CELEX: 62013CJ0425
Tužba za poništenje
Odluka Vijeća kojom se odobrava otvaranje pregovora o povezivanju sustava Europske unije za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova sa sustavom za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova u Australiji
Direktive za pregovore
Poseban odbor
Članak 13. stavak 2. UEU‑a, članak 218. stavci 2. do 4. UFEU‑a i članak 295. UFEU‑a
Institucionalna ravnoteža

Europska komisija svojom tužbom zahtijeva poništenje druge rečenice članka 2. Odluke Vijeća od 13. svibnja 2013. kojom se odobrava otvaranje pregovora o povezivanju sustava Europske unije za trgovanje emisijskim jedinicama sa sustavom za trgovanje emisijama u Australiji kao i Odjeljka A Priloga toj odluci (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Direktiva 2003/87/EZ
Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (
SL L 275, str. 32
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. (
SL L 140, str. 63
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.; u daljnjem tekstu: Direktiva) donesena je na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a. Iz uvodne izjave 5. te direktive proizlazi da je njezin cilj doprinijeti učinkovitijem ispunjavanju obveza Europske zajednice i njezinih država članica na temelju Kyotskog protokola, kako bi se smanjila emisija stakleničkih plinova uzrokovana ljudskom djelatnošću.
Člankom 1. Direktive njezin je cilj utvrđen kako slijedi:
„Ova direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice [...] s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.“
Člankom 25. Direktive, naslovljenim „Veze s ostalim sustavima trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova“ propisano je:
„1.   Potrebno je sklopiti sporazume s trećim zemljama utvrđenima u Prilogu B Kyotskom protokolu, koje su ratificirale Protokol, u svrhu uzajamnog priznavanja emisijskih jedinica između sustava Zajednice i drugih sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova, u skladu s pravilima iz članka 300. Ugovora.
1.a   Mogu se sklopiti sporazumi o međusobnom priznavanju emisijskih jedinica između sustava Zajednice i sukladnih obveznih sustava trgovanja emisijama stakleničkih plinova, koji imaju utvrđena ograničenja apsolutnih emisija u drugim zemljama, odnosno saveznim ili regionalnim entitetima.
1.b   S trećim zemljama, odnosno sa saveznim ili regionalnim entitetima, mogu se sklopiti neobvezujući sporazumi o administrativnoj i tehničkoj koordinaciji u vezi s emisijskim jedinicama u sustavu Zajednice ili drugim obveznim sustavima za trgovanje emisijama stakleničkih plinova koji imaju utvrđena ograničenja apsolutnih emisija.
2.   Ako je sklopljen sporazum iz stavka 1., Komisija izrađuje sve potrebne odredbe koje se odnose na uzajamno priznavanje emisijskih jedinica prema odredbama tog sporazuma. [...]“
Okolnosti spora
Australski Savez je 2011. stupio u kontakt s Komisijom s ciljem započinjanja bilateralnih pregovora o povezivanju sustava trgovanja emisijskim jedinicama Europske unije s australskim sustavom.
Službena preporuka koja se odnosi na otvaranje pregovora s Australskim Savezom u svrhu povezivanja sustava trgovanja o kojem je riječ sastavljena je po uzoru na prethodnu preporuku koja se odnosila na povezivanje sustava trgovanja emisijskim jedinicama Unije sa švicarskim sustavom trgovanja. Komisija ju je donijela 24. siječnja 2013. i zatim proslijedila Vijeću Europske unije. Države članice su tijekom rasprava u radnoj skupini Vijeća za okoliš tražile da ih se u pregovore s Australskim Savezom uključi više nego što je to predviđala preporuka Komisije. Radna skupina Vijeća za okoliš odobrila je 22. travnja 2013. kompromisni tekst s određenim izmjenama.
Komisija je 2. svibnja 2013. uputila izjavu za unos u zapisnik u kojoj osporava određene aspekte nacrta odluke o odobrenju otvaranja pregovora o kojoj je riječ (dokument 8805/13, ADD1). Dana 8. svibnja 2013. i Vijeće je dalo izjavu (dokument 8805/13, ADD2).
Taj nacrt odluke podnesen je Odboru stalnih predstavnika (Coreper) i naposljetku prihvaćen kao točka A na dnevnom redu Vijeća za poljoprivredu i ribarstvo od 13. svibnja 2013.
Člankom 1. stavkom 1. pobijane odluke, Komisiji je dano odobrenje za otvaranje pregovora o kojima je riječ u ime Unije.
Člankom 1. stavkom 2. pobijane odluke predviđeno je da „Komisija vodi pregovore [...] u skladu s direktivama za pregovore iz Priloga“ toj odluci. [neslužbeni prijevod]
Drugom rečenicom članka 2. te odluke određeno je da „Komisija pisanim putem obavještava Vijeće o ishodu pregovora nakon svakog kruga pregovora, a u svakom slučaju najmanje jednom u tri mjeseca.“ [neslužbeni prijevod]
U prilogu spomenutoj odluci, direktive za pregovore (dokument 8568/13 ADD1) upućene Komisiji nalaze se u Odjeljku A, a glase kako slijedi:
„A. Postupak za pregovore
1.
Komisija vodi pregovore u skladu s relevantnim zakonodavstvom Unije koje je na snazi. Ako je potrebno, detaljna pregovaračka stajališta Unije definiraju se unutar posebnog odbora iz članka 1. stavka 2. ili unutar Vijeća. Radna skupina za okoliš određena je kao poseban odbor zadužen da pomaže Komisiji u tom zadatku. Sastanke posebnog odbora organizira i njima predsjeda država članica koja predsjeda Vijećem.
2.
Pregovore treba pripremiti dosta unaprijed. U tu svrhu, Komisija Vijeću priopćava predviđeni raspored, teme pregovora i relevantne dokumente što je prije moguće kako bi članovi posebnog odbora imali dovoljno vremena da se odgovarajuće pripreme za buduće pregovore.
3.
Svakom krugu pregovora prethodi sastanak posebnog odbora čiji je cilj utvrditi bitna pitanja i definirati, ovisno o slučaju, pregovaračka stajališta ili smjernice. Ako je potrebno, uz prethodno odobrenje posebnog odbora, moguće je zatražiti smjernice o specifičnim tehničkim aspektima pregovora od odbora za klimatske promjene.
4.
Komisija obavještava Vijeće o rezultatima pregovora nakon svakog kruga pregovora, a u svakom slučaju najmanje jednom u tri mjeseca. Komisija obavještava Vijeće o svakom značajnijem problemu koji bi se mogao pojaviti tijekom pregovora i savjetuje se o tome s posebnim odborom.“ [neslužbeni prijevod]
U Odjeljku B tih direktiva za pregovore riječ je o sadržaju i dosegu pregovora.
Stavak 2. Izjave Vijeća od 8. svibnja 2013. koja se odnosi na nacrt Odluke o otvaranju pregovora glasi kako slijedi:
„Određivanje posebnog odbora, u skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a, podrazumijeva da je taj odbor [...] ovlašten pratiti vođenje pregovora i usmjeravati pregovarača vodeći računa o direktivama za pregovore koje je donijelo Vijeće.“ [neslužbeni prijevod]
Komisiji je pobijana odluka dostavljena 15. svibnja 2013.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
Komisija od Suda zahtijeva da:
—
poništi drugu rečenicu članka 2. i Odjeljak A Priloga pobijanoj odluci;
—
podredno, poništi pobijanu odluku i održi na snazi njezine učinke ako bude u cijelosti poništena i
—
naloži Vijeću snošenje troškova.
Aktom podnesenim tajništvu Suda 7. listopada 2013., Vijeće je, na temelju članka 151. Poslovnika Suda, zahtijevalo od Suda da „izdvoji iz spisa“ pobijanu odluku i direktive za pregovore kao i dijelove Komisijine tužbe u kojima se navode te direktive. Vijeće je od Suda zahtijevalo i da donese mjere koje će smatrati prikladnima kako se sadržaj direktiva za pregovore „ne bi učinio dostupnim javnosti“ te kako se o naravi tih direktiva „ne bi mogao izvesti zaključak iz javnih dokumenata Suda“.
Taj je zahtjev Vijeća odbijen rješenjem Komisija/Vijeće (C‑425/13,
EU:C:2014:91
).
Europski parlament, kojem je odlukom predsjednika Suda od 13. veljače 2014. odobrena intervencija u potporu zahtjeva Komisije, traži da se zahtjevi Komisije prihvate.
Vijeće zahtjeva od Suda da odbije tužbu ili da, u slučaju poništenja pobijane odluke, ne održi na snazi njezine učinke te naloži Komisiji snošenje troškova.
Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska i Kraljevina Švedska, kojima je odlukom predsjednika Suda od 13. veljače 2014. odobrena intervencija u potporu zahtjeva Vijeća, zahtijevaju od Suda da odbije tužbu.
Češka Republika i Francuska Republika, kojima je odlukom predsjednika Suda od 13. veljače 2014. odobrena intervencija u potporu zahtjeva Vijeća, zahtijevaju od Suda da odbije tužbu i naloži Komisiji snošenje troškova.
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, kojoj je odlukom predsjednika Suda od 13. veljače 2014. odobrena intervencija u potporu zahtjeva Vijeća, zahtijeva od Suda da odbije tužbu u cijelosti i da, u slučaju da se tužba prihvati u cijelosti ili djelomično, ne održi na snazi učinke pobijane odluke.
O tužbi
Dopuštenost
Argumentacija stranaka
Vijeće ističe da je Komisijina tužba nedopuštena, s obzirom na to da je usmjerena protiv Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci koji sadržava sporne direktive za pregovore. Naglašava da je Komisija, u drugim institucionalnim sporovima smatrala da takve direktive za pregovore nisu obvezujući akti.
Komisija tvrdi da stajalište prema kojem direktive za pregovore nemaju obvezujući učinak ne znači da one ne proizvode pravne učinke. Budući da je Vijeće jasno navelo da su direktive za pregovore o kojima je riječ obvezujuće za Komisiju, njezina je tužba dopuštena.
Ocjena Suda
Valja podsjetiti da tužbu za poništenje mora biti moguće podnijeti u odnosu na sve odredbe koje donose institucije Unije, neovisno o njihovoj naravi ili obliku, pod uvjetom da im je cilj proizvesti pravne učinke (vidjeti presudu Komisija/Vijeće, C‑28/12,
EU:C:2015:282
, t. 14. i navedenu sudsku praksu).
Kako bi se odredilo proizvode li takve odredbe pravne učinke, potrebno je razmotriti njihov sadržaj (vidjeti u tom smislu presudu Nizozemska/Komisija,
EU:C:2000:335
, t. 27.).
U vezi s time, Sud je već presudio da odluka donesena na temelju članka 218. stavaka 3. i 4. UFEU‑a proizvodi pravne učinke u odnosima između Unije i njezinih država članica kao i između institucija Unije (vidjeti presudu Komisija/Vijeće, C‑114/12,
EU:C:2014:2151
, t. 40.).
U ovom predmetu, Odjeljak A Priloga pobijanoj odluci koji sadržava sporne direktive za pregovore, opisuje precizan i detaljan postupak za pregovore o predviđenom sporazumu, koji je Vijeće očito namjeravalo nametnuti Komisiji, kao što to proizlazi iz članka 1. stavka 2. te odluke.
Pobijana odluka stoga proizvodi pravne učinke.
Slijedom navedenog, tužba je dopuštena.
Meritum
U prilog svojoj tužbi Komisija ističe dva tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog odnosi se na detaljni postupak utvrđen u Odjeljku A direktiva za pregovore kojim su povrijeđeni članak 13. stavak 2. UEU‑a, članak 218. stavci 2. do 4. UFEU‑a, članak 295. UFEU‑a i načelo institucionalne ravnoteže. Drugi tužbeni razlog odnosi se na dio pobijane odluke u kojem je propisano da „detaljna pregovaračka stajališta Unije definira“ poseban odbor ili Vijeće, a tim su dijelom povrijeđeni članak 13. stavak 2. UEU‑a, članak 218. UFEU‑a i načelo institucionalne ravnoteže.
Sud ocjenjuje prikladnim ta dva tužbena razloga ispitati zajedno.
Argumentacija stranaka
Komisija ističe da su pregovori koji se odnose na međunarodni sporazum u područjima koja se ne odnose poglavito ili isključivo na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku u njezinoj nadležnosti. Ostale institucije Unije ne mogu dovesti u pitanje njezinu ulogu pregovarača u tom području. Iako je UFEU‑om Vijeću dodijeljena ovlast odobravanja otvaranja takvih pregovora, ono ipak nema ovlast proširenja sadržaja direktiva za pregovore na način da u njih uključi odredbe koje nisu izravno povezane s pregovorima s trećom državom o kojoj je riječ.
Komisija smatra da ovlast donošenja direktiva za pregovore ne uključuje ovlast određivanja načina odvijanja pregovora, s obzirom na to da se spomenutim direktivama moraju definirati samo strateški odabiri i temeljni ciljevi kojih se treba držati tijekom pregovora.
Komisija ističe da je posljedica detaljnog pregovaračkog postupka predviđenog u Odjeljku A Priloga pobijanoj odluci dodjeljivanje novih ovlasti Vijeću, protivno onomu što je propisano člankom 218. stavcima 2. do 4. UFEU‑a. Jednostrano nametnuvši takav postupak, Vijeće je Komisiji nametnulo obveze koje nisu u skladu sa spomenutim odredbama.
Komisija smatra da je Vijeće povrijedilo i članak 13. stavak 2. UEU‑a kao i načelo institucionalne ravnoteže, proširivši, direktivama za pregovore o kojima je riječ, ovlasti koje su mu dodijeljene Ugovorima.
Komisija naglašava da, iako za institucije može biti korisno utvrditi aranžmane njihove suradnje, takva se suradnja, na temelju članka 295. UFEU‑a, treba izvršavati međuinstitucionalnim sporazumima. Budući da u ovom predmetu ne postoji takav sporazum Vijeće je, donijevši Odjeljak A Priloga pobijanoj odluci, povrijedilo i taj članak.
Komisija tvrdi da Vijeće, na temelju spomenutog Odjeljka A, ima odlučujuću ulogu u pregovorima. Naime, tim je odjeljkom predviđeno da poseban odbor iz članka 218. stavka 4. UFEU‑a ili, u određenim okolnostima, Vijeće definira „detaljna pregovaračka stajališta Unije“, koja su za Komisiju obvezujuća. Međutim, Ugovori ni tom odboru ni Vijeću ne dodjeljuju nikakvu ulogu koja bi uključivala izravno donošenje odluka tijekom pregovora, već u tom pogledu Komisija ima punu nadležnost. Poseban odbor samo je savjetodavno tijelo za pregovarača.
Komisija smatra da je ona nadležna za utvrđivanje načina savjetovanja s posebnim odborom koji, na temelju članka 218. stavka 4. UFEU‑a, određuje Vijeće. Tom je odredbom posebnom odboru dodijeljena samo savjetodavna uloga, s obzirom na to da se pregovori trebaju voditi samo „u savjetovanju s“ potonjim. Iako poseban odbor zaista može izraziti svoje stajalište o različitim aspektima pregovora, Komisija smatra da se direktivama za pregovore, koje spomenutom odboru ili Vijeću omogućuju donošenje „detaljnih pregovaračkih stajališta Unije“ koja su slijedom toga za Komisiju obvezujuća, povrjeđuje članak 218. UFEU‑a.
Komisija naposljetku ističe da su elementi pobijane odluke čije se poništenje zahtijeva odvojivi od ostatka odluke i da je stoga moguće djelomično poništenje. U svakom slučaju, djelomično poništenje ne bi utjecalo na određivanje posebnog odbora.
Parlament se slaže s argumentacijom Komisije. Navodi da UFEU ne ovlašćuje Vijeće da jednostrano odlučuje o novim modalitetima pregovora koji se nameću pregovaraču. Kad bi to bilo tako, to bi utjecalo i na ovlasti Komisije kao pregovarača i na ovlasti Parlamenta.
Parlament ističe i da, u skladu s člankom 13. stavkom 2. UFEU‑a, svaka institucija djeluje u granicama dodijeljenih joj ovlasti i uz poštovanje načela lojalne suradnje.
Parlament pojašnjava da ni on sam ni Vijeće nisu ovlašteni u okviru pregovora aktivno preuzeti autonomnu i vodeću ulogu, zadirući u prerogative pregovarača. Drugim riječima, Vijeće ne može preuzeti, bilo u svoje ime ili u ime posebnog odbora koji je odredilo, ulogu donošenja odluka tijekom pregovora.
Vijeće tvrdi da se ovlast donošenja direktiva za pregovore s ciljem da se Komisiju ovlasti da pregovara o sklapanju međunarodnog sporazuma u ime Unije, koja mu je priznata člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a, ne može tumačiti na način da ono nije ovlašteno utvrđivati i modalitete vođenja pregovora. Naime, svakim drugim tumačenjem članka 218. stavka 4. UFEU‑a taj bi članak izgubio svoj korisni učinak.
Češka Republika, Savezna Republika Njemačka, Francuska Republika, Republika Poljska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina podržavaju taj argument Vijeća te navode da iz formulacije članka 218. stavaka 2. do 4. UFEU‑a ne proizlazi nikakvo ograničenje za donošenje takvih direktiva niti zabrana da se tim direktivama utvrde postupovna pravila, osobito kad je riječ o načinima savjetovanja s posebnim odborom.
Savezna Republika Njemačka, Francuska Republika i Ujedinjena Kraljevina također smatraju da ovlast upućivanja direktiva za pregovore Komisiji uključuje i ovlast preciziranja postupovnih zahtjeva za pregovaranje kako bi se osigurala lojalna suradnja između institucija, o kojoj je riječ u članku 13. stavku 2. UEU‑a, kao i poštovanje institucionalne ravnoteže.
Vijeće ističe da je njegova ovlast, prilikom donošenja odluke o odobrenju otvaranja pregovora i određivanja pregovarača, ocijeniti primjerenost, odnosno nužnost, uključivanja u direktive za pregovore pojedinosti o ulozi dodijeljenoj svakoj instituciji kao i postupovnih modaliteta u okviru kojih se moraju odvijati pregovori. Riječ je o logičnoj posljedici njegove ovlasti odlučivanja o dodjeli takvog odobrenja.
Vijeće pojašnjava da se postupovni modaliteti iz spornih direktiva za pregovore odnose isključivo na odnose između Komisije kao pregovarača, Vijeća kao institucije koja dodjeljuje odobrenje za pregovaranje i potpisivanje međunarodnog sporazuma te posebnog odbora koji Vijeće može odrediti za praćenje pregovora.
Vijeće ocjenjuje da se tim postupovnim modalitetima iz direktiva za pregovore ne povrjeđuje uloga svake pojedinačne institucije niti ravnoteža koja je među njima uspostavljena Ugovorima. Naime, tim se modalitetima samo izražava način na koji bi institucije trebale implementirati načelo lojalne suradnje u kontekstu međunarodnih pregovora.
Češka Republika, Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska pridružuju se argumentu Vijeća koji se odnosi na njegovu aktivnu ulogu u pregovorima o sklapanju međunarodnog sporazuma. Ovlast Vijeća da donosi direktive za pregovore i činjenica da Komisija pregovore mora voditi uz savjetovanje s posebnim odborom, u skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a, pretpostavljaju kontinuirano zajedničko djelovanje i stalni dijalog između Komisije i Vijeća, pri čemu taj postupak nije ograničen na određeni stadij pregovora.
U vezi s time, Republika Poljska navodi da samo postizanje onih rezultata pregovora koji su Vijeću prihvatljivi može dovesti do potpisivanja i sklapanja sporazuma u ime Unije. Slijedom toga, neophodno je da Vijeće, u trenutku dodjeljivanja odobrenja pregovaraču, može utvrditi i granice pregovora i uvjete njihova vođenja. Potrebno je dakle spriječiti situaciju u kojoj bi taj rezultat za Vijeće bio neprihvatljiv slijedom čega bi odbijanje odobrenja konačnog nacrta sporazuma imalo negativne posljedice na odnose s drugom stranom. Slijedom toga, ovlast Vijeća da aktivno prati pregovore je stalna i nije ograničena samo na donošenje direktiva za pregovore priloženih odluci o odobrenju otvaranja pregovora.
Vijeće smatra da Komisija pregovore treba voditi u granicama mandata koji joj je Vijeće dalo. Stajališta definirana u okviru posebnog odbora zamišljena su na način da predstavljaju konkretan izraz direktiva Vijeća za pregovore i, kao takva, imaju za cilj pomoći pregovaraču preciziranjem gledišta koja imaju potporu Vijeća. Ovlast je Komisije odrediti način pregovaranja, uz poštovanje smjernica posebnog odbora, danih bilo u obliku usmenih uputa bilo u obliku stajališta iznesenih u dokumentima.
Vijeće pojašnjava da je cilj definiranja pregovaračkih stajališta unutar posebnog odbora usmjeriti pregovarača vodeći računa o direktivama za pregovore. Ne može se smatrati da ta stajališta podrazumijevaju obvezu za Komisiju da postigne preporučeni rezultat za sve smjernice koje su njima definirane.
U vezi s tim, Češka Republika, Francuska Republika i Ujedinjena Kraljevina naglašavaju mogućnost Vijeća da odredi načine savjetovanja s posebnim odborom. Nadalje, propisujući u Odjeljku A Priloga pobijanoj odluci, koji sadržava sporne direktive za pregovore, da taj odbor ili samo Vijeće mogu donijeti „detaljna pregovaračka stajališta“, spomenute direktive samo podsjećaju na pravo Vijeća da ih u svakom trenutku precizira kao i na ulogu posebnog odbora.
U tom pogledu, Savezna Republika Njemačka dodaje da se „stručno znanje“ država članica u području na koje se odnosi sporazum o kojem je riječ ne bi moglo u dovoljnoj mjeri iskoristiti kad bi Komisija uspjela u svojim nastojanjima da u pregovorima sudjeluje potpuno autonomno, ne vodeći računa o očitovanjima posebnog odbora.
Vijeće odbija i argument koji se odnosi na činjenicu da nije sklopljen međuinstitucionalni sporazum o postupovnim modalitetima, o kojem je riječ u članku 295. UFEU‑a jer bi takav sporazum uključivao ne samo Komisiju i Vijeće, nego i Parlament, što bi bilo protivno ravnoteži između institucija uspostavljenoj člankom 218. UFEU‑a.
Vijeće, koje podupire Ujedinjena Kraljevina, naposljetku ističe da se ne može razmatrati djelomično poništenje koje se odnosi na drugu rečenicu članka 2. pobijane odluke i Odjeljak A Priloga toj odluci, s obzirom na to da bi se time temeljno izmijenio opći sadržaj odobrenja za pregovore. Iz same strukture pobijane odluke i priloga toj odluci proizlazi da je svaka njezina odredba dio nedjeljive cjeline.
Ocjena Suda
Ova se tužba odnosi, s jedne strane, na drugu rečenicu članka 2. pobijane odluke, i, s druge strane, na Odjeljak A Priloga toj odluci. Ta dva aspekta tužbe valja ispitati jedan za drugim.
Kao prvo, Komisija ističe da je obveza predviđena drugom rečenicom članka 2. pobijane odluke prema kojoj „Komisija pisanim putem obavještava Vijeće o ishodu pregovora nakon svakog kruga pregovora, a u svakom slučaju najmanje jednom u tri mjeseca“ protivna članku 218. stavcima 2. i 4. UFEU‑a i članku 13. stavku 2. UEU‑a kao i načelu institucionalne ravnoteže te članku 295. UFEU‑a.
Budući da je članak 218. stavak 4. UFEU‑a u ovom sporu glavna odredba koja određuje granice ovlaštenja dodijeljenih Vijeću i posebnom odboru te Komisiji, istaknuti tužbeni razlog valja najprije razmotriti s obzirom na tu odredbu.
U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da je članak 218. UFEU‑a, u području sklapanja međunarodnih ugovora, autonomno i opće pravno pravilo, ustavnog značaja, s obzirom na to da institucijama Unije dodjeljuje određene ovlasti. S ciljem uspostavljanja ravnoteže između institucija, tom je odredbom predviđeno, prvenstveno, da pregovore o sklapanju sporazuma između Unije i jedne ili više trećih država vodi Komisija, uz poštovanje direktiva za pregovore koje donosi Vijeće, potom sporazume sklapa Vijeće, uz prethodnu suglasnost Parlamenta ili nakon savjetovanja s njime. Međutim, ovlast sklapanja takvih sporazuma dodijeljena je Vijeću, osim ovlasti koje su u tom području priznate Komisiji (vidjeti, u tom smislu, presudu Francuska/Komisija, C‑327/91,
EU:C:1994:305
, t. 28.).
Također, člankom 17. stavkom 1. UEU‑a predviđeno je da, osim u slučaju zajedničke vanjske i sigurnosne politike i u drugim slučajevima predviđenima u Ugovorima, Komisija osigurava vanjsko predstavljanje Unije.
U okviru tih ovlasti, Vijeće i Komisija ipak moraju poštovati drugu rečenicu članka 13. stavka 2. UEU‑a u skladu s kojom „[i]nstitucije međusobno održavaju lojalnu suradnju.“ Ta je suradnja od osobite važnosti kad je riječ o djelovanju Unije na međunarodnom planu, s obzirom na to da takvo djelovanje podrazumijeva postupak tijesno povezanog dogovaranja i savjetovanja između institucija Unije.
Usto, člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a predviđeno je da se, kad Vijeće odredi poseban odbor, pregovori moraju voditi u savjetovanju s tim odborom.
U tom slučaju, o kojem je riječ i u ovom predmetu, Komisija tom odboru mora pružiti sve podatke potrebne za njegovo praćenje tijeka pregovora, poput, među ostalim, najavljenih smjernica i stajališta koja su zauzele druge stranke tijekom pregovora. Samo na taj način poseban odbor bit će u mogućnosti izraziti mišljenja i savjete vezane uz pregovore.
Imajući u vidu različite ovlasti institucija u pregovorima i sklapanju sporazumâ iz članka 218. UFEU‑a, od Komisije se može zahtijevati da te podatke pruži i Vijeću. Naime, korisno je da Vijeće raspolaže tim podacima kako bi razumjelo tijek pregovora cilj kojih je sastavljanje nacrta sporazuma koji će mu biti podnesen na davanje suglasnosti.
Slijedom navedenog, valja smatrati da je obveza iz druge rečenice članka 2. pobijane odluke kojom je predviđeno da „Komisija pisanim putem obavještava Vijeće o ishodu pregovora nakon svakog kruga pregovora, a u svakom slučaju najmanje jednom u tri mjeseca“ u skladu s člankom 218. stavcima 2. i 4. UFEU‑a.
Nadalje, kad je riječ o navodnoj povredi članka 13. stavka 2. UEU‑a, važno je podsjetiti da, u skladu s tom odredbom, svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima. Ta je odredba odraz načela institucionalne ravnoteže koje je značajka institucionalne strukture Unije i koje podrazumijeva da svaka institucija svoje ovlasti izvršava uz poštovanje ovlasti ostalih institucija. (vidjeti presudu Vijeće/Komisija, C‑409/13,
EU:C:2015:217
, t. 64. i navedenu sudsku praksu).
Iz razloga navedenih u točkama 66. i 67. ove presude, druga rečenica članka 2. pobijane odluke u skladu je i s obvezom iz članka 13. stavka 2. UEU‑a na temelju koje svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima.
Jednako tako, tom se odredbom spomenute odluke ni na koji način ne povrjeđuje načelo institucionalne ravnoteže.
Naposljetku, kad je riječ o navodnoj povredi članka 295. UFEU‑a, ta odredba ne sprječava Vijeće da u odluci o odobravanju pregovora propiše načine periodičnog pružanja podataka Vijeću od strane Komisije tijekom postupka pregovora za sklapanje međunarodnog sporazuma od strane Unije.
Slijedom navedenog, zahtjev Komisije za poništenje koji se odnosi na drugu rečenicu članka 2. te odluke valja odbiti.
Kao drugo, Komisija tvrdi da Odjeljak A Priloga pobijanoj odluci, koji sadržava sporne direktive za pregovore, ne poštuje granicu ovlasti dodijeljenih Vijeću i posebnom odboru te Komisiji u svojstvu pregovarača, predviđenu člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a te povrjeđuje i članak 13. stavak 2. UEU‑a kao i institucionalnu ravnotežu.
Imajući u vidu pisana i usmena očitovanja iznesena pred Sudom i činjenicu da je u ovom slučaju Vijeće odredilo poseban odbor, valja prije svega utvrditi je li Vijeće ovlašteno u direktivama za pregovore propisati postupovna pravila poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu i, ako je tomu tako, jesu li pravila utvrđena u Odjeljku A Priloga pobijanoj odluci u skladu s podjelom nadležnosti između institucija i posebnog odbora, predviđenom člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a.
U tom pogledu, iz treće rečenice točke 1. Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci, u vezi s drugim stavkom Izjave Vijeća od 8. svibnja 2013., proizlazi da je poseban odbor koji određuje Vijeće „ovlašten pratiti vođenje pregovora i usmjeravati pregovarača vodeći računa o direktivama za pregovore koje je donijelo Vijeće“. [neslužbeni prijevod] Također, četvrtom rečenicom točke 1. Odjeljka A predviđeno je da sastanke spomenutog odbora organizira i njima predsjeda država članica koja predsjeda Vijećem.
Budući da je Vijeće ovlašteno odrediti poseban odbor i da Komisija, u skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a, pregovore mora voditi „u savjetovanju s tim odborom“, Komisija taj odbor mora obavijestiti o svim aspektima pregovora kako bi se savjetovanje s njime moglo uspješno provesti. Jedino na taj način poseban odbor može izraziti mišljenja i savjete glede stajališta koje Komisija treba zauzeti u pregovorima.
Slijedom navedenog, članak 218. stavak 4. UFEU‑a treba tumačiti na način da ovlašćuje Vijeće da u direktivama za pregovore utvrdi postupovne modalitete koji uređuju postupak obavještavanja, komuniciranja i savjetovanja između posebnog odbora i Komisije, s obzirom na to da su ta pravila u skladu s ciljem osiguranja dobre suradnje na unutarnjem planu.
Potrebno je, međutim, provjeriti sadržava li Odjeljak A Priloga pobijanoj odluci druge odredbe koje, iako postupovne naravi, mogu pregovaraču uskratiti ovlast koja mu je priznata člankom 17. stavkom 1. UEU‑a.
Glede prve rečenice točke 1. Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci sukladno kojoj „Komisija vodi pregovore u skladu s relevantnim zakonodavstvom Unije koje je na snazi“ valja primijetiti da je riječ o općem podsjetniku kojim se uspostavljaju granice djelovanja Komisije u području o kojem je riječ. Nadalje, u tu je svrhu, u prvoj rečenici točke 2. Odjeljka A korisno navedeno da „pregovore treba pripremiti dosta unaprijed“.
Kad je riječ o drugoj rečenici iste točke sukladno kojoj u svrhu pripremanja pregovorâ „Komisija Vijeću priopćava predviđeni raspored, teme pregovora i relevantne dokumente što je prije moguće kako bi članovi posebnog odbora imali dovoljno vremena da se odgovarajuće pripreme za buduće pregovore“, valja istaknuti da se, s jedne strane, tim elementom pojašnjava da je obveza iz druge rečenice članka 2. pobijane odluke u skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a, kako to proizlazi iz točke 68. ove presude. S druge strane, tim se elementom utvrđuju načini savjetovanja s posebnim odborom koji određuje Vijeće, u skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU‑a.
Rečeno vrijedi i za točku 4. Odjeljka A Priloga toj odluci kojom je predviđeno da „Komisija obavještava Vijeće o rezultatima pregovora nakon svakog kruga pregovora, a u svakom slučaju najmanje jednom u tri mjeseca“ i da „Komisija obavještava Vijeće o svakom značajnijem problemu koji bi se mogao pojaviti tijekom pregovora i savjetuje se o tome s posebnim odborom“.
Naposljetku, i drugu rečenicu točke 3. Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci koja glasi „uz prethodno odobrenje posebnog odbora, moguće je zatražiti smjernice o specifičnim tehničkim aspektima pregovora od odbora za klimatske promjene“ treba smatrati načinom savjetovanja s posebnim odborom.
Iz navedenog proizlazi da se elementima tog Odjeljka A, analiziranima u točkama 80. do 83. ove presude ne povrjeđuju članak 218. stavak 4. UFEU‑a, članak 13. stavak 2. UEU‑a, načelo institucionalne ravnoteže ni članak 295. UFEU‑a.
Slijedom navedenog, valja naposljetku ocijeniti dva elementa iz Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci, odnosno drugu rečenicu njegove točke 1., kojom je predviđeno da „[a]ko je potrebno, detaljna pregovaračka stajališta Unije definiraju se unutar posebnog odbora iz članka 1. stavka 2. ili unutar Vijeća“ kao i poseban dio prve rečenice njegove točke 3. na temelju kojeg je poseban odbor ovlašten prije svakog kruga pregovora „definirati pregovaračka stajališta“.
Važno je imati na umu da je cilj navedenih odredaba obvezati pregovarača.
Naime, iako Vijeće tvrdi samo da je cilj pregovaračkih stajališta pomoći pregovaraču i da se ona ne mogu tumačiti na način da podrazumijevaju obvezu Komisije da postigne „preporučeni rezultat“, iz tih odredaba, tumačenih prema njihovoj formulaciji i kontekstu, proizlazi da je njihova svrha da pregovaračka stajališta imaju obvezujuće učinke za pregovarača.
Međutim, ta obvezujuća narav stajališta koja definira poseban odbor ili, ovisno o slučaju, sâmo Vijeće, protivna je članku 218. stavku 4. UFEU‑a.
Naime, s jedne strane, dva elementa o kojima je bilo riječi u točki 85. ove presude dodjeljuju posebnom odboru ovlast definiranja detaljnih pregovaračkih stajališta Unije koja nadilazi savjetodavnu ulogu koja mu je povjerena tom odredbom.
S druge strane, iako je točno da je Vijeće člankom 218. stavkom 4. ovlašteno sastavljati direktive za pregovore, ta ga odredba ipak ne ovlašćuje, za razliku od onog što je predviđeno drugom rečenicom točke 1. Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci, da pregovaraču nameće „detaljna pregovaračka stajališta“.
Iz navedenog proizlazi da je Vijeće, uključivši spomenute elemente u direktive za pregovore, povrijedilo obvezu iz članka 13. stavka 2. UEU‑a da postupa u okviru ovlasti koje su mu dodijeljene člankom 218. stavcima 2. do 4. UFEU‑a.
Na taj način Vijeće je povrijedilo i načelo institucionalne ravnoteže.
Slijedom navedenog, drugu rečenicu točke 1. Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci kao i izraze „i definirati pregovaračka stajališta“ iz prve rečenice točke 3. tog Odjeljka A valja poništiti.
Kad je riječ o djelomičnom poništenju akta Unije, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je takvo poništenje moguće samo kad su elementi čije se poništenje zahtijeva odvojivi od ostatka akta (vidjeti presude Komisija/Vijeće, C‑29/99,
EU:C:2002:734
, t. 45. i Njemačka/Komisija, C‑239/01,
EU:C:2003:514
, t. 33.). Sud je u više navrata presudio da tom uvjetu odvojivosti nije udovoljeno ako bi posljedica djelomičnog poništenja akta bila izmjena njegove biti (vidjeti presude Komisija/Poljska, C‑504/09 P,
EU:C:2012:178
, t. 98. kao i Komisija/Parlament i Vijeće, C‑427/12,
EU:C:2014:170
, t. 16.). Glede provjere odvojivosti pobijanih odredaba, ona se sastoji u ispitivanju dosega spomenutih odredaba kako bi se moglo procijeniti bi li se njihovim poništenjem promijenili smisao i bit pobijane odluke (vidjeti presudu Komisija/Estonija, C‑505/09 P,
EU:C:2012:179
, t. 112. i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju, druga rečenica točke 1. Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci kao i izrazi „i definirati pregovaračka stajališta“ iz prve rečenice točke 3. Odjeljka A, navedeni u točki 85. ove presude, odvojivi su od ostatka te odluke. Naime, ta dva dijela čije se poništenje zahtijeva ne mijenjaju bit pobijane odluke i, osobito, ne utječu na Komisijine obveze koje se odnose na vođenje pregovora, a koje proizlaze iz direktiva za pregovore sadržanih u Prilogu toj odluci, niti na obvezu obavještavanja Vijeća, koja proizlazi iz druge rečenice članka 2. spomenute odluke.
Usto, spomenuto poništenje ne može izmijeniti niti bit ostalih elemenata Odjeljka A Priloga pobijanoj odluci.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da u Odjeljku A Priloga pobijanoj odluci, naslovljenom „Postupak za pregovore“ valja poništiti:
—
drugu rečenicu točke 1. Odjeljka A u skladu s kojom „[a]ko je potrebno, detaljna pregovaračka stajališta Unije definiraju se unutar posebnog odbora iz članka 1. stavka 2. ili unutar Vijeća“, i
—
u točki 3. spomenutog odjeljka, izraze „i definirati pregovaračka stajališta“.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je zahtjev Komisije djelomično prihvaćen, Komisija i Vijeće, u skladu s člankom 138. stavkom 3. tog poslovnika snose vlastite troškove, uključujući troškove postupka okončanog rješenjem Komisija/Vijeće (C‑425/13,
EU:C:2014:91
).
U skladu s člankom 140. stavkom 1. spomenutog poslovnika, Parlament, Češka Republika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina snose vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
U Odjeljku A, naslovljenom „Postupak za pregovore“, Priloga odluci Vijeća od 13. svibnja 2013. kojom se odobrava otvaranje pregovora o povezivanju sustava Europske unije za trgovanje emisijskim jedinicama sa sustavom za trgovanje emisijama u Australiji poništavaju se:
—
druga rečenica točke 1. Odjeljka A u skladu s kojom „[a]ko je potrebno, detaljna pregovaračka stajališta Unije definiraju se unutar posebnog odbora iz članka 1. stavka 2. ili unutar Vijeća“, i
—
u točki 3. spomenutog odjeljka izrazi „i definirati pregovaračka stajališta“.

2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.

3.
Europska komisija i Vijeće Europske Unije snose vlastite troškove, uključujući troškove postupka okončanog rješenjem Komisija/Vijeće (C‑425/13,
EU:C:2014:91
).

4.
Europski Parlament, Češka Republika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Kraljevina Švedska kao i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snose vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski