CELEX: 62011TJ0208
Política exterior y de seguridad común
Medidas restrictivas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo
Congelación de fondos
Aplicabilidad del Reglamento (CE) nº 2580/2001 a las situaciones de conflicto armado
Posibilidad de que una autoridad de un Estado tercero sea calificada de autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931/PESC
Base fáctica de las decisiones de congelación de fondos
Referencia a actos de terrorismo
Necesidad de una decisión de una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931

Hechos que originaron el litigio principal y procedimiento
El 27 de diciembre de 2001, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Posición Común 2001/931/PESC, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (
DO L 344, p. 93
), el Reglamento (CE) n
o
2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo (
DO L 344, p. 70
), y la Decisión 2001/927/CE, por la que se establece la lista prevista en el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n
o
2580/2001 (
DO L 344, p. 83
).
El 29 de mayo de 2006, el Consejo adoptó la Decisión 2006/379/CE, relativa a la aplicación del apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n
o
2580/2001 y por la que se deroga la Decisión 2005/930/CE (
DO L 144, p. 21
). Mediante esta Decisión, el Consejo incluyó a la demandante, Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) [Tigres para la Liberación de la Patria Tamil], en la lista de congelación de fondos establecida en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 (en lo sucesivo, «lista de congelación de fondos»). Posteriormente, la demandante siguió estando incluida en dicha lista.
El 31 de enero de 2011, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
83/2011, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
610/2010 (
DO L 28, p. 14
). La demandante seguía figurando en la lista aneja al Reglamento de Ejecución n
o
83/2011.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 11 de abril de 2011, la demandante interpuso un recurso, registrado con el número T‑208/11, que tenía por objeto la anulación del Reglamento de Ejecución n
o
83/2011, en cuanto a ella se refería.
Mediante escrito de 30 de mayo de 2011, el Consejo envió a la demandante los motivos de su previsible permanencia en la lista de congelación de fondos en la siguiente revisión de ésta.
El Reino de los Países Bajos, la Comisión Europea y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 28 de julio, 2 y 3 de agosto de 2011, respectivamente, solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones del Consejo en el asunto T‑208/11. Mediante auto de 16 de septiembre de 2011, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal, oídas las partes, estimó estas demandas de intervención.
El 18 de julio de 2011, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
687/2011, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y se derogan los Reglamentos de Ejecución (UE) n
os
610/2010 y 83/2011 (
DO L 188, p. 2
). La demandante seguía figurando en la lista aneja al Reglamento de Ejecución n
o
687/2011.
Mediante escrito de 19 de julio de 2011, el Consejo remitió a la demandante los motivos de su mantenimiento en dicha lista.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 28 de septiembre de 2011 y regularizado el 19 de octubre de 2011, la demandante interpuso un recurso, registrado con el número T‑508/11, que tenía por objeto la anulación del Reglamento de Ejecución n
o
687/2011, en cuanto a ella se refería.
El Reino Unido de los Países Bajos y la Comisión, mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 9 y 17 de enero de 2012, respectivamente, solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones del Consejo en el asunto T‑508/11. Mediante autos de 9 de marzo de 2012, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal, oídas las partes, estimó estas demandas de intervención.
Mediante escrito de 18 de noviembre de 2011, el Consejo envió a la demandante los motivos de su previsible permanencia en la lista de congelación de fondos en la siguiente revisión de ésta.
El 22 de diciembre de 2011, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
1375/2011, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y se deroga el Reglamento de Ejecución n
o
687/2011 (
DO L 343, p. 10
). La demandante seguía figurando en la lista aneja al Reglamento de Ejecución n
o
1375/2011.
Mediante escrito de 3 de enero de 2012, el Consejo remitió a la demandante los motivos de su mantenimiento en dicha lista.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 27 de febrero de 2012, la demandante solicitó la acumulación de los asuntos T‑208/11 y T‑508/11, solicitó la adaptación de las pretensiones de los presentes recursos para incluir la impugnación del Reglamento de Ejecución n
o
1375/2011 y propuso prueba.
Mediante escritos de fechas 24 y 25 de mayo de 2012, la Comisión, el Consejo y el Reino de los Países Bajos presentaron sus observaciones sobre la solicitud de adaptación de las pretensiones y la propuesta de prueba.
Mediante auto de 15 de junio de 2012, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal, oídas las partes, acumuló los asuntos T‑208/11 y T‑508/11.
El 25 de junio de 2012, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
542/2012, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y se deroga el Reglamento de Ejecución n
o
1375/2011 (
DO L 165, p. 12
). La demandante seguía figurando en la lista aneja al Reglamento de Ejecución n
o
542/2012.
Mediante escrito de 26 de junio de 2012, el Consejo remitió a la demandante los motivos de su mantenimiento en dicha lista.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de julio de 2012, la demandante solicitó la adaptación de las pretensiones formuladas en los presentes recursos para incluir la impugnación del Reglamento de Ejecución n
o
542/2012.
Al haber sido incorporados a los autos los escritos de fechas 27 de febrero y 19 de julio de 2012 como solicitudes de adaptación de las pretensiones, la demandante, a instancias del Tribunal, presentó, el 2 de agosto de 2012, un escrito de adaptación de las pretensiones formuladas en los presentes recursos para incluir la impugnación de los Reglamentos de Ejecución n
os
1375/2011 y 542/2012.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 5 y 6 de septiembre de 2012, el Reino Unido, la Comisión y el Consejo presentaron sus observaciones sobre el escrito de adaptación de las pretensiones.
El 10 de diciembre de 2012, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
1169/2012, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y se deroga el Reglamento de Ejecución n
o
542/2011 (
DO L 337, p. 2
). La demandante seguía figurando en la lista aneja al Reglamento de Ejecución n
o
1169/2012.
El 7 de febrero de 2013, la demandante presentó un escrito de adaptación de las pretensiones formuladas en los presentes recursos para incluir la impugnación del Reglamento de Ejecución n
o
1169/2012.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 21 de febrero, 12 y 13 de marzo de 2013, la Comisión, el Consejo y el Reino Unido presentaron sus observaciones sobre dicho escrito de adaptación de las pretensiones.
El 25 de julio de 2013, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
714/2013, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y se deroga el Reglamento de Ejecución n
o
1169/2012 (
DO L 201, p. 10
). La demandante seguía figurando en la lista aneja al Reglamento de Ejecución n
o
714/2013.
El 22 de agosto de 2013, la demandante presentó un escrito de adaptación de las pretensiones de los presentes recursos para incluir la impugnación del Reglamento de Ejecución n
o
714/2013.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 9, 17 y 25 de septiembre de 2013, la Comisión, el Reino de los Países Bajos, el Reino Unido y el Consejo presentaron sus observaciones sobre dicho escrito de adaptación de las pretensiones.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente quedó adscrito a la Sala Sexta, a la que se atribuyeron en consecuencia los presentes asuntos.
Mediante decisión de 13 de noviembre de 2013, el Tribunal atribuyó los presentes asuntos a la Sala Sexta ampliada.
Mediante escrito de 15 de enero de 2014, el Tribunal instó a las partes a responder a determinadas cuestiones. Las partes cumplimentaron dicho requerimiento mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 6 de febrero de 2014.
El 10 de febrero de 2014, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
125/2014, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y se deroga el Reglamento de Ejecución n
o
714/2013 (
DO L 40, p. 9
). La demandante seguía figurando en la lista aneja al Reglamento de Ejecución n
o
125/2014.
El 18 de febrero de 2014, la demandante presentó un escrito de adaptación de las pretensiones de los presentes recursos para incluir la impugnación del Reglamento de Ejecución n
o
125/2014.
El 25 de febrero de 2014, por impedimento de un miembro de la Sala para participar en la vista y la deliberación, el Presidente del Tribunal designó a otro juez para completar la Sala, con arreglo al artículo 32, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
En la vista de 26 de febrero de 2014, el Reino de los Países Bajos, el Reino Unido, el Consejo y la Comisión señalaron que no tenían objeciones que formular a la adaptación de las pretensiones solicitada el 18 de febrero de 2014.
El 22 de julio de 2014, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
790/2014 por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y se deroga el Reglamento de Ejecución n
o
125/2014 (
DO L 217, p. 1
). La demandante seguía figurando en la lista aneja al Reglamento de Ejecución n
o
790/2014, sobre la base de unos motivos modificados.
El 20 de agosto de 2014, la demandante presentó un escrito de adaptación de las pretensiones de los presentes recursos para incluir la impugnación del Reglamento de Ejecución n
o
790/2014.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 23 y 25 de septiembre de 2014, el Consejo y el Reino de los Países Bajos presentaron sus observaciones sobre dicho escrito de adaptación de las pretensiones.
Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011, 687/2011, 1375/2011, 542/2012, 1169/2012, 714/2013, 125/2014 y 790/2014 (en lo sucesivo, «Reglamentos impugnados») en cuanto a ella se refieren.
—
Condene en costas al Consejo.
El Consejo, apoyado en el asunto T‑208/11 por el Reino de los Países Bajos, el Reino Unido y la Comisión, y en el asunto T‑508/11 por el Reino de los Países Bajos y la Comisión, solicita al Tribunal que:
—
Desestime los recursos por infundados.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
La demandante invoca, en esencia, siete motivos: seis en los asuntos T‑208/11 y T‑508/11 y uno en el asunto T‑508/11.
Los seis motivos comunes a los dos recursos se basan, el primero, en la inaplicabilidad del Reglamento n
o
2580/2001 al conflicto entre la demandante y el Gobierno de Sri Lanka; el segundo, en la calificación errónea de la demandante como organización terrorista en el sentido del artículo 1, apartado 3, de la Posición Común 2001/931; el tercero, en la inexistencia de decisión adoptada por una autoridad competente; el cuarto, en la inexistencia de la revisión exigida en el artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931; el quinto, en el incumplimiento de la obligación de motivación; el sexto, en la vulneración del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva de la demandante. El séptimo motivo, invocado sólo en el recurso T‑508/11, se basa en la violación de los principios de proporcionalidad y de subsidiaridad.
Sobre el primer motivo, basado en la inaplicabilidad del Reglamento n
o
2580/2001 al conflicto entre la demandante y el Gobierno de Sri Lanka
Alegaciones de las partes
La demandante sostiene que el Reglamento n
o
2580/2001 no es aplicable a las situaciones de conflicto armado, puesto que, en su opinión, los conflictos armados —y, por lo tanto, los actos cometidos en su contexto— sólo pueden estar sujetos al Derecho internacional humanitario.
Pues bien, la demandante, como demuestran los hechos, ha sido parte en un conflicto armado contra las fuerzas militares del Gobierno de Sri Lanka, cuya finalidad era la autodeterminación del pueblo tamil y su «liberación frente a la opresión» de dicho Gobierno. Habida cuenta de la organización y funcionamiento de las fuerzas armadas de la demandante, los miembros de dichas fuerzas reunían todos los requisitos establecidos por el Derecho internacional para el reconocimiento del estatuto de combatiente. Dicho estatuto les concedía inmunidad respecto de los actos de guerra lícitos a la luz del Derecho de los conflictos armados y las sometía únicamente a este Derecho respecto de los eventuales actos ilícitos, quedando excluida cualquier normativa de lucha contra el terrorismo. Según la demandante, toda vez que los actos de guerra legítimos no pueden calificarse de ilícitos en Derecho nacional, su realización excluye la aplicación de la Posición Común 2001/931, que excluye, en su artículo 1, apartado 3, su aplicación a actos que no estén tipificados como delito según el Derecho nacional.
Por lo tanto, la demandante considera que incluirla en la lista de congelación de fondos constituye una injerencia de un Estado tercero en un conflicto armado, contraria al principio de no injerencia del Derecho internacional humanitario.
En sus réplicas, la demandante sostiene que procede distinguir claramente entre conflicto armado y terrorismo. El primer paso no sería saber si un suceso presenta las características de un acto de terrorismo, sino si está en curso un conflicto armado, en cuyo caso únicamente se aplica el Derecho humanitario. Añade que el Derecho humanitario no prohíbe los conflictos armados y serían excusables los homicidios cometidos en un contexto de guerra y sin infracción del Derecho de los conflictos armados. Por lo tanto, considera que calificar de terrorista un ataque suicida contra un Estado Mayor enemigo, como hizo el Consejo en el presente caso, equivale a criminalizar un acto de guerra aceptable, sin embargo, a la luz del Derecho internacional humanitario.
Por otra parte, la demandante invoca, en apoyo de sus alegaciones, una sentencia del Rechtbank ’s-Gravenhage (Tribunal de primera instancia de La Haya, Países Bajos), de 21 de octubre de 2011, y una sentencia del Tribunale di Napoli (Tribunal de Nápoles, Italia), de 23 de junio de 2011, en las que se declaró que la demandante era parte de un conflicto armado interno en el sentido del Derecho internacional y que rechazaron aplicar la calificación de terrorista en su caso.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, rebate las alegaciones de la demandante. Recuerda que, en Derecho internacional, la calificación de conflicto armado no impide la aplicación, cuando se cometen actos de terrorismo, de las normas jurídicas internacionales en materia de lucha contra el terrorismo, lucha en la que participa activamente la Unión Europea en apoyo de las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad»). En su opinión, el Derecho internacional humanitario no excluye la aplicación de los convenios específicos relativos a la lucha contra el terrorismo. Añade que la definición de acto de terrorismo en la Posición Común 2001/931 sigue siendo válida cualesquiera que sean las circunstancias en las que se cometieron los actos de terrorismo. El Consejo refuta que la calificación por la demandante de la situación en Sri Lanka la pueda exonerar de la aplicación de la legislación internacional relativa a la lucha contra el terrorismo.
En sus dúplicas, el Consejo mantiene su posición. Por lo que respecta a la sentencia del Rechtbank ’s-Gravenhage, señala que dicha sentencia está recurrida en apelación y que el Tribunal General no puede atribuirle las consecuencias en materia de interpretación del Derecho internacional humanitario y del Derecho europeo que alega la demandante.
La Comisión estima que la demandante se equivoca en cuanto a una supuesta incompatibilidad entre los conflictos armados y los actos de terrorismo. En su opinión, no existe el principio de inmunidad de los combatientes por los actos de terrorismo perpetrados en tiempos de conflicto armado. Considera que la demandante no demuestra su afirmación de que los actos que se le reprochan en la exposición de motivos de los Reglamentos impugnados son actos de guerra lícitos y que se equivoca cuando alega que unos actos de terrorismo cometidos en el contexto de un conflicto armado están sujetos únicamente al Derecho humanitario. Añade que las instituciones de la Unión disponen de una amplia facultad de apreciación en materia de gestión de las relaciones exteriores de la Unión y en cuanto a los factores que se han de tener en consideración a la hora de adoptar una medida de congelación de fondos. La Unión elabora un repertorio de las organizaciones terroristas a fin de privarlas de sus fuentes de financiación y ello con independencia de su eventual estatuto de partes en un conflicto armado. A su juicio, esta actuación es conforme con el punto de vista de la Unión, por otra parte ampliamente compartido en el resto del mundo, según el cual todos los actos de terrorismo son reprehensibles y deben ser erradicados, ya se cometan en tiempos de paz o de conflicto armado.
Por consiguiente, considera que poco importa determinar la naturaleza exacta del conflicto —armado o no, interno o internacional, guerra de liberación o no— entre la demandante y el Gobierno de Sri Lanka.
Por lo que respecta a la supuesta violación del principio de no injerencia, la Comisión señala que dicho principio está establecido en beneficio de los Estados y, por lo tanto, únicamente puede ser invocado por ellos y no por los «grupos rebeldes». En su opinión, la consideración de que en la lista de congelación de fondos sólo está incluida la demandante y no el Gobierno de Sri Lanka constituye un argumento circunstancial que el Tribunal General no puede tener en cuenta. En cuanto a la referencia al artículo 6, apartado 5, del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo adicional II), de 8 de junio de 1977, no la considera pertinente.
La Comisión y las demás partes coadyuvantes cuestionan la pertinencia o la fundamentación de las referencias realizadas por la demandante a las sentencias del Rechtbank ’s-Gravenhage y del Tribunale di Napoli.
Está claro que la cuestión de si un ataque determinado tiene carácter terrorista no depende de la causa política en cuyo nombre se lanza dicho ataque, sino de los medios y métodos empleados. El Derecho de los conflictos armados no establece excepciones a la prohibición de los actos de terror y ninguna norma de Derecho humanitario prohíbe la adopción de medidas —como la congelación de fondos— que tengan como objetivo poner fin a la financiación del terrorismo, dondequiera que se cometa.
Apreciación del Tribunal
Mediante el presente motivo, la demandante sostiene en esencia que, en un caso —como el presente, según ella— de conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario, sólo este Derecho resulta aplicable a los eventuales actos ilícitos cometidos en el contexto de dicho conflicto, con exclusión del Derecho que regula la prevención y la represión del terrorismo. La demandante se define como un movimiento de liberación que encabezó un conflicto armado contra un «Gobierno opresivo». Considera que su inclusión en la lista de congelación de fondos constituye una violación del principio de no injerencia del Derecho internacional humanitario y que el Consejo se equivocó al aplicarle las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de terrorismo.
En apoyo de sus alegaciones, la demandante realiza diversas referencias a textos de Derecho internacional y de Derecho de la Unión.
Pues bien, contrariamente a lo que alega la demandante, la aplicabilidad del Derecho internacional humanitario a una situación de conflicto armado y a los hechos cometidos en ese contexto no implica la inaplicabilidad a tales hechos de una normativa sobre terrorismo. Esto puede decirse tanto de las disposiciones del Derecho de la Unión aplicadas en el presente caso, en particular la Posición Común 2001/931 y el Reglamento n
o
2580/2001, como del Derecho internacional invocado por la demandante.
Por lo que respecta, en primer lugar, al Derecho de la Unión, es preciso señalar que la existencia de un conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario no excluye la aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión relativas al terrorismo a los eventuales actos de terrorismo cometidos en ese contexto.
En efecto, por un lado, la Posición Común 2001/931 no realiza distinción alguna, por lo que se refiere a su ámbito de aplicación, en función de si el acto de que se trate se comete o no en el contexto de un conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario. Por otro lado, y como señala fundadamente el Consejo, el objetivo de la Unión y de sus Estados miembros es luchar contra el terrorismo cualesquiera que sean las formas que pueda adoptar, conforme a los objetivos del Derecho internacional vigente.
En concreto, para aplicar en el ámbito de la Unión la Resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad, de 28 de septiembre de 2001, que reafirma «la necesidad de luchar con todos los medios, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, contra las amenazas a la paz y la seguridad internacionales representadas por los actos de terrorismo» y exhorta a los Estados miembros a que «complementen la cooperación internacional adoptando otras medidas para prevenir y reprimir en sus territorios, por todos los medios legales, la financiación y preparación de esos actos de terrorismo», el Consejo adoptó la Posición Común 2001/931 (véanse los considerandos 5 a 7 de esta Posición Común) y posteriormente, conforme a dicha Posición Común, el Reglamento n
o
2580/2001 (véanse los considerandos 3, 5 y 6 de este Reglamento).
Por lo que respecta, en segundo lugar, al Derecho internacional invocado por la demandante, es preciso señalar que, más allá del hecho de que un conflicto armado puede dar lugar indiscutiblemente a actos que corresponden, por su naturaleza, a actos de terrorismo, el Derecho internacional humanitario califica expresamente tales actos como «actos de terrorismo», contrarios a dicho Derecho.
El Convenio de Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, dispone expresamente, en su artículo 33, que está prohibida toda medida de terrorismo. En el mismo sentido, los Protocolos adicionales I y II a los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativos a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales y sin carácter internacional, de 8 de junio de 1977 —Protocolos que tienen por objeto garantizar una mejor protección a dichas víctimas— disponen que los actos de terrorismo están y quedarán prohibidos en todo tiempo y lugar (artículo 4, apartado 2, del Protocolo adicional II) y que quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil (artículo 51, apartado 2, del Protocolo adicional I, y artículo 13, apartado 2, del Protocolo adicional II).
De las anteriores consideraciones resulta que la perpetración de actos de terrorismo por las partes participantes en un conflicto armado está expresamente contemplada y condenada como tal por el Derecho internacional humanitario.
Además, es preciso añadir que la existencia de un conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario no parece excluir, en el supuesto de un acto de terrorismo cometido en el contexto de dicho conflicto, la aplicación, más allá de las disposiciones de dicho Derecho humanitario sobre las infracciones del Derecho de la guerra, de las disposiciones del Derecho internacional específicamente relativas al terrorismo.
Por ello, el Convenio Internacional de las Naciones Unidas para la Represión de la Financiación del Terrorismo, firmado en Nueva York el 9 de diciembre de 1999 (en lo sucesivo, «Convenio de Nueva York de 1999»), contempla expresamente la comisión de actos de terrorismo en el contexto de un conflicto armado en el sentido del Derecho internacional. Tipifica, en su artículo 2, apartado 1, letra b), «cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo».
Este Convenio confirma que, incluso en un conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario, pueden existir actos de terrorismo que pueden ser reprimidos como tales y no sólo como crímenes de guerra. Estos actos incluyen aquellos destinados a causar la muerte o lesiones corporales graves a civiles.
El argumento
a contrario
de la demandante, según el cual el artículo 2, apartado 1, letra b), del Convenio de Nueva York de 1999 excluye del ámbito de aplicación de dicho Convenio cualquier acto dirigido contra personas «que [participen] directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado», no desvirtúa en absoluto dicha constatación.
Por lo tanto, la demandante se equivoca cuando sostiene que, en Derecho internacional, los conceptos de conflicto armado y de terrorismo son incompatibles.
Por lo que respecta a la circunstancia eventual de que los actos de terrorismo emanen de «combatientes de la libertad» o de movimientos de liberación que toman parte en un conflicto armado contra un «Gobierno opresivo», de las anteriores consideraciones resulta asimismo que carece de pertinencia. Tal excepción a la prohibición de los actos de terrorismo en los conflictos armados no se basa en ningún fundamento de Derecho de la Unión, ni siquiera de Derecho internacional. Éstos no establecen, en su condena de los actos de terrorismo, distinción alguna en función de la cualidad del autor del acto y de los objetivos que persigue.
En cuanto a la referencia de la demandante al principio de no injerencia que, según ella, violó el Consejo al incluirla en la lista de congelación de fondos, es preciso señalar que dicho principio de Derecho internacional consuetudinario, también denominado principio de no intervención, se refiere al derecho de todo Estado soberano a gestionar sus asuntos sin injerencia exterior y constituye un corolario del principio de igualdad soberana de los Estados [sentencias del Tribunal Internacional de Justicia, Actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra ésta (Nicaragua c. Estados Unidos de América), de 26 de noviembre de 1984, sobre la competencia y la admisibilidad,
CIJ Recueil
1984, p. 392, apartado 73, y de 27 de junio de 1986, sobre el fondo,
CIJ Recueil
1986, p. 96, apartado 202]. Como señala el Consejo, este principio de Derecho internacional se establece en beneficio de los Estados soberanos, y no de grupos o de movimientos. Por lo tanto, la inclusión en la lista de congelación de fondos de un movimiento —aunque sea un movimiento de liberación— en situación de conflicto armado con un Estado soberano, debido a la implicación de dicho movimiento en el terrorismo, no constituye, contrariamente a lo que sostiene la demandante, una violación del principio de no injerencia.
Además, no puede prosperar la alegación de la demandante de que la injerencia de la Unión deriva del carácter discriminatorio de la posición de la Unión, consistente en adoptar medidas restrictivas únicamente respecto de la demandante y no de la República Socialista Democrática de Sri Lanka.
En efecto, la legalidad de las medidas adoptadas por el Consejo contra un grupo, sobre la base de la Posición Común 2001/931, depende de si tal institución se atuvo, en su decisión, a las condiciones y requisitos establecidos en dicha Posición Común, y no de si otras partes podrían haber sido eventualmente objeto de medidas restrictivas. La finalidad de la Posición Común 2001/931 y su aplicación por el Consejo es luchar contra el terrorismo y no determinar quién tiene razón o no en un conflicto entre un Estado y un grupo. En este contexto, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación reconocida a las instituciones de la Unión en materia de gestión de las relaciones exteriores de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de octubre de 1982, Faust/Comisión, 52/81, Rec,
EU:C:1982:369
, apartado 27; de 16 de junio de 1998, Racke, C‑162/96, Rec,
EU:C:1998:293
, apartado 52, y de 27 de septiembre de 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, Rec,
EU:C:2007:547
, apartado 40; y el auto de 6 de septiembre de 2011, Mugraby/Consejo y Comisión, T‑292/09,
EU:T:2011:418
, apartado 60), no procede examinar, a efectos del presente litigio, si se pudieron haber adoptado medidas restrictivas con arreglo al Derecho de la Unión respecto de la República Socialista Democrática de Sri Lanka. En cualquier caso, aun suponiendo que la República Socialista Democrática de Sri Lanka hubiera cometido actos criticables que pudieran basar una acción de la Unión, es preciso señalar que el principio de igualdad de trato ha de conciliarse con el principio de legalidad, según el cual nadie puede invocar en su provecho una ilegalidad cometida en favor de otro (sentencias de 9 de julio de 2009, Melli Bank/Consejo, T‑246/08 y T‑332/08, Rec,
EU:T:2009:266
, apartado 75, y de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, T‑390/08, Rec,
EU:T:2009:401
, apartados 56 y 59).
La demandante, para negar la aplicabilidad del Reglamento n
o
2580/2001 a los actos de terrorismo cometidos en el contexto de un conflicto armado, invoca también erróneamente la Decisión marco 2002/475/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo (
DO L 164, p. 3
) y, más concretamente, el considerando 11 de esta Decisión marco, según el cual ésta «no rige las actividades de las fuerzas armadas en período de conflicto armado, en el sentido de estos términos en Derecho internacional humanitario, que se rigen por dicho Derecho, ni las actividades de las fuerzas armadas de un Estado en el ejercicio de sus funciones oficiales en la medida en que se rigen por otras normas de Derecho internacional». La demandante añade que la Decisión marco 2002/475 venía acompañada de una declaración del Consejo en la que se excluía expresamente la resistencia armada —tal como la desarrollada por los distintos movimientos de resistencia europeos durante la Segunda Guerra Mundial— de su ámbito de aplicación.
Por un lado, el Reglamento n
o
2580/2001 no se adoptó en ejecución de la Decisión marco 2002/475, que se refiere al Derecho penal, sino de la Posición Común 2001/931. Por lo tanto, la Decisión marco 2002/475 no determina el alcance del Reglamento n
o
2580/2001.
Por otro lado, la Posición Común 2001/931 —así como la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad que aplica en el ámbito de la Unión— no contiene ninguna disposición comparable al considerando 11 de la Decisión marco 2002/475.
De lo anterior resulta que carece de pertinencia la referencia que la demandante realiza a la Decisión marco 2002/475 y a la declaración del Consejo que la acompaña.
Por lo demás, es preciso considerar, a semejanza de la Comisión, que la inexistencia, en la Posición Común 2001/931, de un considerando comparable al considerando 11 de la Decisión marco 2002/475 debe interpretarse, a lo sumo, como exponente de la voluntad del Consejo de no establecer excepción alguna a la aplicación de las disposiciones de la Unión cuando se trata de prevenir el terrorismo luchando contra su financiación. Esta inexistencia de excepciones es conforme con el Convenio de Nueva York de 1999, que tampoco contiene disposición alguna similar a la contenida en el considerando 11 de la Decisión marco 2002/475.
Por lo que respecta a la referencia que la demandante realiza a la Recomendación del Parlamento Europeo sobre el papel de la Unión en la lucha contra el terrorismo [2001/2016 (INI)] (
DO 2002, C 72 E, p. 135
), es preciso señalar que tiene por objeto un documento que carece de fuerza vinculante. Por lo demás, tal Recomendación no legitima la comisión de actos de terrorismo por los movimientos de liberación. En un considerando de dicha Recomendación, el Parlamento se limita a distinguir entre los actos de terrorismo cometidos en la Unión —cuyos Estados miembros son Estados de Derecho— y los «los actos de resistencia en países terceros contra estructuras estatales que revisten una dimensión terrorista».
En cuanto a la referencia que la demandante realiza al artículo 6, apartado 5, del Protocolo adicional II a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 (véase el anterior apartado 61), carece de pertinencia. En efecto, dicha disposición, según la cual «a la cesación de las hostilidades [internas], las autoridades en el poder procurarán conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado», se refiere a las actuaciones penales que puede iniciar el Gobierno interesado contra miembros de grupos armados que se hayan levantado en armas contra él, mientras que el Reglamento n
o
2580/2001 no se refiere a la imposición de tales actuaciones y sanciones penales, sino a la adopción por la Unión de medidas preventivas en materia de terrorismo.
Por lo que respecta a la expresión «tipificado como delito según el Derecho nacional» que figura en el artículo 1, apartado 3, de la Posición Común 2001/931 —expresión de la que la demandante deduce el reconocimiento por la Unión, en su Posición Común, de una inmunidad contra la aplicación de medidas de congelación de fondos en el supuesto de actos de guerra lícitos— es preciso señalar que dicha expresión se refiere efectivamente a la inmunidad de los combatientes en los conflictos armados en relación con los actos de guerra lícitos, inmunidad que los Protocolos adicionales I y II (véase el anterior apartado 61) formulan en los términos similares siguientes: nadie será acusado o condenado por actos u omisiones que no fueran delictivos según el Derecho nacional o internacional que le fuera aplicable en el momento de cometerse [artículo 75, apartado 4, letra c), del Protocolo adicional I y artículo 6, apartado 2, letra c), del Protocolo adicional II].
Por lo tanto, la presencia de esta expresión en la Posición Común 2001/931 no afecta al hecho de que el Reglamento n
o
2580/2001 resulta aplicable a los actos de terrorismo, que siempre constituyen actos de guerra ilícitos cuando se cometen en el contexto de conflictos armados.
De todas las consideraciones anteriores se desprende que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el Reglamento n
o
2580/2001 es aplicable a los actos de terrorismo cometidos en el contexto de conflictos armados.
Así pues, la demandante no puede invocar la existencia de un supuesto conflicto armado que le enfrentó al Gobierno de Sri Lanka para excluir que pueda serle aplicada la Posición Común 2001/931 por eventuales actos de terrorismo que cometió en dicho contexto.
Por lo tanto, procede desestimar el presente motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la inexistencia de decisión adoptada por una autoridad competente
Alegaciones de las partes
La demandante señala que las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados incluyen, tras una lista de ataques que se le imputan, referencias a unas decisiones británicas e indias. Alega que ninguno de dichos elementos de motivación constituye una decisión de una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931.
Por lo que respecta, en primer lugar, a la lista de ataques imputados a la demandante, está claro que no constituye, en opinión de ésta, una decisión de una autoridad competente. Sin embargo, considera que ello no impide señalar que dicha lista y las imputaciones que incluye no están fundadas y que, por lo tanto, no pueden servir de base para mantenerla en la lista de congelación de fondos.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a las decisiones británicas invocadas en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados, según la demandante no se trata de decisiones de autoridades competentes. Dado que dichas decisiones no contienen una condena en relación con los actos pertinentes en el contexto de la Posición Común 2001/931, sólo podrían servir de base jurídica si se refirieran a la apertura de investigaciones o de procedimientos y si se basaran en pruebas o en indicios serios y creíbles. Pues bien, no ocurre así en el caso de las decisiones británicas, que son decisiones administrativas, más que penales, de clasificación de la demandante como terrorista y de congelación de sus fondos. Según la demandante, sólo las decisiones que correspondan a procesos penales pueden utilizarse como base de una decisión de inclusión en la lista de congelación de fondos. El único caso de decisión no penal aceptado como base de una incorporación a la lista de congelación de fondos es el de las decisiones del Consejo de Seguridad mencionadas en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
La demandante añade que las autoridades británicas de que se trata no son autoridades competentes, en la medida en que ninguna de ellas es una autoridad judicial, y ello aun cuando existen en el Reino Unido autoridades judiciales competentes en el ámbito cubierto por el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal considere que las decisiones británicas equivalen a la apertura de investigaciones o de procedimientos o a una condena por un acto de terrorismo, la demandante sostiene que dichas decisiones no se basan en pruebas o en indicios serios y creíbles. A este respecto, las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados no puntualizan cuáles son las bases de dichas decisiones británicas. La demandante observa que su clasificación por las autoridades británicas no se realizó individualmente, sino «en bloque» con otros 20 grupos.
Por lo que respecta, en tercer lugar, a las decisiones indias, la demandante considera, en esencia, que, habida cuenta del principio de cooperación leal, únicamente pueden considerarse decisiones de autoridades competentes las decisiones de una autoridad nacional de un Estado miembro, con excepción no obstante de las decisiones del Consejo de Seguridad. Considerarlo de otro modo pondría en jaque el sistema de sanciones de la Unión, «socavando» la función capital de los Estados miembros y llevando al Consejo a confiar en la información procedente de Estados terceros no obligados por el principio de cooperación leal y cuyas decisiones no puede suponer que respeten las normas de la Unión en términos de protección del derecho de defensa y de derecho a una tutela judicial efectiva.
Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal considere que el Consejo podía basarse en una decisión de una autoridad de un Estado tercero, la demandante alega que las decisiones indias de que se trata no pueden considerarse decisiones de autoridades competentes. Considera que, al igual que las decisiones británicas, no equivalen a aperturas de investigaciones o de procedimientos ni a condenas y que existen tribunales indios competentes en materia de terrorismo.
Además, mientras que el Derecho indio prevé que cualquier asociación declarada ilícita puede remitirse a un tribunal para que éste se pronuncie sobre la fundamentación de dicha declaración, la demandante manifiesta que nunca disfrutó de tal posibilidad y que las exposiciones de motivos de las decisiones en las que se establece su mantenimiento en la lista de congelación de fondos adoptadas por la Unión nada dicen al respecto ni contienen, por otra parte, ningún elemento que justifique que las determinaciones del Gobierno indio son decisiones adoptadas por una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931.
Con carácter subsidiario de segundo grado, para el supuesto de que el Tribunal considere que las decisiones indias equivalen a la apertura de investigaciones o de procedimientos o a una condena por un acto de terrorismo, la demandante sostiene que dichas decisiones no se basan en pruebas o en indicios serios y creíbles. A este respecto, las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados no puntualizan en absoluto cuáles son las bases de dichas decisiones indias. Considera que el Consejo no puede simplemente invocar decisiones de autoridades nacionales sin garantizar que constituyen decisiones en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y que esto resulta tanto más exigible cuanto que se trata de una decisión adoptada por un Estado no miembro de la Unión.
Por último, añade que las autoridades indias no pueden considerarse una fuente fiable de información, puesto que habían adoptado una «posición partidista» en el conflicto entre la demandante y el Gobierno de Sri Lanka.
La demandante alega que el argumento del Consejo, según el cual le corresponde a ella impugnar ante los tribunales nacionales los hechos reproducidos en las exposiciones de motivos de las decisiones en las que se establece su mantenimiento en la lista de congelación de fondos, pasa por alto que el propio Consejo no demuestra en qué medida las decisiones nacionales invocadas examinaron y le imputaron los referidos hechos. Considera infundada la alegación de que el Consejo no tiene prueba adicional que proporcionar debido a que la medida de la Unión es administrativa y no penal. Además, la demandante estima que no se la puede obligar a entablar acciones en cada uno de los ordenamientos jurídicos nacionales en los que se adoptaron decisiones en las que el Consejo basa su propia decisión.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, rebate las alegaciones de la demandante.
Por lo que respecta a la lista de ataques reproducida en las exposiciones de motivos de las decisiones de mantenimiento de la demandante en la lista de congelación de fondos, el Consejo rechaza que deba proporcionar más pruebas sobre la imputación de los referidos actos a la demandante. El Consejo alega que si la demandante desea impugnar la veracidad de los hechos que se le reprochan, debe hacerlo ante los tribunales nacionales de los Estados que adoptaron inicialmente medidas contra ella.
Por lo que se refiere a las decisiones británicas, el Consejo rebate la alegación de que no constituyen decisiones de autoridades competentes debido a que no abren ninguna investigación ni procedimiento o a que no se basan en pruebas o en indicios serios y creíbles. Rechaza asimismo la alegación relativa a que las autoridades británicas de que se trata no son autoridades judiciales. Alega que la Posición Común 2001/931 no exige que la decisión nacional tenga naturaleza penal. En cuanto a la apreciación de las pruebas e indicios que basaron la decisión nacional, el principio de cooperación leal implica que el Consejo está obligado a ajustarse en lo posible a la apreciación de la autoridad nacional competente, puesto que la principal consideración del Consejo es su percepción y su evaluación del riesgo de que, sin una medida de congelación de fondos, los fondos de que se trate puedan ser utilizados para financiar el terrorismo. En su opinión, el hecho de que la autoridad nacional sea una autoridad administrativa y no judicial no es determinante.
Más concretamente, por lo que se refiere a la Decisión del Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior del Reino Unido; en lo sucesivo, «Home Secretary») de 29 de marzo de 2001, el Consejo recuerda que el Tribunal ya tuvo ocasión de considerar que se trataba de una decisión de una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931. El Consejo recuerda que el Home Secretary adoptó dicha Decisión en virtud de la sección 3(3)(a) de la UK Terrorism Act 2000, que le atribuye competencia, tras la aprobación del Parlamento, para proscribir a cualquier organización que considere que «interviene en actos terroristas».
Esta Decisión del Home Secretary basta por sí sola, en opinión del Consejo, para basar sus decisiones sin que sea necesario siquiera examinar la Decisión del UK Treasury (Ministro de Hacienda del Reino Unido; en lo sucesivo, «UK Treasury») de 6 de diciembre de 2001 sobre la congelación de fondos, Decisión mencionada en la exposición de motivos de 15 de noviembre de 2010 que sirvió de base al Reglamento de Ejecución n
o
83/2011 y omitida posteriormente porque ya no había otra decisión de congelación de fondos en el Reino Unido. El Consejo señala que el contenido de esta última Decisión se reprodujo luego en una Decisión subsiguiente de 7 de octubre de 2009 con la misma naturaleza y los mismos efectos de congelación de fondos y considera que es, como la Decisión del Home Secretary, una decisión de autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931.
En relación con la decisión adoptada por el Gobierno indio en 1992 sobre la base de la Unlawful Activities Act (Ley sobre las actividades ilegales) india de 1967, en su versión modificada en 2004, el Consejo alega que es competente para adoptar medidas de congelación de fondos sobre la base de decisiones adoptadas por las autoridades competentes de un Estado tercero, ya sea a propuesta de un Estado miembro realizada en tal sentido tras un primer examen del caso considerado, ya sea a petición del propio Estado tercero afectado. El Consejo señala que se cerciora entonces de que las decisiones de que se trate se adoptaron respetando los principios fundamentales que rigen la protección de los derechos humanos, el Estado de Derecho, el principio de presunción de inocencia, el derecho a un proceso justo y el derecho a no ser juzgado ni condenado dos veces por el mismo delito. Así ocurrió en el presente caso.
En la dúplica, el Consejo, manteniendo sustancialmente su posición, se remite, por lo que respecta a las decisiones británicas, a la información facilitada en el escrito de formalización de la intervención del Reino Unido. Añade que tuvo conocimiento de la información siguiente, según la cual la demandante siguió siendo objeto, sin interrupción, de medidas de proscripción por las autoridades indias: la última decisión entró en vigor el 14 de mayo de 2010 por un período de dos años y fue confirmada judicialmente el 12 de noviembre de 2010. Por lo tanto, la demandante sigue figurando en una lista en la India como organización terrorista.
El Reino Unido alega, en su escrito de formalización de la intervención, que las decisiones del Home Secretary y del UK Treasury cumplen manifiestamente los requisitos necesarios para ser calificadas de decisiones de autoridades competentes. En cuanto a la decisión india, el Reino Unido se adhiere a la posición del Consejo de que dicha decisión debe calificarse de decisión de autoridad competente.
Apreciación del Tribunal
Más allá de su primera observación, que es exacta, de que la lista de hechos situada al inicio de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados no constituye una decisión de autoridad competente, la demandante sostiene que las decisiones británicas e indias invocadas en dichas exposiciones de motivos no son decisiones de autoridades competentes en el sentido del artículo 1, apartado 4, párrafo segundo, de la Posición Común 2001/931.
Por lo que respecta a la objeción general de que las autoridades británicas e indias de que se trata no son autoridades competentes, porque no son autoridades judiciales, siendo así que existen en dichos países autoridades judiciales competentes en materia de terrorismo, procede desestimarla por las siguientes razones.
El Tribunal ya tuvo ocasión de considerar, en el caso de una decisión de una autoridad administrativa neerlandesa [una resolución sancionadora en materia de terrorismo («Sanctieregeling») adoptada por el Ministro de Asuntos Exteriores y el Ministro de Hacienda de los Países Bajos], que la circunstancia de que esta decisión constituyese una decisión administrativa y no judicial no era
per se
determinante, en la medida en que el propio tenor del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 contemplaba expresamente que una autoridad no judicial podía también tener la consideración de autoridad competente en el sentido de esta disposición (sentencia de 9 de septiembre de 2010, Al-Aqsa/Consejo, T‑348/07, Rec,
EU:T:2010:373
, apartado 88; en lo sucesivo, «sentencia Al-Aqsa T‑348/07»). En su sentencia dictada en el recurso de casación interpuesto contra la sentencia Al-Aqsa T‑348/07, antes citada (
EU:T:2010:373
), el Tribunal de Justicia, en esencia, confirmó que la Sanctieregeling podía considerarse como una decisión de autoridad competente (sentencia de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo, C‑539/10 P y C‑550/10 P, Rec,
EU:C:2012:711
, apartados 66 a 77; en lo sucesivo, «sentencia Al-Aqsa C‑539/10 P»).
En una sentencia anterior, referente a una decisión del Home Secretary, el Tribunal consideró que tal decisión constituía, a la luz de la legislación nacional pertinente, una decisión de una autoridad nacional competente que respondía a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 [sentencia de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑256/07, Rec,
EU:T:2008:461
, apartados 144 y 145, última frase (en lo sucesivo, «sentencia PMOI T‑256/07»); véase también, en este sentido, la sentencia Al-Aqsa T‑348/07, citada en el apartado anterior,
EU:T:2010:373
, apartado 89,
in fine
].
Por lo tanto, aun cuando el artículo 1, apartado 4, párrafo segundo, de la Posición Común 2001/931 supone una preferencia por las decisiones que emanan de las autoridades judiciales, no excluye en absoluto la toma en consideración de decisiones que emanen de autoridades administrativas, cuando, por un lado, estas autoridades son efectivamente competentes, en Derecho nacional, para adoptar decisiones restrictivas contra grupos que intervengan en actos terroristas y, por otro lado, cuando estas autoridades, aun meramente administrativas, pueden sin embargo ser consideradas «equivalentes» a las autoridades judiciales.
Por lo tanto, la circunstancia alegada por la demandante de que existen tribunales británicos e indios competentes en materia de represión del terrorismo no implica que el Consejo no pudiera tener en cuenta unas decisiones de la autoridad administrativa nacional encargada de adoptar medidas restrictivas en materia de terrorismo.
A este respecto, es preciso señalar que la demandante no alega que las decisiones adoptadas por las autoridades británicas e indias en cuestión lo hayan sido por autoridades no facultadas a tal fin según los Derechos nacionales de los Estados de que se trata.
De las consideraciones anteriores se desprende que procede desestimar la objeción general de la demandante (véase el anterior apartado 104).
Por otra parte, la demandante alega que dado que las decisiones nacionales mencionadas en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados no contienen una condena, sólo podrían servir de base jurídica si se refirieran a la apertura de investigaciones o de procedimientos y si se basaran en pruebas o en indicios serios y creíbles. Pues bien, no ocurre así en el caso de dichas decisiones nacionales, que son decisiones administrativas, más que penales, de clasificación de la demandante como terrorista y de congelación de sus fondos. Según la demandante, sólo las decisiones que correspondan a procesos penales pueden utilizarse como base de una decisión de inclusión en la lista de congelación de fondos. El único caso de decisión no penal aceptado como base de una incorporación a la lista de congelación de fondos es el de las decisiones del Consejo de Seguridad mencionadas en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
Con estos argumentos, la demandante alega, en esencia, que únicamente las decisiones penales pueden constituir decisiones de autoridades competentes en el sentido de la Posición Común 2001/931. Además, sugiere que no bastan unas meras decisiones de inclusión en una lista.
Es preciso recordar que la Posición Común 2001/931 no requiere que la decisión de la autoridad competente se adopte en el marco de un proceso penal
stricto sensu
, aunque así ocurrirá la mayoría de las veces. Sin embargo, habida cuenta de los objetivos perseguidos por la Posición Común 2001/931, en el marco de la aplicación de la Resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad, el procedimiento nacional en cuestión debe tener por objeto la lucha contra el terrorismo en sentido amplio. Estas apreciaciones, realizadas por el Tribunal General en la sentencia Al-Aqsa T‑348/07, citada en el apartado 105
supra
(
EU:T:2010:373
, apartados 98 y 100), fueron confirmadas esencialmente en la sentencia Al-Aqsa C‑539/10 P, citada en el apartado 105
supra
(
EU:C:2012:711
, apartado 70), al haber considerado el Tribunal de Justicia que no quedaba en entredicho la protección de las personas afectadas si la autoridad nacional adoptaba la decisión no en el marco de un procedimiento dirigido a imponer sanciones penales, sino en el de un procedimiento que tuviera por objeto medidas preventivas.
El Tribunal también ha declarado que, para poder ser válidamente invocada por el Consejo, una decisión de «apertura de investigaciones o de procedimientos» debe inscribirse en el marco de un procedimiento nacional que tenga por objeto directo y con carácter principal la imposición de una medida preventiva o represiva respecto al interesado, en relación con la lucha contra el terrorismo y debido a su implicación en éste. El Tribunal ha precisado que no cumple esta exigencia la resolución de una autoridad judicial nacional que sólo se pronuncie con carácter accesorio e incidental sobre la posible implicación del interesado en tal actividad, en el marco de un litigio que verse, por ejemplo, sobre derechos y obligaciones de carácter civil (sentencia de 30 de septiembre de 2009, Sison/Consejo, T‑341/07, Rec,
EU:T:2009:372
, apartado 111; en lo sucesivo «sentencia Sison T‑341/07»).
En el presente caso, es preciso señalar que, si bien las decisiones adoptadas por las autoridades británicas (a saber, el Home Secretary y el UK Treasury) e indias no constituyen, efectivamente, decisiones propiamente dichas «de apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista» ni de «condena por dichos hechos» en el sentido estrictamente penal del término, no es menos cierto que dichas decisiones suponen la prohibición de la demandante en el Reino Unido y la congelación de sus fondos, así como la proscripción de la demandante en la India, y que por lo tanto se inscriben claramente en el marco de procedimientos nacionales que tienen por objeto, con carácter principal, la imposición de medidas preventivas o represivas contra la demandante, en relación con la lucha contra el terrorismo.
Dadas estas circunstancias, y contrariamente a lo que sugiere la demandante, el hecho de que las decisiones nacionales de que se trata en el presente caso no correspondan exactamente al tenor del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, no permite en absoluto concluir que no podían ser tenidas en cuenta por el Consejo.
Por lo tanto, la demandante se equivoca cuando alega que el único supuesto de decisión no penal aceptado como base de una inclusión en la lista de congelación de fondos es el de las decisiones del Consejo de Seguridad mencionadas en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931. El objeto de la última frase del artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de dicha Posición Común es únicamente ofrecer al Consejo una posibilidad de designación adicional, junto a las designaciones que puede realizar sobre la base de decisiones de autoridades nacionales competentes.
Es cierto que la actividad de las autoridades administrativas de que se trata conduce, en definitiva, a una inclusión en una lista. Sin embargo, este hecho no implica, como tal, que dichas autoridades no hayan realizado una apreciación individual sobre cada uno de los grupos afectados previamente a su inserción en tales listas, ni que esas apreciaciones deban ser necesariamente arbitrarias o infundadas. Así pues, lo que importa no es que la actividad de la autoridad de que se trate conduzca a una inclusión en una lista de personas, grupos o entidades que intervengan en actos terroristas, sino que dicha actividad se ejerza con suficientes garantías como para permitir que el Consejo se apoye en ella para basar su propia decisión de inclusión.
Así las cosas y más allá de las objeciones generales anteriormente examinadas, hay que determinar si, en concreto, las autoridades administrativas de que se trata en el presente caso —a saber, el Home Secretary y el UK Treasury, por un lado, y el Gobierno indio, por otro— podían ser consideradas autoridades competentes, en el sentido de la Posición Común 2001/931.
En primer lugar, por lo que respecta al Home Secretary, es preciso recordar que el Tribunal ya tuvo ocasión de considerar, a la luz de la legislación nacional pertinente, que dicha autoridad administrativa era una autoridad competente en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 (sentencia PMOI T‑256/07, citada en el apartado 106
supra
,
EU:T:2008:461
, apartado 144).
La demandante no formula, más allá de las alegaciones generales ya mencionadas y desestimadas por el Tribunal (véanse los anteriores apartados 104 a 118), ninguna alegación en sentido contrario, excepto la relativa a que su clasificación como organización terrorista en el Reino Unido se produjo simultáneamente con otros 20 grupos y que la Cámara de los Comunes del Reino Unido no tuvo presuntamente otra opción que aceptar o rechazar íntegramente la lista que el Home Secretary le había sometido, sin poder tratar a cada organización de manera individual.
Sin embargo, del extracto —presentado por la demandante— de los debates de la Cámara de los Comunes de 13 de marzo de 2001, relativos al proyecto de decreto sometido a su aprobación por el Home Secretary el 28 de febrero de 2001, no se desprende que la Cámara de los Comunes fuera privada de la posibilidad de examinar individualmente la situación de cada una de las organizaciones que figuraban en dicho proyecto de decreto. Por un lado, todos los miembros de la Cámara de los Comunes recibieron un resumen de los hechos en relación con cada una de las organizaciones que figuraban en la lista del proyecto de decreto, lo que implicaba la posibilidad de un examen individual por la Cámara de los Comunes. Por otro lado, los debates de la Cámara de los Comunes pudieron versar efectivamente sobre organizaciones individuales, en particular por lo que se refiere a la «Organización Revolucionaria de 17 de Noviembre». Por último, en cuanto al hecho de que las medidas propuestas a aprobación de la Cámara de los Comunes le fueron presentadas en forma de un decreto único y no de tantos decretos cuantas organizaciones afectadas, no implicaba la imposibilidad de un examen individual efectivo, siendo libre la Cámara de los Comunes, en cualquier caso, de rechazar o aprobar el proyecto de decreto.
De las anteriores consideraciones se desprende que la condición de autoridad competente del Home Secretary no queda en entredicho por las alegaciones de la demandante.
En segundo lugar, ocurre lo mismo por lo que respecta al UK Treasury, autoridad a la que el Consejo sólo se refiere, por lo demás, en la exposición de motivos del Reglamento de Ejecución n
o
83/2011 y no en las de los Reglamentos posteriores. En los presentes recursos, la demandante no formuló, además, objeción específica alguna contra la condición de autoridad competente del UK Treasury, más allá de las alegaciones generales mencionadas en los anteriores apartados 104 a 118, que ya han sido rechazadas por el Tribunal.
Por último, por lo que respecta al Gobierno indio, la demandante alega, en cambio, argumentos pormenorizados. Considera, con carácter principal, que, habida cuenta del principio de cooperación leal, que sólo existe entre la Unión y los Estados miembros, una autoridad de un Estado tercero no puede ser admitida como una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931.
Procede desestimar este argumento de principio, de que una autoridad de un Estado tercero no puede considerarse autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931, por las siguientes razones.
En primer lugar, de los considerandos 5 y 7 de la Posición Común 2001/931 se desprende que ésta se adoptó en el marco y a efectos de la aplicación de la Resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad, en la que este Consejo decidió que todos los Estados «[debían adoptar] las medidas necesarias para prevenir la comisión de actos de terrorismo, inclusive mediante la provisión de alerta temprana a otros Estados mediante el intercambio de información» [punto 2, letra b), de la Resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad], y «[proporcionarse] recíprocamente el máximo nivel de asistencia en lo que se refiere a las investigaciones o los procedimientos penales relacionados con la financiación de los actos de terrorismo o el apoyo prestado a éstos, inclusive por lo que respecta a la asistencia para la obtención de las pruebas que posean y que sean necesarias en esos procedimientos» [punto 2, letra f), de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad]. En su Resolución, el Consejo de Seguridad también exhortó a «todos los Estados a [...] intercambiar información de conformidad con el Derecho internacional y la legislación interna y cooperar en las esferas administrativas y judiciales para impedir la comisión de actos de terrorismo» [punto 3, letra b), de la Resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad].
Pues bien, es preciso recordar que, como ha declarado el Tribunal de Justicia, si, como consecuencia de la adopción de una posición común, la Unión queda obligada a adoptar en el ámbito del Tratado CE las medidas que impone dicha posición común, esta obligación implica que, cuando se trate de aplicar una resolución del Consejo de Seguridad aprobada en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, la Unión deberá tener debidamente en cuenta al elaborar dichas medidas los términos y objetivos de la resolución de que se trate y las obligaciones pertinentes derivadas de la Carta de las Naciones Unidas que se refieran a la aplicación de la resolución (sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec,
EU:C:2008:461
, apartado 296; véase también la sentencia de 13 de marzo de 2012, Melli Bank/Consejo, C‑380/09 P, Rec,
EU:C:2012:137
, apartado 55).
Habida cuenta tanto de los objetivos de la Resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad, dirigida a intensificar la lucha contra el terrorismo a escala mundial mediante la cooperación sistemática y estrecha de todos los Estados, como del hecho de que la Posición Común 2001/931 se adoptó para aplicar tal Resolución, la tesis de la demandante, formulada aun cuando dicha Posición Común no contiene ninguna limitación
a priori
en cuanto al origen nacional de las autoridades competentes, ignora tanto la letra como la finalidad de dicha Posición Común y se opone, de este modo, a la aplicación a escala de la Unión de la Resolución del Consejo de Seguridad.
Por otra parte, es preciso señalar que el considerando 6 del Reglamento n
o
2580/2001 indica que «[este] Reglamento constituye una medida necesaria a escala comunitaria y complementaria a los procedimientos administrativos y judiciales relativos a las organizaciones terroristas en la Unión Europea y en terceros países».
En segundo lugar, es preciso considerar que la alegación de la demandante se basa en una percepción inexacta de la función del principio de cooperación leal en el marco del régimen creado por la Posición Común 2001/931 y de la adopción por el Consejo de medidas restrictivas.
En virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión se rigen por deberes recíprocos de cooperación leal (sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartado 94).
Como ha señalado la jurisprudencia, el principio de cooperación leal entraña para el Consejo —en el contexto de la aplicación del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001— la obligación de ajustarse tanto como sea posible a la apreciación de la autoridad nacional competente del Estado miembro interesado, al menos cuando se trata de una autoridad judicial, en particular en lo que se refiere a la existencia de «pruebas o indicios serios y creíbles» en los cuales se basa su decisión (sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartado 95).
Así pues, dicho principio no se refiere, contrariamente a lo que sugiere la demandante, al tema de la consideración de una autoridad nacional como autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931, sino únicamente al alcance de las obligaciones del Consejo respecto de las decisiones de tal autoridad, cuando ésta es una autoridad de un Estado miembro.
Por lo tanto, el hecho —por lo demás exacto— de que el principio de cooperación leal se aplique únicamente en las relaciones entre la Unión y los Estados miembros no tiene como consecuencia que una autoridad de un Estado tercero no pueda ser considerada autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931 y que el Consejo no pueda, en su caso, ajustarse a las apreciaciones de dicha autoridad.
De las anteriores consideraciones resulta que procede desestimar la alegación formulada con carácter principal por la demandante, de que la inaplicabilidad del principio de cooperación leal en las relaciones entre la Unión y los Estados terceros prohibiría calificar de autoridad competente, por principio, a una autoridad de un Estado tercero. La finalidad perseguida por la Posición Común 2001/931 conduce efectivamente a la conclusión opuesta.
Sin embargo, no es menos cierto que, como dedujo el Tribunal de lo dispuesto en la Posición Común 2001/931, toda vez que el mecanismo instaurado por esta Posición Común tiene como efecto permitir que el Consejo incluya a una persona en una lista de congelación de fondos basándose en una decisión adoptada por una autoridad nacional, la comprobación de que existe una decisión de una autoridad nacional que responde a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 se revela como un requisito previo esencial a la adopción, por el Consejo, de su propia decisión de congelación de fondos (véase, en este sentido, la sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartado 93).
Dicho requisito, establecido por el Tribunal en el contexto de decisiones adoptadas por autoridades de Estados miembros de la Unión, reviste aún mayor importancia en el supuesto de decisiones adoptadas por autoridades de Estados terceros. En efecto, a diferencia de los Estados miembros, muchos Estados terceros no están vinculados por los requisitos derivados del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y ninguno de ellos está sujeto a lo dispuesto en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Incumbe, por lo tanto, al Consejo, antes de basarse en una decisión de una autoridad de un Estado tercero, comprobar con detenimiento que la normativa pertinente de dicho Estado garantiza una protección del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva equivalente a la garantizada en el ámbito de la Unión. Además, no pueden existir elementos que demuestren que el Estado tercero infringe en la práctica dicha normativa. En tal caso, la existencia de una normativa que responda formalmente a los requisitos anteriormente mencionados no permite sin embargo concluir que exista una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931.
Es preciso añadir que, si no existe una equivalencia entre el nivel de protección garantizado por la normativa del Estado tercero y el garantizado en el ámbito de la Unión, reconocer a una autoridad nacional de un Estado tercero la condición de autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931 supone una diferencia de trato entre las personas que son objeto de medidas de congelación de fondos de la Unión, en función de que las decisiones nacionales que subyacen en dichas medidas emanen de autoridades de Estados terceros o de autoridades de Estados miembros.
Pues bien, es necesario señalar, como hace la demandante, que las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados no contienen ningún elemento que permita considerar que el Consejo llevó a cabo tal comprobación detenida del nivel de garantía del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva por lo que respecta a la normativa india. Dichas exposiciones de motivos se limitan, en los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011 a 125/2014, a las siguientes consideraciones:
«Habida cuenta de la comisión y participación de los [LTTE] en actos de terrorismo, el Gobierno indio proscribió a los LTTE en 1992 en virtud de la Unlawful Activities Act 1967 (Ley sobre las actividades ilegales de 1967) y los incluyó, posteriormente, en la lista de organizaciones terroristas que figura en el anexo de la Unlawful Activities Prevention (Amendment) Act 2004 [Ley (enmienda) sobre la prevención de las actividades ilegales de 2004].
Por lo tanto, las decisiones respecto de los [LTTE] fueron adoptadas por autoridades competentes en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.»
En cambio, en el caso de las autoridades británicas que son autoridades de un Estado miembro de la Unión, el Consejo tomó la precaución, tras mencionar la normativa aplicable, de señalar que las decisiones de dichas autoridades estaban sujetas a una revisión periódica por una comisión gubernamental (párrafo quinto de las exposiciones de motivos de los distintos Reglamentos impugnados) o a un recurso judicial (párrafo sexto de las exposiciones de motivos de 25 de agosto y 15 de noviembre de 2010). Ahora bien, por lo que respecta a las autoridades indias (Estado tercero), no proporciona apreciación alguna de los niveles de protección del derecho de defensa y de tutela judicial procurados por la normativa india.
Sobre este particular, el Consejo sugirió en la vista, de un modo no convincente, que la falta de apreciación de los niveles de protección por lo que respecta a las autoridades indias era consecuencia de que los Reglamentos impugnados se referían a las revisiones y no a la inclusión inicial, la cual habría dado lugar, por su parte, a una motivación más pormenorizada que reflejase una apreciación inicial más detallada de la normativa india.
En primer lugar, esta sugerencia viene contradicha por la inserción repetida de una motivación específica por lo que respecta a las autoridades británicas en todos los distintos Reglamentos impugnados sucesivos. En segundo lugar, el Consejo no presenta, en apoyo de su sugerencia, la exposición de motivos supuestamente más detallada del Reglamento de inclusión inicial ni alega —y aún menos prueba— haberla comunicado a la demandante. Si se verificara la sugerencia del Consejo, resultaría, como mínimo, una vulneración del derecho de defensa, debido a la transmisión a la demandante de una motivación incompleta. En tercer lugar, hay que recordar que las medidas de congelación de fondos, pese a su naturaleza preventiva, pueden afectar negativamente de modo muy significativo a las personas y a los grupos de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, Rec,
EU:C:2013:518
, apartado 132, y la jurisprudencia citada). Por consiguiente, tanto la adopción como la prórroga de dichas medidas debe basarse en una motivación suficientemente sólida y expresa.
Por lo que respecta al Reglamento de Ejecución n
o
790/2014, los motivos de mantenimiento vienen completados con las manifestaciones de que las secciones 36 y 37 de la Unlawful Activities Act 1967 contienen disposiciones referentes a la apelación y a la revisión de la lista y de que la decisión de proscripción de los LTTE por asociación ilegal es periódicamente revisada por el Ministro del Interior de la India. El Consejo añade que la última revisión tuvo lugar el 14 de mayo de 2012 y que, a raíz de la revisión efectuada por el tribunal designado en virtud de la Unlawful Activities Act 1967, el Ministro del Interior de la India confirmó, el 11 de diciembre de 2012, la designación de los LTTE. El Consejo indica que dichas decisiones se publicaron mediante notificación en el Diario Oficial de la India.
Por lo que se refiere a un Estado tercero, habida cuenta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 138 a 140, incumbe al Consejo comprobar con detenimiento que la normativa pertinente de dicho Estado garantiza una protección del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva equivalente a la garantizada en el ámbito de la Unión. En este contexto, la mera referencia a secciones de disposiciones legislativas y a una revisión periódica por el Ministro del Interior no basta para poder concluir que existe un examen detenido de las garantías ofrecidas por el Estado tercero en cuestión por lo que respecta a la protección del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva.
De las anteriores consideraciones se desprende que, habida cuenta de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados, no cabe considerar que el Consejo haya realizado, previamente al mantenimiento de la demandante en la lista de congelación de fondos, la comprobación detenida de que el Estado tercero de que se trata disponía de una normativa que garantizase el respeto del derecho de defensa y el derecho a una tutela judicial efectiva, en una medida equivalente a la garantizada en el ámbito de la Unión.
Corrobora lo anterior el hecho de que las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados no realizan mención alguna a disposiciones indias, en particular, a la Prevention of Terrorism Act (POTA) (Ley sobre la prevención del terrorismo). El Consejo manifiesta, pero
a posteriori
ante el Tribunal, que eran pertinentes, puesto que establecían el procedimiento aplicable a la proscripción de los grupos a los que se consideraba infractores de las leyes indias sobre actividades ilegales. Esta laguna en la motivación de los Reglamentos impugnados confirma la falta de un examen detenido, no obstante su especial importancia en el supuesto de decisiones de autoridades de Estados terceros.
Esta falta de examen detenido en la fase de adopción de los Reglamentos impugnados y el incumplimiento de la obligación de motivación que de ella resulta no quedan cubiertos por las referencias y las explicaciones del Consejo realizadas por vez primera ante el Tribunal.
Por último, es preciso señalar, en relación con las consideraciones expresadas en el anterior apartado 139, segunda frase, que ni el Consejo ni ninguna de las partes intervinientes en su apoyo responden a las alegaciones de la demanda, reproducidas en la réplica, de que la derogación de la POTA en 2004 se derivaba de que dicho texto condujo a detenciones arbitrarias, actos de torturas, desapariciones y ejecuciones extrajudiciales, y de que las modificaciones legislativas realizadas tras dicha derogación no habían solucionado los problemas.
En consecuencia, si bien el Consejo pudo considerar correctamente a las autoridades británicas mencionadas en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados como autoridades competentes, no podía ocurrir lo mismo con las autoridades indias, al menos dada la redacción de las exposiciones de motivos de dichos Reglamentos.
Por lo tanto, procede estimar el presente motivo por lo que se refiere a las autoridades indias y desestimarlo por lo que se refiere a las autoridades británicas.
Procede continuar el examen de los recursos por el de las críticas de la demandante contra el enfoque seguido por el Consejo y los motivos considerados por éste para mantenerla en la lista de congelación de fondos y, en concreto, por el examen de la crítica relativa a que la imputación a la demandante de los actos de violencia mencionados en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados carece de suficiente base jurídica y fáctica.
A estos efectos, es preciso examinar de consuno los motivos cuarto a sexto, junto con el segundo motivo.
Sobre los motivos cuarto a sexto, examinados conjuntamente con el segundo motivo
Alegaciones de las partes
La demandante alega que, lejos de haber realizado un examen riguroso de la evolución de los procedimientos a escala nacional, como establece, no obstante, el artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931, el Consejo basó los Reglamentos impugnados no tanto en decisiones de autoridades competentes como en una lista de actos que imputó directamente a la demandante. En su opinión, esta lista no constituye una decisión de autoridad competente y la imputación que incluye carece de suficiente base jurídica y fáctica (motivos segundo y cuarto). Además, considera que las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados tienen demasiadas lagunas como para permitirle organizar una defensa eficaz y para permitir un control judicial (motivos quinto y sexto).
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, niega las alegaciones de la demandante y sostiene que llevó a cabo una revisión de fondo detallada antes de decidir mantener a la demandante, mediante los Reglamentos impugnados, en la lista de congelación de fondos. Por lo que se refiere al resultado de dicha revisión, se trata de un tema de naturaleza jurídica que únicamente al legislador corresponde resolver. El Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación. Por lo que respecta a su toma en consideración de la evolución de los procedimientos a escala nacional, el Consejo hace referencia a dos solicitudes de supresión de la lista presentadas por la demandante al Home Secretary en 2007 y en 2009, que fueron desestimadas. El Consejo niega no haber tenido debidamente en cuenta la evolución de la situación en Sri Lanka desde la derrota militar de la demandante en 2009. Considera que cumplió plenamente su obligación de motivación y rechaza que se haya vulnerado el derecho de defensa de la demandante. Por lo que respecta a los hechos imputados a la demandante, estima que le incumbía a ésta impugnarlos, en su caso, a escala nacional. Por lo demás, tales hechos constituyen elementos de contexto, de notoriedad pública, que la demandante conocía desde hacía tiempo, pero que únicamente impugna ante el Tribunal.
Apreciación del Tribunal
En primer lugar, es preciso recordar que el Consejo, tras adoptar, basándose en decisiones de autoridades nacionales competentes, una decisión de inclusión de una persona o de un grupo en la lista de congelación de fondos, debe cerciorarse periódicamente, al menos una vez por semestre, de que la permanencia del interesado en la lista controvertida sigue estando justificada.
Si bien la comprobación de que existe una decisión de una autoridad nacional que responde a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 se revela como un requisito previo esencial para la adopción, por el Consejo, de una decisión inicial de congelación de fondos, la comprobación del seguimiento que se da a esta decisión en el ámbito nacional es indispensable en el contexto de la adopción de una decisión subsiguiente de congelación de fondos [sentencias de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, T‑228/02, Rec,
EU:T:2006:384
, apartado 117 (en lo sucesivo, «sentencia OMPI T‑228/02»), y de 11 de julio de 2007, Sison/Consejo, T‑47/03,
EU:T:2007:207
, apartado 164]. La cuestión relevante a la hora de analizar el mantenimiento de una persona en la lista controvertida consiste en determinar si, tras la inclusión del nombre de esa persona en dicha lista o desde la revisión precedente, la situación fáctica ha cambiado de tal manera que ya no permite sustentar la misma conclusión respecto de la implicación en actividades terroristas de la persona en cuestión (sentencia Al-Aqsa C‑539/10, citada en el apartado 105
supra
,
EU:C:2012:711
, apartado 82).
En segundo lugar, es preciso recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE —que debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual éste se adoptó— debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control de legalidad. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones (véase la sentencia OMPI T‑228/02, citada en el apartado anterior,
EU:T:2006:384
, apartado 141, y la jurisprudencia citada).
En el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos en virtud del Reglamento n
o
2580/2001, debe apreciarse su motivación, ante todo, a la luz de los requisitos legales de aplicación de este Reglamento a un caso concreto, tal como se enuncian en el artículo 2, apartado 3, y, por remisión, bien en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, bien en el artículo 1, apartado 6, de esta misma norma, según se trate de una decisión inicial o de una decisión subsiguiente de congelación de fondos (sentencia OMPI T‑228/02, citada en el apartado 158
supra
,
EU:T:2006:384
, apartado 142).
A este respecto, el Tribunal no puede admitir que la motivación pueda consistir únicamente en una redacción general y estereotipada, copiada de la redacción del artículo 2, apartado 3, del Reglamento n
o
2580/2001 y del artículo 1, apartados 4 o 6, de la Posición Común 2001/931. De conformidad con los principios anteriormente recordados, el Consejo debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de su decisión y las consideraciones que le llevaron a adoptarla. La motivación de una medida de esta naturaleza debe, pues, indicar las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera que la normativa pertinente es aplicable al interesado (véase la sentencia OMPI T‑228/02, citada en el apartado 158
supra
,
EU:T:2006:384
, apartado 143, y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, tanto la motivación de una decisión inicial de congelación de fondos como la motivación de las decisiones subsiguientes no solamente deben referirse a los requisitos legales de aplicación del Reglamento n
o
2580/2001, en particular, la existencia de una decisión nacional adoptada por una autoridad competente, sino también a las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que es preciso aplicar al interesado una medida de congelación de fondos (sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartado 60).
En tercer lugar, en cuanto al control ejercido por el Tribunal, éste ha reconocido que el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en cuanto a los elementos que hay que tener en cuenta para adoptar sanciones económicas y financieras al amparo de los artículos 75 TFUE, 215 TFUE y 352 TFUE, de conformidad con una posición común adoptada en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común. Esta facultad de apreciación se refiere, en particular, a las consideraciones de oportunidad sobre las que se basan tales decisiones (véase la sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartado 97, y la jurisprudencia citada). Sin embargo, aun cuando el Tribunal reconoce al Consejo un margen de apreciación en la materia, ello no implica que deba abstenerse de controlar la interpretación que esta institución haga de los datos relevantes. En efecto, el juez de la Unión no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar la situación y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de ellos. No obstante, en el marco de este control, no le corresponde sustituir la apreciación del Consejo por la suya propia (véase la sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartado 98, y jurisprudencia citada).
En cuarto lugar, por lo que respecta a la base jurídica y fáctica de una decisión de congelación de fondos en materia de terrorismo, es preciso recordar que, a tenor del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, la lista de congelación de fondos se confecciona sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto de dicha persona, dicho grupo o dicha entidad, tanto si se trata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, o la tentativa de cometer, o participar, o facilitar dicho acto, basada en pruebas o en indicios serios y creíbles, como si se trata de una condena por dichos hechos.
El Tribunal de Justicia, en su sentencia Al-Aqsa C‑539/10 P, citada en el apartado 105
supra
, (
EU:C:2012:711
), recordó que de la referencia, en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, a una decisión de una «autoridad competente» y de la alusión a «informaciones concretas» y a «pruebas o indicios serios y creíbles» se desprende que dicha disposición tiene el objetivo de proteger a las personas interesadas garantizando que su inclusión por el Consejo en la lista controvertida se produce necesariamente a partir de una base fáctica suficientemente sólida y que dicha Posición Común persigue la consecución de este objetivo imponiendo el requisito de que una autoridad nacional haya adoptado una decisión (apartado 68 de la sentencia). En efecto, el Tribunal de Justicia señaló que la Unión Europea no tiene medios que le permitan realizar investigaciones relativas a la implicación de una persona en actos de terrorismo (apartado 69 de la sentencia).
Es preciso examinar a la luz de las anteriores consideraciones las exposiciones de motivos realizadas por el Consejo para basar los Reglamentos impugnados.
Dichas exposiciones de motivos comienzan con un párrafo en el que el Consejo, en primer lugar, describe a la demandante como un «grupo terrorista» formado en 1976 y que lucha por un Estado Tamil separado en el norte y el este de Sri Lanka; en segundo lugar, afirma que la demandante ha cometido «varios actos de terrorismo que incluyen reiterados ataques y acciones de intimidación sobre civiles, frecuentes ataques contra objetivos gubernamentales, interrupción de procesos políticos, secuestros y asesinatos políticos» y, en tercer lugar, expresa su opinión de que, «si bien la reciente derrota militar de los LTTE ha debilitado significativamente su estructura, la intención probable de esta organización es continuar los ataques terroristas en Sri Lanka» (primer párrafo de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados).
Acto seguido, el Consejo hace una lista de las «actividades terroristas» que, en su opinión, ha llevado a cabo la demandante desde agosto de 2005 hasta abril de 2009 o —según los Reglamentos impugnados— hasta junio de 2010 (segundo párrafo de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados).
Tras considerar que «estos actos están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 3, letras a), b), c), f) y g), de la Posición Común 2001/931 y se cometieron para alcanzar los fines mencionados en el artículo 1, apartado 3, incisos i) y iii), de dicha Posición Común», y que «[los LTTE] están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 3, inciso ii), del Reglamento n
o
2580/2001» (párrafos tercero y cuarto de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados), el Consejo hace referencia a unas decisiones adoptadas por las autoridades británicas e indias en 1992, 2001 y 2004 contra la demandante (párrafos quinto y sexto de las exposiciones de motivos de los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011 a 125/2014), así como en 2012 (párrafos sexto y séptimo de la exposición de motivos del Reglamento de Ejecución n
o
790/2014).
Por lo que respecta a las decisiones británicas y —únicamente en la exposición de motivos del Reglamento de Ejecución n
o
790/2014— a las decisiones indias, el Consejo se refiere al hecho de que se revisan periódicamente o pueden ser objeto de control o apelación.
El Consejo deduce de estas consideraciones que «por lo tanto, las decisiones respecto de los [LTTE] fueron adoptadas por autoridades competentes en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931» (párrafo séptimo de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados).
Por último, el Consejo «señala que las decisiones anteriormente mencionadas […] siguen estando vigentes y […] considera que los motivos que justificaron la inclusión de los [LTTE] en la lista [de congelación de fondos] siguen siendo válidos» (párrafo octavo de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados). El Consejo concluye que la demandante debe continuar figurando en esta lista (párrafo noveno de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados).
Para empezar, es preciso señalar que, aun cuando la lista de los hechos elaborada por el Consejo en el párrafo segundo de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados desempeña una función decisiva en la apreciación de la oportunidad de mantener la congelación de fondos de la demandante, puesto que dicha lista basa la declaración por el Consejo de la existencia de actos de terrorismo cometidos por la demandante, ninguno de tales hechos fue examinado en las decisiones nacionales invocadas en los párrafos quinto y sexto de las exposiciones de motivos de los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011 a 125/2014 y en los párrafos sexto y séptimo de la exposición de motivos del Reglamento de Ejecución n
o
790/2014).
En efecto, por lo que respecta a los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011 a 125/2014, todos esos hechos son posteriores a las decisiones nacionales invocadas en las exposiciones de motivos de dichos Reglamentos. Por lo tanto, no pueden haber sido examinados en tales decisiones.
Pues bien, las exposiciones de motivos de los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011 a 125/2014, aun cuando recogen que las decisiones nacionales que mencionan siguen estando en vigor, no incluyen, sin embargo, referencia alguna a decisiones nacionales más recientes y aún menos las exposiciones de motivos de tales decisiones.
Enfrentado a las críticas de la demandante sobre el particular, el Consejo no presenta ninguna decisión más reciente de las autoridades británicas o indias de la que demuestre que dispusiera cuando adoptó los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011 a 125/2014 y de donde resultaría, concretamente, que los hechos enumerados en las exposiciones de motivos habían sido efectivamente examinados y considerados por tales autoridades.
Por lo que respecta al procedimiento británico, el Consejo presenta únicamente las decisiones de 2001 mencionadas en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados. El Consejo no presenta ninguna decisión británica posterior y aún menos las exposiciones de motivos de tal decisión. A lo sumo hace referencia, pero sin aportarlas ni dar ninguna indicación precisa sobre su motivación concreta, a una Decisión del UK Treasury de 7 de diciembre de 2009 y a las desestimaciones de dos solicitudes de los LTTE, presentadas en 2007 y en 2009, a fin de que se les retirara de la lista británica de congelación de fondos.
En cuanto a la resolución judicial india de 12 de noviembre de 2010, presentada por el Consejo en la fase de dúplica, y a una resolución judicial india de 7 de noviembre de 2012, presentada en la respuesta del Consejo de 6 de febrero de 2014 a las preguntas del Tribunal, carecen de pertinencia, habida cuenta de lo manifestado en los anteriores apartados 138 a 140. Por lo demás, y a mayor abundamiento, es preciso señalar que dichas resoluciones no mencionan ninguno de los 24 —posteriormente 21— hechos específicamente enumerados en las exposiciones de motivos de los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011 a 125/2014 y aún menos se pronuncian sobre tales hechos.
Por lo que se refiere al Reglamento de Ejecución n
o
790/2014, las consideraciones expuestas en el apartado anterior resultan igualmente válidas respecto de las resoluciones indias de 2012 (entre ellas, la resolución judicial de 7 de noviembre de 2012) mencionadas, por vez primera, en el párrafo séptimo de la exposición de motivos de dicho Reglamento.
En cuanto a las dos resoluciones francesas de 23 de noviembre de 2009 y 22 de febrero de 2012 (una de primera instancia y otra de apelación) mencionadas por el Consejo en su dúplica en el asunto T‑508/11 y que, según esta institución, tuvieron en cuenta varios hechos enumerados en la exposición de motivos de los Reglamentos impugnados, es preciso señalar lo siguiente.
En primer término, dichas resoluciones no se mencionan en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados adoptados con anterioridad a la dúplica. Constituyen, por ello, un intento tardío de motivación, inadmisible (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de noviembre de 2013, North Drilling/Consejo, T‑552/12,
EU:T:2013:590
, apartado 26, y de 12 de diciembre de 2013, Nabipour y otros/Consejo, T‑58/12,
EU:T:2013:640
, apartados 36 a 39).
En segundo término, y de forma más fundamental, dichas resoluciones francesas ni siquiera se mencionan en los Reglamentos impugnados adoptados con posterioridad a la dúplica (Reglamentos de Ejecución n
os
542/2012, 1169/2012, 714/2013, 125/2014 y 790/2014). Pues bien, el Consejo no puede alegar, como «elementos de motivación» de sus medidas restrictivas, decisiones nacionales que no invoca en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados posteriores a su conocimiento de las referidas resoluciones.
Las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 180 a 182 valen asimismo por lo que respecta a una resolución alemana mencionada por el Consejo, por vez primera, en la vista.
No obstante, el Consejo alega, en dúplica, que los hechos enumerados en las exposiciones de motivos «se inscriben en el contexto, por todos conocido […] del conflicto producido en Sri Lanka y en que participaba la demandante» y que «dichos factores contextuales, basados en acontecimientos de notoriedad pública, tienen por objeto informar a la destinataria de las medidas preventivas adoptadas de los motivos en que basó el Consejo su apreciación de la amenaza terrorista que ella representa». El Consejo, para apoyar su referencia a «factores contextuales», invoca la sentencia PMOI T‑256/07, citada en el apartado 106
supra
(
EU:T:2008:461
, apartado 90). Proporciona, en apoyo de su argumento de la notoriedad pública de los hechos que imputa a la demandante, referencias de artículos de prensa extraídos de Internet.
El Consejo añade que «dicha motivación fáctica no pretende sustituir una eventual apreciación judicial, con autoridad de cosa juzgada, de la responsabilidad civil o penal de los autores de tales actos o de la imputación a éstos de dichos actos, porque no es ése su objeto». Alega que «dichos factores no sólo eran públicos, sino también perfectamente conocidos por la demandante en la fecha de adopción de los Reglamentos impugnados».
Estos argumentos, junto con la inexistencia de referencia alguna, en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados, a decisiones de autoridades competentes más recientes que los hechos imputados y que remitan a tales hechos, demuestran claramente que el Consejo no basó los Reglamentos impugnados en apreciaciones contenidas en decisiones de autoridades competentes, sino en información que extrajo de la prensa y de Internet.
Sin embargo, como resulta de los elementos recordados en los anteriores apartados 164 y 165, la Posición Común 2001/931 exige, para la protección de las personas interesadas y habida cuenta de la falta de medios de investigación propios de la Unión, que la base fáctica de una decisión de la Unión de congelación de fondos en materia de terrorismo repose no en elementos que el Consejo extraiga de la prensa o de Internet, sino en elementos concretamente examinados y considerados en decisiones de autoridades nacionales competentes en el sentido de la Posición Común 2001/931.
Sólo sobre tal base fáctica fiable corresponde luego al Consejo ejercer su amplio margen de apreciación en el marco de la adopción de decisiones de congelación de fondos en el ámbito de la Unión, en particular por lo que se refiere a las consideraciones de oportunidad en las que se basan tales decisiones.
De las anteriores consideraciones se desprende que el Consejo no cumplió los requisitos de la Posición Común 2001/931.
La motivación de los Reglamentos impugnados revela, además, un razonamiento del Consejo realizado al revés de lo que exige dicha Posición Común.
Así pues, en vez de tomar, como base fáctica de su apreciación, decisiones adoptadas por autoridades competentes que tomaron en consideración hechos concretos y actuaron basándose en ellos, posteriormente comprobar que tales hechos son realmente «actos de terrorismo» y el grupo de que se trata es «un grupo» en el sentido de las definiciones de la Posición Común 2001/931, para finalmente, sobre esta base y en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación, decidir adoptar eventualmente una decisión a escala de la Unión, el Consejo, en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados, procede a la inversa.
Comienza con unas apreciaciones, que son en realidad las suyas propias, calificando a la demandante de terrorista desde la primera frase de las exposiciones de motivos —lo que pone fin al tema que éstas se suponen deben zanjar— y le imputa una serie de hechos violentos que el Consejo ha extraído de la prensa y de Internet (párrafos primero y segundo de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados).
Es preciso señalar, a este respecto, que la circunstancia de que se trate de una revisión de la lista de congelación de fondos, por tanto consecutiva a revisiones anteriores, no puede justificar tal calificación realizada de entrada. Sin ignorar el pasado, la revisión de una medida de congelación de fondos está abierta, por hipótesis, a la posibilidad de que la persona o el grupo de que se trate no sea ya terrorista en el momento en el que se pronuncia el Consejo. Por lo tanto, únicamente al término de dicha revisión puede el Consejo extraer su conclusión.
Acto seguido, el Consejo señala que los hechos que imputa a la demandante están comprendidos en la definición de acto de terrorismo en el sentido de la Posición Común 2001/931 y que la demandante es un grupo en el sentido de dicha Posición (párrafos tercero y cuarto de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados).
Sólo al término de dichas manifestaciones invoca el Consejo unas decisiones de autoridades nacionales (párrafos quinto a octavo de las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados), que no obstante resultan ser —al menos por lo que se refiere a los Reglamentos de Ejecución n
os
83/2011 a 125/2014— anteriores a los hechos imputados.
El Consejo no pretende justificar, en las exposiciones de motivos de estos últimos Reglamentos de Ejecución, que eventuales decisiones nacionales de revisión ulteriores, u otras decisiones de autoridades competentes, examinaron efectivamente y establecieron los hechos concretos que figuran al principio de las referidas exposiciones de motivos. En dichas exposiciones de motivos se limita a citar las decisiones nacionales iniciales y a indicar, sin más, que siguen estando en vigor. Sólo en la exposición de motivos del Reglamento de Ejecución n
o
790/2014 menciona el Consejo decisiones nacionales ulteriores a los hechos concretamente imputados a la demandante, pero tampoco ahí justifica que dichas decisiones —por lo demás, improcedentes habida cuenta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 138 a 140— examinaron efectivamente y establecieron los hechos concretos que figuran al principio de la referida exposición.
Por lo tanto, el presente asunto difiere de los demás asuntos que inauguraron el contencioso relativo a las medidas de congelación de fondos en materia de terrorismo ante el Tribunal, con posterioridad a la adopción de la Posición Común 2001/931 (asuntos Al-Aqsa/Consejo, Sison/Consejo y People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo).
En efecto, mientras que, en esos primeros asuntos del contencioso de la Unión en materia de terrorismo, la base fáctica de los Reglamentos del Consejo tenía su origen en decisiones de autoridades nacionales competentes, el Consejo, en el presente asunto, ya no se basa en hechos que fueron apreciados primero por autoridades nacionales, sino que realiza él mismo sus propias imputaciones fácticas autónomas basándose en la prensa o en Internet. De este modo, el Consejo ejerce las funciones de «autoridad competente» en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, lo que sin embargo no se encuentra —como ha señalado en esencia el Tribunal de Justicia— entre sus competencias según dicha Posición Común, ni al alcance de sus medios.
Por lo tanto, el Consejo (véase el anterior apartado 184) invoca en vano, en concreto, la sentencia PMOI T‑256/07, citada en el apartado 106
supra
(
EU:T:2008:461
, apartado 90). En efecto, en dicho asunto, los actos enumerados en la exposición de motivos de congelación de fondos remitida por el Consejo a la People’s Mojahedin Organization of Iran (en lo sucesivo, «PMOI») no procedían de apreciaciones autónomas del Consejo, sino de las apreciaciones de la autoridad nacional competente. Como se desprende del apartado 90 de la sentencia PMOI T‑256/07, citada en el apartado 106
supra
(
EU:T:2008:461
), la exposición de motivos de 30 de enero de 2007 remitida al grupo afectado (la PMOI) mencionaba actos de terrorismo de los que fue responsable la PMOI e indicaba que, «debido a tales actos, una autoridad nacional competente había adoptado una decisión». Por lo tanto, los actos enumerados en la exposición de motivos del Consejo de 30 de enero de 2007 remitida a la PMOI habían sido examinados e imputados a dicho grupo por la autoridad nacional competente. Su enumeración no se derivaba, contrariamente a lo que ocurre en el presente caso, de apreciaciones autónomas del Consejo.
Del mismo modo, en el asunto T‑348/07, Al-Aqsa/Consejo, el Tribunal disponía del texto de las decisiones de autoridades competentes invocadas en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados y las analizó detalladamente. Llegó a la conclusión de que el Consejo no había incurrido en ningún error manifiesto de apreciación al considerar que la demandante sabía que los fondos que recaudaba se utilizarían para el terrorismo (sentencia Al-Aqsa T‑348/07, citada en el apartado 105
supra
,
EU:T:2010:373
, apartados 121 a 133). Por lo tanto, la base fáctica sobre la que trabajaba el Consejo era, según las declaraciones del Tribunal, une base fáctica sin vicios, derivada directamente de las declaraciones efectuadas por las autoridades nacionales competentes. En la sentencia de 11 de julio de 2007, Al-Aqsa/Consejo (T‑327/03,
EU:T:2007:211
), también se desprende claramente de los motivos (apartados 17 a 20 de la sentencia) que las apreciaciones que basaron la medida de congelación de fondos de la Unión se referían a declaraciones fácticas que no eran propias del Consejo, sino que procedían de decisiones de autoridades nacionales competentes.
Asimismo, en el asunto T‑341/07, Sison/Consejo, las apreciaciones que basaron la medida de congelación de fondos se referían a declaraciones fácticas que no eran propias del Consejo, sino que procedían de decisiones con autoridad de cosa juzgada adoptadas por autoridades nacionales competentes [Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) y Rechtbank (tribunal, Países Bajos)] (sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartados 1, 88 y 100 a 105).
Es preciso añadir que es cierto que la motivación fáctica de los Reglamentos impugnados, y por lo tanto la lista de hechos imputados por el Consejo a la demandante en el presente caso, no constituye —reproduciendo el argumento del Consejo (véase el anterior apartado 185)— una «apreciación judicial, con autoridad de cosa juzgada». No es menos cierto que dicha motivación fáctica de los Reglamentos impugnados desempeñó una función determinante en la apreciación que realizó el Consejo de la oportunidad de mantener a la demandante en la lista de congelación de fondos y que el Consejo, lejos de demostrar que basó dicha motivación en decisiones de autoridades competentes, declara haberse basado en realidad en información procedente de la prensa y de Internet.
El Tribunal considera que este enfoque contraviene el sistema de doble nivel instaurado por la Posición Común 2001/931 en materia de terrorismo.
Si bien, como ha señalado el Tribunal de Justicia, la cuestión relevante en una revisión consiste en determinar si, desde la inclusión de la persona afectada en la lista de congelación de fondos o desde la revisión precedente, la situación fáctica ha cambiado de tal manera que ya no permite sustentar la misma conclusión respecto de la implicación en actividades terroristas de la persona en cuestión (sentencia Al-Aqsa C‑539/10, citada en el apartado 105
supra
,
EU:C:2012:711
, apartado 82), con la consecuencia de que el Consejo, en su caso y en el marco de su amplia facultad de apreciación, puede decidir mantener a una persona en la lista de congelación de fondos si no hay cambios en la situación fáctica, no es menos cierto que todo nuevo acto de terrorismo que el Consejo incluya en su motivación con ocasión de dicha revisión, a efectos de justificar el mantenimiento de la persona afectada en la lista de congelación de fondos, debe haber sido objeto, en el sistema de adopción de decisiones a dos niveles de la Posición Común 2001/931 y debido a la falta de medios de investigación del Consejo, de un examen y de una decisión de una autoridad competente en el sentido de dicha Posición Común.
El Consejo y la Comisión sugieren en vano que la falta de referencia, en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados, a determinadas decisiones de autoridades competentes que hayan concretamente examinado y considerado los hechos reproducidos al comienzo de dichas exposiciones de motivos, es imputable a la demandante que, según el Consejo y la Comisión, habría podido y debido impugnar a escala nacional las medidas restrictivas adoptadas contra ella.
Por un lado, la obligación del Consejo de apoyar sus decisiones de congelación de fondos en materia de terrorismo en una base fáctica fundada en decisiones de autoridades competentes deriva directamente del sistema de doble nivel instaurado por la Posición Común 2001/931, y confirmado en la sentencia Al-Aqsa C‑539/10, citada en el apartado 105
supra
(
EU:C:2012:711
, apartados 68 y 69). Por lo tanto, dicha obligación no está condicionada por el comportamiento de la persona o del grupo de que se trate. El Consejo, por su obligación de motivación, que es una formalidad sustancial, debe indicar en las exposiciones de motivos de sus decisiones de congelación de fondos las decisiones de autoridades nacionales competentes que concretamente examinaron y consideraron los hechos de terrorismo que él recoge como base fáctica de sus propias decisiones.
Por otro lado, la alegación del Consejo y de la Comisión no hace, en definitiva, sino corroborar la constatación, ya realizada en el anterior apartado 186, de que el Consejo, en realidad, no se basó en apreciaciones contenidas en decisiones de autoridades competentes, sino en información que extrajo de la prensa y de Internet. A este respecto, resulta paradójico que el Consejo reproche a la demandante no haber impugnado a escala nacional unas imputaciones fácticas que ni él mismo consigue relacionar con ninguna decisión de autoridad competente en concreto.
Por último, dicha alegación resulta, cuando menos, problemática, en la medida en que permite pensar que las propias decisiones nacionales de congelación de fondos en las que el Consejo, en su aplicación concreta de la Posición Común 2001/931, decide basarse, podrían no fundarse en ningún acto de terrorismo concreto, mientras la parte afectada no presentase impugnación alguna en el ámbito nacional.
El Consejo y la Comisión impugnan, asimismo en vano, la obligación de fundar la base fáctica de los Reglamentos de congelación de fondos en decisiones de autoridades competentes debido a que ello podría llevar, si no existieran tales decisiones, a supresiones injustificadas de personas o de grupos de la lista de congelación de fondos. El Consejo y la Comisión invocan, en particular, las diferencias de ritmo temporal de revisión que pueden existir en los Estados miembros respecto del ritmo semestral aplicable a escala de la Unión.
Por un lado, de nuevo, dicha impugnación se opone a lo establecido en la Posición Común 2001/931 (artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931), confirmado en la sentencia Al-Aqsa C‑539/10, citada en el apartado 105
supra
(
EU:C:2012:711
, apartados 68 y 69), que requiere, para la protección de las personas afectadas y habida cuenta de la falta de medios de investigación propios de la Unión, que la base fáctica de una decisión de la Unión de congelación de fondos en materia de terrorismo repose en elementos concretamente examinados y considerados en decisiones de autoridades nacionales competentes en el sentido de la Posición Común 2001/931. Por otro lado, es preciso señalar que, en el sistema de doble nivel de dicha Posición Común y a efectos de garantizar la eficacia de la lucha contra el terrorismo, corresponde a los Estados miembros transmitir periódicamente al Consejo, y a este último recopilar, las decisiones de autoridades competentes adoptadas en dichos Estados miembros, así como las exposiciones de motivos de tales decisiones.
Además, esas transmisiones y recopilaciones necesarias de las decisiones de autoridades competentes corresponden absolutamente a la circulación de información prevista, en particular, en los puntos 2, 3, 8 y 24 del documento titulado «Working methods of the Working Party on implementation of Common Position 2001/931/CFSP on the application of specific measures to combat terrorism» (Métodos de trabajo del Grupo de trabajo sobre la ejecución de la Posición Común 2001/931 sobre la aplicación de medidas específicas para luchar contra el terrorismo), que figura en el anexo II del documento 10826/1/07 REV 1 del Consejo, de 28 de junio de 2007.
Si, pese a dicha transmisión de información, el Consejo no dispone de decisión de autoridad competente en relación con un hecho concreto que puede constituir un acto de terrorismo, le incumbe, a falta de medios de investigación propios, solicitar la apreciación de una autoridad nacional competente sobre tal hecho, con objeto de obtener una decisión de dicha autoridad.
A tal fin, el Consejo puede dirigirse a los 28 Estados miembros de la Unión y más concretamente, entre ellos, a los Estados miembros que eventualmente ya examinaron la situación de la persona o del grupo de que se trate. También puede dirigirse a un Estado tercero que reúna los requisitos exigidos en términos de protección del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva. La decisión en cuestión, que debe ser, a tenor de la Posición Común 2001/931, una «apertura de investigación o de procedimiento […], o una condena», no tiene que ser necesariamente la decisión nacional de revisión periódica de la inclusión de la persona o del grupo de que se trate en la lista nacional de congelación de fondos. Pero, incluso en este último supuesto, la existencia a escala nacional de un ritmo temporal de revisión periódica distinto del vigente a escala de la Unión no puede justificar que el Estado miembro afectado aplace el examen, pedido por el Consejo, del hecho en cuestión. Habida cuenta tanto de la estructura a dos niveles del sistema establecido por la Posición Común 2001/931 como de los deberes recíprocos de cooperación leal existentes entre los Estados miembros y la Unión, los Estados miembros requeridos por el Consejo deben dar curso sin demora a las peticiones del Consejo dirigidas a obtener una apreciación y, en su caso, una decisión de autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931, sobre un elemento de hecho que pueda constituir un acto de terrorismo.
De las anteriores consideraciones se desprende que no es convincente la alegación de que la exigencia de una decisión de autoridad competente puede conducir a supresiones injustificadas de la lista de congelación de fondos.
Además, es preciso añadir que la inexistencia de todo nuevo acto de terrorismo en un período semestral determinado en absoluto implica que el Consejo deba retirar a la persona o al grupo de que se trate de la lista de congelación de fondos. Como ya ha declarado el Tribunal, nada en las disposiciones del Reglamento n
o
2580/2001 y de la Posición Común 2001/931 prohíbe la imposición o el mantenimiento de medidas restrictivas a personas o entidades que en el pasado cometieron actos terroristas, a pesar de que no existan pruebas de que actualmente cometan tales actos o que participen en ellos, si las circunstancias lo justifican (véase, en este sentido, la sentencia PMOI T‑256/07, citada en el apartado 106
supra
,
EU:T:2008:461
, apartados 107 a 113). Por lo tanto, la obligación de realizar nuevas imputaciones de actos de terrorismo únicamente sobre la base de decisiones de autoridades competentes no se opone en absoluto al derecho del Consejo a mantener a la persona afectada en la lista de congelación de fondos, incluso tras la cesación de la actividad terrorista propiamente dicha, si las circunstancias lo justifican.
En cuanto a la posibilidad, asimismo aludida por el Consejo y la Comisión, de que se adopten decisiones de autoridades competentes incompatibles con las decisiones de la Unión, no constituye un motivo válido para cuestionar la obligación de fundar, en interés de la protección de las personas y de los grupos afectados, la base fáctica de las decisiones de la Unión en decisiones de autoridades competentes.
Por último, contrariamente a lo que sugieren el Consejo y la Comisión, tal obligación de fundar la base fáctica de los Reglamentos de congelación de fondos en decisiones de autoridades competentes no suscita, a la inversa, un riesgo de mantenimiento injustificado de una persona o de un grupo en la lista de congelación de fondos.
En efecto, si bien el artículo 1, apartados 1 a 4 y 6, de la Posición Común 2001/931 se opone a que el Consejo considere —en la motivación de su decisión de inclusión o de mantenimiento de una persona o de un grupo en la lista de congelación de fondos— actos de terrorismo (incluyendo las tentativas, la participación o el hecho de facilitar tales actos) que no fueron objeto de una decisión de autoridad competente (apertura de investigación o de procedimiento, o condena), la Posición Común 2001/931 no incluye ninguna obligación comparable por lo que respecta al no mantenimiento por el Consejo de una persona o de un grupo en la lista de congelación de fondos. Este no mantenimiento, favorable a la persona o al grupo de que se trate, no está sujeto a los mismos requisitos procedimentales aun cuando, en la mayoría de los casos, se producirá ante decisiones favorables adoptadas a escala nacional, como un abandono o un término de investigación o de procedimientos por actos de terrorismo, una absolución penal o la retirada de la persona o del grupo de que se trate de la lista nacional de clasificación.
De las consideraciones recogidas en los anteriores apartados 209 a 218 resulta que el Consejo y la Comisión se equivocan cuando sostienen que la obligación del Consejo de fundar la base fáctica de sus decisiones de congelación de fondos en decisiones de autoridades competentes puede perjudicar la política de la Unión de lucha contra el terrorismo.
Es preciso añadir que el conjunto de manifestaciones anteriormente realizadas no excede el alcance del control restringido que incumbe al Tribunal y que consiste, sin cuestionar por ello la amplia facultad de apreciación del Consejo, en controlar la observancia del procedimiento y la exactitud material de los hechos. De este modo, además, el Tribunal, en la sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
(
EU:T:2009:372
), tuvo que comprobar —y pudo constatar— que las alegaciones de hecho contra el Sr. Sison que figuraban en la exposición de motivos de su mantenimiento en la lista de congelación de fondos estaban debidamente corroboradas por las comprobaciones de hecho efectuadas con carácter soberano en las decisiones de las autoridades neerlandesas (Raad van State y Rechtbank) invocadas por el Consejo en las mismas exposiciones de motivos (sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartados 87 y 88).
En cambio, en el presente caso, el Tribunal no dispone, en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados, de referencias a ninguna decisión de autoridad competente a cuya exposición de motivos pudiera asociar los elementos fácticos considerados por el Consejo en contra de la demandante.
Además, y también en la sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
(
EU:T:2009:372
), es preciso señalar que, aun habiendo declarado que los hechos que figuran en las exposiciones de motivos de los Reglamentos del Consejo provenían efectivamente de las dos decisiones neerlandesas invocadas en esas mismas exposiciones de motivos, el Tribunal negó, acto seguido, a dichas decisiones neerlandesas la naturaleza de decisiones de autoridades competentes, debido a que no tenían por objeto la imposición de una medida preventiva o represiva contra el interesado, en relación con la lucha contra el terrorismo (sentencia Sison T‑341/07, citada en el apartado 114
supra
,
EU:T:2009:372
, apartados 107 a 115).
Si el Tribunal pudo rechazar, de este modo, unas declaraciones de hecho procedentes no obstante de autoridades competentes, debido a que las decisiones de tales autoridades no eran «condenas, aperturas de investigaciones o de procedimientos», ello implica que, en el presente caso, no puede conceder a unos artículos de prensa —en cualquier caso no mencionados en las exposiciones de motivos de los Reglamentos impugnados— el estatuto procesal y probatorio reservado por la Posición Común 2001/931 únicamente a las decisiones de autoridades competentes.
Por último, el Tribunal estima oportuno subrayar la importancia de las garantías ofrecidas por los derechos fundamentales en este contexto (véanse las conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas en el asunto Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rec,
EU:C:2011:482
, puntos 235 a 238).
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, de las que se desprende por un lado, que el Reglamento n
o
2580/2001 es aplicable en el supuesto de conflicto armado y, por otro, que el Consejo infringió tanto el artículo 1 de la Posición Común 2001/931 como la obligación de motivación, al faltar referencias en la motivación a decisiones de autoridades competentes relativas a los hechos imputados a la demandante, procede anular los Reglamentos impugnados, en cuanto se refieren a la demandante.
El Tribunal subraya que dichas anulaciones, originadas por motivos fundamentales de procedimiento, no implican ninguna apreciación de fondo sobre la cuestión de la calificación de la demandante como grupo terrorista en el sentido de la Posición Común 2001/931.
Por lo que respecta a los efectos en el tiempo de dichas anulaciones, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no obstante lo dispuesto en el artículo 280 TFUE, las resoluciones del Tribunal en las que se anula un reglamento sólo producen efecto a partir de la expiración del plazo del recurso de casación previsto en el artículo 56, párrafo primero, de dicho Estatuto o, si se interpusiera un recurso de casación dentro de dicho plazo, a partir de la desestimación de éste. Por lo tanto, el Consejo dispone en todo caso de un plazo mínimo de dos meses, ampliado por razón de la distancia en un plazo de diez días, a partir de la notificación de la presente sentencia para remediar las infracciones declaradas adoptando, en su caso, una nueva medida restrictiva con respecto a la demandante.
Sin embargo, y sobre la base del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal puede mantener provisionalmente los efectos del acto anulado (véanse, en este sentido, la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, citada en el apartado 128
supra
,
EU:C:2008:461
, apartados 373 a 376, y la sentencia de 16 de septiembre de 2011, Kadio Morokro/Consejo, T‑316/11,
EU:T:2011:484
, apartado 39).
En las circunstancias del presente caso, el Tribunal estima que, para evitar el riesgo de un perjuicio grave e irreversible a la eficacia de las medidas restrictivas, teniendo en cuenta la importante repercusión de las medidas restrictivas de que se trata en los derechos y libertades de la demandante, procede mantener, en virtud del artículo 264 TFUE, los efectos del Reglamento de Ejecución n
o
790/2014 durante un período de tres meses a partir del pronunciamiento de la presente sentencia.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por el Consejo, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.
A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, el Reino de los Países Bajos, el Reino Unido y la Comisión soportarán sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta ampliada)
decide:

1)
Anular los Reglamentos de Ejecución (UE) del Consejo n
os
83/2011, de 31 de enero de 2011; 687/2011, de 18 de julio de 2011; 1375/2011, de 22 de diciembre de 2011; 542/2012, de 25 de junio de 2012; 1169/2012, de 10 de diciembre de 2012; 714/2013, de 25 de julio de 2013, 125/2014, de 10 de febrero de 2014, y 790/2014, de 22 de julio de 2014, por los que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n
o
2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se derogan los Reglamentos de Ejecución (UE) n
os
610/2010, 83/2011, 687/2011, 1375/2011, 542/2012, 1169/2012, 714/2013 y 125/2014, en cuanto se refieren a los Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE).

2)
Mantener los efectos del Reglamento de Ejecución n
o
790/2014 durante tres meses a partir del pronunciamiento de la presente sentencia.

3)
Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar, además de con sus propias costas, con aquellas en que hayan incurrido los LTTE.

4)
El Reino de los Países Bajos, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Buttigieg
Collins
Ulloa Rubio
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de octubre de 2014.
Firmas
Índice

Hechos que originaron el litigio principal y procedimiento

Pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre el primer motivo, basado en la inaplicabilidad del Reglamento n
o
2580/2001 al conflicto entre la demandante y el Gobierno de Sri Lanka

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal

Sobre el tercer motivo, basado en la inexistencia de decisión adoptada por una autoridad competente

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal

Sobre los motivos cuarto a sexto, examinados conjuntamente con el segundo motivo

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.