CELEX: 62012CJ0224
Fellebbezés
Pénzügyi szektor
Valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett súlyos zavar
Bankcsoportnak nyújtott állami támogatás
Alakiság
Szerkezetátalakítási terv keretében nyújtott tőkejuttatás
Határozat
A támogatás közös piaccal való összeegyeztethetősége
Feltételek
A támogatás visszafizetési feltételeinek módosítása
A magánbefektető kritériuma

Fellebbezésével az Európai Bizottság az Európai Unió Törvényszékének a T‑29/10. és T‑33/10. sz., Hollandia és Ing Groep kontra Bizottság egyesített ügyekben 2012. március 2‑án hozott ítélete (a továbbiakban: megtámadott ítélet) hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Törvényszék helyt adott a Hollandia által az ING illikvid eszközökre képzett hitelkerete és szerkezetátalakítási terve tekintetében nyújtott, C 10/09 (korábbi N 138/09) sz. állami támogatásról szóló, 2009. november 18‑i 2010/608/EK bizottsági határozat (
HL 2010. L 274., 139. o.
) (a továbbiakban: vitatott határozat) részleges megsemmisítése iránti kérelmeknek.
A jogvita előzményei
Az ING Groep NV (a továbbiakban: ING) olyan pénzügyi intézmény, amelynek székhelye a hollandiai Amszterdamban található, és amely több mint 40 országban kínál magánszemélyek, társaságok és intézményi ügyfelek részére banki, befektetési, valamint élet‑ és nyugdíj‑biztosítási szolgáltatásokat. Az ING 100%‑os részesedéssel rendelkezik az ING Bank N. V.‑ben és az ING Verzekeringen N. V.‑ben, amely két olyan leányvállalat, amely ellenőrzést gyakorol az ING leányvállalatai felett, előbbi a banki, utóbbi pedig a biztosítási területen.
A pénzügyi világválság miatt, amely 2007‑ben kezdődött, és a következő évben tovább súlyosbodott, a Holland Királyság különböző támogatási intézkedéseket hozott az ING javára, amelyek közül különösen kettő bír jelentőséggel a jelen fellebbezés keretében.
Az első támogatási intézkedés tőkeemelésből állt, amelyre 1 milliárd ING‑értékpapír ellenében került sor, amelyek sem szavazati jogot, sem osztalékhoz való jogot nem biztosítottak, és amelyeket értékpapíronként 10 euró kibocsátási áron teljes egészében a Holland Királyság jegyzett. E művelet lehetővé tette az ING számára, hogy az úgynevezett Core‑Tier 1 (első csoportba tartozó) alaptőkéjét 10 milliárd euróval emelje. A Holland Királyság és az ING között ezzel kapcsolatban létrejött tőkejegyzési megállapodásban foglalt visszatérítési feltételek alapján az értékpapírokat az ING kezdeményezésére vagy értékpapíronként 15 eurós áron vissza kellett vásárolni (ami a kibocsátási árhoz képest 50%‑os visszatérítési felárat jelent), vagy pedig három év után rendes részvényekké kellett átalakítani. Ha az ING az átalakítást választotta volna, a holland hatóságok az értékpapírokat a felhalmozott kamatokkal növelt 10 eurós egységár ellenében visszavásároltathatták volna az ING‑vel. Az értékpapírok után csak akkor kellett osztalékszelvényt fizetni a Holland Királyság részére, ha az ING a rendes részvényekre osztalékot fizetett.
A második támogatási intézkedés az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos pénzforgalmak cseréjére irányuló intézkedésből állt az Egyesült Államokban nyújtott lakáscélú jelzálogkölcsönökkel fedezett értékpapírokból álló olyan portfólió vonatkozásában, amelynek értéke jelentősen csökkent.
2008. október 22‑én a Holland Királyság bejelentette a Bizottságnak az első támogatási intézkedést, az ING tőkeemelésére pedig 2008. november 11‑én került sor.
2008. november 12‑én a Bizottság az N 528/2008. sz. ügyben elfogadta a Holland Királyság által az ING‑nek nyújtott támogatásról szóló C(2008) 6936. sz. határozatot (a továbbiakban: eredeti határozat). E határozatban megállapította, hogy az ING‑értékpapírok e tagállam általi megvásárlása az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatási elemeket foglalt magában. A Bizottság ugyanakkor megállapította, hogy ez az intézkedés az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján összeegyeztethető volt a közös piaccal, amennyiben valamely tagállam gazdaságában a pénzügyi világválság folytán bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére irányult. Következésképpen a Bizottság hat hónapra engedélyezte a fent hivatkozott intézkedést. A Bizottság továbbá megjegyezte, hogy ha a holland hatóságok ezzel összefüggésben e hat hónapos időszak során hiteles tervet nyújtanak be (a továbbiakban: szerkezetátalakítási terv), az eredeti határozat érvényessége automatikusan meghosszabbodik addig, amíg a Bizottság e tervről határozatot hoz.
2009. március 4‑én a Holland Királyság bejelentette a Bizottságnak a második támogatási intézkedést.
A Bizottság a 2009. március 31‑én kelt levélben közölte a Holland Királysággal azon határozatát, hogy megindítja az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást (
HL C 158., 13. o.
) az azzal kapcsolatos kétségek miatt, hogy az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedés bizonyos vonatkozásai összeegyeztethetők‑e az értékvesztett eszközök közösségi bankszektorban történő kezeléséről szóló bizottsági közleménnyel (
HL 2009. C 72., 1. o.
). Ezen intézkedést ugyanakkor a Bizottság hat hónapra engedélyezte. Az eljárás megindításáról szóló határozat említést tartalmaz arról is, hogy a holland állam kötelezettséget vállalt arra, hogy olyan szerkezetátalakítási tervet nyújt be, amely mind a tőkejuttatási intézkedést, mind pedig az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedést lefedi.
2009. május 12‑én a Holland Királyság az ING‑re vonatkozó szerkezetátalakítási tervet juttatott el a Bizottsághoz. Több hónapos tárgyalást követően 2009. október 22‑én e tagállam átdolgozott szerkezetátalakítási tervet nyújtott be a Bizottságnak, amely magában foglalta többek között a Holland Királyság által 2008. november 11‑én nyújtott tőkejuttatás (a továbbiakban: tőkejuttatás) visszatérítési feltételeinek módosítását.
2009. november 18‑án a Bizottság elfogadta a vitatott határozatot.
A vitatott határozat (34) preambulumbekezdésében, amely annak „Tényállás” címet viselő 2) pontja részét képezi, a Bizottság a következőképpen mutatta be a visszatérítési feltételek módosítását:
„A szerkezetátalakítási terv keretében Hollandia módosítást nyújtott be a Tier 1 értékpapírok ING általi visszafizetéséről szóló megállapodáshoz. A módosított feltételek szerint az ING visszavásárolhatja a Core‑Tier 1 értékpapírok legfeljebb 50%‑át a következő áron: a 8,5%‑os éves szelvény vonatkozásában felhalmozódott kamattal (körülbelül 253 millió [euró]) és – abban az esetben, ha az ING‑részvények árfolyama 10 [euró] felett van – a korai visszafizetés büntetőkamatával növelt kibocsátási ár (10 [euró]). A korai visszavásárlás büntetőkamata az ING‑részvények árfolyamával nő. A korai visszavásárlási felár kiszámítása céljából a részvényárak növekedésének felső határát 12,45 [euróban] határozták meg […]. Ezen a szinten a büntetőkamat évi 13%. A korai visszavásárlás büntetőkamata elérheti a 705 millió [euró] maximális összeget, feltéve hogy az 5 milliárd [eurót] 400 nappal a kibocsátás időpontja után fizetik vissza. Ezen túlmenően a büntetőfelár alsó határa 340 millió [euró], amely legalább 15%‑os belső megtérülési rátát biztosít Hollandia számára. Más szóval, tekintve, hogy az ING‑nek normális esetben 2,5 milliárd [euró] visszavásárlási felárat kellene fizetnie, e módosítás további, az ING részvényeinek piaci árfolyamától függően 1,79 és 2,2 milliárd [euró] közötti előnyhöz juttatná az ING‑t. Hollandia magyarázata szerint a módosítás oka az volt, hogy az ING számára hasonló kilépési feltételeket biztosítsanak, mint amilyeneket az SNS […] és az Aegon […] számára biztosítottak a Hollandia által azok részére nyújtott tőkejuttatások esetén. Ezek a korai fizetésre vonatkozó feltételek kizárólag az 5 milliárd [euró] (azaz az eredeti tőkejuttatás 50%‑a) visszafizetésére alkalmazhatók […].”
Miután a vitatott határozat (98) preambulumbekezdésében megállapította, hogy a tőkejuttatás visszafizetése feltételeinek módosítása „további, körülbelül 2 milliárd euró támogatást” eredményezett, a Bizottság ugyanakkor e határozat (157) preambulumbekezdésében úgy ítélte meg, hogy a fent hivatkozott további támogatási intézkedést az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerint összeegyeztethetőnek kell tekinteni a közös piaccal.
Következésképpen a vitatott határozat 2. cikkében előírja:
„A Hollandia által az ING részére nyújtott szerkezetátalakítási támogatás a Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.
A támogatás összeegyeztethető a közös piaccal, a II. mellékletben megállapított kötelezettségvállalásokra is figyelemmel.
Az [eredeti] határozatban megállapított, mérlegnövekedésre vonatkozó ideiglenes korlátozást feloldják.”
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
A Törvényszék Hivatalához 2010. január 28‑án benyújtott keresetlevelekben a Holland Királyság a T‑29/10. sz. ügyben, az ING pedig a T‑33/10. sz. ügyben előterjesztette a keresetét.
A Törvényszék második tanácsának elnöke a 2010. március 10‑i végzésével az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a T‑29/10. és a T‑33/10. sz. ügyeket.
A Törvényszék a 2010. július 14‑i végzésével engedélyezte, hogy a De Nederlandsche Bank NV (a továbbiakban: DNB) az ING kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
A megtámadott ítélettel a Törvényszék helyt adott a Holland Királyság által felhozott három jogalapnak, illetve az ING által hivatkozott első jogalapnak. Következésképpen megsemmisítette a vitatott határozat 2. cikkének első bekezdését és 2. cikkének második bekezdését, valamint e határozat II. mellékletét.
E jogalapok vizsgálata során a Törvényszék többek között úgy ítélte meg, hogy nem volt lehetséges, hogy a Bizottság mentesüljön a visszatérítési feltételek módosítása gazdasági racionalitásának a magánbefektető kritériumára tekintettel történő vizsgálatára irányuló kötelezettsége alól önmagában azzal az indokkal, hogy a visszatérítés tárgyát képező tőkejuttatás már maga is állami támogatásnak minősül.
A megtámadott ítélet kihirdetését követő események
Tudomásul véve a megtámadott ítéletet, a Bizottság 2012. május 11‑én meghozta a C(2012) 3150 végleges – SA.28855 (N 373/2009) (korábbi C 10/2009 és korábbi N 528/2009) sz. állami támogatás – Hollandia – ING – szerkezetátalakítási támogatástól szóló határozatot (a továbbiakban: új határozat). E határozatban a Bizottság a magánbefektető kritériumának tükrében felülvizsgálta a tőkejuttatás visszafizetési feltételeinek módosítását, és arra a megállapításra jutott, hogy egy piaci befektető nem fogadta volna el ezeket a feltételeket. A Bizottság ezért úgy határozott, hogy a fent hivatkozott módosítás állami támogatásnak minősül, azonban a Holland Királyság által tett kötelezettségvállalásokra tekintettel a szóban forgó támogatás összeegyeztethető a belső piaccal.
A 2012. július 23‑án a Törvényszékhez benyújtott két keresetlevelével (T‑325/12. és T‑332/12. sz. ügyek) a Hollandia Királyság és az ING az új határozat megsemmisítését kérelmezte, többek között arra hivatkozással, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a magánbefektető kritériumát. E két fél azonban visszavonta a keresetét, és a Törvényszék a T‑325/12. és T‑332/12. sz., Hollandia és ING Groep kontra Bizottság ügyben 2012. december 6‑án hozott végzésével törölte ezeket az ügyeket a Törvényszék nyilvántartásából.
Következésképpen az új határozat jogerőssé vált.
A felek kérelmei
Fellebbezésében a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
—
elsődlegesen: helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, utasítsa el a vitatott határozat részleges megsemmisítése iránti keresetet, valamint a Holland Királyságot és az ING‑t kötelezze a költségek viselésére;
—
másodlagosan: helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és az egyesített ügyeket utalja vissza a Törvényszék elé, hogy az határozzon az ING által a T‑33/10. sz. ügyben felhozott második és harmadik jogalapról, az első‑ és másodfokú eljárás költségeiről pedig jelenleg ne határozzon, és
—
harmadlagosan: semmisítse meg a vitatott határozat 2. cikkének harmadik bekezdését, illetve a Holland Királyságot és az ING‑t kötelezze a költségek viselésére.
A Holland Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
—
elsődlegesen: utasítsa el a Bizottság összes jogalapját, valamint ez utóbbit kötelezze a költségek viselésére, és
—
másodlagosan: amennyiben a Bíróság a Bizottság által felhozott egy vagy több jogalapnak helyt adna, és megsemmisítené a vitatott határozatot, utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé.
Az ING azt kéri, hogy a Bíróság:
—
nyilvánítsa a fellebbezést elfogadhatatlannak és/vagy hatástalannak a megjelölt pontok tekintetében;
—
másodlagosan: amennyiben a fellebbezést elfogadhatónak nyilvánítaná, és az hatályosnak minősülne, azt teljes egészében utasítsa el;
—
a Bizottságot kötelezze mind a fellebbezési eljárás, mind pedig a Törvényszék előtti eljárás költségeinek viselésére; és
—
harmadlagosan: amennyiben a Bíróság helyt adna a fellebbezésnek, és így részben vagy teljes egészében hatályon kívül helyezné a megtámadott ítéletet, utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, és jelenleg ne határozzon az elsőfokú eljárás és a fellebbezés költségeiről.
A DNP azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a Bizottság fellebbezésének első és negyedik jogalapját.
A fellebbezésről
Az első jogalapról, amely a Törvényszék tévedésén alapul, amennyiben az megállapította, hogy a magánbefektető kritériumát alkalmazni kell az állami támogatás visszafizetési feltételeinek módosítására
A felek érvei
A Bizottság hangsúlyozza, hogy a magánbefektető kritériumának az állami hatóságok magatartására való alkalmazása csak akkor helyénvaló, ha e hatóságok helyzete összehasonlítható a piaci szereplők helyzetével. Márpedig egy magánbefektető soha nem kerülhetne olyan helyzetbe, amelyben állami támogatást nyújtana az ING‑nek.
A Holland Királyság, az ING és a DNB úgy véli, hogy az első jogalap nem megalapozott. Különösen azt hangsúlyozzák, hogy a Bizottság abból, hogy a tőkejuttatást e tagállam közhatalmi minőségében nyújtotta, tévesen jutott arra a következtetésre, hogy egyetlen más, a Holland Királyságtól származó, e tőkejuttatásra vonatkozó jogi aktust sem lehet már a magánbefektető kritériuma alapján értékelni.
A Bíróság álláspontja
Előzetesen meg kell állapítani, hogy a Törvényszék előtti vita nem a magánbefektető kritériumának a tőkejuttatás visszafizetési feltételei módosítására való konkrét alkalmazására, hanem e kritérium alkalmazhatóságára vonatkozott.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a C‑124/10. P. sz., Bizottság kontra EDF ügyben 2012. június 5‑én hozott ítélet 92. pontjában a Bíróság megállapította, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdésével, valamint a magánbefektető kritériumával elérni kívánt célokra figyelemmel a gazdasági előnyt – még ha azt adójogi eszközökkel is nyújtják – a magánbefektető kritériumát alapul véve kell mérlegelni, amennyiben az átfogó mérlegelés végén úgy tűnik, hogy az érintett tagállam a közhatalmi jogosítványok körébe tartozó ilyen eszközök alkalmazása ellenére a hozzá tartozó vállalkozás részvényesének minőségében nyújtotta az említett előnyt.
Ebből következően a magánbefektető fogalmának valamely állami intézkedésre való alkalmazhatósága nem a nyújtott előny formájától, hanem a fent hivatkozott intézkedés – mint a szóban forgó vállalkozás részvényeseként hozott döntés – minősítésétől függ.
Ezenkívül ez a kritérium szerepel azon megfontolások között, amelyeket a Bizottság köteles figyelembe venni a támogatás fennállásának alátámasztásához, így az nem minősül olyan kivételnek, amelyet csak valamely tagállam kérelmére lehetne alkalmazni, amennyiben azt állapítják meg, hogy fennállnak a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak az EK 87. cikk (1) bekezdésében meghatározott elemei (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra EDF ügyben hozott ítélet 103. pontját).
Következésképpen, amennyiben a magánbefektető kritériuma alkalmazhatónak tűnik, a Bizottság feladata, hogy az érintett tagállamot felhívja mindazon releváns információk szolgáltatására, amelyek lehetővé teszik a Bizottság számára annak ellenőrzését, hogy e kritérium alkalmazhatóságának és alkalmazásának feltételei teljesülnek‑e (lásd a Bizottság kontra EDF ügyben hozott ítélet 104. pontját).
Ezen ítélkezési gyakorlat alkalmazását nem vonja kétségbe az, hogy a jelen ügy tárgya a magánbefektető kritériumának az állami támogatás útján szerzett értékpapírok visszavásárlási feltételei módosítására való alkalmazhatósága.
Amint ugyanis a főtanácsnok az indítványának 41. pontjában hangsúlyozta, bárki, aki – bármilyen összegű vagy jellegű – értékpapírokkal rendelkezik, újra kívánhatja tárgyalni visszavásárlásuk feltételeit, vagy beleegyezhet az ilyen újratárgyalásba. Következésképpen az állam magatartása e tekintetben érdemben összehasonlítható a hasonló helyzetben lévő feltételezett magánbefektetőével.
Ezen összehasonlítás keretében annak a kérdésnek az eldöntése a meghatározó, hogy a tőkejuttatás visszafizetési feltételeinek módosítása alá van‑e rendelve a gazdasági racionalitás kritériumának oly módon, hogy valamely magánbefektető szintén elfogadhat ilyen módosítást, különösen azért, hogy ezzel erősítse az ilyen tőkejuttatás visszatérítésére vonatkozó kilátásait.
E körülmények között a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott ítélet 99. pontjában megállapította, hogy a Bizottság nem vonhatja ki magát a visszatérítési feltételek módosítása gazdasági racionalitásának a magánbefektető kritériumára tekintettel történő vizsgálatára irányuló kötelezettsége alól önmagában azzal az indokkal, hogy a visszatérítés tárgyát képező tőkejuttatás már maga is állami támogatásnak minősül. Jogosan jutott tehát arra a következtetésre, hogy a Bizottságnak csak az ilyen vizsgálat végén áll módjában, hogy megállapítsa, sor került‑e az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett további előny nyújtására, vagy sem.
Következésképpen az első jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A második jogalapról, amely azon alapul, hogy a Törvényszék tévesen értékelte a tagállamnak a módosított visszatérítési feltételek folytán elmaradt hasznát
A felek érvei
A Bizottság álláspontja szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amennyiben megállapította, hogy még ha úgy tekintjük is, hogy a Bizottság a visszafizetési feltételek módosítása miatt a Holland Királyság részéről elmaradt hasznot állapíthatott meg, nem helyesen határozta meg ezen elmaradt haszon mértékét, amennyiben nem vette figyelembe a kamatoknak megfelelő osztalékszelvény kifizetését, amely a módosított feltételek részeként kötelezővé és feltétel nélkülivé vált.
A Holland Királyság és az ING úgy vélik, hogy olyan kérdésről van szó, amely a tényállás értékelését teszi szükségessé, amelynek vizsgálatára a fellebbezés keretében nem kerülhet sor.
A Bíróság álláspontja
Második jogalapjával, a Bizottság lényegében a Törvényszék által a megtámadott ítélet 126–142. cikkében, a tőkejuttatás visszatérítési feltételeinek módosításáról lefolytatott
de facto
elemzést bírálja.
A megtámadott ítélet 135. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy a visszatérítési feltételek módosítása után az előtörlesztés időpontjában felhalmozódott kamatoknak megfelelő osztalékszelvény fizetése már nem függött a rendes részvények tulajdonosainak történő osztalékfizetéstől, mint ahogyan ez az eredeti feltételek alapján még így volt.
Ezzel szemben a Bizottság arra hivatkozik, hogy az ING már az eredeti visszafizetési feltételek szerint köteles volt a tőkejuttatás visszafizetésekor felhalmozódott kamatoknak a Holland Királyság részére való megfizetésére.
Ahogyan arra a főtanácsnok az indítványának 47. pontjában rámutatott, az arra vonatkozó érv, hogy a módosított visszafizetési feltételeket az átdolgozott szerkezetátalakítási tervben helyesen írták‑e le, valamint hogy mennyiben térhettek el az eredeti feltételektől, a fellebbezési eljárásban kívül esik a Bíróság hatáskörén.
Ugyanis az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdése és az Európai Unió Bírósága alapokmánya 58. cikkének első bekezdése alapján a fellebbezés kizárólag jogkérdésre vonatkozhat. Így egyedül a Törvényszék rendelkezik hatáskörrel a releváns tények megállapítására és értékelésére, valamint a bizonyítékok értékelésére vonatkozóan. Ezeknek a tényeknek és bizonyítékoknak az értékelése tehát – feltéve, hogy nem ezek elferdítéséről van szó – nem jogkérdés, amelyet a fellebbezés keretében a Bíróságnak felül kell vizsgálnia.
Mivel a Bizottság nem hivatkozott tények vagy bizonyítékok elferdítésére, ebből következően a második jogalapot mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
A harmadik jogalapról, amely a Törvényszék tévedésén alapul, amennyiben az nem volt jogosult a vitatott határozat 2. cikke első bekezdésének teljes egészében történő megsemmisítésére
A felek érvei
A Bizottság arra hivatkozik, hogy még ha tévesen állami támogatásnak minősítette is a módosított visszafizetési feltételeket, vagy úgy számszerűsítette is a támogatás összegét, ahogyan azt az ügyben tette, a Törvényszék nem volt jogosult a vitatott határozat 2. cikke első bekezdésének teljes egészében történő megsemmisítésére.
Ugyanis, mivel egyrészt a Törvényszék elismerte, hogy a vitatott határozat 2. cikkének második bekezdésében említett szerkezetátalakítási támogatás nem tett különbséget e támogatás különböző elemei között, másrészt pedig a tőkejuttatás és az értékvesztett eszközökre vonatkozó intézkedés állami támogatásnak minősítését, amelyet a fent hivatkozott határozatban mondtak ki, a Törvényszék nem vitatta, a Bizottság úgy véli, hogy a Törvényszék az említett 2. cikk második bekezdésének teljes egészében való megsemmisítésével megsértette az arányosság elvét.
A Bizottság arra is hivatkozik, hogy a Törvényszék semmiképpen nem semmisíthette meg a vitatott határozat 2. cikke második bekezdését, amennyiben e rendelkezés csak megerősítő aktusokat tartalmazott.
A Holland Királyság és az ING úgy véli, hogy a Törvényszéknek nem volt más választása, mint a vitatott határozat 2. cikke második bekezdésének teljes egészében való megsemmisítése, mivel e rendelkezés csak általánosságban utalt azon „szerkezetátalakítási támogatásra”, amelynek a visszafizetési feltételek módosítása eredményeképpen az állítólagos támogatás a részét képezte. Szerintük a Törvényszék ugyanis megállapította, hogy e módosítás értékelését nem lehetett e jogi aktus más részeitől függetlenül kezelni.
A Bíróság álláspontja
E jogalap megalapozottságának elbírálásához azt a kérdést kell megvizsgálni, hogy a Törvényszék megfelelően értékelte‑e azon hibának a vitatott határozat rendelkező részét, különösen pedig annak (2) cikke második bekezdését érintő esetleges következményeit, amely hibában – álláspontja szerint – e határozat szenved, mivel a határozat megállapította, hogy a tőkejuttatás visszafizetési feltételeinek módosítása további támogatást jelentett.
A vitatott határozat 2. cikke második bekezdésének értelmében a „Holland Királyság által az ING részére nyújtott szerkezetátalakítási támogatás […] állami támogatásnak minősül”.
A Bizottság által a Törvényszék írásbeli kérdéseire adott válaszok alapján ez utóbbi megállapította, hogy a vitatott határozatban előírt 17 milliárd eurós támogatás a következőkből tevődött össze: először is a tőkejuttatással kapcsolatos támogatás összege, vagyis 10 milliárd euró, másodszor a visszatérítési feltételek módosításával kapcsolatos támogatás összege, vagyis hozzávetőleg 2 milliárd euró, harmadszor pedig az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedéshez köthető támogatás összege, vagyis 5 milliárd euró.
A Törvényszék tehát jogosan állapította meg a vitatott határozat 152. pontjában, hogy a további támogatás, azaz amely a visszafizetési feltételek módosításához kapcsolódik, a vitatott határozat rendelkező része (2) cikkének második bekezdésével érintett szerkezetátalakítási támogatás alkotóelemét képezi, amely rendelkezés nem tett különbséget e támogatás különböző elemei között.
Ez alapján a Törvényszék a megtámadott ítélet 153. pontjában megállapította, hogy figyelembe véve a vitatott határozatban kialakított új támogatásnak minősítés hibáit, e határozat 2. cikkének első bekezdését teljes egészében meg kellett semmisíteni, mivel az azon a megállapításon alapult, amely szerint a visszatérítési feltételek módosítása mintegy 2 milliárd euró összegű további támogatást jelentett.
A Bizottság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy az nem szorítkozott a vitatott határozat 2. cikke második bekezdésének részleges megsemmisítésére. Álláspontja szerint ugyanis az ilyen terjedelmű megsemmisítés lehetséges volt, mivel a visszafizetési feltételek módosítására vonatkozó támogatási intézkedés értékelésére a szerkezetátalakítási támogatás más alkotóelemeinek az értékelésétől elkülönítve is sor kerülhetett.
E tekintetben fontos megjegyezni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat alapján az Unió valamely jogi aktusának részleges megsemmisítése csak abban az esetben lehetséges, ha a megsemmisíteni kért elemek elválaszthatóak az aktus többi részétől. Az elválaszthatóság e követelménye nem teljesül, ha a jogi aktus részleges megsemmisítése folytán a jogi aktus lényeges tartalma megváltozik (a
C-244/03. sz., Franciaország kontra Parlament és Tanács ügyben 2005. május 24-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-4021. o.]
12. és 13. pontja, valamint a C‑441/11. P. sz., Bizottság kontra Verhuizingen Coppens ügyben 2012. december 6‑án hozott ítélet 38. pontja).
Márpedig a jelen ügyben a vitatott határozat 2. cikke második bekezdésének a részleges megsemmisítése folytán a határozat lényeges tartalma megváltozott volna, figyelemmel arra, hogy a további támogatás pontos összegét nem lehetett meghatározni.
A vitatott határozat (34) preambulumbekezdésében ugyanis a Bizottság megállapította, hogy a tőkejuttatás visszafizetési feltételeinek módosítása az ING részvényeinek piaci árfolyamától függően további 1,7 és 2,2 milliárd euró közötti előnyhöz juttatta az ING‑t.
A Törvényszék ezzel szemben a megtámadott ítélet 140. pontjában megállapította, hogy még ha feltételezzük is, hogy a Bizottság által kialakított további támogatásként való minősítés helyes, a holland államnak a visszatérítési feltételek módosítása folytán elmaradt haszna nem hozzávetőleg 2 milliárd euró, mint az a vitatott határozatban szerepel, hanem ennél szükségképpen kisebb, az előtörlesztés időpontjában felhalmozódott kamatok arányában csökkentett összeg.
Márpedig a Bizottság a 17 milliárd euró teljes összege alapján jutott arra a megállapításra, hogy az ING‑nek nyújtott szerkezetátalakítási támogatás az ING RWA‑jának (kockázattal súlyozott eszközök) körülbelül 5%‑át teszi ki. Ráadásul a Bizottság az 5%‑os RWA‑küszöb alkalmazásával – mint a támogatás nagyságának mutatója – állapította meg a vitatott határozat (141) preambulumbekezdésében, hogy az ING „jelentős összegű támogatásban” részesült.
A megtámadott ítélet 154. és 156. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy a további támogatás így szerves részét képezte a Bizottság által végzett mérlegelésnek, amikor a Bizottság a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségéről, és különösen az annak érdekében megkövetelt kötelezettségvállalások szintjének meghatározásáról határozott, hogy a támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani.
Ez utóbbi tekintetében a Törvényszék a megtámadott ítélet 158. pontjában pontosította, hogy egyértelműen következik a vitatott határozatból, hogy a Bizottság a kiegyenlítő intézkedések mértékét a tőkejuttatással kapcsolatos támogatásból, a visszatérítési feltételek módosításával kapcsolatos támogatásból, valamint az értékvesztett eszközökkel kapcsolatos intézkedéssel összefüggő támogatásból álló szerkezetátalakítási támogatásra, vagyis az összesen 17 milliárd euró összegű támogatásra tekintettel vizsgálta.
A Törvényszék tehát jogosan állapította meg, hogy lehetetlennek bizonyult a további támogatásnak a rendelkező résztől és az azt alátámasztó indokolástól való elválasztása.
Ezenkívül a Bizottság arra hivatkozik, hogy a vitatott határozat 2. cikkének második bekezdését nem lehetett megsemmisíteni, mivel e rendelkezés csak az eredeti határozat megerősítő jogi aktusának minősült.
Márpedig e tekintetben az eredeti határozatból az következik, hogy a Bizottság jóváhagyta, hogy „a holland állam pénzügyi válságra tekintettel hat hónapos időtartamra sürgősségi intézkedés” címén „felvásárolja az ING értékpapírjait”. Ezen időtartam lejártakor az intézkedést felül kellett vizsgálni.
Átmeneti intézkedésről volt tehát szó, amelyet rendkívüli körülmények indokoltak, és amelynek érvényességi feltétele az ING hosszú távú működőképességére vonatkozó terv holland hatóságok általi bemutatása volt. Amennyiben ilyen terv bemutatására sor került, az intézkedést automatikusan meghosszabbították, amíg a Bizottság határozatot nem fogadott el e terv tekintetében.
Egyébként az eredeti határozat tárgya kizárólag a 10 milliárd eurós tőkejuttatásra vonatkozó állami támogatás volt, az egyetlen utalást sem tartalmazott a további támogatás és az értékvesztett eszközökre vonatkozó más intézkedések tekintetében.
Jóllehet a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján a pusztán megerősítő jogi aktusok nem támadhatók meg megsemmisítés iránti keresettel (lásd különösen a
C-123/03. P. sz., Bizottság kontra Greencore ügyben 2004. december 9-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-11647. o.]
39. pontját), a Bíróság szintén megállapította, hogy valamely korábbi jogi aktus pusztán megerősítő jogi aktusának minősül az a jogi aktus, amely a korábbi jogi aktushoz képest semmilyen új elemet nem tartalmaz (lásd a
23/80. sz., Grasselli kontra Bizottság ügyben 1980. december 10-én hozott ítélet [EBHT 1980., 3709. o.]
18. pontját és a
C-417/05. sz., Bizottság kontra Fernández Gómez ügyben 2006. szeptember 14-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-8481. o.]
46. pontját).
Márpedig, az ING szerkezetátalakítására nyújtott átfogó támogatás jóváhagyásával, amely három támogatási intézkedést foglalt magában, és amelynek összege elérte a 17 milliárd eurót, a vitatott határozat nem korlátozódott az eredeti határozatban jóváhagyottak megerősítésére.
Ugyanis a pénzügyi világválság kivételes helyzetében végrehajtott egyetlen olyan támogatási intézkedés előzetes vizsgálata, amely sürgős intézkedések elfogadását írja elő, nem rendelhető alá ugyanazon kritériumoknak, mint amelyeknek három, jelentősen magasabb összegű támogatási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó végleges határozatot kell szabályozniuk.
A vitatott határozat tehát számos új elemet tartalmaz az eredeti határozathoz képest, ami kizárja, hogy azt „megerősítő aktusnak” minősítsük.
Az előző megfontolások összességére tekintettel a harmadik jogalapot mint megalapozatlant szintén el kell utasítani.
A Törvényszék által elkövetett téves jogalkalmazásra alapított negyedik jogalapról, mivel azzal az indokkal állapította meg a vitatott határozat 2. cikke második bekezdésének jogellenességét, hogy a Bizottság tévesen „állami támogatásnak” minősítette a módosított visszafizetési feltételeket
A felek érvei
A Bizottság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy a további támogatásra vonatkozó értékelését érintő hiba megállapításából arra a következtetésre jutott, hogy az hatással volt azon kötelezettségekre, amelyek a szerkezetátalakítási támogatás közös piaccal való összeegyeztethetővé nyilvánításához voltak szükségesek. A Törvényszék tehát tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy miután a módosított visszafizetési feltételekre vonatkozó támogatást túlbecsülték, a holland hatóságok által javasolt kötelezettségvállalások meghaladhatták az ahhoz szükséges minimumot, hogy az ING javára nyújtott támogatások összeegyeztethetők legyenek a közös piaccal.
E tekintetben a Bizottság hangsúlyozza, hogy nem jogosult arra, hogy visszautasítsa a tagállamok által valamely bejelentett intézkedés kapcsán tett kötelezettségvállalásokat, azzal az indokkal, hogy azok túllépik az ahhoz szükséges mértéket, hogy valamely állami támogatást a közös piaccal összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani. A Bizottság álláspontja szerint, mivel a Holland Királyság által javasolt kötelezettségvállalások elegendők voltak ahhoz, hogy a tőkejuttatást, az értékvesztett eszközökre vonatkozó intézkedést és a visszafizetési feltételek módosítását együttesen összeegyeztethetővé tegyék a közös piaccal, következésképpen elegendők voltak arra is, hogy ezen intézkedések közül kettőt összeegyeztethetővé tegyenek.
A Holland Királyság és az ING – amelyeket e tekintetben a DNB is támogat – emlékeztetnek arra, hogy azért ajánlották fel a szóban forgó kötelezettségvállalásokat, mert a Bizottság tudatta velük, hogy nem hoz kedvező döntést, ha e kiegyenlítő minimumintézkedéseket nem kínálják fel. Következésképpen a Bizottság nem állíthatja, hogy a fent említett kötelezettségvállalások nem neki tudhatók be.
A Bíróság álláspontja
Előzetesen meg kell állapítani, amint arra a főtanácsnok az indítványának 64. pontjában rámutatott, hogy a Törvényszék által a megtámadott ítélet 9–37. pontjában a vitatott határozat elfogadásához vezető közigazgatási eljárás kapcsán előadottakból következik, hogy a Bizottság többször jelezte, mely intézkedéseket tartja szükségesnek, kifejtve, hogy ezen intézkedések nélkül nem fogja jóváhagyni a szerkezetátalakítási tervet.
A Törvényszék ugyanis a megtámadott ítélet 14. pontjában megállapította, hogy egy 2009. április 24‑i, a Bizottság, a Holland Királyság, az ING és a DNB között zajlott megbeszélés során a Bizottság jelezte, hogy a szóban forgó támogatási intézkedéseket „nem engedélyezi”, amennyiben az ING a szerkezetátalakítás tárgyában „nem hajlandó tudomásul venni egyes fontos intézkedéseket az életképességének helyreállítása és a bekövetkező versenytorzulások csökkentése érdekében”.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 29. pontjában szintén megállapította, hogy 2009. október 19‑én az ING egy másik szerkezetátalakítási tervet nyújtott be a Bizottsághoz, amely „több alkalommal hivatkozik a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja által a 2009. október 6‑i e‑mailben megfogalmazott javaslatokra. Különösen, e terv különböző olyan átruházásokat irányzott elő, amelyek az ING mérlegének 45%‑os, vagyis a 2009. május 12‑én benyújtott szerkezetátalakítási tervben javasoltnál majdnem háromszor nagyobb mértékű csökkentését eredményezték, előirányozta továbbá minden felvásárlás tilalmát, valamint a Bizottság által megkövetelteknek megfelelő magatartási kötelezettségvállalásokat”.
A tényállás ezen értékeléséből az következik, hogy – ellentétben azzal, amit a Bizottság állít – a vitatott határozat II. mellékletében felsorolt kötelezettségvállalások nem a Holland Királyság és az ING által tett olyan egyoldalú javaslatok egyszerű következményei, amelyek a Bizottság számára ismeretlenek lettek volna. A Törvényszék megállapította, hogy épp ellenkezőleg, a fent említett kötelezettségvállalások nagyobb részben a Bizottság által a Holland Királysággal és az ING‑vel szemben a közigazgatási eljárás során előírt követelményekből fakadnak.
E körülmények között a Bizottság által az e jogalap keretében képviselt álláspont, amely szerint nem tudta befolyásolni a Holland Királyság és az ING által felkínált kötelezettségvállalásokat, ellentétben áll a Törvényszék által megállapított tényállással.
Az e jogalap érdemi vizsgálata ily módon az ügybeli tényállás újbóli értékelésével járna. Márpedig, mivel a Bizottság nem hivatkozott a tényeknek a Törvényszék általi elferdítésére, illetve a jelen ítélet 45. pontjában hivatkozott indokok alapján, az ilyen értékelés a fellebbezés keretében nem tartozik a Bíróság hatáskörébe.
Következésképpen a negyedik jogalapot mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
A kereseten túlterjeszkedő határozathozatal tilalma elvének a Törvényszék általi megsértésére alapított, ötödik jogalapról
A felek érvei
A Bizottság arra hivatkozik, hogy a Holland Királyság és az ING által a Törvényszék előtt a T‑29/10. és T‑33/10. sz. ügyben benyújtott keresetlevelekben nem szerepel a vitatott határozat 2. cikke második bekezdésének vagy a vitatott határozat mellékletének megsemmisítése iránti kérelem. E rendelkezések megsemmisítésével a Törvényszék jogellenesen kiterjesztette az elé terjesztett kereset hatályát, következésképpen a kereseten túlterjeszkedve hozott határozatot.
A Holland Királyság és az ING vitatja e következtetést.
A Bíróság álláspontja
Előzetesen meg kell jegyezni, hogy az ING a T‑33/10. sz. ügyben felhozott első jogalapjával azt kérte a Törvényszéktől, hogy az semmisítse meg a vitatott határozatot, amennyiben „a CTI‑ügylet módosítását (kiegészítő) állami támogatásnak minősíti”.
Márpedig az ING által a Törvényszékhez benyújtott megsemmisítés iránti keresetlevélből következik, hogy egyrészt a „CTI‑ügylet” az ING és a Holland Királyság között megkötött megállapodáshoz kapcsolódott, amelynek tárgya a 10 milliárd eurós CTI‑ (Core‑Tier 1) tőkejuttatás volt, másrészt pedig hogy ezen ügylet módosítása a tőkejuttatás visszafizetési feltételeinek módosításából állt.
Ebből következően az ING az első jogalapjával azt kérelmezte a Törvényszéktől, hogy az semmisítse meg a vitatott határozatot, amennyiben az megállapítja, hogy a fent hivatkozott módosítást kiegészítő állami támogatásnak minősíti. Ez a kereseti kérelem tehát nem kifejezetten a vitatott határozat rendelkező részének valamely cikkére vagy bekezdésére irányult.
Ezenkívül a Törvényszék a megtámadott ítélet 147. pontjában megállapította, hogy „az ING az első kereseti kérelmében lényegében a [vitatott] határozat 2. cikke első bekezdésének és e határozat 2. cikke második bekezdésének, valamint e határozat II. mellékletének megsemmisítését kéri, amennyiben a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a visszatérítési feltételek módosítása 2 milliárd euró mértékű további támogatást jelent”.
A fentiek alapján meg kell állapítani, hogy nem lehet helyt adni a Bizottság által arra alapított jogalapnak, hogy a vitatott határozat 2. cikke második bekezdésének, valamint II. mellékletének a megsemmisítésével a Törvényszék a kereseten túlterjeszkedve hozott határozatot.
Ebből következően az ötödik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A hatodik jogalapról, amely másodlagosan azon alapul, hogy amennyiben a Törvényszék megalapozottan semmisítette meg a vitatott határozat 2. cikkének első és második bekezdését, akkor e 2. cikk harmadik bekezdését is meg kellett volna semmisítenie
A felek érvei
A Bizottság megjegyzi, hogy az eredeti határozat (30) preambulumbekezdésében a Bizottság tudomásul vette azt a Holland Királyság és az ING által tett kötelezettségvállalást, amely szerint az ING korlátozni fogja mérlege növekedését a tőkejuttatásból eredő versenytorzulás korlátozása érdekében. Mindamellett tekintettel azon kötelezettségvállalásokra, amelyeken a vitatott határozatban elfogadott belső piaccal való összeegyeztethetőségre vonatkozó következtetés alapult, a Bizottság e határozat 2. cikkének harmadik bekezdésében úgy határozott, hogy feloldja az ING mérlegnövekedésére vonatkozó ideiglenes korlátozást.
A Bizottság álláspontja szerint, amennyiben a Törvényszék megalapozottan semmisítette meg az elemzést és a kötelezettségvállalásokat, amelyeken a vitatott határozat 2. cikkének második bekezdése és annak II. melléklete alapult, az szükségszerűen azzal járt volna, hogy az ING‑t nem kellett volna mentesíteni a mérlegre vonatkozó korlátozások alól, amelyek e határozat meghozatala előtt alkalmazandók voltak rá. Ugyanis annak megállapítása, hogy a támogatás a vitatott határozat II. mellékletében részletezett kötelezettségvállalások tükrében összeegyeztethető a közös piaccal, és a mérlegre vonatkozó korlátozások feloldása egymástól elválaszthatatlan egységet képez.
A Holland Királyság arra hivatkozik, hogy annak a kérdésnek az eldöntése, hogy a vitatott határozat 2. cikke első és második bekezdésének a megsemmisítése következtében egyúttal a 2. cikk harmadik bekezdését is meg kell‑e semmisíteni, érdemi értékelést igényel, amelyet a Törvényszék nem végezhetett el, mivel arra nem kérték fel. A Holland Királyság szerint a Bíróság a fellebbezés keretében nem végezheti el ezt az értékelést, mivel az a tényállás értékelésének minősülne.
Az ING úgy véli, hogy ez a jogalap nyilvánvalóan elfogadhatatlan, mivel a Bizottság egyáltalán nem terjesztett elő ilyen irányú kérelmet a Törvényszék előtt, tehát ezt a jelen eljárás során sem teheti meg.
A Bíróság álláspontja
E jogalapjával a Bizottság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy az a vitatott határozat 2. cikke első és második bekezdésének megsemmisítését követően nem hozta fel hivatalból az e cikk harmadik bekezdésének megsemmisítésére vonatkozó jogalapot.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy amennyiben a Bizottság által felvetett kérdés nem tekinthető eljárásgátló oknak, azt a Törvényszék a kereseten túlterjeszkedő határozathozatal terhe mellett nem értékelheti hivatalból (lásd ebben az értelemben a C‑442/03. P. és
C-471/03. P. sz., P & O European Ferries (Vizcaya) és Diputación Foral de Vizcaya kontra Bizottság egyesített ügyekben 2006. június 1-jén hozott ítélet [EBHT 2006., I-4845. o.]
45. pontját és a C‑272/12. P. sz., Bizottság kontra Írország és társai ügyben 2013. december 10‑én hozott ítélet 28. pontját).
Ebből következően a hatodik jogalapot mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
Mivel a Bizottság által a fellebbezésének alátámasztására felhozott hat jogalap egyikének sem lehet helyt adni, a fellebbezés egészét el kell utasítani.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozatlan, a Bíróság határoz a költségekről. Ugyanezen szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet ugyanezen szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Holland Királyság és az ING kérelmének megfelelően kötelezni kell a felmerült költségek viselésére.
Ugyanezen szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében, amely a 184. cikk (1) bekezdése alapján a fellebbezési eljárásban is alkalmazandó, az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket.

A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a fellebbezést elutasítja.

2)
A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.

3)
A De Nederlandsche Bank NV maga viseli saját költségeit.

Aláírások
(
*1
)   Az eljárás nyelve: holland és angol.