CELEX: 62014CJ0293
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 2006/123/EG
Werkingssfeer ratione materiae
Werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag
Beroep van schoorsteenveger
Taken op het gebied van de ‚brandpreventie en brandveiligheid’
Territoriale beperking van de bedrijfsvergunning
Dienst van algemeen economisch belang
Noodzaak
Evenredigheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 2, lid 2, onder i), 10, lid 4, en 15, leden 1, 2, onder a), en 3, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (
PB L 376, blz. 36
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een beroep in „Revision” tussen G. Hiebler en W. Schlagbauer, twee Oostenrijkse schoonsteenvegers, over een vordering van Schlagbauer tot staking van een oneerlijke handelspraktijk waaraan Hiebler zich bij de uitoefening van zijn beroepsactiviteit schuldig zou hebben gemaakt.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 17, 70 en 72 van richtlijn 2006/123 luiden als volgt:
„(17)
Deze richtlijn is alleen van toepassing op diensten die om een economische tegenprestatie worden verricht. Diensten van algemeen belang vallen niet onder de definitie van artikel [57 VWEU] en vallen dus ook niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn. Diensten van algemeen economisch belang zijn diensten die om een economische tegenprestatie worden verricht en daarom binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen. Bepaalde diensten van algemeen economisch belang, bijvoorbeeld op vervoersgebied, worden evenwel van de werkingssfeer van deze richtlijn uitgesloten, terwijl voor sommige andere diensten van algemeen economisch belang, bijvoorbeeld op het gebied van de postdiensten, wordt afgeweken van de bepaling over het vrij verrichten van diensten van deze richtlijn. Deze richtlijn betreft niet de financiering van diensten van algemeen economisch belang en is niet van toepassing op stelsels van door de lidstaten in overeenstemming met de mededingingsregels van de Gemeenschap verstrekte steun, met name op sociaal gebied. Deze richtlijn heeft geen betrekking op het vervolg van het witboek van de Commissie over diensten van algemeen belang.
[...]
(70)
In het kader van deze richtlijn en onverminderd artikel [14 VWEU], mogen diensten alleen als diensten van algemeen economisch belang worden beschouwd wanneer zij worden verricht uit hoofde van een speciale taak van algemeen belang die door de betrokken lidstaat aan de dienstverrichter is toevertrouwd. Deze toewijzing moet zijn geschied bij een of meer besluiten, waarvan de vorm door de betrokken lidstaat kan worden bepaald en die een nauwkeurige specificatie van de aard van de speciale taak moeten geven.
[...]
(72)
Aan diensten van algemeen economisch belang zijn belangrijke taken in verband met sociale en territoriale samenhang toevertrouwd. De uitvoering van deze taken mag niet worden belemmerd als gevolg van het beoordelingsproces waarin deze richtlijn voorziet. Dit proces mag geen afbreuk doen aan de voor de uitvoering van deze taken noodzakelijke eisen, maar tegelijkertijd dienen ongerechtvaardigde beperkingen van de vrijheid van vestiging te worden aangepakt.”
Artikel 2 van richtlijn 2006/123 bepaalt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
2.   Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:
[...]
i)
activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, als bedoeld in artikel [51 VWEU];
[...]”
Artikel 4 van die richtlijn luidt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
6)
‚vergunningstelsel’: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
7)
‚eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;
8)
‚dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
[...]”
Artikel 10, lid 4, van richtlijn 2006/123 bepaalt:
„De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een vergunning voor elke afzonderlijke vestiging of een beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied om dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is.”
In artikel 15 van die richtlijn is bepaald:
„1.   De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2.   De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a)
kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[...]
3.   De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)
discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b)
noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
4.   De leden 1, 2 en 3 zijn alleen van toepassing op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert.
[...]”
Oostenrijks recht
§ 120, lid 1, van de Gewerbeordnung (wetboek tot regeling van ambacht, handel en industrie, hierna: „GewO”), bepaalt:
„Een bedrijfsvergunning voor de activiteit van schoorsteenveger [...] is vereist voor het reinigen, vegen en controleren van schoorstenen, kanalen en pijpen voor rook- en gasafvoer en de bijbehorende stookplaatsen. Voor zover schoorsteenvegers door wettelijke voorschriften van een deelstaat worden verplicht toezichthoudende activiteiten te verrichten, met name op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid [(‚Feuerpolizei’)], de controle van gebouwen of vergelijkbare activiteiten, vervullen zij overheidstaken en dienen zij in Oostenrijk te zijn gevestigd.”
§ 123 GewO bepaalt:
„1.   De Landeshauptmann [(president van de deelstaat)] bepaalt bij verordening de districten voor de uitoefening van de activiteit van schoorsteenveger. In die verordening worden de grenzen van de districten voor schoorsteenvegen op zodanige wijze vastgelegd dat de taken op het vlak van de brandpreventie en de brandveiligheid naar behoren kunnen worden uitgevoerd en dat binnen een district de economische levensvatbaarheid van ten minste twee schoorsteenvegerbedrijven met respectievelijk ten minste twee voltijdwerknemers is gewaarborgd. [...]
2.   Voor de uitoefening van de activiteit van schoorsteenveger mogen alleen beroepsregistraties worden afgegeven die de uitoefening van activiteiten in de zin van § 120, lid 1, beperken tot het betrokken district. Bij dreigend gevaar, in het geval van een opdracht in de zin van § 122, lid 2, of in het geval van het wisselen naar een ander district in de zin van § 124, is de uitoefening van activiteiten in de zin van § 120, lid 1, echter ook buiten het district toegestaan. [...]
3.   De schoorsteenvegers zijn verplicht, binnen hun district op basis van het telkens geldende hoogste tarief de in § 120, lid 1, vermelde activiteiten te verrichten.”
§ 124 GewO luidt:
„In geval van wisseling van de schoorsteenveger die verantwoordelijk is voor het vegen van een object zendt de tot dusver voor het object verantwoordelijke schoorsteenveger onverwijld een schriftelijk verslag over de laatste reiniging en de toestand van het te vegen object aan de toekomstige schoorsteenveger, de gemeente en de eigenaar van het object. [...] Indien er in een bepaald district niet meer dan twee schoorsteenvegers zijn, dan mag worden gewisseld naar een ander district.”
§ 125, lid 1, GewO bepaalt:
„De Landeshauptmann stelt bij verordening de maximumtarieven vast. Hierbij dient rekening te worden gehouden met het prestatievermogen van de bedrijven en de belangen van de ontvangers van de diensten. [...]”
De wettelijke voorschriften van de deelstaten bevatten regelingen inzake de verplichting van de eigenaren van stookinstallaties om schoorstenen regelmatig door een schoorsteenveger te laten vegen. Voorts is daarin vastgelegd dat schoorsteenvegers ook taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid op zich nemen.
In de deelstaat Karinthië is een van die taken met name een regelmatige controle ter voorkoming van brand (hierna: „brandveiligheidscontrole”).
Meer in het bijzonder bepaalt artikel 26 van de Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung (wet van de deelstaat Karinthië inzake rampenbestrijding, brandpreventie en brandveiligheid, hierna: „wet brandbeveiliging en rampen”):
„1.   De brandveiligheidscontrole van gebouwen strekt tot vaststelling van omstandigheden die brandgevaar inhouden of bevorderen en die de brandbestrijding en reddingsmaatregelen kunnen bemoeilijken of verhinderen.
2.   Bij de brandveiligheidscontrole dient door visuele inspectie met name te worden vastgesteld:
a)
of de bepalingen van deze wet of de op basis van deze wet vastgestelde verordeningen en beschikkingen zijn nageleefd door de eigenaar van het gebouw (eigenaar van de installatie) of door de gebruiksgerechtigde, dan wel of er sprake is van tekortkomingen vanuit het oogpunt van de brandveiligheid;
b)
of er sprake is van bouwschade die brandgevaar inhoudt;
c)
of er andere feiten zijn die relevant zijn voor de brandveiligheid of brandbestrijding. [...]
3.   Bij de brandveiligheidscontrole wordt rekening gehouden met het brandveiligheidsrisico van het gebouw. De frequentie van de controle bedraagt bij gebouwen met
a)
een laag brandveiligheidsrisico, eens in de 15 jaar;
b)
een middelhoog brandveiligheidsrisico, eens in de 9 jaar;
c)
een hoog brandveiligheidsrisico, eens in de 5 jaar; [...]”
Artikel 27 van de wet brandbeveiliging en rampen luidt:
„1.   De controle in de zin van § 26 [...] wordt door de hiermee belaste schoorsteenveger op onafhankelijke wijze uitgevoerd.
[...]
9.   Voor iedere uitgevoerde controle in de zin van lid 1 dient de eigenaar (de gebruiksgerechtigde of beheerder) een financiële vergoeding te betalen, die door de schoorsteenveger wordt geïnd. Indien degene die de financiële vergoeding moet betalen, deze niet betaalt, is de gemeente verplicht deze per besluit vast te leggen. Het bedrag van de financiële vergoeding wordt bepaald op basis van de tarieven die zijn vastgelegd voor controles in de verordening betreffende de vaststelling van de maximumtarieven voor de activiteit van schoorsteenvegen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Hiebler oefent het beroep van schoorsteenveger uit in de deelstaat Karinthië op basis van een bedrijfsvergunning voor district „A” van deze deelstaat overeenkomstig § 123 GewO.
Tot 26 juli 2011 oefenden niet meer dan twee schoorsteenvegers hun activiteit uit in district „B”. Bijgevolg mochten schoorsteenvegers die een vergunning hadden voor andere districten, zoals Hiebler, krachtens § 124 GewO klanten werven in district „B”.
Bij een wijziging van de wettelijke voorschriften betreffende de opsplitsing in districten van de uitoefening van de activiteit van schoorsteenveger in de deelstaat Karinthië, die op 27 juli 2011 in werking is getreden, is district „B” met een ander district samengevoegd tot een nieuw district „C”.
Ofschoon naar aanleiding van die fusie in het nieuwe district „C” vier schoorsteenvegers actief waren, is Hiebler in dat district wonende klanten blijven werven en is hij voor een aantal onder hen die hem hadden opgedragen hun schoorstenen te vegen, zijn beroepsactiviteit blijven uitoefenen.
Die activiteit bracht inkomensverlies mee voor Schlagbauer, die een bedrijfsvergunning voor genoemd district „C” had. Bijgevolg heeft Schlagbauer een vordering ingesteld bij het Landesgericht Klagenfurt (regionale rechtbank van Klagenfurt) strekkende tot staking van de als oneerlijk aangemerkte handelspraktijk van Hiebler, veroordeling van Hiebler tot betaling van een schadevergoeding van 2594,65 EUR, plus rente en gerechtskosten alsmede tot openbaarmaking van de te wijzen uitspraak. Volgens Hiebler moet de vordering worden afgewezen omdat richtlijn 2006/123 zich verzet tegen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Oostenrijkse regeling, aangezien daarbij de vergunning voor de uitoefening van de particuliere economische activiteiten van schoorsteenvegers territoriaal wordt beperkt.
Het Landesgericht Klagenfurt heeft de vordering van Schlagbauer toegewezen op grond dat de bij § 123 GewO ingevoerde territoriale beperking verenigbaar was met genoemde richtlijn, aangezien die beperking niet-discriminerend, noodzakelijk en evenredig was.
Het Oberlandesgericht Graz (gerechtshof Graz) heeft dit vonnis bekrachtigd en opgemerkt dat de overheidstaken die aan schoorsteenvegers waren toevertrouwd op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid rechtvaardigden dat de bedrijfsvergunning van schoorsteenvegers territoriaal werd beperkt.
Hiebler heeft bij het Oberste Gerichtshof (hooggerechtshof) beroep in „Revision” ingesteld. Hij heeft voor die rechter aangevoerd dat, ofschoon kon worden aangenomen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling verenigbaar was met het Unierecht voor zover de betrokken territoriale beperking betrekking had op de taken die schoorsteenvegers op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid verrichten, die regeling niet verenigbaar was met het Unierecht voor zover die beperking eveneens gold voor de particuliere economische activiteiten van schoorsteenvegers op het gebied van het reinigen en onderhouden van schoorstenen, kanalen en pijpen voor rook- en gasafvoer en de bijbehorende stookplaatsen.
Volgens het Oberste Gerichtshof staat vast dat richtlijn 2006/123 volgens artikel 2, lid 2, onder i), ervan niet zou moeten gelden voor overheidstaken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid, doch uitsluitend voor de particuliere activiteiten van schoorsteenvegers. Gelet op de band tussen voornoemde overheidstaken en laatstgenoemde activiteiten, vraagt die rechter zich evenwel af of niet kan worden aangenomen dat het beroep van schoorsteenveger in zijn geheel buiten de werkingssfeer van die richtlijn valt.
Indien genoemde particuliere economische activiteiten binnen de werkingssfeer van genoemde richtlijn vallen, rijst bij het Oberste Gerichtshof voorts twijfel over de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Oostenrijkse regeling met de Unierechtelijke bepalingen inzake de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, die zijn neergelegd in de artikelen 10 en 15 van die richtlijn.
Daarop heeft het Oberste Gerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Valt de gehele commerciële activiteit van een schoorsteenveger volgens artikel 2, lid 2, onder i), van richtlijn 2006/123 buiten de werkingssfeer van die richtlijn omdat schoorsteenvegers ook taken verrichten op het gebied van brandpreventie en brandveiligheid (brandveiligheidscontroles, expertiserapporten bij bouwprojecten, enz.)?
2)
Indien de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord:
Is een nationale regeling volgens welke de bedrijfsvergunning van een schoorsteenveger in beginsel alleen geldt voor een bepaald district, verenigbaar met artikel 10, lid 4, en artikel 15, leden 1, 2, onder a), en 3, van richtlijn 2006/123?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat de uitoefening van een beroep zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde beroep van schoorsteenveger, in zijn geheel buiten de werkingssfeer van die richtlijn valt omdat dat beroep niet alleen de uitoefening van particuliere economische activiteiten inhoudt, maar ook van taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid.
Bij het stellen van die vraag gaat het Oberste Gerichtshof ervan uit dat de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid die aan de schoorsteenvegers van de deelstaat Karinthië worden toevertrouwd, als activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag moeten worden beschouwd en deze dus overeenkomstig artikel 2, lid 2, onder i), van die richtlijn buiten de werkingssfeer daarvan vallen. Bijgevolg moet volgens het Oberste Gerichtshof worden nagegaan of de band tussen de vervulling van die taken en de uitoefening van particuliere economische activiteiten meebrengt dat die richtlijn niet van toepassing is op het beroep van schoorsteenveger in zijn geheel.
Voorts heeft die rechter, zoals ook de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, in de verwijzingsbeslissing niet gepreciseerd op basis van welke elementen hij genoemde taken als zodanig heeft gekwalificeerd.
Daarom moet, om een nuttig antwoord op de eerste vraag te geven, eerst worden nagegaan of taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, activiteiten „in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag” zijn in de zin van artikel 2, lid 2, onder i), van richtlijn 2006/123, of, in voorkomend geval, behoren tot een andere categorie van activiteiten die buiten de werkingssfeer van die richtlijn vallen. Alleen in die gevallen moet vervolgens worden nagegaan of een dergelijke omstandigheid tot gevolg heeft dat die richtlijn niet van toepassing is op het beroep van schoorsteenveger in zijn geheel.
In het kader van het eerste deel van de beoordeling moet om te beginnen worden nagegaan wat de draagwijdte is van artikel 2, lid 2, onder i).
Blijkens punt 2.1.2 van het handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn (hierna: „handboek”) sluit die bepaling aan bij de afwijking op het beginsel van vrije vestiging van artikel 45 EG, dat na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon artikel 51 VWEU is geworden. Om genoemde bepaling uit te leggen, moet dus worden uitgegaan van de beginselen die het Hof in zijn rechtspraak met betrekking tot die artikelen heeft geformuleerd.
In het licht van die rechtspraak moet meteen worden opgemerkt dat de uitzondering van artikel 2, lid 2, onder i), van richtlijn 2006/123 als uitzondering op een fundamentele vrijheid aldus moet worden uitgelegd dat de draagwijdte ervan beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is met het oog op de belangen die de lidstaten op grond van deze bepaling mogen beschermen (zie naar analogie arrest Commissie/België,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak) en beperkt dient te blijven tot werkzaamheden die, op zich beschouwd, een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag vormen (zie naar analogie arresten Commissie/België,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, punt
, en SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punt
).
Voorts volgt ook uit de rechtspraak van het Hof dat niet onder een dergelijke uitzondering vallen de ondersteunende of voorbereidende taken bij de uitoefening van het openbaar gezag (zie naar analogie arrest Commissie/Duitsland,
C‑404/05
,
EU:C:2007:723
, punt
), die geen uitoefening van autonome beslissingsbevoegdheden inhouden en die worden vervuld binnen het kader van een rechtstreeks staatstoezicht (zie naar analogie arresten Commissie/Portugal,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punten
en
, en SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punt
) en niet de bevoegdheid verlenen dwang uit te oefenen (zie naar analogie arrest Commissie/Spanje,
C‑114/97
,
EU:C:1998:519
, punt
) of dwangmaatregelen te treffen (zie naar analogie arresten Anker e.a.,
C‑47/02
,
EU:C:2003:516
, punt
, en Commissie/Portugal,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punt
).
In het licht van die rechtspraak moet dus worden nagegaan of de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid die in de deelstaat Karinthië aan schoorsteenvegers zijn toevertrouwd „activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag” zijn in de zin van artikel 2, lid 2, onder i), van richtlijn 2006/123.
In de onderhavige zaak moet worden vastgesteld dat volgens artikel 26 van de wet brandbeveiliging en rampen die taken met name bestaan in de regelmatige controle van gebouwen teneinde vast te stellen of de eigenaar of de gebruiksgerechtigde van het gebouw de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ter zake heeft nageleefd, of er sprake is van bouwschade die brandgevaar inhoudt en of andere omstandigheden brandgevaar inhouden of bevorderen dan wel de brandbestrijding en reddingsmaatregelen kunnen bemoeilijken.
Bij de uitoefening van die taken vervullen de schoonsteenvegers, zoals de Oostenrijkse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, een taak die is voorbehouden aan de gemeenten bij § 118, lid 3, punt 9, van de Oostenrijkse grondwet, op grond waarvan de lokale taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid tot de eigen bevoegdheden van de gemeenten behoren.
De taken op het gebied van de lokale brandpreventie en de brandveiligheid vormen dus, zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie heeft opgemerkt, ondersteunende taken ten behoeve van de uitoefening van het openbaar gezag, aangezien die taken in wezen aan de schoorsteenvegers zijn gedelegeerd door de burgemeester van iedere gemeente en worden verricht onder diens rechtstreeks toezicht, zonder dat de schoorsteenvegers ten aanzien van hun klanten beschikken over handhavingsbevoegdheid of over de bevoegdheid om dwang uit te oefenen of dwangmaatregelen te treffen. Die vaststelling vindt steun in de verplichting voor de schoorsteenvegers om bij de vervulling van die taken de betrokken gemeente in te lichten over de tekortkomingen die niet zijn verholpen, wanneer er een onmiddellijk risico bestaat op brand of wanneer het goede verloop van de controle is belemmerd.
Daaruit volgt dat de door de schoorsteenvegers in de deelstaat Karinthië uitgeoefende taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid op zich geen activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag zijn in de zin van artikel 2, lid 2, onder i), van richtlijn 2006/123 en dus geen activiteiten zijn die krachtens die bepaling buiten de werkingssfeer van die richtlijn vallen.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan indien de verwijzende rechter zou oordelen dat die taken verband houden met een dienst van algemeen economisch belang, zoals de Oostenrijkse regering in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft aangevoerd.
In dat verband moet inderdaad worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt, de activiteiten op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid door de schoorsteenvegers van de deelstaat Karinthië, in overeenstemming met overweging 70 van richtlijn 2006/123 en met de rechtspraak van het Hof, worden vervuld uit hoofde van een speciale taak van algemeen belang die hun is toevertrouwd door middel van een vergunning, te weten hun bedrijfsvergunning, en op grond van een bestuursrechtelijke bepaling, namelijk § 26 van de wet brandbeveiliging en rampen, die een duidelijke en transparante omschrijving geven van de precieze aard van de toegewezen openbaredienstverplichting (zie naar analogie arresten Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punt
, en Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punt
).
Voorts lijkt uit dit dossier tevens te volgen dat, in overeenstemming met artikel 14 VWEU, artikel 1 van Protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang, dat aan het VWEU is gehecht, en de vaste rechtspraak van het Hof, vergunninghoudende schoorsteenvegers in de deelstaat Karinthië uit hoofde van die openbaredienstverplichting de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid moeten vervullen in het belang van alle gebruikers van het district dat hun is toegewezen, zodat de dienstverrichtingen voor iedereen gelijk toegankelijk zijn, waarbij eenvormige tarieven worden toegepast waarvan het maximumbedrag wordt vastgesteld bij besluit van de Landeshauptmann van deze deelstaat (zie naar analogie arresten Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punten
, en Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punt
) en een vergelijkbare kwaliteit wordt verzekerd, ongeacht bijzondere situaties en de economische rentabiliteit van elke individuele verrichting (zie in die zin arrest Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punt
).
Zelfs indien die taken moeten worden beschouwd als taken die verband houden met een dienst van algemeen economisch belang, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan, vallen zij evenwel binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123.
Zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie heeft benadrukt, volgt namelijk uitdrukkelijk uit artikel 2, lid 2, onder a), van die richtlijn, gelezen in samenhang met de overwegingen 17, 70 en 72 ervan, dat de bepalingen van die richtlijn in beginsel van toepassing zijn op alle diensten van algemeen economisch belang en enkel niet-economische diensten van algemeen belang buiten de werkingssfeer van die bepalingen vallen.
De slotsom dient dus te luiden dat de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid die door de schoorsteenvegers in de deelstaat Karinthië worden verricht, ongeacht de daaraan door de verwijzende rechter gegeven kwalificatie, binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen.
Bijgevolg hoeft niet te worden geantwoord op de vraag of de band tussen die taken en de particuliere economische activiteiten die schoorsteenvegers in de deelstaat Karinthië verrichten, tot gevolg heeft dat ook laatstgenoemde activiteiten en dus het beroep van schoorsteenveger in zijn geheel buiten de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 vallen, omdat die vraag zonder voorwerp is.
Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat zij van toepassing is op de uitoefening van een beroep zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde beroep van schoorsteenveger, in zijn geheel beschouwd, ook al houdt dat beroep niet alleen de vervulling van particuliere economische activiteiten in, maar ook taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 10 en 15 van richtlijn 2006/123 zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de vergunning voor de uitoefening van het beroep van schoorsteenveger, in zijn geheel beschouwd, beperkt tot een bepaald geografisch district.
In dat verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat een dergelijke territoriale beperking van de vergunning voor de uitoefening van een dienstenactiviteit op grond van de artikelen 10 en 15 van die richtlijn, een beperking op de vrijheid van vestiging van dienstverrichters vormt.
Uit artikel 10, lid 4, op grond waarvan vergunningen voor een nieuwe vestiging de dienstverrichter „op het gehele nationale grondgebied” het recht bieden op uitoefening van de dienstenactiviteit, volgt namelijk impliciet dat een territoriale beperking van een dergelijke vergunning een belemmering vormt voor de uitoefening van de betrokken activiteit.
Voorts bepaalt artikel 15, lid 2, onder a), van richtlijn 2006/123 uitdrukkelijk dat de „territoriale beperkingen” op de uitoefening van een dienstenactiviteit „eisen” zijn in de zin van artikel 4, punt 7, van die richtlijn, te weten omstandigheden die nadelig zijn voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters.
In dat verband moet, om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, worden uitgemaakt welke rechtsregeling krachtens de artikelen 10 en 15 van die richtlijn geldt voor een territoriale beperking als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, teneinde na te gaan of die beperking verboden is dan wel onder bepaalde voorwaarden kan worden toegestaan.
Wat artikel 10 van richtlijn 2006/123 betreft, is volgens de bewoordingen van lid 4 van dat artikel weliswaar alleen vereist dat „dwingende redenen van algemeen belang” de beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied rechtvaardigen, doch, zoals de advocaat-generaal in punt 45 van zijn conclusie heeft benadrukt en zoals tevens blijkt uit punt 6.1.5. van het handboek, die bepaling vereist dat een dergelijke beperking ook de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid – algemene beginselen van het Unierecht – eerbiedigt.
Voorts moet worden vastgesteld dat artikel 15 van richtlijn 2006/123, door territoriale beperkingen op de uitoefening van een dienstenactiviteit op te nemen op de lijst van aan evaluatie onderworpen eisen die in lid 2 ervan worden genoemd, de lidstaten tevens toestaat op grond van lid 1 dergelijke beperkingen te handhaven of, in voorkomend geval, in hun rechtsstelsels in te voeren, mits die beperkingen beantwoorden aan de in lid 3 ervan bedoelde voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid (zie in die zin arrest Rina Services e.a.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punten
en
).
Uit die overwegingen volgt, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, dat de artikelen 10, lid 4, en 15, lid 3, van die richtlijn beide voorzien in de mogelijkheid om een beperking op de vrijheid van vestiging als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde territoriale beperking, te rechtvaardigen, en dat zij daartoe vereisen dat dezelfde voorwaarden worden nageleefd waarmee wordt beoogd dat die beperking om te beginnen geen onderscheid maakt op basis van nationaliteit, vervolgens gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en ten slotte geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, waarbij dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde territoriale beperking van toepassing is zonder discriminatie op grond van nationaliteit.
In de tweede plaats volgt uit de schriftelijke opmerkingen van de Oostenrijkse regering dat die beperking ertoe strekt een optimale werking van brandveiligheidsvoorzieningen en een betere preventie van brand, gasontploffingen en gasvergiftigingen te waarborgen.
Aangezien dergelijke doelstellingen onder de bescherming van de volksgezondheid vallen, die volgens artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123 en volgens vaste rechtspraak van het Hof een dwingende reden van algemeen belang is die beperkingen van de vrijheid van vestiging kan rechtvaardigen (zie met name in die zin arrest Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet worden aangenomen dat eveneens is voldaan aan de voorwaarde dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde territoriale beperking noodzakelijk is.
Bijgevolg moet in de derde plaats worden onderzocht of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde territoriale beperking evenredig is. Daarbij moet allereerst worden nagegaan of die beperking geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken.
In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat volgens de rechtspraak van het Hof instellingen en infrastructuren voor gezondheidszorg, apotheken en optiekzaken kunnen worden gepland, zodat de gezondheidszorg passend tegemoetkomt aan de behoeften van de bevolking, het gehele grondgebied bestrijkt en rekening houdt met geografisch geïsoleerde of anderszins benadeelde gebieden (zie in die zin arresten Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, punten
en
; Blanco Pérez en Chao Gómez,
C‑570/07 en C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punt
, alsmede Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punten
en
).
Die beginselen lijken ook toepasbaar te zijn op de uitoefening van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde beroep van schoorsteenveger.
Uit de opmerkingen van de Oostenrijkse regering blijkt namelijk dat er in de deelstaten, zoals de deelstaat Karinthië, gebieden bestaan die schoorsteenvegers als zeer winstgevend kunnen zien en daarom aantrekkelijker kunnen vinden, zoals gebieden in stedelijke agglomeraties. Andere delen van het nationale grondgebied daarentegen kunnen minder aantrekkelijk zijn, bijvoorbeeld geografisch geïsoleerde of anderszins benadeelde gebieden (zie naar analogie arrest Blanco Pérez en Chao Gómez,
C‑570/07 en C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punt
).
Het kan niet worden uitgesloten dat bij het ontbreken van een indeling in districten, schoorsteenvegers besluiten hun activiteiten uitsluitend uit te oefenen in de aantrekkelijk geachte plaatsen en dus ten behoeve van een beperkt deel van de bevolking, zodat de inwoners van minder aantrekkelijke plaatsen kampen met onvoldoende beschikbare dienstverrichters om een veilige en kwalitatief hoogstaande dienst van schoorsteenvegen te waarborgen (zie naar analogie arrest Blanco Pérez en Chao Gómez,
C‑570/07 en C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punt
).
Bijgevolg moet worden aangenomen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde territoriale beperking ervoor kan zorgen dat schoorsteenvegers gelijkmatig over het nationale grondgebied zijn verspreid, dat de gehele bevolking een adequate toegang tot activiteiten van schoorsteenvegen heeft en dat bijgevolg een adequate bescherming van de volksgezondheid wordt gewaarborgd.
Uit het voorgaande volgt weliswaar dat met een dergelijke regeling in beginsel de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid kan worden bereikt, doch daarnaast is nog vereist dat die regeling die doelstelling coherent nastreeft. Volgens de rechtspraak van het Hof is een nationale wettelijke regeling namelijk slechts geschikt om de verwezenlijking van het beoogde doel te waarborgen, wanneer die verwezenlijking waarlijk coherent en systematisch wordt nagestreefd (zie in die zin arresten Blanco Pérez en Chao Gómez,
C‑570/07 en C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punt
; Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punt
, en Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, punt
).
In dat verband staat het weliswaar in laatste instantie aan de verwijzende rechter om uit te maken of en in hoeverre § 123 GewO aan die voorwaarde voldoet, doch het Hof is bevoegd om op basis van de stukken van het hoofdgeding en de bij hem ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven die de verwijzende rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (zie arrest Grupo Itevelesa e.a.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts moet worden opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet onmiddellijk voorziet in een afbakening van de geografische districten of in een regeling daarvoor aan de hand van coherente criteria die tot doel hebben te zorgen voor een gelijkmatige verspreiding van de uitoefening door schoorsteenvegers van zowel hun particuliere economische activiteiten als van hun taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid in die districten.
Hoewel de in het hoofdgeding aan de orde zijnde territoriale beperking ziet op de uitoefening van het beroep van schoorsteenveger in zijn geheel beschouwd, is in de nationale regeling immers als enig criterium voor de indeling in districten het criterium in aanmerking genomen betreffende het minimumaantal schoorsteenvegers wier activiteit binnen ieder district economisch levensvatbaar moet zijn om te verzekeren dat de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid naar behoren worden vervuld, zonder dat in die regeling rekening wordt gehouden met de particuliere economische activiteiten, die overigens het belangrijkste deel van de uitoefening van het beroep van schoorsteenveger uitmaken.
Daarom is het mogelijk dat § 123 GewO bij de uitvoering ervan niet een evenwichtige spreiding van de uitoefening van de particuliere economische activiteiten van schoorsteenvegers over het betrokken grondgebied verzekert en, dientengevolge, een gelijkwaardig niveau van bescherming van de volksgezondheid op dat grondgebied (zie naar analogie arrest Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punt
).
In die omstandigheden en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter uit te voeren verificaties, lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet coherent en systematisch de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid na te streven.
Het zou echter kunnen dat een dergelijke beoordeling, die volgt uit de uitlegging van de artikelen 10, lid 4, en 15, leden 1, 2, onder a), en 3, van richtlijn 2006/123, niet doorslaggevend is indien die nationale regeling moet worden uitgelegd in het licht van artikel 15, lid 4, van die richtlijn, in het geval dat de verwijzende rechter overeenkomstig de in de punten 41 en 42 van het onderhavige arrest uiteengezette beginselen zou oordelen dat de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid verband houden met een dienst van algemeen economisch belang.
In dat verband moet immers worden vastgesteld dat artikel 15 van die richtlijn in lid 4 bepaalt dat het bepaalde in de leden 1 tot en met 3 alleen van toepassing is op nationale wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert.
In het licht van punt 10.2.4. van het handboek, gelezen in samenhang met overweging 72 van richtlijn 2006/123, moet artikel 15, lid 4, van die richtlijn bijgevolg aldus worden uitgelegd dat die bepaling zich niet verzet tegen een nationale regeling die voorziet in een territoriale beperking als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, mits die beperking noodzakelijk is voor de uitoefening door schoorsteenvegers van hun taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid onder economisch haalbare voorwaarden, en daarenboven evenredig is met die uitoefening.
Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof betreffende de Verdragsbepalingen inzake mededinging, moet bij die beoordeling in ieder geval worden uitgegaan van de veronderstelling dat de verplichting van degene die met die taak van algemeen economisch belang is belast, zijn diensten te verrichten zonder daarbij het economisch evenwicht te verliezen, de mogelijkheid van compensatie tussen rendabele en minder rendabele sectoren van bedrijvigheid veronderstelt en dus een beperking van de vrijheid van vestiging in de economisch rendabele sectoren rechtvaardigt (zie naar analogie arresten Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punten
en
, en Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punt
).
Evenwel moet ook in aanmerking worden genomen dat een dergelijke beperking niet gerechtvaardigd is wanneer het gaat om specifieke, van de betrokken dienst van algemeen belang dissocieerbare diensten, voor zover die diensten naar hun aard en naar de omstandigheden het economisch evenwicht van die dienst van algemeen economisch belang niet in gevaar brengen (zie naar analogie, arresten Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punt
, en Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punt
).
In het licht van die overwegingen moet de verwijzende rechter, wanneer hij beoordeelt of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde territoriale beperking evenredig is, nagaan of de particuliere economische activiteiten van de schoorsteenvegers in de deelstaat Karinthië dermate nauw verband houden met de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid dat moet worden aangenomen dat zij daarmee onlosmakelijk verbonden zijn.
Indien dit niet het geval is, moet de verwijzende rechter nagaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde territoriale beperking, voor zover zij tevens ziet op de uitoefening van de particuliere economische activiteiten die dissocieerbaar zijn van de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid, niettemin noodzakelijk is om de betrokken schoorsteenvegers in staat te stellen laatstgenoemde taken onder economisch evenwichtige voorwaarden te vervullen, dan wel of de economische levensvatbaarheid bij de vervulling van die taken tevens kan worden verzekerd door een indeling in districten die uitsluitend ziet op laatstgenoemde taakvervulling.
In dat verband volgt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de regeling van de deelstaat Salzburg uitsluitend voor de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid districten voor het schoorsteenvegen vastlegt, waaruit blijkt dat een dergelijke territoriale beperking zou kunnen volstaan om te waarborgen dat die taken onder economisch evenwichtige voorwaarden worden vervuld.
Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat:
—
de artikelen 10, lid 4, en 15, leden 1, 2, onder a), en 3, van richtlijn 2006/123 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de vergunning voor de uitoefening van het beroep van schoorsteenveger in zijn geheel beperkt tot een bepaald geografisch district, wanneer die regeling niet coherent en systematisch de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid nastreeft, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan;
—
artikel 15, lid 4, van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een dergelijke regeling in het geval dat de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid zouden moeten worden aangemerkt als taken die verband houden met een dienst van algemeen economisch belang, mits de vastgestelde territoriale beperking noodzakelijk is voor en evenredig is aan de uitoefening van die taken onder economisch levensvatbare omstandigheden. Het staat aan de verwijzende rechter om dat na te gaan.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt moet aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing is op de uitoefening van een beroep zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde beroep van schoorsteenveger, in zijn geheel beschouwd, ook al houdt dat beroep niet alleen de vervulling van particuliere economische activiteiten in, maar ook van taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid.

2)
De artikelen 10, lid 4, en 15, leden 1, 2, onder a), en 3, van richtlijn 2006/123 moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de vergunning voor de uitoefening van het beroep van schoorsteenveger, in zijn geheel beschouwd, beperkt tot een bepaald geografisch district, wanneer die regeling niet coherent en systematisch de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid nastreeft, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.
Artikel 15, lid 4, van richtlijn 2006/123 moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een dergelijke regeling in het geval dat de taken op het gebied van de brandpreventie en de brandveiligheid zouden moeten worden aangemerkt als taken die verband houden met een dienst van algemeen economisch belang, mits de vastgestelde territoriale beperking noodzakelijk is voor en evenredig is aan de uitoefening van die taken onder economisch levensvatbare omstandigheden. Het staat aan de verwijzende rechter om dat na te gaan.

ondertekeningen
(
*
)   Procestaal: Duits.