CELEX: 62012CJ0103
Skarga o stwierdzenie nieważności
Decyzja 2012/19/UE
Podstawa prawna
Artykuł 43 ust. 2 i 3 TFUE
Umowa dwustronna w przedmiocie upoważnienia do wykorzystania nadwyżki dopuszczalnego połowu
Wybór zainteresowanego państwa trzeciego, które Unia upoważnia do wykorzystania żywych zasobów
Wyłączna strefa ekonomiczna
Decyzja polityczna
Ustalenie uprawnień do połowów

W drodze wniesionych skarg Parlament Europejski i Komisja Europejska zwracają się o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2012/19/UE z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia w imieniu Unii Europejskiej deklaracji w sprawie przyznania uprawnień do połowów na wodach UE w wyłącznej strefie ekonomicznej u wybrzeży Gujany Francuskiej statkom rybackim pływającym pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli (
Dz.U. 2012, L 6, s. 8
, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Podpisana w dniu 10 grudnia 1982 r. w Montego Bay Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza (zwana dalej „konwencją z Montego Bay”) weszła w życie w dniu 16 listopada 1994 r. Konwencja ta została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 98/392/WE z dnia 23 marca 1998 r. (
Dz.U. L 179, s. 1
).
Boliwariańska Republika Wenezueli nie należy do umawiających się stron tej konwencji.
Część V tej konwencji, zatytułowana „Wyłączna strefa ekonomiczna”, składa się z regulujących tę kwestię art. 55–75.
Artykuł 55 tej konwencji przewiduje, co następuje:
„Wyłączna strefa ekonomiczna jest to obszar znajdujący się poza granicami morza terytorialnego i przylegający do tego morza, który podlega specjalnemu reżimowi prawnemu ustalonemu w niniejszej części, zgodnie z którym prawa i jurysdykcja państwa nadbrzeżnego oraz prawa i wolności innych państw regulowane są przez stosowne postanowienia niniejszej konwencji”.
Zgodnie z brzmieniem art. 56 ust. 1 tej samej konwencji:
„Państwo nadbrzeżne ma w wyłącznej strefie ekonomicznej:
a)
suwerenne prawa w celu badania, eksploatacji i ochrony zasobów naturalnych, zarówno żywych, jak i nieożywionych, wód morskich pokrywających dno, a także dna morskiego i jego podziemia […];
[…]”.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 konwencji z Montego Bay „[p]aństwo nadbrzeżne określa wielkość dopuszczalnego połowu żywych zasobów w swojej wyłącznej strefie ekonomicznej”.
Artykuł 62 tej konwencji, zatytułowany „Wykorzystanie żywych zasobów”, stanowi w swych ust. 1–4, co następuje:
„1.   Bez uszczerbku dla artykułu 61 państwo nadbrzeżne popiera dążenie do optymalnego wykorzystania żywych zasobów wyłącznej strefy ekonomicznej.
2.   Państwo nadbrzeżne określa swoją zdolność połowową w odniesieniu do żywych zasobów wyłącznej strefy ekonomicznej. Jeżeli państwo nadbrzeżne nie może pozyskać całego dopuszczalnego połowu, udostępnia ono innym państwom nadwyżkę dopuszczalnego połowu na podstawie umów lub innych układów, i zgodnie z zasadami, warunkami, ustawami i innymi przepisami prawnymi wymienionymi w ustępie 4, ze szczególnym uwzględnieniem postanowień artykułów 69 i 70, zwłaszcza w odniesieniu do wymienionych tam państw rozwijających się.
3.   Dopuszczając inne państwa do swojej wyłącznej strefy ekonomicznej zgodnie z niniejszym artykułem, państwo nadbrzeżne uwzględnia wszelkie stosowne czynniki, inter alia znaczenie żywych zasobów danego obszaru dla gospodarki tego zainteresowanego państwa nadbrzeżnego i jego inne narodowe interesy, postanowienia artykułów 69 i 70, potrzeby państw rozwijających się danego subregionu lub regionu w zakresie poławiania części nadwyżki i konieczność zmniejszenia trudności gospodarczych w państwach, których obywatele tradycyjnie poławiali w tej strefie lub które wniosły istotny wkład w badania i ustalenie wielkości stad.
4.   Obywatele innych państw łowiących w wyłącznej strefie ekonomicznej stosują wymagane środki mające na celu zachowanie żywych zasobów oraz przestrzegają innych zasad i warunków, ustalonych w ustawach i innych przepisach prawnych danego państwa nadbrzeżnego. Te ustawy i inne przepisy prawne powinny być zgodne z niniejszą konwencją […]”.
Prawo Unii
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1006/2008 z dnia 29 września 2008 r. dotyczące upoważnień do prowadzenia działalności połowowej przez wspólnotowe statki rybackie poza wodami terytorialnymi Wspólnoty oraz wstępu statków państw trzecich na wody terytorialne Wspólnoty, zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2847/93 i (WE) nr 1627/94 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 3317/94 (
Dz.U. L 286, s. 33
), stanowi w swym art. 18 ust. 1 lit. a), że „[s]tatki rybackie państw trzecich są uprawnione do […] prowadzenia działalności połowowej na wodach terytorialnych [Unii Europejskiej] pod warunkiem uprzedniego uzyskania upoważnienia do połowów […]”.
Z art. 21 lit. a) tego rozporządzenia wynika, że „Komisja wydaje upoważnienia do połowów wyłącznie dla tych statków państwa trzeciego […] które kwalifikują się do uzyskania upoważnienia do połowów na mocy właściwej umowy i, w stosownych przypadkach, zostały umieszczone w wykazie statków zgłoszonych do prowadzenia działalności połowowej na mocy tej umowy”.
Zgodnie z brzmieniem art. 22 tego samego rozporządzenia:
„Statki rybackie państw trzecich, które uzyskały upoważnienie do połowów zgodnie z przepisami niniejszego rozdziału, przestrzegają przepisów [wspólnej polityki rybołówstwa] w zakresie środków ochrony i kontroli oraz innych przepisów regulujących prowadzenie przez [unijne] statki rybackie połowów w strefie połowowej, w której statki rybackie państw trzecich prowadzą działalność, a także przestrzegają postanowień właściwej umowy”.
Rada Unii Europejskiej corocznie, wydając rozporządzenia w przedmiocie całkowitych dopuszczalnych połowów i kwot, ustala uprawnienia do połowów na wodach unijnych i, w odniesieniu do statków pływających pod banderą państw członkowskich Unii, na określonych wodach nienależących do Unii.
Jednym z tych rozporządzeń jest rozporządzenie Rady (UE) nr 44/2012 z dnia 17 stycznia 2012 r. ustalające uprawnienia do połowów na 2012 r. dostępne na wodach UE oraz – dla statków UE – na określonych wodach nienależących do Unii w odniesieniu do pewnych stad ryb i grup stad ryb, które są przedmiotem negocjacji lub umów międzynarodowych (
Dz.U. L 25, s. 55
).
Zgodnie z art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia „[m]aksymalną liczbę upoważnień do połowów dla statków państw trzecich poławiających w wodach [Unii] określono w załączniku VIII”.
Jeśli chodzi o wody departamentu zamorskiego Gujany (Francja, zwanego dalej „Gujaną”), w załączniku tym ustalono na 45 [maksymalną] liczbę upoważnień do połowów dla statków pływających pod banderą wenezuelską. W dotyczącym Boliwariańskiej Republiki Wenezueli przypisie do tego załącznika wyjaśniono, że „[w]arunkiem otrzymania tych upoważnień do połowów jest przedstawienie dowodu ważnej umowy między właścicielem statku występującym o upoważnienie do połowów a przedsiębiorstwem przetwórczym mającym siedzibę w [Gujanie] oraz dowodu, że umowa ta zawiera zobowiązanie do wyładowywania w tym departamencie co najmniej 75% wszystkich połowów lucjanowatych z danego statku, tak by połowy te mogły zostać przetworzone w zakładzie tego przedsiębiorstwa […]”.
Okoliczności powstania sporu
W dniu 30 września 1977 r. Rada przyjęła rozporządzenie (EWG) nr 2159/77 zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 1014/77 określające w zakresie dotyczącym ochrony zasobów rybołówstwa i zarządzania nimi pewne środki tymczasowe mające zastosowanie do statków pływających pod banderą pewnych krajów trzecich w wynoszącej 200 mil strefie u wybrzeży francuskiego departamentu Gujany (
Dz.U. L 250, s. 15
). W rozporządzeniu tym Rada upoważniła pływające pod banderą wenezuelską statki do prowadzenia działalności połowowej w wyłącznej strefie ekonomicznej znajdującej się u wybrzeża Gujany (zwanej dalej „wyłączną strefą ekonomiczną Gujany”).
Upoważnienie to było cyklicznie odnawiane w drodze rozporządzeń w przedmiocie całkowitych dopuszczalnych połowów i kwot, w których przyznawano takie uprawnienia do połowów, mimo że Boliwariańska Republika Wenezueli nie była stroną żadnej międzynarodowej umowy w przedmiocie rybołówstwa.
Komisja doszła do wniosku, że sytuacja ta stanowi lukę prawną i z punktu widzenia art. 21 lit. a) rozporządzenia nr 1006/2008 jest ona przeszkodą w wydawaniu pływającym pod banderą wenezuelską statkom upoważnień do połowów w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany. Efektem tego w dniu 7 stycznia 2011 r. instytucja ta przyjęła wniosek decyzji Rady w sprawie dostępu statków rybackich pływających pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli do wyłącznej strefy ekonomicznej przy wybrzeżu francuskiego departamentu Gujany [COM(2010) 807]. Wniosek ten dotyczył ustalenia wynikającej z prawa międzynarodowego podstawy prowadzenia przez te statki działalności na tym obszarze. Komisja zaproponowała przyjęcie tej decyzji na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE.
Po przeanalizowaniu tego wniosku Rada postanowiła zmienić podstawę prawną decyzji, którą zamierzała wydać, postanawiając oprzeć ją na art. 43 ust. 3 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE.
Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami Rada zwróciła się do Parlamentu o wydanie opinii.
Kwestionując dokonany wybór podstawy prawnej, Parlament zasugerował Radzie jej zmianę oraz przedstawienie nowego wniosku opartego na zaproponowanej pierwotnie przez Komisję podstawie prawnej.
Rada odmówiła zmiany podstawy prawnej decyzji, którą zamierzała wydać, i pismami z dnia 28 października i 1 grudnia 2011 r. skierowała do Parlamentu dwa wnioski o rozpatrzenie sprawy w trybie pilnym. Parlament odrzucił te wnioski, odpowiednio, w dniach 15 listopada i 13 grudnia 2011 r., każdorazowo zaznaczając, że nie sprzeciwia się on przyjęciu tej decyzji w zakresie dotyczącym jej istoty, lecz że jego zdaniem przyjęta dla tej decyzji podstawa prawna jest nieprawidłowa.
W dniu 16 grudnia 2011 r. Rada, nie czekając, aż Parlament zajmie stanowisko w sprawie, wydała zaskarżoną decyzję, przyjmując za jej podstawę prawną art. 43 ust. 3 TFUE i art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE.
Artykuł 1 zaskarżonej decyzji stanowi:
„Niniejszym zatwierdza się w imieniu Unii Europejskiej deklarację skierowaną do Boliwariańskiej Republiki Wenezueli w sprawie przyznania uprawnień do połowów na wodach UE w wyłącznej strefie ekonomicznej u wybrzeży Gujany […] statkom rybackim pływającym pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli [zwaną dalej »sporną deklaracją«]”.
Załączona do tej decyzji sporna deklaracja brzmi następująco:
„1.
Z zastrzeżeniem warunków określonych w niniejszej deklaracji, Unia Europejska przyzna upoważnienia do połowów ograniczonej liczbie statków rybackich pływających pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli na połowy w części wyłącznej strefy ekonomicznej przy wybrzeżu Gujany […], która leży w odległości ponad 12 mil morskich od linii podstawowych.
2.
Zgodnie z art. 22 rozporządzenia Rady [nr 1006/2008] upoważnione statki rybackie pływające pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli przestrzegają przepisów wspólnej polityki rybołówstwa Unii Europejskiej w zakresie środków ochrony i kontroli oraz innych przepisów Unii Europejskiej regulujących prowadzenie połowów w tej strefie.
3.
W szczególności upoważnione statki rybackie pływające pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli przestrzegają wszelkich stosownych przepisów lub regulacji Unii Europejskiej określających między innymi stada ryb, które można poławiać, maksymalną liczbę upoważnionych statków rybackich oraz część połowów, jaką należy wyładowywać w portach Gujany […].
4.
Bez uszczerbku dla wycofania upoważnień przyznanych poszczególnym statkom rybackim pływającym pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, będącego wynikiem nieprzestrzegania przez nie jakichkolwiek stosownych przepisów lub regulacji Unii Europejskiej, Unia Europejska może w każdej chwili wycofać w drodze jednostronnej deklaracji szczególne zobowiązanie zawarte w niniejszej deklaracji, dotyczące przyznania uprawnień do połowów”.
W dniu 16 grudnia 2011 r. Rada podała sporną deklarację do wiadomości [władz] Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, które potwierdziły tego samego dnia jej otrzymanie.
W dniu 17 stycznia 2012 r. Rada przyjęła na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE rozporządzenie nr 44/2012.
Notą z dnia 30 stycznia 2012 r. [władze] Boliwariańskiej Republiki Wenezueli zwróciły się do Rady o udzielenie informacji w kwestii tego, czy zamiar zakwestionowania ważności zaskarżonej decyzji, z jakim nosi się Parlament, może wywrzeć wpływ na działalność połowową prowadzoną przez pływające pod banderą wenezuelską statki w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany.
W dniu 20 marca 2012 r. owo państwo przekazało Komisji za pośrednictwem właściwych władz francuskich wnioski o przyznanie upoważnienia do połowów dla pływających w tej strefie pod banderą wenezuelską statków; do wniosków tych załączono umowy zawarte z mającymi siedzibę w Gujanie przedsiębiorstwami przetwórczymi.
W dniu 26 marca 2012 r. Komisja wydała decyzję C(2012) 2162, upoważniającą 38 pływających pod banderą wenezuelską statków, które zostały wymienione w załączniku do tej decyzji, do prowadzenia połowów w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany. Zgodnie z art. 2 tej decyzji akt ten został podany do wiadomości Boliwariańskiej Republiki Wenezueli jako państwa bandery oraz do wiadomości Republiki Francuskiej jako państwa nadbrzeżnego w tej strefie.
W dniach 24 lutego i 3 kwietnia 2012 r., odpowiednio, Parlament i Komisja wniosły niniejsze skargi.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 2 maja 2012 r. sprawy C‑103/12 i C‑165/12 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 29 sierpnia 2012 r. Republika Czeska, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska oraz Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
W przedmiocie skarg
W sprawie C‑103/12 Parlament podnosi dwa zarzuty. W ramach pierwszego z nich twierdzi on, że zaskarżona decyzja została oparta na błędnej podstawie prawnej. W drugim zarzucie podnosi on tytułem ewentualnym, że decyzja ta została przyjęta na podstawie niewłaściwego przepisu proceduralnego.
W sprawie C‑165/12 Komisja podnosi trzy zarzuty, z których pierwszy dzieli się na trzy części. W ramach pierwszej i drugiej części pierwszego zarzutu instytucja ta twierdzi, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest błędna. W części pierwszej tego zarzutu podnosi ona, że Rada dopuściła się błędu, zrównując sporną deklarację z mającym zewnętrzny charakter działaniem polegającym na ustaleniu uprawnień do połowów. Zgodnie z drugą częścią tego zarzutu instytucja ta dopuściła się błędu, uznając, że obowiązek przestrzegania przez statki wenezuelskie przepisów regulujących dziedzinę wspólnej polityki rybołówstwa wynika z tych działań zewnętrznych dotyczących ustalania uprawnień do połowów. W części trzeciej zarzutu pierwszego Komisja podnosi brak uzasadnienia tej decyzji. W zarzucie drugim podnosi ona, że Rada nie uwzględniła przysługujących Parlamentowi jako instytucji prerogatyw. Zarzut trzeci dotyczy przeinaczenia przyjętego w dniu 7 stycznia 2011 r. wniosku dotyczącego [tej] decyzji.
Argumentacja stron
W zarzucie pierwszym Parlamentu oraz częściach pierwszej i drugiej zarzutu pierwszego Komisji instytucje te twierdzą, że Rada popełniła błąd, przyjmując zaskarżoną decyzję na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE i art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE, a nie na podstawie art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE.
Parlament i Komisja w pierwszej kolejności twierdzą, że art. 43 ust. 3 TFUE ustanawia odstępstwo od przewidzianej w art. 43 ust. 2 TFUE mającej ogólny charakter podstawy prawnej, efektem czego zakres zastosowania tego ust. 3, podobnie jak innych odstępstw od danej zasady, należy interpretować ściśle. Ich zdaniem na podstawie tego ust. 3 można przyjmować jedynie środki dotyczące wyraźnie ustalania i przydziału konkretnych uprawnień do połowów. Te uprawnienia do połowów są zaś niewątpliwie ujętymi liczbowo prawami połowowymi. Akt winien zatem zostać przyjęty na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE, skoro realizuje on związany ze wspólną polityką rybołówstwa cel, który wykracza poza samo tylko przyznanie określonych ilościowo czy też geograficznie uprawnień do połowów.
Zdaniem Parlamentu i Komisji sytuacja taka zachodzi w przypadku zaskarżonej decyzji i spornej deklaracji. W deklaracji tej bowiem Unia zobowiązuje się do przyznania upoważnień do połowów pływającym pod banderą wenezuelską statkom, nakładając jednocześnie na odpowiednie podmioty obowiązek przestrzegania przyjętych przez Unię przepisów w dziedzinie ochrony zasobów rybołówstwa i wyładowywania w Gujanie części połowów. Ustanowienie takich warunków dostępu ma więc na celu zapewnienie realizacji celów wspólnej polityki rybołówstwa, efektem czego cel i treść tej decyzji wiążą się z zamierzonymi w ramach tej polityki celami, wychodząc poza samo tylko ustalenie i przydział wielkości dopuszczalnych połowów [uprawnień do połowów] w rozumieniu art. 43 ust. 3 TFUE.
W drugiej kolejności Parlament i Komisja stoją na stanowisku, że należy wprowadzić rozróżnienie pomiędzy dostępem do wód w celu prowadzenia na nich połowów i dostępem do zasobów rybołówstwa w sensie przyznawania konkretnych uprawnień do połowów na tych wodach (zwanymi dalej, odpowiednio, „dostępem do wód” i „dostępem do zasobów”). Ramy prawne obejmujące te dwa elementy są wprowadzane w życie wówczas, gdy Unia w ramach prowadzonej przez siebie wspólnej polityki rybołówstwa pragnie udzielić podmiotom z państw trzecich dostępu do swych wód i znajdujących się w nich zasobów. Najpierw, w drodze umowy międzynarodowej zawartej według przewidzianej w art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) procedury, państwo trzecie uzyskuje dostęp. Następnie, działając na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE, Rada przyznaje uprawnienia do połowów.
W niniejszym przypadku należy uznać sporną deklarację za należącą do pierwszego z ww. etapów, gdyż Unia przyznała w niej dostęp do wód, lecz nie przyznała pływającym pod banderą wenezuelską statkom konkretnych uprawnień do połowów. Uprawnienia te zostały ustalone już po przyjęciu tej deklaracji; w odniesieniu do 2012 r. Rada określiła je w rozporządzeniu nr 44/2012.
Popierana przez Republikę Czeską, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską i Rzeczpospolitą Polską Rada podnosi, że zaskarżona decyzja została prawidłowo przyjęta na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE.
Instytucja ta wraz z popierającymi ją państwami, po pierwsze, twierdzi, że wprowadzanie rozróżnienia pomiędzy dostępem do wód i dostępem do zasobów jest sztuczne. W spornej deklaracji nie można bowiem udzielić dostępu do wód unijnych, nie udzielając jednocześnie dostępu do zasobów.
Po drugie, pojęcie „wielkości dopuszczalnych połowów [uprawnień do połowów]” w sensie art. 43 ust. 3 TFUE obejmuje również upoważnienia do połowów. Nawet bez przeprowadzania pogłębionej analizy zaskarżonej decyzji można zaś stwierdzić, że decyzja ta dotyczy przyznawania upoważnień do połowów. Cel i treść spornej deklaracji sprowadzają się zatem zdaniem Rady i popierających ją państw do przyznania pływającym pod banderą wenezuelską statkom uprawnień do połowów, a nie do przyznania dostępu do wód Unii.
Po trzecie, w ramach zakresu zastosowania art. 43 ust. 3 TFUE możliwe jest przyjęcie takich środków, które nie ograniczają się jedynie do ustalenia określonych liczbowo uprawnień do połowów. Taka wykładnia jest zgodna zarówno z literą, jak i duchem tego postanowienia, które upoważnia Radę do przyjmowania środków „dotyczących” ustalania i przydziału uprawnień do połowów.
W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja jest takim środkiem, mimo że nie przyznaje ona samoistnie tych określonych liczbowo uprawnień. Stwarza ona bowiem opartą na prawie międzynarodową podstawę dla ustalania i przydziału uprawnień do połowów na poziomie wewnętrznych przepisów Unii, gdyż w drodze tej decyzji Unia potwierdza wobec Boliwariańskiej Republiki Wenezueli dalsze istnienie po jej stronie woli przyznawania uprawnień do połowów pływającym pod banderą wenezuelską statkom.
Po czwarte, treść zaskarżonej decyzji nie wykracza poza zakres zastosowania art. 43 ust. 3 TFUE. W pkt 2 i 3 spornej deklaracji przypomniano bowiem jedynie zasady obowiązujące już statki państw trzecich na wodach Unii. Te dwa przepisy mają deklaratoryjny charakter ze względu na to, iż nie ustanawiają one żadnego nowego uprawnienia czy też obowiązku po stronie tych statków. Podobnie określone w pkt 4 tej deklaracji prawo do cofnięcia upoważnień do połowów stanowi środek dotyczący ustalania i przydziału uprawnień do połowów.
Ocena Trybunału
Parlament w swym pierwszym zarzucie, a Komisja w częściach pierwszej i drugiej swego pierwszego zarzutu podnoszą, że Rada wybrała niewłaściwą podstawę prawną, opierając zaskarżoną decyzję na art. 43 ust. 3 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE zamiast na art. 43 ust. 2 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE.
Z jednej strony z brzmienia art. 43 ust. 2 TFUE wynika, że na odpowiednich instytucjach Unii spoczywa obowiązek przyjęcia w ramach zwykłej procedury ustawodawczej przepisów niezbędnych do osiągnięcia celów wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa.
Z drugiej strony z art. 43 ust. 3 TFUE w związku z ust. 2 tego artykułu wynika, że między innymi środki dotyczące ustalania i przydziału uprawnień do połowów nie są same w sobie uznawane za należące do kategorii przepisów niezbędnych do osiągnięcia celów wspólnej polityki rybołówstwa w rozumieniu ust. 2 tego postanowienia i nie są przyjmowane w ramach wskazanej w nim procedury ustawodawczej.
Przyjęcie przepisów, o których mowa w art. 43 ust. 2 TFUE, musi bowiem poprzedzać przeprowadzenie oceny kwestii, czy przepisy te są „niezbędne”, aby móc realizować uregulowane w traktacie FUE i związane ze wspólnymi politykami cele, efektem czego wiąże się ono z podjęciem mającej polityczny charakter decyzji, które jest zastrzeżone dla unijnego prawodawcy. Natomiast przyjęcie środków dotyczących ustalania i przydziału uprawnień do połowów zgodnie z art. 43 ust. 3 TFUE nie wymaga przeprowadzenia takiej oceny, gdyż środki takie mają charakter głównie techniczny i powinny być przyjmowane celem wykonania przepisów przyjętych na podstawie ust. 2 tego samego artykułu.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą w szczególności cel i treść tego aktu (wyroki: Parlament/Rada, C‑130/10,
EU:C:2012:472
, pkt 42; Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑431/11,
EU:C:2013:589
, pkt 44).
W niniejszym przypadku jedynym celem zaskarżonej decyzji jest zatwierdzenie spornej deklaracji. W takim razie należy przeanalizować podstawę prawną tej decyzji, mając na względzie cel i treść tej deklaracji.
Jeśli chodzi o treść spornej deklaracji, Unia w pkt 1 tej deklaracji potwierdziła wobec Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, że przyznaje ona upoważnienia do połowów w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany ograniczonej liczbie pływających pod banderą wenezuelską statków.
W pkt 2 i 3 tej deklaracji Unia uzależniła przyznawanie takich upoważnień od spełnienia warunku, zgodnie z którym upoważnione do połowów w tej strefie statki pływające pod banderą wenezuelską muszą przestrzegać przepisów wspólnej polityki rybołówstwa Unii w zakresie środków ochrony i kontroli oraz innych przepisów Unii regulujących prowadzenie połowów w tej strefie.
Jeśli chodzi o cel spornej deklaracji, należy uwzględnić kontekst określony w konwencji z Montego Bay, w której ustanowiono międzynarodowy system wyłącznych stref ekonomicznych. Ta wiążąca Unię konwencja daje wyraz dokonanym przez ten podmiot w tej strefie wyborom politycznym oraz w szczególności określa instrumenty i formy prawne, jakie Unia ma do dyspozycji przy realizacji takich celów.
Z art. 55 konwencji z Montego Bay wynika, że wyłączna strefa ekonomiczna podlega szczególnemu reżimowi prawnemu, zgodnie z którym prawa i jurysdykcja państwa nadbrzeżnego oraz prawa i wolności innych państw regulowane są przez stosowne postanowienia tej konwencji.
Zgodnie z art. 56 ust. 1 lit. a) konwencji z Montego Bay państwo nadbrzeżne ma w swej wyłącznej strefie ekonomicznej prawo do eksploatacji zasobów naturalnych. Jeżeli owo państwo nadbrzeżne nie może pozyskać całego dopuszczalnego połowu, jest ono na podstawie art. 62 ust. 2 tej konwencji zobowiązane do udostępnienia innym państwom nadwyżki tego dopuszczalnego połowu.
Przy wykonywaniu tego obowiązku państwu nadbrzeżnemu przysługuje pewna swoboda decyzyjna. Po pierwsze, z zastrzeżeniem określonych w art. 62 ust. 3 konwencji z Montego Bay wymogów, to ono dokonuje wyboru państw, którym zezwala na wykorzystanie tej nadwyżki. Po drugie, to do państwa nadbrzeżnego należy uwzględnienie pewnych czynników, takich jak znaczenie, jakie mają żywe zasoby danego obszaru dla jego gospodarki i jego innych narodowych interesów, potrzeby państw rozwijających się danego regionu i konieczność zmniejszenia do minimum trudności gospodarczych w państwach, których obywatele tradycyjnie poławiali w tej strefie lub które wniosły istotny wkład w badania i w ustalenie wielkości stad.
Ponadto w art. 62 ust. 2 konwencji z Montego Bay ustanowiono w odniesieniu do państw nadbrzeżnych wymóg, aby udostępniały one wykorzystywanie nadwyżki dopuszczalnego połowu „na podstawie umów lub innych układów”. To do danego państwa nadbrzeżnego należy zatem zawarcie umowy z zainteresowanymi tą nadwyżką państwami. Stosunki państwa nadbrzeżnego z innymi państwami znajdują wyraz w ich wzajemnych prawach i obowiązkach, takich jak te, o których mowa w pkt 57 niniejszego wyroku, efektem czego państwo nadbrzeżne nie może jednostronnie narzucić swych warunków.
Spoczywająca na państwie nadbrzeżnym szczególna odpowiedzialność w zakresie wykorzystywania żywych zasobów w swej wyłącznej strefie ekonomicznej wiąże się z tym, że to zazwyczaj do tego państwa należy skierowanie do pewnych innych zainteresowanych państw konkretnej oferty, którą mogą one przyjąć lub odrzucić; w odpowiednim przypadku mogą one też zwrócić się do tego państwa nadbrzeżnego o zmianę zawartych w takiej ofercie warunków.
Wyrażona po przeprowadzeniu takiej procedury zgodna wola państwa nadbrzeżnego i państwa zainteresowanego stanowi umowę taką jak ta, o której mowa w art. 62 ust. 2 konwencji z Montego Bay, przy czym należy pamiętać, że w prawie międzynarodowym pozbawione znaczenia jest to, czy taka umowa została sformalizowana w jednym, w dwóch lub w większej ich liczbie dokumentów (zob. podobnie opinia 1/13,
EU:C:2014:2303
, pkt 37).
Zawarta między państwem nadbrzeżnym i państwem zainteresowanym umowa zawiera wzajemne prawa i obowiązki, stanowiące uściślenie praw i obowiązków, o których mowa w pkt 57 niniejszego wyroku. W tym kontekście w szczególności z art. 62 ust. 4 konwencji z Montego Bay wynika, że obywatele państw innych niż państwo nadbrzeżne, prowadzący połowy w jego wyłącznej strefie ekonomicznej, stosują wymagane środki mające na celu zachowanie żywych zasobów oraz przestrzegają innych zasad i warunków, ustalonych w ustawach i innych przepisach prawnych danego państwa nadbrzeżnego.
Ze względu na to, że jednostki nie korzystają co do zasady z autonomicznego statusu podmiotów praw przyznawanych na mocy konwencji z Montego Bay, to do poszczególnych zainteresowanych państw należy przyjęcie w odniesieniu do statków pływających pod jego banderą wszystkich środków koniecznych do zapewnienia ochrony interesów państwa nadbrzeżnego (zob. podobnie wyrok Intertanko i in., C‑308/06,
EU:C:2008:312
, pkt 59–62).
Wynika z tego, że to zainteresowane państwo winno zobowiązać się wobec danego państwa nadbrzeżnego do zapewnienia, iż, w zamian za wykorzystywanie żywych zasobów w jego wyłącznej strefie ekonomicznej, pływające pod jego banderą statki będą przestrzegać przepisów zawartych w aktach przyjętych przez państwo nadbrzeżne w odniesieniu do tej strefy.
Taka wynikająca z umów lub innych zawieranych z państwem nadbrzeżnym układów gwarancja winna być przyznawana w szczególności wówczas, gdy zainteresowane państwo nie jest umawiającą się stroną konwencji z Montego Bay i, co za tym idzie, nie jest związane art. 62 ust. 4 tego aktu.
Po zawarciu przez państwo zainteresowane i państwo nadbrzeżne umowy czy też układu państwo nadbrzeżne może wprowadzać ten akt w życie za pomocą konkretnych zasad i norm swego prawa wewnętrznego, które winny być zgodne z przepisami konwencji z Montego Bay i stosowane z poszanowaniem zawartych w tej dwustronnej umowie postanowień.
Stwierdziwszy powyższe, to w świetle względów przedstawionych w pkt 56–66 niniejszego wyroku należy najpierw przeprowadzić ocenę kwestii, czy sporna deklaracja spełnia przesłanki konieczne do tego, aby można było ją uznać za umowę w rozumieniu art. 62 ust. 2 konwencji z Montego Bay.
Uwzględniając to, co stwierdzone zostało w pkt 60 niniejszego wyroku, należy uznać sporną deklarację za skierowany przez Unię, działającą w miejsce danego państwa nadbrzeżnego, do Boliwariańskiej Republiki Wenezueli akt, w którym Unia proponuje temu państwu wykorzystywanie części nadwyżki dopuszczalnego połowu w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany pod warunkiem przestrzegania pewnych wyraźnie określonych zasad, do których należy w szczególności warunek, zgodnie z którym państwo to winno zapewnić, iż prowadzące połowy w tej strefie statki pływające pod jego banderą będą przestrzegać mających zastosowanie do tej strefy przepisów wspólnej polityki rybołówstwa Unii.
Po tym, jak sporna deklaracja została podana do wiadomości Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, państwo to potwierdziło jej otrzymanie i zareagowało w dwojaki sposób. Po pierwsze, przekazało ono formalnie Unii wnioski o przyznanie upoważnienia do połowów dla pływających w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany pod jego banderą statków, dołączając do tych wniosków umowy zawarte, zgodnie z określonym w pkt 3 tej samej deklaracji wymogiem w związku z przypisem do załącznika VIII do rozporządzenia nr 44/2012, z mającymi siedzibę w Gujanie przedsiębiorstwami przetwórczymi. Po drugie, państwo to wyraziło niepokój odnośnie do istnienia ewentualności zakwestionowania tej deklaracji, zwracając się do Rady o udzielenie informacji w kwestii tego, czy zamiar podważenia ważności zaskarżonej decyzji, z jakim nosi się Parlament, może wywrzeć wpływ na działalność połowową prowadzoną przez pływające w tej strefie pod jego banderą statki.
Należy uznać, że zachowując się w ten sposób, Boliwariańska Republika Wenezueli uznała sporną deklarację za ofertę w przedmiocie wykorzystywania, na określonych w tym dokumencie warunkach, części nadwyżki dopuszczalnego połowu w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany, do której miała się ona ustosunkować.
W tym względzie należy uznać, że przekazując Unii w odpowiedzi na skierowaną do niej ofertę konkretne wnioski o przyznanie upoważnienia do połowów i nie wyrażając w tej odpowiedzi zastrzeżeń dotyczących zawartych w tej ofercie warunków, Boliwariańska Republika Wenezueli ofertę tę przyjęła.
W tych okolicznościach należy uznać zachowanie tego państwa za przyjęcie skierowanej do niego przez Unię w spornej deklaracji oferty.
W świetle powyższego złożoną przez Unię deklarację i jej przyjęcie przez Boliwariańską Republikę Wenezueli należy uznać łącznie za zawartą przez te dwa podmioty umowę w przedmiocie upoważnienia do wykorzystania na określonych w tej deklaracji warunkach części nadwyżki dopuszczalnego połowu w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany.
Następnie w świetle uzyskanych powyżej wyników analizy treści i celu spornej deklaracji należy sprawdzić, czy deklaracja ta stanowi środek, którego przyjęcie jest zastrzeżone do prerogatyw prawodawcy unijnego, czy też stanowi ona jedynie techniczny środek wykonawczy, taki jak ten, o którym mowa w pkt 50 niniejszego wyroku.
W tym względzie należy podnieść, że sporna deklaracja, niezależnie od jej tytułu i użytych w niej wyrażeń, nie ma za cel „ustalenia i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów [uprawnień do połowów]” w rozumieniu art. 43 ust. 3 TFUE, tylko, jak wynika z pkt 68 niniejszego wyroku, zaoferowanie Boliwariańskiej Republice Wenezueli możliwości uczestniczenia w wykorzystywaniu żywych zasobów w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany na określonych przez Unię warunkach.
Przeprowadzając zaś poprzedzającą skierowanie takiej oferty ocenę, właściwe władze Unii muszą przede wszystkim uwzględnić czynniki związane z polityką dwustronną. Następnie, w zakresie dotyczącym spoczywającej na Unii, działającej w miejsce danego państwa nadbrzeżnego, szczególnej odpowiedzialności za wykorzystywanie żywych zasobów w wyłącznej strefie ekonomicznej tego państwa, instytucje te oceniają, czy zainteresowane państwo jest w stanie zapewnić, iż statki pływające pod jego banderą będą przestrzegać warunków, zgodnie z którymi winno przebiegać to wykorzystywanie, takich jak w szczególności mające zastosowanie do tej strefy przepisy wspólnej polityki rybołówstwa Unii. Wreszcie instytucje Unii uwzględniają czynniki, o których mowa w pkt 58 niniejszego wyroku, wymagające przeprowadzenia oceny różnych aspektów charakteryzujących sytuację, w jakiej znajdują się państwa danego regionu, a co najmniej – sytuację, w jaki znajduje się państwo zainteresowane.
Ponadto z motywu 3 zaskarżonej decyzji oraz z pkt 1–3 spornej deklaracji wynika, że celem tej deklaracji jest nie tylko przyznanie Boliwariańskiej Republice Wenezueli możliwości uczestniczenia w wykorzystywaniu żywych zasobów w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany, lecz również, jak zostało to przypomniane w pkt 54 niniejszego wyroku, obwarowanie przyznania tego uprawnienia warunkiem dotyczącym przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa Unii w zakresie środków ochrony i kontroli oraz innych przepisów Unii regulujących prowadzenie połowów w tej strefie, takich jak przepisy lub regulacje Unii określające w szczególności stada ryb, które można poławiać, maksymalną liczbę upoważnionych statków rybackich oraz część połowów, jaką należy wyładowywać w portach Gujany.
Celem spornej deklaracji jest zatem określenie ogólnych ram prawnych upoważniania pływających pod banderą wenezuelską statków rybackich do prowadzenia połowów w tej strefie, które to ramy zostały następnie szczegółowo określone w art. 36 ust. 1 oraz w załączniku VIII do rozporządzenia nr 44/2012, w art. 34 ust. 1 oraz w załączniku VIII do rozporządzenia Rady (UE) nr 40/2013 z dnia 21 stycznia 2013 r. ustalającego uprawnienia do połowów na 2013 r. dostępne w wodach UE oraz – dla statków UE – na określonych wodach nienależących do UE w odniesieniu do pewnych stad ryb oraz grup stad ryb, które są przedmiotem negocjacji lub umów międzynarodowych (
Dz.U. L 23, s. 54
), a także w art. 40 ust. 1 oraz w załączniku VIII do rozporządzenia Rady (UE) nr 43/2014 z dnia 20 stycznia 2014 r. ustalającego uprawnienia do połowów na 2014 rok dla pewnych stad ryb i grup stad ryb, stosowane w wodach Unii oraz – w odniesieniu do statków unijnych – w niektórych wodach nienależących do Unii (
Dz.U. L 24, s. 1
). W tym względzie należy podnieść, że wszystkie te trzy rozporządzenia zostały przyjęte na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE.
Wynika z tego, że skierowana do Boliwariańskiej Republiki Wenezueli oferta nie jest środkiem technicznym lub wykonawczym, tylko, przeciwnie, środkiem, którego przyjęcie zakłada podjęcie autonomicznej decyzji uwzględniającej interesy polityczne realizowane przez Unię w ramach przyjętych przez nią wspólnych polityk, a zwłaszcza – polityki w dziedzinie rybołówstwa.
Wynika z tego, że przyjęcie spornej deklaracji należy do takiej dziedziny uprawnień, w ramach której podjęcie decyzji należy do prawodawcy Unii.
Zaskarżona decyzja wchodzi zatem w zakres zastosowania art. 43 ust. 2 TFUE, a nie art. 43 ust. 3 TFUE.
Wreszcie należy ustalić, które z postanowień traktatu FUE wskazuje procedurę, zgodnie z którą należało było przyjąć zaskarżoną decyzję.
Ze względu na to, że zatwierdzona w zaskarżonej decyzji sporna deklaracja spełnia przesłanki konieczne do tego, aby można było ją uznać za umowę międzynarodową (zob. pkt 73 niniejszego wyroku), jest ona objęta zakresem zastosowania art. 218 TFUE. Postanowienie to reguluje bowiem negocjowanie i zawieranie umów pomiędzy Unią a państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi, przy czym zgodnie z orzecznictwem użyte w nim wyrażenie „umowa” należy rozumieć w znaczeniu ogólnym, jako jakiekolwiek zobowiązanie podejmowane przez podmioty prawa międzynarodowego i mające moc obowiązującą, niezależnie od jego kwalifikacji formalnej (zob. podobnie opinie: 1/75,
EU:C:1975:145
, pkt 1360; 2/92,
EU:C:1995:83
, pkt 8; a także wyrok Francja/Komisja, C‑327/91,
EU:C:1994:305
, pkt 27).
Ponadto należy przypomnieć, że w art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE mowa jest o procedurze mającej zastosowanie w przypadku umów dotyczących dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą. Ponieważ art. 43 ust. 2 TFUE, na podstawie którego to postanowienia należało przyjąć zaskarżoną decyzję wyraźnie przewiduje zastosowanie takiej procedury, decyzję tę należało było przyjąć na podstawie art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, zatwierdzająca w imieniu Unii sporną deklarację, winna była zostać przyjęta na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE, a nie na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE.
Należy zatem przyjąć pierwszy z podniesionych w skardze Parlamentu zarzutów, a także części pierwszą i drugą pierwszego z zarzutów zawartych w skardze Komisji.
Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności rozpatrywania pozostałych podniesionych przez Parlament i Komisję w ich skargach zarzutów.
W przedmiocie żądania utrzymania w mocy skutków zaskarżonej decyzji
Rada i Komisja, popierane w tej kwestii przez Republikę Czeską, Królestwo Hiszpanii i Republikę Francuską, zwracają się do Trybunału, na wypadek stwierdzenia przezeń nieważności zaskarżonej decyzji, o utrzymanie w mocy jej skutków do momentu przyjęcia nowej decyzji. Parlament wskazał, że nie sprzeciwia się on uwzględnieniu takiego żądania.
Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może – jeśli uzna to za niezbędne – wskazać, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.
W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że ze względów pewności prawa skutki takiego aktu mogą zostać utrzymane w mocy w szczególności wówczas, gdy natychmiastowe skutki stwierdzenia jego nieważności pociągnęłyby za sobą poważne negatywne konsekwencje dla osób, których akt ten dotyczy, i że zgodność z prawem zaskarżonego aktu jest kwestionowana nie ze względu na cel jego przyjęcia czy też jego treść, ale ze względu na brak właściwości po stronie podmiotu, który go przyjął, czy też naruszenie istotnych wymogów proceduralnych. Takim powodem może być w szczególności błąd popełniony przy wyborze podstawy prawnej kwestionowanego aktu (zob. podobnie wyroki: Parlament/Rada, C‑414/04,
EU:C:2006:742
, pkt 59; Parlament i Dania/Komisja, C‑14/06 i C‑295/06,
EU:C:2008:176
, pkt 86; a także Parlament/Rada, C‑490/10,
EU:C:2012:525
, pkt 91, 92).
W niniejszym przypadku z motywu 2 zaskarżonej decyzji wynika, że zaskarżona decyzja, zawierająca upoważnienie Boliwariańskiej Republiki Wenezueli do wykorzystania nadwyżki dopuszczalnego połowu w wyłącznej strefie ekonomicznej Gujany, ma za cel zapewnienie ciągłości dostaw dokonywanych przez pływające pod banderą wenezuelską statki w Gujanie, ponieważ przemysł przetwórczy w tym departamencie jest uzależniony od tych dostaw. Stwierdzenie nieważności tej decyzji ze skutkiem natychmiastowym mogłoby zaś wywrzeć [negatywny] wpływ na tę ciągłość, pociągając za sobą poważne negatywne konsekwencje dla podmiotów gospodarczych, których ta decyzja dotyczy.
W tych warunkach występują istotne względy pewności prawa uzasadniające uwzględnienie przez Trybunał żądania utrzymania w mocy skutków zaskarżonej decyzji. Ponadto należy podnieść, że ani Parlament, ani Komisja nie zakwestionowały zgodności z prawem tej decyzji ze względu na cel jej przyjęcia czy też jej treść, skutkiem czego brak jest powodów, które mogłyby stanąć na przeszkodzie nakazaniu przez Trybunał takiego utrzymania w mocy jej skutków.
Należy zatem utrzymać w mocy skutki tej decyzji dopóty, dopóki wejdzie w życie, w rozsądnym terminie, liczonym od daty ogłoszenia niniejszego wyroku, nowa decyzja, która zostanie oparta na właściwej podstawie prawnej, czyli na art. 43 ust. 2 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Komisja wniosły o obciążenie Rady kosztami związanymi z postępowaniem, a Rada przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 140 § 1 tego samego regulaminu Republika Czeska, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Rzeczpospolita Polska, które przyłączyły się jako interwenienci do niniejszych sporów, ponoszą własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Rady 2012/19/UE z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia w imieniu Unii Europejskiej deklaracji w sprawie przyznania uprawnień do połowów na wodach UE w wyłącznej strefie ekonomicznej u wybrzeży Gujany Francuskiej statkom rybackim pływającym pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli.

2)
Skutki decyzji 2012/19/UE zostają utrzymane w mocy dopóty, dopóki wejdzie w życie, w rozsądnym terminie, liczonym od daty ogłoszenia niniejszego wyroku, nowa decyzja, która zostanie oparta na właściwej podstawie prawnej, czyli na art. 43 ust. 2 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE.

3)
Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami.

4)
Republika Czeska, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Rzeczpospolita Polska ponoszą własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.