autormi skoršieho aktu (pozri v tomto zmysle uznesenie SGL Carbon/Komisia, už citované v bode 38 vyššie, bod 58 a tam citovanú judikatúru). Inými slovami, je nevyhnutné, aby bola predmetná skutočnosť schopná podstatným spôsobom zmeniť podmienky, ktoré sa uplatňovali pri skoršom akte, ako je najmä skutočnosť vyvolávajúca pochybnosti, pokiaľ ide o dôvodnosť riešenia prijatého uvedeným aktom (pozri rozsudok M/EMEA, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 54 a tam citovanú judikatúru).
Je potrebné tiež uviesť, že v prípade opatrenia, ktoré závisí od trvania skutkových a právnych okolností existujúcich pred jeho prijatím, musí existovať možnosť podať žiadosť o opätovné preskúmanie s cieľom overiť, či je jeho ponechanie v platnosti dôvodné (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa M/EMEA, už citovaný v bode 28 vyššie, body 64 až 66, a rozsudok Všeobecného súdu z 21. marca 2014, Yusef/Komisia, T‑306/10, body 62 a 63). Opätovné preskúmanie, ktoré smeruje k prevereniu, či skoršie prijaté opatrenie ostáva odôvodnené so zreteľom na zmenu právnej alebo skutkovej situácie, ktorá medzičasom nastala, vedie k prijatiu aktu, ktorý nemá voči skoršiemu aktu čisto potvrdzujúci charakter, ale predstavuje napadnuteľný akt, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 26. januára 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisia,
C-362/08 P, Zb. s. I-669
, body 56 až 62).
V prejednávanej veci, ako uvádza Komisia, je znenie napadnutého ustanovenia zhodné so znením skoršieho ustanovenia, ktoré nahradilo, t. j. s ustanovením prílohy I časti B 2 bodu VI D štvrtou zarážkou nariadenia č. 1580/2007, zmeneného a doplneného nariadením č. 1221/2008. Toto posledné uvedené ustanovenie bolo tiež zhodné s ustanovením bodu VI D štvrtou zarážkou prílohy nariadenia č. 1799/2001, zmeneného a doplneného nariadením č. 2010/2002. Inými slovami, znenie napadnutého ustanovenia nebolo od roku 2002 zmenené.
Za týchto podmienok je vzhľadom na odôvodnenia uvedené v bodoch 28 až 40 vyššie potrebné preveriť, či bolo napadnuté ustanovenie prijaté po preskúmaní situácie, pričom v takom prípade ho nemožno považovať za čisto potvrdzujúce ustanovenie a môže byť predmetom žaloby o neplatnosť.
Všeobecný súd sa domnieva, že ide o takýto prípad, a to z nasledujúcich dôvodov.
Po prvé napadnuté ustanovenie v určitej miere závisí od trvania okolností, ktoré predchádzali jeho prijatiu. V čase neustáleho vedeckého vývoja je totiž opodstatnené sa domnievať, že možnosti ošetrenia citrusového ovocia po zbere a konzervačné látky a iné použité chemické látky pravidelne podliehajú značným zmenám. V takejto situácii je logické očakávať pravidelné opätovné preskúmanie uplatniteľných opatrení, ktorého cieľom je preveriť, či ostávajú tieto opatrenia naďalej odôvodnené, a to so zreteľom na prípadnú zmenu právnej alebo skutkovej situácie, ktorá medzičasom nastala. Zdá sa, že snahou autorov napadnutého ustanovenia je práve vykonať takéto preverenie a nie výhradne prepracovanie existujúcich ustanovení.
V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že odôvodnenie 2 nariadenia č. 543/2011 uvádza najmä, že „je vhodné zaradiť všetky vykonávacie predpisy [pokrývajúce sektory ovocia a zeleniny a spracovaného ovocia a zeleniny] do nového nariadenia spolu so zmenami a doplneniami, ktoré sú potrebné vzhľadom na získané skúsenosti“.
Z toho teda vyplýva, že Komisia tým, že prijala nariadenie č. 543/2011, nemala v úmysle len konsolidovať všetky platné vykonávacie opatrenia v jedinom texte, ale zamýšľala využiť túto situáciu na uskutočnenie prípadných „zm[ien] a doplnen[í], ktoré sú potrebné vzhľadom na získané skúsenosti“. Tento druhý uvedený zámer tak predstavuje indíciu, že prijatiu napadnutého ustanovenia, ako aj ostatných ustanovení nariadenia č. 543/2011, mohlo predchádzať opätovné preskúmanie situácie v zmysle judikatúry citovanej v bode 28 vyššie.
Po druhé je potrebné konštatovať, že po prijatí nariadenia č. 1221/2008, ktoré predstavuje posledný akt predchádzajúci prijatiu nariadenia č. 543/2011 s ustanovením zhodným s napadnutým ustanovením, sa relevantná právna a skutková situácia zmenila, čo prípadne mohlo viesť k zmene napadnutého ustanovenia a z toho dôvodu vyžadovalo opätovné preskúmanie situácie.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa článku 113 ods. 2 písm. a) bodu v) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov (pozri bod 1 vyššie) sú obchodné normy pre výrobky stanovené Komisiou, ktorá zohľadní „odporúčania pre normy schválené [EHK‑OSN]“ (pozri body 13 až 16 vyššie).
Účastníci konania sa zhodujú, že relevantnou normou v prejednávanej veci je norma EHK‑OSN FFV‑14 týkajúca sa obchodovania a kontroly trhovej kvality citrusového ovocia. Túto normu prijala pracovná skupina a bola viackrát zmenená.
Bod VI vydania normy EHK‑OSN FFV‑14 z roku 2000 s názvom „Norma EHK‑OSN FFV‑14 týkajúca sa obchodovania a kontroly trhovej kvality citrusového ovocia v rámci medzinárodného obchodu medzi členskými štátmi EHK‑OSN“ obsahuje ustanovenia týkajúce sa označovania zásielok, ktoré musia podľa tohto bodu obsahovať určité „čitateľne a nezmazateľne vyznačené a zvonka viditeľné“ údaje uvedené „písmenami zoskupenými na tej istej strane“. Bod VI D tejto normy s názvom „Obchodné špecifikácie“ upravuje vo svojej štvrtej zarážke, že zásielky musia obsahovať „údaj o použitej konzervačnej látke alebo inej chemickej látke v rozsahu, v akom [bolo] jej použitie v súlade s právnou úpravou dovážajúcich štátov“. Vydanie normy EHK‑OSN FFV‑14 z roku 2004 vo vyššie uvedených ustanoveniach nič nezmenilo.
Naopak vydanie normy EHK‑OSN FFV‑14 z roku 2009 prinieslo zmeny uvedených ustanovení. Bod VI normy EHK‑OSN FFV‑14 z roku 2009 s názvom „Norma EHK OSN FFV‑14 týkajúca sa obchodovania a kontroly trhovej kvality citrusového ovocia v rámci medzinárodného obchodu medzi členskými štátmi EHK‑OSN“ stanovuje, že zásielky musia obsahovať určité „čitateľne a nezmazateľne vyznačené a zvonka viditeľné“ údaje uvedené „písmenami zoskupenými na tej istej strane“. Bod VI D tejto normy s názvom „Obchodné špecifikácie“ upravuje vo svojej šiestej zarážke, že zásielky musia obsahovať označenie „o ošetrení po zbere (prípadne v závislosti od vnútroštátnej právnej úpravy dovážajúceho štátu)“.
Bod VI vydania normy EHK‑OSN FFV‑14 z roku 2010 (znenie tejto normy, ktoré bolo uplatniteľné v čase prijatia nariadenia č. 543/2011) preberá, pokiaľ ide o označovanie, ustanovenia normy EHK‑OSN FFV‑14 z roku 2009 s jediným rozdielom, že sa odvoláva na označovanie „obalov“, pričom norma z roku 2009 hovorí o označovaní „zásielok“. Táto norma tak upravuje, že „obaly“ musia obsahovať určité „čitateľne a nezmazateľne vyznačené a zvonka viditeľné“ údaje uvedené „písmenami zoskupenými na tej istej strane“. Bod VI D s názvom „Obchodné špecifikácie“ upravuje vo svojej šiestej zarážke, že obaly musia obsahovať označenie „o ošetrení po zbere (prípadne v závislosti od vnútroštátnej právnej úpravy dovážajúceho štátu)“.
Z toho teda vyplýva, že podľa vydania normy EHK‑OSN FFV‑14 z rokov 2000 a 2004, ak bola konzervačná látka alebo všeobecnejšie iná chemická látka použitá na citrusovom ovocí (a zároveň bolo takéto použitie v súlade s právnou úpravou dovážajúceho štátu), musí sa informácia o takomto použití povinne nachádzať na zásielkach obsahujúcich predmetné citrusové ovocie. Naopak, vo vydaniach rovnakej normy z rokov 2009 a 2010 sa údaj o takomto použití vyžaduje len v prípade, ak to požaduje právna úprava dovážajúceho štátu. Inými slovami, ak právna úprava dotknutého dovážajúceho štátu povoľuje použitie predmetnej konzervačnej látky alebo chemickej látky bez toho, aby požadovala vyznačenie údaju o ich použití na zásielkach alebo obaloch predmetného citrusového ovocia, vydania normy EHK‑OSN FFV‑14 z rokov 2009 a 2010 tento údaj tiež nevyžadujú.
Účastníci konania sa rozchádzajú v názore, ako je potrebné chápať novú formuláciu normy EHK‑OSN FFV‑14 v jej vydaniach z rokov 2009 a 2010. Komisia ju vykladá tak, že „nezaujala stanovisko k otázke povinnosti uvádzať ošetrenie vykonané na citrusovom ovocí po zbere a v dôsledku toho, že sa EHK‑OSN vzdala možnosti odporúčať takéto uvádzanie“. Podľa Komisie „sa ‚voľba‘, na ktorú sa odvoláva odporúčanie, týka jedine dovážajúcich štátov a nie ekonomických subjektov“. Podľa názoru Komisie je zmena normy EHK‑OSN FFV‑14 „čisto formálna a nemá vplyv na jej obsah“. Preto sa domnieva, že „táto zmena nemení okolnosti“ vytvárajúce kontext prijatia napadnutého ustanovenia.
Španielske kráľovstvo uvádza, že normy prijaté EHK‑OSN sú určené tak štátom, ktoré sa zúčastňujú na práci pracovnej skupiny, ako aj štátom, ktoré ich prijímajú na základe vlastnej iniciatívy. Preto sa domnieva, že „fakultatívne označenie pozberového ošetrenia je požiadavkou, ktorá je určená všetkým adresátom normy v každej krajine, ktorá ju prijme“. Vo svojej replike zašlo Španielske kráľovstvo ešte ďalej a Komisii vytýka nesprávny výklad normy EHK‑OSN FFV‑14, podľa ktorého táto norma ponecháva štátom združeným v EHK‑OSN možnosť upraviť označovanie pozberového ošetrenia citrusových plodov na etikete, pričom podľa Španielskeho kráľovstva je „táto predmetná možnosť… určená hospodárskym subjektom“.
Pri rozhodovaní o prípustnosti žaloby nie je nevyhnutné sa v tomto štádiu vyjadriť ani k presnému výkladu vydaní tejto naposledy uvedenej normy z rokov 2009 a 2010, ani k otázke, či je určená výlučne štátom združeným v EHK‑OSN alebo všetkým hospodárskym subjektom. Tieto otázky sú dôležité v prípade merita veci, a preto je ich potrebné analyzovať v tomto kontexte.
Pre potreby analýzy prípustnosti žaloby postačuje konštatovať, že znenie normy EHK‑OSN FFV‑14 bolo od roku 2009, t. j. následne po prijatí nariadenia č. 1221/2008 (ktoré obsahovalo ustanovenie zhodné s napadnutým ustanovením), zmenené a doplnené, pričom daná zmena nebola čisto štylistická. Hoci skoršie vydania jednoznačne stanovovali, že zásielky alebo obaly obsahujúce citrusové ovocie musia obsahovať údaje o pozberovom ošetrení, od vydania v roku 2009 predmetná norma v tejto súvislosti upravuje obyčajnú možnosť „v závislosti od vnútroštátnej právnej úpravy dovážajúceho štátu“. Na rozdiel od tvrdení Komisie tak zjavne nejde o čisto štylistickú zmenu.
Hoci sa pripúšťa, že Komisia nebola povinná zmeniť a doplniť relevantné právne predpisy Únie v súlade so zmenou normy EHK‑OSN FFV‑14, bola ju určite povinná zohľadniť, ako to vyžaduje článok 113 ods. 2 písm. a) bod v) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov, a teda musela minimálne preskúmať možnosť takejto zmeny a doplnenia. Dôsledkom daného opätovného preskúmania je to, že napadnuté ustanovenie, aj keď má rovnaký obsah ako predtým platné relevantné ustanovenie, nie je jeho potvrdením.
Nakoniec po tretie priebeh postupu, ktorý viedol k prijatiu napadnutého ustanovenia, ako vyplýva zo skutočností v spise, ktoré uviedli účastníci konania, z ich písomných odpovedí na otázky, ktoré im položil Všeobecný súd v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, ako aj vysvetlení, ktoré účastníci konania poskytli počas pojednávania, potvrdzuje, že opätovné preskúmanie právnej a skutkovej situácie sa reálne uskutočnilo.
Ako potvrdili účastníci konania, návrh vykonávacieho nariadenia, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov a ktorý bolo následne po zmenách a doplnení prijatý Komisiou ako nariadenie č. 543/2011, bol preskúmaný skupinou odborníkov Komisie na štandardizáciu ovocia a zeleniny (ďalej len „skupina odborníkov“). Návrh predložený uvedenej skupine, ktorý táto skupina preskúmala, a založený do spisu Španielskym kráľovstvom, obsahuje ustanovenie, ktoré stanovuje, že údaj o pozberovom ošetrení citrusového ovocia je fakultatívny [podľa anglického znenia tohto dokumentu „post‑harvest treatment (optional)“]. V tom istom návrhu bolo ustanovenie, ktoré je zhodné s napadnutým ustanovením, vypustené nepochybne z dôvodu, aby sa poukázalo na skutočnosť, že bude odstránené a nahradené vyššie uvedeným novým ustanovením. Komisia počas pojednávania v odpovedi na otázku Všeobecného súdu potvrdila, že návrh predložený Španielskym kráľovstvom je návrh, ktorý bol predložený skupine odborníkov. Rovnako však potvrdila, že znenie relevantného ustanovenia tohto návrhu, ktoré sa odlišuje od znenia napadnutého ustanovenia, je výsledkom „chyby“, ktorej sa dopustila.
Z dokumentov založených do spisu účastníkmi konania a z vysvetlení, ktoré uviedli vo svojich písomnostiach, ako aj počas pojednávania, tiež vyplýva, že návrh nariadenia obsahujúci ustanovenie zhodné s ustanovením uvedeným v bode 60 vyššie bol 6. apríla 2011 predložený riadiacemu výboru, aby ho preskúmal na svojej schôdzi 13. apríla 2011. Španielske kráľovstvo predložilo kópiu tohto návrhu v prílohe svojej žaloby. Komisia však 11. apríla 2011 predložila riadiacemu výboru zmenenú a doplnenú verziu svojho návrhu, ktorá tento raz obsahovala ustanovenie zhodné s napadnutým ustanovením. Vo svojich písomnostiach Komisia potvrdila vecnú správnosť týchto informácií, ale pokiaľ ide o tento návrh, tiež uviedla, že pri príprave relevantného ustanovenia došlo k „chybe“, ktorú opravila, akonáhle si ju uvedomila.
Španielske kráľovstvo tiež v prílohe svojej žaloby predložilo kópiu listov, ktoré Komisii adresovali dve španielske ministerstvá po schôdzi riadiaceho výboru z 13. apríla 2011 a ktorými vyslovili svoj nesúhlas s jej návrhom nariadenia, ako aj kópie odpovedí Komisie na tieto listy. Generálny riaditeľ oddelenia obchodu a investovania španielskeho Ministerstva priemyslu, turizmu a obchodu sa listom zo 4. mája 2011 obrátil na generálneho riaditeľa generálneho riaditeľstva Komisie (GR) pre zdravie a ochranu spotrebiteľov, v ktorom uviedol, že v rámci skupiny odborníkov sa dohodlo, že nariadenie, ktoré prijme Komisia, bude zhodné s novým znením normy EHK‑OSN FFV‑14, podľa ktorej je údaj o konzervačných alebo iných chemických látkach použitých v pozberovom ošetrení citrusového ovocia fakultatívny.
Ten istý španielsky úradník sa ďalším listom, tiež s dátumom zo 4. mája 2011, obrátil na generálneho riaditeľa GR Komisie pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka. Okrem toho aj generálna riaditeľka oddelenia pre poľnohospodárske zdroje a chov španielskeho Ministerstva životného prostredia, vidieckych záležitostí a námornej politiky zaslala generálnemu riaditeľovi toho istého GR Komisie list s dátumom z 3. mája 2011.
Generálny riaditeľ GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka odpovedal na oba vyššie uvedené listy listami zo 14. a z 30. júna 2011. Obsah oboch týchto listov vypracovaných v španielčine a angličtine sa zhodoval. Uvádzalo sa v nich, že návrh nariadenia Komisie aktualizoval desať konkrétnych obchodných noriem vo svetle posledných noriem EHK‑OSN. Pokiaľ ide o obchodnú normu pre citrusové ovocie, uvádza sa, že povinnosť označovať pozberové ošetrenie bola zavedená nariadením č. 1799/2001 a že „až doteraz [ju] hospodárske subjekty v potravinárskom priemysle uplatňovali bez väčších problémov“. Dodáva sa v nich, že „služby Komisie zastávajú názor, že odstránenie povinnosti označovania nie je odôvodnené a mohlo by vyvolať námietky, pokiaľ ide o správne uplatnenie právnej úpravy o prídavných látkach v potravinách“.
Generálny riaditeľ GR pre zdravie a ochranu spotrebiteľov odpovedal na list, ktorý mu zaslal generálny riaditeľ oddelenia obchodu a investovania španielskeho Ministerstva priemyslu, turizmu a obchodu (pozri bod 62 vyššie), listom z 29. júna 2011, v ktorom konštatoval, že obsah listu, ktorý mu bol doručený, je zhodný s obsahom listu, ktorý ten istý španielsky úradník zaslal generálnemu riaditeľovi GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, a odkázal len na jeho odpoveď zo 14. júna 2011.
Zo všetkých vyššie uvedených skutočností vyplýva, že počas prípravy návrhu nariadenia, ktoré bolo po zmenách a doplneniach prijaté ako nariadenie č. 543/2011, sa služby Komisie prvotne prikláňali k platnému zneniu normy EHK‑OSN FFV‑14 a mali snahu začleniť do nariadenia, ktoré mala Komisia prijať, ustanovenie zhodné s touto normou.
Neskôr sa však priklonili k názoru, že takéto znenie relevantného ustanovenia bude v rozpore ďalšími ustanoveniami, vrátane tých „o správnom uplatnení právnej úpravy o prídavných látkach v potravinách“, ktoré uviedol generálny riaditeľ GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka v liste uvedenom v bode 64 vyššie. Všeobecný súd sa tak domnieva, že potvrdenie Komisie, podľa ktorého sa v pôvodnom znení relevantného ustanovenia vyskytovala chyba, je potrebné chápať v tomto zmysle. Preto bol 11. apríla 2011 členským štátom predložený na účel schôdze riadiaceho výboru nový návrh, v ktorom je znenie relevantného ustanovenia zhodné s už platným znením.
Z toho vyplýva, že prijatiu napadnutého ustanovenia predchádzalo opätovné preskúmanie v zmysle judikatúry uvedenej v bode 28 vyššie, čo podľa rovnakej judikatúry znamená, že toto ustanovenie sa nemôže považovať za čisto potvrdzujúce ustanovenie skorších zhodných ustanovení.
Skoršie ustanovenia, aj keď majú obsah zhodný s obsahom napadnutého ustanovenia, totiž predstavujú iba prebratie platného znenia normy EHK‑OSN FFV‑14 do práva Únie. Až pri prijímaní napadnutého ustanovenia Komisia, ktorá chcela najprv zmeniť relevantné ustanovenie práva Únie tak, aby sa zachoval jeho súlad s predmetnou normou, následne analyzovala otázku, či sa môže alebo musí odlíšiť od tejto normy, a to najmä na účely „správneho uplatnenia právnej úpravy [Únie] o prídavných látkach v potravinách“. Keďže Komisia dospela ku kladnej odpovedi na túto otázku, zachovala znenie predmetného ustanovenia a po prvýkrát, minimálne od roku 2002, sa odchýlila od formulácie normy EHK‑OSN FFV‑14.
Inými slovami, napadnuté ustanovenie bolo prijaté po preskúmaní otázky, ktorá predtým skúmaná nebola. Toto preskúmanie predstavuje novú a podstatnú skutočnosť zohľadnenú pri prijímaní napadnutého ustanovenia a nie pri prijímaní skorších zhodných ustanovení, čo spôsobuje, že napadnuté ustanovenie nemá vo vzťahu k skorším ustanoveniam čisto potvrdzujúci charakter, ale predstavuje akt, ktorý je možné napadnúť.
Táto žaloba je teda prípustná a musí byť vecne preskúmaná.
O veci samej
Na podporu svojej žaloby Španielske kráľovstvo uvádza päť žalobných dôvodov, z ktorých prvý je založený na porušení zásady dodržiavania hierarchie noriem, druhý na zneužití právomoci, tretí na nedostatku odôvodnenia, štvrtý na porušení zásady rovnosti zaobchádzania a piaty na porušení zásady proporcionality.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady dodržiavania hierarchie noriem
Španielske kráľovstvo uvádza, že Komisia prijatím obchodnej normy vo forme napadnutého ustanovenia, ktoré sa odlišuje od normy EHK‑OSN FFV‑14, porušila článok 113 ods. 2 písm. a) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov a tým zásadu dodržiavania hierarchie noriem. Španielske kráľovstvo sa v tomto kontexte takisto opiera o odôvodnenie 6 nariadenia č. 543/2011, podľa ktorého „s cieľom vyhnúť sa zbytočným prekážkam pri obchodovaní v prípade, ak pre jednotlivé výrobky treba ustanoviť osobitné obchodné normy, by tieto normy mali zodpovedať normám, ktoré schválila [EHK‑OSN]“.
Je potrebné pripomenúť, že podľa zásady dodržania hierarchie noriem sa vykonávacie nariadenie nesmie odchýliť od pravidiel nachádzajúcich sa v akte, ktorý vykonáva (pozri rozsudok Všeobecného súdu z 13. apríla 2011, Nemecko/Komisia,
T-576/08, Zb. s. II-1578
, bod 100 a tam citovanú judikatúru).
V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že podľa článku 113 ods. 2 písm. a) bodu v) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov predstavujú „odporúčania pre normy schválené [EHK‑OSN]“ iba jednu zo skutočností, ktoré musí Komisia zohľadniť pri príprave obchodných noriem pre jeden alebo viacero výrobkov. Zo znenia tohto ustanovenia tak v žiadnom prípade nevyplýva, že normy prijaté Komisiou musia byť zhodné s normami EHK‑OSN.
Navyše sa v tvrdeniach Španielskeho kráľovstva a v spise nenachádza žiadna skutočnosť, ktorá by odôvodňovala odlišný záver, podľa ktorého je potrebné vyššie uvedené ustanovenie, napriek jeho jasnej a jednoznačnej formulácii, vykladať v tom zmysle, že Komisia je pri prijatí obchodnej normy pre jeden alebo viacero výrobkov povinná prebrať doslovné znenie príslušnej normy prijatej EHK‑OSN.
Zo zápisnice zo schôdze pracovnej skupiny konajúcej sa 4. až 8. mája 2009 v Ženeve, ktorej kópiu Komisia založila do spisu v prílohe svojho vyjadrenia k žalobe, predovšetkým vyplýva, že normy prijaté EHK‑OSN nie sú záväzné ani pre štáty združené v EHK‑OSN. V bode 78 tejto zápisnice sa totiž uvádza, že sekretariát pracovnej skupiny účastníkom schôdze vysvetlil, že „normy vypracované EHK‑OSN… boli len odporúčaniami a nemohli byť štátom uložené ako povinnosť. Štáty sa sami rozhodnú, ktoré normy použijú na vnútroštátnej a regionálnej úrovni“.
Navyše Španielske kráľovstvo, ako aj Komisia počas pojednávania v odpovedi na otázku Všeobecného súdu potvrdili, že normy prijaté EHK‑OSN nie sú záväzné ani pre štáty združené v EHK‑OSN.
Z toho vyplýva, že prijatie normy zo strany EHK‑OSN neukladá členským štátom Únie, ktoré sú všetky členmi EHK‑OSN, žiadnu povinnosť.
Vzhľadom na tieto úvahy je potrebné vykladať článok 113 ods. 2 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov v súlade s jeho jasným a jednoznačným znením v tom zmysle, že Komisia disponuje pri prijatí obchodných noriem pre jeden alebo viacero výrobkov na úrovni Únie voľnou úvahou. Keďže judikatúra priznáva inštitúciám v oblasti poľnohospodárskej politiky širokú mieru voľnej úvahy, vzhľadom na ich zodpovednosť v danej oblasti (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa z 3. mája 2007, Španielsko/Komisia,
T-219/04, Zb. s. II-1323
, bod 105 a tam citovanú judikatúru), je potrebné vyvodiť záver, že miera voľnej úvahy, ktorou disponuje Komisia v zmysle vyššie uvedeného ustanovenia, je tiež široká. V súlade s tým istým ustanovením však pri výkone tejto širokej miery voľnej úvahy musí okrem iných skutočností zohľadniť aj normy prijaté v rámci EHK‑OSN. Navyše nezáväzný charakter týchto noriem predstavuje vysvetlenie použitia pojmu „odporúčania pre normy“, ktorý sa používa v uvedenom ustanovení.
Z toho vyplýva, že vzhľadom na skutočnosť, že Komisia nebola v zmysle vyššie uvedeného ustanovenia základného nariadenia povinná prijať na úrovni Únie obchodnú normu pre citrusové ovocie zhodnú s normou EHK‑OSN FFV‑14, nemožno jej vytýkať porušenie základného nariadenia a tým zásady dodržiavania hierarchie noriem.
Pokiaľ ide o tvrdenie Španielskeho kráľovstva, ktoré je založené na znení odôvodnenia 6 nariadenia č. 543/2011 (pripomenutého v bode 73 vyššie), je potrebné v prvom rade konštatovať, že ide len o odôvodnenie nariadenia č. 543/2011 a nie o normu vyššej právnej sily, akou je nariadenie o jednotnej spoločnej organizácii trhov. Preto nemôže v žiadnom prípade ísť o porušenie zásady dodržiavania hierarchie noriem.
V každom prípade je potrebné uviesť, že pojem „zodpovedať“ použitý v uvedenom odôvodnení 6 nemožno vykladať v tom zmysle, že normy prijaté Komisiou musia mať rovnaký obsah ako normy prijaté EHK‑OSN.
Navyše je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa má vykonávacie nariadenie, pokiaľ je to možné, vykladať v súlade s ustanoveniami základného nariadenia (rozsudky Súdneho dvora z 24. júna 1993, Dr Tretter,
C-90/92, Zb. s. I-3569
, bod 11, a z 10. septembra 1996, Komisia/Nemecko,
C-61/94, Zb. s. I-3989
, bod 52).
V prejednávanej veci však, ako už bolo uvedené, článok 113 ods. 2 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov, ktoré je základným nariadením, požaduje, aby Komisia pri prijímaní obchodných noriem pre špecifické výrobky zohľadnila viaceré skutočnosti, pričom normy prijaté EHK‑OSN sú len jednou z nich. Komisia by porušila základné nariadenie, ak by sa pri prijatí nariadenia č. 543/2011 snažila prevziať všetky relevantné normy EHK‑OSN ako také, bez toho, aby zohľadnila akékoľvek iné skutočnosti, ktoré by prípadne svedčili v prospech obsahu odlišného od ktorejkoľvek z noriem, ktoré sa majú prijať. Preto nemožno prijať, že pri prijatí nariadenia č. 543/2011 mala takýto zámer. Odôvodnenie 6 tohto nariadenia sa musí skôr chápať v tom zmysle, že ak sa pre jednotlivé výrobky musia stanoviť osobitné obchodné normy, musia byť založené na normách prijatých EHK‑OSN s prípadnými potrebnými zmenami a doplneniami, ktoré sa požadujú na zohľadnenie ostatných skutočností uvedených v článku 113 ods. 2 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov.
Vo svojej replike Španielske kráľovstvo dodáva, že v rozsahu, v akom Komisia vo svojich písomnostiach uvádza (pozri v tejto súvislosti bod 54 vyššie), že norma EHK‑OSN FFV‑14 nebola po vecnej stránke zmenená, je zrejmé, že porušila svoju povinnosť zohľadniť túto zmenu, ktorá jej vyplýva z článku 113 ods. 2 písm. a) bodu v) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov. Španielske kráľovstvo v rovnakej súvislosti takisto uvádza domnienku Komisie, podľa ktorej sa možnosť priznaná predmetnou normou týka len dovážajúcich štátov a ktorú považuje Španielske kráľovstvo za chybnú, ako bolo uvedené v bode 55 vyššie.
Tieto tvrdenia tak nemožno prijať, a to minimálne v kontexte prvého žalobného dôvodu založeného na porušení zásady dodržiavania hierarchie noriem.
Nemožno totiž pochybovať, že Komisia pri príprave napadnutého ustanovenia zohľadnila normu EHK‑OSN FFV‑14, tak ako to požaduje článok 113 ods. 1 písm. a) bod v) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov. Preukazuje to skutočnosť uvedená Španielskym kráľovstvom, že prvý návrh ustanovenia vypracovaný Komisiou, z ktorého vzniklo napadnuté ustanovenie, obsahoval ustanovenie totožné s relevantným ustanovením normy EHK‑OSN FFV‑14 (pozri body 60 a 61 vyššie). Z toho vyplýva, že Komisii nemožno vytýkať, že porušila svoju povinnosť zohľadniť predmetnú normu.
Pokiaľ ide o údajne chybné tvrdenie Komisie, že predmetná norma je adresovaná jedine štátom a nie, ako zrejme tvrdí Španielske kráľovstvo, aj hospodárskym subjektom, postačuje v kontexte tohto žalobného dôvodu uviesť, že prípadné nesprávne ponímanie obsahu predmetnej normy Komisiou nemôže v nijakom prípade predstavovať porušenie zásady dodržiavania hierarchie noriem z jej strany. Takáto chyba, ak bola spôsobená, môže naopak odôvodňovať zrušenie napadnutého ustanovenia z dôvodu zjavne nesprávneho posúdenia, ktorého sa Komisia dopustila pri výkone svojej voľnej úvahy, ktorú jej priznáva článok 113 ods. 2 písm. a) bod v) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov. Otázka, či je posúdenie Komisie zjavne nesprávne, však bude preskúmaná v rámci piateho žalobného dôvodu. Tvrdenie, uvedené Španielskym kráľovstvom na podporu tohto žalobného dôvodu, vyžaduje takéto preskúmanie Všeobecným súdom, a práve v tomto kontexte je tiež potrebné preskúmať, či Komisia správne vnímala obsah relevantného ustanovenia normy EHK‑OSN FFV‑14.
Vzhľadom na všetky tieto úvahy je potrebné prvý žalobný dôvod zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na zneužití právomoci
V druhom žalobnom dôvode, ktorý je uvedený subsidiárne pre prípad, ak by Všeobecný súd nevyhovel prvému žalobnému dôvodu, Španielske kráľovstvo vytýka Komisii zneužitie právomoci, keďže podľa neho prijala napadnuté ustanovenie s úmyslom dosiahnuť iné ako uvádzané ciele. Španielske kráľovstvo v tejto súvislosti uvádza štyri indície: po prvé znenie odôvodnenia 6 nariadenia č. 543/2011 (pozri bod 73 vyššie), po druhé zmenu a doplnenie návrhu nariadenia Komisie počas prípravných prác predchádzajúcich jeho prijatiu a vysvetlenia údajne uvedené Komisiou na odôvodnenie tejto zmeny a doplnenia, po tretie obsah listov uvedených v bodoch 64 a 65 vyššie, po štvrté obsah povinnosti označenia upravenej v napadnutom ustanovení, ktorá je podľa Španielskeho kráľovstva „selektívna“.
Podľa Španielskeho kráľovstva sa odôvodnenie uvedené Komisiou na zachovanie povinnosti označenia, ktorá je upravená v napadnutom ustanovení, zameriava najmä na osobitnú látku ortofenylfenol a jej sodnú soľ nazvanú „ortofenylfenoxid sodný“ (ďalej spoločne len „OFF“). Podľa Španielskeho kráľovstva sa OFF musí zahrnúť do tejto právnej úpravy, keďže spadá do právnej úpravy o prídavných látkach v potravinách. Španielske kráľovstvo sa tiež domnieva, že povinnosť stanovená napadnutým ustanovením je selektívna, keďže sa neuplatňuje na každé ovocie a zeleninu.
Španielske kráľovstvo v tejto súvislosti uvádza, že vykonanie právnej úpravy o prídavných látkach v potravinách nepatrí medzi vykonávacie právomoci, ktoré boli Komisii priznané článkom 113 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov. Z toho vyplýva, že Komisia konala s úmyslom dosiahnuť iné ako v napadnutom akte uvádzané ciele. Okrem toho konala tiež s úmyslom dosiahnuť iné ciele ako tie, ktoré sú uvedené v nariadení č. 543/2011 a v článku 113 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov, z ktorého vyvodila právomoc prijať napadnuté ustanovenie.
Španielske kráľovstvo ďalej dodáva, že stanovenie obchodných noriem je nástrojom spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov podľa článku 40 ZFEÚ, ktorého účelom je dosiahnuť ciele spoločnej poľnohospodárskej politiky uvedené v článku 39 ZFEÚ. Hoci judikatúra pripúšťa, že dosiahnutie cieľov spoločnej poľnohospodárskej politiky nesmie obchádzať požiadavky všeobecného záujmu, akými sú ochrana spotrebiteľov alebo zdravia a života ľudí a zvierat, takáto úvaha nemôže Komisii umožniť zaviesť všeobecnú a absolútnu povinnosť bez akéhokoľvek právneho základu. Zavedenie takejto povinnosti je možné len na základe článku 169 ZFEÚ, ktorý vo svojom odseku 1 stanovuje, že „Únia v snahe podporiť záujmy spotrebiteľov a zabezpečiť vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov prispieva k ochrane ich zdravia, bezpečnosti a hospodárskych záujmov spotrebiteľov, ako aj k podpore ich práva na informácie, osvetu a vytváranie združení na ochranu ich záujmov“. Tento článok však nepriznáva Komisii žiadnu priamu právomoc. Podľa Španielskeho kráľovstva tak ide o dodatočný dôkaz zneužitia právomoci, ktoré vytýka Komisii.
V tejto súvislosti je na úvod potrebné pripomenúť ustálenú judikatúru, podľa ktorej je akt poznačený zneužitím právomoci len vtedy, ak sa na základe objektívnych, relevantných a súladných nepriamych dôkazov javí, že bol prijatý s výlučným alebo prinajmenšom určujúcim účelom dosiahnuť iné ako uvádzané ciele alebo obísť postup osobitne predpísaný Zmluvou na vysporiadanie sa s okolnosťami predmetného prípadu (pozri rozsudok Súdneho dvora z 15. mája 2008, Španielsko/Rada,
C-442/04, Zb. s. I-3517
, bod 49 a tam citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci však nepriame dôkazy uvedené Španielskym kráľovstvom v jeho tvrdeniach nepreukazujú, že napadnuté ustanovenie bolo prijaté na účely dosiahnuť iné ako uvádzané ciele alebo obísť postup osobitne upravený Zmluvou.
Pokiaľ ide o tvrdenie Španielskeho kráľovstva vychádzajúce zo znenia odôvodnenia 6 nariadenia č. 543/2011, v bode 85 vyššie už bolo uvedené, že pojem „zodpovedať“ nemožno chápať v tom zmysle, že Komisia zamýšľala prijať ako také všetky relevantné normy prijaté EHK‑OSN bez akejkoľvek možnosti ich zmeny alebo doplnenia. V každom prípade bez ohľadu na zámery Komisie pri prijatí nariadenia č. 543/2011 toto odôvodnenie nepreukazuje, že sledovala iný ako uvádzaný cieľ, t. j. stanoviť osobitné obchodné normy pre určité výrobky, medzi ktoré patrí aj citrusové ovocie.
Pokiaľ ide o druhý a tretí nepriamy dôkaz uvedený Španielskym kráľovstvom, nepochybne preukazujú, že Komisia pri prijatí napadnutého ustanovenia zohľadnila najmä OFF, ktorý dlhý čas patril do právnej úpravy o prídavných látkach v potravinách. Nič však nepotvrdzuje tvrdenie Španielskeho kráľovstva (pozri bod 93 vyššie), podľa ktorého je cieľom napadnutého ustanovenia túto právnu úpravu vykonať.
V tomto kontexte je potrebné uviesť, že zo znenia článku 113 ods. 2 písm. a) bodu iii) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov jasne vyplýva, že obchodné normy, ktoré Komisia môže upraviť, zohľadňujú najmä „záujem spotrebiteľov o získanie adekvátnych a transparentných informácií“. Navyše, ako uznalo samotné Španielske kráľovstvo, podľa judikatúry Súdneho dvora sledovanie cieľov spoločnej poľnohospodárskej politiky nemôže obchádzať požiadavky všeobecného záujmu, akými sú ochrana spotrebiteľov alebo zdravia a života ľudí a zvierat, teda požiadavky, ktoré musia inštitúcie Únie brať pri výkone svojich právomocí do úvahy (rozsudky Súdneho dvora z 23. februára 1988, Spojené kráľovstvo/Rada,
68/86, Zb. s. 855
, bod 12, a z 5. mája 1998, Spojené kráľovstvo/Komisia,
C-180/96, Zb. s. I-2265
, bod 120).
V rozpore s tým, čo zrejme tvrdí Španielske kráľovstvo, nemožno prijať, že Komisia zneužila postup týkajúci sa prijatia obchodných noriem podľa článku 113 nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov s cieľom prijať ustanovenie sledujúce ochranu spotrebiteľov, ktorého prijatie nespadá do jej právomoci. Tvrdenie, podľa ktorého by Komisia nemala pri prijímaní ustanovenia, akým je napadnuté ustanovenie, k dispozícii nijaký konkrétny právny základ, keďže prijatie tohto ustanovenia je možné len na základe článku 169 ZFEÚ, ktorý Komisii nepriznáva žiadne priame právomoci (pozri bod 94 vyššie), sa musí zamietnuť z rovnakého dôvodu.
Z toho vyplýva, že vyššie preskúmané tvrdenia nemôžu v žiadnom prípade preukazovať, že prijatie napadnutého ustanovenia predstavuje zneužitie právomoci, ktoré je jediným predmetom tohto žalobného dôvodu.
Je síce pravda, že samotná Komisia vo svojich písomnostiach zdôrazňuje, že jej „oficiálne stanovisko“, pokiaľ ide o dôvody prijatia napadnutého ustanovenia, ktoré je zhodné s predchádzajúcim analogickým ustanovením aj napriek zmene a doplneniu normy EHK‑OSN FFV‑14, ktorá medzičasom nastala, sa nachádza v liste uvedenom v bode 64 vyššie. Pokiaľ je teda toto stanovisko, ako zrejme tvrdí Španielske kráľovstvo, založené na nesprávnom právnom posúdení požiadaviek „právnej úpravy o prídavných látkach v potravinách“, takéto nesprávne právne posúdenie môže odôvodňovať zrušenie napadnutého ustanovenia. Samotná Komisia totiž priznáva, že ak by sa takéto nesprávne posúdenie potvrdilo, mohlo by viesť k zrušeniu napadnutého ustanovenia. Uvádza však, že takéto prípadné zrušenie by bolo založené na zjavne nesprávnom posúdení alebo na porušení zásady proporcionality.
Otázka uvedená v bode 102 vyššie bude rovnako ako otázka uvedená v bode 89 vyššie a z rovnakých dôvodov, ktoré sú citované v tomto naposledy uvedenom bode, analyzovaná v rámci preskúmania piateho žalobného dôvodu.
Štvrtý nepriamy dôkaz uvedený Španielskym kráľovstvom, ktorý vychádza z obsahu napadnutého ustanovenia, tiež nemôže preukázať zneužitie právomoci Komisiou. Úprava povinnosti označovať všetky látky používané počas pozberového ošetrenia citrusového ovocia z dôvodov, ktoré sa predovšetkým týkajú jednej z týchto látok, OFF, ako aj obmedzenie tejto povinnosti jedine na citrusové ovocie a nie na iné druhy ovocia, by prípadne mohla odôvodňovať zrušenie napadnutého ustanovenia z dôvodu zjavne nesprávneho posúdenia alebo porušenia zásady rovnosti zaobchádzania, avšak nepredstavuje ani nepriamy dôkaz o zneužití právomoci. V danej veci ide takisto o tvrdenia, ktoré sa musia preskúmať v rámci analýzy štvrtého a piateho žalobného dôvodu.
Vzhľadom na všetky tieto úvahy je potrebné druhý žalobný dôvod zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti odôvodnenia
Španielske kráľovstvo vytýka Komisii porušenie povinnosti odôvodnenia z dôvodu rozdielnosti, ktorá podľa neho existuje medzi jednak odôvodnením 6 nariadenia č. 543/2011 a jednak napadnutým ustanovením (pozri tiež bod 73 vyššie). Španielske kráľovstvo sa domnieva, že odôvodnenie napadnutého ustanovenia je síce jasné, no nie je jednoznačné, pretože hoci je uloženie povinnosti označovania v oblasti pozberového ošetrenia citrusového ovocia v súlade s normou EHK‑OSN FFV‑14 fakultatívne, nariadenie č. 543/2011 neuvádza žiadne dôvody, ktoré viedli Komisiu k odchýleniu sa od tejto normy a k zavedeniu povinnosti všeobecného a bezpodmienečného označovania podľa napadnutého ustanovenia. Táto povinnosť bola zavedená bez akéhokoľvek dôvodu, čo predstavuje porušenie povinnosti odôvodnenia, ako vyplýva z článku 293 druhého odseku ZFEÚ a z judikatúry v danej oblasti.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry treba odôvodnenie požadované článkom 296 ZFEÚ prispôsobiť povahe predmetného aktu. Musia z neho vyplývať jasne a jednoznačne úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, umožňujúce dotknutým osobám pochopiť dôvody prijatia opatrenia a príslušnému súdu Únie preskúmať ho. Nevyžaduje sa však, aby v odôvodnení boli presne uvedené všetky relevantné právne a skutkové okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, sa má posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale tiež s ohľadom na jeho kontext, ako aj s ohľadom na všetky právne predpisy upravujúce dotknutú oblasť (pozri rozsudok Súdneho dvora zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada,
C-310/04, Zb. s. I-7285
, bod 57 a tam citovanú judikatúru). To platí najmä v prípade, keď sa členské štáty úzko zapájali do procesu vypracovania sporného aktu, a teda poznajú dôvody, ktoré sú podkladom tohto aktu (pozri rozsudok Súdneho dvora z 22. novembra 2001, Holandsko/Rada,
C-301/97, Zb. s. I-8853
, bod 188 a tam citovanú judikatúru).
Okrem toho, ak ide, ako v prejednávanej veci, o akt určený pre všeobecné uplatnenie, odôvodnenie sa môže obmedziť na jednej strane na uvedenie celkovej situácie, ktorá viedla k jeho prijatiu, a na druhej strane na uvedenie všeobecných cieľov, ktorých dosiahnutie sa navrhuje (pozri rozsudky Holandsko/Rada, už citovaný v bode 107 vyššie, bod 189 a zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada, už citovaný v bode 107 vyššie, bod 59).
Navyše Súdny dvor okrem iného opakovane rozhodol, že je neprimerané vyžadovať osobitné odôvodnenie pre rôznu voľbu použitých techník, keď je zo sporného aktu zrejmý základný cieľ sledovaný inštitúciou (pozri rozsudok Holandsko/Rada, už citovaný v bode 107 vyššie, bod 180 a tam citovanú judikatúru). To platí o to viac, ak inštitúcie Únie disponujú širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o prostriedky potrebné na realizáciu celkovej politiky, akou je v prejednávanej veci spoločná poľnohospodárska politika (pozri rozsudok Holandsko/Rada, už citovaný v bode 107 vyššie, body 191 a 192 a tam citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci je potrebné na úvod konštatovať, že všetky tvrdenia Španielskeho kráľovstva sú založené na odôvodnení 6 nariadenia č. 543/2011, ktoré, ako už bolo uvedené v bodoch 83 až 85 vyššie, je chybné.
Z dôvodov uvedených v bodoch 83 až 85 vyššie totiž nie je toto odôvodnenie možné chápať v tom zmysle, že je potrebné zabezpečiť, aby obchodné normy Únie, ktoré prijala Komisia, boli zhodné s normami prijatými EHK‑OSN. Ak by Komisia konala týmto spôsobom, porušila by povinnosť, ktorá jej vyplýva z článku 113 ods. 2 písm. a) nariadenia o jednotnej spoločnej organizácii trhov, zohľadniť pri prijímaní takýchto noriem iné faktory ako normy prijaté EHK‑OSN, ktoré sú tiež stanovené v uvedenom ustanovení. Ako teda už bolo uvedené vyššie, je potrebné toto odôvodnenie chápať v tom zmysle, že Komisia sa pri prijímaní obchodných noriem na úrovni Únie snažila zabezpečiť všeobecný súlad medzi týmito normami a normami prijatými EHK‑OSN, inými slovami zabezpečiť, aby v prípade, ak to vyžadujú aj ostatné požiadavky, mali obchodné normy Únie rovnaký rozsah a obsah ako normy prijaté EHK‑OSN a boli s nimi v súlade.
Tento výklad odôvodnenia 6 nariadenia č. 543/2011 potvrdzuje aj celkové porovnanie medzi na jednej strane vydaním normy EHK‑OSN FFV‑14 z roku 2010 a na druhej strane obchodnou normou Únie pre citrusové ovocie, ako bola stanovená uvedeným nariadením. Takéto porovnanie preukazuje, že hoci obchodná norma Únie sleduje vo všeobecnosti štruktúru a úpravu normy EHK‑OSN FFV‑14 (vydanie z roku 2010), medzi týmito dvoma normami existuje viacero rozdielov v detailoch, ktoré sa pohybujú v rovine od nepodstatných drobných rozdielov vo formulácii až po obsahové rozdiely, medzi ktorými rozdiel medzi napadnutým ustanovením a zodpovedajúcim ustanovením normy EHK‑OSN FFV‑14 predstavuje len jeden z príkladov. Ako uviedlo samotné Španielske kráľovstvo, je potrebné najmä konštatovať, že pomelá, grapefruity a limety sú z pôsobnosti obchodnej normy Únie, ako bola stanovená v nariadení č. 543/2011, vylúčené, hoci patria do pôsobnosti normy EHK‑OSN FFV‑14.
Z toho vyplýva, že medzi tým, čo bolo uvedené v odôvodnení 6 nariadenia č. 543/2011, a voľbou Komisie zahrnúť do novej normy na úrovni Únie napadnuté ustanovenie, ktoré je zhodné so skoršími príslušnými ustanoveniami, neexistuje nesúlad, a to aj napriek zmene a doplneniu príslušného ustanovenia normy EHK‑OSN FFV‑14, ku ktorému medzičasom došlo. Tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého je odôvodnenie napadnutého ustanovenia „nejednoznačné“, tak nie je možné prijať.
Navyše, vzhľadom na judikatúru citovanú v bodoch 108 a 109 vyššie, Komisii nemožno vytýkať porušenie povinnosti odôvodnenia na základe skutočnosti, že v jednotlivých odôvodneniach nariadenia č. 543/2011 neuviedla konkrétne dôvody, pre ktoré sa rozhodla do obchodnej normy týkajúcej sa citrusového ovocia zahrnúť napadnuté ustanovenie, ktoré sa odlišuje od príslušného ustanovenia normy EHK‑OSN FFV‑14. Vzhľadom totiž na viaceré odlišnosti medzi obchodnou normou Únie pre citrusové ovocie, ktorá bola prijatá týmto nariadením, a normou EHK‑OSN FFV‑14 (pozri bod 112 vyššie), by bolo bez pochyby neprimerané vyžadovať od Komisie, aby uvádzala pre každý rozdiel osobitné odôvodnenie.
Záver uvedený v bode 114 vyššie je nutné prijať o to viac, že Španielskemu kráľovstvu sa poskytla možnosť, ako to potvrdzujú skutočnosti, ktoré uviedlo samotné Španielske kráľovstvo (pozri body 64 a 65 vyššie), oboznámiť sa s dôvodmi odôvodňujúcimi rozhodnutie Komisie neprijať na úrovni Únie zmeny a doplnenia ustanovenia týkajúceho sa označovania podľa normy EHK‑OSN FFV‑14.
Všeobecnejšie, vzhľadom na skutočnosť, že napadnuté ustanovenie je súčasťou obchodnej normy Únie o citrusovom ovocí, ktorá je všeobecne uplatniteľným aktom, je potrebné konštatovať, že celá situácia, ktorá viedla k prijatiu osobitných obchodných noriem, medzi ktoré patrí aj norma týkajúca sa citrusového ovocia, a všeobecné ciele, ktoré tento akt navrhuje dosiahnuť, vyplývajú, ako to s dostatočnou jasnosťou vyžaduje judikatúra citovaná v bode 108 vyššie, z odôvodnení 5 a 6 nariadenia č. 543/2011. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že Španielske kráľovstvo voči tomuto odôvodneniu neuviedlo inú výhradu, s výnimkou údajného nesúladu medzi znením odôvodnenia 6 uvedeného nariadenia a obsahom napadnutého ustanovenia.
Španielske kráľovstvo sa tiež opiera o rozsudky Súdneho dvora z 1. apríla 1993, Diversinte a Iberlacta (
C-260/91 a C-261/91, Zb. s. I-1885
, body 11 a 12), a Súdu prvého stupňa z 15. novembra 2007, Maďarsko/Komisia (
T-310/06, Zb. s. II-4619
, body 83 a 84), ktoré oba konštatovali, že nariadenia, o ktoré ide v daných veciach, boli nedostatočne odôvodnené.
Ako však správne uvádza Komisia, okolnosti vecí, ktoré viedli k prijatiu týchto dvoch rozsudkov, sú celkom odlišné od okolností prejednávanej veci, takže z nich pre ňu nemožno vyvodiť nijaké užitočné poučenie.
V rozsudku Diversinte a Iberlacta, už citovanom v bode 117 vyššie (body 11 a 12), totiž išlo o ustanovenie s retroaktívnym účinkom, pre ktoré judikatúra vyžaduje osobitné odôvodnenie napadnutého aktu, ako to vyplýva z bodu 10 daného rozsudku. V prejednávanej veci sa však netvrdí, že napadnuté ustanovenia má retroaktívny účinok.
Pokiaľ ide o rozsudok Maďarsko/Komisia, už citovaný v bode 117 vyššie (body 82 až 88), Všeobecný súd sa v ňom domnieval, že niektoré ustanovenia nariadenia, o ktoré ide v danej veci, musia byť zrušené z dôvodu nedostatku odôvodnenia, keďže toto nariadenie vôbec neuvádza dôvody okamžitého uplatnenia nových opatrení zavedených týmito ustanoveniami. Toto konštatovanie Všeobecného súdu sa musí zasadiť do jeho kontextu, ktorý bol pripomenutý v bodoch 66 až 72 daného rozsudku, z ktorého vyplýva, že zavedenie namietaných opatrení porušilo legitímnu dôveru nimi dotknutých poľnohospodárov. Zdá sa totiž, že body 82 až 88 predmetného rozsudku uvádzajú nadbytočný dôvod, keďže Všeobecný súd už v bode 72 daného rozsudku dospel k záveru, že predmetné ustanovenia dotknutého nariadenia musia byť z dôvodu porušenia legitímnej dôvery poľnohospodárov zrušené.
V prejednávanej veci Španielske kráľovstvo totiž ani neuviedlo, že napadnuté ustanovenie porušovalo legitímnu dôveru pestovateľov citrusového ovocia, subjektov v danom sektore alebo inej kategórie dotknutých osôb.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy je potrebné tretí žalobný dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady rovnosti zaobchádzania
Vo svojom štvrtom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo vytýka Komisii porušenie zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie medzi poľnohospodármi, ktorá je zakotvená v článku 40 ods. 2 ZFEÚ. Španielske kráľovstvo v podstate uvádza, že všetci pestovatelia rôzneho ovocia a zeleniny sa nachádzajú v porovnateľnej situácii, pokiaľ ide o možnosť uplatnenia pozberového ošetrenia na ich výrobky. Španielske kráľovstvo v tejto súvislosti uvádza viacero príkladov látok, ktoré sa používajú po zbere najmä na jadrové ovocie (jablká a hrušky), kôstkové ovocie, banány a zemiaky.
Medzi desiatimi osobitnými obchodnými normami prijatými nariadením č. 543/2011 je len norma týkajúca sa citrusového ovocia, ktorá prostredníctvom napadnutého ustanovenia ukladá povinnosť označovať konzervačné látky a iné chemické látky použité v pozberovom ošetrení. Z toho podľa Španielskeho kráľovstva vyplýva, že napadnuté ustanovenie je diskriminačným opatrením v neprospech pestovateľov citrusového ovocia, ktoré nemá nijaké objektívne odôvodnenie. Označovanie, ktoré je na základe napadnutého ustanovenia povinné, vysiela spotrebiteľovi signál, že citrusové ovocie je jediné ovocie ošetrené po zbere chemickými výrobkami. Tento mylný dojem nepriaznivo ovplyvňuje obchodovanie s týmto ovocím a jeho konzumáciu, a tým ho stavia do nepriaznivého konkurenčného postavenia.
Článok 40 ods. 2 druhý pododsek ZFEÚ uvedený Španielskym kráľovstvom upravuje, že spoločná organizácia poľnohospodárskych trhov stanovená v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky Únie musí vylúčiť akúkoľvek diskrimináciu medzi výrobcami alebo spotrebiteľmi v rámci Európskej únie.
Podľa ustálenej judikatúry zákaz akejkoľvek diskriminácie v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky uvedený v tomto ustanovení je len osobitným výrazom všeobecnej zásady rovnosti, ktorá vyžaduje, aby sa porovnateľné situácie neposudzovali rozdielne a rozdielne situácie neposudzovali rovnako, pokiaľ takýto postup nie je objektívne odôvodnený (pozri rozsudok Súdneho dvora z 20. mája 2010, Agrana Zucker,
C-365/08, Zb. s. I-4341
, bod 42 a tam citovanú judikatúru). Z judikatúry tak vyplýva, že ak preskúmanie ustanovení opatrenia preukáže svojvoľný rozdiel v zaobchádzaní, teda rozdiel bez dostatočného odôvodnenia a nezaložený na objektívnych kritériách (pozri rozsudky Súdneho dvora z 15. septembra 1982, Kind/EHS,
106/81, Zb. s. 2885
, bod 22, a 13. novembra 1990, Marshall,
C-370/88, Zb. s. I-4071
, bod 24; rozsudok Súdu prvého stupňa z 20. marca 2001, T. Port/Komisia,
T-52/99, Zb. s. II-981
, bod 82), toto opatrenie musí byť zrušené pre porušenie zákazu diskriminácie podľa článku 40 ods. 2 druhého pododseku ZFEÚ, pokiaľ taký rozdiel nie je objektívne odôvodnený (rozsudok Súdneho dvora z 5. októbra 1994, Nemecko/Rada,
C-280/93, Zb. s. I-4973
, bod 67, a rozsudok Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 80 vyššie, bod 106).
Predpokladom porušenia zásady rovnosti zaobchádzania z dôvodu rozdielneho zaobchádzania je, že uvedené situácie sú porovnateľné vzhľadom na všetky okolnosti, ktoré ich charakterizujú. Okolnosti, ktoré charakterizujú rozdielne situácie a tým ich porovnateľný charakter, je potrebné určiť a posúdiť najmä s ohľadom na predmet a cieľ aktu Únie, ktorý vytvára predmetný rozdiel. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej patrí predmetný akt (rozsudok Súdneho dvora zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique a Lorraine a i.,
C-127/07, Zb. s. I-9895
, body 25 a 26, a citovaná judikatúra). Aby bolo možné normotvorcovi Únie vytknúť porušenie zásady rovnosti zaobchádzania, je potrebné, aby zaobchádzal s porovnateľnými situáciami rozdielne a tým znevýhodnil určité osoby v porovnaní s inými (pozri rozsudok Arcelor Atlantique a Lorraine a i., už citovaný, bod 39 a tam citovanú judikatúru).
Zo znenia nariadenia č. 543/2011 vyplýva, čo Komisia okrem iného nespochybnila, že ako uvádza Španielske kráľovstvo, žiadna z ostatných noriem zavedených týmto nariadením neobsahuje ustanovenie analogické s napadnutým ustanovením. Nemožno poprieť, že povinnosť označovania uložená napadnutým ustanovením pre každé citrusové ovocie uvedené v danom ustanovení vedie k znevýhodneniu pestovateľov tohto ovocia v porovnaní s ostatnými pestovateľmi ovocia a zeleniny.
Vzhľadom však na judikatúru citovanú v bode 126 vyššie je na určenie, či táto okolnosť predstavuje porušenie zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie, potrebné určiť predmet a cieľ napadnutého ustanovenia a preskúmať, či je situácia pestovateľov citrusového ovocia upravená v napadnutom ustanovení a situácia pestovateľov iných druhov ovocia alebo zeleniny vzhľadom na túto skutočnosť porovnateľná.
Nemožno pochybovať, že napadnuté ustanovenie sleduje cieľ, ktorým je zabezpečiť lepšiu informovanosť spotrebiteľom citrusového ovocia dotknutého týmto ustanovením a v prípade potreby upriamiť ich pozornosť na skutočnosť, že ovocie, ktoré si zaobstarali a ktoré sa chystajú skonzumovať, bolo po zbere ošetrené konzervačnými alebo inými chemickými látkami.
V tejto súvislosti je všeobecne známou skutočnosťou vyplývajúcou so spoločných skúseností, že ovocie alebo zelenina môže byť vzhľadom na prípadné ošetrenie ich povrchu konzervačnou alebo inou chemickou látkou rozdelené do dvoch veľkých skupín. Prvá skupina obsahuje ovocie a zeleninu, ktorých šupka nie je veľmi hrubá, aby vytvorila dostatočnú prekážku pri preniknutí látky do vnútra dotknutého ovocia alebo zeleniny; toto ovocie a zelenina sú navyše často, či dokonca výlučne, konzumované s ich šupkou. Druhá skupina obsahuje ovocie a zeleninu, ktorých šupka je dostatočne hrubá, aby zabránila preniknutiu látky nachádzajúcej sa na povrchu dovnútra, a ktoré sú konzumované po ošúpaní, čo znamená, že ich šupka sa nekonzumuje, ale vyhadzuje.
Keďže v prípade ovocia a zeleniny patriacich do druhej skupiny ich šupka zabraňuje látkam použitým pri ošetrení povrchu preniknúť dovnútra a samotná sa nekonzumuje, je možné logicky dospieť k záveru, ako to uvádza aj Komisia, že v prípade tohto ovocia a zeleniny je možné povoliť použitie, predovšetkým na pozberové ošetrenie povrchu, látok, ktorých použitie nie je povolené pre ovocie a zeleninu z prvej skupiny, alebo povoliť pre ovocie a zeleninu z druhej skupiny použitie vyšších dávok látok, ktoré sú povolené pre každé ovocie alebo zeleninu na základe predpokladu, že rezíduá látok použitých na ovocí a zelenine z druhej skupiny zostanú na šupke, ktorá sa vyhodí, a spotrebitelia ich nepožijú.
Túto úvahu potvrdzuje znenie nariadenia Komisie (EÚ) č. 304/2010 z 9. apríla 2010, ktorým sa mení a dopĺňa príloha II k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005, pokiaľ ide o maximálne hladiny rezíduí pre 2‑fenylfenol v alebo na určitých produktoch (
Ú. v. EÚ L 94, s. 1
), ktoré sa týka maximálnej hladiny rezíduí pre OFF. Toto nariadenie totiž pre citrusové ovocie stanovilo maximálne hladiny rezíduí „platné do 30. septembra 2012, pokiaľ nebudú predložené a vyhodnotené dve dodatočné skúšky“ aspoň päťdesiatkrát vyššie ako v prípade ostatného ovocia a zeleniny.
Je však potrebné tiež konštatovať, že citrusové ovocie predstavuje v rámci druhej skupiny uvedenej v bode 131 vyššie osobitnú a špeciálnu podskupinu. Hoci sa totiž bežne šupka citrusového ovocia spolu s dužinou nekonzumuje, ale sa vyhadzuje, ako v prípade rôzneho iného ovocia (banánov, dýň a melónov), je všeobecne známou skutočnosťou, ako správne uvádza Komisia, že ich šupka má v kuchyni osobitné využitie pri výrobe džemov, likérov (ako limoncello) alebo na dochutenie určitých jedál, ako sú sušienky alebo polievky.
Ak je teda možné vychádzať z predpokladu, že šupka citrusového ovocia sa priamo s jeho dužinou nebude nekonzumovať a povoliť tak pre citrusové ovocie ošetrenie, ktoré je možné len v prípade ovocia a zeleniny z druhej skupiny uvedenej v bode 131 vyššie, je potrebné tiež konštatovať, že na rozdiel od toho, čo platí pre ostatné produkty patriace do tejto skupiny, spotrebiteľ môže použiť ich šupku spôsobom uvedeným v bode 134 vyššie a tým ju skonzumovať. Preto je v prípade citrusového ovocia potrebné informovať spotrebiteľa, že ovocie, ktoré si zaobstaral a ktoré je úplne vhodné na bežnú konzumáciu, bolo predmetom pozberového ošetrenia, čo môže mať vplyv na použitie jeho šupky v kuchyni.
Z toho vyplýva, že z dôvodu vyššie uvedených osobitostí citrusového ovocia sa ich pestovatelia nachádzajú v odlišnej situácii než pestovatelia ostatného ovocia a zeleniny, pokiaľ ide o cieľ informovanosti spotrebiteľov o látkach použitých pri pozberovom ošetrení. Preto Komisii nemožno vytýkať porušenie zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie, a to z dôvodu, že napadnuté ustanovenie sa týka jedine citrusového ovocia, a nie ostatného ovocia a zeleniny.
V tejto súvislosti Španielske kráľovstvo pripomína, že napadnuté ustanovenie sa neuplatňuje na každé citrusové ovocie, keďže pomelá, grapefruity a limety sú z jeho pôsobnosti vylúčené.
Táto skutočnosť však nemôže viesť k odlišnému záveru, keďže zo spisu nevyplýva a ani to Španielske kráľovstvo neuviedlo, že šupka týchto troch druhov citrusového ovocia sa môže tiež použiť na účely uvedené v bode 134 vyššie. Navyše účastníci konania v prípade otázok týkajúcich sa dôvodov vylúčenia týchto troch druhov citrusového ovocia z pôsobnosti osobitnej normy pre citrusové ovocie, ktorá bola stanovená nariadením č. 543/2011, uviedli, že toto vylúčenie je odôvodnené najmä ich nepodstatným objemom predaja v Európe.
Španielske kráľovstvo tiež uvádza, že ostatné druhy ovocia sa môžu tiež, rovnako ako citrusové ovocie, použiť na prípravu jedál, džemov alebo likérov. Toto tvrdenie je však irelevantné. Čo je v prípade citrusového ovocia uvedeného v napadnutom ustanovení dôležité, je skutočnosť, že takéto použitie predstavuje radikálnu zmenu oproti bežnému použitiu tohto ovocia: zatiaľ čo sa bežne šupka tohto ovocia vyhadzuje a nekonzumuje sa, neplatí to, ak sa toto ovocie používa na vyššie uvedené účely. Španielske kráľovstvo neuviedlo ako príklad iný druh ovocia, ktorého šupka sa síce používa pri príprave jedál, no obvykle sa vyhadzuje bez toho, aby sa konzumovala.
Tvrdenie Španielskeho kráľovstvo, podľa ktorého môže označovanie, ktoré je na základe napadnutého ustanovenia povinné, viesť k mylnému dojmu, že po zbere je chemicky ošetrované len citrusové ovocie, a konkurenčne tak znevýhodňovať pestovateľov tohto ovocia v porovnaní s pestovateľmi ostatných druhov ovocia (pozri bod 124 vyššie), je v kontexte údajného porušenia zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie takisto irelevantné.
Toto tvrdenie nespochybňuje záver, podľa ktorého sa pestovatelia citrusového ovocia uvedeného v napadnutom ustanovení nenachádzajú v porovnateľnej situácii ako pestovatelia iných druhov ovocia a zeleniny. Toto tvrdenie smeruje k spochybneniu primeranosti a nevyhnutnosti predmetného opatrenia a v skutočnosti sa tak snaží namietať voči porušeniu zásady proporcionality (ktorá je predmetom piateho žalobného dôvodu) a všeobecnejšie poukázať na zjavne nesprávne posúdenie Komisie. Toto tvrdenie je preto potrebné skúmať v kontexte piateho žalobného dôvodu, zatiaľ čo v kontexte štvrtého žalobného dôvodu je neúčinné.
To isté platí o veľkej časti tvrdení, ktoré v súvislosti so štvrtým žalobným dôvodom uviedlo Španielske kráľovstvo v rámci svojej repliky. Aj tieto tvrdenia sa snažia preukázať, že napadnuté ustanovenie znamená neodôvodnené konkurenčné znevýhodnenie pre pestovateľov citrusového ovocia a všeobecnejšie spochybniť primeranosť a nevyhnutnosť opatrenia zavedeného týmto ustanovením.
Na záver je v z vyššie uvedených dôvodov potrebné štvrtý žalobný dôvod zamietnuť ako nedôvodný.
O piatom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
Vo svojom piatom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo uvádza, že povinnosť označovania uložená napadnutým ustanovením nie je v súlade s požiadavkami zásady proporcionality. Okrem toho uvádza, že analýza Komisie, ktorá viedla k prijatiu napadnutého ustanovenia, sa zakladá na nepresných údajoch, ktoré nie sú zhodné ani schopné odôvodniť zachovanie povinnosti označovania podľa tohto ustanovenia.
Španielske kráľovstvo v tejto súvislosti uvádza, že Komisia počas prípravných prác pri prijímaní nariadenia č. 543/2011 uviedla po sebe dve odôvodnenia prijatia napadnutého ustanovenia: na jednej strane sa odvolávala na „osobitný režim“ OFF a na druhej strane všeobecnejšie uvádzala rešpektovanie požiadaviek stanovených právnou úpravou Únie o prídavných látkach v potravinách.
Podľa Španielskeho kráľovstva však žiadne z týchto dvoch odôvodnení neplatí. V práve Únie totiž neexistuje žiadne ustanovenie, ktoré by ukladalo povinnosť označovať na obaloch použitie predmetných látok, a to ani vo všeobecnosti v prípade ovocia a zeleniny, ani konkrétne v prípade citrusového ovocia.
Španielske kráľovstvo v tejto súvislosti uvádza, že pozberové ošetrenie ovocia, rovnako ako ostatné ošetrenie prípravkami na ochranu rastlín, je striktne upravené smernicou Rady 91/414/EHS z 15. júla 1991 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh (
Ú. v. ES L 230, s. 1
; Mim. vyd. 03/011. s. 332) [nahradenou od 13. júna 2011 nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 z 21. októbra 2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh a o zrušení smerníc Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS (
Ú. v. EÚ L 309, s. 1
)] a nariadením č. 396/2005. Ide o špeciálny právny rámec založený na vyčerpávajúcich toxikologických výskumoch, ktorý zaisťuje bezpečnosť týchto látok pre spotrebiteľov a garantuje prísne bezpečnostné normy najmä stanovením maximálnych hladín rezíduí.
Je pravda, že nariadenie č. 396/2005 neukladá povinnosť označovať použitie pesticídov, ale na účely zabezpečenia primeranej informovanosti spotrebiteľa ukladá iné povinnosti. Španielske kráľovstvo tak zastáva názor, že ak by sa normotvorca Únie domnieval, že je nevyhnutné špeciálne označenie upriamujúce pozornosť na použitie prípravkov na ochranu rastlín, uložil by zodpovedajúcu povinnosť.
Existujú aj iné chemické látky používané na rôzne druhy ovocia po zbere. Tieto predstavujú prídavné látky a spadajú pod príslušnú právnu úpravu, t. j. smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2000/13/ES z 20. marca 2000 o aproximácii právnych predpisov členských štátov týkajúcich sa označovania, prezentácie a reklamy potravín (
Ú. v. ES L 109, s. 29
; Mim. vyd. 15/005, s. 75). Podľa článku 6 ods. 2 písm. a) tejto smernice čerstvé ovocie a zelenina, ktoré neboli ošúpané, nakrájané alebo podobne spracované, nepodliehajú povinnosti uvádzania zložiek na obale.
Pokiaľ ide najmä o OFF, Španielske kráľovstvo zdôrazňuje, že táto látka už nie je súčasťou skupiny prídavných látok v potravinách, a to od jej začlenenia do pôsobnosti smernice 91/414. V jej prípade bola stanovená maximálna hladina rezíduí (pozri bod 133 vyššie). Z toho dôvodu už nie je v prípade tejto osobitnej látky možné uložiť povinnosť označovania. Dočasná povaha maximálnej hladiny rezíduí v prípade tejto látky nepredstavuje relevantné tvrdenie v prospech uloženia takejto povinnosti, keďže nariadenie č. 396/2005 sa odvoláva na množstvo aktívnych látok a pre žiadnu z nich nepožaduje osobitné označenie.
Na úvod je potrebné konštatovať, že hoci je tento žalobný dôvod podľa svojho názvu v návrhu žaloby založený na porušení zásady proporcionality, tvrdenia uvedené Španielskym kráľovstvom pod týmto názvom preukazujú nielen porušenie tejto zásady, ale všeobecnejšie aj zjavne nesprávne posúdenie Komisie.
Ďalej je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry zásada proporcionality, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Únie, vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie neprekračovali hranice toho, čo je primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu a spôsobené zásahy nesmú byť vzhľadom na sledované ciele neprimerané. Pokiaľ ide o súdne preskúmanie podmienok uplatňovania tejto zásady vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorú má normotvorca Únie v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky, v prejednávanej veci Komisia (pozri bod 81 vyššie), len zjavná neprimeranosť opatrenia prijatého v tejto oblasti vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušná inštitúcia sleduje, môže ovplyvniť zákonnosť takéhoto opatrenia (pozri rozsudok zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada, už citovaný v bode 107 vyššie, body 97 a 98 a tam citovanú judikatúru). Túto skutočnosť navyše uznáva vo svojej žalobe aj Španielsko kráľovstvo.
Hoci judikatúra priznáva Komisii širokú mieru voľnej úvahy, jej výkon nemožno vyňať zo súdneho preskúmania. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že v rámci tohto preskúmania musí súd Únie overiť dodržanie procesných predpisov, vecnú správnosť skutkových zistení Komisie i to, či nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu týchto skutkových okolností ani k zneužitiu právomoci. Osobitne na účely overenia, či sa príslušná inštitúcia nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, musí súd Únie preskúmať, či táto inštitúcia starostlivo a nestranne preskúmala všetky relevantné okolnosti danej veci, ktoré podopierajú z nich vyvodené závery (pozri rozsudok Súdneho dvora z 22. decembra 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Zb. s. I-13533
, body 56 a 57 a tam citovanú judikatúru).
Vo svojej žalobe však Španielske kráľovstvo konkrétne uvádza, že analýza Komisie v prejednávanej veci je založená na „nepresných údajoch“. Preto je na účely preskúmania tohto žalobného dôvodu potrebné v prvej fáze preveriť, či nie sú základné skutočnosti, na ktorých Komisia založila svoju analýzu, chybné. Predovšetkým je v tomto kontexte potrebné preveriť, či Komisia správne pochopila obsah normy EHK‑OSN FFV‑14 (pozri bod 89 vyššie). Tiež je potrebné preskúmať tvrdenia účastníkov konania týkajúce sa osobitných požiadaviek, ktoré prípadne vyplývajú z rôznych ustanovení prijatých pre OFF, keďže Španielske kráľovstvo vytýka Komisii v tej istej súvislosti nesprávne pochopenie rámca relevantnej právnej úpravy (pozri bod 150 vyššie).
Ďalej je potrebné v druhej fáze skúmať, či napadnuté ustanovenie predstavuje zjavne neprimerané opatrenie vzhľadom na cieľ, ktorý sa Komisia snažila dosiahnuť, pričom v takom prípade by sa preukázalo porušenie zásady proporcionality.
O obsahu normy EHK‑OSN FFV‑14 (vydania z rokov 2009 a 2010)
Ako bolo uvedené v bodoch 51 a 52 vyššie vydania normy EHK‑OSN FFV‑14 z rokov 2009 a 2010 stanovujú, že „zásielky“ alebo „obaly“ citrusového ovocia musia obsahovať informácie „o ošetrení po zbere (prípadne v závislosti od vnútroštátnej právnej úpravy dovážajúceho štátu)“. Ako bolo tiež uvedené vyššie (pozri body 54 a 55 vyššie), účastníci konania sa rozchádzajú vo výklade tohto textu.
Predovšetkým Španielske kráľovstvo vytýka Komisii chybný výklad predmetnej normy, keďže sa domnievala, že táto norma ponecháva štátom možnosť upraviť označovanie pozberového ošetrenia citrusového ovocia, hoci podľa neho bola táto možno určená hospodárskym subjektom.
Toto tvrdenie nemožno prijať. Je nepochybne pravda, že normy prijaté EHK‑OSN sú prístupné verejnosti, čo znamená, že každý, kto chce, vrátane subjektov v odvetví citrusového ovocia, môže zohľadniť ich požiadavky a dobrovoľne sa im podriadiť. Napriek tomu podľa bodu VII Ženevského protokolu prislúcha každej vláde, „ktorá podpísala tento protokol“, prijať „opatrenia požadované jej vnútroštátnym právom s cieľom upraviť svoje normy pre výrobky“, ktoré sa v tejto súvislosti týkajú „osobitných noriem, ktoré budú vypracované“, ako v prejednávanej veci normy EHK‑OSN FFV‑14, pričom bolo pripomenuté, že nejde o právne záväznú povinnosť (pozri bod 77 vyššie).
Z toho vyplýva, že ak je podľa znenia takejto normy opatrenie dobrovoľné, ide nevyhnutne o možnosť, ktorá je ponechaná na posúdenie štátov, ktorých vlády podpísali Ženevský protokol. V skutočnosti je daná možnosť rovnocenná, pokiaľ ide o EHK‑OSN, neexistencii odporúčania vo vzťahu k osobitnému opatreniu, keďže rozhodnutie o prijatí predmetného opatrenia bolo ponechané na voľnom posúdení relevantných okolností každým štátom.
Španielske kráľovstvo tiež pripomína, že napadnuté ustanovenie prekračuje možnosť priznanú normou EHK‑OSN FFV‑14, keďže sa v súlade s článkom 113a ods. 2 nariadenia jednotnej spoločnej organizácii trhov (pozri bod 2 vyššie) uplatňuje na všetky štádiá uvádzania na trh, vrátane štádia vývozu, a netýka sa len dovozu.
Ak je toto tvrdenie potrebné chápať v tom zmysle, že Španielske kráľovstvo uvádza, že obsah normy EHK‑OSN FFV‑14, v ktorom sa odkazuje na „vnútroštátnu právnu úpravu dovážajúceho štátu“, bráni uloženiu takejto povinnosti právnou úpravou vyvážajúceho štátu, nemožno ho prijať.
Ako vyplýva z toho, čo bolo uvedené v bodoch 13 a 14 vyššie, jedným z hlavných cieľov sledovaných EHK‑OSN, predovšetkým prostredníctvom vypracovania noriem, akou je v prejednávanej veci norma EHK‑OSN FFV‑14, je podporovať hospodársku integráciu jej členov. Konkrétne harmonizácia obchodných noriem bezpochyby sleduje cieľ, ktorým je zabrániť vytvoreniu nezmyselných prekážok v obchode, ktoré vyplývajú z odlišností medzi obchodnými normami prijatými v jednotlivých štátoch.
Ustanovenie ukladajúce povinnosť osobitného označovania určitých produktov môže takúto prekážku predstavovať jedine za predpokladu, ak je stanovené dovážajúcim štátom. Ak dovážajúci štát nevyžaduje osobitné označenie predmetných produktov, nebude zjavne brániť ich dovozu z iných štátov, hoci by tieto produkty obsahovali označenie požadované právnou úpravou tohto naposledy uvedeného štátu (vyvážajúceho štátu).
Z toho vyplýva, že v takom prípade, o aký ide v prejednávanej veci, sa obchodná norma prijatá EHK‑OSN netýka a nemá sa týkať právnej úpravy vyvážajúceho štátu. Preto ak norma EHK‑OSN FFV‑14 upravuje, že označenie pozberového ošetrenia citrusového ovocia je dobrovoľné v závislosti od právnej úpravy dovážajúceho štátu, takéto ustanovenie nemožno chápať ako odporúčanie pre vyvážajúce štáty neuložiť prostredníctvom svojej vnútroštátnej právnej úpravy povinnosť takéhoto označenia. Obchodná norma jednoducho znamená, že dovážajúci štát má možnosť požadovať takéto označenie, hoci ho právna úprava štátu vyvážajúceho tieto produkty nepožaduje.
Inak povedané, Komisii nemožno vytýkať, že pri prijímaní napadnutého ustanovenia nesledovala odporúčanie nachádzajúce sa v norme EHK‑OSN FFV‑14, a to bez ohľadu na nezáväzný charakter takýchto noriem. Tiež jej nemožno vytýkať nesprávne pochopenie obsahu tejto normy, ani následné zjavne nesprávne posúdenie z toho dôvodu.
O ustanoveniach týkajúcich sa OFF
Ďalej je potrebné preskúmať otázku ustanovení povoľujúcich používanie OFF na ošetrenie citrusového ovocia a prípadne iných druhov ovocia a zeleniny, keďže účastníci konania uvádzajú v tejto súvislosti odlišné tvrdenia. Prípadné nesprávne ponímanie rozsahu a obsahu relevantných ustanovení a povinností, ktoré z nich vyplývajú, zo strany Komisie, by totiž malo vplyv na posúdenie možnosti prijatia napadnutého ustanovenia a mohlo by odôvodniť jeho zrušenie.
Použitie OFF bolo po prvýkrát povolené na základe smernice Rady 67/427/EHS z 27. júna 1967 o použití určitých konzervačných látok pre povrchové ošetrenie citrusového ovocia a o kontrolných opatreniach, ktoré sa majú použiť na kvalitatívnu a kvantitatívnu analýzu konzervačných látok v a na citrusovom ovocí [
neoficiálny preklad
] (
Ú. v. ES L 148, s. 1
). Článok 1 ods. 2 tejto smernice zmenil a doplnil časť I prílohy smernice Rady 64/54/EHS z 5. novembra 1963 o aproximácii právnych predpisov členských štátov týkajúcich sa konzervačných látok schválených na použitie v potravinách určených na ľudskú spotrebu [
neoficiálny preklad
] takým spôsobom, že do nej pridal položku týkajúcu sa najmä OFF. Ako vyplýva z článku 1 tejto druhej smernice, jej príloha obsahovala konzervačné látky, ktoré mohli členské štáty povoliť na ochranu potravín určených na ľudskú spotrebu (potraviny). Položka týkajúca sa OFF, pridaná smernicou 67/427, upravovala, že táto látka sa môže použiť „výlučne na ošetrenie povrchu citrusového ovocia“ a okrem toho uvádzala, že ošetrenie musí byť „v maloobchodnom predaji viditeľne označené, aby sa jednoznačne zabezpečilo informovanie spotrebiteľa“.
Smernica 91/414 sa podľa svojho článku 1 ods. 1 týka povoľovania, uvádzania na trh, používania a kontroly prípravkov na ochranu rastlín v obchodnej forme a uvádzania na trh a kontroly aktívnych látok určených na používanie špecifikované v článku 2 ods. 1 tejto smernice. V súlade s článkom 2 ods. 1 tejto smernice pojem „prípravky na ochranu rastlín“ označuje aktívne látky určené najmä na ochranu rastlinných výrobkov, pokiaľ takéto látky alebo prípravky nie sú predmetom osobitných ustanovení týkajúcich sa konzervačných látok. Práve na základe skutočnosti, že OFF tvorilo v danom období predmet takýchto osobitných ustanovení (t. j. ustanovení smernice 64/54, zmenenej a doplnenej smernicou 67/427), nespadalo do pôsobnosti smernice 91/414.
Smernica 64/54 bola s účinnosťou od 25. marca 1995 zrušená článkom 8 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady č. 95/2/ES z 20. februára 1995 o potravinárskych prídavných látkach iných ako farbivá a sladidlá (
Ú. v. ES L 61, s. 1
; Mim. vyd. 13/015, s. 50), ktorá ju nahradila. Aj smernica 95/2 obsahuje vo svojej prílohe položku týkajúcu sa OFF. Táto spresňuje, že OFF je povolený jedine na ošetrenie povrchu citrusového ovocia a stanovuje maximálne povolené množstvá. Naopak táto smernica neobsahuje ustanovenie analogické ustanoveniu smernice 64/54, ktorá bola zmenená a doplnená smernicou 67/427, podľa ktorého musí byť toto ošetrenie uvedené na obale. Je však potrebné uviesť, ako to potvrdila aj Komisia, že túto povinnosť v danom období upravovala osobitná norma Únie týkajúca sa citrusového ovocia, stanovená nariadením Komisie (EHS) č. 920/89 z 10. apríla 1989 ustanovujúcom normy kvality pre mrkvu, citrusové ovocie a stolové jablká a hrušky a meniacom a dopĺňajúcom nariadenie č. 58 [
neoficiálny preklad
] (
Ú. v. ES L 97, s. 19
).
Komisia vo svojich písomnostiach vysvetlila, že OFF sa nepoužíval len ako konzervačná látka ovocia, ale aj na dezinfekciu skladov a že subjekty tohto sektoru požiadali o jeho posúdenie na základe smernice 91/414. Komisia preto navrhla vyňatie OFF z prílohy smernice 95/2, aby mohol byť zapísaný na zoznam povolených látok nachádzajúci sa v prílohe I smernice 91/414.
Návrh Komisie viedol k prijatiu smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/114/ES z 22. decembra 2003, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 95/2 (
Ú. v. ES L 24
. s. 58; Mim. vyd. 13/032, s. 708). Podľa článku 1 ods. 3 bodu B prílohy tejto smernice bola položka týkajúca sa OFF a nachádzajúca sa v prílohe smernice 95/2 zrušená. Poznámka pod čiarou v tejto časti prílohy smernice 2003/114 však spresňovala: „Vymazanie [OFF] nadobudne právoplatnosť hneď ako nadobudnú právoplatnosť požiadavky na označovanie potravín ošetrených týmito látkami na základe právnych predpisov Spoločenstva o najvyšších prípustných množstvách pesticídov.“
Okrem toho je potrebné uviesť, že smernica 2003/114 prostredníctvom svojho článku 3 výslovne zrušila smernicu 67/427. Toto zrušenie sa však očividne netýkalo článku 1 ods. 2 tejto smernice, ktorý zmenil a doplnil smernicu 64/54 (pozri bod 168 vyššie). Toto ustanovenie už bolo spolu so zvyškom smernice 64/54 zrušené smernicou 95/2. Zrušenie upravené článkom 3 smernice 2003/114 sa týkalo ostatných ustanovení smernice 67/427 týkajúcich sa spôsobu odberu vzoriek citrusového ovocia na účely kontroly konzervačných látok (pozri najmä článok 2 a prílohu smernice 67/427).
Komisia tiež uvádza, že poznámka pod čiarou uvedená v bode 171 vyššie sa v jej návrhu smernice nenachádza, ale bola doplnená na základe pozmeňujúceho návrhu Parlamentu, ktorý Rada prijala. Podľa Komisie zaradenie tejto poznámky pod čiarou „vytvorilo delikátnu situáciu, keďže na jednej strane podmienka [uložená touto poznámkou] nemohla byť v prípade neexistencie právneho základu v právnej úprave o najvyšších prípustných množstvách pesticídov doslovne splnená a na strane druhej bolo nevyhnutné povoliť zaradenie OFF do zoznamu povolených aktívnych látok v zmysle smernice [91/414] vzhľadom na skutočnosť, že subjekty daného sektora už v rámci postupu posudzovania vynaložili značné náklady“. Komisia vysvetľuje, že „za týchto okolností sa v roku 2009 rozhodla prijať pragmatické stanovisko a domnievala sa, že vôľa normotvorcu zachovať povinnosť uvádzať používanie OFF… zostáva uspokojená v dôsledku existencie obchodnej normy o citrusovom ovocí, ktorá uplatňuje uvedenú povinnosť na každé pozberové ošetrenie“.
Podľa smernice Komisie 2009/160/EÚ zo 17. decembra 2009, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 91/414/EHS s cieľom zaradiť 2‑fenylfenol medzi účinné látky (
Ú. v. EÚ L 338, s. 83
), bol totiž OFF zaradený do zoznamu prípravkov na ochranu rastlín, ktorý upravuje smernica 91/414.
Španielske kráľovstvo uvádza, že podmienky označovania v prípade OFF bolo možné definovať v rámci právnej úpravy o pesticídoch. Táto príležitosť sa nevyužila, a preto už nie je možné odôvodniť napadnuté ustanovenie odvolaním sa na poznámku pod čiarou, ktorá sa nachádza v prílohe smernice 2003/114.
Je však potrebné uviesť, že v rámci prejednávanej veci nemá Všeobecný súd rozhodovať ani o skutočnosti, či bola podmienka uložená v smernici 2003/114 a týkajúca sa vymazania OFF zo zoznamu prídavných látok v potravinách splnená, ani či je smernica 2009/160, ktorá OFF zaradila do zoznamu prípravkov na ochranu rastlín upraveného smernicou 91/414, protiprávna.
Pre potreby prejednávanej veci je dôležitá skutočnosť, že Komisia sa domnievala, že poznámka pod čiarou nachádzajúca sa v prílohe smernice 2003/114 svedčí o vôli normotvorcu Únie upraviť povinnosť označovania pre potraviny ošetrené pomocou OFF a že zohľadnila túto okolnosť pri prijímaní napadnutého ustanovenia. Keď totiž generálny riaditeľ GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka vo svojom liste uvedenom v bode 64 vyššie uviedol, že zrušenie povinnosti označovania upravenej napadnutým ustanovením „môže vyvolať námietky, pokiaľ ide o správne uplatnenie právnej úpravy o prídavných látkach v potravinách“, je zrejmé, že sa odvolával práve na vôľu normotvorcu Únie vyjadrenú vo vyššie uvedenej poznámke pod čiarou, ktorá sa nachádza v texte právnej úprave Únie týkajúcom sa prídavných látok v potravinách.
Po tomto spresnení je zrejmé, že Komisii nemožno vytýkať nesprávne pochopenie vôle normotvorcu v danej oblasti. Táto vôľa vyplýva jasne z predmetnej poznámky pod čiarou, ktorej text je jednoznačný. Preto aj pokiaľ ide o túto otázku, neexistuje skutočnosť, ktorá by umožňovala konštatovať zjavne nesprávne posúdenie Komisiou.
Okrem toho nie je nevyhnutné určiť, ako zrejme tvrdí Španielske kráľovstvo, či Komisia mohla zrušiť povinnosť označovania upravenú v napadnutom ustanovení a neporušila pritom smernicu 2003/414 alebo iné ustanovenie práva Únie. Postačuje uviesť, že Komisia, ktorá má v tejto oblasti širokú mieru voľnej úvahy, sa rozhodla takéto zrušenie nevykonať.
O dodržaní zásady proporcionality
Ostáva tak preskúmať otázku, či napadnuté ustanovenie dodržiava zásadu proporcionality, teda či je vzhľadom na judikatúru citovanú v bode 152 vyššie zjavne neprimerané sledovanému cieľu.
Cieľ sledovaný napadnutým ustanovením je uvedený v bode 130 vyššie a smeruje k zabezpečeniu lepšej informovanosti spotrebiteľov predmetného citrusového ovocia tým, že upriamuje ich pozornosť na skutočnosť, že toto ovocie bolo predmetom pozberového ošetrenia konzervačnými látkami alebo inými chemickými látkami.
Je pravda, že tvrdenie zhrnuté v bode 124 vyššie, podľa ktorého povinné označovanie citrusového ovocia vytvára pre jeho pestovateľov konkurenčnú nevýhodu v porovnaní s pestovateľmi iných druhov ovocia a zeleniny, zrejme hovorí v prospech neprimeranosti opatrenia zavedeného napadnutým ustanovením v porovnaní s týmto cieľom.
Toto tvrdenie však vychádza z predpokladu, podľa ktorého spotrebitelia ignorujú skutočnosť, že každé ovocie a zelenina je predmetom ošetrenia rozličnými látkami, či sú tieto označené ako konzervačné látky, prídavné látky v potravinách alebo ako prípravky na ochranu rastlín. Je nutné konštatovať, že tento predpoklad je chybný.
Samotné Španielske kráľovstvo sa totiž vo svojich písomnostiach odvoláva na prieskum verejnej mienky zverejnený v roku 2010, podľa ktorého v prípade, ak sa spotrebiteľom predloží zoznam týkajúci sa prípadných problémov spojených s potravinami, 31 % opýtaných osôb označí pesticídy za problém predstavujúci najväčšie riziko.
Navyše je všeobecne známe, že pre skoro každé ovocie a zeleninu existujú špeciálne etikety označujúce, že pochádzajú z ekologického poľnohospodárstva a že neboli ošetrené chemickými látkami. Spotrebitelia sú si preto vo všeobecnosti vedomí, že ovocie a zelenina, ktoré nie sú takto označené, môžu byť takto ošetrované. Z toho dôvodu tak nie je možné prijať tvrdenie, že spotrebitelia dospejú pri spozorovaní špeciálneho označenie pre citrusové ovocie naopak k nesprávnemu záveru, že ostatné druhy ovocia a zeleniny, ktoré takéto označenie neobsahujú, neboli ošetrené chemickými látkami.
Španielske kráľovstvo tiež uvádza, že napadnuté ustanovenie tým, že sa týka aj citrusového ovocia určeného na vývoz, vedie ku konkurenčnému znevýhodneniu tohto ovocia pochádzajúceho z Únie na trhoch tretích krajín, ktorých právna úprava nevyžaduje označenie podobné označeniu uloženému napadnutým ustanovením. Na týchto trhoch citrusové ovocie pochádzajúce z Únie konkuruje citrusovému ovociu pochádzajúcemu z ostatných krajín, ktorých právna úprava nevyžaduje ani takéto označenie. Spotrebiteľ predmetného dovážajúceho štátu sa tak môže mylne domnievať, že produkty pochádzajúce z tretích krajín treba uprednostniť pred produktmi pochádzajúcimi z Únie, lebo na rozdiel od nich, neboli po zbere ošetrené chemickými látkami.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa článku 38 Charty základných práv Európskej únie „vysoká úroveň ochrany spotrebiteľa je zabezpečená politikami Únie“. Ani toto ustanovenie, ani článok 169 ZFEÚ (pozri bod 94 vyššie) nerozlišuje medzi spotrebiteľmi z Únie a mimo nej. Preto ak sa Komisia domnieva, že opatrenie, akým je v prejednávanej veci označovanie prípadného pozberového ošetrenia citrusového ovocia, je nevyhnutné na zabezpečenie primeranej ochrany spotrebiteľov, nemožno pripustiť, aby dané opatrenie rozlišovalo medzi spotrebiteľmi z Únie a mimo nej tým, že by túto povinnosť ukladalo v prípade produktov určených pre spotrebiteľov z Únie, ale nie v prípade produktov určených pre spotrebiteľov mimo Únie.
Navyše jednotná a vysoká úroveň ochrany spotrebiteľov v rámci Únie, ako aj mimo nej vytvára obraz kvality a dôveryhodnosti výrobkov pochádzajúcich z Únie a prispieva k zachovaniu, či dokonca k posilneniu, ich postavenia na medzinárodných trhoch. V takomto zmysle sa v podstave vyjadrila aj Komisia, keď jej bola počas pojednávania položená otázka o dôvodoch, ktoré ju viedli k rozhodnutiu nevylúčiť z pôsobnosti napadnutého ustanovenia citrusové ovocie určené na vývoz do krajín, ktorých právna úprava nepožaduje označenie, ktoré je uložené týmto ustanovením. Je tiež potrebné zdôrazniť, že Španielske kráľovstvo neuviedlo žiadne osobitné tvrdenie, ktoré by mohlo spochybniť vyššie uvedené úvahy.
V prípade ohrozenia zdravia spotrebiteľov mimo Únie z dôvodu neoznačenia pozberového ošetrenia na citrusovom ovocí pochádzajúcom z Únie by totiž mohol byť poškodený obraz kvality a dôveryhodnosti výrobkov pochádzajúcich z Únie. Z toho vyplýva, že tvrdenie Španielskeho kráľovstva, zhrnuté v bode 186 vyššie, nemožno prijať.
Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné dospieť k záveru, že Komisii nemožno pri prijímaní napadnutého ustanovenia vytýkať zjavne nesprávne posúdenie, ani porušenie zásady proporcionality. Z toho dôvodu je potrebné piaty žalobný dôvod, ako aj žalobu v celom rozsahu, zamietnuť.
O trovách
Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Španielske kráľovstvo nemalo vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania v súlade s návrhmi Komisie.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora)
rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Španielske kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.

Gratsias
Kănčeva
Wetter
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 13. novembra 2014.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.