CELEX: 62012TJ0317
Nepogodbena odgovornost
Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov
Krivdna odgovornost
Zavrnitev Komisije, da bi razkrila informacije in prepovedala vse transakcije v zvezi z domnevno odvzetimi pravicami do emisije
Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice
Objektivna odgovornost

Dejansko stanje
I –
Obveznosti na podlagi Kjotskega protokola
Okvirna konvencija Združenih narodov o spremembi podnebja je bila v imenu Evropske gospodarske skupnosti podpisana 13. junija 1992. V imenu Skupnosti je bila potrjena s Sklepom Sveta 94/69/ES z dne 15. decembra 1993 o sklenitvi Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 19, str. 167) in je glede nje začela veljati 21. marca 1994.
Kjotski protokol k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja (v nadaljevanju: Kjotski protokol) je bil v imenu Evropske skupnosti podpisan 29. aprila 1998. Ta protokol je bil v imenu Evropske skupnosti odobren z Odločbo Sveta 2002/358/ES z dne 25. aprila 2002 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 42, str. 24).
Člen 3(1) Kjotskega protokola je določal, da v obdobju 2008–2012 vsaka država pogodbenica in mednarodna organizacija iz Priloge I k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja pazi, da njena skupna antropogena emisija določenih toplogrednih plinov ne presega določene količine, imenovane „dodeljene količine“. Med tako navedenimi mednarodnimi organizacijami je bila Skupnost, ki jo je na podlagi člena 1, tretji pododstavek, PEU, kakor je bila spremenjena z Lizbonsko pogodbo, nasledila Evropska unija.
Dodeljena količina iz člena 3(1) Kjotskega protokola mora biti izražena v tonah ekvivalenta ogljikovega dioksida, pri čemer ena tona ustreza „enoti dodeljenih količin“ (AAU). V obdobju 2008–2012 je lahko poleg ukrepov, ki so bili sprejeti zaradi izpolnitev količinskega omejevanja ali zmanjševanja emisij, vsaka država in mednarodna organizacija iz Priloge I h Kjotskemu protokolu svojo dodeljeno količino spremenila, da ne bi bila nižja od dejanskih emisij. Na voljo je imela različne možnosti. Prvič, dodatne AAU je lahko v skladu s členom 17 Kjotskega protokola pridobila pri tretjih državah. Drugič, druge vrste enot bi lahko pridobila na podlagi, na eni strani, „človekove dejavnosti, neposredno povezane s spremembo rabe zemljišč in gozdovi, omejene s pogozdovanjem, ponovnim pogozdovanjem in krčenjem gozdov“ („enote za odstranitev“ ali RMU iz člena 3(3) Kjotskega protokola), in na drugi strani, nekaterih projektov, katerih namen je zmanjšanje toplogrednih plinov, ki jih izvajajo v drugih državah pogodbenicah. Zadnjenavedena vrsta enot ima dve podkategoriji, in sicer na eni strani „enote zmanjšanja emisij“ (ERU iz člena 6 Kjotskega protokola) in na drugi strani „potrjena zmanjšanja emisij“ (CER iz člena 12 Kjotskega protokola). AAU, ERU, CER in RMU (v nadaljevanju: kjotske enote) ustrezajo vsaka toni ekvivalenta ogljikovega dioksida.
Na konferenci pogodbenic Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja, kot sestanku pogodbenic Kjotskega protokola, je bil 30. novembra 2005 sprejet Sklep 13/CMP.1. V prilogi k temu sklepu so opredeljeni „[n]ačini za obračunavanje dodeljenih količin“.
II –
Ureditev, vzpostavljena v Uniji za izvajanje Kjotskega protokola
Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631) je bila sprejeta 13. oktobra 2003. Cilj te direktive je bil v skladu z uvodno izjavo 5 „prispevati k učinkovitejšemu izpolnjevanju obveznosti [Kjotskega sporazuma]“. Člen 19(3) te direktive je določal, da „[z]a izvajanje te direktive Komisija […] sprejme uredbo o standardiziranem in zaščitenem sistemu registrov v obliki standardiziranih elektronskih podatkovnih baz, ki vsebujejo splošne podatkovne elemente, za sledenje izdaje, posesti, prenosa in ukinitve pravic, za zagotavljanje javnega dostopa in primerne zaupnosti ter za zagotavljanje, da ni prenosov, ki bi bili nezdružljivi z obveznostmi iz Kjotskega protokola“.
Na podlagi te določbe je Komisija Evropskih skupnosti 21. decembra 2004 sprejela Uredbo št. 2216/2004 za standardiziran in zavarovan sistem registrov v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbo 280/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta (
UL L 386, str. 1
)
A –
Pravice do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, ki jih določa ureditev Unije
Z Direktivo 2003/87 je bil uveden pojem „pravica do emisije toplogrednih plinov“ (v nadaljevanju: pravica ali pravica do emisije). Na podlagi člena 3(a) te direktive pravica „pomeni pravico do emisij ene tone ekvivalenta ogljikovega dioksida v določenem obdobju“.
Med pravicami na eni strani in določenimi kjotskimi enotami na drugi strani obstaja razmerje, čeprav se po naravi razlikujejo.
Na eni strani namreč člen 45, prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 2216/2004 določa, da se pravica do emisije, ki jo lahko ima fizična ali pravna oseba, določi s „pretvorbo“ AAU-jev, ta pretvorba pa se opravi z dodatkom izraza „enota“ k identifikacijski kodi AAU.
Na drugi strani člen 11a Direktive 2003/87, ki je bil uveden z Direktivo 2004/101/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. oktobra 2004 o spremembah Direktive 2003/87/ES (
UL L 338, str. 18
), pod določenimi pogoji določa možnost, da nekatere fizične in pravne osebe, pridobijo pravice do emisije z „zamenjavo“ ERU ali CER.
B –
Izdaja in predaja pravic
Na podlagi člena 11(2) in (4) Direktive 2003/87 v petletnem obdobju, ki se je začelo 1. januarja 2008, pristojen organ zadevne države članice za vsako leto upravljavcu objektov, na katere se nanaša eden od sektorjev dejavnosti, navedenih v Prilogi I k tej direktivi, izda določeno število pravic do emisije toplogrednih plinov. Izdaja se opravi najpozneje do 28. februarja v zadevnem letu (leto N).
Na podlagi členov 14 in 15 Direktive 2003/87 se v koledarskem letu N emisije vsakega objekta nadzorujejo in preverjajo.
Na podlagi člena 12(3) Direktive 2003/87 mora upravljavec objekta najpozneje do 30. aprila koledarskega leta N+1 nadomestiti število pravic, ki ustreza skupnim emisijam objekta v koledarskem letu N.
Kot je razvidno iz Direktive 2003/87 je mogoče predvideti štiri primere. Prvič, če ima upravljavec 30. aprila leta N+1 večje število pravic od skupnih emisij objektov v letu N, lahko te presežne pravice ohrani ali pa jih proda. Drugič, kadar je število pravic upravljavca enako skupnim emisijam njegovega obrata, nima nobene pravice več na podlagi tega obrata, ko so njegove obveznosti v zvezi s predajo izpolnjene. Tretjič, če upravljavec ugotovi, da ima njegov obrat več emisij kot pravic, ki jih ima na voljo zanj, si jih lahko pred 30. aprilom leta N+1 priskrbi, da bi lahko izpolnil obveznosti v zvezi s predajo. Četrtič, na podlagi člena 16(3) Direktive 2003/87, če upravljavec do 30. aprila leta N+1 ni predal dovolj pravic, ki pokrivajo njegove emisije v letu N, je dolžan plačati kazen za presežne emisije. Kazen za presežne emisije je 100 EUR za vsako tono ekvivalenta ogljikovega dioksida, ki je bila izpuščena iz obrata in za katero upravljavec ni predal pravic. Kljub plačilu te kazni za presežne emisije, mora upravljavec 30. aprila leta N+2 predati količino pravic, ki je enaka presežnim emisijam v letu N. Tako si mora v praksi upravljavec, ki je v takem položaju, dodatne pravice priskrbeti pred 30. aprilom N+2.
Te različne možnosti pravzaprav ustvarjajo pogoje za nastanek trga pravic.
C –
Posebna pravila o delovanju sistema za trgovanje s pravicami
Trem vrstam določb je treba nameniti posebno pozornost.
Prvič, člen 19(1) Direktive 2003/87 določa, da države članice vzpostavijo registre, „da se zagotovi točno vodenje izdaje, posesti, prenosa in ukinitve pravic“. Drugi odstavek istega člena določa, da ti registri vsebujejo „ločene evidence“ za „pravice vsake osebe, kateri in od katere se pravice izdajo ali prenesejo“. Člen 3(1) Uredbe št. 2216/2004 določa, da so v vsaki državi članici registri vzpostavljeni v obliki „standardizirane“ elektronske zbirke podatkov („standardised“ v angleščini). V odstavku 2 istega člena je dodano, da vsak register vključuje „strojno in programsko opremo“ („hardware“ in „software“ v angleščini) in je dostopen preko interneta. Odstavek 3 navedenega člena nazadnje določa, da morajo biti sposobni pravilno izvajati vse postopke, na eni strani, v zvezi s preverjenimi emisijami in na drugi strani z računi, ki jih imajo fizične in pravne osebe, imetnice pravic.
Drugič, člen 20(1) Direktive 2003/87 določa, da Komisija imenuje centralnega administratorja za vodenje „neodvisne evidence transakcij, v katere se zapisujejo izdaje, prenosi in ukinitve pravic“.
Člen 5(1) Uredbe št. 2216/2004 dodaja, da Komisija vzpostavi to evidenco, imenovano tudi „neodvisni dnevnik transakcij Skupnosti“, v obliki „standardizirane“ elektronske zbirke podatkov. Odstavek 2 navedenega člena določa, da navedeni dnevnik vključuje „strojno in programsko opremo“ in je dostopen preko interneta. Nazadnje odstavek 5 v različici, ki izhaja iz Uredbe Komisije (ES) št. 916/2007 z dne 31. julija 2007 o spremembi Uredbe (ES) št. 2216/2004 (
UL L 200, str. 5
), določa, da centralni administrator dnevnika izvaja postopke v zvezi z dovoljenji, preverjenimi emisijami ali celo računi, samo kadar je to potrebno za izvajanje njegovih funkcij. Iz Uredbe št. 2216/2004 je pravzaprav razvidno, da je neodvisni dnevnik transakcij Skupnosti podatkovna zbirka, v kateri so na eni strani združeni podatki iz nacionalnih registrov in ki na drugi strani omogočajo identifikacijo transakcij med različnimi registri.
Tretjič, člen 10(1) Uredbe št. 2216/2004 vzpostavlja pravila o zaupnosti. Določa:
„Vse informacije, vključno z vsemi računi in izvedenimi transakcijami, ki so v registrih in neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti, bodo obravnavane kot zaupne za vse namene, razen za izvajanje zahtev te uredbe, Direktive 2003/87/ES ali nacionalne zakonodaje.“
III –
Dejansko stanje pred vložitvijo tožbe
Tožeča stranka, Holcim (Romania) SA, je del skupine Holcim, specializirane za proizvodnjo cementa, agregatov, asfalta in sveže betonske mešanice. Ima evidence pravic do emisije v romunskem registru.
Te evidence naj bi 16. novembra 2010 nezakonito pregledala nepooblaščena oseba. Tožeča stranka meni, da naj bi bilo zaradi tega nezakonitega pregleda milijon pravic, ki naj bi ji pripadale, nezakonito prenesenih v evidence v Italiji in 600.000 pravic naj bi bilo prenesenih v Liechtenstein. Teh 600.000 pravic, preusmerjenih v Liechtenstein, naj bi bilo mogoče prevzeti na dan vložitve tožbe. To pa naj ne bi veljalo za preostalih milijon pravic. Tožeča stranka meni, da naj bi bila vrednost tega odvzetega milijona pravic (in neprevzetega na dan vložitve tožbe) ob nastanku dejanskega stanja „približno 15 milijonov EUR“.
Tožeča stranka je z dopisom z dne 24. novembra 2010 s tem dogodkom uradno seznanila Komisijo in jo prosila, naj „od nacionalnih registrov zahteva, da na eni strani zadržijo“ pravice do emisij, ki naj bi bile odvzete, in na drugi strani „blokira dostop do evidenc“, prek katerih so te pravice prešle.
Z dopisom z dne 25. novembra 2010 je pri romunskem državnem tožilstvu vložila tožbo.
Odvetniška pisarna tožeče stranke je z dopisom z dne 2. decembra 2010 Komisiji predlagala, naj „prekine in zavrne dostop do evidenc“, prek katerih so domnevno odvzete pravice prešle. Poleg tega ji je predlagala, naj od nacionalnih registrov, ki ne izpolnjujejo standardnih varnostnih zahtev glede bančnih informacijskih sistemov, zahteva, da ustavijo vse prenose [pravic do emisij] dokler niso vzpostavljeni taki varnostni ukrepi glede informacijskih sistemov“.
Z dopisom z dne 14. decembra 2010 je vodja pristojnega oddelka Komisije odgovoril na dopis z dne 2. decembra 2010 tako:
„[…]
V zvezi z vašo zahtevo, da naj se dostop do upoštevnih evidenc prekine in blokira, menim, da je vrnitev pravic, v zvezi s katerimi se zatrjuje, da naj bi bile goljufivo prenesene, vprašanje nacionalnega prava in nacionalnih izvršilnih organov. Komisija ni pristojna za blokiranje dostopa do takih pravic v evidenci registra.
V zvezi s trgovanjem s pravicami opozarjam, da je ta informacija v skladu z določbami člena 10 in Priloge XVI k Uredbi št. 2216/2004 zaupna pet let. Kljub tem določbam Komisija učinkovito sodeluje s pristojnimi organi pregona, da bi rešila [vprašanje] nedovoljenega dostopa do [zadevnih] evidenc.
Nazadnje, v zvezi z vašim predlogom, naj se ustavijo vsi prenosi pravic v nacionalnih registrih dokler niso uvedene standardne varnostne zahteve glede bančnih informacijskih sistemov, menim, da bi bilo tako ravnanje nesorazmerno in brez pravne podlage […]“.
Generalni direktor generalnega direktorata (GD) „Podnebni ukrepi“ Komisije je z dopisom z dne 22. decembra 2010 na dopis z dne 24. novembra 2010 odgovoril tako:
„[…]
Vrnitev pravic, zvezi s katerimi se zatrjuje, da naj bi bile goljufivo prenesene, je vprašanje nacionalnega prava in nacionalnih izvršilnih organov. Komisija ni pristojna za blokiranje dostopa do takih pravic v evidenci registra, saj te pravice še naprej predstavljajo veljavne ukrepe za zagotavljanje skladnosti.
V zvezi s trgovanjem s pravicami vas seznanjamo, da je ta informacija v skladu s členom 10 in Prilogo XVI k Uredbi št. 2216/2004 zaupna pet let. Kljub tem določbam Komisija učinkovito sodeluje s pristojnimi organi pregona, da bi rešila [vprašanje] nedovoljenega dostopa do [zadevnih] evidenc.
[…]“.
Ni sporno, da je ta generalni direktor Komisije torej deloval kot centralni administrator neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti v smislu člena 20(1) Direktive 2003/87, ki je naloga, ki mu je bila zaupana leta 2010.
Proti Komisiji je bil na predlog družbe, ki ni tožeča stranka, 28. decembra 2010 začet postopek za izdajo začasne odredbe pri prvostopenjskem sodišču v Bruslju (Belgija). Ta postopek se je nanašal predvsem na to, da naj bi predsednik tega sodišča, ki je odločal kot sodnik za začasne odredbe, Komisiji naložil na eni strani, da „sporoči identiteto imetnika ali imetnikov evidenc, v katerih so pravice, ki naj bi bile odvzete, in na drugi strani „blokira vse nacionalne registre, v katerih so [bile] vpisane [te] pravice“. Tožeča stranka je 21. februarja 2011 pri prvostopenjskemu sodišču v Bruslju vložila predlog za intervencijo, „da bi si zagotovila enake ukrepe, kot jih je zahtevala“ ta druga družba. Tako je pridobila je status „drugo tožeče stranke“. Tako je vsaj razvidno iz končnega sklepa v postopku z začasno odredbo, ki je naveden v točki 39 spodaj.
Glavni tožilec urada za preiskave v zvezi z organiziranim kriminalom in terorizmom (Romunija) je 11. marca 2011 tožečo stranko obvestil, da se je začela „kazenska preiskava“ v zvezi z dejstvi, ki jih je v tožbi navedla tožeča stranka (navedeni v točki 25 zgoraj).
Ta urad je z dopisom z dne 18. marca 2011 tožeči stranki pojasnil, da je 11. januarja 2011 pri belgijskih sodnih organih zaprosil za pravno pomoč. Namen te prošnje je bil, da generalni direktorat Komisije, pristojen za vodenje neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti:
—
organom, pristojnim za vodenje nacionalnih registrov, uradno prepove obračunavanje in odobravanje transakcij, katerih predmet so pravice do emisije, ki jih ima tožeča stranka;
—
posreduje vse podatke, ki jih ima v zvezi z domnevno nedovoljeno transakcijo pravic do emisije tožeče stranke z dne 16. novembra 2010;
—
poda obračun vseh transakcij v zvezi s temi pravicami;
—
posreduje dnevniške datoteke („log files“ v angleščini), v kateri so navedeni „naslovi IP“, datum in ura vseh transakcij v zvezi s pravicami do emisij, ki jih ima tožeča stranka, in sicer od 16. novembra 2010;
—
posreduje dnevniške datoteke, v kateri so navedeni „naslovi IP“, datum in ura vseh transakcij za dostop do evidenc, v katerih so pravice do emisije, ki jih ima tožeča stranka, in sicer od 16. novembra 2010;
—
in posreduje vse informacije, ki so jih v podobnih primerih poslali drugi nacionalni registri.
V dopisu z dne 18. marca 2011 je bilo pojasnjeno tudi, da belgijski sodni organi na navedeno prošnjo še niso odgovorili.
Iz odgovora na tožbo je razvidno, da je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) 4. marca 2011 preko belgijskih sodnih organov prejel prošnjo za pravno pomoč.
Družba, ki spada v isto skupino kot tožeča stranka, je z dopisom z dne 4. aprila 2011 Komisijo seznanila, da je zastopnica tožeče stranke 2. in 17. marca 2011 govorila z uslužbenci Komisije. Ta družba je navedla, da je bilo ob tej priložnostih uslužbencem Komisije pojasnjeno, da je romunski državni tožilec Komisiji poslal prošnjo za pravno pomoč. Nato je dodala, da na to prošnjo še ni bilo odgovorjeno. Nazadnje, potem ko je trdila, da ji je bilo ustno pojasnjeno, da je OLAF prejel odgovor, je od Komisije zahtevala, naj nanjo odgovori v najkrajšem možnem času.
Vodja pristojnega oddelka Komisije je z dopisom z dne 7. Aprila 2011 to družbo seznanil, da GD „Podnebni ukrepi“ ni prejel prošnje romunskih sodnih organov. Poleg tega je tožečo stranko seznanil, da so bili podatki v zvezi s transakcijami, ki so bili v neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti, zaupni in da so bili „v skladu z ustaljeno sodno prakso“ na podlagi ustrezno utemeljene zahteve posredovani le nacionalnim izvršilnim organom.
Iz odgovora na tožbo, kot je bil podprt z dokumenti, ki jih je Komisija predložila v odgovor na pisna vprašanja Splošnega sodišča, je razvidno, da je OLAF na isti dan, 7. aprila 2011, odgovoril na prošnjo za pravno pomoč. Obstoj tega odgovora je poleg tega tožeča stranka v tožbi priznala. OLAF naj bi v skladu s pojasnili Komisije belgijskemu državnemu tožilstvu posredoval „CD‑ROM in trdi disk z 300 gigabajti podatkov“.
Odvetnik tožeče stranke je z dopisom z dne 31. maja 2011 Komisijo seznanil, da je domneval, da je bila obveščena, da je bila tožeča stranka od februarja 2011 stranka v postopku za izdajo začasne odredbe, navedenem v točki 30 zgoraj. Poudaril je, da je bil namen tega postopka, da bi Komisija blokirala dostop do pravic, ki naj bi bile 16. novembra 2011 odvzete, in razkrila „njihovo sedanjo lokacijo v nacionalnih registrih“. Ta odvetnik je poleg tega navedel, da so v skladu z medijskimi poročili 279.210 pravic, ki naj bi bile odvzete, 30. aprila 2011 predali različni subjekti v Uniji (da bi bila izpolnjena obveznost v zvezi s predajo iz člena 12(3) Direktive 2003/87, navedena v točki 14 zgoraj). Nato je Komisiji predlagal, naj ne odobri predaje teh pravic in naj vsaj blokira dostop do njih ter jih prerazporedi njihovemu zakonitemu imetniku.
Predsednik prvostopenjskega sodišča v Bruslju se je s sklepom z dne 3. junija 2011 razglasil za „nepristojnega“ za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, navedenemu v točki 30 zgoraj.
Komisija je z dopisom z dne 18. julija 2011 odgovorila na dopis, ki ji ga je 31. maja 2011 poslal odvetnik tožeče stranke: poudarila je, da se njeno stališče v zvezi s predlogom, naj blokira predajo domnevno odvzetih pravic, ni spremenilo. Po eni strani meni, da je „vrnitev pravic, v zvezi s katerimi se zatrjuje, da naj bi bile goljufivo prenesene, vprašanje nacionalnega prava in nacionalnih izvršilnih organov“ in po drugi strani, da „Komisija ni pristojna za blokiranje dostopa do takih pravic v evidenci registra, saj te pravice še naprej predstavljajo veljavne ukrepe za zagotavljanje skladnosti“.
Tožeča stranka je v dopisom z dne 13. decembra 2011, ki ga je poslala Komisiji, zatrjevala, da so imele Komisija in države članice „implicitno obveznost“ poiskati rešitev za povračilo škode, ki jo je utrpel uporabnik pravic, ki ni bil kriv. Nato je navedla, da je želela sprožiti postopke proti Komisiji in romunskih organom, da bi „si povrnila škodo“. Nazadnje je zatrjevala, da ta postopek ni bil v interesu njenih družbenikov in da je bila pripravljena zunajsodno rešiti spor („out-of-court settlement“ v angleščini) s Komisijo.
Komisija je z dopisom z dne 16. januarja 2012 tožečo stranko obvestila, da se ne strinja z zunajsodnim reševanjem spora.
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča to tožbo vložila 11. julija 2012. Navedla je dva sklopa predlogov.
Prvič, Splošnemu sodišču je predlagala, naj z „vmesno sodbo“:
—
„ugotovi, da mora v zvezi s škodo, ki jo je utrpela tožeča stranka zaradi kraje milijona pravic, Unija […] na podlagi členov 256, 268 in 340 PDEU odgovarjati za ravnanje Komisije;
—
Uniji naloži […], naj tožeči stranki začasno plača odškodnino v višini 1 EUR;
—
strankam naloži, naj skupno določijo znesek odškodnine in/ali naj tožeči stranki naložijo, da dokaže končno višino škode v treh mesecih od sprejetja vmesne sodbe;
—
razglasi sodbo za izvršljivo“.
Drugič, Splošnemu sodišču je predlagala, naj:
—
„naloži Uniji […], da ji plača vrednost odvzetih pravic, ki na dan izdaje končne sodbe še niso bile prevzete, in to po tržni ceni, k je veljala na datum kraje, skupaj z obrestmi po letni obrestni meri 8 % od 16. novembra 2010;
—
Uniji naloži plačilo stroškov; in
—
razglasi sodbo za izvršljivo“
Komisija je 19. oktobra 2012 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo. Splošnemu sodišču je predlagala, naj:
—
zavrne tožbo;
—
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Tožeča stranka je 23. oktobra 2012 lahko prevzela 94.761 pravic, potem ko jih je italijanski register „blokiral“ in jih je zasegel italijanski državni tožilec. Tako je od tega dne tožeči stranki ostalo 905.239 pravic, ki bi ji jih bilo treba vrniti, in ne več milijon pravic, kot je najprej zatrjevala (glej točko 44 zgoraj).
Tožeča stranka je 11. februarja 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila repliko. Enega od predlogov je spremenila. Namesto, da bi Splošnemu sodišču predlagala, naj „strankam naloži, naj skupno določijo znesek odškodnine in/ali naj tožeči stranki naloži[…], da dokaže končno višino škode v treh mesecih od sprejetja vmesne sodbe“, je Splošnemu sodišču predlagala, naj „strankam naloži, naj skupno določijo znesek odškodnine in/ali naj tožeči stranki naloži[…], da dokaže končno višino škode najpozneje v treh mesecih od končanja kazenskega postopka, izvedenega v Romuniji“. Glede preostalega je Splošnemu sodišču podala enake predloge, kot jih je navedla v tožbi.
Komisija je 29. maja 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila dupliko.
Prvotno imenovani sodnik poročevalec je bil po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča razporejen v osmi senat, zato je bila obravnavana zadeva dodeljena temu senatu.
Splošno sodišče (osmi senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da bo izvedlo ustni postopek. Na podlagi ukrepov procesnega vodstva je stranke pozvalo, naj odgovorijo na vprašanja in predložijo dokumente.
Komisija je z vlogo, ki je bila v vpisnik sodnega tajništva Splošnega sodišča vpisana 5. februarja 2014, to zahtevo izpolnila. Tožeča stranka je 6. februarja 2014 storila enako.
Tožeča stranka in Komisija sta na obravnavi 27. februarja 2014 podali ustne navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
Vprašanja, obravnavana pred odločanjem po vsebini
Splošno sodišče bo pred preučitvijo, ali je tožba pravno utemeljena, po uradni dolžnosti presodilo, ali je tožba dopustna z vidika, na eni strani, pogojev iz člena 44(1)(c) Poslovnika, nato bo odločilo o vplivu, ki ga ima na ta postopek tožba, ki je bila vložena pri romunskem sodišču, za povrnitev iste škode, kot je ta, zatrjevana v tem postopku, vendar je vložena proti romunskim organom.
I –
Spoštovanje člena 44(1)(c) Poslovnika
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora na podlagi člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije v povezavi s členom 53, prvi odstavek, navedenega statuta ter člena 44(1)(c) Poslovnika vsaka tožba vsebovati navedbo predmeta postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov. Ta podatek mora biti dovolj jasen in natančen, da omogoči toženi stranki pripravo obrambe in Splošnemu sodišču, da odloči o tožbi, glede na okoliščine primera, brez drugih podatkov v utemeljitev. Za zagotovitev pravne varnosti in dobrega delovanja sodnega organa morajo – da bi bila tožba dopustna – bistveni elementi glede dejstev in prava, na katerih ta temelji, izhajati vsaj povzeto, vendar dosledno in razumljivo, iz besedila tožbe. Še podrobneje, da bi tožba za povrnitev škode, ki naj bi jo domnevno povzročila institucija Skupnosti, zadostila tem zahtevam, mora vsebovati elemente, ki dopuščajo opredelitev, prvič, ravnanja, ki ga tožeča stranka očita instituciji, drugič, narave in obsega domnevno utrpele škode, in tretjič, razlogov, zaradi katerih tožeča stranka meni, da obstaja vzročna zveza med tem ravnanjem in to škodo (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 2. marca 2010 v zadevi Arcelor proti Parlamentu in Svetu,
T-16/04, ZOdl., str. II-211
, točka 132 in navedena sodna praksa).
Vendar v tožbi ni nujno potrebno navesti natančnega obsega škode kot pogoja za njeno dopustnost, še manj pa je treba navesti znesek zahtevane odškodnine, saj je to možno vse do faze replike, če se tožeča stranka sklicuje na posebne okoliščine, ki utemeljujejo njeno zamudo, in navaja elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti naravo in obseg škode, ker lahko tako tožena stranka poskrbi za svojo obrambo (glej zgoraj navedeno sodbo Arcelor proti Parlamentu in Svetu, točka 135 in navedena sodna praksa).
To, ali tožba izpolnjuje pogoja iz člena 44(1)(c) Poslovnika, je treba opredeliti ob upoštevanju teh stališč.
A –
Ravnanje, očitano Uniji
Namen trditve, navedene v tožbi, je dokazati, da bi Komisija morala tožeči stranki razkriti identiteto sedanjih imetnikov odvzetih pravic, in nato prepovedati vse transakcije v zvezi s temi pravicami, tako da bi omogočila njihovo predajo tožeči stranki. V točki 64 tožbe tožeča stranka namreč trdi, da je Unija zato, ker je Komisija „zavrnila razkritje kraja nahajanja in blokiranje odvzetih pravic“, postala odgovorna. Podobne navedbe so podane v točki 68 tožbe. Nazadnje, še bolj jasne navedbe so podane v točki 134 tožbe. V njej je navedeno, da ravnanje, ki se očita Uniji, „ni kraja sama“, ampak „nezakonita zavrnitev in nezmožnost Komisije […], da pravočasno blokira odvzete pravice in razkrije njihov kraj nahajanja“.
Res je, da v točki 65 tožbe tožeča stranka navaja, da so „[d]ejstva, ki so podlaga za odgovornost Unije“, nastala 16. novembra 2010, na dan, ko je bila izvedena domnevno nedovoljena transakcija pravic. Vendar ker tožeča stranka te transakcije ni nikoli izrecno očitala Komisiji, je treba šteti, da so ravnanja, ki jih tožeča stranka očita Komisiji, jasno opredeljena v tožbi. Gre za dve ravnanji. Na eni strani gre za domnevno zavrnitev Komisije, „da razkrije kraj nahajanja odvzetih pravic“, na drugi strani pa za zavrnitev te institucije, da „blokira zadnjenavedene“.
B –
Zatrjevana škoda
Tožeča stranka v svojih predlogih predlaga, naj se ji kot povračilo za škode, plača odškodnina, ki ustreza „vrednosti odvzetih pravic, ki na dan izdaje končne sodbe še niso bile prevzete, in to po tržni ceni, ki je veljala na datum kraje, skupaj z obrestmi po letni obrestni meri 8 % od 16. novembra 2010“.
Tako je dovolj natančno opredelila naravo škode, ki jo zatrjuje: gre za škodo, ki je nedvomno premoženjska škoda in ki je sestavljena iz, primarno, tržne vrednosti, na dan 16. novembra 2010, milijona pravic, ki so bile domnevno odvzete in ki na dan vložitev tožbe niso bile prevzete.
Poleg tega je treba šteti, da tožba vsebuje zadostne elemente za opredelitev natančnega obsega zatrjevane škode.
Sklepni del tožbe, v katerem je naveden odškodninski zahtevek, je treba razlagati v povezavi s točko 119 te tožbe, v kateri je potrjeno, da „izgube“, ki jih je utrpela tožeča stranka, znašajo približno „15 milijonov EUR“.
Poleg tega je treba ta znesek, čeprav je približen, razlagati ob upoštevanju točke 7 tožbe, v kateri je navedeno, da „je bila povprečna cena trgovanja [z vsako pravico, ki je bila domnevno odvzeta in ki ni bila prevzeta na dan zatrjevane kraje] med 10 in 20 EUR“. Iz tega je razvidno, da tožeča stranka zahteva odškodnino v višini največ 20 milijonov EUR, brez zamudnih obresti.
Nazadnje, tako narava kot obseg zatrjevane škode sta v tožbi opredeljena.
C –
Vzročna zveza
Nazadnje, v tožbi je z določeno stopnjo jasnosti navedeno, da je zatrjevana škoda „nastala zaradi nezakonite zavrnitve in nezmožnost Komisije […], da pravočasno blokira odvzete pravice in razkrije njihov kraj nahajanja“. Po mnenju tožeče stranke naj bi ta zavrnitev torej ovirala identificiranje sedanjih imetnikov pravic in nato sprejetje ukrepov, če je treba sodnih, zaradi njihovega prevzetja.
Te navedbe v zvezi z vzročno zvezo med očitanim ravnanjem in zatrjevano škodo zadostujejo, da Sodišče šteje, da tožba izpolnjuje pogoja iz člena 44(1)(c) Poslovnika.
II –
Vpliv, ki ga ima na ta postopek tožba, ki je bila vložena pri romunskem sodišču, za povrnitev iste škode, kot je ta, zatrjevana v tem postopku, vendar je vložena proti romunskim organom
Tožeča stranka v točki 17 replike navaja, da „vlaga civilno tožbo pri romunskem sodišču“ proti upravnemu organu, pristojnemu za vodenje romunskega registra. Dodaja, da se „ta tožba razlikuje [od obravnavane tožbe] in ne posega [vanjo], ker temelji na pogodbi, sklenjeni med tožečo stranko in romunsko upravo“.
Vendar je iz točke 49 predloga za uvedbo postopka, ki je bil vložen pri romunskem sodišču in ki je bil pri tem sodišču vpisan 10. novembra 2011, razvidno, da je škoda, katere povrnitev se je zahtevala od romunskih organov, ustrezala tržni vrednosti 16. novembra 2010 milijona pravic do emisij, ki naj bi bile predmet nedovoljene transakcije in ki jih naj ne bi bilo mogoče izterjati. Zato, čeprav se ravnanje, ki se očita romunskim organom (in sicer neizpolnitev obveznosti zagotoviti varnost romunskega registra), razlikuje od tega, ki se v obravnavani zadevi očita Komisiji, je dejstvo, da je zatrjevana škoda v obeh primerih ista: gre za vrednost pravic, ki so bile domnevno odvzete in ki na dan vložitve tožbe niso bile prevzete (glej točko 61 zgoraj).
V skladu z navedbami tožeče stranke na dan obravnave in,
a fortiori
, na dan vložitve tožbe, nobeno romunsko sodišče še ni odločilo.
V takih okoliščinah bi tožeča stranka, če bi po obravnavi, opravljeni v obravnavani zadevi, romunsko sodišče ugodilo predlogu tožeče stranke, in če bi hkrati Splošno sodišče ugodilo obravnavani tožbi, prejela dvojno odškodnino za isto škodo.
Vendar so bili v sodni praksi razviti pristopi, ki omogočajo izogibanje takim posledicam, odvisno od primera, bodisi pri preučitvi dopustnosti tožbe, bodisi pozneje pri preučitvi njene utemeljenosti.
A –
Vpliv vložitve odškodninske tožbe pri romunskem sodišču na dopustnost obravnavane tožbe
Sodišče je s sodbo z dne 30. maja 1989 v zadevi Roquette frères proti Komisiji (
20/88, Recueil, str. 1553
, točka 15) odločilo, da je lahko dopustnost odškodninske tožbe, določene v členu 268 in členu 340, drugi odstavek, PDEU, v nekaterih primerih pogojena z izčrpanjem nacionalnih pravnih sredstev, ki obstajajo za povrnitev škode od nacionalnih organov, če ta sredstva v nacionalnem pravu dejansko zagotavljajo ustrezno varstvo zadevnih posameznikov, tako da lahko privedejo do nadomestila za zatrjevano škodo.
Uporaba glagola „lahko“ v tej opredelitvi načela kaže na to, da sodišče Unije zaradi neizčrpanja nacionalnih pravnih sredstev, ki obstajajo za povrnitev škode od nacionalnih organov“, sistematično ne ugotovi nedopustnosti. Nedopustnost se lahko ugotovi le v „nekaterih primerih“.
Res je, da ti primeri niso bili opredeljeni v sodbi Roquette frères proti Komisiji, točka 73 zgoraj (točka 15). Vendar Splošno sodišče meni, da obstaja le en primer, v katerem okoliščina, da o odškodninski tožbi, vloženi pri nacionalnem sodišču, še ni bilo odločeno, nujno pomeni, da odškodninska tožba, vložena pri sodišču Unije, ni dopustna. Gre za primer, ko ta okoliščina zadnjenavedenemu prepoveduje, da identificira naravo in znesek škode, ki se zatrjuje pred njim, zaradi česar pogoja iz člena 44(1)(c) Poslovnika nista izpolnjena (glej sodno prakso, navedeno v točki 55 zgoraj).
V obravnavani zadevi lahko torej Splošno sodišče kljub okoliščini, da na podlagi nobenega elementa iz spisa ni mogoče šteti, da nobeno romunsko sodišče še ni odločilo o odškodninski tožbi tožeče stranke, določi naravo in znesek zatrjevane škode (glej točko 65 zgoraj).
Obravnavane tožbe zato ni mogoče zavreči kot nedopustne na podlagi sodne prakse iz sodbe Roquette frères proti Komisiji, točka 73 zgoraj (točka 15).
B –
Vpliv vložitve odškodninske tožbe pri romunskem sodišču na preučitev utemeljenosti obravnavane tožbe
Vložitev odškodninske tožbe za povrnitev iste škode, kot je ta, ki se zatrjuje pri sodišču Unije, pri nacionalnem sodišču ne vpliva le na dopustnost. Vpliva tudi na preučitev utemeljenosti odškodninske tožbe, vložene pri sodišču Unije.
V skladu s sodno prakso mora sodišče Unije, kadar, prvič, oseba vloži dve odškodninski tožbi za isto škodo, eno proti nacionalnemu organu pri nacionalnemu sodišču in drugo proti instituciji ali organu Unije pri sodišču Unije, in, drugič, obstaja tveganje, da bi lahko navedena oseba, ker bi sodišči, ki odločata o zadevi, to škodo različno ocenili, prejela nezadostno ali preveliko odškodnino, pred odločanjem o škodi počakati, da nacionalno sodišče s končno odločbo odloči o tožbi, ki je bila vložena pri njem (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 14. julija 1967 v združenih zadevah Kampffmeyer in drugi proti Komisiji,
5/66, 7/66 in od 13/66 do 24/66, Recueil, str. 317, 344
, in z dne 30. novembra 1967 v zadevi Becher proti Komisiji,
30/66, Recueil, str. 369, 389
in 390, ter sodbo Splošnega sodišča z dne 13. decembra 2006 v zadevi É.R. in drugi proti Svetu in Komisiji,
T-138/03, ZOdl., str. II-4923
, točka 42).
Tako mora v podobnih primerih sodišče Unije pred sprejetjem odločitve o obstoju in znesku škode počakati, da odloči nacionalno sodišče. Medtem torej ne more odločati niti o vzročni zvezi med ravnanjem, ki se očita Uniji, in zatrjevano škodo. Nasprotno pa lahko celo preden nacionalno sodišče odloči, odloča, ali je očitano ravnanje tako, da je mogoče uveljavljati nepogodbeno odgovornost Unije. Poleg tega je Sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Kampffmeyer in drugi proti Komisiji, točka 79 zgoraj (Recueil, str. 339), preden je prekinilo postopek, odločilo o obstoju „nepravilnega ravnanja službe, zaradi katerega je mogoče uveljavljati nepogodbeno odgovornost Skupnosti“.
Splošno sodišče mora v obravnavani zadevi, ker je tožeča stranka vložila tožbo za povrnitev iste škode, kot je ta, na katero se sklicuje v obravnavani zadevi, o kateri romunsko sodišče še ni odločilo, odločanje o škodi in vzročni zvezi pridržati.
Vendar Splošno sodišče meni, da je pristojno odločati o predhodnih vprašanjih tega preizkusa.
Podrobneje, Splošno sodišče lahko presoja zakonitost dveh ravnanj Komisije, na kateri se sklicuje tožeča stranka v utemeljitev odškodninskih zahtevkov, vloženih na področju krivdne odgovornosti. Poleg tega če bi zavrnilo te prve odškodninske zahtevke, bi bilo prav tako pristojno odločati o izpolnjevanju pogojev za objektivno odgovornost, če se predpostavi, da v pravu Unije tak sistem objektivne odgovornosti obstaja.
Utemeljenost
Tožeča stranka predlaga, naj se ugotovi odgovornost Unije na dveh različnih področjih: krivdna odgovornost Unije, torej odgovornost za nezakonito ravnanje, in podredno, objektivna odgovornost, torej odgovornost za zakonito ravnanje.
Ti dve področji bosta obravnavani v nadaljevanju.
I –
Krivdna odgovornost
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije izpolnjenih več pogojev, in sicer, prvič, da je očitano ravnanje mogoče pripisati instituciji ali organu Unije, drugič, da to ravnanje ni zakonito, tretjič, da obstaja škoda, in četrtič, da obstaja neposredna vzročna zveza med navedenim ravnanjem in zatrjevano škodo. Tožbo je treba v celoti zavrniti, če eden od teh pogojev ni izpolnjen, ne da bi bilo treba preveriti, ali so drugi pogoji izpolnjeni (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 10. julija 2012 v zadevi Interspeed proti Komisiji, T‑587/10, neobjavljena v ZOdl., točka 38 in navedena sodna praksa).
Sodna praksa za to, da je mogoče očitati nezakonito ravnanje, zahteva obstoj dovolj resne kršitve pravnega pravila, ki posameznikom podeljuje pravice. V zvezi s tem je treba spomniti, da ureditev, ki je bila s sodno prakso izoblikovana na področju nepogodbene odgovornosti Unije, upošteva med drugim zapletenost situacij, ki jih je treba urediti s predpisi, težave pri uporabi ali razlagi besedil in zlasti diskrecijsko pravico, ki jo ima avtor obravnavanega akta. Odločilno merilo za ugotovitev dovolj resne kršitve prava Unije je, da zadevna institucija očitno in resno krši meje svoje pristojnosti. Če ima ta institucija le precej omejeno diskrecijsko pravico ali je celo nima, lahko že kršitev prava Unije zadostuje za ugotovitev obstoja dovolj resne kršitve (sodbi Sodišča z dne 4. julija 2000 v zadevi Bergaderm in Goupil proti Komisiji,
C-352/98 P, Recueil, str. I-5291
, točke 40 in od 42 do 44, in z dne 10. decembra 2002 v zadevi Komisija proti Camar in Tico,
C-312/00 P, Recueil, str. I-11355
, točke od 52 do 55).
Zakonitost dveh različnih ravnanj, kot sta bili navedeni v točki 59 zgoraj, ki ju tožeča stranka očita Komisiji, je treba preučiti ob upoštevanju teh ugotovitev.
A –
Prvo očitano ravnanje: zavrnitev razkritja kraja nahajanja pravic, ki naj bi bile odvzete 16. novembra 2010
1. Obstoj prvega očitanega ravnanja
Noben od dopisov, ki so bili v imenu tožeče stranke poslani Komisiji in ki so v spisu, ne vsebuje izrecnega zahtevka, da Komisija razkrije kraj nahajanja pravic, ki naj bi bile odvzete 16. novembra 2010.
Vendar je treba ugotoviti, da je Komisija v dopisih z dne 14. in 22. decembra 2010 sama od sebe navedla, da je vsaka „informacija [v zvezi s trgovanjem s pravicami] zaupna pet let“.
Poleg tega je iz dokumentov iz spisa razvidno, da je tožeča stranka 21. februarja 2011 predsedniku prvostopenjskega sodišča v Bruslju predlagala, naj odredi, da Komisija „sporoči identiteto imetnika ali imetnikov“ evidenc, v katerih so pravice, ki naj bi bile po njenem mnenju odvzete 16. novembra 2010 (glej točko 30 zgoraj). Drugače rečeno, tožeča stranka je predlagala, naj se Komisiji odredi, da razkrije kraj nahajanja domnevno odvzetih pravic.
Čeprav je bila ta zahteva torej naslovljena na predsednika prvostopenjskega sodišča v Bruslju in ne na Komisijo, je očitno, da je nameravala zadnjenavedena s svojim dopisom z dne 7. aprila 2011 (glej točko 36 zgoraj) nanjo odgovoriti. V tem dopisu je namreč pojasnjeno, da so podatki v zvezi s transakcijami, ki so bili v neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti, zaupni in da jih je Komisija „v skladu z ustaljeno sodno prakso“ na podlagi ustrezno utemeljene zahteve posredovala le nacionalnim izvršilnim organom. Ta dopis z dne 7. aprila 2011 sicer ni bil naslovljen na tožečo stranko ampak na drugo družbo iste skupine. Ni se skliceval na zahtevo, ki jo je podala tožeča stranka v postopku, začetem pri prvostopenjskem sodišču v Bruslju. Ni pa sporno, da je bilo z dopisom na to zahtevo posredno odgovorjeno.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je Komisija zavrnila ugoditi zahtevi tožeče stranke, da razkrije kraj nahajanja pravic, ki naj bi bile odvzete 16. novembra 2010. Obstoj prvega ravnanja je tako ugotovljen.
2. Zakonitost prvega očitanega ravnanja
Tožeča stranka je, da bi dokazala zakonitost prvega očitanega ravnanja, in sicer zavrnitev Komisije, da ji neposredno razkrije zaupne podatke, v bistvu navedla sedem tožbenih razlogov.
a) Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 10(1) Uredbe št. 2216/2004
Trditve tožeče stranke
Tožeča stranka s prvim tožbenim razlogom v bistvu zatrjuje, da je Komisija s tem, da je zavrnila razkritje informacij v zvezi z domnevno odvzetimi pravicami, kršila člen 10 Uredbe št. 2216/2014, ki določa pravila, ki se uporabljajo na področju zaupnosti.
V podporo tega tožbenega razloga navaja, da je bila Komisija zavezana razkriti zaupne informacije, ki bi ji omogočile prevzetje domnevno odvzetih pravic. Meni namreč, da člen 10 Uredbe št. 2216/2004 dovoljuje razkritje zaupnih informacij, če je to potrebno za izvajanje zahtev iz te Uredbe št. 2216/2004, Direktive 2003/87 in nacionalne zakonodaje. Torej ravno razkritje informacij v zvezi z odvzetimi pravicami naj bi bilo nujno za „izvajanje“ takih zahtev in naj bi bilo „pogoj za vodenje registrov“.
Tožeča stranka v utemeljitev svojega stališča navaja, da so s členom 20 Direktive 2003/87 Komisiji zaupane storitve za vodenje neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti, z nalogo, da odkriva morebitne nepravilnosti, ki vplivajo na transakcije, kot so kraje, in jih odpravi. Taka naloga naj ne bi mogla biti opravljena, če „žrtvi takih nepravilnosti“ ne bi bile dane nobene informacije. Razkritje informacij v zvezi z evidencami naj bi zato ustrezalo zahtevam iz člena 20 Direktive 2003/87 „zaradi prevzema odvzetih pravic“.
Tožeča stranka nazadnje zatrjuje, da je Komisija sicer trdila, da je bila pripravljena razkriti informacije v zvezi z „izvršilnimi organi [države članice]“, vendar je izključila, da bi lahko civilna sodišča in zlasti predsednik prvostopenjskega sodišča v Bruslju bila tak organ. To stališče torej naj „ne bi bilo utemeljeno in naj bi samo po sebi pomenilo zlorabo pooblastil“ („misuse of powers“ v angleščini). Dodaja, da Komisija do takrat „dejansko“ ni odgovorila na „prošnjo za pravno pomoč, ki so jo romunski organi kazenskega pregona […] poslali 13. januarja 2011“.
Utemeljenost trditev tožeče stranke
Da bi odgovorili na prvi tožbeni razlog je treba najprej navesti določbe člena 10 Uredbe št. 2216/2004 in jih obrazložiti.
– Določbe člena 10 Uredbe št. 2216/2004, ki so veljale ob nastanku dejanskega stanja, očitanega Komisiji
Uvodoma je treba poudariti, da je na dan, ko je treba šteti, da je Komisija zavrnila razkritje informacij, ki jih je zahtevala, to je najpozneje 7. aprila 2011 (glej točko 92 zgoraj), člen 10 Uredbe št. 2216/2004 še vedno veljal. Čeprav je bila Uredba št. 2216/2004 s členom 91(2) Uredbe Komisije (ES) št. 994/2008 z dne 8. oktobra 2008 o standardiziranem in zaščitenem sistemu registrov v skladu z Direktivo 2003/87 Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbo št. 280/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta (
UL L 271, str. 3
) razveljavljena, je bil učinek te razveljavitve odložen na 1. januar 2012.
Člen 10(1) Uredbe št. 2216/2004 je ostal nespremenjen do razveljavitve 1. januarja 2012. Določa, da bodo „[v]se informacije, vključno z vsemi računi in izvedenimi transakcijami, ki so v registrih in neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti, […] obravnavane kot zaupne za vse namene, razen za izvajanje zahtev iz te uredbe, Direktive 2003/87/ES ali nacionalne zakonodaje“.
Besedilo člena 10, od (2) do (2e), Uredbe št. 2216/2004, ki se uporablja na dan prvega očitanega ravnanja, pa je bilo oblikovano na podlagi sprememb, ki so bile vnesene s členom 78(2) Uredbe Komisije (EU) št. 920/2010 z dne 7. oktobra 2010 o standardiziranem in zaščitenem sistemu registrov v skladu z Direktivo 2003/87 Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbo 280/2004/ES Evropskega parlamenta in Sveta (
UL L 270, str. 1
) in ki so v skladu s členom 80 te uredbe začele veljati 15. oktobra 2010.
Različica člena 10, od (2) do (2e), Uredbe št. 2216/2004, ki se uporabi za spor o glavni stvari, tako določa:
„2.   Podatke, shranjene v registrih in [neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti], lahko pridobijo naslednji subjekti:
(a)
organi pregona in davčni organi države članice;
(b)
Urad Evropske komisije za boj proti goljufijam;
(c)
Europol;
(d)
administratorji registrov držav članic.
2a.   Podatki o transakcijah se lahko subjektom iz odstavka 2 zagotovijo na podlagi njihovega zahtevka, ki ga predložijo centralnemu administratorju ali administratorju registra, če so taki zahtevki upravičeni in potrebni za preiskavo, odkrivanje in sodni pregon goljufije, upravljanja ali pobiranja davkov, pranja denarja, financiranja terorizma ali hudega kaznivega dejanja.
2b.   Subjekt, ki pridobi podatke v skladu z odstavkom 2a, zagotovi, da se prejeti podatki uporabljajo le za namene, navedene v zahtevku na podlagi odstavka 2a, in se niti namerno niti pomotoma ne dajo na voljo osebam, ki niso vključene v načrtovani namen uporabe podatkov. Ta določba tem subjektom ne prepoveduje, da dajo podatke na voljo drugim subjektom iz odstavka 2, če je to potrebno za namene iz zahtevka v skladu z odstavkom 2a.
2c.   Centralni administrator lahko na zahtevo subjektov iz odstavka 2 tem zagotovi dostop do anonimnih podatkov o transakcijah za odkrivanje sumljivih vzorcev transakcij. Subjekti s takim dostopom lahko o sumljivih vzorcih transakcij obvestijo druge subjekte iz odstavka 2.
2d.   Administratorji registrov prek varnih mehanizmov vsem drugim administratorjem registrov sporočijo imena in istovetnost oseb, ki so jim zavrnili odprtje računa oziroma so zavrnili njihovo imenovanje za pooblaščene zastopnike ali dodatne pooblaščene zastopnike.
2e.   Administratorji registrov se lahko odločijo, da bodo nacionalne organe pregona obvestili o vseh transakcijah, ki vključujejo večje število enot od količine, ki jo je določil administrator registra, ter o vseh računih, ki so v 24‑urnem obdobju vključeni v večje število transakcij, kot ga je določil administrator registra.“
Nazadnje, besedilo člena 10(3) Uredbe št. 2216/2004, ki je veljalo na dan prvega očitanega ravnanja, je tako, kakor je bilo spremenjeno s členom 1(6) Uredbe št. 916/2007.
Različica člena 10(3) Uredbe št. 2216/2004, ki se uporablja za spor, tako določa:
„Vsak pristojni organ in upravitelj registra mora izvajati le postopke v zvezi z dovoljenji, preverjenimi emisijami, […] računi ali kjotskimi enotami, kjer je to potrebno za izvajanje njihovih funkcij kot pristojnih organov ali upraviteljev registra.“
– Razlaga člena 10 Uredbe št. 2216/2004
Člen 10 Uredbe št. 2216/2004 ustreza prizadevanju za ohranitev poslovne skrivnosti. Določa pravilo, da se vse informacije, vključno z vsemi računi in izvedenimi transakcijami, ki so v registrih in neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti, obravnavajo kot zaupne.
Prva izjema od tega pravila je določena v odstavku 1 člena 10 Uredbe št. 2216/2004. Ta izjema se nanaša na primer, ko je namen razkritja takih informacij izvajanje zahtev iz Uredbe št. 2216/2004, Direktive 2003/87 ali nacionalne zakonodaje. Izjemo je torej treba, tako kot vsako odstopanje ali izjemo od splošnega pravila, razlagati ozko (glej sodbo Sodišča z dne 29. septembra 2011 v zadevi Komisija proti Irski, C‑82/10, neobjavljena v ZOdl., točka 44 in navedena sodna praksa). Nato je treba šteti, da se nanaša le na dva primera. Prvi je ta, ko se razkritje informacij iz registrov in neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti zahteva izrecno na podlagi določbe Direktive 2004/87 ali Uredbe št. 2216/2004 ali celo določbe nacionalnega prava, ki je v skladu s pravom Unije. Pri drugem primeru gre za to, da je razkritje teh informacij nujno za pravilno uporabo teh določb. Poleg tega je treba poudariti, da so do navedene izjeme načeloma upravičeni le organi, ki izvajajo javna pooblastila, ki jim je mogoče na podlagi tega zaupati „izvajanje“ določb Uredbe št. 2216/2004, Direktive 2003/87 ali določb nacionalne zakonodaje, ki se nanaša na prenos ali uporabo teh pravil Unije.
Odstavki 2, 2a, 2b in 2c člena 10 Uredbe št. 2216/2004 določajo drugo izjemo od pravila, v skladu s katerim so informacije iz registrov in neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti zaupne.
V odstavku 2 je izrecno določeno, da ta izjema velja le za organe pregona držav članic, davčne organe držav članic, OLAF, Europol in administratorje registrov držav članic.
Poleg tega se izjema v skladu z odstavkom 2a uporabi, le če predložijo zahtevo za pridobitev informacij iz registrov in neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti. Ta zahteva mora biti ustrezno obrazložena. Informacije, ki se zahtevajo, morajo biti potrebne bodisi za sodni pregon prekrškov in kaznivih dejanj, bodisi za odmero ali pobiranje davkov.
Nazadnje odstavek 2b ne prepoveduje, da subjekt, ki pridobi informacije na podlagi odstavka 2a, te razkrije fizičnim in pravnim osebam, na katere se kazenske in davčne ugotovitve, navedene v zahtevi, neposredno nanašajo. Člen 10(2)(b), prvi stavek, namreč določa, da mora vsak „[s]ubjekt, ki pridobi podatke v skladu z odstavkom 2a, [zagotoviti], da se prejeti podatki uporabljajo le za namene, navedene v zahtevku na podlagi odstavka 2a, in se niti namerno niti pomotoma ne dajo na voljo osebam, ki niso vključene v načrtovani namen uporabe podatkov“. Na podlagi razlage
a contrario
je mogoče ugotoviti, da lahko osebe, „ki so vključene v načrtovani namen uporabe podatkov“, navedene v zahtevku v skladu z odstavkom 2a, te informacije pridobijo od oseb, ki so vložile navedeno zahtevo.
Vendar je treba poudariti, da sam status osebe, ki je vključena v načrtovani namen uporabe podatkov, ki je bil ugotovljen v zahtevi, vloženi na podlagi odstavka 2a, ne daje brezpogojne pravice do pridobitve informacij. Njihovo razkritje osebi, ki ima tak status, je zgolj možnost, ki jo imajo subjekti, ki so vložili navedeno zahtevo: ta subjekt ob upoštevanju predvsem dejanskih elementov, ki jih ima na voljo, in nacionalnega prava, ki se uporabi, presodi, ali morajo biti razkrite.
Zato kadar je organ pregona, kot je ta, na katerega se je tožeča stranka obrnila 25. novembra 2010 (glej točko 25 zgoraj), kot subjekt „pregona“, pridobil zaupne informacije iz registrov in neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti, ki so bile po njegovem mnenju potrebne za identifikacijo avtorja prekrška ali kaznivega dejanja, mu člen 10 Uredbe št. 2216/2004 ne prepoveduje, da le-te razkrije fizični ali pravni osebi, ki je, tako kot tožeča stranka, žrtev domnevnega kaznivega dejanja. V smislu člena 10(2)(b) Uredbe št. 2216/2014 je za tako osebo namreč treba šteti, da je oseba, ki je „vključena“, v zvezi z ugotovitvami, navedenimi za namene pridobitve umika zaupnosti.
Odstavek 10(2)(d) Uredbe št. 2216/2004 uvaja tretjo izjemo od pravila zaupnosti, ki se uporablja le za administratorje registrov. Dovoljuje jim, da si izmenjajo nekatere informacije.
Nazadnje, člen 10(2)(e) Uredbe št. 2216/2004 uvaja četrto izjemo od pravila zaupnosti: administratorjem registrov dovoljuje, da organe pregona obvestijo, na eni strani, o transakcijah, katerih obseg presega določen prag, in na drugi strani, evidence, ki se nanašajo na nekatere dnevne transakcije, ki presegajo določen prag.
– Uporaba za obravnavani primer
Prvič, člen 20 Direktive 2003/87 na eni strani določa, da mora centralni administrator, ki ga je imenovala Komisija, opraviti „avtomatizirano preveritev“ vsake registrirane transakcije, s čimer zagotovi, da pri transakcijah v zvezi s pravicami ni nobenih „nepravilnosti“, in na drugi, da ta organ obvesti zadevno državo članico ali države članice, kadar je odkrita nepravilnost (glej točko 148 spodaj). V nasprotju s trditvami tožeče stranke v točki 97 zgoraj, torej niti ta člen, niti nobena druga določba Direktive 2003/87 ali Uredbe št. 2216/2001 ne določa izrecno, da lahko Komisija razkrije informacije o pravicah, ki naj bi bile ukradene, domnevni žrtvi kraje. Prav tako ni niti ugotovljeno niti zatrjevano, da določba nacionalnega prava, ki se uporablja v državi članici, vsebuje tako določbo.
Niti ni dokazano, da je tak umik zaupnosti nujen za pravilno uporabo Direktive 2003/87 ali Uredbe št. 2216/2004 ali celo določbe nacionalnega prava, ki se uporablja v državi članici. Umik zaupnosti zlasti ni nujen za pravilno uporabo člena 20 Direktive 2003/87, na katerega se sklicuje tožeča stranka.
Tožeča stranka se v teh okoliščinah ne more sklicevati na izjemo
ratione materiae
od pravila zaupnosti, določenega v členu 10(1) Uredbe št. 2216/2004 (in povzetega v točki 107 zgoraj).
Drugič, zaradi celostne obravnave je mogoče navesti, da je tožeča stranka delniška družba romunskega prava. Kot taka, se ne more utemeljeno sklicevati na izjemo
ratione personae
, določeno v členu 10(2) Uredbe št. 2216/2004 (in povzeto v točki 108 zgoraj).
Tretjič, tožeča stranka s trditvijo, navedeno v točki 98 zgoraj, v bistvu zatrjuje, da je Komisija nezakonito zavrnila razkritje zaupnih informacij civilnemu sodišču, in sicer predsedniku prvostopenjskega sodišča v Bruslju, in jih „dejansko“ ni razkrila organu kazenskega pregona, in sicer romunskemu državnemu tožilstvu. Meni, da naj bi jo taka zavrnitev ovirala pozneje pri dostopu do teh zaupnih informacij na podlagi člena 10(2)(b) Uredbe št. 2216/2004, kot je razložen v točkah 108 in 113 zgoraj.
Vendar je na eni strani iz navedb v odgovoru na tožbo, ki so podprte z internim dokumentom Komisije, ki ga je zadnjenavedena podala v odgovor na pisno vprašanje Splošnega sodišča, razvidno, da je 7. aprila 2011 OLAF ‑ ki je na podlagi člena 2 Sklepa Komisije z dne 28. aprila 1999 o ustanovitvi Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) (1999/352/ES, ESPJ, Euratom) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 110) med drugim odgovoren za „izvajanje notranjih upravnih preiskav [Komisije], ki so namenjene […] boju proti goljufijam“ in „zagotavlja[nje] podpor[e] pri sodelovanju z državami članicami na področju boja proti goljufijam“ ‑ odgovoril na zahtevo, ki jo je romunsko državno tožilstvo poslalo v obliki prošnje za pravno pomoč“ (glej točko 37 zgoraj). Te navedbe iz odgovora na tožbo, ki nikakor niso bile izpodbijane, pa so v celoti podprte s samo tožbo. Čeprav tožeča stranka namreč v točki 93 tožbe zatrjuje, da na zahtevo, vloženo v obliki prošnje za pravno pomoč, „dejansko“ ni bilo odgovorjeno (glej točko 98 zgoraj), pa v točki 53 tožbe hkrati priznava, da tak odgovor obstaja. Poleg tega, čeprav je tožeča stranka s trditvijo v točki 93 tožbe izpodbijala upoštevnost odgovora, ki ga je v imenu Komisije na zadevno zahtevo podal OLAF, je treba ugotoviti, da v utemeljitev te trditve ni predložila nobenega dokaza. Pojasnila ni niti, zakaj je bil po njenem mnenju odgovor, ki ga je podal OLAF romunskemu državnemu tožilstvu, neustrezen oziroma nezadosten, in to čeprav je Komisija v svojem odgovoru na tožbo pojasnila obseg informacij, ki jih je v njenem imenu OLAF posredoval (točka 37 zgoraj). V teh okoliščinah tožeča stranka ne more utemeljeno zatrjevati, da je Komisija zavrnila razkritje informacij romunskemu državnemu tožilstvu in se sklicevala na njihovo zaupnost.
Na drugi strani, člen 10 Uredbe št. 2216/2004 ni dovoljeval, da bi Komisija zaupne informacije iz registra razkrila predsedniku prvostopenjskega sodišča v Bruslju. Kot sodnik za začasne odredbe, zadnjenavedeni ni bil organ pregona v smislu odstavka 2(a) tega člena (glej točko 103 zgoraj). Podrobneje, ni bil pristojen za nobeno preiskavo v zvezi z domnevno odvzetimi pravicami.
Poleg tega je napačno zatrjevati, kot zatrjuje tožeča stranka, da je Komisija zavrnila razkritje zaupnih informacij civilnemu sodišču države članice, kot je predsednik prvostopenjskega sodišča v Bruslju: zavrnila je le razkritje teh informacij neposredno tožeči stranki v odgovor na zahtevo tega belgijskega sodišča.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je odvetnik Komisije v vlogi z dne 21. februarja 2011, vloženi pri prvostopenjskemu sodišču v Bruslju, navedel naslednje:
„[U]nija je vedno zatrjevala, da je bila pripravljena odgovoriti na ustrezno obrazložena vprašanja, ki so ji jih postavili organi držav članic, vendar da to ni namen zahteve nasprotne stranke, […] eno je posredovati informacije sodniku ali policiji […], drugo pa je te informacije posredovati gospodarski družbi, kar se z zahtevo – čeprav vloženo pri sodišču – zahteva: če bi se tej zahtevi ugodilo, Uniji […] ne bi bilo treba zahtevanih informacij posredovati predsedniku [prvostopenjskega sodišča v Bruslju], ki odloča v postopku za izdajo začasne odredbe, ampak tožeči stranki.“
Drugače rečeno, Komisija po svojem odvetniku zatrjuje, da je bila na podlagi člena 10(2) Uredbe š. 2216/2004 pripravljena posredovati zaupne informacije v zvezi s pravicami do emisije zlasti nacionalnim sodnim organom. Vendar je pojasnila, da namen zahteve, kot je ta predlog za izdajo začasne odredbe, ki ga je tožeča stranka vložila pri prvostopenjskem sodišču v Bruslju (glej točko 30 zgoraj), ni bil razkritje zaupnih informacij tem organom, ampak njihovo razkritje „gospodarski družbi“, tako da ji po njenem mnenju ne bi bilo mogoče ugoditi.
Zato prvi tožbeni razlog ni utemeljen.
b) Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti iz Kjotskega sporazuma
Trditve strank
Tožeča stranka z drugim tožbenim razlogom zatrjuje, da so bile s členom 10(1) Uredbe št. 2216/2004, kot je obrazložen v točki 107 zgoraj, kršene določbe odstavka 47 Priloge k Sklepu 13/CMP.1, navedene v točki 5 zgoraj. S tem je navedla ugovor nezakonitosti.
V utemeljitev tega tožbenega razloga navaja, da so bile v odstavku 47 Priloge k Sklepu 13/CMP.1 navedene informacije, ki jih je treba „v skladu z odstavkom 44“ dati na voljo javnosti. Po njenem mnenju te informacije zajemajo „nekatere informacije iz posamičnih evidenc“.
Poleg tega meni, da „ni mogla utemeljeno pričakovati, da bi Komisija […] svoje obveznosti razlagala nedosledno in neskladno […] z obveznostmi […] prevzetimi v okviru Kjotskega protokola“, kot je Sklep 13/CMP.1, in na podlagi tega sklepa, da je bilo načelo varstva legitimnih pričakovanj kršeno.
Komisija je v odgovoru na tožbo trdila, da Priloga k Sklepu 13/CMP.1 ni del pravnega reda Unije, ker je zadnjenavedena ni potrdila.
Utemeljenost tožbenega razloga
Čeprav bi bila Priloga k Sklepu 13/CMP.1 del pravnega reda Unije in bi se bilo mogoče pred Splošnim sodiščem sklicevati nanjo, je treba drugi tožbeni razlog iz dveh v nadaljevanju navedenih razlogov zavrniti.
– Prvi razlog
Odstavek 44 Priloge k Sklepu 13/CMP.1 določa, da se [n]ezaupne informacije iz vsakega nacionalnega registra […] dajo na voljo javnosti, medtem ko odstavek 47 te Priloge, na katerega se sklicuje tožeča stranka, določa:
„Informacije iz odstavka] 44 […] vsebujejo naslednje informacije o imetju in transakcijah v zvezi z nacionalnim registrom […]:
Celotna količina enot [kjotskih enot (to je ERU, CER, AAU in RMU), kot so bile opredeljene v točki 4 zgoraj] v vsaki evidenci na začetku leta;
Celotna količina AAU, izdanih na podlagi dodeljene količine […];
Celotna količina ERU, izdanih na podlagi [nekaterih projektov];
Celotna količina [kjotskih enot], pridobljenih iz drugih registrov in identifikacije prenesenih evidenc in registrov;
Celotna količina RMU, izdanih na podlagi [nekaterih dejavnosti];
Celotna količina [kjotskih enot], prenesenih v druge registre in identifikacije prevzemnih evidenc in registrov;
Celotna količina [kjotskih enot], odpovedanih zaradi [nekaterih dejavnosti];
Celotna količina [pravilno] odpovedanih [kjotskih enot];
Celotna količina odpovedanih [kjotskih enot];
Celotna količina odvzetih [kjotskih enot];
Celotna količina [kjotskih enot], prenesenih iz prejšnjega časovnega obdobja;
Obstoječe [Kjotske enote] v vsaki evidenci.“
Odstavek 47 Priloge k Sklepu 13/CMP.1, kot je razvidno iz njegovega besedila, informacij, ki jih navaja, ne opredeljuje kot „nezaupne“.
Tudi če bi bilo sprejeto, da se ta odstavek 47 sklicuje le na nezaupne informacije, bi v nacionalnemu registru ostalo zgolj nekaj informacij, ki bi jih bilo mogoče šteti za zaupne. Vsaka kjotska enota ima namreč na podlagi odstavkov 24, 27, 29 in 41(b) Priloge k Sklepu 13/CMP.1 svojo serijsko številko. Če bi bilo torej sprejeto, da so vse informacije, navedene v odstavku 47 te priloge nezaupne, bi to pomenilo zlasti, da bi na podlagi odstavka 47 vsaka oseba lahko vedela, katere kjotske enote so v določenem trenutku v določeni evidenci in bi lahko na podlagi analize informacij, ki bi jih imela na voljo, opredelila, od kod prihajajo te enote. Taka razlaga odstavka 47 Priloge k Sklepu 13/CMP.1 bi odvzela ves pomen odstavku 44, ki dovoljuje, da se javnosti razkrijejo le nezaupne informacije iz registrov.
V teh okoliščinah je treba informacije iz odstavka 47 šteti za informacije, ki jih je treba na podlagi odstavka 44 dati na voljo javnosti, vendar le če so nezaupne.
Priloga k Sklepu 13/CMP.1 torej ne določa podrobneje meril, v skladu s katerimi lahko pogodbenica Kjotskega protokola informacije iz odstavka 47 šteje za nezaupne.
Tožeča stranka se zato ne more učinkovito sklicevati na odstavek 47 Priloge k Sklepu 13/CMP.1, da bi dokazala, da so informacije, ki jih je zahtevala, nezaupne.
– Drugi razlog
Odstavka 44 in 47 Sklepa 13/CMP.1 se nanašata le na razkritje informacij v zvezi s kjotskimi enotami javnosti. Ne nanašata se na razkritje informacij v zvezi s pravicami do emisij, zbranih na podlagi Direktive 2003/87 in Uredbe št. 2216/2004.
Prvič, kjotske enote in pravice do emisije imajo različno naravo.
Kot je bilo namreč navedeno v točki 10 zgoraj, člen 45, prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 2216/2004 določa, da se pravica do emisije določi s „pretvorbo“ AAU-jev, ta pretvorba se opravi z dodatkom izraza „enota“ k identifikacijski kodi AAU. Potreba po taki pretvorbi dokazuje, da se pravica in AAU razlikujeta, zlasti z vidika pravila zaupnosti.
Poleg tega, kot je bilo pojasnjeno v točki 11 zgoraj, člen 11(a) Direktive 2003/87 daje pod določenimi pogoji upravljavcem obratov, ki spadajo v področje uporabe sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, možnost, da pridobijo pravice do emisije z „zamenjavo“ ERU ali CER. Ta okoliščina dokazuje, da se te pravice do emisije razlikujejo od ERU in CER, predvsem glede uporabe pravil zaupnosti.
Nazadnje, splošneje, Uredba št. 2216/2004 skrbno razlikuje pravila o uporabi pravic do emisije in tista v zvezi s kjotskimi enotami. Tako na eni strani pravice in na drugi strani kjotske enote ne razvršča pod enotni izraz. Primeroma je treba navesti, da člen 11(5) Uredbe št. 2216/2004 določa, da „[r]azen če je drugače navedeno, morajo vsi računi [iz registrov] biti sposobni nositi dovoljenja in kjotske enote“.
Drugič, kjotske enote in pravice do emisije imajo različne cilje.
Na eni strani je namreč iz odstavkov od 1 do 4 Priloge k Sklepu 13/CMP.1 razvidno, da se kjotske enote izdajo na podlagi Kjotskega protokola ali sklepov, sprejetih za njegovo izvedbo. Kot je razvidno iz člena 3(1) Kjotskega protokola, navedenega v točki 3 zgoraj, in sklepov, sprejetih za njegovo izvedbo, ta protokol določa obveznosti le za države članice in meddržavne organizacije, ki so njegove pogodbenice. Kjotske enote so torej instrumenti, ki jih lahko te pogodbenice in meddržavne organizacije uporabijo pri izpolnjevanju svojih obveznosti iz Kjotskega protokola.
Na eni strani so bile pravice do emisije uvedene z Direktivo 2003/87 in Uredbo št. 2216/2004. Ta ukrepa določata obveznosti fizičnih in pravnih oseb, ki spadajo v njuno področje uporabe, in sicer oseb, ki opravljajo dejavnosti, na katere se nanaša Priloga I k Direktivi 2003/87. Pravice do emisije so torej instrumenti, ki so bili vzpostavljeni zgolj z zakonodajo Unije in so prvotno namenjeni tem fizičnim in pravnim osebam. Tako so del premoženja teh oseb, ki se lahko uporablja v skladu s tržno logiko.
Ker so se edine informacije, ki jih je Komisija v svojemu dopisu z dne 4. aprila 2011 zavrnila razkriti tožeči stranki, nanašale na pravice do emisij, se tožeča stranka ne more učinkovito sklicevati na to, da člen 10 Uredbe št. 2216/2004 krši odstavek 47 Sklepa 13/CMP.1, ki se je, kot je bilo navedeno, nanašal le na kjotske enote. V teh okoliščinah trditve, navedene v točki 129 zgoraj, ni mogoče sprejeti.
c) Tretji tožbeni razlog: kršitev členov 19 in 20 Direktive 2003/87
Člen 19(2) in (3) Direktive 2003/87 določa:
„2.   Vsaka oseba je lahko imetnik pravice. Register je na voljo javnosti in vsebuje ločene evidence za pravice vsake osebe, kateri in od katere se pravice izdajo ali prenesejo.
3.   Za izvajanje te direktive Komisija […] sprejme uredbo o standardiziranem in zaščitenem sistemu registrov v obliki standardiziranih elektronskih podatkovnih baz, ki vsebujejo splošne podatkovne elemente, za sledenje izdaje, posesti, prenosa in ukinitve pravic, za zagotavljanje javnega dostopa in primerne zaupnosti ter za zagotavljanje, da ni prenosov, ki bi bili nezdružljivi z obveznostmi iz Kjotskega protokola.
[…]“
Člen 20 te direktive določa:
„[…]
Centralni administrator [ki ga imenuje Komisija] opravi avtomatizirano preveritev vsake transakcije v registrih prek neodvisne evidence transakcij, s čimer zagotovi, da ni nobenih nepravilnosti pri izdaji, prenosu in ukinitvi pravic.
3.   Če se pri avtomatizirani preveritvi odkrijejo nepravilnosti, centralni administrator obvesti zadevno državo članico ali države članice, ki teh transakcij in nobenih nadaljnjih transakcij, povezanih z zadevnimi pravicami, ne registrirajo, dokler se nepravilnosti ne razrešijo.“
Trditve strank
Tožeča stranka s tretjim tožbenim razlogom v bistvu navaja ugovor nezakonitosti.
Zatrjuje, da daje člen 19(3) Direktive 2003/87, ki pooblašča Komisijo, da z uredbo opredeli „standardizirani in zaščiteni sistem“, Komisiji „določeno diskrecijsko pravico, da vzpostavi ustrezno ravnovesje med javnostjo in zaupnostjo“, vendar je ta diskrecijska pravica omejena „s strogim besedilom člena 20 [te direktive], ki se nanaša na nepravilnosti in obveznost, da jih odpravi“. Tožeča stranka dodaja, da ker so na eni strani pravice do emisije predmet transakcij, povezanih z nepravilnostmi, in na drugi strani, da je bila o teh „nepravilnostih“ obveščena, mora Komisija na podlagi člena 20 Direktive 2003/87 informacije v zvezi s temi pravicami razkriti.
Tožeča stranka meni, da člen 10 Uredbe št. 2216/2004 „ne izpolnjuje pogojev iz členov 19 in 20 Direktive [2003/87]. Zadnjenavedena člena naj bi namreč poudarjala varnostne zahteve, ki jih mora izpolnjevati sistem za trgovanje s pravicami do emisije, pravila zaupnosti, določena v členu 10 Uredbe št. 2216/2004, pa naj bi bila ovira za to, da bi se lahko pravice pridobile na njeno zahtevo, in naj bi prepovedovala, da se informacije v zvezi s pravicami „pritožniku“ razkrijejo „celo v okviru kazenskega postopka“.
V teh okoliščinah tožeča stranka meni, da je s tem, da je sprejela člen 10 Uredbe št. 2216/2004, „Komisija očitno in resno kršila meje svoje diskrecijske pravice“. Meni, da bi bilo treba določiti, da je treba informacije v zvezi s krajo pravic razkriti domnevni žrtvi te kraje. Le s tako določbo bi bilo namreč mogoče spoštovati ustrezno ravnovesje, določeno v členu 19(3) Direktive 2003/87, med „javnostjo in zaupnostjo“. Poleg tega navaja, da „ni mogla utemeljeno pričakovati, da bi Komisija v primeru nepravilnosti zavrnila sprejetje ukrepov in/ali svoje obveznosti razlagala nedosledno in neskladno s členom 20 Direktive 2003/87 […], in na podlagi tega sklepa, da je bilo načelo varstva legitimnih pričakovanj kršeno.
Utemeljenost trditev tožeče stranke
Prvič, res je, da člen 19(3) Direktive 2003/87 določa, da mora Uredba št. 2216/2004 „zagotoviti javni dostop javni dostop in primerno zaupnost“, torej da mora zagotoviti uravnoteženje med preglednostjo na eni strani in zaupnostjo na drugi strani.
Vendar ravno zaradi uskladitve teh različnih zahtev in tako zaradi izpolnitve določb člena 19(3) Direktive 2003/87, člen 10 Uredbe št. 2216/2004 določa pomembne izjeme od zaupnosti informacij iz registrov in neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti. Podrobneje, kot je bilo navedeno v točki 113 zgoraj, kadar je organ pregona, kot je ta, na katerega se je tožeča stranka obrnila 25. novembra 2010 (glej točko 25 zgoraj), pridobil zaupne informacije iz registra in neodvisnega dnevnika Skupnosti, ki so bile po njenem mnenju potrebne za identifikacijo avtorja prekrška ali kaznivega dejanja, člen 10 Uredbe št. 2216/2004 temu organu ne prepoveduje, da navedene informacije razkrije fizični ali pravni osebi, ki je, tako kot tožeča stranka, žrtev domnevnega kaznivega dejanja. Ta člen temu organu niti ne prepoveduje, da na podlagi informacij, ki so mu bile razkrite, pozneje začne postopke za zasego nekaterih pravic do emisij.
Iz tega je razvidno, da je treba trditev, da člen 10 Uredbe št. 2216/2004 krši člen 19(3) Direktive 2003/87, zavrniti.
Drugič, trditev tožeče stranke temelji na napačni razlagi člena 20 Direktive 2003/87.
Ta člen namreč določa dve obveznosti, obveznost centralnega administratorja, torej Komisije, in obveznost določenih držav članic: na eni strani, če se pri „avtomatizirani preveritvi“ v zvezi s transakcijo odkrijejo nepravilnosti, mora centralni administrator „obvestiti zadevno državo članico ali države članice“; na drugi strani, ko zadnjenavedene prejmejo tako informacijo, teh transakcij oziroma nobenih nadaljnjih transakcij, povezanih z zadevnimi pravicami, ne smejo registrirati, „dokler se nepravilnosti ne razrešijo“.
Vendar člen 20 Direktive 2003/87 ne določa razkritja informacij v zvezi s transakcijo, na katero se „nepravilnost“ nanaša.
A fortiori
, Komisije ne zavezuje, da razkrije informacije v zvezi s pravicami, na katere se taka transakcija nanaša.
V teh okoliščinah ni mogoče sprejeti niti trditve, da člen 10 Uredbe št. 2216/2004 krši člen 20 Direktive 2003/87, niti trditve v zvezi s kršitvijo načela varstva legitimnih pričakovanj, kot je navedeno v točki 152 zgoraj.
Tretji tožbeni razlog je treba zato v celoti zavrniti.
d) Četrti tožbeni razlog: kršitev lastninske pravice
Trditve tožeče stranke
Tožeča stranka s četrtim tožbenim razlogom ponovno navaja ugovor nezakonitosti.
Na eni strani zatrjuje, da člen 10 Uredbe št. 2216/2004 nesorazmerno vpliva na njeno lastninsko pravico. Pravila zaupnosti, ki jih določa ta člen, naj bi namreč Komisijo ovirala pri tem, da bi ravnala, kot bi morala, „temeljito, hitro, nepristransko in previdno“, da bi tožeči stranki pomagala pojasniti krajo pravic, ki naj bi bila storjena 16. novembra 2010. Tako naj bi jo ovirala pri prevzemu svoji pravic in imela enake učinke kot razlastitev.
Na drugi strani tožeča stranka zatrjuje, da ta pravila zaupnosti, ki odražajo potrebo po poslovni skrivnosti in zagotovitvi likvidnosti trga, v nasprotju s trditvami Komisije škodijo pravilnemu delovanju sistema za trgovanje s pravicami do emisij. Torej ne ustrezajo nobenemu zadostnemu javnemu interesu.
Utemeljenost trditev tožeče stranke
Člen 17(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah zagotavlja lastninsko pravico. Vendar ta pravica ni absolutna in se lahko zato omeji (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 28. maja 2013 v zadevi Trabelsi in drugi proti Svetu, T‑187/11, točka 75 in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi tožeča stranka v bistvu zatrjuje, da so jo pravila zaupnosti, določena v členu 10 Uredbe št. 2216/2004, ovirala pri prevzetju odvzetih pravic in s tem posredno omejila uresničevanje njene lastninske pravice.
Vendar, čeprav bi bilo tako, je treba šteti, da je ta omejitev v skladu z zahtevami iz člena 53(1) Listine o temeljnih pravicah, na podlagi katerega, na eni strani mora biti „[k]akršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava [Listina o temeljnih pravicah], [..] predpisano z zakonom in [mora] spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin“, in na drugi strani so „[o]b upoštevanju načela sorazmernosti […] omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih“.
Prvič, ta pravila zaupnosti so določena v členu 10 Uredbe t. 2216/2004, ki je v skladu s pripravljalnimi določbami člena 19(3) Direktive 2003/87 (glej točko 155 zgoraj). Zato je treba šteti, da so predpisane z zakonom v smislu člena 52(1) Listine o temeljnih pravicah.
Drugič, kot je bilo navedeno v točki 106 zgoraj, ta pravila ustrezajo prizadevanju za ohranitev poslovne skrivnosti, torej „cilju splošnega interesa, ki ga priznava Unija“.
Tretjič, navedena pravila ne določajo zahtev, ki bi bile nesorazmerne z uresničevanim ciljem. Na eni strani ne posegajo v bistvo lastninske pravice. Na drugi strani ne presegajo tega, kar je ustrezno in potrebno za uresničevanje cilja, navedenega v prejšnji točki. Kot je bilo namreč navedeno v točkah 113 in 154 zgoraj, kadar organ pregona, kot je ta, na katerega se je tožeča stranka obrnila, pridobil zaupne informacije iz registrov in neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti, ki so bile po njegovem mnenju potrebne za identifikacijo avtorja prekrška ali kaznivega dejanja, mu člen 10 Uredbe št. 2216/2004 ne prepoveduje, da le-te razkrije fizični ali pravni osebi, ki je, tako kot tožeča stranka, žrtev domnevnega kaznivega dejanja. Poleg tega ta člen taki osebi ne prepoveduje, da na podlagi tako razkritih informacij sprejme ukrepe za prevzem svojih pravic, niti te naloge neupravičeno ne otežuje.
Četrti tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
e) Peti tožbeni razlog: kršitev načela učinkovitega sodnega varstva
Tožeča stranka s petim tožbenim razlogom zatrjuje, da je bila z „ravnanjem Komisije“ kršena pravica do učinkovitega sodnega varstva, določena v členu 47 Listine o temeljnih pravicah. Po njenem mnenju jo je Komisija namreč ovirala, „dejansko […] pri vložitvi tožb, potrebnih za prevzem [domnevno] odvzetih pravic“, ker [ni vedela] niti „v kateri državi niti proti komu naj vloži tožbo“.
Ta tožbeni razlog predstavlja ugovor nezakonitosti. Tožeča stranka namreč v bistvu zatrjuje, da se s členom 10 Uredbe št. 2216/2004 krši načelo učinkovitega sodnega varstva, ker v skladu z razlago, podano v točkah od 106 do 115 zgoraj, Komisiji prepoveduje, da bi informacije v zvezi s pravicami do emisij, ki naj bi bile odvzete tožeči stranki, razkrila neposredno zadnjenavedeni, kar naj bi jo oviralo pri začetku nacionalnih sodnih postopkov, potrebnih za prevzem teh pravic.
Tožeča stranka tako predpostavlja, da ker je izključeno, da bi ji Komisija „neposredno“ razkrila zaupne informacije iz registrov in neodvisnega dnevnika Skupnosti, ne more začeti sodnih postopkov, potrebnih za prevzem pravic, ki naj bi ji bile odvzete.
Vendar, kot je razvidno iz tega, kar je bilo navedeno v točkah 113, 154 in 169 zgoraj, ta trditev temelji na napačni predpostavki, v skladu s katero člen 10 Uredbe št. 221672004 na eni strani prepoveduje romunskemu državnemu tožilstvu, da tožeči stranki posreduje zaupne informacije, ki jih lahko vsebuje odgovor Komisije na zahtevo, vloženo v obliki prošnje za pravno pomoč, in na drugi strani onemogoča tožeči stranki, da bi tako pridobljene informacije uporabila pri začetku sodnih postopkov, potrebnih za prevzem domnevno odvzetih pravic.
Peti tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
f) Šesti tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti
V skladu z ustaljeno sodno prakso je namen načela pravne varnosti zagotoviti predvidljivost pravnih situacij in pravnih razmerij, ki spadajo na področje uporabe prava Unije (glej sodbo Sodišča z dne 15. septembra 2005 v zadevi Irska proti Komisiji,
C-199/03, ZOdl., str. I-8027
, točka 69 in navedena sodna praksa).
S šestim tožbenim razlogom tožeča stranka navaja nov ugovor nezakonitosti. Zatrjuje, da „je treba zakonodajo izvajati z razumno stopnjo jasnosti in skladnosti, da bi se v kar največji meri izognili pravni negotovosti in negotovosti pravnih subjektov, na katere se sprejeti ukrepi nanašajo“. Po njenem mnenju je „[v] obravnavani zadevi očitno, da je Komisija povzročila veliko pravno negotovost, [ker] je [bil] [na področju zaupnosti] v Kjotskem protokolu sprejet liberalnejši pristop“.
Tožeča stranka tako v bistvu zatrjuje, da razlika v obravnavanju glede zaupnosti, ki obstaja v obravnavanju pravic do emisije in kjotskih enot, dokazuje nedoslednost in tako pomeni kršitev načela pravne varnosti.
Vendar se pravice do emisije in kjotske enote po naravi razlikujejo (glej točko 139). Zato, čeprav bi domnevali, da se, kot je zatrjevala tožeča stranka, pravila, ki se uporabljajo na področju zaupnosti, razlikujejo glede pravic do emisije in kjotskih enot, to ne vpliva na predvidljivost teh pravil in torej ne omogoča, da bi dokazali, da je Komisija kršila načelo pravne varnosti.
Šesti tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
g) Sedmi tožbeni razlog: kršitev člena 2 Direktive 91/308
Na podlagi člena 44(1)(c) Poslovnika Splošnega sodišča mora tožba med drugim obsegati kratek povzetek tožbenih razlogov. Ta povzetek mora biti dovolj jasen, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe, Splošnemu sodišču pa, da o tožbenem razlogu po potrebi presodi tudi brez dodatnih podatkov. Da bi se zagotovila pravna varnost in dobro delovanje sodnega organa je za dopustnost tožbenega razloga potrebno, da vsaj njen obseg koherentno in razumljivo izhaja iz besedila same tožbenega razloga (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 28. novembra 2013 v zadevi Gaumina proti EIGE, T‑424/12, neobjavljena v ZOdl., str. 18 in navedena sodna praksa).
Tožeča stranka s sedmim tožbenim razlogom zatrjuje, da „Komisija ni spoštovala „Direktive Sveta 91/308/EGS z dne 10. junija 1991 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja (
UL L 166, str. 77
)“, ker […] člen 2 te direktive določa splošno prepoved pranja denarja […] in [ker se Komisija] v obravnavani vlogi, vloženi [pri prvostopenjskem sodišču v Bruslju], primerja s finančno institucijo, pri čemer poudarja, da so v [neodvisnem dnevniku transakcij Skupnosti] transakcije le registrirane, ne da bi bile vključene vanj“.
Iz besedila tega tožbenega razloga, kot je naveden v tožbi, je razvidno, da tožeča stranka domneva, da Komisija deluje kot centralni administrator neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti, kadar opravlja naloge, ki so podobne nalogam finančne institucije, in zanjo torej velja prepoved pranja denarja, ki je po njenem mnenju določena v členu 2 Direktive 91/308.
Vendar je tožeča stranka na obravnavi na vprašanje, ali navedeni tožbeni razlog izpolnjuje pogoje iz člena 44(1)(c) Poslovnika, odgovorila, da ni nameravala navesti, da se je Direktiva 91/38 uporabljala za Komisijo.
V teh okoliščinah Splošno sodišče ne more omejiti področja sedmega tožbenega razloga, ki je na kratko povzet v tožbi. Ta torej ne izpolnjuje zahtev po skladnosti in razumljivosti, določenih v členu 44(1)(c) Poslovnika. Torej ga je treba zavreči kot nedopustnega.
Poleg tega, tudi če bi bilo treba šteti, da ta tožbeni razlog kljub svoji protislovnosti in netočnosti, izpolnjuje pogoje iz člena 44(1)(c) Poslovnika, bi ga bilo treba zavrniti kot neutemeljenega.
Prvič, člen 2 Direktive 91/308, na katerega se sklicuje tožeča stranka, namreč določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da [je] pranje denarja […] prepovedan[o]“. Ta člen zato določa obveznosti le za države članice. Tožeča stranka se torej ne more učinkovito sklicevati nanj, da bi dokazala nezakonitost ravnanja Komisije.
Drugič, tudi če bi predpostavljali, da je tožeča stranka v tožbi nameravala navesti, da v pravnem redu Unije splošno načelo vsakomur prepoveduje pranje denarja, bi bilo treba njeno trditev zavrniti. Tožeča stranka namreč ne navaja niti razlogov, zaradi katerih naj bi bilo mogoče zavrnitev razkritja informacij v zvezi s pravicami, ki naj bi bile odvzete 16. novembra 2010, ki ga očita Komisiji, primerjati s pranjem denarja.
Tretjič, tudi če bi bilo treba razumeti, da po mnenju tožeče stranke ta zavrnitev pomeni prikrivanje vira ali kraja ukradenega premoženja, trditve tožeče stranke ne bi bilo mogoče sprejeti. Tretja alinea člena 1 Direktive 91/398 namreč določa, da pojem „pranje denarja“ nedvomno zajema zlasti „utaj[o] ali prikrivanje prave narave, vira, kraja, razpolaganja ali pretoka premoženja ali pa pravic ali lastništva na premoženju, vedoč, da to premoženje izvira iz kaznivega dejanja ali udeležbe pri takem dejanju“. Vendar zaradi okoliščine, da je Komisija na podlagi člena 10 Uredbe št. 2216/2004 zavrnila, da tožeči stranki neposredno razkrije informacije o domnevno odvzetih pravicah, ni mogoče ugotoviti, da je imela namen prikriti vir ali kraj nahajanja teh pravic. Kot je bilo navedeno v točki 121 zgoraj, dejansko ni sporno, da je OLAF 7. aprila 2011 v imenu Komisije romunskemu državnemu tožilstvu poslal informacije v zvezi s temi pravicami.
Iz zgoraj navedenega je razvidno, da nezakonitost prvega ravnanja, ki je očitano Komisiji, ni dokazana.
B –
Drugo očitano ravnanje: zavrnitev, da se prepove vsaka transakcija v zvezi s pravicami, ki naj bi bile odvzete 16. novembra 2010
1. Obstoj drugega očitanega ravnanja
Tožeča stranka pri Splošnemu sodišču navaja, da je Komisija zavrnila „blokiranje“ pravic, ki so ji bile po njenem mnenju odvzete. To je drugo ravnanje, ki ga tožeča stranka očita tej instituciji (glej točki 58 in 59 zgoraj).
Obstoj tega ravnanja je dokazan.
Tožeča stranka je namreč z dopisom z dne 24. novembra 2010 Komisijo prosila, naj „od nacionalnih registrov zahteva, da „blokira dostop do evidenc“, na podlagi katerih so prešle domnevno odvzete pravice (glej točko 24 zgoraj). Tako Komisijo najprej uradno ni pozvala k temu, da te evidence sama blokira, ampak da naj nacionalnim organom naloži, da to storijo. To prošnjo za blokiranje je nato ponovno vložila, s tem, da jo je delno spremenila. Tako je, drugič, z dopisom z dne 2. decembra 2010 Komisijo prosila, naj v imenu tožeče stranke „[sama] zavrne dostop do [zadevnih] evidenc“ (glej točko 26 zgoraj). Drugače rečeno, Komisijo je prosila, naj sama „blokira“ ne le pravice, ampak tudi vse evidence, na podlagi katerih so te pravice prešle. Nazadnje, tretjič, je Komisijo z dopisom z dne 31. maja 2011 prosila, naj sama „blokira“ odvzete pravice (glej točko 38 zgoraj).
Ta zadnjenavedena prošnja je bila z dopisom z dne 18. julija 2011 zavrnjena (glej točko 40 zgoraj).
2. Zakonitost drugega očitanega ravnanja
Tožeča stranka je, da bi dokazala nezakonitost drugega ravnanja, ki ga očita Komisiji, v bistvu navedla pet tožbenih razlogov. Ti bodo v nadaljevanju preučeni po vrsti.
a) Prvi tožbeni razlog: kršitev načela dobrega upravljanja
Med jamstvi, ki jih zagotavlja pravo Unije v upravnih postopkih, je zlasti načelo dobrega upravljanja, ki je določeno v členu 41 Listine o temeljnih pravicah in zajema dolžnost skrbnega ravnanja, torej obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve (sodbi Splošnega sodišča z dne 27. septembra 2012 v zadevi Applied Microengineering proti Komisiji, T‑387/09, točka 76, in z dne 16. septembra 2013 v zadevi ATC in drugi proti Komisiji, T‑333/10, točka 84).
Tožeča stranka s prvim tožbenim razlogom zatrjuje, da „Komisija [s] tem, da je zatrjevala, da, ko so jo [romunski organi] tako rekoč takoj obvestili o kraji, ni mogla blokirati pravic, je pa 2 meseca pozneje za več mesecev blokirala vse evidence, pri čemer je še naprej zatrjevala, da ne more blokirati posamičnih pravic, ni ravnala v dobri veri in ni bila pripravljena izpolniti svoje dolžnosti skrbnega ravnanja“.
Drugače rečeno, tožeča stranka zatrjuje, da Komisija s tem, da je prepovedala vsako transakcijo v zvezi s pravicami, ki naj bi ji bile odvzete, ni ravnala skrbno in je tako kršila načelo dobrega upravljanja.
Tožeča stranka predpostavlja, da je bila Komisija pristojna za tako blokiranje. Da bi organ ravnal skrbno na določenem področju, mora biti namreč pristojen delovati na tem področju.
Taka predpostavka je napačna.
Prvič, Uredba št. 2216/2004 določa blokiranje določenih pravic znotraj registra le v primeru, določenem v njenem členu 27. Gre za primer, v katerem „do 1. aprila […] letne preverjene emisije za obrat za prejšnje leto niso bile vnesene v tabelo ‚preverjenih emisij‘“, tako da je treba evidenco zadevnega upravljavca blokirati v celoti. Drugače rečeno, gre za primer, v katerem upravljavec v zvezi z enim od svojih obratov v predvidenem roku ni izpolnil tehničnih predpisov v zvezi z izjavo o količini toplogrednih plinov, ki jo izpusti ta obrat, kot jo je potrdil pristojni organ.
V vsakem primeru je očitno, da blokiranje pravic, ki jih je pridobila tožeča stranka, ni spadalo v določbe člena 27 Uredbe št. 2216/2004.
Drugič, res je, da je Komisija sama priznala, da je bil dostop do registrov zadržan januarja 2011.
Vendar ne da bi ji kdo nasprotoval, navaja, da je bila pravna podlaga za to zadržanje dostopa do registrov člen 69 Uredbe št. 2216/2004, ki določa:
„Osrednji upravitelj lahko zadrži dostop do neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti in upravitelj registra lahko zadrži dostop do svojega registra, če pride do kršenja varnosti neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti ali registra, ki ogrozi celovitost neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti ali registra, oziroma če je podobno ogrožena celovitost sistema registrov in rezervna oprema […]“.
V nasprotju z navedbami tožeče stranke, ta člen ne omogoča blokiranja dostopa do določenih evidenc znotraj registra. Omogoča le, da se v primeru sistemskega tveganja zadrži dostop do registra v celoti ali neodvisnega dnevnika transakcij Skupnosti v celoti.
Zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na načelo dobrega upravljanja, zavrniti.
b) Drugi tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti
Tožeča stranka z drugim tožbenim razlogom navaja, da „je treba zakonodajo prenesti z razumno stopnjo jasnosti in skladnosti, da bi se v kar največji meri izognili pravni negotovosti in negotovosti pravnih subjektov, na katere se sprejeti ukrepi nanašajo“. Po njenem mnenju je „[v] obravnavani zadevi očitno, da je Komisija povzročila veliko pravno negotovost“, ker „naj bi najprej trdila, da ni mogoče nemudoma [blokirati pravic do emisij], potem pa je blokirala cel evropski sistem za trgovanja s pravicami [januarja 2011]“. Tožeča stranka dodaja, da je ta razlika v obravnavanju toliko manj utemeljena, ker je do blokiranja „celega evropskega sistema trgovanja z emisijami“ prišlo po tem, ko so bile storjene podobne kraje, kot je ta, ki jo zatrjuje.
Ta tožbeni razlog temelji na domnevi, da je pravna podlaga, na katero se sklicuje pri zadržanju dostopa do registrov januarja 2011, Komisiji omogočala blokiranje pravic do emisije v določeni evidenci znotraj določenega registra.
Vendar v tem primeru ni tako. Iz točk od 203 do 205 zgoraj je razvidno, da je bil dostop do registrov januarja 2011 zadržan na podlagi člena 69 Uredbe št. 2216/2004. Čeprav ta člen omogoča splošno zadržanje dostopa do registrov v primeru sistemskega tveganja, pa ne omogoča, kot zatrjuje tožeča stranka, blokiranja določenih pravic do emisije v evidencah znotraj istega registra.
Komisija zato s tem, da je zadržala dostop do registrov januarja 2011 in zavrnila zahtevo tožeče stranke, da naj blokira določene pravice, v nasprotju s trditvami tožeče stranke, ni niti ravnala nedosledno niti ni kršila načela pravne varnosti.
Drugi tožbeni razlog je treba torej zavrniti.
c) Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 20 Direktive 2003/87
Kot je bilo navedeno v točki 148 zgoraj, člen 20 Direktive 2003/87 določa:
„[…]
Centralni administrator opravi avtomatizirano preveritev vsake transakcije v registrih prek neodvisne evidence transakcij, s čimer zagotovi, da ni nobenih nepravilnosti pri izdaji, prenosu in ukinitvi pravic.
3.   Če se pri avtomatizirani preveritvi odkrijejo nepravilnosti, centralni administrator obvesti zadevno državo članico ali države članice, ki teh transakcij in nobenih nadaljnjih transakcij, povezanih z zadevnimi pravicami, ne registrirajo, dokler se nepravilnosti ne razrešijo.“
Tožeča stranka s tretjim tožbenim razlogom zatrjuje, da „[č]eprav Direktiva 2003/87 zahteva, da je treba, da bi se preveril obstoj nepravilnosti, opraviti ‚avtomatizirane preveritve‘ in pravice, na katere se nanašajo nepravilnost, blokirati, mora Komisija
a fortiori
poseči, kadar je učinkovito obveščena o nepravilnostih“. Dodaja, da „kadar je Komisija obveščena o nepravilnostih, ji člen 20 Direktive 2003/87 ne daje nobene diskrecijske pravice za blokiranje zadevnih pravic“. Tožeča stranka meni, da če bi bilo treba člen 20 Direktive 2003/87 razlagati drugače, bi bil „kršen“ njen cilj, „ki je preprečevanje nepravilnosti in goljufij, ki vplivajo na neodvisni dnevnik transakcij Skupnosti“.
Vendar je treba navesti, da člen 20 Direktive 2003/87 obravnava nepravilnosti, ki bi lahko bile odkrite pri „avtomatiziranih preveritvah“. Čeprav tožeča stranka zatrjuje, da ni odobrila prenosa pravic, ki je bil opravljen 16. novembra 2011 iz njenih evidenc v romunskem registru, in da je bil ta prenos nepravilen, pa niti ne dokaže niti ne zatrjuje, da bi lahko bila taka nepravilnost odkrita pri sami avtomatizirani preveritvi.
Poleg tega, tudi če se predpostavi, da je zadevni prenos pravic mogoče šteti za „nepravilnost“ v smislu člena 20 Direktive 2003/87 in da ta člen, kot to zatrjuje tožeča stranka, določa, da mora Komisija sprejeti predvidene ukrepe ne le takrat, kadar njene službe po avtomatizirani preveritvi odkrijejo „nepravilnost“, ampak tudi takrat, kadar jo o tem obvesti zainteresirana oseba, trditve tožeče stranke ni mogoče sprejeti. Člen 20 Direktive 2003/87 namreč določa, prvič, da mora Komisija, kadar deluje kot centralni administrator, zadevne države članice obvestiti, ali so bile pri transakcijah odkrite „nepravilnosti“, in drugič, da te države članice teh transakcij ne registrirajo. Nasprotno, Komisije niti ne zavezuje niti ji ne dovoljuje, ne izrecno ne implicitno, da sama blokira pravice, na katere se nanašajo transakcije.
Zato je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
d) Četrti tožbeni razlog: kršitev načela enakosti
Tožeča stranka v repliki prvič zatrjuje, da jo je Komisija obravnavala manj ugodno kot družbe, ki so bile žrtve kraj pravic v začetku leta 2010. V članku objavljenemu leta 2011 naj bi bilo namreč v zvezi s temi družbami navedeno, da naj bi se Komisija odzvala tako, da je odvzete pravice zamrznila.
Vendar je iz določb člena 44(1)(c) in člena 48(2) Poslovnika razvidno, da navajanje novih tožbenih razlogov po vložitvi tožbe ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom. Vendar pa je treba tožbeni razlog, ki je neposredna ali implicitna razširitev tožbenega razloga, predhodno navedenega v tožbi, in ki je z njim tesno povezana, razglasiti za dopustnega (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 15. oktobra 2008 v zadevi Mote proti Parlamentu,
T-345/05, ZOdl., str. II-2849
, točka 85 in navedena sodna praksa).
Prvič, v nasprotju s trditvami, ki jih je tožeča stranka podala na obravnavi, ta tožbeni razlog ne pomeni razširitve nobenega tožbenega razloga v tožbi. Drugič, ne temelji na elementih, o katerih je bila tožeča stranka seznanjena med postopkom. Tretjič, vložen je bil z zamudo, v fazi replike. Poleg tega je mogoče ugotoviti, da tožeča stranka ni navedla razlogov v utemeljitev te predložitve z zamudo, čeprav jo je Splošno sodišče k temu pozvalo na obravnavi.
Četrti tožbeni razlog torej ni dopusten.
Poleg tega, tudi če ne bi bilo tako, bi bilo treba ta tožbeni razlog zavrniti, ker je brez dejanske podlage. V izvlečku člena, ki ga je navedla tožeča stranka, nikakor ni navedeno, da je Komisija sama blokirala odvzete pravice. Navedeno je, da je odkritje nekaterih goljufivih praks „povzročilo prekinitev transakcij iz evidenc prizadetih uporabnikov“. Vendar ni pojasnjeno, kateri organ je prekinil transakcije.
e) Peti tožbeni razlog: kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva
Tožeča stranka s petim tožbenim razlogom navaja, da se z zavrnitvijo blokiranja domnevno odvzetih pravic do emisije krši njena pravica do učinkovitega sodnega varstva. Po njenem mnenju namreč okoliščina, da te pravice niso bile blokirane, resno ogroža učinkovitost sodnih postopkov, ki jih je mogoče začeti zaradi prevzetja pravic.
Vendar v nasprotju z domnevami tožeče stranke, za identificiranje pravice do emisije in nato za začetek sodnega postopka zaradi njenega prevzetja, ni nujno, da se lahko s to pravico trguje. Vsaka pravica ima namreč na podlagi člena 39(2) Uredbe št. 2216/2004 „edinstveno identifikacijsko oznako enote“ in jo je zato mogoče identificirati, če ni „blokirana“.
Poleg tega, kot je bilo navedeno v točkah 113, 154, 169 in 174 zgoraj, člen 10 Uredbe št. 2216/2004 organu pregona, kot je ta, na katerega se je obrnila tožeča stranka, ne prepoveduje, da po prejetju zaupne informacije, na primer v zvezi s krajem nahajanja pravic, za katere meni, da so ji bile odvzete, razkrije fizični ali pravni osebi, ki je tako kot tožeča stranka, žrtev domnevne kraje. Ta določba taki osebi niti ne prepoveduje, da bi tako pridobljene informacije uporabila pri sodnih postopkih, ki bi jih začela zaradi prevzetja pravic, ki naj bi ji bile po njenem mnenju odvzete.
Peti tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
Iz zgoraj navedenega je razvidno, da nezakonitost drugega ravnanja, ki je očitano Komisiji, ni dokazana.
Odškodninske zahtevke, vložene v okviru krivdne odgovornosti, je treba torej zavrniti.
II –
Objektivna odgovornost
A –
Trditve tožeče stranke
Tožeča stranka, podredno, predlaga, naj se ugotovi objektivna odgovornost Unije.
Zatrjuje, da je mogoče odgovornost Unije uveljavljati, tudi če se z očitanim ravnanjem ne krši ureditve, ki se uporablja, in je ta ureditev v skladu s pravili višje veljave. Meni tudi, da se v obravnavani zadevi ta odgovornost uveljavlja, ker so bili sprejeti zakoniti akti. Z ravnanji Komisije naj bi ji bila namreč nastala neobičajna in posebna škoda, ki naj ne bi bila utemeljena na podlagi nobenega zadostnega javnega interesa. Po mnenju tožeče stranke je iz tožbe razvidno, da je to ravnanje na eni strani uvedba predpisa, in sicer člena 10 Uredbe št. 2216/2004, in na drugi strani sprejetje posameznih ukrepov, in sicer uporaba tega člena za posamezne primere.
Podrobneje, tožeča stranka zatrjuje, pri čemer se sklicuje na sodbo Sodišča z dne 15. junija 2000 v zadevi Dorsch Consult proti Svetu in Komisiji (
C-237/98 P, Recueil, str. I-4549
, točka 18), da je objektivno odgovornost Unije mogoče uveljavljati, kadar uveljavljana škoda nesorazmerno prizadene posebno skupino gospodarskih subjektov v primerjavi z drugimi subjekti in presega meje gospodarskih tveganj, ki so značilna za dejavnosti zadevnega sektorja, ne da bi bilo mogoče zakonski akt, ki naj bi povzročil zatrjevano škodo, upravičiti s splošnim gospodarskim interesom.
Tožeča stranka ob uporabi pravil, določenih v tej sodbi, zatrjuje, da je, prvič, njena škoda neobičajna, ker je „nesorazmerna v primerjavi z drugimi gospodarskimi subjekti na trgu, ki jim pravice niso bile odvzete“.
Drugič, meni, da je njena škoda posebna, ker „njene posledice še vedno obstajajo, a ne zaradi vidika, povezanega z [njenimi] dejavnostmi, niti samo krajo oziroma z drugim ‚običajnim‘ razlogom v zvezi z družbo, ampak zaradi neizterljivosti odvzetih pravic“.
Tretjič, zatrjuje, da pravila zaupnosti, vzpostavljena s členom 10 Uredbe št. 2216/2004, varujejo le zasebne interese, in sicer interese „drugih gospodarskih subjektov na trgu, ki so odvzete pravice kupili ali prikrili“. Poleg tega ta pravila po mnenju tožeče stranke za pravilno delovanje trga s pravicami do emisije niso potrebna.
B –
Utemeljenost trditev tožeče stranke
Sodišče je v sodbi z dne 9. septembra 2008 v zadevi FIAMM in drugi proti Svetu in Komisiji (
C-120/06 P in C-121/06 P, ZOdl., str. I-6513
, točki 175 in 176) razsodilo, da na podlagi primerjalnega pregleda pravnih redov držav članic ni mogoče sklepati o „morebitne[m] obstoj[u] načela odgovornosti, če gre za zakoniti akt oziroma opustitev javnega organa, še zlasti, če so to zakonodajni akti“. Nato je na podlagi tega v posebnem položaju, kakor mu je bil predložen, sklenilo, da „v sedanjem stanju razvoja prava [Unije] ne obstaja sistem odgovornosti, ki bi omogočal uveljavljanje odgovornosti [Unije] zaradi ravnanja, ki spada na področje njene zakonodajne pristojnosti, v položaju, v katerem morebitne neskladnosti takega ravnanja [z mednarodnim sporazumom] ni mogoče uveljavljati pred sodiščem [Unije]“.
Vendar je Sodišče v sodbi z dne 25. marca 2010 v zadevi Sviluppo Italia Basilicata proti Komisiji (
C-414/08 P, ZOdl., str. I-2559
, točka 141), potem ko je navedlo, da se mu ni bilo „[treba] izreči o možnosti nastanka odgovornosti Unije za škodo, povzročeno z zakonitim aktom v okoliščinah, kakršne so te v obravnavani zadevi“, razsodilo, da je lahko Splošno sodišče brez napačne uporabe prava zavrnilo tožbeni razlog v zvezi z uveljavljanjem odgovornosti Unije zaradi zakonitega ravnanja, ker škoda, ki jo navaja pritožnica, „nikakor“ ni ne neobičajna in ne posebna. Drugače rečeno, Sodišče je navedlo, da Splošno sodišče prava ne uporabi napačno, če ne odgovori na vprašanje, ali je obstajala objektivna odgovornost Unije, in če „v vsakem primeru“ zavrne trditev, ki mu je bila predložena, ne da bi bilo dokazano, da je zatrjevana škoda neobičajna in posebna.
V skladu s sodno prakso je treba torej škodo šteti za „neobičajno“, če preseže meje gospodarskih tveganj, ki so značilna za dejavnosti zadevnega sektorja in za „posebno“, če nesorazmerno prizadene posebno skupino gospodarskih subjektov v primerjavi z drugimi subjekti (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 20. februarja 2002 v zadevi Förde-Reederei proti Svetu in Komisiji,
T-170/00, Recueil, str. II-515
, točka 56 in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi v vsakem primeru eden od dveh kumulativnih pogojev ni izpolnjen: ni dokazano, da je zatrjevana škoda neobičajna. Okoliščina, da so bila pravila zaupnosti določena v členu 10 Uredbe št. 2216/2004, nato pa jih je Komisija uporabila za primer tožeče stranke, namreč ne pomeni neobičajnega tveganja v sektorju: če taka pravila ne bi obstajala, poslovna skrivnost ne bi mogla biti zagotovljena, kar bi ogrozilo sam obstoj trga pravic.
Poleg tega je treba zaradi celostne obravnave navesti, da je v zadevnem sektorju, in sicer v sektorju gospodarskih subjektov, ki so vključeni v sistem Skupnosti za trgovanje s pravicami, do evidenc mogoče dostopati prek odprtega informacijskega sistema na internetu. Na podlagi tega odprtega informacijskega sistema se tudi trguje s pravicami. Vendar je splošno znano, da obstajajo v zvezi s takim sistemom tehnične težave, ki so včasih pomembne. Tako v nobenem primeru ni mogoče šteti, da škoda, ki ustreza vrednosti elektronsko prenesenih pravic, brez dovoljenja tožeče stranke v evidence, ki niso njene, presega meje gospodarskih ali tehničnih tveganj, ki so značilna za dejavnosti zadevnega sektorja.
Zato je treba zahtevke za uveljavljanje objektivne odgovornosti vsekakor zavrniti.
Tožbo je treba zato v celoti zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni.
V obravnavnem primeru tožeča stranka ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Holcim (Romania) SA poleg svojih stroškov nosi stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.

Gratsias
Kančeva
Wetter
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 18. septembra 2014.
Podpisi
Kazalo

Dejansko stanjeII – 2

I – Obveznosti na podlagi Kjotskega protokolaII – 2

II – Ureditev, vzpostavljena v Uniji za izvajanje Kjotskega protokolaII – 3

A – Pravice do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, ki jih določa ureditev UnijeII – 3

B – Izdaja in predaja pravicII – 4

C – Posebna pravila o delovanju sistema za trgovanje s pravicamiII – 4

III – Dejansko stanje pred vložitvijo tožbeII – 5

Postopek in predlogi strankII – 9

Vprašanja, obravnavana pred odločanjem po vsebiniII – 11

I – Spoštovanje člena 44(1)(c) PoslovnikaII – 11

A – Ravnanje, očitano UnijiII – 12

B – Zatrjevana škodaII – 12

C – Vzročna zvezaII – 13

II – Vpliv, ki ga ima na ta postopek tožba, ki je bila vložena pri romunskem sodišču, za povrnitev iste škode, kot je ta, zatrjevana v tem postopku, vendar je vložena proti romunskim organomII – 13

A – Vpliv vložitve odškodninske tožbe pri romunskem sodišču na dopustnost obravnavane tožbeII – 14

B – Vpliv vložitve odškodninske tožbe pri romunskem sodišču na preučitev utemeljenosti obravnavane tožbeII – 14

UtemeljenostII – 15

I – Krivdna odgovornostII – 15

A – Prvo očitano ravnanje: zavrnitev razkritja kraja nahajanja pravic, ki naj bi bile odvzete 16. novembra 2010II – 16

1. Obstoj prvega očitanega ravnanjaII – 16

2. Zakonitost prvega očitanega ravnanjaII – 17

a) Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 10(1) Uredbe št. 2216/2004II – 17

Trditve tožeče strankeII – 17

Utemeljenost trditev tožeče strankeII – 18

– Določbe člena 10 Uredbe št. 2216/2004, ki so veljale ob nastanku dejanskega stanja, očitanega KomisijiII – 18

– Razlaga člena 10 Uredbe št. 2216/2004II – 19

– Uporaba za obravnavani primerII – 21

b) Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti iz Kjotskega sporazumaII – 23

Trditve strankII – 23

Utemeljenost tožbenega razlogaII – 24

– Prvi razlogII – 24

– Drugi razlogII – 25

c) Tretji tožbeni razlog: kršitev členov 19 in 20 Direktive 2003/87II – 26

Trditve strankII – 27

Utemeljenost trditev tožeče strankeII – 28

d) Četrti tožbeni razlog: kršitev lastninske praviceII – 29

Trditve tožeče strankeII – 29

Utemeljenost trditev tožeče strankeII – 29

e) Peti tožbeni razlog: kršitev načela učinkovitega sodnega varstvaII – 30

f) Šesti tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnostiII – 31

g) Sedmi tožbeni razlog: kršitev člena 2 Direktive 91/308II – 31

B – Drugo očitano ravnanje: zavrnitev, da se prepove vsaka transakcija v zvezi s pravicami, ki naj bi bile odvzete 16. novembra 2010II – 33

1. Obstoj drugega očitanega ravnanjaII – 33

2. Zakonitost drugega očitanega ravnanjaII – 33

a) Prvi tožbeni razlog: kršitev načela dobrega upravljanjaII – 33

b) Drugi tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnostiII – 35

c) Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 20 Direktive 2003/87II – 35

d) Četrti tožbeni razlog: kršitev načela enakostiII – 36

e) Peti tožbeni razlog: kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstvaII – 37

II – Objektivna odgovornostII – 38

A – Trditve tožeče strankeII – 38

B – Utemeljenost trditev tožeče strankeII – 38

StroškiII – 40
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.