CELEX: 62012TJ0317
Responsabilità extracontrattuale
Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra
Responsabilità per colpa
Diniego della Commissione di divulgare informazioni e di vietare qualsiasi operazione riguardante quote di emissioni asseritamente sottratte
Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli
Responsabilità oggettiva

Fatti
I –
Gli impegni derivanti dal protocollo di Kyoto
La convenzione‑quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici è stata firmata, a nome della Comunità economica europea, il 13 giugno 1992. È stata approvata, a nome della Comunità, con decisione 94/69/CE del Consiglio, del 15 dicembre 1993, relativa alla conclusione della convenzione‑quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (
GU 1994, L 33, pag. 11
) e, nei confronti di essa, è entrata in vigore il 21 marzo 1994.
Il 29 aprile 1998, il protocollo di Kyoto allegato alla convenzione‑quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (in prosieguo: il «protocollo di Kyoto») è stato firmato a nome della Comunità. Siffatto protocollo è stato approvato a nome della Comunità con decisione 2002/358/CE del Consiglio, del 25 aprile 2002 (
GU L 130, pag. 1
).
L’articolo 3, paragrafo 1, del protocollo di Kyoto prevedeva che, in relazione al periodo 2008‑2012, gli Stati e le organizzazioni internazionali di cui all’allegato I della convenzione‑quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, provvedessero, ciascuno, affinché le loro emissioni antropiche aggregate di certi gas a effetto serra non eccedessero una determinata quantità, denominata «quantità assegnata». Tra le organizzazioni internazionali in tal modo indicate figurava la Comunità, alla quale è da allora succeduta l’Unione europea ai sensi dell’articolo 1, terzo comma, TUE, quale modificato dal Trattato di Lisbona.
La quantità assegnata, di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del protocollo di Kyoto, era espressa in termini di tonnellate di biossido di carbonio‑equivalente, ove una tonnellata corrisponde ad un’«unità di quantità assegnata» (AAU). Nel corso del periodo 2008-2012, a integrazione delle misure adottate per adempiere agli impegni quantificati di limitazione e di riduzione delle emissioni, ogni Stato e organizzazione internazionale di cui all’allegato I del protocollo di Kyoto, poteva far variare la propria quantità assegnata, affinché non fosse inferiore alle sue emissioni effettive. Venivano loro offerte diverse possibilità. In primo luogo, AAU supplementari potevano essere ottenute da Paesi terzi, ai sensi dell’articolo 17 del protocollo di Kyoto. In secondo luogo, unità di diverso tipo potevano essere generate, da un lato, da «attività umane direttamente legate alla variazione nella destinazione d’uso dei terreni e dei boschi, limitatamente all’imboschimento, al rimboschimento e al disboscamento» («unità di assorbimento» o RMU, di cui all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo di Kyoto) e, dall’altro, da alcuni progetti istituiti in altri Stati, volti a ridurre le emissioni dei gas a effetto serra. Quest’ultima categoria di unità raggruppava due sottocategorie, ovvero, da una parte, le «unità di riduzione delle emissioni» (ERU, di cui all’articolo 6 del protocollo di Kyoto) e, dall’altra, le «unità di riduzione certificate delle emissioni» (CER, di cui all’articolo 12 del protocollo di Kyoto). Le AAU, le RMU, le ERU e le CER (in prosieguo, congiuntamente: le «unità di Kyoto») corrispondevano, ciascuna di esse, ad una tonnellata di biossido di carbonio equivalente.
Il 30 novembre 2005, la conferenza delle parti della convenzione‑quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, che funge da riunione delle parti del protocollo di Kyoto, adottava la decisione 13/CMP.1. L’allegato di tale decisione definisce le «[m]odalità di calcolo delle quantità assegnate».
II –
La normativa introdotta, nell’ambito dell’Unione, al fine di dare attuazione al protocollo di Kyoto
Il 13 ottobre 2003 è stata adottata la direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (
GU L 275, pag. 32
). Siffatta direttiva era intesa, secondo il suo considerando 5, a «contribuire ad un più efficace adempimento degli impegni [derivanti dal protocollo di Kyoto]». L’articolo 19, paragrafo 3, di tale direttiva, prevedeva che «[a]i fini dell’attuazione della presente direttiva la Commissione adotta (…) un regolamento relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri sotto forma di banche di dati elettroniche standardizzate, contenenti elementi di dati comuni che consentano di controllare il rilascio, il possesso, il trasferimento e la cancellazione delle quote di emissioni, nonché di assicurare l’accesso al pubblico e la riservatezza, ove necessario, e di garantire che ogni cessione sia compatibile con gli obblighi risultanti dal protocollo di Kyoto».
In applicazione di tale disposizione, la Commissione delle Comunità europee ha adottato, il 21 dicembre 2004, il regolamento (CE) n. 2216/2004, relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri a norma della direttiva 2003/87 e della decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (
GU L 386, pag. 1
).
A –
Le quote di emissioni dei gas a effetto serra create dalla normativa dell’Unione
La direttiva 2003/87 ha introdotto la nozione di «quota di emissioni dei gas a effetto serra» (in prosieguo: la «quota» o «quota di emissioni»). Ai sensi del suo articolo 3, lettera a), una quota dà «il diritto di emettere una tonnellata di biossido di carbonio equivalente per un periodo determinato».
Esiste una relazione tra le quote, da un lato, e alcune unità di Kyoto, dall’altro, sebbene le une e le altre siano di diversa natura.
Infatti, da un lato, l’articolo 45, primo e secondo comma, del regolamento n. 2216/2004 dispone che una quota di emissioni, che può essere detenuta da una persona fisica o giuridica, viene ottenuta tramite «conversione» di una AAU, ove siffatta conversione è effettuata aggiungendo il termine «quota» al codice identificativo dell’AAU.
Dall’altro, l’articolo 11 bis della direttiva 2003/87, introdotto dalla direttiva 2004/101/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 ottobre 2004, recante modifica della direttiva 2003/87 (
GU L 338, pag. 18
), fatte salve diverse riserve, offre a determinate persone fisiche o giuridiche la possibilità di ottenere quote di emissioni «in cambio» di una ERU o di una CER.
B –
Il rilascio e la restituzione delle quote
Ai sensi dell’articolo 11, paragrafi 2 e 4, della direttiva 2003/87, durante il quinquennio che ha inizio il 1
o
gennaio 2008, l’autorità competente dello Stato membro interessato rilascia, per ogni anno, al gestore di un impianto rientrante in uno dei settori di attività elencati all’allegato I di tale direttiva un certo numero di quote di emissioni dei gas a effetto serra. Il rilascio delle quote avviene entro il 28 febbraio dell’anno di cui trattasi (anno N).
Conformemente agli articoli 14 e 15 della direttiva 2003/87, nel corso dell’anno civile N, le emissioni di ogni impianto sono monitorate e verificate.
Ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, entro il 30 aprile dell’anno N + 1, il gestore di un impianto deve restituire un numero di quote pari alle emissioni totali di tale impianto nel corso dell’anno civile N.
Come risulta dalla direttiva 2003/87, quattro fattispecie sono dunque ipotizzabili. In primo luogo, se, il 30 aprile dell’anno N + 1, il gestore dispone di un numero di quote superiore alle emissioni totali del suo impianto nel corso dell’anno N, può conservare tali quote in eccesso oppure venderle. In secondo luogo, qualora il gestore disponga di un numero di quote pari alle emissioni totali del suo impianto, non dispone più di alcuna quota per tale impianto una volta adempiuti i suoi obblighi di restituzione. In terzo luogo, qualora il gestore constati che le emissioni del suo impianto sono superiori alle quote di cui dispone in relazione a quest’ultimo, può procurarsene altre entro il 30 aprile dell’anno N + 1, in modo da poter adempiere ai suoi obblighi di restituzione. In quarto luogo, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, se, il 30 aprile dell’anno N + 1, il gestore non ha restituito un numero di quote sufficiente per coprire le sue emissioni dell’anno N, deve pagare un’ammenda per le emissioni in eccesso. Per ciascuna tonnellata di biossido di carbonio equivalente emessa, per la quale il gestore non abbia restituito le quote, l’ammenda per le emissioni in eccesso è di EUR 100. Nonostante il pagamento di tale ammenda per le emissioni in eccesso, il gestore rimane tenuto a restituire, il 30 aprile N + 2, un numero di quote pari alle emissioni in eccesso dell’anno N. Pertanto, in pratica, il gestore che si trovi in tale situazione deve procurarsi quote di emissioni supplementari prima del 30 aprile N + 2.
In definitiva, queste diverse possibilità creano le condizioni d’emergenza di un mercato delle quote.
C –
Le modalità di funzionamento del sistema per lo scambio di quote
Tre categorie di disposizioni meritano un’attenzione particolare.
In primo luogo, l’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, dispone che gli Stati membri istituiscono registri «per assicurare l’accurata contabilizzazione precisa delle quote di emissioni rilasciate, possedute, cedute e cancellate». Il paragrafo 2 dello stesso articolo indica che i registri racchiudono «una contabilità separata» destinata a «registrare le quote di emissioni possedute da ciascuna persona alla quale siano state rilasciate o dalla quale siano state trasferite quote di emissione». L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2216/2004, precisa che, in ciascuno Stato membro, i registri assumono la forma di una banca dati elettronica «standardizzata» («standardised», in inglese). Il paragrafo 2 dello stesso articolo aggiunge che i registri comprendono «l’hardware e il software» e sono accessibili tramite Internet. Il paragrafo 3 di tale articolo, infine, indica che essi devono segnatamente essere in grado di eseguire correttamente tutte le procedure relative, da un lato, alle emissioni verificate e, dall’altro, ai conti detenuti da persone fisiche o giuridiche detentrici di quote.
In secondo luogo, l’articolo 20, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 prevede la designazione, da parte della Commissione, di un amministratore centrale incaricato di tenere un «catalogo indipendente nel quale sono registrati gli atti di rilascio, trasferimento e cancellazione delle quote di emissioni».
L’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 2216/2004 aggiunge che tale catalogo, denominato anche «catalogo indipendente comunitario delle operazioni», è istituito dalla Commissione sotto forma di banca dati elettronica «standardizzata». Il paragrafo 2 del suddetto articolo dispone che tale catalogo comprende «l’hardware e il software» e che è accessibile tramite Internet. Infine, il paragrafo 5, nella versione risultante dal regolamento (CE) n. 916/2007 della Commissione, del 31 luglio 2007, recante modifica del regolamento n. 2261/2004 (
GU L 200, pag. 5
), precisa che l’amministratore centrale che tiene il catalogo esegue le procedure riguardanti le quote di emissioni, le emissioni verificate o i conti solo ove necessario per l’adempimento delle sue funzioni. In definitiva, dal regolamento n. 2216/2004 emerge che il catalogo indipendente comunitario delle operazioni costituisce una banca dati che, da un lato, consolida i dati provenienti dai registri nazionali e, dall’altro, permette di identificare le operazioni tra diversi registri.
In terzo luogo, l’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 2216/2004, stabilisce norme sulla riservatezza. Esso recita:
«Tutte le informazioni contenute nei registri e nel CITL, comprese le informazioni riguardanti la consistenza di tutti i conti e tutte le operazioni effettuate, si considerano riservate per qualsiasi fine diverso dall’applicazione delle disposizioni del presente regolamento, della direttiva 2003/87/CE o della legislazione nazionale».
III –
Fatti antecedenti alla presentazione del ricorso
La ricorrente, la Holcim (Romania) SA, appartiene al gruppo Holcim, specializzato nella produzione di cemento, composti, asfalto e calcestruzzo pronto per l’uso. Essa dispone di conti di quote di emissioni nel registro rumeno.
Il 16 novembre 2010, siffatti conti sarebbero stati consultati illegalmente da persona non autorizzata. Secondo la ricorrente, a causa di questa consultazione illegale, un milione di quote ad essa appartenenti sarebbero state illegalmente trasferite verso un conto tenuto in Italia e 600 000 quote sarebbero state trasferite nel Liechtenstein. Tali 600000 quote deviate verso il Liechtenstein avrebbero potuto essere recuperate alla data di presentazione del ricorso. Ciò non sarebbe stato possibile per il milione di quote restanti. Secondo la ricorrente, suddetto milione di quote sottratto (e non recuperato alla data di presentazione del ricorso), alla data di svolgimento dei fatti, valeva «circa EUR 15 milioni».
Con lettera datata 24 novembre 2010, la ricorrente segnalava ufficialmente l’accaduto alla Commissione, pregandola di «chiedere ai registri nazionali [da un lato] di congelare» le quote di emissioni asseritamente sottratte e, dall’altro, di «bloccare i conti» su cui siffatte quote erano transitate.
Con lettera datata 25 novembre 2010, la ricorrente sporgeva denuncia presso il pubblico ministero rumeno.
Con lettera datata 2 dicembre 2010, lo studio legale della ricorrente chiedeva alla Commissione «di sospendere e di negare l’accesso ai conti» su cui erano transitate le quote asseritamente sottratte, ordinandole, inoltre, di «chiedere ai registri nazionali, che non soddisfano i requisiti abituali di sicurezza dei sistemi informativi bancari, di fermare qualsiasi trasferimento di [quote di emissioni] finché non siano poste in essere tali misure di sicurezza dei sistemi informativi».
Con lettera datata 14 dicembre 2010, il capo unità competente della Commissione rispondeva alla lettera del 2 dicembre 2010 nei seguenti termini:
«(…)
Per quanto riguarda la sua richiesta diretta a sospendere e a bloccare l’accesso ai conti pertinenti, a nostro avviso, il recupero delle quote, che si asserisce essere state trasferite in maniera fraudolenta, è una questione soggetta al diritto nazionale e che compete alle autorità nazionali incaricate dell’applicazione della legge. La Commissione non ha competenza per bloccare siffatte quote in un conto di registro.
Per quanto riguarda gli scambi di quote, si noti che tale informazione è riservata per un periodo quinquennale, ai sensi delle disposizioni di cui all’articolo 10 e all’allegato XVI del regolamento n. 2261/2004. Nonostante siffatte disposizioni, la Commissione collabora in maniera effettiva con le autorità di contrasto competenti al fine di risolvere [la questione del]l’accesso non autorizzato ai conti [di cui trattasi].
Infine, per quanto riguarda la sua richiesta diretta a bloccare tutti i trasferimenti di quote nei registri nazionali fino a quando non sarà stata data attuazione alle abituali norme di sicurezza dei sistemi informativi bancari, una siffatta azione sarebbe sproporzionata e senza fondamento giuridico (…)».
Con lettera del 22 dicembre 2010, il Direttore generale preposto alla Direzione generale (DG) «Azione per il clima» della Commissione rispondeva alla lettera del 24 novembre 2010 nei seguenti termini:
«(…)
Il recupero di quote, che si asserisce essere state trasferite in maniera fraudolenta, è una questione soggetta al diritto nazionale e che compete alle autorità nazionali incaricate dell’applicazione della legge. La Commissione non è competente a bloccare siffatte quote in un conto di registro, dal momento che tali quote continuano a rappresentare validi strumenti di adeguamento alla normativa.
Per quanto riguarda gli scambi di quote, si noti che tale informazione è riservata per un periodo quinquennale, ai sensi delle disposizioni di cui all’articolo 10 e all’allegato XVI del regolamento n. 2261/2004. Nonostante tali disposizioni, la Commissione collabora in maniera effettiva con le autorità di contrasto competenti al fine di risolvere [la questione del]l’accesso non autorizzato ai conti [di cui trattasi].
(…)».
Non viene contestato che il Direttore generale della Commissione di cui trattasi, all’epoca agisse in qualità di amministratore centrale del catalogo indipendente comunitario delle operazioni, ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, funzione che gli era stata conferita nel corso dell’anno 2010.
Il 28 dicembre 2010, su iniziativa di una società diversa dalla ricorrente, è stato promosso un procedimento sommario nei confronti della Commissione dinanzi al Tribunale di primo grado di Bruxelles (Belgio). Tale procedimento era diretto, in particolare, a che il Presidente di tale organo giurisdizionale, pronunciandosi in qualità di giudice del procedimento sommario, ordinasse alla Commissione, da un lato, di «comunicare l’identità del titolare o dei titolari» dei conti sui quali apparivano quote asseritamente sottratte e, dall’altro, di «bloccare tutti i registri nazionali nei quali [erano] iscritte [siffatte] quote». Il 21 febbraio 2011, la ricorrente depositava un’istanza d’intervento volontario dinanzi al Tribunale di primo grado di Bruxelles «al fine di ottenere le stesse misure di quelle richieste» da quest’altra società. Pertanto, le è stata attribuita la qualità di «seconda ricorrente». Ciò è perlomeno quanto risulta dall’ordinanza che conclude tale procedimento sommario, di cui si farà menzione al successivo punto 39.
Con lettera dell’11 marzo 2011, il procuratore capo della direzione incaricata delle indagini relative alla criminalità organizzata e al terrorismo (Romania) informava la ricorrente che una «indagine penale» era stata avviata in merito ai fatti lamentati da quest’ultima nella sua denuncia (menzionata al precedente punto 25).
Con lettera del 18 marzo 2011, la stessa autorità precisava alla ricorrente di aver inviato, l’11 gennaio 2011, una rogatoria alle autorità giudiziarie belghe. Tale rogatoria era diretta a che la Direzione generale della Commissione incaricata di tenere il catalogo indipendente comunitario delle operazioni:
—
vieti ufficialmente alle autorità incaricate della tenuta dei registri nazionali di contabilizzare e di autorizzare le operazioni aventi ad oggetto quote di emissioni appartenenti alla ricorrente;
—
fornisca tutti i dati in suo possesso relativi all’asserito trasferimento non autorizzato delle quote di emissioni della ricorrente, che aveva avuto luogo in data 16 novembre 2010;
—
descriva l’insieme delle operazioni relative a tali quote;
—
fornisca i file di registro («log files», in inglese) indicanti gli «indirizzi IP», la data e l’ora di tutte le operazioni relative a quote di emissioni appartenenti alla ricorrente, e ciò a decorrere dal 16 novembre 2010;
—
fornisca i file di registro indicanti gli «indirizzi IP», la data e l’ora di tutte le operazioni dirette all’acceso ai conti che avevano detenuto quote di emissioni appartenenti alla ricorrente, e ciò a decorrere dal 16 novembre 2010;
—
e fornisca tutte le informazioni comunicate da altri registri nazionali relative a casi simili.
Nella citata lettera del 18 marzo 2011, si precisava altresì che le autorità giudiziarie belghe non avevano trasmesso, fino a quel momento, alcuna risposta a tale rogatoria.
Dal controricorso risulta che, nel frattempo, in data 4 marzo 2011, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) aveva ricevuto la rogatoria tramite le autorità giudiziarie belghe.
Con lettera datata 4 aprile 2011, una società appartenente allo stesso gruppo della ricorrente indicava alla Commissione che una rappresentante della ricorrente aveva incontrato agenti della Commissione nei giorni 2 e 17 marzo 2011. Essa sottolineava che, in tali occasioni, aveva precisato a quest’ultimi che il pubblico ministero rumeno aveva inviato una rogatoria alla Commissione. In seguito, affermava che tale rogatoria era, fino a quel momento, rimasta inevasa. Infine, dopo aver sostenuto che le era stato comunicato verbalmente che l’OLAF aveva ricevuto la rogatoria, essa ingiungeva alla Commissione di rispondervi tempestivamente.
Con lettera del 7 aprile 2011, il capo unità competente della Commissione indicava alla medesima società che la DG «Azione per il clima» non aveva ricevuto alcuna rogatoria dalle autorità giudiziarie rumene. Informava, altresì, la ricorrente che i dati relativi alle operazioni raccolti nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni erano riservati e che, «conformemente a una prassi consolidata», venivano forniti soltanto alle autorità nazionali incaricate dell’applicazione della legge, su richiesta debitamente motivata.
Dal controricorso, le cui indicazioni sono supportate da documenti prodotti dalla Commissione in risposta ad un quesito scritto del Tribunale, risulta che, lo stesso giorno, il 7 aprile 2011, l’OLAF dava risposta alla rogatoria. L’esistenza di siffatta risposta è d’altronde riconosciuta dalla ricorrente nel ricorso. L’OLAF avrebbe quindi trasmesso al pubblico ministero belga, secondo le precisazioni apportate dalla Commissione, un «CD-ROM e un disco rigido contenente 300 gigabyte di informazioni».
Con lettera del 31 maggio 2011, l’avvocato della ricorrente indicava alla Commissione che egli supponeva che quest’ultima fosse informata del fatto che la ricorrente, dal mese di febbraio 2011, era parte del procedimento sommario di cui al precedente punto 30. Esso insisteva sul fatto che tale procedimento era diretto ad ingiungere alla Commissione di bloccare le quote asseritamente sottratte il 16 novembre 2010 e di rivelare la «loro ubicazione attuale nei registri nazionali». L’avvocato di cui trattasi precisava inoltre che, secondo informazioni rivelate a mezzo stampa, 279210 quote asseritamente sottratte erano state restituite da diversi gestori nell’ambito dell’Unione il 30 aprile 2011 (al fine di adempiere all’obbligo di restituzione imposto dall’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, di cui al precedente punto 14). Egli chiedeva poi alla Commissione di non autorizzare la restituzione di tali quote e, quantomeno, di bloccarle e di riassegnarle al loro legittimo detentore.
Con ordinanza del 3 giugno 2011, il Presidente del Tribunale di primo grado di Bruxelles dichiarava la propria «incompetenza» a conoscere della domanda di procedimento sommario di cui al precedente punto 30.
Con lettera del 18 luglio 2011, la Commissione rispondeva alla lettera che le era stata indirizzata il 31 maggio 2011 dall’avvocato della ricorrente, sottolineando che, per quanto riguardava la richiesta diretta ad ottenere che le quote asseritamente sottratte fossero bloccate, la sua posizione non era cambiata. A suo giudizio, da un lato, «il recupero di quote, che si asserisce essere state trasferite in maniera fraudolenta, è una questione soggetta al diritto nazionale e che compete alle autorità nazionali incaricate dell’applicazione della legge»; dall’altro, «la Commissione non è competente a bloccare tali quote in un conto di registro, dal momento che tali quote continuano a rappresentare validi strumenti di adeguamento alla normativa».
Con lettera del 13 dicembre 2011, indirizzata alla Commissione, la ricorrente sosteneva che la Commissione e gli Stati membri avevano il «dovere implicito» di cercare una soluzione al fine di risarcire il danno subito da un utilizzatore di quote privo di colpa. Indicava, poi, che intendeva avviare procedimenti contenziosi nei confronti della Commissione e delle autorità rumene al fine di «recuperare la perdita subita». Infine, sosteneva che siffatto procedimento non era nell’interesse dei propri azionisti e che era dunque disposta a concludere una transazione («out-of-court settlement», in inglese) con la Commissione.
Con lettera del 16 gennaio 2012, la Commissione comunicava alla ricorrente di non essere favorevole ad una soluzione transattiva.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 luglio 2012, la ricorrente ha proposto il presente ricorso. Essa ha quindi presentato due serie di conclusioni.
In primo luogo, essa ha chiesto che il Tribunale, con «sentenza interlocutoria», voglia:
—
«constatare che, per quanto riguarda il danno subito dalla ricorrente in seguito al furto di un milione di quote, l’Unione (…) deve rispondere del comportamento della Commissione, ai sensi degli articoli 256, 268 e 340 TFUE;
—
condannare l’Unione (…) a versare alla ricorrente la somma di un euro a titolo provvisorio;
—
ordinare alle parti di accordarsi sull’ammontare del danno e/o ordinare alla ricorrente di provare l’entità definitiva del suo danno nei tre mesi successivi alla sentenza interlocutoria;
—
dichiarare la sentenza esecutiva».
In secondo luogo, essa ha chiesto che il Tribunale voglia:
—
«ordinare all’Unione (…) di versarle il valore delle quote di emissioni sottratte che non siano state ancora recuperate entro la data della sentenza definitiva, e ciò al prezzo di mercato in vigore alla data del furto, maggiorato degli interessi ad un tasso annuo dell’8 % a decorrere dal 16 novembre 2010;
—
condannare l’Unione (…) alle spese; e
—
dichiarare la sentenza esecutiva».
Il 19 ottobre 2012, la Commissione ha depositato presso la cancelleria del Tribunale il suo controricorso. Essa ha chiesto che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
Il 23 ottobre 2012, 94761 quote hanno potuto essere recuperate dalla ricorrente, dopo essere state «bloccate» dal registro italiano e sequestrate dal pubblico ministero italiano. A decorrere da questa data, pertanto, alla ricorrente restavano da recuperare 905239 quote e non più un milione di quote, come da essa inizialmente asserito (v. supra, punto 44).
L’11 febbraio 2013, la ricorrente ha depositato la sua replica presso la cancelleria del Tribunale. Essa ha modificato uno dei capi delle conclusioni. Anziché chiedere che il Tribunale voglia «ordinare alle parti di accordarsi sull’ammontare del danno e/o ordinare alla ricorrente di dimostrare l’entità definitiva del danno subito nei tre mesi successivi alla sentenza interlocutoria», essa ha chiesto che il Tribunale voglia «ordinare alle parti di accordarsi sull’ammontare del danno e/o ordinare alla ricorrente di dimostrare l’entità definitiva del danno subito entro tre mesi dalla conclusione del procedimento penale condotto in Romania». Per il resto, essa ha reiterato le conclusioni contenute nel suo ricorso.
Il 29 maggio 2013, la Commissione ha depositato la controreplica presso la cancelleria del Tribunale.
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore inizialmente designato è stato assegnato all’Ottava Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento. Con una misura di organizzazione del procedimento, esso ha invitato le parti a rispondere a taluni quesiti e ha chiesto loro di produrre taluni documenti.
Con atto registrato presso la cancelleria del Tribunale il 5 febbraio 2014, la Commissione ha ottemperato a tale richiesta. Il 6 febbraio 2014, la ricorrente ha fatto lo stesso.
All’udienza del 27 febbraio 2014, la ricorrente e la Commissione hanno svolto le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale.
Sulle questioni preliminari all’esame del merito
Prima di esaminare il fondamento in diritto del ricorso, il Tribunale ne valuterà d’ufficio la ricevibilità alla luce dei requisiti di cui all’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del proprio regolamento di procedura in seguito, determinerà l’impatto procedurale della proposizione, dinanzi al giudice rumeno, di un’azione diretta al risarcimento dello stesso danno di quello invocato nell’ambito della presente causa, ma diretto contro le autorità rumene.
I –
Sul rispetto dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura
Secondo una giurisprudenza costante, ai sensi dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in combinato disposto con l’articolo 53, primo comma, di tale Statuto e con l’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, qualsiasi atto introduttivo di un ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e contenere un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Siffatta indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di predisporre la propria difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni a supporto. Al fine di garantire la certezza del diritto e una buona amministrazione della giustizia è necessario, affinché un ricorso sia ricevibile, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso è fondato emergano, anche solo sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dal testo dell’atto introduttivo stesso. Più in particolare, per essere conforme a tali requisiti, un ricorso inteso al risarcimento di danni asseritamente causati da un’istituzione dell’Unione deve contenere gli elementi che consentano di identificare, in primo luogo, il comportamento addebitato, in secondo luogo, il carattere e l’entità del danno asseritamente subito e, in terzo luogo, le ragioni per le quali la parte ricorrente ritiene che esista un nesso di causalità tra tale comportamento e siffatto danno (v. sentenza del Tribunale del 2 marzo 2010, Arcelor/Parlamento e Consiglio,
T-16/04, Racc. pag. II-211
, punto 132 e la giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, non è indispensabile precisare nel ricorso, quale condizione di ricevibilità, l’esatta entità del danno, e ancor meno quantificare l’ammontare del risarcimento richiesto, dato che in ogni caso ciò è possibile sino al momento della replica, a condizione che la parte ricorrente adduca circostanze particolari che giustifichino il suo ritardo e indichi gli elementi che consentano di valutare la natura e l’entità del danno, mettendo quindi il convenuto in grado di assicurare la propria difesa (v. sentenza Arcelor/Parlamento e Consiglio, cit. al punto 55 supra, punto 135 e la giurisprudenza ivi citata).
Alla luce di siffatte osservazioni deve essere determinato se il ricorso soddisfa i requisiti dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura.
A –
Il comportamento addebitato all’Unione
L’argomentazione sviluppata nel ricorso è diretta a dimostrare che la Commissione avrebbe dovuto rivelare alla ricorrente l’identità dei detentori attuali delle quote sottratte, vietando poi qualsiasi operazione relativa a tali quote, in modo da facilitare la loro restituzione alla ricorrente. Infatti, al punto 64 del ricorso, la ricorrente sostiene che «rifiutandosi di divulgare l’ubicazione delle quote sottratte e di bloccarle», la Commissione ha fatto sorgere la responsabilità dell’Unione. Indicazioni analoghe sono fornite al punto 68 del ricorso. Infine, indicazioni ancor più esplicite sono fornite al punto 134 del ricorso. Vi si può leggere che il comportamento addebitato all’Unione «non è il furto di per sé», bensì «il rifiuto illegittimo e l’incapacità della Commissione (…) di bloccare a tempo debito le quote sottratte e di divulgare la loro ubicazione».
È vero che, al punto 65 del ricorso, la ricorrente indica che «[i] fatti che hanno dato luogo alla responsabilità dell’Unione» si sono verificati il 16 novembre 2010, ovvero il giorno del trasferimento asseritamente non autorizzato di quote. Tuttavia, poiché la ricorrente non imputa mai esplicitamente siffatto trasferimento alla Commissione, occorre considerare che i comportamenti addebitati a quest’ultima dalla ricorrente siano chiaramente individuati nel ricorso. Trattasi di due comportamenti. Da un lato, si tratta del presunto rifiuto da parte della Commissione «di divulgare l’ubicazione delle quote sottratte», dall’altro, del rifiuto da parte della stessa «di bloccare queste ultime».
B –
Il danno invocato
Nelle sue conclusioni, la ricorrente chiede che le sia versata, in risarcimento del danno subito, un’indennità corrispondente al «valore delle quote sottratte che non siano state ancora recuperate alla data della sentenza definitiva, e ciò al prezzo di mercato in vigore alla data del furto, maggiorato degli interessi al tasso annuo dell’8 % a decorrere dal 16 novembre 2010».
Essa ha pertanto definito con sufficiente precisione il carattere del danno invocato: trattasi di un danno strettamente patrimoniale consistente, in via principale, nel valore venale, in data 16 novembre 2010, del milione di quote asseritamente sottratte e non recuperate alla data di presentazione del ricorso.
Peraltro, si deve considerare che il ricorso contenga elementi sufficienti per determinare l’entità esatta del danno invocato.
Occorre, infatti, leggere la parte conclusiva del ricorso, ove si espone la richiesta di risarcimento, congiuntamente al punto 119 dello stesso, in cui si afferma che le «perdite» subite dalla ricorrente ammontano all’«incirca a EUR 15 milioni».
Inoltre, se siffatta quantificazione è approssimativa, occorre interpretarla alla luce del punto 7 del ricorso, in cui viene precisato che «il prezzo medio di scambio [di ogni quota asseritamente sottratta e non recuperata si situava, alla data del presunto furto,] tra EUR 10 e 20». Ne risulta che la ricorrente chiede, al massimo, un risarcimento pari a EUR 20 milioni, interessi esclusi.
In definitiva, sia il carattere sia l’entità del danno invocato sono determinati nel ricorso.
C –
Il nesso di causalità
Infine, nel ricorso, è enunciato, con un certo grado di chiarezza, che il danno invocato è stato «provocato dal rifiuto illegittimo e dall’incapacità della Commissione (…) di bloccare a tempo debito le quote sottratte e di divulgare la loro ubicazione». Orbene, secondo la ricorrente, tale rifiuto le avrebbe impedito di identificare i detentori attuali di tali quote e, di conseguenza, di esperire le azioni, ove necessario contenziose, al fine di recuperarle.
Siffatte indicazioni in merito al nesso di causalità tra il comportamento addebitato e il danno asserito sono sufficienti per considerare che il ricorso soddisfi i requisiti imposti dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura.
II –
Sull’impatto della proposizione, dinanzi al giudice rumeno, di un’azione volta al risarcimento dello stesso danno di quello invocato nel presente ricorso, ma diretto contro le autorità rumene
Al punto 17 della replica, la ricorrente indica di «aver esperito un’azione civile» dinanzi al giudice rumeno nei confronti dell’autorità amministrativa incaricata della tenuta del registro rumeno. Essa aggiunge che «tale azione ha una natura diversa [rispetto al presente ricorso] e non interferisce con [quest’ultimo], in quanto si basa su un contratto concluso tra la ricorrente e l’amministrazione rumena».
Tuttavia, dal punto 49 dell’atto introduttivo del ricorso presentato dinanzi al giudice rumeno e registrato da quest’ultimo in data 10 novembre 2011, risulta che il danno per il quale è stato chiesto un risarcimento alle autorità rumene corrispondeva al valore venale, in data 16 novembre 2010, del milione di quote di emissioni che sono state asseritamente oggetto di un trasferimento non autorizzato e che non è stato possibile recuperare. Pertanto, benché il comportamento addebitato alle autorità rumene (ossia la violazione del loro obbligo di garantire la sicurezza del registro rumeno) sia diverso da quello addebitato, nell’ambito del presente ricorso, alla Commissione, rimane nondimeno il fatto che il danno invocato, in entrambi i casi, è lo stesso: trattasi del valore delle quote asseritamente sottratte e non recuperate alla data di presentazione del ricorso (v. supra, punto 61).
Orbene, secondo le indicazioni fornite dalla ricorrente, alla data dell’udienza e, a maggior ragione, a quella del deposito del ricorso, nessun giudice rumeno si era pronunciato.
In siffatto contesto, se, successivamente all’udienza tenutasi nella presente causa, il giudice rumeno accogliesse la domanda presentatagli dalla ricorrente e se, parallelamente, il Tribunale accogliesse il presente ricorso, la ricorrente sarebbe risarcita due volte per lo stesso danno.
Tuttavia, la giurisprudenza ha enucleato soluzioni che permettono di evitare tali conseguenze, a seconda dei casi, o sin dall’esame della ricevibilità del ricorso o, successivamente, al momento dell’esame della sua fondatezza.
A –
Impatto sulla ricevibilità del presente ricorso di un’azione di risarcimento proposta dinanzi ad un giudice rumeno
Con sentenza del 30 maggio 1989, Roquette frères/Commissione, (
20/88, Racc. pag. 1553
, punto 15), la Corte ha statuito che la ricevibilità dell’azione di risarcimento prevista dall’articolo 268 e dall’articolo 340, secondo comma, TFUE, in determinati casi può trovarsi subordinata all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni esperibili per ottenere soddisfazione dalle autorità nazionali, a condizione che tali rimedi giurisdizionali interni garantiscano in maniera efficace la tutela dei singoli interessati in quanto possono condurre al risarcimento del danno asserito.
In siffatta enunciazione di principio, l’uso del verbo «potere» attesta che il mancato esaurimento dei «rimedi giurisdizionali interni esperibili per ottenere soddisfazione dalle autorità nazionali» non deve sistematicamente condurre ad una constatazione d’irricevibilità da parte del giudice dell’Unione. Esso può condurre all’irricevibilità del ricorso soltanto «in determinati casi».
Certamente, siffatti casi non sono stati precisati nella sentenza Roquette frères/Commissione, citata al punto 73 supra (punto 15). Tuttavia, il Tribunale considera che vi sia una sola ipotesi in cui la circostanza che non sia stato statuito in via definitiva sull’azione risarcitoria intentata dinanzi al giudice nazionale comporta necessariamente l’irricevibilità del ricorso per risarcimento proposto dinanzi al giudice dell’Unione. Si tratta dell’ipotesi in cui siffatta circostanza vieta al giudice dell’Unione di identificare la natura e l’entità del pregiudizio invocato dinanzi a quest’ultimo, con il risultato che non vengono rispettati i requisiti imposti dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura (v. la giurisprudenza di cui al precedente punto 55).
Orbene, nella fattispecie, benché nessun elemento del fascicolo permetta di concludere che un giudice rumeno abbia statuito sull’azione risarcitoria intentata dalla ricorrente, il Tribunale può accertare la natura e l’entità del danno invocato (v. supra, punto 65).
Di conseguenza, è escluso il rigetto del presente ricorso in quanto irricevibile sulla base della giurisprudenza derivante dalla sentenza Roquette frères/Commissione, citata al punto 73 supra (punto 15).
B –
Impatto di un’azione di risarcimento proposta dinanzi ad un giudice rumeno sull’esame della fondatezza del presente ricorso
La proposizione, dinanzi ad un giudice nazionale, di un’azione diretta al risarcimento dello stesso danno di quello invocato dinanzi al giudice dell’Unione non comporta soltanto conseguenze in materia di ricevibilità. Essa incide anche sull’esame della fondatezza del ricorso per risarcimento sottoposto al giudice dell’Unione.
Secondo la giurisprudenza, qualora, in primo luogo, una persona abbia intentato due azioni volte al risarcimento di un solo ed unico danno, l’una diretta contro un’autorità nazionale, dinanzi ad un giudice nazionale, l’altra diretta contro un’istituzione o un organo dell’Unione, dinanzi al giudice dell’Unione, e, in secondo luogo, qualora sussista il rischio che, a causa di valutazioni diverse di tale danno da parte dei due giudici aditi, tale persona sia risarcita in modo insufficiente o abusivo, il giudice dell’Unione deve, prima di deliberare sul danno, attendere che il giudice nazionale si sia pronunciato sull’azione esperita dinanzi ad esso con una decisione che definisce il giudizio (v., in tal senso, sentenze della Corte del 14 luglio 1967, Kampffmeyer e a./Commissione,
5/66, 7/66 e da 13/66 a 24/66, Racc. pag. 317, 344
; sentenza della Corte del 30 novembre 1967, Becher/Commissione,
30/66, Racc. pag. 369, 389
e 390; sentenza del Tribunale del 13 dicembre 2006, É.R. e a./Consiglio e Commissione,
T-138/03, Racc. pag. II-4923
, punto 42).
Pertanto, in un caso del genere, il giudice dell’Unione è tenuto ad attendere che il giudice nazionale abbia deliberato, prima di pronunciarsi sulla sussistenza e sull’entità del danno. In tale attesa, non potrà dunque deliberare neppure sul nesso di causalità tra il comportamento addebitato all’Unione e il danno invocato. Per contro, gli sarà possibile, prima che il giudice nazionale si pronunci, determinare se il comportamento addebitato sia tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. D’altronde, nella causa che ha dato luogo alla sentenza Kampffmeyer e a./Commissione, citata al punto 79 supra (Racc. pag. 339), prima di sospendere il procedimento, la Corte si era pronunciata sulla sussistenza di un «illecito amministrativo tale da fare sorgere la responsabilità della Comunità».
Nella fattispecie, poiché la ricorrente ha esperito un’azione, ancora pendente dinanzi ad un giudice rumeno, allo scopo di essere risarcita dello stesso danno di quello invocato nell’ambito del presente ricorso, il Tribunale intende riservare l’esame del danno e del nesso di causalità.
Tuttavia, il Tribunale rileva di essere in grado di statuire sulle questioni preliminari a tale esame.
In particolare, esso può valutare la legittimità dei due comportamenti della Commissione invocati dalla ricorrente a supporto delle domande di risarcimento presentate sulla base della responsabilità per colpa. Inoltre, se respingesse queste prime domande di risarcimento, sarebbe anche in grado di pronunciarsi sul rispetto dei presupposti per la sussistenza della responsabilità oggettiva, supponendo che un tale regime di responsabilità abbia il proprio posto nel diritto dell’Unione.
Nel merito
La ricorrente persegue la responsabilità dell’Unione in due ambiti distinti: a titolo principale, essa invoca la responsabilità per colpa dell’Unione, vale a dire la responsabilità derivante da un comportamento illegittimo e, in subordine, la responsabilità oggettiva, vale a dire la responsabilità derivante da un comportamento lecito.
I due siffatti ambiti saranno qui di seguito esaminati in successione.
I –
Sulla responsabilità per colpa
Secondo una giurisprudenza costante, l’assunzione della responsabilità extracontrattuale dell’Unione è subordinata al ricorrere di un insieme di condizioni, ossia, in primo luogo, l’imputabilità del comportamento addebitato a un’istituzione o a un organo dell’Unione; in secondo luogo, l’illegittimità di siffatto comportamento; in terzo luogo, la sussistenza di un pregiudizio e, in quarto luogo, la sussistenza di un nesso di causalità diretto tra tale comportamento e il pregiudizio asserito. Quando una di tali condizioni non è soddisfatta, il ricorso deve essere interamente respinto senza che sia necessario esaminare se le altre condizioni siano soddisfatte (v. sentenza del Tribunale del 10 luglio 2012, Interspeed/Commissione, T‑587/10, punto 38 e la giurisprudenza ivi citata).
Affinché sia soddisfatta la condizione relativa all’illegittimità del comportamento addebitato, la giurisprudenza richiede che si dimostri una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli. A tal riguardo, va ricordato che il regime delineato dalla giurisprudenza in materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione tiene segnatamente conto della complessità delle situazioni da disciplinare, delle difficoltà di applicazione o interpretazione dei testi e, più in particolare, del margine di discrezionalità di cui dispone l’autore dell’atto controverso. Il criterio decisivo per considerare sufficientemente qualificata una violazione del diritto dell’Unione è quello della violazione manifesta e grave, commessa dall’istituzione in questione, dei limiti posti al suo potere discrezionale. Nell’ipotesi in cui tale istituzione disponga solamente di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice infrazione al diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata (sentenze della Corte del 4 luglio 2000, C‑352/98 P, Bergaderm e Goupil/Commissione,
C-352/98 P, Racc. pag. I-5291
, punti 40 e da 42 a 44, e del 10 dicembre 2002, Commissione/Camar e Tico,
C-312/00 P, Racc. pag. I-11355
, punti da 52 a 55).
Alla luce di siffatte considerazioni occorre esaminare la legittimità dei due comportamenti distinti che, come rilevato supra al punto 59, sono addebitati dalla ricorrente alla Commissione.
A –
Primo comportamento addebitato, corrispondente al rifiuto di divulgare l’ubicazione delle quote asseritamente sottratte il 16 novembre 2010
1. Sussistenza del primo comportamento addebitato
È certamente vero che nessuna delle lettere indirizzate alla Commissione a nome della ricorrente e che figurano nel fascicolo contiene una richiesta esplicitamente diretta a che la Commissione divulghi l’ubicazione delle quote asseritamente sottratte il 16 novembre 2010.
Tuttavia, si deve constatare che la Commissione ha spontaneamente indicato alla ricorrente, nelle sue lettere del 14 e del 22 dicembre 2010, che qualsiasi «informazione [relativa allo scambio di quote] è riservata per un periodo di cinque anni».
Inoltre, risulta dai documenti del fascicolo che, il 21 febbraio 2011, la ricorrente ha chiesto al Presidente del Tribunale di primo grado di Bruxelles di ingiungere alla Commissione «di comunicare l’identità del titolare o dei titolari» dei conti sui quali apparivano le quote che, a suo avviso, le erano state sottratte il 16 novembre 2010 (v. supra, punto 30). In altri termini, la ricorrente ha chiesto che fosse ingiunto alla Commissione di divulgare l’ubicazione delle quote asseritamente sottratte.
Orbene, benché una tale richiesta fosse stata indirizzata al Presidente del Tribunale di primo grado di Bruxelles e non alla Commissione, risulta che, con la sua lettera del 7 aprile 2011 (v. supra, punto 36), quest’ultima abbia inteso rispondervi. Invero, in tale lettera si precisava che i dati relativi alle operazioni raccolti nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni sono riservati e che, «secondo una prassi consolidata», la Commissione li fornisce soltanto alle autorità nazionali incaricate dell’applicazione della legge, su richiesta debitamente motivata. Certamente, tale lettera del 7 aprile 2011 non era indirizzata alla ricorrente ma a un’altra società dello stesso gruppo. Certamente essa non faceva riferimento alla richiesta formulata dalla ricorrente nell’ambito del procedimento avviato dinanzi al Tribunale di primo grado di Bruxelles. Rimane nondimeno il fatto che essa apportava indirettamente una risposta a tale richiesta.
Ciò posto, si deve concludere che la Commissione si è rifiutata di dare seguito ad una richiesta della ricorrente volta alla divulgazione dell’ubicazione delle quote asseritamente sottratte il 16 novembre 2010. La sussistenza del primo comportamento è dunque accertata.
2. Legittimità del primo comportamento addebitato
Per dimostrare l’illegittimità del primo comportamento addebitato, ossia il rifiuto da parte della Commissione di comunicarle direttamente informazioni riservate, la ricorrente deduce, in sostanza, sette motivi.
a) Primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 2216/2004
Argomenti della ricorrente
Con il primo motivo la ricorrente afferma, in sostanza, che la Commissione ha violato l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004, che sancisce le norme applicabili in materia di riservatezza, rifiutando di comunicarle informazioni relative alle quote asseritamente sottratte.
A sostegno di siffatto motivo, essa fa valere che la Commissione era tenuta a comunicarle informazioni riservate in modo da permettere il recupero di quote asseritamente sottratte. Infatti, secondo la ricorrente, l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004, autorizzerebbe la divulgazione di informazioni riservate qualora ciò sia necessario all’attuazione dei requisiti del suddetto regolamento n. 2216/2004, della direttiva 2003/87 e della normativa nazionale. Orbene, precisamente, la divulgazione delle informazioni relative a quote sottratte sarebbe necessaria all’«attuazione» di tali requisiti e costituirebbe una «condizione della tenuta dei registri».
Per giustificare la sua posizione, la ricorrente fa valere che l’articolo 20 della direttiva 2003/87 affida ai servizi della Commissione designati per tenere il catalogo indipendente comunitario delle operazioni, il compito di individuare eventuali irregolarità che inficiano operazioni, come il furto, e di porvi rimedio. Orbene, un tale compito non potrebbe essere completato se non fosse data alcuna informazione alle «vittime di siffatte irregolarità». Pertanto, la divulgazione delle informazioni relative a conti «allo scopo di recuperare quote rubate» soddisferebbe i requisiti dell’articolo 20 della direttiva 2003/87.
Infine, la ricorrente sostiene che la Commissione ha certamente dichiarato che accettava di «divulgare le informazioni alle “autorità [degli Stati membri] incaricate dell’applicazione della legge”», ma ha escluso che i giudici civili e, in particolar modo, il Presidente del Tribunale di primo grado di Bruxelles potessero costituire siffatte autorità. Orbene, tale posizione non sarebbe «giustificata e costitui[rebbe], di per sé, uno sviamento di potere» («misuse of powers», in inglese). La ricorrente aggiunge che la Commissione non ha «realmente» risposto, a tutt’oggi, alla «rogatoria inviata dalle autorità penali rumene (…) il 13 gennaio 2011».
Fondatezza degli argomenti della ricorrente
Per rispondere al primo motivo, occorre, preventivamente, ricordare il disposto dell’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 ed interpretarlo.
– Disposizioni dell’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 in vigore alla data dei fatti addebitati alla Commissione
In via preliminare, occorre sottolineare che, alla data in cui si deve considerare che la Commissione si sia rifiutata di divulgare le informazioni richieste dalla ricorrente, ossia al più tardi il 7 aprile 2011 (v. supra, punto 92), l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 era ancora in vigore. Infatti, sebbene l’articolo 91, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 994/2008 della Commissione, dell’8 ottobre 2008, relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri a norma della direttiva 2003/87 e della decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (
GU L 271, pag. 3
), abbia abrogato il regolamento n. 2216/2004, esso ha rinviato l’effetto di siffatta abrogazione al 1
o
gennaio 2012.
L’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 2216/2004 è rimasto invariato fino alla sua abrogazione avvenuta in data 1
o
gennaio 2012. Esso dispone che «[t]utte le informazioni contenute nei registri e nel CITL, comprese le informazioni riguardanti la consistenza di tutti i conti e tutte le operazioni effettuate, si considerano riservate per qualsiasi fine diverso dall’applicazione delle disposizioni del presente regolamento, della direttiva 2003/87/CE o della legislazione nazionale».
La versione dell’articolo 10, paragrafi da 2 a 2 sexies, del regolamento n. 2216/2004, applicabile alla data del primo comportamento addebitato, risultava a sua volta dalle modifiche operate dall’articolo 78, punto 2, del regolamento (UE) n. 920/2010 della Commissione, del 7 ottobre 2010, relativo a un sistema standardizzato e sicuro a norma della direttiva 2003/87 e alla decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (
GU L 270, pag. 1
), che erano entrate in vigore il 15 ottobre 2010 a norma dell’articolo 80 del suddetto regolamento.
Così, nella versione applicabile alla controversia, l’articolo 10, paragrafi da 2 a 2 sexies, del regolamento n. 2216/2004, così dispone:
«2.   I seguenti soggetti possono ottenere i dati archiviati nei registri e nel [catalogo indipendente comunitario delle operazioni]:
a)
le autorità incaricate dell’applicazione della legge e le autorità fiscali degli Stati membri;
b)
[l’OLAF];
c)
Europol;
d)
gli amministratori nazionali degli Stati membri.
2 bis.   I dati sulle operazioni possono essere forniti ai soggetti di cui al paragrafo 2 che ne facciano richiesta all’amministratore centrale o ad un amministratore del registro qualora tali richieste siano motivate e necessarie a fini di indagine, rilevamento e lotta antifrode, a fini fiscali o di applicazione della legge, di lotta al riciclaggio, finanziamento del terrorismo o reati gravi.
2 ter.   Il soggetto che riceve i dati a norma del paragrafo 2 bis provvede affinché i dati pervenutigli siano utilizzati unicamente ai fini dichiarati nella richiesta di cui al paragrafo 2 bis e che non siano resi disponibili, deliberatamente o accidentalmente, a persone che non sono coinvolte nella finalità prevista dall’utilizzo dei dati. La presente disposizione non impedisce ai suddetti soggetti di mettere i dati a disposizione di altri soggetti elencati al paragrafo 2 se ciò sia necessario ai fini dichiarati nella richiesta di cui al paragrafo 2 bis.
2 quater.   Su richiesta dei soggetti di cui al paragrafo 2, l’amministratore centrale può fornire loro l’accesso ai dati delle operazioni dopo averli resi anonimi, affinché tali soggetti possano rintracciare modalità sospette riguardanti le operazioni. I soggetti che accedono ai dati possono comunicare tali modalità sospette ad altri soggetti di cui al paragrafo 2.
2 quinquies.   Gli amministratori dei registri mettono a disposizione di tutti gli altri amministratori nazionali, ricorrendo a mezzi sicuri, il nome e l’identità delle persone alle quali hanno rifiutato l’apertura di un conto o che si sono rifiutate di nominare come rappresentante autorizzato o come rappresentante autorizzato supplementare.
2 sexies.   Gli amministratori dei registri possono decidere di comunicare alle autorità nazionali incaricate dell’applicazione della legge tutte le operazioni che interessano un numero di unità superiore al quantitativo da essi determinato e di comunicare tutti i conti interessati da un numero di operazioni eseguite nell’arco di 24 ore superiore al quantitativo che essi determinano».
Infine, la versione dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 2216/2004 applicabile alla data del primo comportamento addebitato risultava da una modifica operata dall’articolo 1, punto 6, del regolamento n. 916/2007.
Pertanto, nella versione applicabile alla controversia, l’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 2216/2004, così recita:
«Le autorità competenti e gli amministratori dei registri eseguono le procedure relative alle quote, alle emissioni verificate (…) ai conti o alle unità di Kyoto solo ove necessario per l’adempimento delle rispettive funzioni».
– Interpretazione dell’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004
L’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 risponde all’esigenza di preservare il segreto commerciale. Esso pone come norma che tutte le informazioni, inclusi gli averi di tutti i conti e tutte le operazioni effettuate, detenute nei registri e nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni sono considerate riservate.
Una prima eccezione a tale norma è prevista dal paragrafo 1, dell’articolo 10, del regolamento n. 2216/2004. Siffatta eccezione riguarda il caso in cui la rivelazione di tali informazioni abbia per finalità l’attuazione dei requisiti di cui al regolamento n. 2216/2004, alla direttiva 2003/87 o alla normativa nazionale. Orbene, essa deve essere interpretata in maniera restrittiva, come qualsiasi altra deroga o eccezione a una norma generale (v. sentenza della Corte del 29 settembre 2011, Commissione/Irlanda, C‑82/10, non pubblicata nella Raccolta, punto 44 e la giurisprudenza ivi citata). Pertanto, occorre considerare che comprenda soltanto due ipotesi. La prima è quella in cui la rivelazione delle informazioni detenute nei registri nazionali e nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni sia esplicitamente prescritta da una disposizione della direttiva 2003/87 o del regolamento n. 2216/2004 o ancora da una disposizione di diritto nazionale conforme al diritto dell’Unione. La seconda ipotesi è quella in cui la rivelazione di tali informazioni sia indispensabile alla corretta applicazione di tali disposizioni. Peraltro, occorre osservare che la suddetta eccezione si applica, in linea di principio, solo a beneficio di autorità detentrici di prerogative di pubblici poteri, cui può essere affidata, a tale titolo, l’«attuazione» delle disposizioni del regolamento n. 2216/2004 e della direttiva 2003/87 o quelle della normativa nazionale volta a recepire o ad applicare siffatte norme dell’Unione.
I paragrafi 2, 2 bis, 2 ter, e 2 quater, dell’articolo 10, del regolamento n. 2216/2004 prevedono una seconda eccezione alla norma secondo cui le informazioni detenute nei registri e nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni sono riservate.
È espressamente previsto, dal paragrafo 2, che siffatta eccezione vale soltanto a beneficio dei servizi incaricati dell’applicazione della legge degli Stati membri, delle autorità fiscali degli Stati membri, dell’OLAF, dell’Europol e degli amministratori di registri degli Stati membri.
Peraltro, secondo il paragrafo 2 bis, esso si applica soltanto nel caso in cui siffatti soggetti abbiano presentato una richiesta volta all’ottenimento di informazioni detenute nei registri e nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni. Tale richiesta deve essere debitamente motivata. Quanto alle informazioni richieste, esse devono essere necessarie o per la repressione di reati o per la determinazione della base imponibile o per la riscossione delle imposte.
Infine, il paragrafo 2 ter, non vieta che un soggetto che riceve informazioni a norma del paragrafo 2 bis possa, a sua volta, divulgarle a persone fisiche o giuridiche direttamente interessate dalle considerazioni penali o fiscali contenute nella richiesta. Invero, l’articolo 10, paragrafo 2 ter, prima frase, «[impone a ogni] soggetto che riceve i dati a norma del paragrafo 2 bis [di garantire che questi] siano utilizzati unicamente ai fini dichiarati nella richiesta di cui al paragrafo 2 bis e che non siano resi disponibili, deliberatamente o accidentalmente, a persone che non sono coinvolte nella finalità prevista dall’utilizzo dei dati». Occorre dedurne, mediante una lettura a contrario, che le persone «coinvolte nella finalità prevista dall’utilizzo dei dati», invocata nella richiesta presentata ai sensi del paragrafo 2 bis, possano ottenere tali dati dai soggetti che hanno presentato detta richiesta.
Tuttavia, occorre sottolineare che la sola qualità di persona coinvolta nella finalità prevista dall’utilizzo dei dati, che sia stata dichiarata in una richiesta presentata ai sensi del paragrafo 2 bis, non conferisce un diritto incondizionato ad ottenere tali dati. La loro rivelazione a una persona che abbia tale qualità costituisce una semplice facoltà concessa al soggetto che ha presentato detta richiesta: spetta a tale soggetto valutare, tenuto conto, in particolare, degli elementi di fatto a sua disposizione e del diritto nazionale applicabile, se una tale divulgazione debba avere luogo.
Così, qualora un’autorità penale, come quella adita dalla ricorrente il 25 novembre 2010 (v. supra, punto 25), abbia ottenuto, nella sua qualità di soggetto «incaricato dell’applicazione della legge», informazioni riservate contenute nei registri o nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni, che erano, secondo la ricorrente, necessarie all’identificazione degli autori di un reato, l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 non le vieta di rivelarle a una persona fisica o giuridica che, come la ricorrente, ha qualità di vittima dell’asserita infrazione penale. Infatti, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2 ter, del regolamento n. 2216/2004, una tale persona non può che essere considerata «coinvolta» dalle considerazioni invocate al fine di ottenere la revoca della riservatezza.
Il paragrafo 2 quinquies dell’articolo 10, del regolamento n. 2216/2004 sancisce una terza eccezione alla norma sulla riservatezza, applicabile soltanto a beneficio degli amministratori di registri. Esso li autorizza a trasmettersi reciprocamente determinate informazioni.
Infine, il paragrafo 2 sexies dell’articolo 10, del regolamento n. 2216/2004 stabilisce una quarta eccezione alla norma sulla riservatezza: esso autorizza gli amministratori di registri a segnalare alle autorità nazionali incaricate di far applicare la legge, da una parte, le operazioni la cui entità superi una determinata soglia e, dall’altra, i conti interessati da un numero di operazioni quotidiane superiore a una determinata soglia.
– Applicazione al caso di specie
In primo luogo, l’articolo 20 della direttiva 2003/87 prevede, da un lato, che l’amministratore centrale designato dalla Commissione effettui un «controllo automatico» sui singoli atti inseriti nei registri, al fine di verificare che le operazioni relative alle quote non siano viziate da «irregolarità» e, dall’altro, che, quando viene individuata una «irregolarità», tale autorità informi lo Stato membro o gli Stati membri interessati (v. infra, punto 148). Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente al precedente punto 97, né il suddetto articolo né d’altronde nessun’altra disposizione della direttiva 2003/87 o del regolamento n. 2216/2004 prevedono espressamente che la Commissione possa divulgare informazioni inerenti a quote asseritamente sottratte alla presunta vittima del furto. Allo stesso modo, non è dimostrato e neanche asserito che una disposizione normativa applicabile in uno Stato membro contenga una tale previsione.
Non è peraltro dimostrato che una tale revoca della riservatezza sia indispensabile alla corretta applicazione di una disposizione della direttiva 2003/87 o del regolamento n. 2216/2004 oppure di una disposizione normativa applicabile in uno Stato membro. In particolare, essa non è necessaria alla corretta applicazione dell’articolo 20 della direttiva 2003/87, invocato dalla ricorrente.
In siffatte condizioni, la ricorrente non può avvalersi dell’eccezione ratione materiae alla norma sulla riservatezza prevista dall’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 2216/2004 (e ricordata supra, al punto 107).
In secondo luogo, può essere rilevato, ad abundantiam, che la ricorrente è una società per azioni di diritto rumeno. In quanto tale, non può validamente invocare l’eccezione ratione personae, di cui all’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 2216/2004 (e ricordata supra, al punto 108).
In terzo luogo, con l’argomento esposto supra al punto 98, la ricorrente fa valere, in sostanza, che la Commissione ha rifiutato illegittimamente di rivelare informazioni riservate ad un’autorità giudiziaria civile, vale a dire il Presidente del Tribunale di primo grado di Bruxelles, e non ha «realmente» proceduto a una tale rivelazione nei confronti di un’autorità giudiziaria penale, vale a dire il pubblico ministero rumeno. Secondo la ricorrente, tali dinieghi le avrebbero in seguito impedito di poter avere accesso alle informazioni riservate, di cui trattasi, a norma dell’articolo 10, paragrafo 2 ter, del regolamento n. 2216/2004, come interpretato ai precedenti punti 108 e 113.
Tuttavia, da un lato, dalle indicazioni del controricorso, suffragate da un documento interno della Commissione, prodotto da quest’ultima in risposta ad un quesito scritto del Tribunale, risulta che, il 7 aprile 2011, l’OLAF, il quale, ai sensi dell’articolo 2 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999, che istituisce l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (
GU L 136, pag. 20
), è, in particolare, incaricato di «svolgere indagini amministrative interne [alla Commissione] destinate (…) a lottare contro la frode» e «di fornire il contributo della Commissione alla cooperazione con gli Stati membri nel campo della lotta antifrode», ha risposto alla rogatoria del pubblico ministero rumeno (v. supra, punto 37). Orbene, siffatte indicazioni del controricorso, lungi dall’essere contraddette, sono pienamente corroborate dal ricorso stesso. Infatti, sebbene la ricorrente sostenga, al punto 93 del ricorso, che non è stata data «realmente» risposta alla rogatoria (v. supra, punto 98), essa ammette parallelamente l’esistenza di una tale risposta al punto 53 del ricorso. Inoltre, ammettendo che, con l’argomento esposto al punto 93 del ricorso, la ricorrente abbia censurato la pertinenza della risposta data dall’OLAF, per conto della Commissione, alla rogatoria di cui trattasi, si deve constatare che essa non ha prodotto alcuna offerta di prova atta a dare sostegno ad una siffatta censura. D’altronde, essa non ha nemmeno precisato in che modo, a suo parere, la risposta data dall’OLAF al pubblico ministero rumeno fosse inadeguata o insufficiente, laddove invece la Commissione ha, nel proprio controricorso, precisato l’ampiezza delle informazioni trasmesse, per suo conto, dall’OLAF (v. supra, punto 37). Ciò posto, la ricorrente non può legittimamente sostenere che la Commissione si è rifiutata di rivelare informazioni al pubblico ministero rumeno, facendo valere la loro riservatezza.
D’altro lato, l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 non autorizzava la Commissione a rivelare al Presidente del Tribunale di primo grado di Bruxelles dati riservati contenuti nei registri. Infatti, in qualità di giudice del procedimento sommario, quest’ultimo non aveva la qualità di «autorità incaricata dell’applicazione della legge», ai sensi del paragrafo 2, lettera a), del suddetto articolo (v. supra, punto 103). In particolare, esso non era incaricato di alcuna indagine relativa alle quote asseritamente sottratte.
D’altronde, è inesatto sostenere, come fa la ricorrente, che la Commissione si è rifiutata di rivelare informazioni riservate a un’autorità giudiziaria civile di uno Stato membro, quale il Presidente del Tribunale di primo grado di Bruxelles: essa si è unicamente rifiutata di rivelare direttamente tali informazioni alla ricorrente su ordine di detta autorità giudiziaria belga.
A tal proposito, occorre sottolineare che, nella sua memoria depositata il 21 febbraio 2011 dinanzi al Tribunale di primo grado di Bruxelles, l’avvocato della Commissione ha indicato quanto segue:
«[L]’Unione ha sempre affermato di essere disposta a rispondere ai quesiti debitamente motivati che le siano trasmessi da autorità statali, ma non è a questo che mira la richiesta della parte avversa (…) una cosa è fornire informazioni a un magistrato, alla polizia (…), un’altra cosa è fornire siffatte informazioni a una società commerciale, che è ciò a cui mira la richiesta, seppur formulata dinanzi a un giudice: supponendo che quest’ultima sia accolta, l’Unione (…) non dovrebbe fornire le informazioni richieste al Presidente [del Tribunale di primo grado di Bruxelles] in qualità di giudice del procedimento sommario, bensì al convenuto».
In altre parole, la Commissione ha affermato, attraverso il suo avvocato, che accettava di trasmettere, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 2216/2004, informazioni riservate relative alle quote di emissioni, in particolare, ad autorità giudiziarie nazionali. Tuttavia, essa ha precisato che una richiesta come la domanda di procedimento sommario presentata dalla ricorrente dinanzi al Tribunale di primo grado di Bruxelles (v. supra, punto 30) non mirava alla rivelazione di informazioni riservate a tali autorità, bensì alla loro rivelazione diretta a una «società commerciale», e per tale ragione, a suo giudizio, non poteva essere accolta.
Pertanto, il primo motivo è infondato.
b) Secondo motivo, vertente sulla violazione di obblighi derivanti dal protocollo di Kyoto
Argomenti delle parti
Con il secondo motivo, la ricorrente sostiene che, come interpretato al precedente punto 107, l’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 2216/2004 viola le disposizioni del paragrafo 47 dell’allegato alla decisione 13/CMP.1, citato al precedente punto 5. Così facendo, essa solleva un’eccezione di illegittimità.
A sostegno di quest’ultima, essa fa valere che il paragrafo 47 dell’allegato alla decisione 13/CMP.1 elenca alcune informazioni che devono essere rese accessibili al pubblico «ai sensi del paragrafo 44». Orbene, secondo la ricorrente, tra queste figurerebbero «alcuni dati dei conti individuali».
Inoltre, sostiene che «[essa] non poteva ragionevolmente aspettarsi che la Commissione (…) interpretasse i suoi obblighi in maniera sproporzionata e incoerente rispetto (…) agli impegni assunti (…) nell’ambito del protocollo di Kyoto», come la decisione 13/CMP.1, e ne desume che il principio di tutela dell’affidamento legittimo è stato violato.
Nel suo controricorso, la Commissione sostiene, dal canto suo, che l’allegato alla decisione 13/CMP.1 non fa parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione, poiché quest’ultima non l’ha approvato.
Fondatezza del motivo
Anche ammettendo che l’allegato alla decisione 13/CMP.1 faccia parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione e possa essere invocato dinanzi al Tribunale, il secondo motivo deve essere respinto, per le due motivazioni di seguito esposte.
– Prima motivazione
Il paragrafo 44 dell’allegato alla decisione 13/CMP.1 prevede che: «[l]e informazioni non riservate che figurano in ogni registro nazionale sono messe a disposizione del pubblico», mentre il paragrafo 47 dell’allegato, invocato dalla ricorrente, così dispone:
«Le informazioni previste al paragrafo 44 (…) comprendono le informazioni seguenti sulle unità detenute e le operazioni effettuate nell’ambito del registro nazionale (…):
La quantità totale [di unità di Kyoto (vale a dire, AAU, RMU, ERU e URCE), definite come precisato supra al punto 4], detenute in ciascun conto a inizio anno;
La quantità totale di AAU rilasciate in base alla quantità assegnata (…);
La quantità totale di ERU rilasciate in base a [alcuni progetti];
La quantità totale [di unità di Kyoto] acquisite presso altri registri e gli elementi di identificazione dei conti e dei registri di origine;
La quantità totale di AAU rilasciate in base a [certe attività];
La quantità totale [di unità di Kyoto] cedute ad altri registri e gli elementi di identificazione dei conti e dei registri di destinazione;
La quantità totale [di unità di Kyoto] annullate in base a [talune attività];
La quantità totale [di unità di Kyoto] annullate [regolarmente];
La quantità totale di altre [unità di Kyoto] annullate;
La quantità totale [di unità di Kyoto] ritirate;
La quantità totale [di unità di Kyoto] del periodo di impegno precedente;
Le [unità di Kyoto] detenute in ciascun conto al momento preso in considerazione».
Come risulta dai suoi stessi termini, il paragrafo 47 dell’allegato alla decisione 13/CMP.1, non qualifica come «non riservate» le informazioni di cui fornisce un elenco.
Se, nonostante tale circostanza, si ammettesse che detto paragrafo 47 faccia riferimento soltanto a informazioni per loro natura non riservate, in un registro nazionale resterebbero difficilmente informazioni che possano essere considerate riservate. Invero, ciascuna unità di Kyoto dispone, a norma dei paragrafi 24, 27, 29 e del paragrafo 41, lettera b), dell’allegato alla decisione 13/CMP.1, di un proprio numero di serie. Pertanto, se si ammettesse che tutte le informazioni di cui al paragrafo 47 del medesimo allegato siano per loro natura non riservate, ciò significherebbe, in particolar modo, che, ai sensi del medesimo paragrafo 47, ognuno potrebbe conoscere quali unità di Kyoto figurano su un determinato conto in un determinato momento e sarebbe in grado di determinare, attraverso un’analisi dei dati messi a sua disposizione, da dove provengono siffatte unità. Di conseguenza, una tale interpretazione del paragrafo 47 dell’allegato alla decisione 13/CMP.1 priverebbe di ogni contenuto il paragrafo 44, che autorizza la divulgazione al pubblico delle sole informazioni non riservate detenute nei registri.
Ciò premesso, occorre considerare che le informazioni elencate al paragrafo 47 costituiscono informazioni che devono essere messe a disposizione del pubblico, ai sensi del paragrafo 44, ma unicamente qualora abbiano carattere non riservato.
Orbene, l’allegato alla decisione 13/CMP.1 non precisa i criteri secondo cui un’informazione, che figura al suo paragrafo 47, possa essere considerata non riservata da una parte del protocollo di Kyoto.
Ne consegue che la ricorrente non può invocare utilmente il paragrafo 47 dell’allegato alla decisione 13/CMP.1 al fine di dimostrare che le informazioni da essa richieste avevano carattere non riservato.
– Seconda motivazione
I paragrafi 44 e 47 della decisione 13/CMP.1 riguardano unicamente la rivelazione al pubblico di informazioni relative alle unità di Kyoto. Essi non trattano della rivelazione al pubblico di informazioni riguardanti le quote di emissioni istituite a norma della direttiva 2003/87 e del regolamento n. 2216/2004.
Orbene, in primo luogo, le unità di Kyoto e le quote di emissioni hanno una natura diversa.
Infatti, come illustrato supra al punto 10, l’articolo 45, primo e secondo comma, del regolamento n. 2216/2004, dispone che una quota di emissioni è ottenuta dalla «conversione» di una AAU, ove tale conversione è effettuata attraverso l’aggiunta del termine «quota» al codice identificativo dell’AAU. La necessità di siffatta «conversione» rivela che una quota e una AAU sono diverse, in particolare, sul piano dell’applicazione delle norme sulla riservatezza.
Inoltre, come specificato al precedente punto 11, l’articolo 11 bis della direttiva 2003/87, con talune riserve, offre ai gestori di impianti rientranti nel campo di applicazione del sistema comunitario per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra, la possibilità di ottenere quote di emissioni «in cambio» di ERU o di CER. Orbene, una siffatta circostanza attesta che le quote di emissioni hanno una natura distinta dalle ERU o dalle CER, in particolar modo per quanto riguarda l’applicazione delle norme sulla riservatezza.
Infine, più in generale, il regolamento n. 2216/2004 provvede a distinguere le norme applicabili alle quote di emissioni da quelle relative alle unità di Kyoto. Pertanto, esso non raggruppa, da un lato, le quote e, dall’altro, le unità di Kyoto sotto un unico termine. Per esempio, è necessario rilevare che l’articolo 11, paragrafo 5, del regolamento n. 2216/2004 prevede che, «[s]alvo ove diversamente disposto, tutti i conti devono poter contenere quote e unità di Kyoto».
In secondo luogo, le unità di Kyoto e le quote di emissioni rispondono a finalità diverse.
Infatti, da una parte, risulta dai paragrafi da 1 a 4 dell’allegato alla decisione 13/CMP.1 che le unità di Kyoto sono rilasciate in applicazione del protocollo di Kyoto o di decisioni adottate per la sua applicazione. Orbene, come risulta dal suo articolo 3, paragrafo 1, menzionato supra al punto 3, siffatto protocollo, così come le decisioni adottate per la sua applicazione, fissa obblighi soltanto per gli Stati e le organizzazioni interstatali che ne fanno parte. Le unità di Kyoto sono dunque strumenti di cui si possono servire tali Stati e organizzazioni interstatali per adempiere ai loro obblighi derivanti dal protocollo di Kyoto.
D’altra parte, le quote di emissioni sono state istituite a norma della direttiva 2003/87 e del regolamento n. 2216/2004. Ora, siffatti testi stabiliscono obblighi nei confronti delle persone fisiche e giuridiche che rientrano nel loro ambito di applicazione, vale a dire, di quelle che esercitano attività di cui all’allegato 1 della direttiva 2003/87. Le quote di emissioni costituiscono dunque strumenti creati unicamente dalla normativa dell’Unione e destinati, in primo luogo, alle suddette persone fisiche e giuridiche. Esse costituiscono elementi del patrimonio di tali persone, il cui utilizzo può rientrare in una logica di tipo commerciale.
Pertanto, poiché le uniche informazioni di cui la Commissione ha rifiutato la rivelazione alla ricorrente, attraverso la sua lettera del 4 aprile 2011, vertevano su quote di emissioni, è inutile che la ricorrente eccepisca che l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 viola il paragrafo 47 della decisione 13/CMP.1, il quale riguardava, come è stato rilevato, le sole unità di Kyoto. Ciò premesso, d’altronde, l’argomento di cui al precedente punto 129 non può essere accolto.
c) Terzo motivo, vertente sulla violazione degli articoli 19 e 20 della direttiva 2003/87
Ai sensi dell’articolo 19, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2003/87:
«2.   Qualsiasi persona può possedere quote di emissioni. Il registro è accessibile al pubblico e contiene una contabilità separata per registrare le quote di emissioni possedute da ciascuna persona alla quale siano state rilasciate o dalla quale siano state trasferite quote di emissione.
3.   Ai fini dell’attuazione della presente direttiva la Commissione adotta (…) un regolamento relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri sotto forma di banche di dati elettroniche standardizzate, contenenti elementi di dati comuni che consentano di controllare il rilascio, il possesso, il trasferimento e la cancellazione delle quote di emissioni, nonché di assicurare l’accesso al pubblico e la riservatezza, ove necessario, e di garantire che ogni cessione sia compatibile con gli obblighi risultanti dal protocollo di Kyoto».
Ai sensi dell’articolo 20 della stessa direttiva:
«(…)
L’amministratore centrale [designato dalla Commissione] esegue un controllo automatico sui singoli atti inseriti nei registri mediante il catalogo indipendente degli atti, onde verificare che il rilascio, il trasferimento e la cancellazione delle quote di emissioni non siano viziati da irregolarità.
3.   Se il controllo automatico accerta l’esistenza di irregolarità, l’amministratore centrale ne informa lo Stato membro o gli Stati membri interessati, i quali non registrano le transazioni in oggetto né alcuna transazione successiva riguardante le quote di emissioni interessate finché le irregolarità non vengono sanate».
Argomenti della ricorrente
Con il suo terzo motivo, la ricorrente solleva, in sostanza, un’eccezione di illegittimità.
Essa sostiene che l’articolo 19, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, che autorizza la Commissione a definire, mediante un regolamento, un «sistema standardizzato e sicuro di registri», lascia alla Commissione «un certo margine di discrezionalità al fine di trovare un giusto equilibrio tra gli interessi afferenti alla pubblicità e alla riservatezza», che siffatto margine di discrezionalità è però inquadrato dalla «formulazione rigorosa dell’articolo 20 della [direttiva stessa] che tratta delle irregolarità e dell’obbligo di sanarle». Essa aggiunge che, ove, da una parte, quote di emissioni risultino oggetto di operazioni «viziate» da irregolarità e, d’altra parte, siffatte «irregolarità» le siano state segnalate, la Commissione è tenuta, a norma dell’articolo 20 della direttiva 2003/87, a divulgare le informazioni relative a tali quote.
Orbene, secondo la ricorrente, l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 «non soddisfa i requisiti di cui agli articoli 19 e 20 della direttiva [2003/87]». Infatti, questi due ultimi articoli insisterebbero sulla sicurezza che il sistema per lo scambio di quote di emissioni deve presentare, mentre le norme sulla riservatezza previste dall’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 impedirebbero il sequestro di quote dietro richiesta e vieterebbero «persino nell’ambito di un procedimento penale» che informazioni relative a quote siano rivelate all’«autore della denuncia».
In tali condizioni, la ricorrente ritiene che, adottando l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004, «la Commissione si sia manifestatamente resa colpevole di una violazione grave e manifesta dei limiti imposti al suo potere discrezionale». A suo giudizio, sarebbe stato necessario prevedere che le informazioni relative ad un furto di quote fossero rivelate alla vittima presunta di tale furto. Infatti, solo una previsione del genere consentirebbe il rispetto del giusto equilibrio, previsto dall’articolo 19, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, tra «gli interessi afferenti alla pubblicità e alla riservatezza». Inoltre, sostiene che «essa non poteva ragionevolmente aspettarsi che la Commissione rifiuti di adottare misure in caso di irregolarità e/o interpreti i propri obblighi in modo sproporzionato e incoerente rispetto all’articolo 20 della direttiva 2003/87 (…)», e ne desume che il principio di tutela del legittimo affidamento sia stato violato.
Fondatezza degli argomenti della ricorrente
In primo luogo, è esatto che l’articolo 19, paragrafo 3, della direttiva 2003/87 impone al regolamento n. 2216/2004 di «garantire l’accesso al pubblico e la riservatezza, ove necessario», vale a dire, di raggiungere un giusto equilibrio tra trasparenza, da un lato, e riservatezza, dall’altro.
Tuttavia, proprio per conciliare queste diverse esigenze e, in tal modo, conformarsi al disposto dell’articolo 19, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 prevede importanti eccezioni alla riservatezza dei dati detenuti nei registri e nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni. In particolare, come rilevato supra al punto 113, quando un’autorità penale, come quella adita dalla ricorrente il 25 novembre 2010 (v. supra, punto 25), ha ottenuto informazioni riservate contenute nei registri e nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni, che erano, a suo avviso, necessarie all’identificazione dell’autore di un reato, l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 non vieta a siffatta autorità penale di rivelare tali informazioni a una persona fisica o giuridica che, come la ricorrente, ha qualità di vittima dell’asserita infrazione penale. Siffatto articolo non vieta neanche a detta persona, sulla base delle informazioni che le sono state comunicate, di avviare, in seguito, azioni dirette al sequestro di determinate quote di emissioni.
Ne consegue che l’argomento vertente sulla violazione dell’articolo 19, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, da parte dell’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 deve essere respinto.
In secondo luogo, l’argomentazione della ricorrente poggia su un’interpretazione inesatta dell’articolo 20 della direttiva 2003/87.
Infatti, tale articolo impone certamente due obblighi, l’uno a carico dell’amministratore centrale, vale a dire la Commissione, l’altro a carico di alcuni Stati membri: da una parte, se un «controllo automatico» rivela irregolarità riguardanti un’operazione, l’amministratore centrale deve informare «lo Stato membro o gli Stati membri interessati»; dall’altra, una volta che questi ultimi hanno ricevuto una tale informazione, è loro vietato procedere alla registrazione dell’operazione in oggetto e di qualsiasi operazione successiva riguardante le quote di emissioni interessate «finché le irregolarità non vengono sanate».
Tuttavia, l’articolo 20 della direttiva 2003/87 non prevede la divulgazione delle informazioni vertenti su un’operazione viziata da «irregolarità». A fortiori, non obbliga la Commissione a rivelare informazioni relative a quote interessate da una tale operazione.
In siffatte condizioni, non può essere accolto né l’argomento vertente su una violazione dell’articolo 20 della direttiva 2003/87 da parte dell’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004, né l’argomento vertente su una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, come esposto supra al punto 152.
Pertanto, il terzo motivo dev’essere integralmente respinto.
d) Quarto motivo, vertente sulla violazione del diritto di proprietà
Argomenti della ricorrente
Con il suo quarto motivo, la ricorrente solleva nuovamente un’eccezione di illegittimità.
Da una parte, essa sostiene che l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 lede, in maniera sproporzionata, il suo diritto di proprietà. Invero, le norme sulla riservatezza stabilite in tale articolo avrebbero impedito alla Commissione di agire, come avrebbe dovuto, «in maniera “approfondita, sollecita, imparziale e attenta”», al fine di aiutarla a delucidare il furto delle quote asseritamente subito il 16 novembre 2010. Le avrebbero quindi impedito di recuperare le proprie quote e produrrebbero pertanto gli stessi effetti di una espropriazione.
Dall’altra, la ricorrente sostiene che siffatte norme sulla riservatezza, che rispondono all’esigenza di preservare il segreto commerciale e di assicurare la liquidità del mercato, nuocciono, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, al buon funzionamento del sistema per lo scambio di quote di emissioni. Esse non risponderebbero pertanto ad alcun interesse pubblico sufficiente.
Fondatezza degli argomenti della ricorrente
L’articolo 17, paragrafo 1, delle Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea garantisce il diritto di proprietà. Tale diritto non costituisce, tuttavia, una prerogativa assoluta e può, di conseguenza, essere oggetto di limitazioni (v. sentenza del Tribunale del 28 maggio 2013, Trabelsi e a./Consiglio, T‑187/11, punto 75 e la giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, la ricorrente sostiene, essenzialmente, che le norme sulla riservatezza previste dall’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004, le hanno impedito di recuperare quote sottratte e hanno, in tal modo, ristretto indirettamente l’esercizio del suo diritto di proprietà.
Tuttavia, quand’anche ciò fosse avvenuto, siffatta restrizione deve essere considerata conforme ai requisiti imposti dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali, secondo cui, da una parte, «eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla [c]arta [dei diritti fondamentali] devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà» e, dall’altra, «[n]el rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».
Infatti, in primo luogo, siffatte norme sulla riservatezza sono previste dall’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004, che è conforme alle disposizioni di autorizzazione dell’articolo 19, paragrafo 3, della direttiva 2003/87 (v. supra, punto 155). Pertanto, esse devono essere considerate previste dalla legge, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali.
In secondo luogo, come enunciato supra al punto 106, siffatte norme rispondono all’esigenza di preservare il segreto commerciale, vale a dire a un «obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione».
In terzo luogo, tali norme non impongono requisiti sproporzionati rispetto all’obiettivo perseguito. Da una parte, non pregiudicano il contenuto essenziale del diritto di proprietà. Infatti, di per sé, esse non violano direttamente tale diritto. Dall’altra, esse non superano i limiti di quanto risulta appropriato e necessario alla realizzazione dell’obiettivo menzionato al punto precedente. Invero, come esposto supra ai punti 113 e 154, quando un’autorità penale, come quella adita dalla ricorrente, ha ottenuto informazioni riservate contenute nei registri e nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni, da essa ritenute necessarie all’identificazione degli autori di un reato, l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 non le vieta di rivelarle a una persona fisica o giuridica, che, come la ricorrente, ha qualità di vittima dell’asserita infrazione penale. Peraltro, siffatto articolo non vieta a tale persona di adottare, sulla base delle informazioni così rivelate, iniziative volte al recupero delle sue quote, né rende indebitamente complesso tale compito.
Il quarto motivo deve pertanto essere respinto.
e) Quinto motivo, vertente sulla violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva
Con il quinto motivo, la ricorrente sostiene che «il comportamento della Commissione» viola il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali. Infatti, a suo avviso, la Commissione le ha impedito «de facto (…) di avviare le azioni necessarie al recupero delle quote [asseritamente] sottratte», poiché «[essa] non sa[peva] in quale paese né contro chi avviare un’azione».
Tale motivo costituisce un’eccezione d’illegittimità. Infatti, la ricorrente sostiene, essenzialmente, che l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 viola il principio della tutela giurisdizionale effettiva, poiché, secondo l’interpretazione che ne è stata data supra ai punti da 106 a 115, esso impone alla Commissione di non rivelare direttamente alla ricorrente informazioni vertenti sulle quote di emissioni che le sarebbero state asseritamente sottratte, il che le impedirebbe di promuovere procedimenti giudiziari nazionali diretti alla restituzione di siffatte quote.
In tal modo, la ricorrente presuppone che, essendo escluso che la Commissione le riveli «direttamente» informazioni riservate contenute nei registri e nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni, essa non può promuovere procedimenti giudiziari diretti alla restituzione delle quote che le sono state asseritamente sottratte.
Tuttavia, come risulta da quanto esposto supra ai punti 113, 154 e 169, siffatta argomentazione si basa sulla premessa inesatta secondo cui l’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004, da una parte, vieta al pubblico ministero rumeno di trasmettere alla ricorrente le informazioni riservate che possono essere contenute nella risposta della Commissione alla rogatoria e, dall’altra, proibisce alla ricorrente di utilizzare le informazioni in tal modo ottenute, al fine di promuovere procedimenti giudiziari diretti alla restituzione delle quote asseritamente sottratte.
Il quinto motivo deve pertanto essere respinto.
f) Sesto motivo, vertente su una violazione del principio della certezza del diritto
Secondo una giurisprudenza costante, il principio della certezza del diritto è diretto a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto dell’Unione (v. sentenza della Corte del 15 settembre 2005, Irlanda/Commissione,
C-199/03, Racc. pag. I-8027
, punto 69 e la giurisprudenza ivi citata).
Con il sesto motivo, la ricorrente solleva una nuova eccezione di illegittimità. Essa sostiene che una normativa «deve essere attuata con una chiarezza e una coerenza ragionevoli, al fine di evitare, per quanto possibile, l’incertezza del diritto per i soggetti di diritto interessati dalle misure adottate». Orbene, a suo avviso, «[n]ella fattispecie, è evidente che la Commissione ha causato una notevole incertezza del diritto, [dal momento che] un approccio più liberale [è] stato adottato [in materia di riservatezza] nel protocollo di Kyoto».
Pertanto, in sostanza, la ricorrente afferma che la differenza di trattamento esistente, in materia di riservatezza, tra le quote di emissioni e le unità di Kyoto, denota un’incoerenza e costituisce, di conseguenza, una violazione del principio della certezza del diritto.
Tuttavia, le quote di emissioni e le unità di Kyoto non hanno la stessa natura (v. supra, punto 139). Pertanto, anche ammettendo che, come sostiene la ricorrente, le norme applicabili in materia di riservatezza siano diverse per quanto riguarda le quote di emissioni e le unità di Kyoto, ciò non cambia la prevedibilità di siffatte norme e non consente dunque di dimostrare che la Commissione abbia violato il principio della certezza del diritto.
Il sesto motivo deve pertanto essere respinto.
g) Settimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 2 della direttiva 91/308
Ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, ogni atto introduttivo di ricorso deve contenere, in particolare, l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale esposizione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di predisporre la propria difesa e al Tribunale di pronunciarsi sui motivi, eventualmente senza altre informazioni a supporto. Al fine di garantire la certezza del diritto e una buona amministrazione della giustizia, occorre, perché un motivo sia ricevibile, che almeno la portata di quest’ultimo emerga in maniera coerente e comprensibile (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 28 novembre 2013, Gaumina/EIGE, T‑424/12, punto 18 e la giurisprudenza ivi citata).
Con il suo settimo motivo, la ricorrente sostiene che «la Commissione non ha rispettato» la direttiva 91/308/CEE del Consiglio, del 10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (
GU L 166, pag. 77
), «dato che (…) l’articolo 2 di tale direttiva prevede un divieto generale di riciclaggio (…) e [che la Commissione] si paragona, nella memoria presentata [dinanzi al Tribunale di primo grado di Bruxelles], a un’istituzione finanziaria, sottolineando che [il catalogo indipendente comunitario delle operazioni] si limita a registrare operazioni senza parteciparvi».
Alla lettura di siffatto motivo, quale enunciato nel ricorso, risulta che la ricorrente presuppone che, allorquando la Commissione agisce in qualità di amministratore centrale del catalogo indipendente comunitario delle operazioni, detenga funzioni simili a quelle di un’istituzione finanziaria e, di conseguenza, sia soggetta al divieto di riciclaggio sancito, secondo la ricorrente, dall’articolo 2 della direttiva 91/308.
Tuttavia, interrogata durante l’udienza circa il rispetto, con riferimento a tale motivo, dei requisiti dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, la ricorrente ha risposto che non aveva inteso affermare che la direttiva 91/308 era applicabile alla Commissione.
In tale contesto, il Tribunale non può individuare la portata del settimo motivo, d’altronde esposto in maniera sommaria, nel ricorso. Quest’ultimo non risponde ai requisiti di coerenza e di intellegibilità previsti dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura. Occorre pertanto respingerlo in quanto irricevibile.
Inoltre, quand’anche occorresse considerare che, nonostante le contraddizioni e le imprecisioni di cui è viziata la sua esposizione, il presente motivo risponda ai requisiti dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, occorrerebbe respingerlo in quanto infondato.
Infatti, in primo luogo, l’articolo 2 della direttiva 91/308, invocato dalla ricorrente, dispone che «[g]li Stati membri provvedono a che il riciclaggio […] sia vietato». Pertanto, siffatto articolo prevede obblighi soltanto a carico degli Stati membri. La ricorrente non può dunque invocarlo validamente per dimostrare l’illegittimità di un comportamento della Commissione.
In secondo luogo, anche ammettendo che la ricorrente abbia inteso sostenere nel ricorso che, nell’ordinamento giuridico dell’Unione, un principio generale vieta a chiunque di effettuare operazioni di riciclaggio di denaro, il suo argomento dovrebbe essere respinto. Infatti, la ricorrente non indica neppure le ragioni per cui il rifiuto di divulgare le informazioni relative alle quote asseritamente sottratte il 16 novembre 2010, che essa addebita alla Commissione, possa essere equiparato ad un atto di riciclaggio di denaro.
In terzo luogo, quand’anche si dovesse comprendere che siffatto rifiuto costituisce, secondo la ricorrente, un occultamento dell’origine o dell’ubicazione di beni sottratti, l’argomento della ricorrente non può essere accolto. Infatti, secondo l’articolo 1, terzo trattino, della direttiva 91/308, la nozione di «riciclaggio» certamente ricomprende, in particolare, «l’occultamento o la dissimulazione della reale natura, provenienza, ubicazione, disposizione, movimento, proprietà dei beni o diritti sugli stessi, effettuati essendo a conoscenza del fatto che tali beni provengono da un’attività criminosa o da una partecipazione a tale attività». Tuttavia, la circostanza che la Commissione abbia rifiutato, ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004, di rivelare direttamente alla ricorrente informazioni relative a quote asseritamente sottratte non permette di dimostrare che essa abbia avuto l’intenzione di occultare l’origine o l’ubicazione di tali quote. D’altronde, come enunciato supra al punto 121, non è contestato che, il 7 aprile 2011, l’OLAF abbia trasmesso al pubblico ministero rumeno, per conto della Commissione, informazioni relative a siffatte quote.
Da quanto precede risulta che l’illegittimità del primo comportamento addebitato alla Commissione non è dimostrata.
B –
Secondo comportamento addebitato, corrispondente al rifiuto di vietare qualsiasi operazione relativa alle quote asseritamente sottratte il 16 novembre 2010
1. Sussistenza del secondo comportamento addebitato
Dinanzi al Tribunale, la ricorrente sostiene che la Commissione ha rifiutato di «bloccare» le quote che le erano state, a suo avviso, sottratte. Si tratta del secondo comportamento addebitato a tale istituzione dalla ricorrente (v. supra, punti 58 e 59).
La sussistenza di siffatto comportamento è accertata.
Infatti, con lettera del 24 novembre 2010, la ricorrente ha ordinato alla Commissione di «chiedere ai registri nazionali» di «bloccare i conti» sui quali erano transitate le quote asseritamente sottratte (v. supra, punto 24). In un primo momento, essa ha quindi invitato formalmente la Commissione, non a bloccare essa stessa i conti, bensì ad imporre alle autorità nazionali di farlo. Tale richiesta di blocco è stata reiterata successivamente, pur con alcune leggere modifiche. Infatti, in un secondo momento, con lettera datata 2 dicembre 2010, è stato chiesto alla Commissione, a nome della ricorrente, «di rifiutare [essa stessa] l’accesso ai conti» in questione (v. supra, punto 26). In altre parole, è stato chiesto alla Commissione di «bloccare» essa stessa non soltanto le quote, ma anche l’insieme dei conti sui quali erano transitate siffatte quote. Infine, in un terzo momento, è stato chiesto alla Commissione, con lettera datata 31 maggio 2011, di «bloccare» essa stessa soltanto le quote sottratte (v. supra, punto 38).
Orbene, quest’ultima richiesta è stata respinta con lettera datata 18 luglio 2011 (v. supra, punto 40).
2. Legittimità del secondo comportamento addebitato
Al fine di dimostrare l’illegittimità del secondo comportamento da essa addebitato alla Commissione, la ricorrente deduce, in sostanza, cinque motivi. Questi ultimi verranno, qui di seguito, esaminati in successione.
a) Primo motivo, vertente sulla violazione del principio di buona amministrazione
Tra le garanzie conferite dal diritto dell’Unione nei procedimenti amministrativi, figura, in particolare, il principio di buona amministrazione, sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali, al quale si ricollega il dovere di diligenza, vale a dire l’obbligo, per l’istituzione competente, di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti della fattispecie (sentenze del Tribunale del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione, T‑387/09, punto 76 e del 16 settembre 2013, ATC e a./Commissione, T‑333/10, punto 84).
Con il primo motivo, la ricorrente asserisce che, «[s]ostenendo, in particolare, che essa non era in grado di bloccare le quote sin dalla notifica quasi istantanea del furto da parte del[le autorità rumene], mentre invece, meno di due mesi più tardi, essa ha bloccato tutti i registri per diversi mesi, pur continuando ad affermare che non le era possibile bloccare quote individuali, la Commissione ha dato prova di malafede e di cattiva volontà nell’esecuzione del proprio dovere di diligenza».
In altre parole, la ricorrente sostiene che, rifiutandosi di vietare qualsiasi operazione vertente sulle quote che le erano state asseritamente sottratte, la Commissione non ha agito con diligenza, violando in tal modo il principio di buona amministrazione.
Essa presuppone dunque che la Commissione fosse autorizzata a procedere a un siffatto blocco. Infatti, affinché un’autorità agisca con diligenza in un dato ambito, è anche necessario che essa sia autorizzata ad agire in siffatto ambito.
Tale premessa è errata.
Infatti, in primo luogo, il regolamento n. 2216/2004 prevede il blocco di alcune quote all’interno di un registro solo nel caso ipotizzato al suo articolo 27. Si tratta del caso in cui «il 1
o
aprile (…), le emissioni verificate annue di un impianto relative all’anno precedente non siano state iscritte nella tabella della “emissioni verificate”», in modo che il conto del gestore interessato debba essere bloccato nel suo insieme. In altri termini, si tratta del caso in cui, rispetto a uno dei suoi impianti, un gestore non si sia conformato, nei termini richiesti, alle norme tecniche relative alla dichiarazione della quantità dei gas a effetto serra emessa da suddetto impianto, come approvata dall’autorità competente.
Orbene, in ogni caso, è evidente che il blocco di quote richiesto dalla ricorrente non rientrava nelle disposizioni dell’articolo 27 del regolamento n. 2216/2004.
In secondo luogo, è corretto affermare che la stessa Commissione ha riconosciuto che, nel gennaio 2011, era avvenuta un’interruzione dell’accesso ai registri.
Tuttavia, essa ha indicato, senza essere contraddetta, che siffatta interruzione dell’accesso ai registri aveva come base giuridica l’articolo 69 del regolamento n. 2216/2004, ai sensi del quale:
«In caso di violazione della sicurezza del CITL o di un registro che minacci l’integrità dell’uno o dell’altro o l’integrità del sistema dei registri e che interessi in modo analogo anche i dispositivi di back-up di cui all’articolo 68, l’amministratore centrale può sospendere l’accesso al CITL e l’amministratore del registro interessato può sospendere l’accesso al proprio registro».
Orbene, contrariamente a quanto sottinteso dalla ricorrente, tale articolo non consente di bloccare l’accesso ad alcuni conti di deposito all’interno di un registro. Esso consente unicamente, in caso di rischio sistemico, di interrompere ogni accesso a un registro, nel suo insieme, o al catalogo indipendente comunitario delle operazioni, nel suo insieme.
Ne consegue che il motivo vertente su una violazione del principio di buona amministrazione deve essere respinto.
b) Secondo motivo, vertente, in sostanza, sulla violazione del principio della certezza del diritto
Con il secondo motivo, la ricorrente sostiene che una normativa «deve essere attuata con una chiarezza e una coerenza ragionevoli, al fine di evitare per quanto possibile l’incertezza del diritto per i soggetti di diritto interessati dalle misure adottate». Orbene, secondo la ricorrente, «[n]ella fattispecie, è evidente che la Commissione ha causato una notevole incertezza del diritto», poiché «[essa] [avrebbe] affermato, in un primo momento, che un [blocco delle quote di emissioni] non era possibile prima di bloccare, in un secondo momento, il sistema europeo per lo scambio di quote nel suo complesso [nel gennaio 2011]». La ricorrente aggiunge che tale differenza di trattamento è ancor meno giustificata per il fatto che il blocco del «sistema europeo dello scambio di quote nel suo complesso» è avvenuto in seguito al verificarsi di furti simili a quello che asserisce di aver subito.
Tale motivo si basa sulla premessa secondo cui la base giuridica invocata al fine di interrompere l’accesso ai registri nel gennaio 2011 consentiva alla Commissione di bloccare quote di emissioni depositate su un conto di deposito all’interno di un determinato registro.
Tuttavia, non è questo il caso. Come risulta dai precedenti punti da 203 a 205, l’acceso ai registri era stato interrotto, nel gennaio 2011, sulla base dell’articolo 69 del regolamento n. 2216/2004. Sebbene tale articolo consenta un’interruzione generalizzata dell’accesso ai registri in caso di rischio sistemico, esso non permette di bloccare, come desiderava la ricorrente, determinate quote di emissioni detenute su conti di deposito all’interno di uno stesso registro.
Pertanto, interrompendo l’accesso ai registri nel gennaio 2011 e rifiutando in seguito di accogliere la domanda della ricorrente circa il blocco di alcune quote, la Commissione non ha, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, né agito in maniera incoerente né violato il principio della certezza del diritto.
Il secondo motivo deve pertanto essere respinto.
c) Terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 20, della direttiva 2003/87
Come indicato al precedente punto 148, l’articolo 20 della direttiva 2003/87, così recita:
«(…)
L’amministratore centrale esegue un controllo automatico sui singoli atti inseriti nei registri mediante il catalogo indipendente degli atti, onde verificare che il rilascio, il trasferimento e la cancellazione delle quote di emissioni non siano viziati da irregolarità.
3.   Se il controllo automatico accerta l’esistenza di irregolarità, l’amministratore centrale ne informa lo Stato membro o gli Stati membri interessati, i quali non registrano le transazioni in oggetto né alcuna transazione successiva riguardante le quote di emissioni interessate finché le irregolarità non vengono sanate».
Con il terzo motivo, la ricorrente sostiene che, «[s]e la direttiva 2003/87 richiede che siano effettuati controlli “automatici” al fine di verificare l’esistenza di irregolarità e che le quote che sono oggetto di un’irregolarità debbano essere bloccate, la Commissione deve, a fortiori, intervenire qualora le siano attivamente segnalate irregolarità». Essa aggiunge che «qualora vengano notificate irregolarità, l’articolo 20 della direttiva 2003/87 non lascia alla Commissione alcun margine di discrezionalità per bloccare le quote interessate». Secondo la ricorrente, se l’articolo 20 della direttiva 2003/87 dovesse essere interpretato diversamente, ne risulterebbe «violato» il suo obiettivo, «che consiste nell’evitare le irregolarità e le frodi che compromettono l’integrità del catalogo indipendente comunitario delle operazioni».
Tuttavia, occorre notare che l’articolo 20 della direttiva 2003/87 tratta delle irregolarità che possono essere individuate attraverso «controlli automatici». Orbene, sebbene la ricorrente sostenga di non aver dato la sua autorizzazione al trasferimento di quote effettuato il 16 novembre 2010 a partire dai suoi conti nel registro rumeno e sottintenda che siffatto trasferimento costituisca un’irregolarità, essa non dimostra, e neanche afferma, che una tale irregolarità poteva essere individuata attraverso un semplice controllo automatico.
D’altronde, anche supponendo che, da una parte, il trasferimento di quote di cui trattasi possa essere considerato una «irregolarità» ai sensi dell’articolo 20 della direttiva 2003/87 e che, dall’altra, come affermato dalla ricorrente, siffatto articolo imponga alla Commissione di adottare le misure che prevede, non solo quando un’irregolarità è individuata dai suoi servizi in seguito a un controllo automatico, bensì anche quando viene segnalata da una persona interessata, l’argomento della ricorrente non può essere accolto. Infatti, l’articolo 20 della direttiva 2003/87 impone, in un primo momento, alla Commissione, che agisce in qualità di amministratore centrale, di informare gli Stati membri interessati qualora operazioni siano viziate da «irregolarità» e, in un secondo momento, impone a siffatti Stati membri di non registrare tali operazioni. Per contro, non obbliga e neppure autorizza espressamente o implicitamente la Commissione a bloccare essa stessa le quote oggetto di tali operazioni.
Di conseguenza, il terzo motivo deve essere respinto.
d) Quarto motivo, vertente sulla violazione del principio di uguaglianza
Nella replica, la ricorrente sostiene, per la prima volta, che la Commissione le ha riservato un trattamento meno favorevole di quello che aveva accordato a società vittime di furti di quote all’inizio dell’anno 2010. Infatti, un articolo pubblicato nel 2011 indicherebbe che, per quanto riguarda tali società, la Commissione avrebbe reagito congelando le quote sottratte.
Tuttavia, dal combinato disposto dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c) e dell’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura, risulta che la produzione di nuovi motivi successivi al deposito del ricorso è vietata, a meno che siffatti motivi si basino su elementi di diritto e di fatto che sono venuti alla luce durante il procedimento. Ciò nondimeno, un motivo che costituisca un’estensione di un motivo precedentemente dedotto, esplicitamente o implicitamente, nell’atto introduttivo del giudizio, e che sia strettamente connesso con questo, dev’essere considerato ricevibile (v. sentenza del Tribunale del 15 ottobre 2008, Mote/Parlamento,
T-345/05, Racc. pag. II-2849
, punto 85 e la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, in primo luogo, contrariamente a quanto sostenuto in udienza dalla ricorrente, il presente motivo non costituisce l’estensione di alcun motivo esposto nel ricorso. In secondo luogo, esso non si basa su elementi rivelati alla ricorrente durante il procedimento. In terzo luogo, esso è stato dedotto tardivamente nella replica. Inoltre, può essere osservato che la ricorrente non ha esposto le ragioni che giustificano una siffatta deduzione tardiva, sebbene fosse stata invitata dal Tribunale a farlo nel corso dell’udienza.
Il quarto motivo è quindi irricevibile.
D’altronde, quand’anche così non fosse stato, siffatto motivo avrebbe dovuto essere respinto in quanto infondato. Infatti, nell’estratto dell’articolo citato dalla ricorrente, non è affatto precisato che la Commissione stessa aveva bloccato quote sottratte. Viene ivi indicato che la scoperta di certe pratiche fraudolente aveva comportato «la sospensione delle operazioni dai conti degli utenti interessati». Tuttavia, non viene specificato quale autorità aveva proceduto a una tale sospensione delle operazioni.
e) Quinto motivo, vertente sulla violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
Con il quinto motivo, la ricorrente sostiene che il rifiuto di bloccare le quote di emissioni asseritamente sottratte lede il suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Infatti, a suo avviso, il fatto che tali quote non siano state bloccate nuoce gravemente all’efficacia dei procedimenti giudiziari che possono essere promossi al fine del loro recupero.
Tuttavia, contrariamento a quanto presupposto dalla ricorrente, al fine di identificare una quota di emissioni e quindi avviare un procedimento giudiziario diretto al suo recupero, non è necessario che tale quota possa essere scambiata. Infatti, ciascuna quota dispone, a norma dell’articolo 39, secondo comma, del regolamento n. 2216/2004, di «un codice identificativo unico dell’unità» e può, quindi, essere identificata, anche se non è «bloccata».
Inoltre, come ricordato supra ai punti 113, 154, 169 e 174, l’articolo 10, paragrafo 2 ter, del regolamento n. 2216/2004, non vieta ad una autorità penale, come quella adita dalla ricorrente, dopo aver ottenuto informazioni riservate relative, ad esempio, all’ubicazione di quote che essa suppone essere state sottratte, di rivelare siffatte informazioni a una persona fisica o giuridica che, come la ricorrente, ha qualità di vittima di tale presunto furto. Tale disposizione non vieta neanche a una tale persona di utilizzare le informazioni da essa in tal modo ottenute per promuovere procedimenti giudiziari, al fine di recuperare le quote che, a suo avviso, le erano state sottratte.
Il quinto motivo deve essere pertanto respinto.
Da quanto precede, risulta che l’illegittimità del secondo comportamento addebitato alla Commissione non è dimostrata.
Le domande risarcitorie presentate sulla base della responsabilità per colpa devono essere pertanto respinte.
II –
Sulla responsabilità oggettiva
A –
Argomenti della ricorrente
In subordine, la ricorrente persegue la responsabilità oggettiva dell’Unione.
Essa sostiene che la responsabilità dell’Unione può sorgere anche quando, da un lato, il comportamento addebitato non viola la normativa applicabile e, dall’altro, siffatta normativa sia essa stessa conforme alle norme di rango superiore. Essa considera, peraltro, che tale responsabilità, derivante dall’adozione di atti leciti, sia sorta nel caso di specie. Infatti, alcuni comportamenti della Commissione le avrebbero causato un danno anomalo e speciale, che non sarebbe peraltro giustificato da alcun interesse pubblico sufficiente. Dal ricorso emerge che, secondo la ricorrente, siffatti comportamenti consistono, da un lato, nell’emanazione di una norma, ossia l’articolo 10, del regolamento n. 2216/2004 e, dall’altro, nell’adozione di misure individuali, vale a dire nell’applicazione di tale articolo al singolo caso.
Più precisamente, citando la sentenza della Corte del 15 giugno 2000, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione,
C-237/98 P (Racc. pag. I-4549
, punto 18), la ricorrente sostiene che la responsabilità oggettiva dell’Unione sorge qualora il danno invocato leda una categoria particolare di operatori economici in maniera sproporzionata rispetto agli altri operatori e superi i limiti dei rischi economici inerenti alle attività del settore interessato, senza che l’atto normativo che si trova all’origine del danno invocato sia giustificato da un interesse economico generale.
Dando applicazione alle regole sancite da detta sentenza, in primo luogo, essa sostiene che il suo danno è anomalo, poiché è «sproporzionato rispetto agli altri operatori economici del mercato, che non hanno subito un furto irreparabile».
In secondo luogo, essa ritiene che il suo danno sia speciale, poiché «permane a causa non di un aspetto legato alle [sue] attività né del furto in sé o di un’altra causa “ordinaria” afferente alla società, bensì per l’irrecuperabilità delle quote sottratte».
In terzo luogo, essa sostiene che le norme sulla riservatezza sancite dall’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 tutelano solo interessi privati, ossia quelli degli «altri operatori economici del mercato che hanno acquistato o occultato le quote sottratte». Siffatte norme, inoltre, secondo la ricorrente, non sono necessarie al buon funzionamento del mercato delle quote di emissioni.
B –
Fondatezza degli argomenti della ricorrente
Nella sentenza del 9 settembre 2008, FIAMM e a./Consiglio e Commissione,
C-120/06 P e C-121/06 P (Racc. pag. I-6513
, punti 175 e 176), la Corte ha considerato che «l’eventuale sussistenza di un principio di responsabilità in presenza di un atto o di una omissione leciti della pubblica autorità, in particolare quando essi sono di ordine normativo», non si deduceva dall’esame comparativo degli ordinamenti giuridici degli Stati membri. Essa ne ha poi tratto le conseguenze nella situazione particolare sottopostale, statuendo che «allo stato attuale dell’evoluzione del diritto [dell’Unione], non esiste un regime di responsabilità che consenta di far sorgere la responsabilità [dell’Unione] per un comportamento rientrante nella sfera della competenza normativa di quest’ultima in una situazione in cui l’eventuale non conformità di tale comportamento [a un accordo internazionale] non può essere invocata dinanzi al giudice [dell’Unione]».
Tuttavia, nella sentenza del 25 marzo 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Commissione,
C-414/08 P (Racc. pag. I-2559
, punto 141), dopo aver dichiarato che non occorreva che essa si pronunci sulla «possibilità di invocare la responsabilità dell’Unione per un danno provocato da un atto lecito in circostanze quali quelle di cui alla presente fattispecie», la Corte ha precisato che il Tribunale poteva, senza commettere errori di diritto, respingere un motivo vertente sulla sussistenza della responsabilità dell’Unione derivante da atto lecito con la motivazione che il danno lamentato dalla ricorrente non presentava «comunque» nessun carattere anomalo e speciale. In altri termini, la Corte ha dichiarato che il Tribunale non commetteva alcun errore di diritto non pronunciandosi sulla questione della sussistenza di una responsabilità oggettiva nel diritto dell’Unione e respingendo «comunque» l’argomentazione che gli era stata presentata in assenza di prove del carattere anomalo e speciale del pregiudizio invocato.
Orbene, secondo la giurisprudenza, un danno deve essere considerato «anomalo» se supera i limiti dei rischi economici inerenti alle attività del settore interessato, e «speciale» se lede una categoria particolare di operatori economici in maniera sproporzionata rispetto ad altri operatori (v. sentenza del Tribunale del 20 febbraio 2002, Förde-Reederei/Consiglio e Commissione,
T-170/00, Racc. pag. II-515
, punto 56 e la giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, in ogni caso, una di queste due condizioni cumulative non è soddisfatta: il carattere anomalo del danno invocato non è dimostrato. Infatti, la circostanza che alcune norme sulla riservatezza siano state previste dall’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 e successivamente applicate alla ricorrente dalla Commissione non costituisce un rischio anomalo nel settore: in assenza di tali norme, il segreto commerciale non potrebbe essere garantito, il che comprometterebbe l’esistenza stessa di un mercato delle quote.
Peraltro, va rilevato ad abundantiam che nel settore interessato, vale a dire quello degli agenti economici sottoposti al sistema comunitario per lo scambio di quote, l’accesso ai conti di quote si effettua attraverso un sistema informatico aperto su Internet. È ugualmente attraverso siffatto sistema informatico aperto su Internet che sono realizzati gli scambi di quote. Orbene, è noto che tali modalità di funzionamento presentano rischi tecnici, talvolta notevoli. Il danno corrispondente al valore delle quote trasferite, per via elettronica, senza autorizzazione della ricorrente su conti diversi dal suo non può pertanto, in ogni caso, essere considerato come eccedente i rischi economici o tecnici inerenti alle attività del settore interessato.
Di conseguenza, le conclusioni relative alla sussistenza della responsabilità oggettiva devono essere, in ogni caso, respinte.
Pertanto, il ricorso dev’essere integralmente respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Nella specie, conformemente alle conclusioni della Commissione, la ricorrente, rimasta soccombente, va condannata alle spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Holcim (Romania) SA è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 18 settembre 2014.
Firme
Indice

Fatti

I – Gli impegni derivanti dal protocollo di Kyoto

II – La normativa introdotta, nell’ambito dell’Unione, al fine di dare attuazione al protocollo di Kyoto

A – Le quote di emissioni dei gas a effetto serra create dalla normativa dell’Unione

B – Il rilascio e la restituzione delle quote

C – Le modalità di funzionamento del sistema per lo scambio di quote

III – Fatti antecedenti alla presentazione del ricorso

Procedimento e conclusioni delle parti

Sulle questioni preliminari all’esame del merito

I – Sul rispetto dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura

A – Il comportamento addebitato all’Unione

B – Il danno invocato

C – l nesso di causalità

II – Sull’impatto della proposizione, dinanzi al giudice rumeno, di un’azione volta al risarcimento dello stesso danno di quello invocato nel presente ricorso, ma diretto contro le autorità rumene

A – Impatto sulla ricevibilità del presente ricorso di un’azione di risarcimento proposta dinanzi ad un giudice rumeno

B – Impatto di un’azione di risarcimento proposta dinanzi ad un giudice rumeno sull’esame della fondatezza del presente ricorso

Nel merito

I – Sulla responsabilità per colpa

A – Primo comportamento addebitato, corrispondente al rifiuto di divulgare l’ubicazione delle quote asseritamente sottratte il 16 novembre 2010

1. Sussistenza del primo comportamento addebitato

2. Legittimità del primo comportamento addebitato

a) Primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 2216/2004

Argomenti della ricorrente

Fondatezza degli argomenti della ricorrente

– Disposizioni dell’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004 in vigore alla data dei fatti addebitati alla Commissione

– Interpretazione dell’articolo 10 del regolamento n. 2216/2004

– Applicazione al caso di specie

b) Secondo motivo, vertente sulla violazione di obblighi derivanti dal protocollo di Kyoto

Argomenti delle parti

Fondatezza del motivo

– Prima motivazione

– Seconda motivazione

c) Terzo motivo, vertente sulla violazione degli articoli 19 e 20 della direttiva 2003/87

Argomenti della ricorrente

Fondatezza degli argomenti della ricorrente

d) Quarto motivo, vertente sulla violazione del diritto di proprietà

Argomenti della ricorrente

Fondatezza degli argomenti della ricorrente

e) Quinto motivo, vertente sulla violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva

f) Sesto motivo, vertente su una violazione del principio della certezza del diritto

g) Settimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 2 della direttiva 91/308

B – Secondo comportamento addebitato, corrispondente al rifiuto di vietare qualsiasi operazione relativa alle quote asseritamente sottratte il 16 novembre 2010

1. Sussistenza del secondo comportamento addebitato

2. Legittimità del secondo comportamento addebitato

a) Primo motivo, vertente sulla violazione del principio di buona amministrazione

b) Secondo motivo, vertente, in sostanza, sulla violazione del principio della certezza del diritto

c) Terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 20, della direttiva 2003/87

d) Quarto motivo, vertente sulla violazione del principio di uguaglianza

e) Quinto motivo, vertente sulla violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva

II – Sulla responsabilità oggettiva

A – Argomenti della ricorrente

B – Fondatezza degli argomenti della ricorrente

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.