CELEX: 62013CJ0079
Směrnice 2003/9/ES
Minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl v členských státech
Článek 13 odst. 1
Lhůta pro poskytnutí materiálních podmínek přijetí
Článek 13 odst. 2
Opatření týkající se materiálních podmínek přijetí
Záruky
Článek 13 odst. 5
Stanovení a poskytnutí minimálních podmínek přijetí žadatelů o azyl
Výše poskytované podpory
Článek 14
Další ustanovení o materiálních podmínkách přijetí
Naplnění přijímacích zařízení
Odkaz na vnitrostátní systémy sociální ochrany
Poskytování materiálních podmínek přijetí ve formě peněžitých dávek

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 13 odst. 5 směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (
Úř. věst. L 31, s. 18
; Zvl. vyd. 19/06, s. 101), vykládaného ve spojení s čl. 13 odst. 1 a 2 a čl. 14 odst. 1, 3, 5 a 8 této směrnice.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (federální agentura pro příjem žadatelů o azyl, dále jen „Fedasil“) na jedné straně a Selverem Saciri a Danijelou Dordevic, jednajícími vlastním jménem a jako právními zástupci svých nezletilých dětí Danjela Saciri, Denise Saciri a Sanely Saciri (dále jen „rodina Saciri“), jakož i Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn van Diest (veřejné centrum sociální podpory v Diest, dále jen „OCMW“) na straně druhé ve věci odmítnutí Fedasil poskytnout rodině Saciri sociální podporu z důvodu nemožnosti zajistit přijetí v centru pro přijímání žadatelů o azyl.
Právní rámec
Unijní právo
Bod 7 odůvodnění směrnice 2003/9 zní:
„Měly by být stanoveny takové minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, které budou v zásadě postačovat k zajištění důstojné úrovně života a srovnatelných životních podmínek ve všech členských státech“.
Článek 1 této směrnice stanoví:
„Účelem této směrnice je stanovení minimálních norem pro přijímání žadatelů o azyl v členských státech.“
Podle článku 2 uvedené směrnice se pro účely směrnice rozumí:
„[...]
j)
‚materiálními podmínkami přijetí‘ takové podmínky přijetí, mezi které patří ubytování, strava a ošacení, poskytované ve formě věcného plnění, peněžitých dávek nebo poukázek, a dále denní příspěvky;
[...]“
Článek 5 odst. 1 téže směrnice stanoví:
„Členské státy informují žadatele o azyl v přiměřené lhůtě, nejpozději však do patnácti dnů po podání žádosti o azyl u příslušného orgánu, přinejmenším o výhodách, jichž mohou požívat, a o povinnostech týkajících se podmínek přijetí, jež jsou povinni dodržovat.
[...]“
Článek 13 směrnice 2003/9, který obsahuje obecná ustanovení o materiálních podmínkách přijetí a zdravotní péči, zní následovně:
„1.   Členské státy zajistí, aby žadatelům byly dány k dispozici materiální podmínky přijetí, jakmile podají žádost o azyl.
2.   Členské státy přijmou taková opatření, aby materiální podmínky přijetí umožňovaly odpovídající životní úroveň pro zajištění zdraví a živobytí žadatelů.
Členské státy dbají na to, aby tato odpovídající životní úroveň byla zajištěna i osobám se zvláštními potřebami, které se nacházejí ve zvláštních situacích ve smyslu článku 17, a zadrženým osobám.
[...]
5.   Materiální podmínky přijetí mohou být poskytovány ve formě věcného plnění, peněžitých dávek nebo poukázek, jakož i kombinací těchto forem.
Poskytují-li členské státy materiální podmínky přijetí ve formě peněžitých dávek nebo poukázek, určí se jejich hodnota v souladu se zásadami tohoto článku.“
Článek 14 této směrnice je formulován následovně:
„1.   V případech, kdy je ubytování poskytováno přímo, mělo by mít jednu z těchto forem nebo by mělo být kombinací těchto forem:
a)
prostory k ubytování žadatelů po dobu posuzování žádosti o azyl podané na hranici státu,
b)
ubytovací střediska zaručující přiměřenou životní úroveň,
c)
soukromé domy, byty, hotely nebo jiné prostory vhodné k ubytování žadatelů.
[...]
3.   Členské státy v případě potřeby zajistí, aby nezletilé děti žadatelů nebo nezletilí žadatelé byli ubytováni se svými rodiči nebo s dospělým rodinným příslušníkem, který za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá.
[...]
5.   Personál ubytovacích středisek musí být vhodně vyškolený a ve vztahu k informacím, které se při své práci dozví, je vázán mlčenlivostí ve smyslu vnitrostátního práva.
[...]
8.   Pro výjimečné případy mohou členské státy přijmout předpisy o materiálních podmínkách přijetí odchylné od tohoto článku, jež se použijí po přiměřenou dobu, která musí být co nejkratší, pokud:
—
je nejdříve nutné zhodnocení zvláštních potřeb žadatele,
—
materiální podmínky přijetí stanovené v tomto článku nejsou v určité zeměpisné oblasti k dispozici,
—
běžně dostupné ubytovací kapacity jsou dočasně vyčerpány,
—
žadatel o azyl je zadržen nebo se nachází na hraničním přechodu v prostoru, který nesmí opustit.
I za těchto odchylných podmínek musí být zajištěny základní potřeby žadatele.“
Ustanovení čl. 17 odst. 1 uvedené směrnice zní:
„Členské státy zohlední zvláštní situaci zranitelných osob, například nezletilých osob, nezletilých osob bez doprovodu, invalidních osob, starých osob, těhotných žen, osamělých rodičů s nezletilými dětmi a osob, které byly podrobeny mučení, znásilnění nebo jiným formám hrubého psychického, fyzického nebo sexuálního násilí, ve vnitrostátních předpisech provádějících ustanovení kapitoly II týkající se materiálních podmínek přijetí a zdravotní péče.“
Článek 18 odst. 1 téže směrnice uvádí:
„Při provádění ustanovení této směrnice týkajících se nezletilých osob se členské státy řídí v první řadě nejlepším zájmem dítěte.“
Belgické právo
Ustanovení směrnice 2003/9 byla provedena zákonem ze dne 12. ledna 2007 o přijímání žadatelů o azyl a určitých dalších kategorií cizinců (
Belgisch Staatsblad
, 7. května 2007, s. 24027, dále jen „zákon o přijímání cizinců“).
Článek 3 zákona o přijímání cizinců zní:
„Každý žadatel o azyl má právo na přijetí, které mu musí umožňovat vést lidsky důstojný život.
Přijetím se rozumí materiální podpora poskytnutá v souladu s tímto zákonem nebo sociální podpora poskytnutá veřejnými centry podle obecného zákona ze dne 8. července 1976 o veřejných centrech sociální podpory [(
Belgisch Staatsblad
, 5. srpna 1976, s. 9876)].“
Článek 9 zákona o přijímání cizinců zní:
„Přijetí podle článku 3 je poskytováno přijímacím zařízením nebo veřejným centrem pro sociální podporu, určeným za povinné místo registrace, aniž je tím dotčeno použití čl. 11 odst. 3 posledního pododstavce nebo článku 13.“
Podle článku 10 uvedeného zákona Fedasil určuje cizincům povinné místo registrace.
Podle čl. 11 odst. 3 zákona o přijímání cizinců Fedasil při určování povinného místa registrace dbá na to, aby bylo toto místo přizpůsobeno přijímaným osobám, a to v mezích míst, která jsou k dispozici. Posouzení vhodnosti tohoto místa je založeno zejména na takových kritériích, jako je skladba rodiny přijímaných osob, jejich zdravotní stav, znalost některého ze státních jazyků nebo jazyka řízení. V tomto rámci Fedasil věnuje zvláštní pozornost situaci zranitelných osob uvedených v článku 36 tohoto zákona. Za těchto zvláštních okolností se může Fedasil odchýlit od ustanovení odstavce 1 uvedeného článku tím, že neurčí povinné místo registrace.
Podle čl. 11 odst. 4 zákona o přijímání cizinců může Fedasil za výjimečných okolností spojených s nedostatkem míst v přijímacích zařízeních po rozhodnutí Rady ministrů na základě zprávy Fedasil po dobu, kterou určí, změnit povinné místo registrace žadatele o azyl tak, že za přijímací zařízení určí veřejné centrum sociální podpory, nebo pokud nelze jinak, tím, že žadateli o azyl určí takové centrum jako povinné místo registrace.
Podle článku 1 obecného zákona ze dne 8. července 1976 o veřejných centrech sociální podpory má každý právo na sociální podporu. Cizinci mají v zásadě nárok na sociální podporu stanovenou v článku 1 tohoto zákona, pokud pobývají na území státu legálně.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Dne 11. října 2010 podala rodina Saciri žádost o azyl u cizineckého úřadu a zároveň podala Fedasil žádost o přijetí.
Téhož dne Fedasil sdělil rodině Saciri, že nemůže určit přijímací zařízení a odkázal ji na příslušné OCMW.
Jelikož nemohla získat ubytování, využila rodina Saciri nabídky na soukromém trhu s nemovitostmi, avšak protože nebyla schopna platit nájem, podala u OCMW žádost o finanční podporu.
OCMW tuto žádost zamítlo s odůvodněním, že rodina Saciri by měla být umístěna do přijímacího zařízení spravovaného Fedasil.
Dne 10. prosince 2010 rodina Saciri zahájila řízení o předběžném opatření u arbeidsrechtbank te Leuven proti Fedasil a OCMW.
Usnesením ze dne 12. ledna 2011 arbeidsrechtbank te Leuven uložil Fedasil a OCMW, aby zajistily rodině Saciri přijetí a zaplatily jí určitou částku jako finanční podporu.
Dne 21. ledna 2011 Fedasil umístila dotčené osoby do přijímacího centra pro žadatele o azyl.
Rodina Saciri podala u arbeidsrechtbank te Leuven dne 14. prosince 2010 žalobu ve věci samé proti Fedasil a dne 7. ledna 2011 proti OCMW.
Rozsudkem ze dne 17. října 2011 tento soud prohlásil žalobu proti OCMW za neopodstatněnou a uložil Fedasil, aby zaplatila rodině Saciri částku 2961,27 eur, rovnající se tříměsíčnímu příjmu na integraci pro osobu pečující o rodinu.
Fedasil podala proti tomuto rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu. Rodina Saciri podala vzájemné odvolání a požadovala, aby bylo Fedasil a OCMW uloženo společně a nerozdílně zaplacení částky odpovídající příjmu na integraci za celé období, po které této rodině nebylo poskytnuto přijetí.
Arbeidshof te Brussel uvedl, že v případě naplnění zařízení pro přijímání žadatelů o azyl zákon o přijímání cizinců ani jiné vnitrostátní ustanovení nestanoví zvláštní režim, který by umožňoval žadatelům o azyl, kteří nemohou být přijati Fedasil, získat v rozumné lhůtě přijetí odpovídající normám zakotveným směrnicí 2003/9.
Tento soud upřesnil, že pokud se Fedasil rozhodne neurčit přijímací středisko, pobírají žadatelé o azyl sociální podporu, jejíž výše jim však neumožňuje zajistit si ubytování, a to ani prozatímní.
Za těchto podmínek se arbeidshof te Brussel rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je členský stát, který si zvolí možnost, že materiální podporu podle čl. 13 odst. 5 směrnice 2003/9 [...] bude poskytovat ve formě peněžité dávky, zodpovědný i za dohled nad tím, že jsou žadateli zajištěna v nějaké formě minimální ochranná opatření [této] směrnice, jako jsou opatření stanovená v jejím čl. 13 odst. 1 a 2 a čl. 14 odst. 1, 3, 5 a 8?
2)
Je třeba poskytovat peněžitou dávku stanovenou v čl. 13 odst. 5 směrnice [2003/9] od okamžiku podání žádosti o azyl a žádosti o přijetí, či po uplynutí lhůty stanovené v čl. 5 odst. 1 [této] směrnice nebo od jiného okamžiku? Musí být uvedená dávka tak vysoká, aby umožňovala žadateli o azyl, pokud mu členský stát nebo státem určený subjekt neposkytuje materiální podmínky přijetí, aby se sám kdykoliv postaral o své ubytování, případně i v hotelu, dokud mu nebude nabídnuto trvalé ubytování nebo dokud si sám nebude moci zařídit ubytování na delší období?
3)
Je slučitelné se směrnicí [2003/9], pokud členský stát poskytuje materiální podmínky přijetí pouze v rozsahu, ve kterém mohou toto ubytování zabezpečit existující přijímací zařízení, která organizuje, a žadatele o azyl, pro které v nich není místo, odkazuje dále na sociální podporu, na kterou mají nárok všichni obyvatelé státu, aniž existují nezbytná zákonná ustanovení a struktury, která by nestátním zařízením skutečně umožňovala poskytovat žadatelům o azyl v krátké lhůtě důstojné podmínky přijetí?“
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, kterými je nutno se zabývat společně, je, zda čl. 13 odst. 5 směrnice 2003/9 musí být vykládán v tom smyslu, že pokud se členský stát rozhodl poskytovat materiální podmínky přijetí ve formě peněžité dávky, je povinen poskytovat tyto dávky od okamžiku podání žádosti o azyl a zajistit přitom, že výše uvedených dávek bude taková, aby umožňovala žadatelům o azyl získat ubytování v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 13 odst. 1 a 2 a čl. 14 odst. 1, 3, 5 a 8 této směrnice.
Bez dalšího je nutno uvést, že podle čl. 13 odst. 5 směrnice 2003/9 mohou být materiální podmínky přijetí poskytovány ve formě věcného plnění, peněžitých dávek nebo poukázek, jakož i kombinací těchto forem.
Co se týče zaprvé okamžiku, od kterého jsou členské státy povinny poskytovat materiální podmínky přijetí, je třeba konstatovat, že Soudní dvůr již upřesnil, že pokud jde o dobu, po kterou musí být žadatelům o azyl poskytovány materiální podmínky přijetí, tato doba začíná běžet, jakmile žadatelé o azyl podají žádost o azyl (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. září 2012, Cimade a GISTI, C‑179/11, bod 39).
Ze samotného znění čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/9 totiž vyplývá, že žadatelé o azyl musí mít k dispozici materiální podmínky přijetí, které jsou poskytovány ve formě věcného plnění nebo peněžitých dávek, jakmile podají žádost o azyl.
Ostatně systematika a účel směrnice 2003/9, jakož i úcta k základním právům, zejména pak k požadavkům článku 1 Listiny základních práv Evropské unie, podle kterého musí být respektována a chráněna lidská důstojnost, brání tomu, aby byl žadatel o azyl zbaven ochrany minimálních norem stanovených touto směrnicí, byť by tomu tak bylo jen dočasně po podání žádosti o azyl (viz výše uvedený rozsudek Cimade a GISTI, bod 56).
Co se týče zadruhé výše poskytovaných peněžitých dávek, z čl. 13 odst. 5 druhého pododstavce směrnice 2003/9 vyplývá, že poskytují-li členské státy materiální podmínky přijetí ve formě peněžitých dávek nebo poukázek, určí se jejich výše v souladu se zásadami tohoto článku.
Z článku 13 odst. 2 uvedené směrnice v této souvislosti vyplývá, že výše poskytnuté finanční podpory musí být dostatečná, aby umožňovala odpovídající životní úroveň pro zajištění zdraví a živobytí žadatelů o azyl.
Dále je třeba konstatovat, že podle čl. 2 písm. j) směrnice 2003/9 je třeba „materiálními podmínkami přijetí“ rozumět takové podmínky přijetí, mezi které patří ubytování, strava a ošacení, poskytované ve formě věcného plnění, peněžitých dávek nebo poukázek, a dále denní příspěvky.
Z bodu 7 odůvodnění téže směrnice vyplývá, že jejím cílem je stanovení takových minimálních norem pro přijímání žadatelů o azyl, které budou v zásadě postačovat k zajištění důstojné úrovně života a srovnatelných životních podmínek ve všech členských státech.
Z toho vyplývá, že i když je výše poskytované finanční podpory určována každým členským státem, musí být dostatečná pro zajištění životní úrovně, která je důstojná a odpovídající pro zajištění zdraví a živobytí žadatelů o azyl.
V rámci stanovení materiálních podmínek přijetí ve formě peněžitých dávek mají členské státy podle ustanovení čl. 13 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 2003/9 povinnost přizpůsobit tyto podmínky přijetí situaci osob se zvláštními potřebami ve smyslu článku 17 této směrnice. Peněžité dávky tedy musí být dostatečné pro zachování celistvosti rodiny, jakož i pro vyšší zájem dítěte, kterým je na základě ustanovení čl. 18 odst. 1 uvedené směrnice nutno se řídit v první řadě.
Pokud si tedy členský stát zvolil možnost poskytovat materiální podmínky přijetí ve formě peněžitých dávek, musí být tyto dávky dostatečné pro zajištění životní úrovně, která je důstojná a odpovídající pro zajištění zdraví a živobytí žadatelů o azyl, a umožnit jim zejména ubytování, v případě potřeby nájmem nemovitosti na soukromém trhu.
Ustanovení směrnice 2003/9 nicméně nemohou být vykládána v tom smyslu, že je třeba ponechat žadatelům o azyl volbu ubytování podle jejich osobních potřeb.
Zatřetí, pokud jde o otázku předkládajícího soudu ohledně povinnosti členských států, které poskytují materiální podmínky přijetí ve formě peněžitých dávek, zajistit dodržení materiálních podmínek přijetí stanovených v čl. 14 odst. 1, 3, 5 a 9 směrnice 2003/9, je třeba konstatovat, že odstavec 1 tohoto článku se v zásadě týká způsobů ubytování, které si mohou členské státy zvolit, a omezuje platnost povinností obsažených v uvedeném článku na případ, kdy si členské státy zvolily možnost poskytování materiálních podmínek přijetí ve formě věcného plnění.
Přestože se tedy čl. 14 odst. 3 této směrnice neuplatní, když jsou materiální podmínky přijetí poskytovány výlučně formou peněžitých dávek, musí tyto dávky v případě potřeby umožnit ubytování nezletilých dětí žadatelů o azyl s rodiči, aby byla zachována celistvost rodiny, jak je uvedeno v bodě 41 tohoto rozsudku.
Na první a druhou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že čl. 13 odst. 5 směrnice 2003/9 musí být vykládán v tom smyslu, že pokud si členský stát zvolil možnost poskytovat materiální podmínky přijetí ve formě peněžitých dávek nebo poukázek, musí být tyto dávky poskytovány od okamžiku podání žádosti o azyl v souladu s ustanoveními čl. 13 odst. 1 této směrnice a odpovídat minimálním normám stanoveným v čl. 13 odst. 2 uvedené směrnice. Tento členský stát musí dbát na to, aby celková výše peněžitých dávek pokrývajících materiální podmínky přijetí byla dostatečná k zajištění životní úrovně, která je důstojná a odpovídající pro zajištění zdraví a živobytí žadatelů, a zejména aby jim umožnila mít k dispozici ubytování, a to případně s ohledem na ochranu zájmů osob se zvláštními potřebami podle ustanovení článku 17 téže směrnice. Materiální podmínky přijetí stanovené v čl. 14 odst. 1, 3, 5 a 8 směrnice 2003/9 nejsou pro členské státy závazné, pokud si zvolily možnost poskytovat tyto podmínky pouze ve formě peněžitých dávek. Výše těchto dávek však musí být dostatečná k tomu, aby umožnila nezletilým dětem ubytování s rodiči, aby tak mohla být zachována celistvost rodiny žadatelů o azyl.
Ke třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda musí být směrnice 2003/9 vykládána v tom smyslu, že brání tomu, aby v případě naplnění ubytovacích zařízení pro žadatele o azyl členské státy tyto žadatele odkazovaly na subjekty obecného systému veřejné podpory, které jsou pověřeny poskytovat žadatelům o azyl nezbytnou finanční podporu.
Je třeba připomenout, že nejsou-li členské státy schopny poskytnout materiální podmínky přijetí ve formě věcného plnění, směrnice 2003/9 jim ponechává možnost zvolit si poskytování materiálních podmínek přijetí ve formě peněžitých dávek. Tyto dávky však musí být dostatečné k tomu, aby byly zajištěny základní potřeby žadatelů o azyl, včetně životní úrovně, která je důstojná a odpovídající pro zajištění zdraví.
Vzhledem k tomu, že členské státy mají určitý prostor pro uvážení, pokud jde o prostředky, kterými poskytují materiální podmínky přijetí, mohou přistoupit k vyplácení peněžitých dávek prostřednictvím subjektů obecného systému veřejné podpory, pokud tyto subjekty zaručují žadatelům o azyl dodržování minimálních norem stanovených touto směrnicí.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že úkolem členských států je dbát na dodržování minimálních podmínek přijímání žadatelů o azyl těmito subjekty, jelikož naplnění přijímacích zařízení nemůže odůvodnit žádnou výjimku z dodržování těchto norem.
Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět tak, že směrnice 2003/9 musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání tomu, aby v případě naplnění ubytovacích zařízení pro žadatele o azyl členské státy tyto žadatele odkazovaly na obecný systém veřejné podpory, pokud tento systém žadatelům o azyl zaručuje dodržování minimálních norem stanovených touto směrnicí.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 13 odst. 5 směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, musí být vykládán v tom smyslu, že pokud si členský stát zvolil možnost poskytovat materiální podmínky přijetí ve formě peněžitých dávek nebo poukázek, musí být tyto dávky poskytovány od okamžiku podání žádosti o azyl v souladu s ustanoveními čl. 13 odst. 1 této směrnice a odpovídat minimálním normám stanoveným v čl. 13 odst. 2 uvedené směrnice. Tento členský stát musí dbát na to, aby celková výše peněžitých dávek pokrývajících materiální podmínky přijetí byla dostatečná k zajištění životní úrovně, která je důstojná a odpovídající pro zajištění zdraví a živobytí žadatelů, a zejména aby jim umožnila mít k dispozici ubytování, a to případně s ohledem na ochranu zájmů osob se zvláštními potřebami podle ustanovení článku 17 téže směrnice. Materiální podmínky přijetí stanovené v čl. 14 odst. 1, 3, 5 a 8 směrnice 2003/9 nejsou pro členské státy závazné, pokud si zvolily možnost poskytovat tyto podmínky pouze ve formě peněžitých dávek. Výše těchto dávek však musí být dostatečná k tomu, aby umožnila nezletilým dětem ubytování s rodiči, aby tak mohla být zachována celistvost rodiny žadatelů o azyl.

2)
Směrnice 2003/9 musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání tomu, aby v případě naplnění ubytovacích zařízení pro žadatele o azyl členské státy tyto žadatele odkazovaly na obecný systém veřejné podpory, pokud tento systém žadatelům o azyl zaručuje dodržování minimálních norem stanovených touto směrnicí.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.