CELEX: 62012TJ0317
Ansvar uden for kontraktforhold
ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner
culpaansvar
Kommissionens afslag på at give oplysninger og på at forbyde enhver transaktion vedrørende påståede stjålne emissionskvoter
tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som tillægger borgerne rettigheder
objektivt ansvar

Sagens baggrund
I –
Aftalerne som følge af Kyotoprotokollen
Den 13. juni 1992 blev De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer undertegnet på vegne af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab. Den blev godkendt ved Rådets beslutning 94/69/EF af 15. december 1993 om godkendelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af Kyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer og om den fælles opfyldelse af forpligtelserne i forbindelse hermed (
EFT 1994 L 33, s. 11
), og trådte i kraft, i henseende til denne, den 21. marts 1994.
Den 29. april 1998 blev Kyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (herefter »Kyotoprotokollen«) undertegnet på vegne af Fællesskabet. Protokollen blev godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 2002/358/EF af 25. april 2002 (
EFT L 130, s. 1
).
Kyotoprotokollens artikel 3, stk. 1, fastsætter, at for perioden fra 2008 til 2012 skal de stater og internationale organisationer, der er opført i bilag I til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer, hver især sikre, at deres samlede antropogene kuldioxidækvivalente emissioner af visse drivhusgasser ikke overskrider en bestemt mængde, benævnt »tildelte mængder«. Blandt de således opførte internationale organisationer er Fællesskabet, som blev efterfulgt af Unionen i henhold til artikel 1, tredje afsnit, TEU, som ændret ved Lissabontraktaten.
Den tildelte mængde, der er omhandlet i Kyotoprotokollens artikel 3, stk. 1, var udtrykt i tons kuldioxidækvivalent, hvor et ton svarede til en »tildelt mængde« (»assigned amount unit«, AAU). I løbet af perioden 2008-2012 kunne hver stat og international organisation nævnt i bilag I til Kyotoprotokollen, som supplement til de foranstaltninger, der blev truffet for at opfylde deres kvantitative emissionsbegrænsnings- eller reduktionsforpligtelser, variere deres tildelte mængde, således at denne ikke blev lavere end de egentlige emissioner. Der var flere muligheder at vælge imellem. For det første kunne der opnås supplerende AAU’er hos tredjestater i henhold til Kyotoprotokollens artikel 17. For det andet kunne der genereres en særlig type på den ene side ved aktiviteter, »som følger af direkte, menneskeskabte ændringer i arealbenyttelse eller af skovbrugsaktiviteter, begrænset til nyplantning, genplantning og rydning af skov« (»removal units«, RMU’er nævnt i Kyotoprotokollens artikel 3, stk. 3) og på den anden side visse projekter, som var blevet iværksat i andre stater for at nedsætte drivhusgasemissionerne. Sidstnævnte kategori af enheder omfatter to underkategorier, på den ene side »reduktionsenheder« (»emission reduction units«, ERU’er, nævnt i Kyotoprotokollens artikel 6) og på den anden side »godkendte reduktionsenheder« (»certified emission reductions«, CER’er, nævnt i Kyotoprotokollens artikel 12). AAU’er, ERU’er, CER’er samt RMU’er (herefter samlet »Kyoto-enhederne«) svarer hver til et ton kuldioxid.
Den 30. november 2005 vedtog partskonferencen under De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer, der tjener som møde for parterne i Kyotoprotokollen, beslutning 13/CMP.1. Bilaget til den pågældende beslutning definerer »måderne for opgørelse af de tildelte mængder«.
II –
Den i Unionen gennemførte lovgivning med henblik på at gennemføre Kyotoprotokollen
Den 13. oktober 2003 blev Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (
EUT L 275, s. 32
) vedtaget. Det pågældende direktiv havde i henhold til sin femte betragtning til formål at »opfylde Fællesskabets og dets medlemsstaters forpligtelser [i henhold til Kyotoprotokollen] mere effektivt«. Det pågældende direktivs artikel 19, stk. 3, foreskriver, at »[m]ed henblik på at gennemføre dette direktiv vedtager Kommissionen […] en forordning om et standardiseret og sikkert system med registre i form af standardiserede elektroniske databaser, der indeholder fælles data til sporing af udlevering, besiddelse, overdragelse og annullering af kvoter, til sikring af offentlig adgang, henholdsvis den fornødne fortrolighed og til sikring af, at overdragelser ikke er i strid med forpligtelser, der følger af Kyotoprotokollen«.
I henhold til den pågældende bestemmelse vedtog Kommissionen den 21. december 2004 forordning (EF) nr. 2216/2004 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF og Europa-Parlamentets og Rådets beslutning 280/2004/EF (
EUT L 386, s. 1
).
A –
Kvoter for drivhusgasemissioner skabt ved EU-lovgivningen
Direktiv 2003/87 indførte begrebet »kvote for drivhusgasemissioner« (herefter »kvote« eller »emissionskvote«). I henhold til dets artikel 3, litra a), giver en kvote »ret til i en nærmere angivet periode at udlede et ton kuldioxidækvivalent«.
Der er et forhold mellem kvoterne på den ene side og visse Kyoto-enheder på den anden side, selv om de er af forskellig art.
På den ene side bestemmer artikel 45, stk. 1, og 2, i forordning nr. 2216/2004, at en emissionskvote, som en fysisk eller juridisk person besidder, opnås ved at »konvertere« en AAU, idet denne konvertering finder sted ved at tilføje udtrykket »kvote« til enhedsidentifikationskoden for AAU’en.
På den anden side giver artikel 11a i direktiv 2003/87, indført ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/101/EF af 27. oktober 2004 om ændring af direktiv 2003/87 (
EUT L 338, s. 18
), med visse forbehold mulighed for, at visse fysiske eller juridiske personer kan opnå emissionskvoter »i bytte for« ERU’er eller CER’er.
B –
Udstedelse og returnering af kvoter
I henhold til artikel 11, stk. 2 og 4, i direktiv 2003/87 tildeler den kompetente myndighed i den pågældende stat, for den femårsperiode, der begynder den 1. januar 2008, hvert år en vis mængde kvoter for drivhusgasemissioner til driftslederen af et anlæg, der henhører under en af de aktiviteter, der er opregnet i direktivets bilag I. Udstedelsen af kvoter skal finde sted senest den 28. februar samme år.
I henhold til artikel 14 og 15 i direktiv 2003/87 bliver emissionerne fra hvert anlæg overvåget og verificeret i løbet af kalenderåret.
I henhold til artikel 12, stk. 3, i direktiv 2003/87 skal driftslederen for hvert anlæg senest den 30. april hvert år returnere et antal kvoter svarende til de samlede emissioner fra det pågældende anlæg i det foregående kalenderår.
Som det fremgår af direktiv 2003/87, kan der opstå fire forskellige situationer. For det første kan driftslederen, hvis han den 30. april i år N + 1, har et antal kvoter, der overstiger den samlede mængde emissioner fra dennes anlæg i år N, bibeholde disse overskyldende kvoter eller sælge dem. For det andet, når driftslederen råder over en mængde kvoter, der svarer til anlæggets samlede emissioner, råder han ikke længere over kvoter for dette anlæg, når først dennes forpligtelse til at returnere kvoter er opfyldt. For det tredje, når driftslederen konstaterer, at emissionerne fra anlægget er højere end de kvoter, denne besidder i relation til dette anlæg, kan han erhverve kvoter før den 30. april i år N + 1, således at han kan opfylde sin forpligtelse til at returnere kvoter. For det fjerde, i henhold til artikel 16, stk. 3, i direktiv 2003/87, hvis driftslederen, den 30. april i år N + 1, ikke har returneret et antal kvoter, der er tilstrækkeligt til at dække dennes emissioner i år N, skal han betale en bøde for de overskydende emissioner. Bøden for overskridelse af emissionskvoter andrager 100 EUR for hvert ton kuldioxidækvivalent fra det anlæg, for hvilket driftslederen ikke har returneret kvoter. Betaling af bøden for overskridelse af emissionskvoter fritager ikke driftslederen for forpligtelsen til at returnere en kvotemængde svarende til de kvoteoverskridende emissioner for år N, når vedkommende returnerer kvoter for år N + 2. En driftsleder i en sådan situation skal således erhverve supplerende emissionskvoter inden den 30. april i år N + 2.
Endelig bevirker disse forskellige muligheder, at der opstår et marked for kvoter.
C –
Hvordan systemet for handel med kvoter fungerer
Opmærksomheden skal særligt henledes på tre kategorier af bestemmelser.
For det første foreskriver artikel 19, stk. 1, i direktiv 2003/87, at medlemsstaterne opretter et register »til nøjagtig bogføring af udstedelse, beholdning, overdragelse og annullering af kvoter«. Af samme artikels stk. 2 fremgår, at disse registre indeholder »særskilte konti til bogføring af de kvoter, som besiddes af hver person, til og fra hvem der er udstedt eller overdraget kvoter«. Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004 præciserer, at registrene i hver medlemsstat oprettes i form af en »standardiseret« elektronisk database (på engelsk »standardised«). Samme artikels stk. 2 tilføjer, at hvert register indeholder »hardware og software« og er tilgængeligt via internettet. Af artiklens stk. 3 fremgår endelig, at hvert register på korrekt vis skal kunne gennemføre alle processerne vedrørende på den ene side verificerede emissioner og på den anden side de konti, som fysiske eller juridiske personer, der besidder kvoter, har.
For det andet bestemmer artikel 20, stk. 1, i direktiv 2003/87, at Kommissionen udpeger en central administrator, der skal føre en »uafhængig transaktionsjournal til bogføring af udstedelse, overdragelse og annullering af kvoter«.
Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004 tilføjer, at denne journal, ligeledes benævnt »Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal«, er oprettet af Kommissionen i form af en »standardiseret« elektronisk database. Den nævnte artikels stk. 2 foreskriver, at den nævnte journal indeholder »hardware og software« og er tilgængelig via internettet. Endelig præciseres det i stk. 5 i den affattelse, der følger af Kommissionens forordning (EF) nr. 916/2007 af 31. juli 2007 om ændring af forordning nr. 2216/2004 (
EUT L 200, s. 5
), at den centrale administrator kun udfører processer vedrørende kvoter, verificerede emissioner eller konti, hvis dette er nødvendigt for udførelsen af dennes opgaver som central administrator. Endelig fremgår det af forordning nr. 2216/2004, at Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal udgør en database, der på den ene side konsoliderer oplysningerne fra de nationale registre og på den anden side gør det muligt at identificere transaktionerne mellem de forskellige registre.
For det tredje indfører artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004 fortrolighedsbestemmelser. Den bestemmer, at:
»Alle oplysninger i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, herunder om beholdningen på alle konti og om alle gennemførte transaktioner, betragtes som fortrolige, dog ikke med henblik på gennemførelsen af bestemmelserne i denne forordning, i direktiv 2003/87/EF eller national lovgivning.«
III –
De faktiske omstændigheder forud for sagsanlægget
Sagsøgeren, Holcim (Romania) SA, tilhører Holcim-koncernen, der er specialiseret i fremstilling af cement, aggregater, asfalt og færdigblandet beton. Virksomheden har konti med emissionskvoter i det rumænske register.
Ifølge sagsøgeren fik en person den 16. november 2010 uden tilladelse ulovlig adgang til disse konti. Sagsøgeren gør gældende, at som følge af denne ulovlige indtrængen blev 1 mio. af dennes kvoter på ulovlig vis overført til en konto i Italien, og 600 000 kvoter blev overført til Liechtenstein. Da sagen blev anlagt, var disse 600000 kvoter, der var overført til Liechtenstein, blevet returneret. Det var ikke tilfældet med den resterende million kvoter. Ifølge sagsøgeren havde denne ene mio. stjålne kvoter (som ikke var returneret ved indleveringen af stævningen) en værdi på »ca. 15 mio. EUR« på det pågældende tidspunkt.
Ved skrivelse af 24. november 2010 underrettede sagsøgeren officielt Kommissionen om hændelsen og bad den om at »anmode de nationale registre [på den ene side] om at indefryse« de emissionskvoter, der angiveligt var stjålet, og på den anden side at »spærre de konti, til hvilke disse kvoter var overført«.
Ved skrivelse af 25. november 2010 klagede sagsøgeren til den rumænske anklagemyndighed.
Ved skrivelse af 2. december 2010 anmodede sagsøgers advokat Kommissionen om at »spærre og afvise adgang til de konti«, der var anvendt ved overførslen af de formodede stjålne kvoter. Advokaten anmodede ligeledes Kommissionen om at »anmode de nationale registre, der ikke opfylder de almindelige krav om it-sikkerhed i bankvirksomhed, om at stoppe enhver overførsel af [emissionskvoter], indtil sådanne it-sikkerhedsforanstaltninger er gennemført«.
Ved skrivelse af 14. december 2010 besvarede den kompetente kontorchef hos Kommissionen skrivelsen af 2. december 2010 i følgende vendinger:
»[…]
Hvad angår Deres anmodning om, at adgangen til de relevante konti spærres, er det vores opfattelse, at generhvervelsen af kvoter, hvorom det påstås, at de ulovligt er blevet overført, er et spørgsmål, der henhører under national ret og de nationale retshåndhævende myndigheder. Kommissionen har ikke beføjelse til at spærre sådanne kvoter på en konto i et register.
Hvad angår kvotetransaktioner henvises der til, at oplysninger herom er fortrolige i fem år i henhold til forordning nr. 2216/2004’s artikel 10 samt bilag XVI hertil. Uanset disse bestemmelser samarbejder Kommissionen effektivt med de relevante retshåndhævende myndigheder for at løse [spørgsmålet om] ulovlig adgang til de konti, [der er tale om].
Hvad endelig angår Deres anmodning om, at enhver overførsel af kvoter i de nationale registre skal stoppes, indtil de almindelige it-sikkerhedsregler inden for bankvirksomhed er gennemført, ville en sådan handling være uforholdsmæssig og savne retsgrundlag […]«
Ved skrivelse af 22. december 2010 har generaldirektøren for Generaldirektoratet for Klima besvaret skrivelsen af 24. november 2010 i følgende vendinger:
»[…]
Generhvervelsen af kvoter, hvorom det påstås, at de ulovligt er blevet overført, er et spørgsmål, der henhører under national ret og de nationale retshåndhævende myndigheder. Kommissionen har ikke beføjelse til at spærre sådanne kvoter på en konto i et register, idet sådanne kvoter fortsat repræsenterer gyldige overholdelsesinstrumenter.
Hvad angår kvotetransaktioner henvises der til, at oplysning herom er fortrolig i fem år i henhold til forordning nr. 2216/2004’s artikel 10 samt bilag XVI hertil. Uanset disse bestemmelser samarbejder Kommissionen effektivt med de relevante retshåndhævende myndigheder for at løse [spørgsmålet om] ulovlig adgang til de konti, [der er tale om].
[…]«
Det er ubestridt, at denne generaldirektør i Kommissionen handlede i sin egenskab af uafhængig central administrator for Fællesskabets transaktionsjournal som omhandlet i artikel 20, stk. 1, i direktiv 2003/87, en opgave, der blev ham pålagt i løbet af 2010.
Den 28. december 2010 blev der anlagt en sag om foreløbige forholdsregler mod Kommissionen ved Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien) på foranledning af et andet selskab end sagsøgeren. Den pågældende sag søgte navnlig at foranledige, at præsidenten for den pågældende ret, der udtalte sig i sin egenskab af dommer i en sag om foreløbige forholdsregler, pålagde Kommissionen på den ene side at »oplyse identiteten af den eller de indehavere« af konti, hvor de påståede stjålne kvoter havde optrådt, og på den anden side at »spærre samtlige nationale registre, hvori [disse] kvoter [var] opført«. Den 21. februar 2011 indleverede sagsøgeren en begæring til Tribunal de première instance de Bruxelles om at måtte indtræde som frivillig intervenient »for at opnå de samme foranstaltninger som dem, der begæres« af dette andet selskab. Herved fik dette selskab egenskab af »anden sagsøger«. Det er i det mindste hvad der følger af den kendelse, der afslutter den pågældende sag om foreløbige forholdsregler, som nævnes nedenfor i præmis 39.
Ved skrivelse af 11. marts 2011 meddelte chefanklageren for kontoret for undersøgelse af organiseret kriminalitet og terrorisme (Rumænien) sagsøgeren, at der var indledt en »strafferetlig undersøgelse« i henseende til de omstændigheder, som sagsøgeren havde henvist til i dennes klage (nævnt ovenfor i præmis 25).
Ved skrivelse af 18. marts 2011 præciserede samme myndighed over for sagsøgeren, at den den 11. januar 2011 havde sendt de belgiske retslige myndigheder en retsanmodning. Formålet med denne anmodning var, at Kommissionens generaldirektorat med ansvar for at føre Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal:
—
officielt skulle forbyde de myndigheder, der har ansvaret for at føre de nationale registre, at bogføre og tillade transaktioner vedrørende sagsøgerens emissionskvoter
—
skulle give sagsøgeren samtlige oplysninger, den rådede over vedrørende den påståede ulovlige overførsel af emissionskvoter, der fandt sted den 16. november 2010
—
skulle beskrive samtlige de transaktioner, der vedrørte disse kvoter
—
skulle udlevere internetlogfiler (på engelsk »log files«) indeholdende »ip-adresser«, dato og tidspunkt for samtlige transaktioner vedrørende sagsøgerens emissionskvoter, og dette at regne fra den 16. november 2010
—
skulle udlevere internetlogfiler med »ip-adresser«, dato og tidspunkt for samtlige de operationer, der skulle føre til de konti, der havde indeholdt sagsøgerens emissionskvoter, og dette at regne fra den 16. november 2010
—
skulle udlevere samtlige oplysninger meddelt af andre nationale registre vedrørende lignende tilfælde.
Det blev i denne skrivelse af 18. marts 2011 ligeledes præciseret, at de belgiske retslige myndigheder ikke på daværende tidspunkt havde besvaret den pågældende anmodning.
Det fremgår af svarskriftet, at Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) i mellemtiden, nemlig den 4. marts 2011, via de belgiske retslige myndigheder havde modtaget anmodningen sendt via en retsanmodning.
Ved skrivelse af 4. april 2011 havde et selskab fra samme koncern som sagsøgeren over for Kommissionen anført, at en repræsentant for sagsøgeren havde haft møde med Kommissionens tjenestemænd den 2. og 17. marts 2011. Selskabet fremhævede, at det for sidstnævnte ved disse lejligheder blev præciseret, at den rumænske anklagemyndighed havde sendt Kommissionen en retsanmodning. Dernæst bekræftede den, at denne anmodning endnu ikke var besvaret. Efter at have gjort gældende, at den mundtligt var blevet gjort bekendt med, at OLAF havde modtaget anmodningen, opfordrede den endelig Kommissionen til at besvare anmodningen hurtigst muligt.
Ved skrivelse af 7. april 2011 svarede den kompetente kontorchef hos Kommissionen dette samme selskab, at Generaldirektoratet for Klima ikke havde modtaget nogen anmodning fra de rumænske retslige myndigheder. Kontorchefen oplyste ligeledes sagsøgeren om, at oplysningerne vedrørende transaktioner i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal var fortrolige, og at »i henhold til fast praksis« blev de kun udleveret til de nationale retshåndhævende myndigheder, hvis der forelå en behørig begrundet anmodning.
Det fremgår af svarskriftet, hvis oplysninger understøttes af de dokumenter, som Kommissionen har fremlagt som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten, at OLAF samme dag, den 7. april 2011, besvarede retsanmodningen. Forekomsten af dette svar anerkendes i øvrigt af sagsøgeren i stævningen. OLAF har ifølge Kommissionens præciseringer således givet den belgiske anklagemyndighed en »cd-rom og en harddisk indeholdende 300 GB informationer«.
Ved skrivelse af 31. maj 2011 har sagsøgerens advokat over for Kommissionen anført, at han formodede, at denne var informeret om, at sagsøgeren, siden februar 2011, var part i den procedure om foreløbige forholdsregler, som er nævnt ovenfor i præmis 30. Han fremhævede, at formålet med den pågældende procedure var at afstedkomme, at Kommissionen spærrede de kvoter, der angiveligt var stjålet den 16. november 2010, og gjorde »deres nuværende placering i de nationale registre« tilgængelig. Advokaten præciserede i øvrigt, at 279210 formodede stjålne kvoter ifølge oplysninger i pressen var blevet overgivet af forskellige erhvervsdrivende inden for Unionen den 30. april 2011 (for at opfylde den returneringsforpligtelse i artikel 12, stk. 3, i direktiv 2003/87, der er nævnt ovenfor i præmis 14). Dernæst anmodede han Kommissionen om ikke at tillade returneringen af sådanne kvoter, og i det mindste at spærre dem og tilbageføre dem til deres retmæssige indehaver.
Ved kendelse af 3. juni 2011 fastslog præsidenten for Tribunal de première instance de Bruxelles, at han »ikke havde kompetence« til at træffe afgørelse i sagen om foreløbige forholdsregler nævnt i ovenfor i præmis 30.
Ved skrivelse af 18. juli 2011 besvarede Kommissionen den skrivelse, som sagsøgtes advokat havde sendt til denne den 31. maj 2011: Den fremhævede, at den ikke havde ændret holdning i relation til anmodningen om at spærre returneringen af de kvoter, der påstås stjålet. Ifølge denne »er returneringen af de kvoter, der påstås på ulovlig vis at være blevet overført, et spørgsmål, der henhører under national ret og de nationale retshåndhævende myndigheder«. Dernæst »har Kommissionen ikke bemyndigelse til at spærre sådanne kvoter på en konto i et register, når sådanne kvoter fortsat repræsenterer gyldige overholdelsesinstrumenter«.
Ved skrivelse til Kommissionen af 13. december 2011 gjorde sagsøgeren gældende, at Kommissionen og medlemsstaterne havde en »indirekte pligt« til at finde en løsning med henblik på at kompensere en kvotebruger for et lidt tab, når denne er uden skyld. Dernæst anførte sagsøgeren, at denne havde til hensigt at anlægge sag mod Kommissionen og de rumænske myndigheder for at få »erstatning for sit tab«. Endelig gjorde sagsøgeren gældende, at da en sådan sag ikke var i aktionærernes interesse, var denne indstillet på at indgå et udenretligt forlig med Kommissionen (på engelsk »out-of-court settlement«).
Ved skrivelse af 16. januar 2012 informerede Kommissionen sagsøgeren om, at den ikke var indstillet på at indgå et sådant forlig.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. juli 2012 har sagsøgeren anlagt nærværende sag. Sagsøgeren har fremsat to rækker af påstande.
For det første har sagsøgeren nedlagt påstand om, at Retten ved en »mellemdom«:
—
fastslår, at Unionen […] i medfør af artikel 256 TEUF, 268 TEUF og 340 TEUF er ansvarlig for Kommissionens adfærd i henseende til det tab, som sagsøgeren har lidt som følge af tyveriet af 1 mio. kvoter
—
foreløbigt tilpligter Unionen […]at betale sagsøgeren et beløb på 1 EUR
—
pålægger parterne at blive enige om skadens størrelse og/eller pålægger sagsøgeren at bevise omfanget af dennes endelige tab i de tre måneder, der følger efter mellemdommen
—
erklærer dommen eksigibel.
For det andet har sagsøgeren nedlagt påstand om:
—
at Unionen pålægges […] at betale sagsøgeren markedsværdien af de påståede stjålne kvoter, der ikke er blevet generhvervet på datoen for dommens afsigelse, til deres markedspris med tillæg af 8% i rente p.a., fra den 16. november 2010
—
at Unionen […] tilpligtes at betale sagens omkostninger
—
at dommen erklæres eksigibel.
Kommissionen indgav svarskrift til Rettens Justitskontor den 19. oktober 2012. Den har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Den 23. oktober 2012 generhvervede sagsøgeren 94761 kvoter, efter at de var »spærret« af det italienske register og beslaglagt af den italienske anklagemyndighed. Følgelig skulle sagsøgeren fra denne dato at regne generhverve 905239 kvoter og ikke, som oprindeligt påstået (jf. ovenfor præmis 44), 1 mio. kvoter.
Den 11. februar 2013 indgav sagsøgeren replik til Rettens Justitskontor. Sagsøgeren ændrede en af hovedpåstandene. I stedet for at nedlægge påstand om, at det »pålægge[s] parterne at blive enige om skadens størrelse og/eller pålægges sagsøgeren at bevise omfanget af dennes endelige tab i de tre måneder, der følger efter mellemdommen«, nedlagde sagsøgeren påstand om, at det »pålægge[s] parterne at blive enige om skadens størrelse og/eller pålægge sagsøgeren at bevise omfanget af dennes endelige tab, senest tre måneder efter afgørelsen af straffesagen i Rumænien«. Hvad angår de øvrige påstande, er de identiske med de i stævningen anførte.
Den 29. maj 2013 indgav Kommissionen duplik til Rettens Justitskontor.
Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den oprindeligt udpegede refererende dommer blevet tilknyttet Ottende Afdeling, hvortil den foreliggende sag følgelig er blevet henvist.
Efter forslag fra den refererende dommer har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Retten har som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse anmodet parterne om at besvare spørgsmål og anmodet dem om at fremlægge dokumenter.
Ved dokument registreret på Rettens Justitskontor den 5. februar 2014 efterkom Kommissionen denne opfordring. Den 6. februar 2014 efterkom sagsøgeren ligeledes denne opfordring.
Sagsøgeren og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i offentligt retsmøde den 27. februar 2014.
Spørgsmål forud for behandlingen af sagens realitet
Før der foretages en undersøgelse af, hvorvidt sagsøgers påstand er begrundet, skal Retten af egen drift vurdere, hvorvidt sagen i henhold til kravene i artikel 44, stk. 1, litra c), i dens procesreglement kan antages til realitetsbehandling, dernæst skal den vurdere de processuelle konsekvenser af, at der ved en rumænsk domstol er anlagt sag med påstand om erstatning for samme tab som det, der påstås lidt inden for rammerne af den nærværende sag, men mod de rumænske myndigheder.
I –
Overholdelsen af procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c)
Det følger af fast retspraksis, at i henhold til artikel 21, første afsnit, i statutten for Domstolen, sammenholdt med artikel 53, første afsnit, i denne statut og procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), skal enhver stævning indeholde en angivelse af søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen. Af retssikkerheds- og retsplejehensyn er det en forudsætning for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, eventuelt kortfattet, men dog på en sammenhængende og forståelig måde, fremgår af selve stævningen. For at opfylde disse krav skal en stævning, hvori der nedlægges påstand om betaling af erstatning for tab forvoldt af en af Unionens institutioner, nærmere bestemt indeholde de elementer, der gør det muligt at identificere for det første den adfærd, som sagsøgeren bebrejder institutionen, for det andet karakteren og omfanget af dette tab, og for det tredje grundene til, at sagsøgeren antager, at der består en årsagsforbindelse mellem adfærden og det tab, sagsøgeren hævder at have lidt (jf. Rettens dom af 2.3.2010, Arcelor mod Parlamentet og Rådet, sag
T-16/04, Sml. II, s. 211
, præmis 132 og den deri nævnte retspraksis).
Det er imidlertid ikke nødvendigt, som betingelse for søgsmålsadgang, at sagsøgeren i stævningen angiver tabets nøjagtige omfang og endnu mindre en opgørelse af den krævede erstatning. Dette er under alle omstændigheder muligt frem til replikken på betingelse af, at sagsøgeren påberåber sig sådanne omstændigheder og anfører de elementer, der gør det muligt at vurdere arten og omfanget af tabet, hvorfor den sagsøgte part vil være i stand til at varetage sit forsvar (jf. dommen i sagen Arcelor mod Parlamentet og Rådet, nævnt ovenfor i præmis 55, præmis 135 og den deri nævnte retspraksis).
Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal afgøres, hvorvidt stævningen opfylder kravene i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c).
A –
Den adfærd, som Unionen foreholdes
Med argumenterne i stævningen søges det godtgjort, at Kommissionen over for sagsøgeren skulle have afsløret, hvem de nuværende indehavere af de stjålne kvoter var, og dernæst have forbudt enhver transaktion vedrørende disse kvoter, og derved have lettet sagsøgerens generhvervelse af disse. I stævningens punkt 64 har sagsøgeren gjort gældende, at »ved at afvise at oplyse, hvor de stjålne kvoter befandt sig og at spærre disse«, har Kommissionen pådraget Unionen ansvar. Lignende oplysninger fremgår af stævningens punkt 68. Endelig gives der mere detaljerede oplysninger i stævningens punkt 134. Heraf fremgår, at den adfærd, som Unionen foreholdes, »ikke er selve tyveriet«, men derimod »det ulovlige afslag og Kommissionens manglende evne […] til i rette tid at spærre de stjålne kvoter og oplyse, hvor de befinder sig«.
Det er korrekt, at sagsøgeren i stævningens punkt 65 har anført, at »[d]e omstændigheder, der har pådraget Unionens ansvar«, fandt sted den 16. november 2010, dvs. datoen for den påståede ulovlige overførsel af kvoter. Da sagsøgeren på intet tidspunkt udtrykkeligt har gjort Kommissionen ansvarlig for denne overførsel, må det imidlertid antages, at den adfærd, som sagsøgeren foreholder Kommissionen, tydeligt fremgår af stævningen. Denne adfærd består af to dele. På den ene side Kommissionens påståede afslag på at »oplyse, hvor de stjålne kvoter befandt sig«, og på den anden side samme institutions afslag på at »spærre« disse.
B –
Det påståede tab
Med sine påstande har sagsøgeren gjort gældende, at selskabet betales, som erstatning for sit tab, en erstatning, der svarer til »værdien af de stjålne kvoter, der ikke er blevet generhvervet på datoen for dommens afsigelse, til deres markedspris med et tillæg af 8% i rente p.a., fra den 16. november 2010«.
Sagsøgeren har således tilstrækkelig præcist defineret karakteren af det tab, der påberåbes: Der er tale om et rent materielt tab, der principalt består af markedsværdien, pr. 16. november 2010, af 1 mio. angiveligt stjålne kvoter, som ikke er generhvervet på datoen for indleveringen af stævningen.
I øvrigt må stævningen anses for at indeholde tilstrækkelige oplysninger med henblik på at kunne fastslå det præcise omfang af det påberåbte tab.
Det er tilstrækkeligt at læse stævningens konklusion, hvoraf fremgår påstanden om erstatning, sammenholdt med stævningens punkt 119, hvoraf fremgår, at sagsøgerens »tab« udgør »ca. 15 mio. EUR«.
Selv om dette tal er udtryk for et skøn, skal det fortolkes i lyset af stævningens punkt 7, hvori det præciseres, at »den gennemsnitlige salgspris [for hver kvote, der angiveligt er stjålet og ikke er generhvervet, på datoen for det påståede salg] var mellem 10 og 20 EUR«. Det fremgår heraf, at sagsøgeren anmoder om en erstatning på højst 20 mio. EUR uden renter.
Således er både karakteren og omfanget af det påståede tab specificeret i stævningen.
C –
Årsagssammenhæng
Endelig fremgår det af stævningen, med en vis grad af klarhed, at det påberåbte tab »skyldtes det ulovlige afslag og Kommissionens manglende evne […] til i rette tid at spærre de stjålne kvoter og gøre dem tilgængelige«. Ifølge sagsøgeren hindrede dette afslag den i at identificere de nuværende indehavere af disse kvoter og således i at indlede en sag, i givet fald et sagsanlæg, med henblik på at generhverve kvoterne.
Disse oplysninger vedrørende årsagssammenhængen mellem den foreholdte adfærd og det påståede tab er tilstrækkelige til at fastslå, at sagen opfylder kravene i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c).
II –
Betydningen af, at der ved en rumænsk domstol er anlagt sag om erstatning for det samme tab som det, der påberåbes i nærværende sag, men som er rettet mod de rumænske myndigheder
I replikkens punkt 17 har sagsøgeren anført, at denne »har anlagt et civilt søgsmål« ved den rumænske retsinstans mod den administrative myndighed, der er ansvarlig for det rumænske register. Sagsøgeren har tilføjet, at »den pågældende sag er anderledes [end nærværende sag] og [ikke] påvirker […] [denne], eftersom den er baseret på en kontrakt indgået mellem sagsøgeren og den rumænske administration«.
Det fremgår imidlertid af punkt 49 i den stævning, der blev indgivet til en rumænsk domstol og registreret af denne den 10. november 2011, at det tab, hvorom der var søgt erstatning hos de rumænske myndigheder, svarede til værdien, den 16. november 2010, af 1 mio. emissionskvoter, der påstås at være genstand for en ulovlig overførsel, og som ikke kunne generhverves. Selv om det er korrekt, at den adfærd, der forholdes de rumænske myndigheder (dvs. en tilsidesættelse af deres pligt til at sikre sikkerheden i det rumænske register), er forskellig fra den adfærd, der i forbindelse med den foreliggende sag foreholdes Kommissionen, er det ikke desto mindre tilfældet, at det påståede tab i de to sager er det samme: Der er tale om værdien af de påståede stjålne kvoter, som ikke er generhvervet på datoen for stævningens indlevering (jf. ovenfor, præmis 61).
Ifølge sagsøgerens oplysninger er der imidlertid ingen rumænsk domstol, der har truffet afgørelse på datoen for retsmødet eller ved indleveringen af stævningen.
Såfremt den rumænske retsinstans efter retsmødet i den pågældende sag måtte give sagsøgeren medhold i dennes påstand, og Retten parallelt tager sagsøgerens påstand til følge i nærværende sag, ville denne i så fald modtage erstatning to gange for samme tab.
Imidlertid kan der af retspraksis udledes fremgangsmåder, der gør det muligt at undgå sådanne følger, afhængig af sagen, enten i forbindelse med undersøgelse af, om sagen kan antages til realitetsbehandling, eller senere ved undersøgelsen af, om sagen er velbegrundet.
A –
Hvorvidt den omstændighed, at et erstatningssøgsmål anlagt ved en rumænsk retsinstans har betydning for, om den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling
Ved dom af 30. maj 1989, Roquette frères mod Kommissionen (sag
20/88, Sml. s. 1553
, præmis 15), fastslog Domstolen, at realitetsbehandlingen af et erstatningssøgsmål fastsat i artikel 268 TEUF og 340, stk. 2, TEUF i visse tilfælde kan gøres betinget af, at sagsøgeren har udtømt de nationale retsmidler for at opnå erstatning fra de nationale myndigheder, forudsat at de personer, som hævder at være påført et tab, er sikret en effektiv retsbeskyttelse ved de nationale retsmidler.
I denne formulering af princippet vidner brugen af verbet »kunne« om, at en manglende udtømning af »de nationale retsmidler for at opnå erstatning fra de nationale myndigheder« ikke systematisk skal føre til, at Unionens retsinstanser finder, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling. Der kan kun »i visse tilfælde« være tale om, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling.
Disse tilfælde er ganske vist ikke præciseret i dommen i sagen Roquette frères mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 73 (præmis 15). Retten er imidlertid af den opfattelse, at der kun er et tilfælde, hvor den omstændighed, at der ikke er afsagt en dom i erstatningssøgsmålet anlagt for den nationale ret, nødvendigvis medfører, at erstatningssagen anlagt for Unionens retsinstanser ikke kan antages til realitetsbehandling. Dette er, når denne omstændighed afskærer sidstnævnte fra at identificere karakteren og størrelsen af det tab, der påberåbes for denne, med det resultat, at kravene i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), ikke overholdes (jf. retspraksis nævnt ovenfor i præmis 55).
Uanset den omstændighed, at intet i sagens akter gør det muligt at konkludere, at der ikke er nogen rumænsk domstol, der har afsagt dom i det af sagsøgeren anlagte erstatningssøgsmål, kan Retten i den foreliggende sag indkredse karakteren og størrelsen af den påberåbte tab (jf. ovenfor, præmis 65).
Følgelig er det udelukket at afvise at realitetsbehandle denne sag på grundlag af den retspraksis, der følger af dommen i sagen Roquette frères mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 73 (præmis 15).
B –
Hvorvidt den omstændighed, at et erstatningssøgsmål anlagt ved en rumænsk domstol har betydning for undersøgelsen af, om nærværende sag er velbegrundet
Anlæg af et erstatningssøgsmål ved en national domstol vedrørende samme tab som det, der påberåbes ved Unionens retsinstanser, har ikke kun konsekvenser for, om sagen kan antages til realitetsbehandling. Det påvirker ligeledes undersøgelsen af, om det erstatningssøgsmål, der er indbragt Unionens retsinstanser, er velbegrundet.
Det følger af retspraksis, at når den samme skade for det første er genstand for to erstatningssager, den ene anlagt mod en medlemsstat ved en national retsinstans, den anden anlagt mod en af Unionens institutioner eller organer ved Unionens retsinstanser, og der for det andet er en risiko for, at den pågældende person, på grund af forskellige vurderinger af tabet hos de to retsinstanser, der er forelagt sagen, får enten for lidt eller for meget i erstatning, skal Unionens retsinstanser afvente den nationale domstols afgørelse (jf. i denne retning Domstolens dom af 14.7.1967, Kampffmeyer m.fl. mod Kommissionen, forenede sager
5/66, 7/66 og 13/66-24/66, Sml. 1965-1968, s. 381
, org.ref.: Rec. s. 317, og af 30.11.1967, sag
30/66, Becher mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 403
, org.ref: Rec. s. 369, på s. 389 og 390, og Rettens dom af 13.12.2006, sag
T-138/03, É.R. m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 4923
, præmis 42).
Tilsvarende skal Unionens retsinstanser afvente den nationale domstols dom, før den kan udtale sig om forekomsten og størrelsen af tabet. I denne ventetid kan Retten heller ikke udtale sig om årsagssammenhængen mellem den adfærd, der foreholdes Unionen, og det påberåbte tab. Derimod kan den, før den nationale domstol afsiger sin dom, afgøre, om den foreholdte adfærd kan bevirke, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold. Endvidere udtalte Domstolen sig i dommen i sagen Kampffmeyer m.fl. mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 79 (org.ref.: Rec. s. 339), inden afgørelsen, om forekomsten af en »tjenestefejl, der kan medføre ansvar for Fællesskabet«.
Eftersom sagsøgeren har anlagt en sag, der stadig verserer for den rumænske domstol, med henblik på at opnå erstatning for det samme tab som det, sagsøgeren påberåber sig i den foreliggende sag, skal undersøgelsen af tabet og årsagssammenhængen udsættes.
Retten finder imidlertid, at den kan udtale sig om de spørgsmål, der går forud for denne undersøgelse.
Navnlig kan den vurdere lovligheden af de to former for adfærd fra Kommissionens side, som sagsøgeren har påberåbt sig til støtte for dennes erstatningspåstande i forbindelse med culpaansvar. Hvis Retten endvidere afviser disse første påstande om erstatning, vil den ligeledes være i stand til at træffe afgørelse om, hvorvidt betingelserne om objektivt ansvar er overholdt, såfremt det antages, at en sådan ordning har en plads i EU-retten.
Realiteten
Sagsøgeren søger at få fastslået, at Unionen ifalder ansvar på to forskellige grundlag: Sagsøgeren har principalt påberåbt sig Unionens culpaansvar, dvs. det ansvar, der skyldes en ulovlig adfærd, og subsidiært objektivt ansvar på grundlag af en adfærd, der er lovlig.
Disse to påstande undersøges hver især i det følgende.
I –
Culpaansvar
Ifølge fast retspraksis forudsætter det ansvar uden for kontraktforhold, som Unionen kan ifalde, at en række betingelser er opfyldt. For det første skal den foreholdte adfærd kunne tilregnes en af Unionens institutioner eller organer, for det andet skal denne adfærd være retsstridig, for det tredje skal der foreligge et reelt tab, og for det fjerde skal der være årsagssammenhæng mellem denne adfærd og det påståede tab. Så snart en af disse betingelser ikke er opfyldt, må Unionen frifindes i det hele, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de øvrige betingelser er opfyldt (jf. Rettens dom af 10.7.2012, Interspeed mod Kommissionen, sag T-587/10, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
For at betingelsen om retsstridig adfærd er opfyldt, kræves det ifølge retspraksis, at overtrædelsen er tilstrækkelig kvalificeret, og at den har til formål at tillægge borgerne rettigheder. I denne henseende bemærkes, at der i den ordning, som Domstolen har udviklet vedrørende Unionens ansvar uden for kontrakt, tages specielt hensyn til kompleksiteten af de forhold, der skal reguleres, vanskeligheden ved at anvende eller fortolke bestemmelserne og især rammerne for det skøn, der kan anlægges af den, der har udstedt den anfægtede retsakt. Det afgørende kriterium for, om en overtrædelse af EU-retten kan anses for tilstrækkelig kvalificeret, er, om den pågældende institution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser. Såfremt denne institution har et stærkt begrænset eller intet skøn, kan selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af EU-retten, være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse (Domstolen dom af 4.7.2000, sag
C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291
, præmis 40 og 42 - 44, og af 10.12.2002, sag
C-312/00 P, Kommissionen mod Camar og Tico, Sml. I, s. 11355
, præmis 52-55).
Det er i lyset af disse betragtninger, at der skal foretages af undersøgelse af lovligheden af de to forskellige former for adfærd, som, således som det fremgår ovenfor i præmis 59, sagsøgeren har foreholdt Kommissionen.
A –
Første foreholdte adfærd om afslag på at oplyse, hvor de kvoter, der angiveligt er stjålet den 16. november 2010, befinder sig
1. Forekomsten af den første forholdte adfærd
Det er ganske vist korrekt, at ingen af de skrivelser, som sagsøgeren har sendt til Kommissionen, og som optræder i sagens akter, indeholder en udtrykkelig anmodning til Kommissionen om at oplyse, hvor de kvoter, der angiveligt blev stjålent den 16. november 2010, befandt sig.
Det må imidlertid konstateres, at Kommissionen i skrivelser af 14. og 22. december 2010 uopfordret over for sagsøgeren har anført, at enhver »oplysning [om salg af kvoter] er fortrolig i fem år«.
Endvidere fremgår det af sagens akter, at sagsøgeren den 21. februar 2011 anmodede præsidenten for Tribunal de première instance de Bruxelles om at pålægge Kommissionen at »oplyse, hvem der var indehaver(ere)« af de konti, der indeholdt de kvoter, der ifølge denne var blevet stjålet den 16. november 2010 (jf. præmis 30 ovenfor). Med andre ord har sagsøgeren anmodet om, at Kommissionen pålægges at oplyse, hvor de angiveligt stjålne kvoter befinder sig.
Selv om en sådan anmodning blev sendt til præsidenten for Tribunal de première instance de Bruxelles og ikke til Kommissionen, ser det ud til, at denne, ved sin skrivelse af 7. april 2011 (jf. præmis 36 ovenfor), har haft til hensigt at svare herpå. I den pågældende skrivelse præciseres det, at de data, der er indeholdt i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, er fortrolige, og at de »i henhold til fast praksis« kun bliver udleveret til de nationale retshåndhævende myndigheder, hvis der foreligger en behørig begrundet anmodning. Denne skrivelse af 7. april 2011 var ganske vist ikke stilet til sagsøgeren, men til et andet selskab i samme koncern. Skrivelsen henviste desuden heller ikke til sagsøgerens anmodning i forbindelse med den sag, der var anlagt ved Tribunal de première instance de Bruxelles. Skrivelsen giver dog ikke desto mindre et indirekte svar på denne anmodning.
Under disse omstændigheder må det således konkluderes, at Kommissionen har afvist at imødekomme sagsøgerens anmodning om at oplyse, hvor de kvoter, der angiveligt blev stjålet den 16. november 2010, befandt sig. Forekomsten af den første adfærd er således godtgjort.
2. Lovligheden af den første foreholdte adfærd
For at bevise ulovligheden af den første foreholdte adfærd, dvs. Kommissionens afslag på direkte at give de fortrolige oplysninger, har sagsøgeren i det væsentlige gjort syv anbringender gældende.
a) Det første anbringende om tilsidesættelsen af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004
Sagsøgerens argumenter
Med det første anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 10 i forordning nr. 2216/2004, der indeholder bestemmelser om fortrolighed, idet den har afvist at give selskabet oplysninger om de angiveligt stjålne kvoter.
Til støtte for dette anbringende har sagsøgeren anført, at Kommissionen var forpligtet til at give selskabet de fortrolige oplysninger og således muliggøre en generhvervelse af de angiveligt stjålne kvoter. Ifølge sagsøgeren giver artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 tilladelse til at give fortrolige oplysninger, når dette er nødvendigt for at gennemføre kravene i forordning nr. 2216/2004, i direktiv 2003/87 og i national ret. Netop tilgængeligheden af oplysninger om stjålne kvoter er nødvendig for »gennemførelsen« af sådanne krav og udgør en »betingelse for at føre registrene«.
Som begrundelse for sit synspunkt har sagsøgeren gjort gældende, at artikel 20 i direktiv 2003/87 giver de af Kommissionens tjenestegrene, der skal føre Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, til opgave at afsløre eventuelle uregelmæssigheder, der påvirker transaktionerne, såsom tyveri, og udbedre disse. En sådan opgave kan imidlertid ikke løses, hvis der ikke gives nogen som helst oplysning til »ofrene for disse uregelmæssigheder«. Gøres oplysninger om konti tilgængelige »med det formål at generhverve stjålne kvoter«, opfylder dette kravene i artikel 20 i direktiv 2003/87.
Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ganske vist har erklæret, at den accepterer at »give oplysninger til [medlemsstaternes] retshåndhævende myndigheder«, men afviser, at de civilretlige domstole og navnlig præsidenten for Tribunal de première instance de Bruxelles kan udgøre sådanne myndigheder. Dette synspunkt kan imidlertid »ikke begrundes og udgør i sig selv magtfordrejning« (på engelsk »misuse of powers«). Sagsøgeren har tilføjet, at Kommissionen ikke »reelt«, til dags dato, har besvaret den »retsanmodning, som de rumænske anklagemyndigheder har afsendt […] den 13. januar 2011«.
Om sagsøgtes argumenter er velbegrundede
For at tage stilling til det første anbringende er det nødvendigt først at nævne og dernæst fortolke bestemmelserne i artikel 10 i forordning nr. 2216/2004.
– Bestemmelserne i artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de forhold, Kommissionen foreholdes
Indledningsvis skal det fremhæves, at på det tidspunkt, hvor Kommissionen må anses for at have afvist at give de oplysninger, som sagsøgte ønskede, dvs. senest den 7. april 2011 (jf. præmis 92 ovenfor), var artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 stadig gældende. Selv om artikel 91, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 994/2008 af 8.10.2008 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF og Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 280/2004/EF (
EUT L 271, s. 3
), ophævede forordning nr. 2216/2004, udskød den virkningen af denne ophævelse til den 1. januar 2012.
Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004 forblev uændret, indtil den blev ophævet den 1. januar 2012. Forordningen bestemmer, at »[a]lle oplysninger i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, herunder om beholdningen på alle konti og om alle gennemførte transaktioner, betragtes som fortrolige, dog ikke med henblik på gennemførelsen af bestemmelserne i denne forordning, i direktiv 2003/87/EF eller national lovgivning«.
Ordlyden af artikel 10, stk. 2-2e, i forordning nr. 2216/2004, der var gældende på tidspunktet for den første foreholdte adfærd, skyldes ændringer foretaget ved artikel 78, nr. 2), i Kommissionens forordning (EU) nr. 920/2010 af 7. oktober 2010 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF og Europa-Parlamentets og Rådet beslutning nr. 280/2004/EF (
EUT L 270, s. 1
), hvis ændringer i henhold til forordningens artikel 80 trådte i kraft den 15. oktober 2010.
I den affattelse, der finder anvendelse på tvisten, bestemte artikel 10, stk. 2 til 2e, i forordning nr. 2216/2004:
»2.   Følgende organer kan indhente data, der opbevares i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal:
a)
en medlemsstats retshåndhævende myndigheder og skattemyndigheder
b)
Europa-Kommissionens Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig [OLAF]
c)
Europol
d)
medlemsstaternes registeradministratorer.
2a.   Transaktionsdata kan udleveres til de i stk. 2 nævnte organer på disses anmodning til den centrale administrator eller til en registeradministrator, forudsat at anmodningen er begrundet, og dataene tjener til efterforskning, afsløring og retsforfølgelse af svig, hvidvaskning af penge, finansiering af terrorisme eller alvorlig kriminalitet eller til skatteforvaltning og -inddrivelse.
2b.   Et organ, der modtager data i overensstemmelse med stk. 2a, sørger for, at de pågældende data kun anvendes til de i anmodningen anførte formål, jf. stk. 2a, og ikke forsætligt eller uforsætligt gøres tilgængelige for personer, der ikke berøres af det påtænkte formål med anvendelsen af dataene. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at de pågældende organer gør dataene tilgængelige for andre organer nævnt i stk. 2, hvis dette er påkrævet af hensyn til de i anmodningen anførte formål, jf. stk. 2a.
2c.   Den centrale administrator kan efter anmodning fra organerne nævnt i stk. 2 give disse adgang til anonymiserede transaktionsdata med henblik på efterforskning efter mistænkelige transaktionsmønstre. Organer med denne adgangsret kan anmelde mistænkelige transaktionsmønstre til andre organer nævnt i stk. 2.
2d.   Registeradministratorerne giver på sikker måde alle andre registeradministratorer adgang til navn og identitet på personer, som de har afvist at åbne en konto for, jf. artikel 13, stk. 3, eller artikel 14, stk. 3, eller som de har afvist at udnævne som bemyndiget repræsentant eller yderligere bemyndiget repræsentant.
2e.   Registeradministratorerne kan beslutte at anmelde alle transaktioner, der involverer et større antal enheder end det af registeradministratoren fastsatte, til de nationale retshåndhævende myndigheder og at anmelde konti, der inden for et tidsrum på 24 timer er involveret i et antal transaktioner, der overstiger en af den nationale administrator fastsat mængde.«
Endelig skyldes ordlyden af artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 2216/2004, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for den første foreholdte adfærd, en ændring foretaget i artikel 1, stk. 6, i forordning nr. 916/2007.
I den affattelse, der finder anvendelse på tvisten, fastsætter artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 2216/2004:
»Kompetente myndigheder og registeradministratorer gennemfører kun processer vedrørende kvoter, verificerede emissioner […] konti og Kyoto-enheder, hvis dette er nødvendigt for udførelsen af deres opgaver som kompetent myndighed eller registeradministrator.«
– Fortolkning af artikel 10 i forordning nr. 2216/2004
Artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 omhandler behovet for at bevare forretningshemmeligheder. I artiklen bestemmes, at alle oplysninger i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, herunder om beholdningen på alle konti og om alle gennemførte transaktioner, betragtes som fortrolige.
En første undtagelse til denne bestemmelse fremgår af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004. Den pågældende undtagelse omhandler det tilfælde, hvor videregivelsen af sådanne oplysninger har til formål at gennemføre bestemmelserne i forordning nr. 2216/2004, i direktiv 2003/87/EF eller national lovgivning. Den skal imidlertid fortolkes strengt, på samme måde som enhver fravigelse af eller undtagelse til en almindelig regel (jf. Domstolens dom af 29.9.2011, Kommissionen mod Irland, sag C-82/10, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis). Derfor kan undtagelsen kun omfatte to tilfælde. Det første tilfælde er, når videregivelsen af oplysninger indeholdt i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal udtrykkeligt kræves ved en bestemmelse i direktiv 2003/87 eller ved forordning nr. 2216/2004 eller ved en national retsregel i overensstemmelse med EU-retten. Det andet tilfælde er, når videregivelsen af disse oplysninger er nødvendig for, at sådanne bestemmelser kan anvendes korrekt. I øvrigt skal det bemærkes, at den nævnte undtagelse i princippet kun retter sig til myndigheder, der udøver offentlig myndighed, og som i denne egenskab kan pålægges at »gennemføre« bestemmelserne i forordning nr. 2216/2004 og i direktiv 2003/87 eller bestemmelserne i national ret om at gennemføre eller anvende EU-lovgivning.
Artikel 10, stk. 2, 2a, 2b og 2c, i forordning nr. 2216/2004 foreskriver en anden undtagelse fra bestemmelsen om, at oplysninger i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal er fortrolige.
Det fremgår udtrykkeligt af stk. 2, at den pågældende undtagelse kun gælder for en medlemsstats retshåndhævende myndigheder, skattemyndigheder, OLAF, Europol og medlemsstaternes registeradministratorer.
Ydermere finder undtagelsen, ifølge stk. 2a, kun anvendelse, når disse organer har fremsat en anmodning om data indeholdt i registrene og Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal. Denne anmodning skal være behørigt begrundet. De oplysninger, der ansøges om, skal være nødvendige enten for retsforfølgelse af forseelser eller for at fastslå beskatningsgrundlaget eller skatteinddrivelse.
Endelig er stk. 2b ikke til hinder for, at et organ, der modtager oplysninger i overensstemmelse med stk. 2a, dernæst kan gøre dem tilgængelige for fysiske eller juridiske personer, der direkte er berørt af de strafferetlige eller skattemæssige hensyn i anmodningen. Artikel 10, stk. 2b, bestemmer i sin første sætning, at »[e]t organ, der modtager data i overensstemmelse med stk. 2a, sørger for, at de pågældende data kun anvendes til de i anmodningen anførte formål, jf. stk. 2a, og ikke forsætligt eller uforsætligt gøres tilgængelige for personer, der ikke berøres af det påtænkte formål med anvendelsen af dataene«. Det kan ved en modsætningsslutning udledes heraf, at de personer, »der berøres af det påtænkte formål med anvendelsen af dataene« påberåbt i den anmodning, der er fremsat i henhold til stk. 2a, kan få disse data fra de organer, der har indgivet den pågældende anmodning.
Det skal imidlertid påpeges, at den blotte egenskab af en person, der berøres af det påtænkte formål med anvendelsen af dataene, der henvises til i en anmodning i henhold til stk. 2a, ikke giver nogen ubetinget ret til at få adgang til disse data. Den omstændighed, at de gøres tilgængelige for en person med en sådan egenskab, udgør blot en mulighed for de organer, der har indgivet den pågældende anmodning: Det påhviler det pågældende organ, navnlig i lyset af de faktiske omstændigheder, den råder over, samt den gældende nationale lovgivning, at vurdere, om de pågældende data skal gøres tilgængelige.
Når en anklagemyndighed som den, sagsøgeren henvendte sig til den 25. november 2010 (jf. præmis 25 ovenfor), i sin egenskab af »retshåndhævende myndighed« således har fået adgang til fortrolige oplysninger indeholdt i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, der ifølge denne var nødvendige for at identificere gerningsmændene for en strafferetlig overtrædelse, er artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 ikke til hinder for, at disse oplysninger gøres tilgængelige for en fysisk eller juridisk person, der, som sagsøgeren, er offer for den formodede overtrædelse. I henhold til artikel 10, stk. 2a, i forordning nr. 2216/2004 skal en sådan person anses for at være »berørt« af de påberåbte betragtninger, for at kravet om fortrolighed kan ophæves.
Artikel 10, stk. 2d, i forordning nr. 2216/2004 indfører en tredje undtagelse til bestemmelsen om fortrolighed, der kun finder anvendelse for registeradministratorerne. Bestemmelsen giver dem mulighed for at overføre visse oplysninger til hinanden.
Endelig indfører artikel 10, stk. 2e, i forordning nr. 2216/2004 en fjerde undtagelse til bestemmelsen om fortrolighed: Den giver registeradministratorerne mulighed for dels at anmelde alle transaktioner, der overstiger en vis grænse, dels at anmelde konti, der er involveret i et antal daglige transaktioner, der overstiger en vis mængde, til de nationale retshåndhævende myndigheder.
– Anvendelse på den foreliggende sag
For det første bestemmer artikel 20, i direktiv 2003/87 på den ene side, at den af Kommissionen udpegede centrale administrator fører en »automatiseret kontrol« med hver transaktion i registrene til sikring af, at der ikke forekommer »uregelmæssigheder« i forbindelse med overdragelse af kvoter, og på den anden side, at når en »uregelmæssighed« er blevet afsløret, underretter den centrale administrator den eller de pågældende medlemsstater herom (jf. præmis 148 nedenfor). I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende i præmis 97 ovenfor, fastsætter imidlertid hverken den pågældende artikel eller nogen som helst anden bestemmelse i direktiv 2003/87 eller i forordning nr. 2216/2004 udtrykkeligt, at Kommissionen kan give oplysninger om angiveligt stjålne kvoter til det formodede offer for tyveriet. Tilsvarende er det hverken fastslået endsige påstået, at en lovbestemmelse i en medlemsstat indeholder en sådan bestemmelse.
Det er i øvrigt heller ikke påvist, at en sådan ophævelse af fortrolighed er nødvendig for en korrekt anvendelse af en bestemmelse i direktiv 2003/87 eller i forordning nr. 2216/2004 eller i en lovbestemmelse i en medlemsstat. Det er navnlig ikke nødvendigt for den korrekte anvendelse af artikel 20 i direktiv 2003/87, som påberåbes af sagsøgeren.
Under disse omstændigheder kan sagsøgeren ikke påberåbe sig den ratione materiae-undtagelse til bestemmelsen om fortrolighed, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004 (og som gentages i præmis 107 ovenfor).
For det andet bemærkes for fuldstændighedens skyld, at sagsøgeren er et rumænsk aktieselskab. I denne egenskab kan det ikke påberåbe sig den ratione personae-undtagelse, der er nævnt i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2216/2004 (og gentaget i præmis 108 ovenfor).
For det tredje har sagsøgeren med argumentet nævnt i præmis 98 ovenfor i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen på ulovlig vis afviste at give fortrolige oplysninger til en civilretlig domstol, nemlig præsidenten for Tribunal de première instance de Bruxelles, og den har ikke »reelt« givet disse oplysninger til en anklagemyndighed, dvs. den rumænske anklager. Ifølge sagsøgeren har disse afvisninger forhindret den i efterfølgende at få adgang til disse fortrolige oplysninger i medfør af artikel 10, stk. 2b, i forordning nr. 2216/2004, som fortolket i præmis 108 og 113 ovenfor.
På den ene side fremgår det imidlertid af oplysningerne i svarskriftet, udspecificeret i et internt dokument til Kommissionen udarbejdet af sidstnævnte som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten, at OLAF, den 7. april 2011 – i medfør af artikel 2, i afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom: Kommissionens afgørelse af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (
EFT L 136, s. 20
), der navnlig »skal udføre interne administrative undersøgelser [for Kommissionen] med henblik på at […] bekæmpe svig« og skal »stå for den bistand, som Kommissionen skal yde i forbindelse med samarbejdet med medlemsstaterne om bekæmpelse af svig« – har besvaret den anmodning, som den rumænske anklagemyndighed har sendt via en retsanmodning (jf. præmis 37 ovenfor). Disse oplysninger i svarskriftet, der på ingen måde modsiges, afspejles fuldt ud i stævningen. Selv om sagsøgeren i stævningens punkt 93 foregiver, at anmodningen udarbejdet i form af en retsanmodning ikke »reelt« blev besvaret (jf. præmis 98 ovenfor), erkender sagsøgeren parallelt forekomsten af et sådant svar i stævningens punkt 53. Endvidere, selv om sagsøgeren, med argumentet i stævningens punkt 93, har kritiseret relevansen af det svar, som OLAF gav på vegne af Kommissionen, må det fastslås, at sagsøgeren ikke har fremlagt noget bevis, der kan understøtte denne kritik. Sagsøgeren har end ikke præciseret, hvorfor OLAF’s svar til den rumænske anklagemyndighed skulle være upassende eller utilstrækkeligt, og dette selv om Kommissionen i sit svarskrift har præciseret omfanget af de oplysninger, som OLAF på Kommissionens vegne overførte (jf. præmis 37 ovenfor). Under disse omstændigheder kan sagsøgeren ikke med rette påstå, at Kommissionen har afvist at gøre oplysninger tilgængelige for den rumænske anklagemyndighed under henvisning til disses fortrolighed.
På den anden side giver artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 ikke Kommissionen ret til at give præsidenten for Tribunal de première instance de Bruxelles fortrolige data indeholdt i registrene. I sin egenskab af dommer i en sag om foreløbige forholdsregler var sidstnævnte ikke »retshåndhævende myndighed« i henhold til den pågældende artikels stk. 2, litra a) (jf. præmis 103 ovenfor). Navnlig skulle han ikke foretage nogen undersøgelse af de angiveligt stjålne kvoter.
Endvidere er det ukorrekt at påstå, som sagsøgeren har gjort, at Kommissionen har afvist at give fortrolige oplysninger til en civilretlig domstol i en medlemsstat, såsom præsidenten for Tribunal de première instance de Bruxelles: Kommissionen har alene afvist at give disse oplysninger direkte til sagsøgeren efter påbud fra den pågældende belgiske domstol.
I denne henseende skal det fremhæves, at Kommissionens advokat i sit svarskrift, indgivet til Tribunal de première instance de Bruxelles den 21. februar 2011, anførte følgende:
»[U]nionen har altid anført, at den var klar til at besvare velbegrundede spørgsmål fra statslige myndigheder, men det er ikke, hvad der ønskes med modpartens anmodning […] det er én ting at give oplysninger til en dommer, til politiet […], noget helt andet er at give disse oplysninger til en kommerciel virksomhed, hvilket netop er, hvad der ønskes med anmodningen – selv om den er indgivet for en domstol: Hvis det antages, at denne gives medhold, skal Unionen […] ikke give de påkrævede oplysninger til præsidenten [for Tribunal de première instance de Bruxelles] i [dennes] egenskab af dommer i en sag om foreløbige forholdsregler, men derimod til sagsøgeren.«
Med andre ord har Kommissionen via sin advokat gjort gældende, at den i medfør af artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2216/2004 accepterer at overføre disse fortrolige oplysninger vedrørende emissionskvoter til de nationale domstole. Den har dog præciseret, at en anmodning som den anmodning om foreløbige forholdsregler, som sagsøgeren fremsatte for Tribunal de première instance de Bruxelles (jf. præmis 30 ovenfor), ikke havde til hensigt, at fortrolige oplysninger skulle gives til sådanne myndigheder, men derimod, at de direkte skulle gives til en »kommerciel virksomhed«, hvorfor anmodningen ifølge Kommissionen ikke kunne imødekommes.
Derfor er det første anbringende ugrundet.
b) Det andet anbringende om en tilsidesættelse af forpligtelserne efter Kyotoprotokollen
Parternes argumenter
Med det andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004, som fortolket i præmis 107 ovenfor, tilsidesætter bestemmelserne i punkt 47 i bilaget til beslutning 13/CMP.1, nævnt i præmis 5 ovenfor. Herved har sagsøgeren fremsat en ugyldighedsindsigelse.
Til støtte for ugyldighedsindsigelsen har sagsøgeren anført, at punkt 47 i bilaget til beslutning 13/CMP.1 opregner de oplysninger, der skal gøres tilgængelig for offentligheden »i henhold til punkt 44«. Efter sagsøgeren opfattelse omfatter disse »visse data fra individuelle konti«.
Endvidere har sagsøgeren gjort gældende, at »[selskabet] ikke med rimelighed kunne have forventet, at Kommissionen […] fortolker sine forpligtelser uforholdsmæssigt og usammenhængende i forhold […] til forpligtelserne […] i forbindelse med Kyotoprotokollen«, såsom beslutning 13/CMP.1, og udleder heraf, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er tilsidesat.
I sit svarskrift har Kommissionen gjort gældende, at bilaget til beslutning 13/CMP.1 ikke indgår i Unionens retsorden, da sidstnævnte ikke har godkendt dette.
Spørgsmålet om, hvorvidt anbringendet er begrundet
Selv om det antages, at bilaget til beslutning 13/CMP.1 indgår i Unionens retsorden og kan påberåbes ved Retten, skal det andet anbringende afvises af de to grunde, der er anført i det nedenstående.
– Den første begrundelse
Punkt 44 i bilaget til beslutning 13/CMP.1 foreskriver, at »[d]e ikke-fortrolige oplysninger indeholdt i hvert nationalt register er offentligt tilgængelige«, mens punkt 47 i nævnte bilag, som sagsøgeren har påberåbt sig, har følgende ordlyd:
»De i punkt 44 om handlede oplysninger […] omfatter følgende oplysninger om de enheder og transaktioner, der er foretaget inden for rammerne af det nationale register […]:
[d]en samlede mængde [Kyoto-enheder (dvs. EUR’er, CER’er, AAU’er og RMU’er), defineret som præciseret i præmis 4 ovenfor] på hver konto i begyndelsen af året
[d]en samlede mængde AAU’er udstedt på grundlag af den tildelte mængde […]
[d]en samlede mængde ERU’er udstedt på grundlag af [visse projekter]
[d]en samlede mængde [Kyoto-enheder] modtaget fra andre registre og identiteten af konti og registre, hvorfra der er sket overførsel
[d]en samlede mængde RMU’er udstedt på grundlag af [visse aktiviteter]
[d]en samlede mængde [Kyoto-enheder] overført fra andre registre og identiteten af de modtagende konti og registre
[d]en samlede mængde [Kyoto-enheder], der er ophævet på grundlag [af visse aktiviteter]
[d]en samlede mængde [Kyoto-enheder], der [på korrekt vis] er annulleret
[d]en samlede mængde [Kyoto-enheder], der er annulleret
[d]en samlede mængde [Kyoto-enheder], der er tilbagetrukket
[d]en samlede mængde [Kyoto-enheder], der er overført fra en foregående forpligtelsesperiode
[d]e [Kyoto-enheder], der er indeholdt på hver konto på et givent tidspunkt.«
Som det fremgår af selve ordlyden af punkt 47 i bilaget til beslutning 13/CMP.1, betegner dette punkt ikke de oplysninger, som den opregner, som »ikke-fortrolige«.
Selv om det uanset dette antages, at dette punkt 47 kun henviser til ikke-fortrolige oplysninger, ville der stort set ikke være nogen oplysninger tilbage i et nationalt register, der kunne anses som fortrolige. Hver Kyoto-enhed har, i medfør af stk. 24, 27, 29 og stk. 41, litra b), i bilaget til beslutning 13/CMP.1 sit eget serienummer. Hvis det herefter blev godtaget, at samtlige oplysninger nævnt i punkt 47 i samme bilag ikke var fortrolige, ville det navnlig betyde, at i henhold til samme punkt 47 ville alle få kendskab til, hvilke Kyoto-enheder der var på en given konto på et givent tidspunkt, og de ville, på grundlag af en analyse af de data, de fik rådighed over, være i stand til at afgøre, hvorfra disse enheder kom. Derfor ville en sådan fortolkning af punkt 47 i bilaget til beslutning 13/CMP.1 gøre punkt 44 indholdsløs, idet den kun tillader, at oplysninger, som ikke er fortrolige, og som er indeholdt i registrene, gøres offentligt tilgængelige.
Under disse omstændigheder skal det fastslås, at oplysningerne i punkt 47 udgør oplysninger, der skal gøres tilgængelige for offentligheden i medfør af punkt 44, men alene når de ikke er af fortrolig karakter.
Bilaget til beslutning 13/CMP.1 præciserer imidlertid ikke de kriterier, på grundlag af hvilke en aftalepart i Kyotoprotokollen kan betragte en oplysning i dets punkt 47 som værende ikke-fortrolig.
Følgelig kan sagsøgeren ikke med føje påberåbe sig punkt 47 i bilaget til beslutning 13/CMP.1 til støtte for, at de oplysninger, han ønskede udleveret, ikke var af fortrolig karakter.
– Den anden begrundelse
Punkt 44 og 47 i beslutning 13/CMP.1 vedrører alene den offentlige tilgængelighed af oplysninger vedrørende Kyoto-enhederne. De vedrører ikke den offentlige tilgængelighed af oplysninger om emissionskvoter indført i henhold til direktiv 2003/87 og forordning nr. 2216/2004.
For det første er Kyoto-enhederne og emissionskvoterne af forskellig karakter.
Som nævnt i præmis 10 ovenfor, bestemmer artikel 45, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2216/2004, at en emissionskvote opnås ved at »konvertere« en AAU, idet denne konvertering finder sted ved at tilføje udtrykket »kvote« til enhedsidentifikationskoden for AAU’en. Nødvendigheden af en sådan »konvertering« viser, at en kvote og en AAU er forskellige, navnlig med hensyn til anvendelsen af bestemmelserne om fortrolighed.
Som nævnt i præmis 11 ovenfor, giver artikel 11a i direktiv 2003/87, med visse forbehold, endvidere mulighed for, at driftslederen af anlæg, der er omfattet af anvendelsesområdet for fællesskabsordningen om salg af kvoter for drivhusgasemissioner, kan opnå emissionskvoter »i bytte for« ERU’er eller CER’er. Denne omstændighed vidner om, at emissionskvoterne er forskellige fra EUR’erne og CER’erne, navnlig hvad angår anvendelsen af bestemmelserne om fortrolighed.
Mere generelt sondrer forordning nr. 2216/2004 mellem de bestemmelser, der finder anvendelse på emissionskvoter, og dem, der vedrører Kyoto-enhederne. Således samler den ikke under ét, på den ene side, kvoterne og på den anden side Kyoto-enhederne. F.eks. skal det bemærkes, at artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 2216/2004 foreskriver, at, »[m]edmindre andet er fastsat, skal der kunne stå kvoter og Kyoto-enheder på alle konti [indeholdt i registrene]«.
Dernæst har Kyoto-enhederne og emissionskvoterne forskellige mål.
For det første fremgår det af punkt 1-4 i bilaget til beslutning 13/CMP.1, at Kyoto-enhederne udstedes under anvendelse af Kyotoprotokollen eller beslutninger truffet om dens anvendelse. Som det imidlertid fremgår af protokollens artikel 3, stk. 1, nævnt i præmis 3 ovenfor, indfører den pågældende protokol, ligesom beslutningerne om dens anvendelse, kun forpligtelser i henseende til stater og mellemstatslige organisationer, der er en del heraf. Kyoto-enhederne er således instrumenter, som disse stater og mellemstatslige organisationer kan benytte for at opfylde deres forpligtelser i henhold til Kyotoprotokollen.
For det andet blev emissionskvoterne indført i henhold til direktiv 2003/87 og forordning nr. 2216/2004. Disse tekster indfører imidlertid forpligtelser i forhold til de fysiske eller juridiske personer, der er omfattet af deres anvendelsesområde, dvs. for dem, der udøver de aktiviteter, der nævnes i bilag I til direktiv 2003/87. Emissionskvoterne udgør således instrumenter, der blev indført ved EU-retten, og som først og fremmest er rettet til fysiske og juridiske personer. De indgår derfor i disse personers formue, og brugen heraf kan være af forretningsmæssig karakter.
Eftersom de eneste oplysninger, som Kommissionen i sin skrivelse af 4. april 2011 afviste at give til sagsøgeren, vedrørte emissionskvoter, kan sagsøgeren ikke med rette gøre gældende, at artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 tilsidesætter punkt 47 i beslutning 13/CMP.1, der som allerede fastslået kun vedrører Kyoto-enhederne. Under disse omstændigheder kan argumentet nævnt i præmis 129 ovenfor ikke tages til følge.
c) Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af artikel 19 og 20 i direktiv 2003/87
Artikel 19, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/87 bestemmer følgende:
»2.   Enhver person kan besidde kvoter. Registret skal være tilgængeligt for offentligheden og indeholde særskilte konti til bogføring af de kvoter, som besiddes af hver person, til og fra hvem der er udstedt eller overdraget kvoter.
3.   Med henblik på at gennemføre dette direktiv vedtager Kommissionen […] en forordning om et standardiseret og sikkert system med registre i form af standardiserede elektroniske databaser, der indeholder fælles data til sporing af udlevering, besiddelse, overdragelse og annullering af kvoter, til sikring af offentlig adgang, henholdsvis den fornødne fortrolighed og til sikring af, at overdragelser ikke er i strid med forpligtelser, der følger af Kyotoprotokollen […]«
Samme direktivs artikel 20 bestemmer følgende:
»[…]
Gennem den uafhængige transaktionsjournal fører den centrale administrator [udpeget af Kommissionen] automatiseret kontrol med hver transaktion i registrene til sikring af, at der ikke forekommer uregelmæssigheder i forbindelse med udstedelse, overdragelse og annullering af kvoter.
3.   Påvises der uregelmæssigheder i forbindelse med den automatiserede kontrol, underretter den centrale administrator den eller de pågældende medlemsstater herom, og disse registrerer ikke de pågældende transaktioner eller eventuelle yderligere transaktioner vedrørende de pågældende kvoter, før uregelmæssighederne er bragt til ophør.«
Sagsøgerens argumenter
Med sit tredje anbringende har sagsøgeren i det væsentlige fremsat sig en ugyldighedsindsigelse.
Sagsøgeren har gjort gældende, at artikel 19, stk. 3, i direktiv 2003/87, hvorefter Kommissionen bemyndiges til ved en forordning at definere et »standardiseret og sikkert system med registre«, giver Kommissionen »en vis skønsmargen for at finde den rette ligevægt mellem interesserne for henholdsvis offentlighed og fortrolighed«, men at denne skønsmargen er begrænset af »den strenge ordlyd af artikel 20 i [samme direktiv], der omhandler ulovligheder og pligten til at udbedre disse«. Sagsøgeren har tilføjet, at når emissionskvoterne er genstand for transaktioner behæftet med »uregelmæssigheder«, og disse »uregelmæssigheder« er blevet meddelt den, er Kommissionen i henhold til direktiv 2003/87’s artikel 20 forpligtet til at give oplysningerne om disse kvoter.
Ifølge sagsøgeren opfylder artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 »ikke kravene i artikel 19 og 20 i direktiv [2003/87]«. Disse to artikler understreger den sikkerhed, som ordningen med salg af emissionskvoter skal repræsentere, mens bestemmelserne om fortrolighed i artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 forhindrer, at kvoterne kan beslaglægges på dens anmodning og forbyder, »selv i forbindelse med en straffesag«, at oplysningerne om kvoter kan gives til »klageren«.
Under disse omstændigheder har sagsøgeren gjort gældende, at, »[…] Kommissionen utvivlsomt [har] gjort sig skyldig i en åbenbar og alvorlig tilsidesættelse af grænserne for sin skønsbeføjelse« ved at vedtage artikel 10 i forordning nr. 2216/2004. Ifølge sagsøgeren skulle der have været en bestemmelse om, at oplysninger om tyveri af kvoter skulle videregives til det formodede offer for dette tyveri. Kun en sådan bestemmelse kunne gøre det muligt at overholde den ligevægt, der er fastsat i artikel 19, stk. 3, i direktiv 2003/87, mellem »interesserne for henholdsvis offentlighed og fortrolighed«. Endvidere har sagsøgeren gjort gældende, at »denne ikke med rimelighed kunne have forventet, at Kommissionen afviste at træffe foranstaltninger i tilfælde af uregelmæssigheder og/eller fortolkede sine forpligtelser uforholdsmæssigt og usammenhængende i forhold til artikel 20 i direktiv 2003/87 […] og udleder heraf, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er tilsidesat«.
Spørgsmålet, om sagsøgerens argumenter er begrundede
For det første er det korrekt, at artikel 19, stk. 3, i direktiv 2003/87 pålægger forordning nr. 2216/2004 at sikre »offentlig adgang, henholdsvis den fornødne fortrolighed«, dvs. at opretholde en ligevægt mellem på den ene side gennemsigtighed og på den anden side fortrolighed.
Netop for at forene disse forskellige krav og således opfylde bestemmelserne i artikel 19, stk. 3, i direktiv 2003/87 foreskriver artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 væsentlige undtagelser fra fortroligheden af data i registrene og Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal. Navnlig, således som det er anført i præmis 113 ovenfor, når en anklagemyndighed som den, sagsøgeren har klaget til den 25. november 2010 (jf. præmis 25 ovenfor), har fået fortrolige oplysninger indeholdt i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, der ifølge denne var nødvendige for at identificere lovovertræderne, er artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 ikke til hinder for, at den pågældende anklagemyndighed gør disse oplysninger tilgængelige for en fysisk eller juridisk person, der som sagsøgeren er offer for den formodede forseelse. Den pågældende artikel er heller ikke til hinder for, at den pågældende person, på grundlag af de oplysninger, der gøres tilgængelige for denne, dernæst anlægger sag med påstand om beslaglæggelse af visse emissionskvoter.
Det følger heraf, at argumentet, hvorefter artikel 10 i forordning nr. 2216/2210 strider mod artikel 19, stk. 3, i direktiv 2003/87, skal afvises.
For det andet er sagsøgerens argumentation baseret på en ukorrekt fortolkning af artikel 20 i direktiv 2003/87.
Artikel 20 pålægger ganske rigtigt to forpligtelser, én for den centrale administrator, dvs. Kommissionen, og én for visse medlemsstater: Hvis for det første en »automatiseret kontrol« viser uregelmæssigheder om en transaktion, skal den centrale administrator underrette »den eller de pågældende medlemsstater« herom. For det andet er disse, når først de er blevet underrettet herom, forhindrede i at foretage en registrering af den pågældende transaktion eller yderligere transaktioner vedrørende de pågældende kvoter, og dette indtil »uregelmæssighederne er bragt til ophør«.
Artikel 20 i direktiv 2003/87 foreskriver imidlertid ikke, at oplysninger om en transaktion behæftet med en »uregelmæssighed« skal gøres tilgængelig, og den forpligter så meget desto mere ikke Kommissionen til at videregive oplysninger vedrørende kvoter i en sådan transaktion.
Under disse omstændigheder kan hverken argumentet om, at artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 strider mod artikel 20 i direktiv 2003/87, eller argumentet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som nævnt i præmis 152 ovenfor, tages til følge.
Følgelig skal det tredje anbringende forkastes i sin helhed.
d) Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af ejendomsretten
Sagsøgerens argumenter
Med sit fjerde anbringende har sagsøgeren på ny fremsat en ugyldighedsindsigelse.
Sagsøgeren har gjort gældende, at artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 på uforholdsmæssig vis skader selskabets ejendomsret. Bestemmelserne om fortrolighed indført ved den pågældende artikel har hindret Kommissionen i at handle, som den burde, »på grundig, umiddelbar, upartisk og detaljeret vis« for at hjælpe sagsøgeren med at afdække det formodede tyveri af kvoter den 16. november 2010. Bestemmelserne har således hindret sagsøgeren i at generhverve sine kvoter og har derfor samme virkning som en ekspropriation.
Endvidere har sagsøgeren anført, at disse bestemmelser om fortrolighed, der modsvarer behovet for at bevare forretningshemmeligheder og sikre likviditet på markedet, skader den korrekte anvendelse af ordningen med salg af emissionskvoter, i modsætning til hvad Kommissionen har anført. De modsvarer derfor ikke en tilstrækkelig offentlig interesse.
Spørgsmålet, om sagsøgerens argumenter er velbegrundede
Artikel 17, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder sikrer ejendomsretten. Denne ret er dog ikke absolut og kan følgelig være genstand for begrænsninger (jf. Rettens dom af 28.5.2013, sag T-187/11, Trabelsi m.fl. mod Rådet, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at bestemmelserne om fortrolighed i artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 hindrede selskabet i at generhverve de stjålne kvoter og herved indirekte indskrænkede udøvelsen af dettes ejendomsret.
Selv om det antages, at dette er tilfældet, skal den pågældende restriktion dog anses for at være i overensstemmelse med kravene i artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, hvorefter »[e]nhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved [chartret om grundlæggende rettigheder], skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold«, og »[der u]nder iagttagelse af proportionalitetsprincippet […] kun [kan] indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder«.
For det første er disse bestemmelser om fortrolighed fastsat i artikel 10 i forordning nr. 2216/2004, der er i overensstemmelse med gennemførelsesforanstaltningerne i artikel 19, stk. 3, i direktiv 2003/87 (jf. præmis 155 ovenfor). Således skal de anses for at være fastlagt i lovgivningen i henhold til artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder.
Som nævnt i præmis 106 ovenfor, modsvarer disse bestemmelser for det andet et behov for at bevare forretningshemmeligheden, dvs. de svarer til »et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen«.
For det tredje opstiller de pågældende bestemmelser ikke uforholdsmæssige krav i forhold til det forfulgte mål. De skader ikke det væsentlige indhold i ejendomsretten. De tilsidesætter nemlig ikke i sig selv direkte ejendomsretten. Desuden overskrider de ikke grænserne for, hvad der er hensigtsmæssigt og nødvendigt for gennemførelsen af de mål, der er nævnt i ovenstående præmis. Som nævnt i præmis 113 og 154 ovenfor, når en anklagemyndighed som den, sagsøgeren har klaget til, har fået fortrolige oplysninger indeholdt i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, der ifølge denne var nødvendig for at identificere lovovertræderne, er artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 ikke til hinder for, at disse oplysninger gøres tilgængelige for en fysisk eller juridisk person, der som sagsøgeren er offer for den formodede overtrædelse. I øvrigt hindrer den pågældende artikel ikke en sådan person i på grundlag af således afslørede oplysninger at tage skridt til at generhverve sine kvoter, og bestemmelsen gør heller ikke denne opgave mere kompleks end nødvendig.
Følgelig skal det fjerde anbringende forkastes.
e) Det femte anbringende om en tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse
Med det femte anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at »Kommissionens adfærd« tilsidesætter retten til en effektiv domstolsbeskyttelse som foreskrevet i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder. Ifølge sagsøgeren har Kommissionen forhindret den i »de facto […] at anlægge de søgsmål, der var nødvendige for at generhverve de [angiveligt] stjålne kvoter«, eftersom »[sagsøgeren] ikke vidste, hverken i hvilket land eller mod hvem [selskabet] skulle anlægge sag«.
Dette anbringende udgør en ugyldighedsindsigelse. Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 tilsidesætter princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse, eftersom den, i henhold til den fortolkning, der er givet i præmis 106-115 ovenfor, pålægger Kommissionen ikke direkte at give sagsøgeren oplysningerne om de emissionskvoter, der angiveligt er frastjålet denne, hvilket hindrer sagsøgeren i at anlægge et nationalt søgsmål med påstand om generhvervelse af disse kvoter.
Herved antog sagsøgeren, at eftersom det var udelukket, at Kommissionen »direkte« gjorde fortrolige oplysninger i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal tilgængelige for den, kunne den ikke anlægge søgsmål for at generhverve de kvoter, der angiveligt er frastjålet denne.
Som det imidlertid fremgår af præmis 113, 154 og 169 ovenfor, er denne argumentation baseret på en fejlagtig opfattelse, hvorefter artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 dels hindrer den rumænske anklagemyndighed i at videregive de fortrolige oplysninger til sagsøgeren, der kan være indeholdt i Kommissionens svar i form af en retsanmodning, dels hindrer sagsøgeren i at anvende de således opnåede oplysninger til at anlægge sag om generhvervelse af de angiveligt stjålne kvoter.
Følgelig skal det femte anbringende forkastes.
f) Det sjette anbringende om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
Ifølge fast retspraksis skal retssikkerhedsprincippet sikre forudsigelighed i forbindelse med de situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten (jf. Domstolens dom af 15.9.2005, sag
C-199/03, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 8027
, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
Med det sjette anbringende har sagsøgeren påberåbt sig en ny ugyldighedsindsigelse. Selskabet har gjort gældende, at en forordning »skal gennemføres med en rimelig grad af klarhed og sammenhæng for så vidt muligt at undgå en retsusikkerhed og en usikkerhed for de retsundergivne, der er berørt af de vedtagne foranstaltninger«. Imidlertid er det ifølge sagsøgeren »[i] den foreliggende sag åbenbart, at Kommissionen har skabt en betydelig retsusikkerhed, [eftersom] der blev vedtaget en mere liberal tilgang [vedrørende fortrolighed] i Kyotoprotokollen«.
Således har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at forskelsbehandlingen af emissionskvoterne og Kyoto-enhederne for så vidt angår fortrolighed vidner om en manglende sammenhæng og derfor udgør en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
Emissionskvoterne og Kyoto-enhederne har imidlertid ikke samme karakter (jf. præmis 139 ovenfor). Selv om det antages, som sagsøgeren har gjort gældende, at bestemmelserne om fortrolighed er forskellige i henseende til emissionskvoter og Kyoto-enheder, ændrer det ikke noget ved disse bestemmelsers forudsigelighed og udgør således ikke noget bevis for, at Kommissionen har tilsidesat retssikkerhedsprincippet.
Følgelig skal det sjette anbringende forkastes.
g) Det syvende anbringende om en tilsidesættelse af artikel 2, i direktiv 91/308
I henhold til procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), skal en stævning angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen. Af retssikkerheds- og retsplejehensyn er det en forudsætning for, at et anbringende kan antages til realitetsbehandling, at i det mindste omfanget af dette fremgår på en sammenhængende og forståelig måde (jf. i denne retning Rettens dom af 28.11.2013, sag T-424/12, Gaumina mod EIGE, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
Med sit syvende anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at »Kommissionen ikke har overholdt« Rådets direktiv 91/308/EØF af 10.7.1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge (
EFT L 166, s. 77
), »eftersom […] direktivets artikel 2 foreskriver et generelt forbud mod hvidvaskning af penge […] og [at Kommissionen], i sit indlæg for [Tribunal de première instance de Bruxelles], sammenligner sig med en finansiel institution, idet den påpeger, at [Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal] kun registrerer transaktioner uden at involvere sig heri«.
Ved en gennemgang af dette anbringende, således som det nævnes i stævningen, fremgår det, at sagsøgeren har antaget, at når Kommissionen handler som central administrator for Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, udfører den funktioner, der ligner dem, som en finansiel institution udfører, hvorfor den ifølge sagsøgeren er underlagt forbuddet mod hvidvaskning af penge fastsat i artikel 2 i direktiv 91/308.
Da sagsøgeren under retsmødet blev adspurgt om, hvorvidt det pågældende anbringende opfyldte kravene i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), svarede denne imidlertid, at det ikke havde været hensigten at gøre gældende, at direktiv 91/308 fandt anvendelse på Kommissionen.
I denne sammenhæng kan Retten ikke fastsætte omfanget af det syvende anbringende, som summarisk er fremsat i stævningen. Anbringendet opfylder derfor ikke kravene om sammenhæng og klarhed foreskrevet i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c). Følgelig skal anbringendet afvises.
Uanset om dette anbringende, på trods af de modsætninger og unøjagtigheder, det er behæftet med, måtte anses for at opfylde kravene i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), skal det afvises.
For det første bestemmes det i artikel 2, i direktiv 91/308, som sagsøgeren har påberåbt sig, at »[m]edlemsstaterne drager omsorg for, at hvidvaskning af penge, […] forbydes«. Den pågældende artikel indfører således kun forpligtelser for medlemsstaterne. Derfor kan sagsøgeren ikke med føje påberåbe sig denne med henblik på at bevise, at Kommissionens adfærd var ulovlig.
Selv om det, for det andet, antages, at sagsøgeren har haft til hensigt i stævningen at gøre gældende, at et almindeligt princip i Unionens retsorden forbyder hvidvaskning af penge, skal selskabets argumentation afvises. Sagsøgeren anfører end ikke grundene til, at afslaget på at give oplysningerne om de kvoter, der angiveligt blev stjålet den 16. november 2010, som den foreholder Kommissionen, vil kunne behandles på samme måde som hvidvaskning af penge.
Selv om sagsøgeren for det tredje mente, at dette afslag skulle forstås som en fortielse af kilden eller af lokaliseringen af de stjålne kvoter, kan selskabet ikke få medhold i sin argumentation. Ifølge artikel 1, tredje afsnit, i direktiv 91/308 omfatter begrebet »hvidvaskning af penge« ganske vist navnlig »fortielse eller tilsløring af formuegodernes art, oprindelse, lokalisering, placering eller bevægelser eller af den egentlige ejendomsret til disse formuegoder eller dertil knyttede rettigheder, vel vidende, at de hidrører fra en kriminel handling eller fra medvirken i en sådan handling«. Den omstændighed, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 10 i forordning nr. 2216/220 har afvist at tilgængeliggøre oplysninger om de angiveligt stjålne kvoter direkte til sagsøgeren, gør det imidlertid ikke muligt at fastslå, at den har haft til hensigt at afsløre kvoternes oprindelse eller lokalisering. I øvrigt er det, som allerede nævnt i præmis 121 ovenfor, ikke bestridt, at OLAF den 7. april 2011, på Kommissionens vegne, sendte den rumænske anklagemyndighed oplysninger vedrørende disse kvoter.
Det følger af det ovenstående, at det ikke er godtgjort, at den første adfærd, der er foreholdt Kommissionen, er ulovlig.
B –
Den anden foreholdte adfærd, dvs. afslaget på at forbyde enhver transaktion vedrørende de kvoter, der angiveligt blev stjålet den 16. november 2010
1. Forekomsten af den anden foreholdte adfærd
For Retten har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har afvist at »spærre« de kvoter, som ifølge selskabet var blevet det frastjålet. Dette er den anden adfærd, som sagsøgeren foreholder Kommissionen (jf. præmis 58 og 59 ovenfor).
Det er fastslået, at denne adfærd fandt sted.
Ved skrivelse af 24. november 2010 har sagsøgeren anmodet Kommissionen om at »bede de nationale registre« om at »spærre de konti«, hvortil de angiveligt stjålne kvoter er overført (jf. præmis 24 ovenfor). Først anmodede selskabet således formelt ikke Kommissionen om selv at spærre disse konti, men om at pålægge de nationale myndigheder at spærre disse. Denne anmodning om blokering blev dernæst gentaget, dog i en lidt ændret form. Ved skrivelse af 2. december 2010 blev Kommissionen dernæst anmodet om på sagsøgerens vegne »[selv] at nægte adgang til de pågældende konti« (jf. præmis 26 ovenfor). Med andre ord blev Kommissionen anmodet om selv at »spærre« ikke blot kvoterne, men ligeledes alle de konti, hvortil disse kvoter var blevet overført. Endelig blev Kommissionen, ved skrivelse af 31. maj 2011, anmodet om selv kun at »spærre« de stjålne kvoter (jf. præmis 38 ovenfor).
Denne sidste anmodning blev imidlertid afvist ved skrivelse af 18. juli 2011 (jf. præmis 40 ovenfor).
2. Lovligheden af den anden foreholdte adfærd
For at bevise den ulovlige karakter af den anden adfærd, som sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, har sagsøgeren i det væsentlige påberåbt sig fem anbringender. Disse behandles efter hinanden i det følgende.
a) Det første anbringende om en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik
De garantier, som EU-retten giver under den administrative sagsbehandling, omfatter bl.a. princippet om god forvaltningsskik, som er fastsat i artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder, hvortil er knyttet kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den konkrete sag (Rettens dom af 27.9.2012, sag T-387/09, Applied Microengineering mod Kommissionen, præmis 76, og af 16.9.2013, sag T-333/10, ATC m.fl. mod Kommissionen, præmis 84).
Med det første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at »[d]a Kommissionen foregav, at den ikke var i stand til at spærre kvoterne, på trods af at [de rumænske myndigheder] stort set straks underrettede den om tyveriet, og den mindre end to måneder herefter spærrede samtlige registre i flere måneder, samtidig med at den foregav ikke at kunne spærre individuelle kvoter, har Kommissionen handlet i ond tro under udøvelsen af dens pligt til at handle upartisk og omhyggeligt«.
Med andre ord har sagsøgeren påstået, at Kommissionen, idet den har afvist enhver transaktion vedrørende de kvoter, som påstås stjålet fra sagsøgeren, ikke har handlet med omhu og derfor har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik.
Sagsøgeren har således forudsat, at Kommissionen havde beføjelse til at foretage en sådan spærring. For at en myndighed kan handle med omhu på et givet område, er det nødvendigt, at den har beføjelse til at handle på det pågældende område.
Sagsøgerens antagelse er imidlertid fejlagtig.
For det første foreskriver forordning nr. 2216/2004 kun en spærring af visse kvoter optaget i registrene i det ene tilfælde, der er nævnt i forordningens artikel 27. Der er tale om det tilfælde, hvor »et anlægs årlige verificerede emissioner for det foregående år ikke senest den 1. april […] [er] indført i tabellen over verificerede emissioner«, således at den pågældende driftslederkonto skal spærres. Med andre ord er der tale om et tilfælde, hvor en driftsleder for så vidt angår et af sine anlæg – inden for den fastsatte frist – ikke har overholdt de tekniske bestemmelser vedrørende rapportering om den mængde drivhusgas, som det pågældende anlæg har udsendt, og som er godkendt af den kompetente myndighed.
Under alle omstændigheder er det åbenbart, at den af sagsøgeren krævede spærring af kvoter ikke er omfattet af bestemmelserne i artikel 27 i forordning nr. 2216/2004.
For det andet er det korrekt, at Kommissionen selv har medgivet, at der var sket en suspension i adgangen til registrene i januar 2011.
Kommissionen har imidlertid anført uden at blive modsagt, at det retlige grundlag for den pågældende suspension i adgangen til registrene var artikel 69 i forordning nr. 2216/2004, hvori bestemmes følgende:
»Den centrale administrator kan suspendere adgangen til Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, og en registeradministrator kan suspendere adgangen til sit register i tilfælde af et sikkerhedsbrud i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal eller i et register, som truer Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals eller det pågældende registers integritet eller registersystemets og […] backup-faciliteters integritet.«
I modsætning til hvad sagsøgeren har ladet forstå, giver denne artikel imidlertid ikke hjemmel til at spærre adgangen til visse partskonti i et register. Artiklen giver alene mulighed for, i tilfælde med af en systemisk risiko, at suspendere enhver adgang til et register i sin helhed eller til Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal i sin helhed.
Følgelig skal anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik forkastes.
b) Det andet anbringende om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
Med det andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at en forordning »skal gennemføres med rimelig klarhed og sammenhæng for så vidt muligt at undgå en retsusikkerhed og en usikkerhed for de retsundergivne, der er berørt af de vedtagne foranstaltninger«. Ifølge sagsøgeren er det imidlertid »[i] den foreliggende sag åbenbart, at Kommissionen har skabt en betydelig retsusikkerhed«, da »[den] først skulle have bekræftet, at en [suspension af emissionskvoter] ikke var mulig, før hele den europæiske ordning vedrørende salg af kvoter dernæst blev suspenderet [i januar 2011]«. Sagsøgeren har tilføjet, at denne forskelsbehandling er så meget desto mindre begrundet, eftersom suspensionen af hele den »europæiske ordning for salg af kvoter« fandt sted efter tyverier, der minder om det, som sagsøgeren påstår at have været udsat for.
Dette anbringende er baseret på en opfattelse, hvorefter det påberåbte retsgrundlag for at suspendere adgangen til registrene i januar 2011 gjorde det muligt for Kommissionen at spærre de emissionskvoter, der var indestående på en partskonto i et givet register.
Det er imidlertid ikke tilfældet. Som det fremgår af præmis 203-205 ovenfor, blev adgangen til registrene suspenderet i januar 2011 på grundlag af artikel 69 i forordning nr. 2216/2004. Mens den pågældende artikel tillader en generel suspension i adgangen til registrene i tilfælde af systemisk risiko, tillader den ikke, som sagsøgeren har gjort gældende, at visse emissionskvoter på partskonti i samme register spærres.
Ved således at suspendere adgangen til registrene i januar 2011 og dernæst at afvise at give medhold i sagsøgerens anmodning om at spærre visse konti har Kommissionen, i modsætning til sagsøgerens påstande, hverken handlet inkonsekvent eller tilsidesat retssikkerhedsprincippet.
Følgelig skal det andet anbringende forkastes.
c) Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af artikel 20 i direktiv 2003/87
Som nævnt i præmis 148 ovenfor bestemmer artikel 20 i direktiv 2003/87 følgende:
»[…]
Gennem den uafhængige transaktionsjournal fører den centrale administrator automatiseret kontrol med hver transaktion i registrene til sikring af, at der ikke forekommer uregelmæssigheder i forbindelse med udstedelse, overdragelse og annullering af kvoter.
3.   Påvises der uregelmæssigheder i forbindelse med den automatiserede kontrol, underretter den centrale administrator den eller de pågældende medlemsstater herom, og disse registrerer ikke de pågældende transaktioner eller eventuelle yderligere transaktioner vedrørende de pågældende kvoter, før uregelmæssighederne er bragt til ophør.«
Med det tredje anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at »[h]vis direktiv 2003/87 kræver, at den automatiserede kontrol udføres for at kontrollere forekomsten af uregelmæssigheder, og at de kvoter, der er genstand for en uregelmæssighed, skal spærres, skal Kommissionen så meget desto mere intervenere, når uregelmæssighederne meddeles den«. Sagsøgeren har tilføjet, at »når uregelmæssighederne er meddelt, giver artikel 20 i direktiv 2003/87 ingen skønsmargen til Kommissionen med hensyn til at spærre de pågældende kvoter«. Sagsøgeren har anført, at hvis artikel 20 i direktiv 2003/87 skulle fortolkes anderledes, ville det være »i strid« med direktivets formål, »der består i at undgå uregelmæssigheder og svig, der påvirker integriteten af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal«.
Det skal imidlertid bemærkes, at artikel 20 i direktiv 2003/87 behandler de uregelmæssigheder, der kan opdages ved en »automatiseret kontrol«. Når sagsøgeren imidlertid har gjort gældende, at selskabet ikke har givet sin tilladelse til den overførsel af kvoter, der fandt sted den 16. november 2010 fra dennes konti i det rumænske register, og antyder, at den pågældende transaktion udgjorde en uregelmæssighed, har sagsøgeren ikke fastslået, endsige påstået, at en sådan uregelmæssighed kunne opdages ved blot at foretage automatiseret kontrol.
Selv om det antages, dels at den omhandlede overførsel af kvoter kan anses som en »uregelmæssighed« i henhold til artikel 20 i direktiv 2003/87, og dels, som sagsøgeren har anført, at denne artikel pålægger Kommissionen at træffe de foranstaltninger, der foreskrives heri, ikke kun når en »uregelmæssighed« opdages af Kommissionens tjenestegrene som følge af en automatiseret kontrol, men ligeledes når den oplyses herom af en berørt person, kan sagsøgerens argumentation ikke tages til følge. Artikel 20 i direktiv 2003/87 pålægger først Kommissionen, der handler som central administrator, at underrette de pågældende medlemsstater, når der påvises »uregelmæssigheder« ved transaktionerne, og dernæst pålægger den disse medlemsstater ikke at registrere de pågældende transaktioner. Derimod hverken pålægger eller tillader artiklen, direkte eller indirekte, Kommissionen selv at spærre de kvoter, som de pågældende transaktioner vedrører.
Følgelig skal det tredje anbringende forkastes.
d) Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
I replikken har sagsøgeren for første gang gjort gældende, at Kommissionen har givet den en mindre gunstig behandling i forhold til de selskaber, der var ofre for tyveri af kvoter i begyndelsen af 2010. En artikel offentliggjort i 2011 viser, at Kommissionen i forhold til disse selskaber handlede ved at indefryse de stjålne kvoter.
Imidlertid fremgår det af procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), sammenholdt med artikel 48, stk. 2, at der under sagens behandling ikke må fremsættes nye anbringender, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Et anbringende, som udgør en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremført direkte eller indirekte i stævningen, og som har tæt forbindelse dermed, skal dog realitetsbehandles (jf. Rettens dom af 15.10.2008, sag
T-345/05, Mote mod Parlamentet, Sml. II, s. 2849
, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis).
I modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende under retsmødet, udgør nærværende anbringende for det første ikke en uddybning af et anbringende, der er fremført i stævningen. For det andet er det ikke støttet på omstændigheder, som sagsøgeren er fremkommet med under retsforhandlingerne. For det tredje er anbringendet fremsat for sent, nemlig i replikken. Endvidere kan det bemærkes, at sagsøgeren ikke har givet nogen begrundelse for den sene fremsættelse, og det selv om Retten under retsmødet opfordrede selskabet hertil.
Følgelig skal det fjerde anbringende afvises.
Selv om dette ikke måtte være tilfældet, skal dette anbringende forkastes, da det savner faktuelt grundlag. I det uddrag af artiklen, som sagsøgeren henviser til, fremgår det på ingen måde, at Kommissionen selv havde spærret de stjålne kvoter. Af artiklen fremgår, at opdagelsen af svigagtig praksis havde medført »en suspension af transaktioner fra konti fra de berørte brugere«. Det fremgår dog ikke hvilken myndighed der havde foretaget en sådan suspension af transaktioner.
e) Det femte anbringende om en tilsidesættelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse
Med det femte anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at afvisningen af at spærre de angiveligt stjålne emissionskvoter skader selskabets ret til en effektiv domstolsbeskyttelse. Den omstændighed, at disse kvoter ikke er spærret, skader ifølge sagsøgeren i alvorlig grad effektiviteten af de retssager, der kan anlægges med henblik på at generhverve kvoterne.
For at identificere en emissionskvote og dernæst anlægge en retssag om generhvervelsen af denne er det, i modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, imidlertid ikke nødvendigt, at denne kvote ikke kan sælges. I henhold til artikel 39, stk. 2, i forordning nr. 2216/2004 har hver kvote en »enhedsidentifikationskode« og kan således identificeres, selv om den ikke er »spærret«.
Som nævnt i præmis 113, 154, 169 og 174 ovenfor, er artikel 10, stk. 2b, i forordning nr. 2216/2004 endvidere ikke til hinder for, at en anklagemyndighed som den, sagsøgeren har klaget til, efter at have fået fortrolige oplysninger om f.eks. lokaliseringen af de kvoter, den formoder er blevet stjålet, videregiver disse oplysninger til en fysisk eller juridisk person, der, som sagsøgeren, er offer for dette formodede tyveri. Den pågældende bestemmelse er heller ikke til hinder for, at en sådan person kan anvende de oplysninger, som vedkommende er kommet i besiddelse af, til at anlægge et søgsmål ved domstolene med henblik på at generhverve de kvoter, som ifølge den pågældende person er blevet stjålet fra vedkommende.
Følgelig skal det femte anbringende forkastes.
Det følger af det ovenstående, at det ikke er bevist, at den anden adfærd, der foreholdes Kommissionen, er ulovlig.
Erstatningspåstandene fremsat i forbindelse med culpaansvar skal derfor forkastes.
II –
Objektivt ansvar
A –
Sagsøgerens argumenter
Subsidiært har sagsøgeren påstået, at Unionen ifalder objektivt ansvar.
Sagsøgeren har gjort gældende, at Unionen kan ifalde ansvar, selv dels når den foreholdte adfærd ikke tilsidesætter gældende lovgivning, dels når denne selv er i overensstemmelse med trinhøjere retsregler. Sagsøgeren er i øvrigt af den opfattelse, at Unionen ifalder dette ansvar som følge af vedtagelsen af de ulovlige retsakter i den foreliggende sag. Kommissionens adfærd har resulteret i et usædvanligt og særligt tab, som i øvrigt ikke kan begrundes i nogen som helst tilstrækkelig offentlig interesse. Det fremgår af stævningen, at denne adfærd ifølge sagsøgeren skyldes dels fastsættelsen af en regel, dvs. artikel 10 i forordning nr. 2216/2004, dels vedtagelsen af individuelle foranstaltninger, dvs. anvendelsen af den pågældende artikel på den enkelte sag.
Under henvisning til Domstolens dom af 15.6.2000, Dorsch Consult mod Rådet og Kommissionen (sag
C-237/98 P, Sml. I, s. 4549
, præmis 18), har sagsøgeren nærmere bestemt gjort gældende, at Unionen ifalder objektivt ansvar, når det påberåbte tab påvirker en særlig gruppe af erhvervsdrivende på uforholdsmæssig vis i forhold til de øvrige erhvervsdrivende og overskrider grænserne for, hvilke risici der knytter sig til økonomisk virksomhed inden for det pågældende område, uden at den retsakt, som ligger til grund for den påberåbte skade, er begrundet i en almindelig økonomisk interesse.
Ved at anvende de regler, der er opstillet i den pågældende dom, har sagsøgeren for det første gjort gældende, at selskabets tab er usædvanligt, eftersom det er »uforholdsmæssigt i forhold til de øvrige erhvervsdrivende på markedet, som ikke har været udsat for uoprettelige tab«.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at selskabets tab er særligt, eftersom tabets »varighed ikke skyldes forhold forbundet med selskabets virksomhed, selve tyveriet eller andre »normale« årsager vedrørende virksomheden, men at de stjålne kvoter ikke kan generhverves«.
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at de bestemmelser om fortrolighed, der er indført ved artikel 10 i forordning nr. 2216/2004, kun beskytter private interesser, dvs. interesserne hos »de øvrige erhvervsdrivende på markedet, som har købt eller skjult de stjålne kvoter«. Ifølge sagsøgeren er disse bestemmelser derfor ikke nødvendige for et velfungerende marked for emissionskvoter.
B –
Spørgsmålet, om sagsøgerens argumenter er velbegrundede
I dom af 9. september 2008, FIAMM m.fl. mod Rådet og Kommissionen (forenede sager
C-120/06 P og C-121/06 P, Sml. I, s. 6513
, præmis 175 og 176), fastslog Domstolen, at »et sammenfaldende princip om erstatningsansvar i tilfælde af en myndigheds ulovlige handling eller undladelse, herunder vedrørende generelle retsakter«, kan ikke udledes af en sammenlignende gennemgang af medlemsstaternes retsordener. Dernæst drog den konsekvenserne heraf i den særlige situation, den var forelagt, idet den fastslog, at »der på [Unionens] nuværende udviklingstrin ikke findes en ordning, hvorefter [Unionen] kan ifalde ansvar som følge af en adfærd, der er omfattet af området for bemyndigelsen til at fastsætte generelle retsakter i en situation, hvor en sådan adfærds eventuelle manglende overensstemmelse med [en international aftale] ikke kan påberåbes for [Unionens] retsinstanser«.
I dom af 25. marts 2010, Sviluppo Italia Basilicata mod Kommissionen (sag
C-414/08 P, Sml. I, s. 2559
, præmis 141), præciserede Domstolen – efter at have fastslået, at det ikke var nødvendigt tage stilling til »muligheden for, at Unionen ifalder ansvar for en skade, der er forårsaget af en lovlig handling under omstændigheder som de i denne sag foreliggende« – at Retten uden at begå en retlig fejl kunne forkaste et anbringende om Unionens ansvar som følge af en retmæssig handling, eftersom de skader, der var påberåbt af appellanten, »under alle omstændigheder« ikke fremviste nogen usædvanlig og særlig karakter. Med andre ord fastslog Domstolen, at Retten ikke begik nogen retlig fejl ved ikke at behandle spørgsmålet om, hvorvidt der findes et objektivt ansvar i EU-retten, og den afviste »under alle omstændigheder« den forelagte argumentation, da det ikke var bevist, at den påberåbte skade var usædvanlig og særlig.
Ifølge retspraksis skal et tab imidlertid anses for »usædvanligt«, hvis det overskrider grænserne for de risici, der knytter sig til økonomisk virksomhed inden for det pågældende område, og for »særligt«, såfremt det rammer en særlig kategori af erhvervsdrivende uforholdsmæssigt hårdt i forhold til andre erhvervsdrivende (jf. Rettens dom af 20.2.2002, sag
T-170/00, Förde-Reederei mod Rådet og Kommission, Sml. II, s. 515
, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
Under alle omstændigheder er den ene af disse kumulative betingelser ikke opfyldt i den foreliggende sag: Det er ikke bevist, at det påberåbte tab er usædvanligt. Den omstændighed, at bestemmelserne om fortrolighed blev fastsat i artikel 10 i forordning nr. 2216/2004, og dernæst blev anvendt af Kommissionen på sagsøgeren, udgør ikke en usædvanlig risiko i den pågældende sektor: I mangel af sådanne bestemmelser kan forretningshemmeligheder ikke sikres, hvilket ville skade selve eksistensen af et marked for kvoter.
I øvrigt skal det for fuldstændighedens skyld bemærkes, at adgangen til kvoternes konti i den pågældende sektor, dvs. hvor erhvervsdrivende er underlagt Fællesskabets ordning for handel med kvoter, sker via et edb-system på internettet. Handel med kvoter sker ligeledes ved hjælp af dette edb-system på internettet. Som bekendt er en sådan funktionsmåde behæftet med tekniske risici, som til tider er betydelige. Det tab, der svarer til værdien af de kvoter, der uden sagsøgerens tilladelse elektronisk er overført til andre konti end dennes, kan således under alle omstændigheder ikke anses for at overstige de økonomiske eller tekniske risici, der knytter sig til økonomisk virksomhed inden for det pågældende område.
Følgelig skal påstandene om objektivt ansvar under alle omstændigheder forkastes.
Kommissionen skal derfor frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
I den foreliggende sag har sagsøgeren tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Holcim (Romania) SA bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. september 2014.
Underskrifter
Indhold

Sagens baggrund

I – Aftalerne som følge af Kyotoprotokollen

II – Den i Unionen gennemførte lovgivning med henblik på at gennemføre Kyotoprotokollen

A – Kvoter for drivhusgasemissioner skabt ved EU-lovgivningen

B – Udstedelse og returnering af kvoter

C – Hvordan systemet for handel med kvoter fungerer

III – De faktiske omstændigheder forud for sagsanlægget

Retsforhandlinger og parternes påstande

Spørgsmål forud for behandlingen af sagens realitet

I – Overholdelsen af procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c)

A – Den adfærd, som Unionen foreholdes

B – Det påståede tab

C – Årsagssammenhæng

II – Betydningen af, at der ved en rumænsk domstol er anlagt sag om erstatning for det samme tab som det, der påberåbes i nærværende sag, men som er rettet mod de rumænske myndigheder

A – Hvorvidt den omstændighed, at et erstatningssøgsmål anlagt ved en rumænsk retsinstans har betydning for, om den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling

B – Hvorvidt den omstændighed, at et erstatningssøgsmål anlagt ved en rumænsk domstol har betydning for undersøgelsen af, om nærværende sag er velbegrundet

Realiteten

I – Culpaansvar

A – Første foreholdte adfærd om afslag på at oplyse, hvor de kvoter, der angiveligt er stjålet den 16. november 2010, befinder sig

1. Forekomsten af den første forholdte adfærd

2. Lovligheden af den første foreholdte adfærd

a) Det første anbringende om tilsidesættelsen af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004

Sagsøgerens argumenter

Om sagsøgtes argumenter er velbegrundede

– Bestemmelserne i artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de forhold, Kommissionen foreholdes

– Fortolkning af artikel 10 i forordning nr. 2216/2004

– Anvendelse på den foreliggende sag

b) Det andet anbringende om en tilsidesættelse af forpligtelserne efter Kyotoprotokollen

Parternes argumenter

Spørgsmålet om, hvorvidt anbringendet er begrundet

– Den første begrundelse

– Den anden begrundelse

c) Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af artikel 19 og 20 i direktiv 2003/87

Sagsøgerens argumenter

Spørgsmålet, om sagsøgerens argumenter er begrundede

d) Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af ejendomsretten

Sagsøgerens argumenter

Spørgsmålet, om sagsøgerens argumenter er velbegrundede

e) Det femte anbringende om en tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse

f) Det sjette anbringende om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet

g) Det syvende anbringende om en tilsidesættelse af artikel 2, i direktiv 91/308

B – Den anden foreholdte adfærd, dvs. afslaget på at forbyde enhver transaktion vedrørende de kvoter, der angiveligt blev stjålet den 16. november 2010

1. Forekomsten af den anden foreholdte adfærd

2. Lovligheden af den anden foreholdte adfærd

a) Det første anbringende om en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik

b) Det andet anbringende om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet

c) Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af artikel 20 i direktiv 2003/87

d) Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet

e) Det femte anbringende om en tilsidesættelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse

II – Objektivt ansvar

A – Sagsøgerens argumenter

B – Spørgsmålet, om sagsøgerens argumenter er velbegrundede

Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.