CELEX: 62009CJ0274
Publiskie iepirkumi
Direktīva 2004/18/EK
Sabiedrisko pakalpojumu koncesija
Glābšanas pakalpojumi
Atšķirības starp "pakalpojumu publisko iepirkumu" un "pakalpojumu koncesiju"

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta Direktīvas 2004/18/EK
par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes valsts līgumu un pakalpojumu valsts [būvdarbu, piegāžu un pakalpojumu
publiskā iepirkuma] līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru (OV L 134, 114. lpp.), 1. panta 2. punkta a) un d) apakšpunktu
un 4. punktu.
Šis lūgums ir iesniegts saistībā ar tiesvedību starp
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
(turpmāk tekstā – “uzņēmums
Stadler
”) un
Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau
(Pasavas pašvaldību apvienība glābšanas un ugunsdzēsības signalizācijas pakalpojumu sniegšanai, turpmāk tekstā – “Pasavas
pašvaldību apvienība”) par pakalpojumu līgumu noslēgšanu glābšanas pakalpojumu jomā. Lietas dalībnieku starpā ir strīds tostarp
par to, vai šie līgumi būtu kvalificējami kā “pakalpojumu publiskais iepirkums” vai kā “pakalpojumu koncesija”.

Atbilstošās tiesību normas

Savienības tiesiskais regulējums
Direktīvas 2004/18 1. pantā ir noteikts:
“[..]
2.      a)      “Valsts līgumi” [publiskā iepirkuma līgumi] ir finansiāli līgumi, kurus rakstveidā savstarpēji noslēdz viens vai vairāki komersanti
un viena vai vairākas līgumslēdzējas iestādes un kuru mērķis ir būvdarbu realizācija, produkcijas piegāde vai pakalpojumu
sniegšana šīs direktīvas izpratnē.
[..]
d)      “pakalpojumu valsts līgumi” [pakalpojumu publiskā iepirkuma līgumi] ir valsts līgumi [publiskā iepirkuma līgumi], kuri nav
būvdarbu vai piegādes līgumi un kuru mērķis ir II pielikumā minēto pakalpojumu sniegšana.
[..]
4.      “Pakalpojumu koncesija” ir tāda paša veida līgums kā pakalpojumu valsts līgums [pakalpojumu publiskā iepirkuma līgums], izņemot
to, ka atlīdzība par pakalpojumu sniegšanu ir vai nu konkrētā pakalpojuma izmantošanas tiesības, vai arī šīs tiesības un samaksa.
[..]”

Valsts tiesiskais regulējums
Bavārijas Likums par glābšanas dienestu (
Bayerisches Rettungsdienstgesetz
, turpmāk tekstā – “
BayRDG
”) stājās spēkā 2009. gada 1. janvārī. Tā noteikumi, kuriem ir nozīme šajā lietā, ir šādi.
“1. pants. Priekšmets un mērķis
Šis likums reglamentē ātrās palīdzības sniegšanu, pacientu pārvadāšanu mediķa pavadībā, slimu cilvēku pārvadāšanu, glābšanu
kalnos un grotās, kā arī glābšanu ūdenī (glābšanas pakalpojumi). Glābšanas pakalpojumu piedāvāšana visā teritorijā ir sabiedrisko
dienestu uzdevums, kas ir jānodrošina sabiedriskajam glābšanas dienestam. [..]
[..]
4. pants. Iestādes, kas ir pilnvarotas sniegt glābšanas pakalpojumus
1.
Landkreise
[administratīvie teritoriālie apgabali] un autonomās pašvaldības ir pilnvarotas saskaņā ar šo likumu nodrošināt sabiedriskos
glābšanas dienesta pakalpojumus operatīvajos sektoros. [..]
2.      Centrālā pārvalde, kuras kompetencē ietilpst glābšanas pakalpojumi, pēc ieinteresēto arodbiedrību konfederāciju uzklausīšanas,
pieņemot noteikumus, nosaka operatīvos sektorus tā, lai efektīvi un racionāli varētu nodrošināt glābšanas pakalpojumu sniegšanu.
3.
Landkreise
un autonomās pašvaldības, kas atrodas vienā un tajā pašā operatīvajā sektorā, pilda šajā likumā paredzētos uzdevumus, sadarbojoties
ar pašvaldības arodbiedrību glābšanas pakalpojumu sniegšanā un ugunsdzēsības jomā.
[..]
13. pants. Iestādes, kas ir pilnvarotas sniegt ātro palīdzību un veikt pacientu pārvadāšanu mediķa pavadībā un slimu cilvēku
pārvadāšanu
1.      Pašvaldības apvienība glābšanas un ugunsdzēsības signalizācijas pakalpojumu sniegšanai ātrās palīdzības sniegšanu, pacientu
pārvadāšanu mediķa pavadībā un slimu cilvēku pārvadāšanu pa sauszemi uztic:
1)
Bayerisches Rotes Kreuz
[Bavārijas Sarkanajam Krustam]
2)
Arbeiter‑Samariter‑Bund
[Samāriešu darbinieku savienībai]
3)
Malteser‑Hilfsdienst
[Maltas ordeņa Palīdzības dienestam]
4)
Johanniter‑Unfall‑Hilfe
[Svētā Jāņa brīvprātīgajiem] vai
5)      līdzīgām palīdzības organizācijām.
[..]
2.      Ja palīdzības organizācijas nav gatavas uzņemties uzdevuma izpildi vai nevar to izpildīt, tad pašvaldības apvienība glābšanas
un ugunsdzēsības signalizācijas pakalpojumu sniegšanai uztic trešajām personām glābšanas pakalpojumu sniegšanu pa sauszemi
vai veic tos pati vai ar savu biedru starpniecību.
3.      Pašvaldības apvienība glābšanas un ugunsdzēsības signalizācijas pakalpojumu sniegšanai savas rīcības brīvības ietvaros izvēlas
izpildītāju un tā uzdevuma apmēru. Lēmumam par izvēli ir jābūt pārskatāmam un jāatbilst objektīviem kritērijiem. Pašvaldības
apvienībai glābšanas un ugunsdzēsības signalizācijas pakalpojumu sniegšanai ir pienācīgi jāpublisko pieņemamais lēmums, lai
ļautu ieinteresētajiem pakalpojumu sniedzējiem pieteikt savas kandidatūras.
4.      Tiesiskās attiecības starp pašvaldību apvienību glābšanas un ugunsdzēsības signalizācijas pakalpojumu sniegšanai un izpildītāju,
kurš ir pilnvarots sniegt glābšanas pakalpojumus, tiek reglamentētas publisko tiesību līgumā.
[..]
21. pants. Pienākums saņemt atļauju
1.      Jebkurai personai, kas sniedz ātrās palīdzības, pacientu pārvadāšanas mediķa pavadībā un slimu cilvēku pārvadāšanas pakalpojumus,
tam ir jāsaņem atļauja.
[..]
24. pants. Atļaujas piešķiršanas nosacījumi
[..]
2.      Atļauja ātrās palīdzības, pacientu pārvadāšanas mediķa pavadībā un slimu cilvēku pārvadāšanas pakalpojumu sniegšanai sabiedrisko
glābšanas dienesta pakalpojumu ietvaros ir jāizsniedz, ja [..] saskaņā ar 13. panta 4. punktu tiek iesniegts publisko tiesību
līgums [..]
[..]
4.      Atļauja slimu cilvēku pārvadāšanai ārpus sabiedriskajiem glābšanas dienesta pakalpojumiem ir jāatsaka, ja ir paredzams, ka
tās izmantošana radīs kaitējumu sabiedrības interesēm par operatīvu glābšanas dienestu [..]
[..]
32. pants. Atlīdzības par pakalpojumu iekasēšana un pamats
Par glābšanas dienesta pakalpojumu sniegšanu, tai skaitā mediķu dalību, ir iekasējama atlīdzība par pakalpojumu. Šīs atlīdzības
pamatā ir izmaksas, ko var aprēķināt saskaņā ar uzņēmumu vadības pamatprincipiem un kas atbilst pakalpojuma sniegšanai pienācīgā
kvalitātē, taupīgai un ekonomiskai uzņēmuma vadībai, kā arī efektīvai darba organizācijai [..]
[..]
34. pants. Atlīdzība ātrās palīdzības, pacientu pārvadāšanas mediķa pavadībā un slimu cilvēku pārvadāšanas pakalpojumu sniedzējiem
[..]
2.      Sociālā nodrošinājuma iestādes vienojas ar glābšanas dienesta pakalpojumu sniedzējiem vai to reģionālajām apvienībām par standarta
atlīdzību par pakalpojumu, kas sociālā nodrošinājuma iestādēm būs jāmaksā par ātro palīdzību, pacientu pārvadāšanu mediķa
pavadībā vai slimu cilvēku pārvadāšanu. [..]
3.      Vienošanās par atlīdzību par pakalpojumu nākamajam gadam tiek noslēgta iepriekš.
4.      Izmaksas par ātrās palīdzības sniegšanu, pacientu pārvadāšanu mediķa pavadībā vai slimu cilvēku pārvadāšanu starp visiem pakalpojumu
saņēmējiem ir jāsadala pēc vienotiem principiem. Izpildītājiem ar sociālā nodrošinājuma iestādēm nolīgtajā apjomā ir jāiekasē
atlīdzība par pakalpojumu arī no visām citām personām un iestādēm, kas saņem sabiedriskos glābšanas dienesta pakalpojumus.
5.      Atlīdzības par pakalpojumu pamatā katrā gadījumā ir saskaņā ar 32. panta otro teikumu aplēstās izmaksas ātrās palīdzības,
pacientu pārvadāšanas mediķa pavadībā un slimu cilvēku pārvadāšanas pakalpojumu sniegšanas operatīvajos sektoros, kā arī iespējamo
izsaukumu skaits attiecīgajā laika posmā. Pie pakalpojumu izmaksām it īpaši ir pieskaitāmas ārsta, kurš piedalās glābšanas
darbos, izmaksas, [..] kā arī – saskaņā ar 8. punktu – Bavārijas glābšanas dienesta Centrālā norēķinu biroja darbības izmaksas.
Atlīdzības noteikšanai sociālā nodrošinājuma iestādes vienojas atsevišķi ar katru izpildītāju, glābšanas darbu vadības centru
vadītājiem, kā arī ar Bavārijas glābšanas dienesta Centrālo norēķinu biroju par paredzamajām izmaksām attiecīgajā maksājuma
laikposmā. Izmaksas var noteikt kā budžetu.
6.      Ja vienošanās par atlīdzību par pakalpojumu saskaņā ar 2. punktu vai vienošanās saskaņā ar 5. punktu netiek panākta, vēlākais,
līdz 30. novembrim, kas ir datums pirms nākamā finanšu gada, kurā tiek veikts atlīdzības par pakalpojumu maksājums, tad par
paredzēto izmaksu apjomu un atlīdzības par pakalpojumu lielumu šķīrējtiesā tiek uzsākta tiesvedība [..]. Atlīdzība par pakalpojumu
netiek piemērota ar atpakaļejošu datumu.
7.      Ar ieņēmumiem, kas iegūti no ātrās palīdzības sniegšanas, pacientu pārvadāšanas mediķa pavadībā un slimu cilvēku pārvadāšanas,
tiek segtas paredzētās izmaksas, par kurām noslēgta vienošanās ar sociālā nodrošinājuma iestādēm, vai galīgi noteiktās izmaksas
(ieņēmumu kompensācija). Pēc atlīdzības par pakalpojumu maksājuma laikposma beigām katram izpildītājam, glābšanas darbu vadības
centra vadītājam, kā arī Bavārijas glābšanas dienesta Centrālajam norēķinu birojam galīgajos norēķinos ir jāattaisno faktiski
radušās izmaksas un tās jāsalīdzina ar nolīgtajām izmaksām (rēķinu uzrādīšana). Ja faktisko izmaksu apjoms atšķiras no paredzēto
izmaksu apjoma, par kuru panākta vienošanās ar sociālā nodrošinājuma iestādēm, tad rēķinu uzrādīšanas rezultāts ir jāiekļauj
tuvāko sarunu par atlīdzību dienas kārtībā; jautājums par šo rezultātu netiek izskatīts, ja izpildītāja [..] vai centrālā
norēķinu biroja izmaksas [..] ir noteiktas kā budžets.
8.      2.–7. punkta un 35. panta izpildei tiek izmantots Bavārijas glābšanas dienesta Centrālais norēķinu birojs, kura uzdevums it
īpaši ir:
1)      sniegt konsultācijas vienošanās par atlīdzību par pakalpojumu saskaņā ar 2. punktu vai vienošanās saskaņā ar 5. punktu ietvaros;
2)      pamatojoties uz ieinteresēto pušu paredzētajām izmaksām un sagaidāmo valsts glābšanas dienesta izsaukumu skaitu, aprēķināt
nepieciešamo atlīdzības par pakalpojumu summu un iesniegt to apspriešanai iesaistītajām pusēm, lai panāktu vienošanos; tas
pats attiecas arī uz nepieciešamo atlīdzības par pakalpojumu apjoma pielāgošanu attiecīgajā finanšu gadā;
3)      iekasēt no maksātājiem atlīdzību par sabiedrisko glābšanas dienesta pakalpojumu sniegšanu [..];
4)      veikt ieņēmumu kompensāciju [..];
5)      segt glābšanas dienestam radušās izmaksas par sniegtajiem pakalpojumiem [..];
6)      pārbaudīt pakalpojumu sniedzēju uzrādītos rēķinus [..] un to ticamību un pareizību;
7)      sagatavot pārbaudītu sabiedriskā glābšanas dienesta galīgo konta izrakstu.
Šajā ziņā Bavārijas glābšanas dienesta Centrālais norēķinu birojs sniedz savus pakalpojumus, un tam nav mērķa gūt peļņu. Visām
ieinteresētajām pusēm ir pienākums atbalstīt Bavārijas glābšanas dienesta Centrālā norēķinu biroja uzdevumu izpildi un nodot
visu tam nepieciešamo informāciju un rakstiskos dokumentus.
[..]
48. pants. Šķīrējtiesas
[..]
3.      Atlīdzības par pakalpojumu jomā kompetentās šķīrējtiesas papildus priekšsēdētājam ir šādas:
1)      strīdos par atlīdzību par glābšanas pakalpojumiem uz sauszemes – tās sastāvā ir trīs glābšanas darbu uz sauszemes veicēju
pārstāvji un trīs sociālā nodrošinājuma iestāžu pārstāvji. [..]
[..]
5.      Šķīrējtiesas priekšsēdētāju un tā vietnieku kopīgi ieceļ valsts glābšanas dienesta pakalpojumu veicēji, Bavārijas Slimokases
ārstu apvienība, personas, kas ir pilnvarotas nodrošināt ārsta klātbūtni slimu cilvēku pārvadāšanas laikā, un sociālā nodrošinājuma
iestādes.
49. pants. Iestādes, kuru kompetencē ietilpst glābšanas dienesta pakalpojumi
1.      Iestādes, kas ir pilnvarotas īstenot šo likumu [..], ir:
1)      Bavārijas federālās zemes Iekšlietu ministrija – kā centrālā pārvalde, kuras kompetencē ir glābšanas dienesta pakalpojumi.
[..]
[..]
53. pants. Normatīvie un administratīvie akti
1.      Glābšanas dienesta pakalpojumu jomā kompetentā centrālā pārvalde ar tiesību aktu var noteikt:
[..]
11)      centrālo norēķinu biroju glābšanas pakalpojumiem Bavārijā [..]
[..].”

Pamata prāva un prejudiciālie jautājumi
Uzņēmums
Stadler
sniedza glābšanas pakalpojumus Pasavas pašvaldību apvienībai Bavārijā līdz 2008. gada 31. decembrim – datumam, kad tika lauzts
starp tiem noslēgtais līgums. Tas apstrīdēja minētās līguma laušanas spēkā esamību
Verwaltungsgericht
[Administratīvajā tiesā] un iesniedza pieteikumu par pagaidu noregulējumu par līguma darbības turpināšanu līdz brīdim, kad
tiks izskatīta pamata lieta. Visi tā prasījumi tika noraidīti.
Šajās tiesvedībās Pasavas pašvaldību apvienība paziņoja, ka tā plāno, iepriekš nerīkojot konkursu, pilnvarot citus uzņēmumus
sniegt glābšanas pakalpojumus, – sākumā – pamatojoties uz terminētiem līgumiem, un tad – procedūras ietvaros piešķirot galīgas
līguma slēgšanas tiesības, pamatojoties uz atlases procedūru, kas paredzēta
BayRDG
13. panta 3. punktā.
Pasavas pašvaldību apvienība noslēdza terminētus līgumus ar sabiedrībām
Malteser Hilfsdienst eV
un
Bayerisches Rotes Kreuz
.
Ar 2008. gada 17. decembra vēstuli uzņēmums
Stadler
apstrīdēja Pasavas pašvaldību apvienības piemēroto procedūru un cēla prasību
Vergabekammer
(publisko iepirkumu palāta), kas to noraidīja ka nepieņemamu.
Tad uzņēmums
Stadler
pārsūdzēja šo spriedumu
Oberlandesgericht München
[Minhenes Augstākā tiesa].
Atbilstoši iesniedzējtiesas norādītajam tiesvedībā bija jānosaka, vai strīdīgo pakalpojumu sniegšana Bavārijā ir kvalificējama
kā “pakalpojumu koncesija” vai kā “pakalpojumu publiskais iepirkums” un kādas ir no šīs kvalifikācijas izrietošās tiesiskās
sekas. Šīs sekas ir atkarīgas no Direktīvas 2004/18 1. panta 4. punkta, kurā ir definēts “pakalpojumu koncesijas” jēdziens,
interpretācijas.
Pasavas teritorijā līgumi par glābšanas pakalpojumu sniegšanu iedzīvotājiem tiek noslēgti tā saucamā “koncesijas modeļa” formā
starp līgumslēdzēju iestādi, Pasavas pašvaldību apvienību, un pakalpojumu sniedzēju.
Par šo glābšanas pakalpojumu sniegšanu paredzētās atlīdzības summa ir noteikta līgumā starp sociālā nodrošinājuma iestādi
un apstiprināto pakalpojumu sniedzēju. Saskaņā ar
BayRDG
32. panta otro teikumu atlīdzība par pakalpojumu ir jāaprēķina, pamatojoties uz izmaksām, kas var tikt aplēstas saskaņā ar
uzņēmuma vadības principiem un kas atbilst pakalpojuma sniegšanai pienācīgā kvalitātē, taupīgai un ekonomiskai uzņēmuma vadībai,
kā arī efektīvai darba organizācijai. Ar ieņēmumiem, kas iegūti no ātrās palīdzības sniegšanas, pacientu pārvadāšanas mediķa
pavadībā un slimu cilvēku pārvadāšanas, tiek segtas paredzētās izmaksas, par kurām ir noslēgts nolīgums. Ja par atlīdzības
summu starp sociālā nodrošinājuma iestādi un pakalpojumu sniedzēju rodas strīds, tie var vērsties šķīrējtiesā, kuras nolēmumus
var pārsūdzēt administratīvajās tiesās.
Apstiprinātais pakalpojumu sniedzējs šo atlīdzību iekasē no centrālā norēķinu biroja, ko norīko Bavārijas Iekšlietu ministrija,
kuras pakalpojumi tam juridiski ir jāizmanto. Šis birojs atlīdzību iknedēļas vai ikmēneša iemaksu formā pakalpojumu sniedzējam,
pamatojoties uz kopējo gada atlīdzību, kas tikusi aprēķināta iepriekš, pārskaita neatkarīgi no faktiskā izsaukumu skaita.
Ja gada beigās rodas iztrūkums, tas tiek apspriests nākamo sarunu laikā.
Personas, kas ir apdrošinātas privāttiesiskā kārtā, un neapdrošinātas personas, kuras atbilstoši iesniedzējtiesas norādītajam
atbilst 10 % no parādnieku skaita, ir jāmaksā tāda pati atlīdzība par pakalpojumu kā personām, kas ir apdrošinātas obligātā
kārtā.
Iesniedzējtiesa uzsver, ka Vācijā pastāv alternatīvs modelis glābšanas pakalpojumu sniegšanai, tā saucamais “piedāvājuma”
modelis. Dažās federālajās zemēs, piemēram, Saksijā, līgumslēdzēja iestāde, kas ir pilnvarota nodrošināt glābšanas pakalpojumus,
atlīdzību pakalpojumu sniedzējiem maksā tieši. Sabiedriskie dienesti, kas ir pilnvaroti nodrošināt glābšanas darbus, vienojas
par šo atlīdzību sarunu ar sociālā nodrošinājuma iestādēm laikā un tad veic pārskaitījumus glābšanas pakalpojumu sniedzējiem.
Bundesgerichtshof
[Federālā augstākā tiesa] šo modeli jau ir kvalificējusi kā pakalpojumu publisko iepirkumu.
Atšķirība starp piedāvājuma modeli tādās federālajās zemēs kā Saksija un koncesijas modeli tādās federālajās zemēs kā Bavārija
ir tāda, ka pirmajā minētajā gadījumā par likumā paredzēto atlīdzību par pakalpojumu notiek sarunas ar līgumslēdzēju iestādi,
kas ir pilnvarota nodrošināt glābšanas pakalpojumus, un citu līgumslēdzēju iestādi (sociālā nodrošinājuma iestādi) un pakalpojumu
sniedzējam šī vienošanās ir saistoša, bet otrajā gadījumā pakalpojumu sniedzējs vienojas par atlīdzību ar citu līgumslēdzēju
iestādi (sociālā nodrošinājuma iestādi).
Līdz ar to iesniedzējtiesai rodas jautājums par to, vai tādēļ vien, ka tiek izvēlēts cits sarunu modelis, vienā gadījumā par
glābšanas pakalpojumiem kā par pakalpojumu publisko iepirkumu Direktīvas 2004/18 izpratnē ir jārīko publisko iepirkumu procedūra,
bet otrajā gadījumā var nepiemērot publiskā līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru, jo līgums ir pakalpojumu koncesija.
Turklāt iesniedzējtiesa uzskata, ka Tiesas judikatūrā ir noteikts, ka, lai līgumu raksturotu kā sabiedrisko pakalpojumu koncesiju,
ja atlīdzību nodrošina trešās personas, līgumslēdzējam ir jāuzņemas attiecīgo pakalpojumu izmantošanas risks. Tādējādi, ja
tiek uzskatīts, ka patiešām izšķirošs iedalīšanas starp pakalpojumu koncesiju un pakalpojumu publisko iepirkumu kritērijs
ir tāds, ka līgumslēdzējs uzņemas ekonomisko risku, rodas jautājums par to, vai ar jebkāda veida riska uzņemšanos pietiek,
ja attiecīgais līgumslēdzējs ir pilnībā uzņēmies risku, ko citādi būtu uzņēmusies līgumslēdzēja iestāde.
Šis iedalījums ir niansēts – kā uzsver iesniedzējtiesa – it īpaši tādēļ, ka koncesijas modeļa gadījumā pakalpojumu sniedzējam
ir jāuzņemas tikai ierobežots ekonomiskais risks.
Šādos apstākļos
Oberlandesgericht München
nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)      Vai pakalpojumu (šajā gadījumā – glābšanas pakalpojumi) līgums, saskaņā ar kuru līgumslēdzējas iestādes atlīdzību nemaksā
pakalpojumu sniedzējam tieši, bet
a)      atlīdzību par sniedzamajiem pakalpojumiem nosaka pārrunu ceļā starp līgumslēdzēju un trešajām personām, kas savukārt arī ir
līgumslēdzējas iestādes (šajā gadījumā – sociālā nodrošinājuma iestādes),
b)      gadījumā, ja netiek panākta vienošanās, strīdu izskata speciāli šādam gadījumam izveidota šķīrējtiesa, kuras nolēmumu pārbauda
valsts tiesas, un
c)      atlīdzību maksā nevis tieši pakalpojuma saņēmēji, bet gan, veicot regulārus maksājumus, centrālais norēķinu birojs, kura pakalpojumi
pakalpojuma sniedzējam juridiski ir jāizmanto,
tādēļ vien ir uzskatāms par pakalpojumu koncesiju Direktīvas 2004/18 1. panta 4. punkta izpratnē, nevis par pakalpojumu publiskā
iepirkuma līgumu Direktīvas 2004/18 1. panta 2. punkta a) un d) apakšpunkta izpratnē?
2)      Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir noliedzoša, vai pakalpojumu koncesija pastāv tādā gadījumā, ja ar sabiedrisko pakalpojumu
saistītais izmantošanas risks ir ierobežots, jo:
a)      saskaņā ar tiesību normu atlīdzība par pakalpojumu ir jāaprēķina, pamatojoties uz izmaksām, ko var aplēst saskaņā ar uzņēmējdarbības
principiem un kas atbilst pakalpojuma sniegšanai pienācīgā kvalitātē, taupīgai un ekonomiskai uzņēmuma vadībai, kā arī efektīvai
darba organizācijai;
b)      atlīdzību par pakalpojumu maksā maksātspējīgas sociālā nodrošinājuma iestādes, un
c)      tiek nodrošināta zināma līgumā noteikta pakalpojuma sniegšanas ekskluzivitāte,
taču pakalpojuma sniedzējs šo ierobežoto risku uzņemas pilnā apmērā?”

Par prejudiciālajiem jautājumiem
Tā kā abi iesniedzējtiesas jautājumi ir cieši saistīti, tie ir jāizskata kopā.
Vispirms ir jānorāda, ka līgumi par glābšanas dienesta pakalpojumu sniegšanu iedzīvotājiem, ko noslēgusi Pasavas pašvaldību
apvienība, ir noslēgti tā saucamā “koncesijas modeļa” formā. Šis līgumslēgšanas modelis atšķiras no tā saucamā “piedāvājuma”
modeļa, kas ir pakalpojumu publisko līgumu slēgšanas modelis (šajā ziņā skat. 2010. gada 29. aprīļa spriedumu lietā C‑160/08
Komisija/Vācija, Krājums, I‑3713. lpp., 131. punkts), jo koncesijas modeļa gadījumā atlīdzību nodrošina nevis līgumslēdzēja
iestāde, bet no summām, kas ar centrālā norēķina biroja starpniecību saņemtas no pakalpojumu lietotājiem. Par atlīdzību par
pakalpojumu vienojas sociālā nodrošinājuma iestāde un pakalpojumu sniedzējs, ko apstiprina Pasavas pašvaldību apvienība.
Šajā ziņā vispirms ir jāatgādina, ka jautājums par to, vai darījums ir vai nav jākvalificē kā pakalpojumu koncesija vai kā
pakalpojumu publiskais iepirkums, ir jāizvērtē tikai no Savienības tiesību viedokļa (it īpaši skat. 2007. gada 18. jūlija
spriedumu lietā C‑382/05 Komisija/Itālija, Krājums, I‑6657. lpp., 31. punkts, un 2009. gada 15. oktobra spriedumu lietā C‑196/08
Acoset
, Krājums, I‑9913. lpp., 38. punkts).
Salīdzinot pakalpojumu publiskā iepirkuma un pakalpojumu koncesijas definīcijas, kas sniegtas attiecīgi Direktīvas 2004/18
1. panta 2. punkta a) un d) apakšpunktā un 1. panta 4. punktā, ir jākonstatē, ka atšķirība starp pakalpojumu publisko iepirkumu
un pakalpojumu koncesiju ir atlīdzībā par pakalpojumu sniegšanu. Pakalpojumu publiskais iepirkums ietver atlīdzību, ko līgumslēdzēja
iestāde – kas tomēr nav vienīgā – tieši maksā pakalpojumu sniedzējam (šajā ziņā skat. 2005. gada 13. oktobra spriedumu lietā
C‑458/03
Parking Brixen
, Krājums, I‑8585. lpp., 39. punkts, kā arī iepriekš minēto spriedumu lietā Komisija/Itālija, 33. un 40. punkts), bet pakalpojumu
koncesijas gadījumā atlīdzību par pakalpojumu sniegšanu veido vai nu tikai tiesības izmantot pakalpojumu, vai arī šādas tiesības
kopā ar samaksu (šajā ziņā skat. 2009. gada 10. septembra spriedumu lietā C‑206/08
Eurawasser
, Krājums, I‑8377. lpp., 51. punkts).
Pakalpojumu līguma gadījumā apstāklis, ka līgumslēdzēja puse nesaņem tiešu atlīdzību no līgumslēdzējas iestādes, bet ka tai
ir tiesības saņemt atlīdzību no trešajām personām, atbilst nosacījumam par atlīdzību, kas paredzēta Direktīvas 2004/18 1. panta
4. punktā (skat. iepriekš minēto spriedumu lietā
Eurawasser
, 57. punkts).
Ja atlīdzības veids tādējādi ir viens no noteicošajiem elementiem, lai līgumu kvalificētu par pakalpojumu koncesiju, no judikatūras
turklāt izriet, ka pakalpojumu koncesija nozīmē, ka koncesionārs uzņemas risku, kas ir saistīts ar attiecīgo pakalpojumu izmantošanu,
un ka tas, ka ar pakalpojumu izmantošanu saistītais risks netiek nodots pakalpojumu sniedzējam, norāda uz to, ka attiecīgais
darījums ir pakalpojumu publiskais iepirkums, nevis pakalpojumu koncesija (iepriekš minētais spriedums lietā
Eurawasser
, 59. un 68. punkts un tajos minētā judikatūra).
Pamata lietā no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka atlīdzību glābšanas pakalpojumu sniedzējam nodrošina nevis
līgumslēdzēja iestāde, kas ir piešķīrusi attiecīgā līguma slēgšanas tiesības, bet gan ka tā tiek nodrošināta no atlīdzības
par pakalpojumu, ko saskaņā ar
BayRDG
ir atļauts prasīt no sociālā nodrošinājuma iestādēm, kuru apdrošinātie ir saņēmuši glābšanas pakalpojumus, vai arī no privāttiesiskā
kārtā apdrošinātajām un neapdrošinātajām personām, kas ir saņēmušas šādus pakalpojumus.
Tas, ka atlīdzības par pakalpojumu līmeni glābšanas pakalpojumu sniedzējs nenosaka vienpusēji, bet vienojoties ar sociālā
nodrošinājuma iestādēm, kurām pašām ir līgumslēdzējas iestādes statuss (šajā ziņā skat. 2009. gada 11. jūnija spriedumu lietā
C‑300/07
Hans & Christophorus Oymanns
, Krājums, I‑4779. lpp., 40.–59. punkts), un ka šo pakalpojumu izmantotāji šo atlīdzību nemaksā tieši apstiprinātajam pakalpojumu
sniedzējam, bet to maksā centrālais norēķinu birojs, kas ir pilnvarots iekasēt un regulāru maksājumu formā pārskaitīt šo atlīdzību,
šo konstatējumu neietekmē. Proti, neraugoties uz to, visu atlīdzību pakalpojumu sniedzējam maksā personas, kas ir nošķiramas
no līgumslēdzējas iestādes, kura tam ir piešķīrusi līguma slēgšanas tiesības.
Tādā lietā kā pamata lieta, lai secinātu, ka pastāv pakalpojumu koncesija Direktīvas 2004/18 1. panta 4. punkta izpratnē,
vēl ir jāpārbauda, vai līgumā paredzētais atlīdzības veids piešķir pakalpojumu sniedzējam tiesības izmantot pakalpojumus un
vai tas nozīmē, ka tas uzņemas ar attiecīgo pakalpojumu izmantošanu saistīto risku. Lai arī, protams, šis risks sākumā var
būt visai ierobežots, tomēr, lai līgumu kvalificētu par pakalpojumu koncesiju, līgumslēdzējai iestādei ir jānodod koncesionāram
viss risks vai vismaz lielākā, ar izmantošanu saistītā riska daļa (šajā ziņā skat. iepriekš minēto spriedumu lietā
Eurawasser
, 77. un 80. punkts).
Pamata lietā Pasavas pašvaldību apvienība uz vairākiem gadiem apstiprinātajiem pakalpojumu sniedzējiem saskaņā ar
BayRDG
4. panta 1. punktu ir nodevusi visu glābšanas pakalpojumu sniegšanas, ko tā bija pilnvarota veikt, tehnisko, administratīvo
un finansiālo izpildi.
Apstiprinātie pakalpojumu sniedzēji tātad ir pilnvaroti saskaņā ar līgumā un
BayRDG
paredzētajiem nosacījumiem nodrošināt glābšanas pakalpojumus Pasavas pašvaldību apvienības administratīvajā apgabalā.
Uzņēmums
Stadler
apstrīd apgalvojumu, ka ar šo darījumu Pasavas pašvaldību apvienība apstiprinātajiem pakalpojumu sniedzējiem tāpat ir nodevusi
arī attiecīgo pakalpojumu izmantošanas risku.
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka tad, ja pakalpojumu sniedzējam atlīdzību maksā tikai trešās personas, lai varētu secināt, ka pastāv
pakalpojumu koncesija, pietiek ar to, ka līgumslēdzēja iestāde nodod “ļoti ierobežotu” risku (skat. iepriekš minēto spriedumu
lietā
Eurawasser
, 77. punkts).
Proti, ir skaidri zināms, ka atsevišķas darbības nozares, it īpaši tādas, kas ir saistītas ar tādu sabiedriski derīgu darbību
kā pamata lietā, tiek reglamentētas, kā rezultātā ar to saistītie ekonomiskie riski, kas ir radušies, var tikt ierobežoti.
It īpaši līgumslēdzējām iestādēm, rīkojoties labā ticībā, ir jāpatur iespēja nodrošināt pakalpojumu sniegšanu koncesijas veidā,
ja tās to uzskata par vislabāko veidu, kā nodrošināt attiecīgo sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu, tostarp arī gadījumā, ja
ar izmantošanu saistītais risks ir ļoti ierobežots (iepriekš minētais spriedums lietā
Eurawasser
, 72. un 74. punkts).
Šādās nozarēs līgumslēdzējām iestādēm nav nekādas ietekmes uz pakalpojumu organizācijai piemērojamajiem publisko tiesību noteikumiem
un tātad – uz novirzāmā riska līmeni, turklāt nebūtu saprātīgi prasīt, lai nododošā publisko tiesību iestāde izveidotu stingrākus
konkurences nosacījumus un lielāku ekonomisko risku, nekā tas pastāv attiecīgajā nozarē piemērojamā tiesiskā regulējuma dēļ
(skat. iepriekš minēto spriedumu lietā
Eurawasser
, 75. un 76. punkts).
Tāpat ir jāprecizē, ka Tiesas kompetencē neietilpst attiecīgo darbību pamata lietā konkrēta kvalificēšana. Tiesas loma ir
tikai tāda, ka tā šai valsts tiesai sniedz Savienības tiesību interpretāciju, kas ir noderīga sprieduma taisīšanai prāvā,
ko tā izskata (skat. iepriekš minēto spriedumu lietā
Parking Brixen
, 32. punkts). Līguma konkrēta kvalificēšana ir tikai valsts tiesas kompetencē, kurai ir jāpārbauda, vai konstatētie apstākļi
atbilst Tiesas noteiktajiem vispārējiem kritērijiem.
Šajā ziņā ir jānorāda, ka pakalpojuma izmantošanas ekonomiskais risks ir jāsaprot kā tirgus profesionālais izmantošanas risks
(šajā ziņā skat. iepriekš minēto spriedumu lietā
Eurawasser
, 66. un 67. punkts), kas var sastāvēt no konkurences riska no citiem uzņēmējiem, neatbilstības starp pakalpojumu piedāvājumu
un pieprasījumu riska, parādnieku par sniegto pakalpojumu cenu maksātnespējas riska, riska, ka ar ieņēmumiem netiks segti
visi izmantošanas izdevumi, vai arī atbildības par zaudējumiem riska, kas ir saistīts ar pienākumu neizpildi pakalpojumu jomā
(šajā ziņā skat. 2005. gada 27. oktobra spriedumu lietā C‑234/03
Contse
u.c., Krājums, I‑9315. lpp., 22. punkts, kā arī iepriekš minēto spriedumu lietā
Hans & Christophorus Oymanns
, 74. punkts).
Turpretī tādi riski kā tie, kas ir saistīti ar sliktu vadību vai ar kļūdām novērtējumā, ko ir pieļāvis komersants, nav noteicoši,
kvalificējot līgumu kā pakalpojumu publisko iepirkumu vai kā pakalpojumu koncesiju, jo patiesībā šādi riski ir jebkura līguma
neatņemama sastāvdaļa neatkarīgi no tā, vai tas atbilst pakalpojumu publiskajam iepirkumam vai pakalpojumu koncesijai.
Pamata lietā ir jākonstatē, pirmkārt, ka glābšanas pakalpojumu sniedzējs atlīdzību par pakalpojumu nenosaka vienpusēji, bet
– pamatojoties uz sarunām, kurām ir jānotiek katru gadu, – vienojoties ar sociālā nodrošinājuma iestādēm. Šīs sarunas, kuru
rezultāts ir paredzams tikai daļēji, ietver risku, ka pakalpojumu sniedzējam būs sarežģījumi līguma spēkā esamības laikā.
Šie sarežģījumi var izrietēt tostarp no vajadzības rast kompromisu sarunu laikā vai no šķīrējtiesas procedūras attiecībā uz
atlīdzības par pakalpojumu līmeni.
Ņemot vērā apstākli, ko uzsvērusi pati iesniedzējtiesa, – ka sociālā nodrošinājuma iestādes, ar kurām apstiprinātajam pakalpojumu
sniedzējam ir jārīko sarunas, ņemot vērā to tiesiskos pienākumus, piešķir nozīmi atlīdzības par pakalpojumu noteikšanai pēc
iespējas zemākā līmenī, – minētajam pakalpojumu sniedzējam rodas risks, ka minētā atlīdzība nebūs pietiekama, lai segtu visus
tā izmantošanas izdevumus.
Pakalpojumu sniedzējs nevar apbruņoties pret šādām iespējām, pārtraucot savu darbību, jo, pirmkārt, ieguldījumi, ko viņš ir
veicis, netiks amortizēti un, otrkārt, viņš var saskarties ar sava lēmuma pāragri lauzt līgumu tiesiskajām sekām. Katrā ziņā
uzņēmumam, kurš ir specializējies glābšanas pakalpojumu sniegšanā, ir tikai ierobežots elastīgums transporta tirgū.
Otrkārt, no
BayRDG
izriet, ka tas nenodrošina pilnīgu uzņēmēja izmaksu segšanu.
Pat ja patiesās uzņēmēja izmaksas attiecīgajā laikposmā pārsniedz paredzamās izmaksas, kas tikušas izmantotas kā pamats atlīdzības
par pakalpojumu aprēķinam, minētais uzņēmējs var nonākt iztrūkuma situācijā un viņam var būt jānodrošina to iepriekšēja finansēšana
no saviem līdzekļiem. Tas, ka pieprasījums pēc glābšanas pakalpojumiem var būt mainīgs, ir fakts.
Turklāt gadījumā, ja patiesās izmaksas un paredzētās izmaksas, ko atzinusi sociālā nodrošinājuma iestāde, atšķiras, rēķinu
uzrādīšanas rezultāts tiek iekļauts tikai nākamo sarunu dienas kārtībā, neuzliekot sociālā nodrošinājuma iestādēm pienākumu
kompensēt iespējamo iztrūkumu nākamā gada laikā, un tātad nerada pilnīgas kompensācijas garantijas.
Ir jāpiebilst, ka, ja izmaksas ir paredzētas kā budžets, uzņēmums pozitīvo vai negatīvo rezultātu nevar pārnest uz nākamo
gadu.
Treškārt, apstiprinātais pakalpojumu sniedzējs zināmā mērā ir pakļauts riskam, ka atlīdzības par pakalpojumu parādnieki var
kļūt maksātnespējīgi. Ir tiesa, ka lielākā pakalpojumu izmantotāju daļa ir apdrošināta sociālā nodrošinājuma iestādēs, tomēr
vērā ņemama izmantotāju daļa ir neapdrošinātas vai privātā kārtā apdrošinātas personas. Lai arī centrālais norēķinu birojs
apņemas tehniski atgūt parādus no šīm pēdējām minētajām personām, tas nepārņem nedz neapdrošināto vai privātā kārtā apdrošināto
personu parādus, nedz garantē, ka šīs personas faktiski samaksās atlīdzību par pakalpojumu. No Tiesai iesniegtās informācijas
izriet, ka šim centrālajam birojam nav publisko tiesību iestādes prerogatīvu.
Visbeidzot, ir jānorāda, ka saskaņā ar norādēm, ko sniegusi iesniedzējtiesa,
BayRDG
nav izslēgta iespēja, ka vairākiem uzņēmumiem tiek piešķirtas tiesības sniegt pakalpojumus vienā un tajā pašā apgabalā. Tā
pamata lietā Pasavas pašvaldību apvienība ir noslēgusi līgumus ar diviem pakalpojumu sniedzējiem.
Līdz ar to uz uzdotajiem jautājumiem ir jāatbild, ka, ja atlīdzību apstiprinātajam komersantam pilnībā nodrošina personas,
kas ir nošķiramas no līgumslēdzējas iestādes, kura ir piešķīrusi līguma slēgšanas tiesības attiecībā uz glābšanas pakalpojumiem,
un ja šis komersants ir pakļauts izmantošanas riskam, kaut arī ļoti ierobežotam, tostarp tādēļ, ka atlīdzība par attiecīgo
pakalpojumu ir atkarīga no ikgadējo sarunu rezultāta ar trešajām personām, un ja nav nodrošināta pilnīga to izmaksu segšana,
kas radušās, administrējot šo darbību saskaņā ar valsts tiesībās paredzētajiem principiem, minētais līgums ir jākvalificē
kā “pakalpojumu koncesija” Direktīvas 2004/18 1. panta 4. punkta izpratnē.
Ir jāpiebilst, ka, lai arī pašreizējā Savienības tiesību attīstības stadijā pakalpojumu koncesijas līgumus neregulē neviena
direktīva, ar kuru Savienības likumdevējs ir reglamentējis publiskā iepirkuma jomu, gadījumā, ja – kas ir jāizvērtē iesniedzējtiesai
– attiecīgais līgums ir saistīts ar zināmām pārrobežu interesēm, publisko tiesību iestādēm, kas slēdz šādus līgumus, tomēr
ir jāievēro LESD pamatnoteikumi, it īpaši tā 49. un 56. pants, kā arī no tiem izrietošais pārskatāmības pienākums (šajā ziņā
skat. 2010. gada 13. aprīļa spriedumu lietā C‑91/08
Wall
, Krājums, I‑2815. lpp., 33. un 34. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra).

Par tiesāšanās izdevumiem
Attiecībā uz pamata lietas dalībniekiem šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās
izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto lietas dalībnieku izdevumi, nav atlīdzināmi.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (trešā palāta) nospriež:
Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 31. marta Direktīvas 2004/18/EK par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes
valsts līgumu un pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas [būvdarbu, piegāžu un pakalpojumu publiskā iepirkuma
līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas] procedūru, 1. panta 2. punkta d) apakšpunkts un 4. punkts ir jāinterpretē tādējādi,
ka, ja atlīdzību apstiprinātajam komersantam pilnībā nodrošina personas, kas ir nošķiramas no līgumslēdzējas iestādes, kura
ir piešķīrusi līguma slēgšanas tiesības attiecībā uz glābšanas pakalpojumiem, un ja šis komersants ir pakļauts izmantošanas
riskam, kaut arī ļoti ierobežotam, tostarp tādēļ, ka atlīdzība par attiecīgo pakalpojumu ir atkarīga no ikgadējo sarunu rezultāta
ar trešajām personām, un ja nav nodrošināta pilnīga to izmaksu segšana, kas radušās, administrējot šo darbību saskaņā ar valsts
tiesībās paredzētajiem principiem, minētais līgums ir jākvalificē kā “pakalpojumu koncesija” šīs direktīvas 1. panta 4. punkta
izpratnē.
[Paraksti]
*
Tiesvedības valoda – vācu.