CELEX: 62014CJ0137
Traktatbrud
direktiv 2011/92/EU
vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet
artikel 11
direktiv 2010/75/EU
industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening)
artikel 25
adgang til domstolsprøvelse
uoverensstemmende national processuel lovgivning

Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Forbundsrepublikken Tyskland ved
—
at begrænse annullationen af forvaltningsafgørelser, der henhører under Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EUT 2012 L 26, s. 1
) og under Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (
EUT L 334, s. 17
), til de tilfælde, hvor det er bevist, at der foreligger en tilsidesættelse af en subjektiv ret (§ 113, stk. 1, i Verwaltungsgerichtsordnung (lov om forvaltningsretspleje, herefter »lov om forvaltningsretspleje«))
—
at begrænse annullationen af afgørelser på grund af processuelle fejl til tilfælde, hvor der ikke er foretaget en miljøkonsekvensvurdering eller en foreløbig miljøkonsekvensvurdering (§ 4, stk. 1, i Umwelt-Rechtsbehelfgesetz (lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, der er fastsat ved direktiv 2003/35/EF) af 7.12.2006 (BGBl. 2006 I, s. 2816), som ændret ved lov af 21.1.2013, herefter »lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet som ændret«), og til tilfælde, hvor sagsøgeren godtgør, at der er en årsagsforbindelse mellem den processuelle fejl og afgørelsens resultat, og at sagsøgerens retsstilling er berørt (§ 46 i Verwaltungsverfahrensgesetz, herefter »lov om almindelig forvaltningsproces«), sammenholdt med § 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje
—
at begrænse søgsmålskompetencen og omfanget af domstolsprøvelsen til indsigelser, der allerede er blevet rejst inden for indsigelsesfristen i den administrative procedure, som har ført til vedtagelsen af afgørelsen (§ 2, stk. 3, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, og § 73, stk. 4, i lov om almindelig forvaltningsproces)
—
i procedurer, der er blevet indledt efter den 25. juni 2005 og afsluttet før den 12. maj 2011, at begrænse miljøforeningers søgsmålskompetence til retsforskrifter, der giver borgerne rettigheder (§ 2, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, sammenholdt med samme lovs § 5, stk. 1)
—
i procedurer, der er blevet indledt efter den 25. juni 2005 og afsluttet før den 12. maj 2011, at begrænse omfanget af domstolsprøvelsen af miljøforeningers retsmidler til retsforskrifter, der giver borgerne rettigheder (§ 2, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, sammenholdt med denne lovs § 5, stk. 1), og
—
generelt at undtage administrative procedurer, der er blevet indledt før den 25. juni 2005, fra den nationale lovgivnings anvendelsesområde (§ 5, stk. 1 og 4, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret),
har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 11 i direktiv 2011/92 og artikel 25 i direktiv 2010/75.
Retsforskrifter
EU-retten
Artikel 11 i direktiv 2011/92 fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne sikrer inden for rammerne af deres relevante nationale lovgivning, at medlemmerne af den berørte offentlighed:
a)
som har tilstrækkelig interesse, eller
b)
som gør gældende at en rettighed er krænket, når dette er en forudsætning i henhold til en medlemsstats forvaltningsretlige regler,
har adgang til ved en domstol eller ved et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse.
2.   Medlemsstaterne afgør, på hvilket stadium der kan rejses indsigelse mod afgørelser, handlinger eller undladelser.
3.   Medlemsstaterne fastsætter, hvad der forstås ved tilstrækkelig interesse og krænkelse af en rettighed, i overensstemmelse med målet om at give den berørte offentlighed vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse.
[…]
4.   Denne artikel udelukker ikke muligheden for at indgive en foreløbig klage til en administrativ myndighed og påvirker ikke kravet om, at de administrative klagemuligheder skal være udtømt, inden sagen kan påklages eller indbringes for domstolene, såfremt et sådant krav findes i den nationale lovgivning.
Disse procedurer skal være fair, rimelige betimelige og ikke uoverkommeligt dyre.
5.   Med henblik på at gøre bestemmelserne i denne artikel mere effektive sikrer medlemsstaterne, at praktiske oplysninger om adgang til klage- og domstolsprøvelse stilles til rådighed for offentligheden.«
Artikel 25 i direktiv 2010/75 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sikrer inden for rammerne af deres relevante nationale lovgivning, at medlemmerne af den berørte offentlighed har adgang til ved en domstol eller ved et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af artikel 24, når en af følgende betingelser er opfyldt:
a)
[D]e har tilstrækkelig interesse.
b)
[D]e gør gældende, at en rettighed er krænket, når dette er en forudsætning i henhold til en medlemsstats forvaltningsprocesretlige regler.
2.   Medlemsstaterne afgør, på hvilket stadium der kan rejses indsigelse mod afgørelser, handlinger eller undladelser.
3.   Medlemsstaterne fastsætter, hvad der forstås ved tilstrækkelig interesse og krænkelse af en rettighed, i overensstemmelse med målet om at give den berørte offentlighed vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse.
[…]
4.   Stk. 1, 2 og 3 udelukker ikke muligheden af en forudgående klageprocedure ved et forvaltningsorgan og indskrænker ikke gyldigheden af et eventuelt krav i national lovgivning om, at administrative klagemuligheder skal være udtømt, inden sagen kan indbringes for domstolene.
Sådanne procedurer skal være rimelige, afbalancerede, hurtige og ikke uoverkommeligt dyre.
5.   Medlemsstaterne sikrer, at offentligheden får praktiske informationer om de administrative klagemuligheder og adgangen til domstolsprøvelse.«
Tysk ret
Lov om forvaltningsretspleje
§ 42 i lov om forvaltningsretspleje lyder således:
»1.   Der kan ved stævning nedlægges påstand om annullation af en forvaltningsafgørelse [(»Anfechtungsklage«)] samt om idømmelse af pligt til at udstede en forvaltningsafgørelse, som er blevet afvist eller ikke er blevet udstedt [(»Verpflichtungsklage«)].
2.   Såfremt intet andet bestemmes i loven, kan sagen kun antages til realitetsbehandling, hvis sagsøgeren gør gældende, at hans rettigheder er blevet krænket som følge af forvaltningsafgørelsen eller som følge af, at det er blevet afvist eller undladt at udstede den.«
§ 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje har følgende ordlyd:
»Såfremt forvaltningsafgørelsen er retsstridig, og sagsøgerens rettigheder derved krænkes, annullerer retten forvaltningsafgørelsen og en eventuel klageafgørelse. […]«
Lov om almindelig forvaltningsproces
§ 24 i lov om almindelig forvaltningsproces lyder således:
»1.   Myndigheden efterprøver de faktiske omstændigheder ex officio. Den fastlægger arten og omfanget af efterprøvelsen; myndigheden er ikke bundet af parternes argumenter og anmodninger om bevis.
2.   Myndigheden skal tage hensyn til alle relevante omstændigheder i det konkrete tilfælde, herunder de omstændigheder, der kommer parterne til gode.
3.   Myndigheden kan ikke afslå at modtage erklæringer eller anmodninger, der henhører under dens kompetence, med den begrundelse, at den finder, at erklæringen eller anmodningen skal afvises eller er ugrundet.«
§ 44 i lov om almindelig forvaltningsproces fastsætter:
»1.   En forvaltningsafgørelse er ugyldig, såfremt den er behæftet med en særligt alvorlig fejl, og dette må anses for at være åbenbart ud fra en rimelig vurdering af samtlige relevante omstændigheder.
2.   Uanset om betingelserne i stk. 1 er opfyldt, anses en forvaltningsafgørelse for ugyldig
—
når den er vedtaget skriftligt eller elektronisk, uden at den vedtagende myndighed kan identificeres
—
når den i henhold til en lovbestemmelse kun kan vedtages ved overdragelsen af et dokument, men hvor denne formelle betingelse ikke er opfyldt
—
når den er blevet vedtaget af en myndighed, der har overskredet grænserne for sine beføjelser i henhold til § 3, stk. 1, nr. 1, og uden at have bemyndigelse hertil
—
når det af materielle grunde ikke er muligt at gennemføre den
—
når den indebærer, at der begås en ulovlig handling, der medfører straf eller bøde
—
når den er i strid med almindelig sædelighed […]«
§ 46 i lov om almindelig forvaltningsproces bestemmer:
»En forvaltningsafgørelse, der ikke er ugyldig i henhold til § 44, kan ikke kræves annulleret alene med den begrundelse, at den er blevet vedtaget i strid med bestemmelser om procedure, form eller [stedlig] kompetence, når det er åbenbart, at tilsidesættelsen ikke har haft indvirkning på afgørelsens indhold.«
§ 73 i lov om almindelig forvaltningsproces er affattet således:
»1.   Den projektansvarlige indleverer planen til høringsmyndigheden med henblik på gennemførelsen af høringsproceduren. Planen består af de tegninger og forklaringer, der viser projektet, begrundelsen for projektet og de grunde og anlæg, der er berørt af projektet.
2.   Inden for en måned efter modtagelsen af den fuldstændige plan anmoder høringsmyndigheden de myndigheder, hvis ressortområder berøres af projektet, om en stillingtagen, og den foranlediger, at planen fremlægges de kommuner, hvor projektet forventes at have virkninger.
3.   De i stk. 2 nævnte kommuner fremlægger senest tre uger efter modtagelsen planen til gennemsyn med en svarfrist på en måned. […]
3a.   De myndigheder, der er nævnt i stk. 2, afgiver deres stillingtagen inden for en svarfrist, som ikke må overskride tre måneder, der fastsættes af høringsmyndigheden. En stillingtagen, der er blevet afgivet efter udløbet af den i første punktum nævnte svarfrist, kan tages i betragtning, såfremt planlægningsmyndigheden har eller burde have haft kendskab til de anførte spørgsmål, eller såfremt den har betydning for afgørelsens lovlighed. I øvrigt kan en sådan stillingtagen tages i betragtning.
4.   Enhver, hvis interesser berøres af projektet, kan skriftligt eller ved at føre bemærkninger til protokols, senest to uger efter udløbet af fristen for fremlæggelse rejse indsigelse mod planen over for kommunen eller høringsmyndigheden […]. Efter udløbet af indsigelsesfristen afvises de indsigelser, der ikke støttes på privatretligt grundlag. Dette skal oplyses i forbindelse med den offentlige bekendtgørelse om fremlæggelse eller i forbindelse med meddelelsen om indsigelsesfristen. Foreninger, der på grundlag af en anerkendelse i henhold til andre retsforskrifter er tillagt en adgang til retsmidler, jf. lov om forvaltningsretspleje, mod afgørelser efter § 74, kan inden for den frist, der er nævnt i første punktum, afgive bemærkninger vedrørende planen. […]
5.   De kommuner, hvor planen skal fremlægges, skal forud for fremlæggelsen bekendtgøre denne i overensstemmelse med stedlig sædvane. Af bekendtgørelsen skal fremgå:
1)
hvor og i hvilket tidsrum planen er fremlagt til gennemsyn
2)
at eventuelle indsigelser eller bemærkninger fra foreninger, jf. stk. 4, femte punktum, skal indgives til de tjenestesteder, der er anført i bekendtgørelsen, inden for indsigelsesfristen
3)
at der også kan finde drøftelser sted, selv om en part ikke er til stede
4)
at:
a)
de personer, der har rejst indsigelse, eller de foreninger, der har afgivet bemærkninger, kan modtage meddelelse om datoen for drøftelserne ved officiel bekendtgørelse
b)
fremsendelse af afgørelsen om indsigelser kan erstattes af en officiel bekendtgørelse
[…]
6.   Efter udløbet af indsigelsesfristen skal høringsmyndigheden drøfte de rettidigt indsendte indsigelser mod planen og de rettidigt afgivne bemærkninger fra de foreninger, der er nævnt i stk. 4, femte punktum, samt myndighedernes stillingtagen til planen med den projektansvarlige, myndighederne, de berørte personer og de personer, der har rejst indsigelser eller afgivet bemærkninger. Datoen for drøftelsen skal meddeles senest en uge i forvejen i overensstemmelse med stedlig sædvane. Myndighederne, den projektansvarlige og de personer, der har rejst indsigelser, får meddelelse om datoen for drøftelsen. Såfremt der skal udsendes mere end 50 meddelelser ud over de meddelelser, der sendes til myndighederne eller den projektansvarlige, kan disse erstattes af en offentlig bekendtgørelse. Til forskel fra andet punktum sker den offentlige bekendtgørelse derved, at det bliver bekendtgjort i høringsmyndighedens officielle tidende og i den lokale dagspresse i det område, hvor det må forudses, at projektet vil få virkninger; bekendtgørelsen i det officielle tidende er afgørende for beregningen af den frist, der fremgår af andet punktum […]
[...]
9.   Høringsmyndigheden afgiver som resultatet af høringsproceduren en stillingtagen og sender denne til planlægningsmyndigheden inden for en måned efter afslutningen af drøftelsen sammen med planen, stillingtagen fra myndighederne og bemærkninger fra foreningerne, jf. stk. 4, femte punktum, samt de udestående indsigelser.«
Lov om miljøvurdering
§ 2, stk. 1, første punktum, i Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (lov om vurdering af indvirkning på miljøet, herefter »lov om miljøvurdering«), bestemmer:
»Miljøvurderingen er en ikke-selvstændig del af den forvaltningsretlige sagsbehandling med henblik på afgørelse af lovmæssigheden af projekter.«
I henhold til § 2, stk. 3, i lov om miljøvurdering omfatter »[afgørelser] i henhold til stk. 1, første punktum, […] afgørelse[n] om godkendelse af planer«.
Lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet som ændret
§ 1, stk. 1, første punktum, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, bestemmer, at denne lov finder anvendelse på retsmidler til prøvelse af afgørelser i henhold til § 2, stk. 3, i lov om miljøvurdering vedrørende lovligheden af projekter, for hvilke der ifølge sidstnævnte lov kan være pligt til at gennemføre en miljøvurdering.
§ 2 i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, har følgende ordlyd:
»1.   En anerkendt national eller udenlandsk forening […] kan i henhold til lov om forvaltningsretspleje iværksætte retsmidler til prøvelse af en afgørelse i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, eller en undladelse af at træffe en sådan, i hvilken forbindelse det ikke er et krav, at foreningen gør gældende, at dens egne rettigheder er blevet krænket, såfremt foreningen
—
gør gældende, at en afgørelse efter § 1, stk. 1, første punktum, eller en undladelse af at træffe en sådan strider mod retsforskrifter til beskyttelse af miljøet, og som kan have betydning for afgørelsen
—
gør gældende, at en afgørelse, der er truffet i medfør af § 1, stk. 1, første punktum, eller en undladelse af at træffe en sådan, berører foreningens vedtægtsmæssige opgaveområde om at fremme målet om at sikre beskyttelsen af miljøet, og
—
var berettiget til at deltage i en sag, som nævnt i § 1, stk. 1, første punktum, i hvilken forbindelse foreningen har fremsat bemærkninger vedrørende sagens realitet i henhold til de gældende bestemmelser, eller i strid med de gældende bestemmelser ikke har fået mulighed for at fremsætte bemærkninger i forbindelse med en sådan sag.
2.   En forening, der ikke er anerkendt [...] kan alene iværksætte retsmidler i henhold til stk. 1, såfremt
—
den opfylder betingelserne for at blive anerkendt på det tidspunkt, hvor retsmidlet iværksættes
—
den har indgivet en ansøgning om anerkendelse
—
der endnu ikke er truffet afgørelse vedrørende dens ansøgning om anerkendelse på grund af forhold, som ligger uden for foreningens ansvar.
[…]
3.   Har foreningen under en procedure som omhandlet i § 1, stk. 1, første punktum, haft mulighed for at fremsætte bemærkninger, kan den ikke i forbindelse med sagen om iværksættelse af retsmidler fremsætte indsigelser, som den ikke tidligere har fremsat, eller ikke har fremsat rettidigt, jf. de gældende bestemmelser, men som den havde haft mulighed for at rejse i forbindelse med den i § 1, stk. 1, første punktum, nævnte procedure.
4.   Er en afgørelse i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, hverken offentliggjort eller meddelt foreningen i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, skal en indsigelse eller klage fremsættes inden for et år efter det tidspunkt, hvor foreningen fik eller burde have fået kendskab til afgørelsen […]
5.   Retsmidler i henhold til stk. 1 er begrundede
—
såfremt afgørelsen i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, eller en undladelse af at træffe en sådan, tilsidesættelser retsforskrifter, der tjener til beskyttelse af miljøet, og som er af betydning for afgørelsen
—
når der er tale om retsmidler iværksat til prøvelse af anlægsplaner, for så vidt som planens konstateringer, der begrunder lovligheden af et projekt, som er omfattet af forpligtelsen til at foretage en [miljøkonsekvensvurdering], udgør en tilsidesættelse af retsforskrifter, der tjener til beskyttelse af miljøet,
og tilsidesættelsen vedrører miljøbeskyttelsesinteresser, som ifølge foreningens vedtægter er omfattet af dens formål. Afgørelser i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, er endvidere omfattet af forpligtelsen til at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering.«
§ 4 i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, bestemmer:
»1.   En afgørelse om et projekts lovlighed i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, nr. 1, kan kræves annulleret, såfremt en i henhold til bestemmelserne i [lov om miljøvurdering] […]
—
foreskrevet miljøkonsekvensvurdering eller
—
foreskrevet foreløbig konkret vurdering af, om der er pligt til en miljøkonsekvensvurdering,
ikke er blevet gennemført, heller ikke efterfølgende. [...]
[…]
3.   Stk. 1 og 2 finder tilsvarende anvendelse på retsmidler, der iværksættes af parter i henhold til § 61, nr. 1 og 2, i [lov om forvaltningsretspleje].«
§ 5 i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, har følgende ordlyd:
»1.   Denne lov gælder for procedurer i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, der er blevet indledt eller skulle være indledt efter den 25. juni 2005. Første punktums første led finder ikke anvendelse på afgørelser i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, der er blevet endelige før den 15. december 2006.
[...]
3.   Anerkendelsessøgsmål, der allerede er indledt i henhold til denne lov, afsluttes af Umweltbundesamt i medfør af de bestemmelser, der var gældende indtil den 28. februar 2010.
4.   Procedurer, hvori der skal træffes afgørelse i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, nr. 1, procedurer om godkendelse i henhold til § 1, stk. 1, første punktum, nr. 2, eller procedurer, hvori der iværksættes retsmidler i henhold til § 2, som var verserende den 12. maj 2011, eller som er blevet indledt efter denne dato, og som ikke var afsluttede som endelige den 29. januar 2013, afsluttes efter henhold til bestemmelserne i denne lov i den affattelse, der gælder fra den 29. januar 2013. Til forskel fra første punktum finder § 4a, stk. 1, kun anvendelse på retslige procedurer, som er blevet indledt fra den 29. januar 2013.«
Den administrative procedure og retsforhandlingerne ved Domstolen
Den 18. december 2006 modtog Kommissionen en klage, hvori det blev foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den ved lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet havde foretaget en fejlagtig gennemførelse af artikel 10a i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EFT L 175, s. 40
) og af artikel 15a i Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (
EFT L 257, s. 26
). Efter denne klage sendte Kommissionen den 1. oktober 2012 Forbundsrepublikken Tyskland en åbningsskrivelse om tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 11 i direktiv 2011/92 og artikel 25 i direktiv 2010/75, idet disse sidstnævnte direktiver i mellemtiden havde erstattet henholdsvis direktiv 85/337 og 96/61.
Forbundsrepublikken Tyskland besvarede denne åbningsskrivelse den 30. november 2012. Den 6. februar 2013 anmodede Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionen om at afslutte sagen med den begrundelse, at den tyske lovgivning efter vedtagelsen af lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, var i overensstemmelse med dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C-115/09
,
EU:C:2011:289
).
Den 26. april 2013 tilsendte Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland en begrundet udtalelse. Sidstnævnte besvarede denne den 10. juli 2013. Da Kommissionen ikke var tilfreds med denne medlemsstats svar, besluttede den at anlægge nærværende sag.
Ved anmodning indleveret til Domstolens Justitskontor den 9. juli 2014 har Republikken Østrig anmodet om tilladelse til at intervenere i nærværende sag til støtte for Forbundsrepublikken Tysklands påstande. Ved afgørelse af 11. august 2014 imødekom Domstolens præsident denne anmodning.
Om anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling
Efter generaladvokatens fremsættelse af forslag til afgørelse har Forbundsrepublikken Tyskland ved processkrift af 30. juni 2015 anmodet Domstolen om, at retsforhandlingernes mundtlige del genåbnes, jf. artikel 83 i Domstolens procesreglement, med den begrundelse, at generaladvokatens forslag til afgørelse »indebærer, at der inddrages et nyt anbringende i sagens genstand, som Forbundsrepublikken Tyskland hverken skriftligt eller mundtligt har kunnet tage stilling til«.
Det skal bemærkes, at Domstolen ifølge procesreglementets artikel 83 efter at have hørt generaladvokaten til enhver tid ved kendelse kan bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
Dette er ikke tilfældet i nærværende sag. Da Forbundsrepublikken Tyskland henviser til den sidste situation, der er anført i den nævnte artikel i procesreglementet, skal det nemlig bemærkes, at de betragtninger, som generaladvokaten har anført, og som denne medlemsstat har henvist til, på ingen måde er et argument, som nærværende sag skal afgøres på grundlag af.
Henset til de ovenstående betragtninger finder Domstolen, at det er ufornødent at anordne en genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del.
Om søgsmålet
Det første klagepunkt om begrænsningen af legalitetsprøvelsen af forvaltningsafgørelser, der henhører under direktiv 2011/92 og 2010/75, til de nationale retsforskrifter, der giver borgerne rettigheder
Parternes argumenter
Kommissionen er af den opfattelse, at § 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje ulovligt begrænser legalitetsprøvelsen af forvaltningsafgørelser til nationale retsforskrifter, der giver borgere rettigheder. Når der er tale om processuelle fejl, er retsbeskyttelsen derfor kun sikret i Tyskland, hvis den omhandlede processuelle bestemmelse skaber en subjektiv ret for en borger. I henhold til artikel 11 i direktiv 2011/92 og artikel 25 i direktiv 2010/75 skal lovligheden af de afgørelser, der henhører under disse direktiver, imidlertid kunne kontrolleres både indholdsmæssigt og med hensyn til spørgsmålet, om procedurereglerne er blevet overholdt.
Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at medlemsstaterne har et spillerum med hensyn til organiseringen på det retslige område. Omfanget af den kontrol, der skal foretages af de nationale domstole, reguleres ikke af disse EU-retlige bestemmelser, da sidstnævnte ikke foreskriver de prøvelseskriterier, der skal anvendes af de nævnte domstole. Hverken artikel 11 i direktiv 2011/92 eller artikel 25 i direktiv 2010/75 indeholder nemlig krav til omfanget af domstolsprøvelsen, men fastsætter alene forpligtelsen for medlemsstaterne til at fastsætte en klagemekanisme, der gør det muligt at prøve den indholdsmæssige og processuelle lovlighed af enhver afgørelse eller udeladelse af forvaltningsmæssig art.
Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at spørgsmålet, om en klage eller et søgsmål med påstand om annullation af en forvaltningsafgørelse eller om pålæg om at udstede en forvaltningsafgørelse kan antages til realitetsbehandling, i henhold til artikel 42, stk. 2, i lov om forvaltningsretspleje forudsætter, at den individuelle sagsøger gør gældende, at hans rettigheder er blevet krænket som følge af denne afgørelse eller som følge af, at det er blevet afvist at udstede den. Den nævnte lovs § 133, stk. 1, lader spørgsmålet, om sagen er begrundet, og den eventuelle annullation af en forvaltningsafgørelse afhænge af, at en subjektiv ret for sagsøgeren er blevet krænket. Således undgås modstridende konklusioner i vurderingen af spørgsmålet, om en klage eller et søgsmål kan antages til realitetsbehandling, og om det er begrundet, og det er alene klager eller søgsmål, der kan antages til realitetsbehandling i henhold til denne lovs § 42, stk. 2, som på grundlag af lovens § 113, stk. 1, kan føre til en annullation.
Republikken Østrig har gjort gældende, at den nærmere fastlæggelse af kriterierne om nødvendig interesse til at anlægge et søgsmål for en domstol og om, at en ret er blevet krænket, alene henhører under national ret. Medlemsstaterne har nemlig en vid skønsbeføjelse, der under alle omstændigheder tillader en begrænsning af borgernes søgsmålsret, når der er tale om en krænkelse af offentlige subjektive rettigheder.
Domstolens bemærkninger
Med henblik på at vurdere, om Kommissionens første klagepunkt er begrundet, skal det bemærkes, at dette ikke omhandler betingelserne for antagelse til realitetsbehandling af de søgsmål, der er fastsat i artikel 11 i direktiv 2011/92 og i artikel 25 i direktiv 2010/75 – idet disse sidstnævnte reguleres ved § 42, stk. 2, i lov om forvaltningsretspleje – men omfanget af domstolsprøvelsen vedrørende de nævnte søgsmål, således at »medlemmerne af den berørte offentlighed« i henhold til disse bestemmelser skal have søgsmålsret »til […] at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse«, der henhører under disse direktiver.
§ 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje fastsætter nemlig i det væsentlige, at den kompetente domstol kun annullerer en retsstridig forvaltningsafgørelse, for så vidt som sagsøgerens »rettigheder derved krænkes«. Annullationen af en forvaltningsafgørelse kræver således, at den retsstridighed, som dommeren har fastslået, også indebærer en tilsidesættelse af en subjektiv ret for sagsøgeren.
I denne henseende skal det bemærkes, at medlemsstaterne i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 og artikel 25, stk. 1, i direktiv 2010/75 sikrer, at medlemmerne af den berørte offentlighed, som gør gældende, at en rettighed er krænket, når dette er en forudsætning i henhold til de nationale forvaltningsretlige regler, har adgang til ved en domstol eller ved et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af de nævnte direktivers bestemmelser.
De nævnte artiklers stk. 3 bestemmer, at medlemsstaterne bl.a. fastsætter, hvad der forstås ved en sådan krænkelse af en rettighed.
Under disse omstændigheder skal det med hensyn til det foreliggende klagepunkt fremhæves, at selv om den omhandlede medlemsstat i henhold til de ovennævnte bestemmelser i direktiv 2011/92 og 2010/75 kan underlægge antagelsen til realitetsbehandling af borgernes søgsmål til prøvelse af afgørelser, handlinger eller undladelser, der falder ind under de sidstnævnte direktivers anvendelsesområde, betingelser – såsom kravet om, at en subjektiv ret skal være krænket – kan denne medlemsstat også fastsætte, at den kompetente domstols annullation af en forvaltningsafgørelse kræver en tilsidesættelse af en subjektiv ret fra sagsøgerens side.
Domstolen har nemlig allerede i præmis 45 i dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C-115/09
,
EU:C:2011:289
) fastslået, at det er tilladt den nationale lovgiver at begrænse de rettigheder, hvis tilsidesættelse kan påberåbes af en borger i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en af disse afgørelser, handlinger eller undladelser, der er omfattet af artikel 10a i direktiv 85/337, nu artikel 11 i direktiv 2011/92, til kun at omfatte offentlige subjektive rettigheder, men at en sådan begrænsning ikke kan finde anvendelse som sådan for miljøbeskyttelsesforeninger, idet målene med artikel 10a, stk. 3, sidste punktum, i direktiv 85/337 ellers ville blive tilsidesat.
Det følger heraf, at § 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje ikke kan anses for at være uforenelig med artikel 11 i direktiv 2011/92 og med artikel 25 i direktiv 2010/75.
Følgelig må det første klagepunkt, som Kommissionen har anført til støtte for sit søgsmål, forkastes.
Det andet klagepunkt om begrænsningen af de situationer, hvor der kan nedlægges påstand om annullation af en forvaltningsafgørelse, der henhører under direktiv 2011/92 og 2010/75, på grund af processuelle fejl
Parternes argumenter
Med dette klagepunkts første led har Kommissionen gjort gældende, at der i henhold til § 4, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet kun kan ske annullation af en administrativ godkendelse, hvis denne ikke er blevet tildelt på grundlag af en formelt korrekt miljøkonsekvensvurdering eller foreløbig miljøkonsekvensvurdering. Hvis en sådan vurdering eller foreløbig vurdering derimod har fundet sted, men efter en procedure, der ikke har opfyldt kravene i artikel 11 i direktiv 2011/92, er det ikke muligt at anfægte disse for en tysk domstol.
En sådan begrænsning af domstolsprøvelsen af de omhandlede forvaltningsafgørelser er derfor uforenelig med denne EU-retlige bestemmelse.
Forbundsrepublikken Tyskland har anerkendt, at § 4, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet alene omfatter de tilfælde, hvor der ikke er blevet gennemført en miljøkonsekvensvurdering. Såfremt der dog er blevet gennemført en sådan vurdering, men den er behæftet med en processuel fejl, er en klage eller et søgsmål imidlertid muligt under de betingelser, der er fastsat i § 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje og i § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces.
Denne medlemsstat har præciseret, at sagsøgeren altid i henhold til sidstnævnte bestemmelse i national ret kan gøre den retsstridige karakter af en vurdering gældende, for så vidt som den hævdede processuelle fejl ikke åbenbart er irrelevant for resultatet af indholdet af afgørelsen.
Med dette klagepunkts andet led har Kommissionen gjort gældende, at i henhold til § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces kan en borgers anfægtelse af lovligheden af en forvaltningsafgørelse vedrørende en miljøkonsekvensvurdering på grund af processuelle fejl kun medføre, at denne afgørelse annulleres, hvis der findes en mulighed for, at denne ville være faldet anderledes ud, hvis den hævdede processuelle fejl ikke havde foreligget, og hvis sagsøgerens »materielle retsstilling« er berørt. Det påhviler følgelig sagsøgeren at bevise dels denne årsagsforbindelse, dels denne fejls indvirkning på hans rettigheder.
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 11 i direktiv 2011/92 ikke tillader, at sagsøgeren pålægges forpligtelsen til at bevise en sådan årsagsforbindelse.
Denne institution har bemærket, at den anden betingelse, der er opstillet i § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces, hvorefter en sådan fejl skal berøre sagsøgerens »materielle retsstilling«, ligeledes er uforenelig med artikel 11 i direktiv 2011/92. Når et søgsmål kan antages til realitetsbehandling, kan medlemsstaterne nemlig ikke begrænse de anbringender, der kan påberåbes til støtte for det nævnte søgsmål. Hvis en forvaltningsafgørelse påvirker en borgers subjektive ret, og denne følgelig har søgsmålskompetence, skal den kompetente nationale domstol derfor foretage fuld domstolsprøvelse for så vidt angår lovligheden af denne afgørelse. Denne domstol kan ikke herved se bort fra processuelle fejl, selv hvis disse ikke har haft til virkning, at sagsøgerens ret til forsvar er blevet tilsidesat.
Forbundsrepublikken Tyskland har fremhævet, at det krav om årsagsforbindelse, der er blevet fastsat i § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces, i princippet ikke påvirker gennemførelsen af målene i artikel 11 i direktiv 2011/92.
Ifølge denne medlemsstat er det heller ikke korrekt at anføre, at det i henhold til tysk ret påhviler sagsøgeren at føre beviset for en tilsidesættelse af en subjektiv ret.
Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces er en særbestemmelse, der gør det muligt for den offentlige myndighed at modgå en påstand om annullation af en forvaltningsafgørelse. Forvaltningsmyndigheden har nemlig ret til – til sit forsvar – at gøre gældende, at dens afgørelse ikke kan annulleres, selv om den faktisk er behæftet med den processuelle fejl, som sagsøgeren har gjort gældende, hvis denne myndighed godtgør, at denne fejl åbenbart ikke har haft indvirkning på afgørelsens indhold, hvilket det påhviler domstolen at efterprøve, jf. § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces. Konkret betyder dette, at sidstnævnte annullerer den pågældende afgørelse, for så vidt som det ikke kan udelukkes, at den omhandlede processuelle fejl har haft en indvirkning på den nævnte afgørelses resultat.
Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid anført, at der i forbindelse med ændringen af lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet vil blive vedtaget en bestemmelse, der indeholder en præcisering for så vidt angår gennemførelsen af artikel 11 i direktiv 2011/92.
Domstolens bemærkninger
– Det andet klagepunkts første led
Idet det andet klagepunkts første led omhandler begrænsningen af domstolsprøvelsen af forvaltningsafgørelser til alene de tilfælde, hvor en miljøkonsekvensvurdering eller foreløbig miljøkonsekvensvurdering helt mangler, skal det fremhæves, at Domstolen i præmis 36 i dom Gemeinde Altrip m.fl. (
C-72/12
,
EU:C:2013:712
) har anført, at den allerede i præmis 37 i dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C-115/09
,
EU:C:2011:289
) fastslog, at artikel 11 i direktiv 2011/92 på ingen måde har begrænset de anbringender, der kan påberåbes til støtte for et søgsmål anlagt ved domstolene som omhandlet i nævnte bestemmelse.
Domstolen har i øvrigt i denne doms præmis 37 udtalt, at de nationale bestemmelser til gennemførelse af artikel 11 i direktiv 2011/92 således ikke kan begrænse anvendelsen heraf til alene at omfatte de tilfælde, hvor anfægtelsen af lovligheden støttes på anbringendet om, at der ikke er gennemført en vurdering af indvirkninger på miljøet. Såfremt det udelukkes, at disse nationale bestemmelser finder anvendelse i det tilfælde, hvor en sådan vurdering er behæftet med endog alvorlige fejl, vil dette i det væsentlige fratage bestemmelserne i direktiv 2011/92 deres effektive virkning. En sådan udelukkelse ville følgelig ligeledes være i strid med målet om at sikre en vidtgående adgang til retsinstanser som omhandlet i dette direktivs artikel 11.
Det følger af den nævnte doms præmis 38, at sidstnævnte bestemmelse er til hinder for, at medlemsstaterne begrænser anvendeligheden af gennemførelsesbestemmelserne til den nævnte artikel til det tilfælde, hvor lovligheden af en afgørelse anfægtes med henvisning til, at der ikke blev gennemført en miljøvurdering, uden at anvendelsen kan udvides til det tilfælde, hvor der blev gennemført en sådan vurdering, men proceduren var fejlbehæftet.
Det følger heraf, at § 4, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet skal anses for at være uforenelig med artikel 11 i direktiv 2011/92.
Hvad angår Forbundsrepublikken Tysklands argument vedrørende § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces – hvorefter et søgsmål i det tilfælde, hvor der er blevet gennemført en miljøkonsekvensvurdering, eller foreløbig miljøkonsekvensvurdering, men hvor den er behæftet med en processuel fejl, er mulig på de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse – bemærkes for det første, at direktivbestemmelser skal gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er specifikke, bestemte og klare nok til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet (domme Dillenkofer m.fl.,
C-178/94, C-179/94 og C-188/94 – C-190/94
,
EU:C:1996:375
, præmis
, og Kommissionen mod Portugal,
C-277/13
,
EU:C:2014:2208
, præmis
), hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
For det andet er det ubestridt, at den nævnte nationale retsforskrift selv begrænser anvendelsen af de retsmidler, der er fastsat i artikel 11 i direktiv 2011/92, og som vil blive analyseret i forbindelse med det andet anbringendes andet led.
Det andet klagepunkts første led skal derfor tages til følge.
– Det andet klagepunkts andet led
Med det første argument til støtte for det andet klagepunkts andet led har Kommissionen foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den har betinget den kompetente domstols annullation af en forvaltningsafgørelse, der falder ind under anvendelsesområdet for artikel 11 i direktiv 2011/92, af, at der er en årsagsforbindelse mellem den hævdede processuelle fejl og resultatet af den omhandlede forvaltningsafgørelse.
Domstolen har i denne henseende allerede nærmere bestemt udtalt, at EU-lovgiver ikke har haft til hensigt at knytte muligheden for at påberåbe en processuel fejl til en betingelse om, at denne har haft indvirkning på indholdet af den anfægtede endelige afgørelse. Eftersom direktiv 2011/92 bl.a. har til formål at fastsætte processuelle garantier, som navnlig muliggør en bedre oplysning og offentlig deltagelse i forbindelse med vurderinger af indvirkninger på miljøet af offentlige og private projekter, som kan have en stor indvirkning på dette miljø, er prøvelsen af overholdelsen af de processuelle regler på dette område særlig vigtig. Således og i overensstemmelse med målet om at give den berørte offentlighed vid adgang til klage og domstolsprøvelse, skal denne offentlighed principielt kunne påberåbe sig enhver processuel fejl til støtte for et søgsmål til anfægtelse af lovligheden af de afgørelser, der er omfattet af nævnte direktiv (jf. i denne retning dom Gemeinde Altrip m.fl.,
C-72/12
,
EU:C:2013:712
, præmis
og
).
Inden for rammerne af nærværende sag skal det fastslås, at for så vidt som § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces i alle tilfælde – selv ved processuelle fejl vedrørende information og offentlighedens deltagelse på det omhandlede område – kræver en årsagssammenhæng mellem den påberåbte processuelle fejl og resultatet af den anfægtede forvaltningsafgørelse for, at den kompetente domstol kan annullere den nævnte afgørelse, gør en sådan betingelse det uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve den søgsmålsret, der er omhandlet i artikel 11 i direktiv 2011/92, og den tilsidesætter målet med dette direktiv, der tilsigter at give »medlemmerne af den berørte offentlighed« en vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse.
Hvis annullationen af en forvaltningsafgørelse, der er blevet vedtaget under tilsidesættelse af en processuel regel, blev nægtet alene med den begrundelse, at sagsøgeren ikke kan bevise denne fejls indvirkning på den nævnte afgørelses indhold, ville dette fratage denne EU-retlige bestemmelse enhver effektiv virkning.
Som det fremgår af nærværende doms præmis 47, har Domstolen imidlertid allerede fastslået, at EU-lovgiver hverken har haft til hensigt at begrænse de anbringender, der kan påberåbes til støtte for en klage eller et søgsmål i henhold til en national retsforskrift, der har gennemført artikel 11 i direktiv 2011/92, eller at knytte muligheden for at påberåbe en processuel fejl til en betingelse om, at denne har haft indvirkning på indholdet af den anfægtede endelige afgørelse.
Domstolen har endvidere – for så vidt angår fortolkningen af udtrykket »en rettighed er krænket« som omhandlet i artikel 11 i direktiv 2011/92 og nærmere bestemt det krav, der er fastsat i national ret, hvorefter en sådan krænkelse kun kan foreligge, hvis den anfægtede afgørelse ville have været anderledes uden den hævede processuelle fejl – udtalt, at fordelingen af bevisbyrden til sagsøgeren i henhold til national ret for denne årsagsforbindelse kan gøre udøvelsen af de rettigheder, som denne er tillagt ved det nævnte direktiv, uforholdsmæssigt vanskelig, bl.a. henset til de pågældende procedurers komplekse karakter eller til de komplicerede vurderinger af indvirkningerne på miljøet (jf. i denne retning dom Gemeinde Altrip m.fl.,
C 72/12
,
EU:C:2013:712
, præmis
).
Det følger heraf, at krænkelsen af en rettighed som omhandlet i artikel 11 i direktiv 2011/92 kun kan forhindres, hvis domstolen eller organet, der er omhandlet i denne bestemmelse, er i stand til – uden på nogen måde at lade bevisbyrden for årsagsforbindelsen, som er omhandlet i ovennævnte præmis i nærværende dom, påhvile sagsøgeren, men i givet fald, henset til de beviser, der er fremlagt af bygherren eller af de kompetente myndigheder, og mere generelt til samtlige sagsakter, som de har fået forelagt – at fastslå, at den anfægtede afgørelse ikke ville have været anderledes uden den af denne sagsøger påberåbte processuelle fejl (jf. i denne retning dom Gemeinde Altrip m.fl.,
C-72/12
,
EU:C:2013:712
, præmis
).
Selv om disse betragtninger vedrører en af betingelserne for et søgsmåls antagelse til realitetsbehandling, er de relevante for så vidt angår en af den nationale lovgiver fastsat betingelse, der har til virkning at begrænse domstolsprøvelsen med hensyn til realiteten.
Det følger af de ovenstående betragtninger, at det krav, der er opstillet i § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces, for så vidt som denne bestemmelse pålægger sagsøgeren som »medlem af den berørte offentlighed« bevisbyrden for, at der foreligger en årsagsforbindelse mellem den processuelle fejl, som denne hævder foreligger, og resultatet af forvaltningsafgørelsen, udgør en tilsidesættelse af artikel 11 i direktiv 2011/92, således at det første argument, som Kommissionen har anført til støtte for det andet klagepunkts andet led, er begrundet.
Hvad angår det andet argument, som Kommissionen har fremført til støtte for dette led, er det ubestridt, at det fremgår af § 113, stk.1, i lov om forvaltningsretspleje, sammenholdt med § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces, at når en vurdering af indvirkninger på miljøet påvirkes af processuelle fejl, kan den afgørelse, der er blevet vedtaget efter afslutningen af en sådan procedure kun annulleres af den nationale domstol, der skal behandle sagen, hvis denne processuelle fejl tilsidesætter sagsøgerens subjektive ret.
Det følger imidlertid af nærværende doms præmis 30-34, at den betingelse, der er fastsat i § 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje, hvorefter den nationale domstol først skal fastslå, at der foreligger en sådan tilsidesættelse, før den eventuelt annullerer den omhandlede forvaltningsafgørelse, hverken er i strid med artikel 11 i direktiv 2011/92 eller med artikel 25 i direktiv 2010/75.
Den samme konklusion gælder for den forpligtelse, der påhviler den nationale ret i henhold til § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces, sammenholdt med § 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje.
Kommissionens andet argument, som er blevet fremført til støtte for det foreliggende klagepunkts andet led, skal følgelig forkastes.
Det følger af de ovenstående betragtninger, at Kommissionens andet klagepunkt er begrundet, bortset fra argumentet vedrørende kravet i overensstemmelse med § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces, sammenholdt med § 113, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje om, at sagsøgerens subjektive ret skal være tilsidesat.
Det tredje klagepunkt om begrænsningen af søgsmålskompetencen og af omfanget af domstolsprøvelsen til de indsigelser, der er blevet rejst under den administrative procedure
Parternes argumenter
Kommissionen er af den opfattelse, at begrænsningen i § 2, stk. 3, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet og § 73, stk. 4, i lov om almindelig forvaltningsproces, hvorefter der i forbindelse med søgsmål ved domstolene kun kan rejses de indsigelser, der er blevet gjort gældende tidligere under en administrative procedure, er i strid med artikel 11 i direktiv 2011/92 og artikel 25 i direktiv 2010/75.
Denne institution har gjort gældende, at en sådan begrænsning udgør en uforholdsmæssig hindring for den berørte offentligheds ret til at anfægte lovligheden af forvaltningsafgørelser på de områder, der er omfattet af disse direktiver. Den nationale lovgivning, der fastsætter denne begrænsning, er således i strid med princippet om adgang til klage og domstolsprøvelse, og den begrænser den nævnte offentligheds effektive retsbeskyttelse. Unionens retsorden tillader nemlig ikke at betinge antagelsen til realitetsbehandling af anbringender, der bliver fremført i et søgsmål, af, at disse tidligere er blevet gjort gældende inden for rammerne af den administrative procedure.
Kommissionen er af den opfattelse, at et søgsmål er en selvstændig procedure, hvorunder det skal være muligt at foretage en fuldstændig prøvelse af en forvaltningsafgørelse. Antagelsen til realitetsbehandling af anbringender kan ikke begrænses til de anbringender, der er blevet fremført inden for den korte frist for at rejse indsigelser under den administrative procedure.
Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at artikel 11 i direktiv 2011/92 og artikel 25 i direktiv 2010/75 giver medlemsstaterne mulighed for at bevare de instrumenter, der følger af deres retsordener inden for det berørte område. De bestemmelser, som Kommissionen har stillet spørgsmålstegn ved, tilsigter at garantere retssikkerheden og effektiviteten ved administrative og retslige procedurer. Bestemmelser, der forbyder at gøre indsigelser, som ikke er blevet gjort gældende under den administrative fase, gældende for retten, udgør en integrerende del af et sådant system.
Denne medlemsstat har begrundet denne begrænsning med, at indsigelser, der var kendte på tidspunktet for den administrative procedure, i modsat fald ellers af procestaktiske grunde kunne tilbageholdes og forbeholdes sagen for de kompetente domstole. Den administrative procedure ville således ikke længere kunne opfylde sin særlige interesseafvejende funktion. En sådan begrænsning er i øvrigt i overensstemmelse med principperne om ækvivalens og effektivitet.
Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere anført, at denne begrænsning hverken gør domstolsprøvelsen mere vanskelig eller a fortiori endog umulig, men derimod sikrer, at det kun er de faktiske omstændigheder, der er relevante og mest fuldstændigt og fyldestgørende detaljeret, som undergives denne prøvelse. Den nævnte begrænsning vedrører derfor alene de omstændigheder, som sagsøgeren bevidst har undladt at påberåbe sig under den administrative procedure for at skade den behørige afslutning heraf.
Republikken Østrig har gjort gældende, at de EU-retlige bestemmelser, som nærværende sag er støttet på, ikke blot ikke indeholder nogen henvisning til præklusionsregler, men derimod henviser til den nationale lovgivning, der regulerer den administrative procedure. Medlemsstaterne har således en betydelig skønsmargen til at fastlægge fremgangsmåden med henblik på retten til domstolsprøvelse samt organiseringen af den administrative procedure. Den begrænsning, der er fastsat i § 2, stk. 3, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet og i § 73, stk. 4, i lov om almindelig forvaltningsproces, er et instrument, der sikrer en hurtig og effektiv proces med henblik på afsigelse af afgørelser.
Domstolens bemærkninger
§ 2, stk. 3, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet og § 73, stk. 4, i lov om almindelig forvaltningsproces begrænser de anbringender, som en sagsøger kan gøre gældende til støtte for et søgsmål til prøvelse af en forvaltningsafgørelse, der henhører under artikel 11 i direktiv 2011/92 og artikel 25 i direktiv 2010/75, til de indsigelser, der er blevet gjort gældende under den administrative procedure.
Det bemærkes i denne henseende, at det ganske vist hverken i henhold til artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92 eller artikel 25, stk. 4, i direktiv 2010/75 er udelukket, at administrativ rekurs går forud for et søgsmål, og disse artikler forhindrer heller ikke, at der i national ret fastsættes en forpligtelse for sagsøgeren til at udtømme alle administrative rekursmuligheder, før der kan anlægges sag ved en domstol. Imidlertid tillader disse EU-retlige bestemmelser ikke, at de anbringender, der kan påberåbes af denne sagsøger til støtte for et søgsmål, begrænses.
Domstolen har allerede fastslået, at artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92, hvorefter de afgørelser, handlinger eller undladelser, der er omhandlet i den nævnte artikel, skal kunne indbringes for en domstol med henblik på »at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed«, på ingen måde begrænser de anbringender, der kan påberåbes til støtte for et sådant søgsmål (jf. i denne retning dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09
,
EU:C:2011:289
, præmis
). Denne betragtning svarer nemlig til det mål, der forfølges med denne bestemmelse, om at garantere vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøbeskyttelsesområdet.
§ 2, stk. 3, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet og § 73, stk. 4, i lov om almindelig forvaltningsproces opstiller imidlertid særlige betingelser, der begrænser domstolsprøvelsen, og som hverken er fastsat i artikel 11 i direktiv 2011/92 eller i artikel 25 i direktiv 2010/75.
En sådan begrænsning for sagsøgeren med hensyn til arten af de anbringender, som han kan gøre gældende for den domstol, som skal efterprøve lovligheden af den forvaltningsafgørelse, der berører ham, kan ikke begrundes med betragtninger om overholdelse af retssikkerhedsprincippet. Det er nemlig på ingen måde godtgjort, at en fuldstændig domstolsprøvelse af, om den nævnte afgørelse er begrundet, skulle kunne tilsidesætte dette princip.
Hvad angår argumentet om effektiviteten af administrative procedurer er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv om det er korrekt, at den omstændighed, at et anbringende fremføres for første gang inden for rammerne af et søgsmål, i visse tilfælde kan hindre den korrekte afvikling af den administrative procedure, består selve det mål, der forfølges med artikel 11 i direktiv 2011/92 og med artikel 25 i direktiv 2010/75, ikke blot i at sikre den retsundergivne den videst mulige adgang til domstolsprøvelse, men ligeledes i at muliggøre, at denne prøvelse vedrører den materielle og processuelle lovlighed af den anfægtede afgørelse i dens helhed.
Den nationale lovgiver kan ikke desto mindre fastsætte specifikke processuelle regler, såsom en regel om, at et argument, der er et udtryk for misbrug eller ond tro, ikke kan antages til realitetsbehandling, hvilke regler udgør passende mekanismer for at sikre søgsmålets effektivitet.
Det følger heraf, at Kommissionens tredje klagepunkt til støtte for søgsmålet er begrundet.
Det fjerde og det femte klagepunkt om den tidsmæssige begrænsning af miljøbeskyttelsesforeningers søgsmålskompetence og af omfanget af legalitetsprøvelsen til kun at omfatte søgsmål, der er støttet på tilsidesættelsen af bestemmelser i national ret, som giver borgerne rettigheder
Parternes argumenter
Kommissionen har anført, at den i sin åbningsskrivelse af 1. oktober 2012 kritiserede Forbundsrepublikken Tyskland for det forhold, at den oprindelige version af § 2, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet ikke var forenelig med artikel 11 i direktiv 2011/92 og med artikel 25 i direktiv 2010/75, idet denne affattelse begrænsede miljøbeskyttelsesforeningers søgsmålskompetence til de søgsmål, der er støttet på retsforskrifter, der giver borgerne rettigheder. Henset til »paralleliteten« mellem formaliteten og realiteten med hensyn til søgsmål, der anlægges af disse foreninger, indskrænker den omhandlede tidsmæssige begrænsning ligeledes omfanget af domstolsprøvelsen med hensyn til realiteten.
Kommissionen har anført, at i henhold til § 2, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, der trådte i kraft den 29. januar 2013 efter afsigelsen af dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C-115/09
,
EU:C:2011:289
), er ordene »giver borgere rettigheder« blevet slettet i den oprindelige affattelse af denne bestemmelse. Det følger heraf, at i modsætning til den situation, der gjaldt indtil da, er søgsmål fra miljøbeskyttelsesforeninger herefter ikke længere begrænsede til de situationer, der omhandlede subjektive rettigheder.
Kommissionen har imidlertid fremhævet, at anvendelsen af lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, er underlagt tidsmæssige begrænsninger. Det er nemlig kun de procedurer, der stadig verserede den 12. maj 2011 – som var datoen for afsigelsen af dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C-115/09
,
EU:C:2011:289
) – eller som er blevet indledt efter denne dato, men som ikke var endeligt afsluttet den 29. januar 2013, som var datoen for ikrafttrædelsen af lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret – der kan afsluttes i overensstemmelse med bestemmelserne i den nævnte lov, som ændret.
For så vidt angår procedurer, der er blevet indledt efter den 25. juni 2005 og afsluttet før den 12. maj 2011, er miljøbeskyttelsesforeningers søgsmålskompetence efter Kommissionens opfattelse således forblevet begrænset til søgsmål, der er støttet på retsforskrifter, der tillægger borgerne rettigheder.
Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, er i overensstemmelse med princippet om retskraft, idet denne lov ikke finder anvendelse på de afgørelser, der afslutter procedurer vedrørende godkendelse af projekter, der kan underlægges forpligtelsen til at gennemføre en miljøvurdering, hvis disse afgørelser var blevet endelige før den 15. december 2006, som var datoen for ikrafttrædelsen af den nævnte lov i den oprindelige affattelse.
Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at de nationale retsforskrifter, der er omhandlet i det fjerde og det femte klagepunkt, er forenelige med EU-rettens krav, idet de er rent deklaratoriske, og deres formål består i at lette anvendelsen af loven på forvaltningsniveau.
Denne medlemsstat har anført, at det for at sikre både en stabil retstilstand og stabile retlige relationer og af retsplejehensyn er påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de tilgængelige rekurs- og appelmuligheder er blevet udtømt, eller efter at rekurs- og appelfristerne er udløbet, ikke længere skal kunne anfægtes. En medlemsstat er følgelig ikke forpligtet til at fastsætte en mekanisme til fornyet prøvelse af sådanne afgørelser, der har fået retskraft. Det samme gælder for de afsluttede administrative procedurer, der har ført til afgørelser, som ikke selv har været genstand for et søgsmål, og som derfor af den grund er blevet endelige.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at miljøbeskyttelsesforeninger i henhold til artikel 11, stk. 3, i direktiv 2011/92 og artikel 25, stk. 3, i direktiv 2010/75 anses for at have enten en tilstrækkelig interesse eller rettigheder, der kan krænkes, alt efter om den nationale lovgivning gør brug af den ene eller den anden af disse formalitetsbetingelser for søgsmål (jf. i denne retning dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09
,
EU:C:2011:289
, præmis
).
Selv om det er tilladt den nationale lovgiver at begrænse de rettigheder, hvis tilsidesættelse kan påberåbes af en borger i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en af de afgørelser, handlinger eller undladelser, der er omfattet af artikel 11 i direktiv 2011/92, til kun at omfatte subjektive rettigheder, kan en sådan begrænsning ikke finde anvendelse som sådan for miljøbeskyttelsesforeninger, idet formålene med denne bestemmelse ellers ville blive tilsidesat (jf. i denne retning dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09
,
EU:C:2011:289
, præmis
).
Det følger heraf, at de nævnte foreninger nødvendigvis ad rettens vej skal kunne påberåbe sig de nationale retsregler, som gennemfører Unionens miljølovgivning, samt EU-retlige miljøbestemmelser, der har direkte virkning (jf. i denne retning dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09
,
EU:C:2011:289
, præmis
).
Hvad angår det fjerde og det femte klagepunkt skal det bemærkes, at Forbundsrepublikken Tyskland for at afhjælpe den retlige situation, der gav anledning til dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C-115/09
,
EU:C:2011:289
), tilpassede sin lovgivning og vedtog lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret. Sidstnævnte lov, der trådte i kraft den 29. januar 2013, er imidlertid begrænset ratione temporis. Denne nye lovgivning finder nemlig kun anvendelse på administrative procedurer, hvori der skal træffes afgørelse, på tilladelsesprocedurer og på administrative rekurs eller søgsmål, der verserede den 12. maj 2011, eller som blev indledt efter denne dato, men som ikke var endeligt afsluttet den 29. januar 2013.
Det følger heraf, at alle andre procedurer stadig er omfattet af den tidligere affattelse af lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet. Denne lovs § 5, stk. 1, udelukker nemlig de procedurer, der blev indledt før den 15. december 2006, som er datoen for lovens ikrafttræden, fra dens anvendelsesområde.
Det følger imidlertid af Domstolens praksis, at artikel 11 i direktiv 2011/92 skal fortolkes således, at de bestemmelser, der er blevet vedtaget af lovgiver med henblik på gennemførelsen af denne artikel i national ret, ligeledes skal finde anvendelse på administrative tilladelsesprocedurer, som blev indledt før den 25. juni 2005, når disse procedurer har ført til udstedelse af en tilladelse efter denne dato (jf. i denne retning dom Gemeinde Altrip m.fl.,
C-72/12
,
EU:C:2013:712
, præmis
).
Hvad angår princippet om retskraft, som Forbundsrepublikken Tyskland har henvist til, er det korrekt, at Domstolen har anerkendt den betydning, som dette princip har både i Unionens retsorden og i de nationale retsordener. Såvel hensynet til at sikre en stabil retstilstand og stabile retlige relationer som retsplejehensyn gør det påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes (jf. dom Fallimento Olimpiclub,
C-2/08
,
EU:C:2009:506
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal imidlertid i denne henseende bemærkes, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke kan gøre gældende, at den har overholdt princippet om retskraft, når grænserne for den tidsmæssige anvendelse, der er fastsat i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, vedrører forvaltningsafgørelser, der er blevet endelige.
I øvrigt ville det forhold, at Forbundsrepublikken Tyskland efter den forsinkede gennemførelse i tysk ret af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26. maj 2003 (
EFT L 156, s. 17
), der ændrede direktiv 85/337 for så vidt angår offentlig deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse, og som blev kodificeret ved direktiv 2011/92, har begrænset det tidsmæssige anvendelsesområde for de nationale bestemmelser, der gennemfører sidstnævnte direktiv, indebære, at denne medlemsstat indrømmes en ny gennemførelsesperiode (jf. analogt dom Kommissionen mod Portugal,
C-277/13
,
EU:C:2014:2208
, præmis
).
Forbundsrepublikken Tysklands argument, hvorefter de tidsmæssige begrænsninger af anvendelsen af lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet var nødvendige for at overholde princippet om retskraft med hensyn til de administrative procedurer, der var blevet endelige, skal følgelig forkastes.
Kommissionens fjerde og femte klagepunkt til støtte for søgsmålet er følgelig begrundet.
Det sjette klagepunkt vedrørende en generel udelukkelse fra anvendelsesområdet for lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, for procedurer indledt før den 25. juni 2005
Parternes argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at gennemførelsesbestemmelserne i artikel 5, stk. 1 og 4, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, er uforenelige med artikel 11 i direktiv 2011/92 og med artikel 25 i direktiv 2010/75. Disse bestemmelser i den nævnte lov, som ændret, udelukker nemlig de procedurer, der er blevet indledt før den 25. juni 2005, og som ikke længere var verserende den 12. maj 2011 fra deres anvendelsesområde, selv hvis de tilladelser, der var genstand for disse procedurer, blev meddelt efter den 25. juni 2005. Det følger nemlig af præmis 30 og 31 i dom Gemeinde Altrip m.fl. (
C-72/12
,
EU:C:2013:712
), at medlemsstaterne ikke kan forbeholde anvendelsen af de nævnte EU-retlige bestemmelser til kun de procedurer, der er blevet indledt efter den 25. juni 2005.
Forbundsrepublikken Tyskland har anerkendt, at de procedurer, der er omhandlet i Kommissionens sjette klagepunkt, ikke kan være udelukket fra anvendelsesområdet for lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret. Der er følgelig ved at blive udarbejdet en ny ændring af den nævnte lov. Denne ændring får dog formentlig kun ringe betydning, for så vidt som de kompetente nationale domstole for så vidt angår de endnu verserende procedurer vil tage hensyn til konklusionerne i dom Gemeinde Altrip m.fl. (
C-72/12
,
EU:C:2013:712
).
Domstolens bemærkninger
Da Forbundsrepublikken Tyskland har medgivet, at Kommissionens sjette klagepunkt er begrundet, skal det fastslås, at det er begrundet.
Det følger af samtlige de ovenfor anførte betragtninger, at det skal fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 11 i direktiv 2011/92 og artikel 25 i direktiv 2010/75, idet den
—
i henhold til § 46 i lov om almindelig forvaltningsproces har begrænset annullationen af afgørelser på grund af processuelle fejl til de tilfælde, hvor der ikke er foretaget en miljøkonsekvensvurdering eller en foreløbig miljøkonsekvensvurdering, og til de tilfælde, hvor sagsøgeren godtgør, at der er en årsagsforbindelse mellem den processuelle fejl og afgørelsens resultat
—
i henhold til § 2, stk. 3, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, og § 73, stk. 4, i lov om almindelig forvaltningsproces har begrænset søgsmålskompetencen og omfanget af domstolsprøvelsen til de indsigelser, der allerede er blevet rejst inden for indsigelsesfristen i den administrative procedure, som har ført til vedtagelsen af afgørelsen
—
i henhold til § 2, stk. 1, sammenholdt med § 5, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, i procedurer, der er blevet indledt efter den 25. juni 2005 og afsluttet før den 12. maj 2011, har begrænset miljøforeningers søgsmålskompetence til de retsforskrifter, der giver borgerne rettigheder
—
i henhold til § 2, stk. 1, sammenholdt med § 5, stk. 1, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, i procedurer, der er blevet indledt efter den 25. juni 2005 og afsluttet før den 12. maj 2011, har begrænset omfanget af domstolsprøvelsen af miljøforeningers søgsmål til de retsforskrifter, der giver borgerne rettigheder, og
—
i henhold til § 5, stk. 1 og 4, i lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, som ændret, har udelukket administrative procedurer, der er blevet indledt før den 25. juni 2005, fra den nationale lovgivnings anvendelsesområde.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen ikke har nedlagt påstand om sagsomkostninger, bør hver part tilpligtes at bære sine egne omkostninger. Republikken Østrig bør tilpligtes at bære sine egne omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):

1)
Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 11 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet og artikel 25 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening), idet den
—
i henhold til § 46 i Verwaltungsverfahrensgesetz (lov om almindelig forvaltningsproces) har begrænset annullationen af afgørelser på grund af processuelle fejl til de tilfælde, hvor der ikke er foretaget en miljøkonsekvensvurdering eller en foreløbig miljøkonsekvensvurdering, og til de tilfælde, hvor sagsøgeren godtgør, at der er en årsagsforbindelse mellem den processuelle fejl og afgørelsens resultat
—
i henhold til § 2, stk. 3, i Umwelt-Rechtbehelfsgesetz (lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, der er fastsat ved direktiv 2003/35/EF) af 7. december 2006, som ændret ved lov af 21. januar 2013, og til § 73, stk. 4, i Verwaltungsverfahrensgesetz (lov om almindelig forvaltningsproces) har begrænset søgsmålskompetencen og omfanget af domstolsprøvelsen til de indsigelser, der allerede er blevet rejst inden for indsigelsesfristen i den administrative procedure, som har ført til vedtagelsen af afgørelsen
—
i henhold til § 2, stk. 1, sammenholdt med § 5, stk. 1, i Umwelt-Rechtbehelfsgesetz (lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, der er fastsat ved direktiv 2003/35/EF) af 7. december 2006, som ændret ved lov af 21. januar 2013, i de procedurer, der er blevet indledt efter den 25. juni 2005 og afsluttet før den 12. maj 2011, har begrænset miljøforeningers søgsmålskompetence til de retsforskrifter, der giver borgerne rettigheder
—
i henhold til § 2, stk. 1, sammenholdt med § 5, stk. 1, i Umwelt-Rechtsbehelfgesetz (lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, der er fastsat ved direktiv 2003/35/EF) af 7. december 2006, som ændret ved lov af 21. januar 2013, i de procedurer, der er blevet indledt efter den 25. juni 2005 og afsluttet før den 12. maj 2011, har begrænset omfanget af domstolsprøvelsen af miljøforeningers søgsmål til de retsforskrifter, der giver borgerne rettigheder, og
—
i henhold til § 5, stk. 1 og 4, i Umwelt-Rechtsbehelfgesetz (lov om supplerende bestemmelser om retsmidler på miljøområdet, der er fastsat ved direktiv 2003/35/EF) af 7. december 2006, som ændret ved lov af 21. januar 2013, har udelukket administrative procedurer, der er blevet indledt før den 25. juni 2005, fra den nationale lovgivnings anvendelsesområde.

2)
I øvrigt frifindes Forbundsrepublikken Tyskland

3)
Europa-Kommissionen, Forbundsrepublikken Tyskland og Republikken Østrig bærer hver deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.