CELEX: 62011TJ0208
Gemeinsame Außen‑ und Sicherheitspolitik
Gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus
Einfrieren von Geldern
Anwendbarkeit der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 auf Situationen, in denen ein bewaffneter Konflikt gegeben ist
Möglichkeit, die Behörde eines Drittstaats als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931/GASP zu betrachten
Tatsächliche Grundlage der Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern
Verweis auf terroristische Handlungen
Erfordernis eines Beschlusses einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931

Sachverhalt und Verfahren
Am 27. Dezember 2001 nahm der Rat der Europäischen Union den Gemeinsamen Standpunkt 2001/931/GASP über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (
ABl. L 344, S. 93
), die Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (
ABl. L 344, S. 70
) und den Beschluss 2001/927/EG zur Aufstellung der Liste nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 (
ABl. L 344, S. 839
) an.
Am 29. Mai 2006 erließ der Rat den Beschluss 2006/379/EG zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung des Beschlusses 2005/930/EG (
ABl. L 144, S. 21
). Mit diesem Beschluss nahm der Rat die Klägerin, die Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE), in die nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 vorgesehene Liste betreffend das Einfrieren von Geldern auf. In der Folge blieb die Klägerin in dieser Liste aufgeführt.
Am 31. Januar 2011 nahm der Rat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 83/2011 zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 610/2010 (
ABl. L 28, S. 14
) an. Die Klägerin wurde weiterhin in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 83/2011 geführt.
Mit Klageschrift, die am 11. April 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin eine unter dem Aktenzeichen T‑208/11 in das Register eingetragene Klage auf Nichtigerklärung der Durchführungsverordnung Nr. 83/2011 erhoben, soweit dieser Rechtsakt die Klägerin betrifft.
Mit Schreiben vom 30. Mai 2011 teilte der Rat der Klägerin mit, weshalb er beabsichtige, sie bei der nächsten Überprüfung der das Einfrieren von Geldern betreffenden Liste auf dieser zu belassen.
Mit Schriftsätzen, die am 28. Juli bzw. am 2. und 3. August 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben das Königreich der Niederlande, die Europäische Kommission und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland beantragt, in der Rechtssache T‑208/11 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 16. September 2011 hat der Präsident der Zweiten Kammer des Gerichts diesen Anträgen nach Anhörung der Parteien stattgegeben.
Am 18. Juli 2011 erließ der Rat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 687/2011 zur Durchführung des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung der Durchführungsverordnungen (EU) Nr. 610/2010 und Nr. 83/2011 (
ABl. L 188, S. 2
). Die Klägerin wurde weiterhin in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 687/2011 geführt.
Mit Schreiben vom 19. Juli 2011 teilte der Rat der Klägerin die Gründe mit, weshalb er sie in der Liste belasse.
Mit Klageschrift, die am 28. September 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen und am 19. Oktober 2011 berichtigt worden ist, hat die Klägerin eine unter dem Aktenzeichen T‑508/11 in das Register eingetragene Klage auf Nichtigerklärung der Durchführungsverordnung Nr. 687/2011 erhoben, soweit dieser Rechtsakt die Klägerin betrifft.
Mit Schriftsätzen, die am 9. bzw. 17. Januar 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben das Königreich der Niederlande und die Kommission beantragt, in der Rechtssache T‑508/11 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 9. März 2012 hat der Präsident der Zweiten Kammer des Gerichts diesen Anträgen nach Anhörung der Parteien stattgegeben.
Mit Schreiben vom 18. November 2011 teilte der Rat der Klägerin mit, weshalb er beabsichtige, sie bei der nächsten Überprüfung der das Einfrieren von Geldern betreffenden Liste auf dieser zu belassen.
Der Rat erließ am 22. Dezember 2011 die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1375/2011 zur Durchführung des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung der Durchführungsverordnung Nr. 687/2011 (
ABl. L 343, S. 10
). Die Klägerin wurde weiterhin in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 1375/2011 geführt.
Mit Schreiben vom 3. Januar 2012 teilte der Rat der Klägerin die Gründe mit, weshalb er sie in der Liste belasse.
Mit Schreiben, das am 27. Februar 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin zum einen beantragt, die Rechtssachen T‑208/11 und T‑508/11 zu verbinden und in diesen Rechtssachen die Klageanträge dahin anzupassen, dass sie sich gegen die Durchführungsverordnung Nr. 1375/2011 richten, und zum anderen Beweisangebote unterbreitet.
Mit Schriftsätzen vom 24. und vom 25. Mai 2012 haben die Kommission, der Rat und das Königreich der Niederlande zu dem Antrag auf Anpassung der Klageanträge und zu den Beweisangeboten Stellungnahmen abgegeben.
Mit Beschluss vom 15. Juni 2012 hat der Präsident der Zweiten Kammer des Gerichts die Rechtssachen T‑208/11 und T‑508/11 nach Anhörung der Verfahrensbeteiligten verbunden.
Am 25. Juni 2012 erließ der Rat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 542/2012 zur Durchführung des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung der Durchführungsverordnung Nr. 1375/2011 (
ABl. L 165, S. 12
). Die Klägerin wurde weiterhin in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 542/2012 geführt.
Mit Schreiben vom 26. Juni 2012 teilte der Rat der Klägerin die Gründe mit, weshalb er sie in der Liste belasse.
Mit Schreiben, das am 19. Juli 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin beantragt, in den beiden vorliegenden Rechtssachen die Klageanträge dahin anzupassen, dass sie sich gegen die Durchführungsverordnung Nr. 542/2012 richten.
Nachdem die Schreiben vom 27. Februar und 19. Juli 2012 als Anträge auf Anpassung der Klageanträge zu den Akten genommen worden waren, hat die Klägerin nach Aufforderung durch das Gericht am 2. August 2012 einen Schriftsatz zur Anpassung der Klageanträge in den vorliegenden Rechtssachen dahin vorgelegt, dass sie sich gegen die Durchführungsverordnungen Nrn. 1375/2011 und 542/2012 richten.
Mit Schriftsätzen vom 5. und vom 6. September 2012 haben das Vereinigte Königreich, die Kommission und der Rat Stellungnahmen zu dem Schriftsatz auf Anpassung der Klageanträge abgegeben.
Am 10. Dezember 2012 nahm der Rat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1169/2012 zur Durchführung des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung der Durchführungsverordnung Nr. 542/2012 (
ABl. L 337, S. 2
) an. Die Klägerin wurde weiterhin in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 1169/2012 geführt.
Am 7. Februar 2013 hat die Klägerin einen Schriftsatz zur Anpassung der Klageanträge in den vorliegenden Rechtssachen dahin vorgelegt, dass sie sich gegen die Durchführungsverordnung Nr. 1169/2012 richten.
Mit Schriftsätzen vom 21. Februar und vom 12. und 13. März 2013 haben die Kommission, der Rat und das Vereinigte Königreich zu diesem Schriftsatz auf Anpassung der Klageanträge Stellungnahmen abgegeben.
Am 25. Juli 2013 nahm der Rat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 714/2013 zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung der Durchführungsverordnung Nr. 1169/2012 (
ABl. L 201, S. 10
) an. Die Klägerin wurde weiterhin in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 714/2013 geführt.
Am 22. August 2013 hat die Klägerin einen Schriftsatz zur Anpassung der Klageanträge in den vorliegenden Rechtssachen dahin vorgelegt, dass sie sich gegen die Durchführungsverordnung Nr. 714/2013 richten.
Mit Schriftsätzen, die am 9., 17. bzw. 25. September 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben die Kommission, das Königreich der Niederlande, das Vereinigte Königreich und der Rat zu diesem Schriftsatz auf Anpassung der Klageanträge Stellungnahmen abgegeben.
Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Sechsten Kammer zugeteilt worden, der deshalb die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist.
Das Gericht hat die vorliegenden Rechtssachen mit Beschluss vom 13. November 2013 an die Sechste erweiterte Kammer verwiesen.
Mit Schreiben vom 15. Januar 2014 hat das Gericht die Verfahrensbeteiligten aufgefordert, bestimmte Fragen zu beantworten. Die Verfahrensbeteiligten sind dieser Aufforderung mit am 6. Februar 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Schriftsätzen nachgekommen.
Am 10. Februar 2014 erließ der Rat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 125/2014 zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und zur Aufhebung der Durchführungsverordnung Nr. 714/2013 (
ABl. L 40, S. 9
). Die Klägerin wurde weiterhin in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 125/2014 geführt.
Am 18. Februar 2014 hat die Klägerin einen Schriftsatz zur Anpassung der Klageanträge in den vorliegenden Rechtssachen dahin vorgelegt, dass sie sich gegen die Durchführungsverordnung Nr. 125/2014 richten.
Da ein Richter an der weiteren Mitwirkung am Verfahren verhindert war, hat der Präsident des Gerichts am 25. Februar 2014 gemäß Art. 32 § 3 der Verfahrensordnung des Gerichts einen anderen Richter bestimmt, durch den die Kammer ergänzt worden ist.
In der mündlichen Verhandlung am 26. Februar 2014 haben das Königreich der Niederlande, das Vereinigte Königreich, der Rat und die Kommission vorgetragen, dass sie keine Einwände gegen die am 18. Februar 2014 beantragte Anpassung der Klageanträge vorzubringen hätten.
Am 22. Juli 2014 erließ der Rat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 790/2014 zur Durchführung des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und zur Aufhebung der Durchführungsverordnung Nr. 125/2014 (
ABl. L 217, S. 1
). Die Klägerin wurde weiterhin in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 geführt.
Am 20. August 2014 hat die Klägerin einen Schriftsatz zur Anpassung der Klageanträge in den vorliegenden Rechtssachen dahin vorgelegt, dass sie sich gegen die Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 richten.
Mit Schriftsätzen, die am 23. bzw. 25. September 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben der Rat und das Königreich der Niederlande zu diesem Schriftsatz auf Anpassung der Klageanträge Stellungnahmen abgegeben.
Anträge der Verfahrensbeteiligten
Die Klägerin beantragt,
—
die Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011, 687/2011, 1375/2011, 542/2012, 1169/2012, 714/2013, 125/2014 und 790/2014 (im Folgenden: angefochtene Verordnungen), soweit sie die Klägerin betreffen, für nichtig zu erklären;
—
dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
Der Rat – unterstützt in der Rechtssache T‑208/11 durch das Königreich der Niederlande, das Vereinigte Königreich, die Kommission, sowie in der Rechtssache T‑508/11 durch das Königreich der Niederlande und die Kommission – beantragt,
—
die Klage als unbegründet abzuweisen;
—
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Die Klägerin führt sieben Klagegründe an, davon sechs sowohl in der Rechtssache T‑208/11 als auch in der Rechtssache T‑508/11 und einen weiteren in der Rechtssache T‑508/11.
Sie macht in den beiden Klagen folgende sechs gemeinsamen Klagegründe geltend: (1) Unanwendbarkeit der Verordnung Nr. 2580/2001 auf den Konflikt zwischen der Klägerin und der Regierung Sri Lankas, (2) unzutreffende Einstufung der Klägerin als terroristische Organisation im Sinne von Art. 1 Abs. 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931, (3) Fehlen eines von einer zuständigen Behörde gefassten Beschlusses, (4) Fehlen einer nach Art. 1 Abs. 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 erforderlichen Überprüfung, (5) Verletzung der Begründungspflicht, (6) Verletzung der Verteidigungsrechte und des Rechts der Klägerin auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz. Mit dem siebten Klagegrund, der lediglich in der Rechtssache T‑508/11 vorgetragen wird, wird ein Verstoß gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität geltend gemacht.
Erster Klagegrund: Unanwendbarkeit der Verordnung Nr. 2580/2001 auf den Konflikt zwischen der Klägerin und der Regierung Sri Lankas.
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Nach Ansicht der Klägerin gilt die Verordnung Nr. 2580/2001 nicht für Situationen, in denen ein bewaffneter Konflikt gegeben ist, denn bewaffnete Konflikte – und damit in deren Rahmen begangene Handlungen – könnten nur unter das humanitäre Völkerrecht fallen.
Wie der Geschehensablauf zeige, sei die Klägerin Partei eines bewaffneten Konflikts mit den Streitkräften der Regierung Sri Lankas zur Erringung der Selbstbestimmung des tamilischen Volkes und seiner „Befreiung von der Unterdrückung“ durch diese Regierung gewesen. Angesichts der Organisation und der Operationsweise der bewaffneten Kräfte der Klägerin hätten die Mitglieder dieser Kräfte sämtliche völkerrechtlichen Anforderungen für die Zuerkennung des Kombattantenstatus erfüllt. Aufgrund dieses Status hätten sie nach dem Kriegsvölkerrecht in Bezug auf rechtmäßige Kriegshandlungen Immunität besessen. Für etwaige unrechtmäßige Handlungen könnten sie nur nach diesem Recht beurteilt werden, unter Ausschluss einer jeden Regelung zur Bekämpfung des Terrorismus. Da rechtmäßige Kriegshandlungen nach innerstaatlichem Recht nicht als rechtswidrig angesehen werden könnten, sei der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 – der nach seinem Art. 1 Abs. 3 für Handlungen, die nach innerstaatlichem Recht keine Straftat darstellten, nicht gelte – nicht anwendbar.
Die Aufnahme der Klägerin in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern sei daher als eine Einmischung eines Drittstaats in einen bewaffneten Konflikt anzusehen, die gegen den nach dem humanitären Völkerrecht geltenden Grundsatz der Nichteinmischung verstoße.
In ihren Erwiderungen trägt die Klägerin vor, dass zwischen einem bewaffneten Konflikt und Terrorismus deutlich unterschieden werden müsse. Die erste zu prüfende Frage sei nicht, ob ein Ereignis die Merkmale einer terroristischen Handlung aufweise, sondern, ob ein bewaffneter Konflikt im Gange sei. Wenn das zu bejahen sei, gelte ausschließlich das humanitäre Recht. Nach dem humanitären Recht seien bewaffnete Konflikte nicht verboten, und im Rahmen eines Krieges unter Einhaltung des Kriegsvölkerrechts begangene Tötungen seien entschuldbar. Würde daher ein Selbstmordanschlag gegen ein Hauptquartier des Feindes als terroristisch eingestuft, wie es der Rat im vorliegenden Fall getan habe, so liefe das darauf hinaus, eine nach dem humanitären Völkerrecht durchaus hinnehmbare kriegerische Handlung zu kriminalisieren.
Im Übrigen stützt die Klägerin ihr Vorbringen auf ein Urteil der Rechtbank 's Gravenhage (erstinstanzliches Gericht Den Haag, Niederlande) vom 21. Oktober 2011 und ein Urteil des Tribunale di Napoli (Neapel, Italien) vom 23. Juni 2011, in denen festgestellt worden sei, dass sie Partei eines internen bewaffneten Konflikts im Sinne des Völkerrechts sei. Beide Gerichte hätten es in ihrem Fall abgelehnt, sie als terroristische Organisation einzustufen.
Der Rat, unterstützt von den Streithelfern, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen. Er meint, dass nach dem Völkerrecht das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts einer Anwendung der völkerrechtlichen Regelungen zur Bekämpfung des Terrorismus – gestützt auf vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (im Folgenden: Sicherheitsrat) erlassene Maßnahmen wirke die Europäische Union an dieser Bekämpfung aktiv mit – nicht entgegenstehe. Das humanitäre Völkerrecht schließe die Anwendung besonderer Übereinkünfte zur Bekämpfung des Terrorismus nicht aus. Die im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 aufgestellte Definition einer terroristischen Handlung gelte unabhängig von den Umständen, unter denen solche Handlungen begangen würden. Die Auffassung der Klägerin, wonach eine Anwendung der internationalen völkerrechtlichen Vorschriften zur Bekämpfung des Terrorismus auf sie aufgrund der Situation in Sri Lanka nicht in Betracht komme, sei zurückzuweisen.
Der Rat hält in seinen Gegenerwiderungen an seinem Standpunkt fest. Gegen das Urteil der Rechtbank 's Gravenhage sei Berufung eingelegt worden, und das Gericht dürfe ihm hinsichtlich der Auslegung des humanitären Völkerrechts und des Unionsrechts nicht die von der Klägerin geltend gemachte Bedeutung beimessen.
Nach Ansicht der Kommission ist die Auffassung der Klägerin, wonach bewaffnete Konflikte und terroristische Handlungen voneinander zu unterscheiden seien, unzutreffend. Einen Grundsatz der Immunität für Kombattanten, die in einem bewaffneten Konflikt terroristische Handlungen begangen haben, gebe es nicht. Die Klägerin habe ihre Behauptung nicht substantiiert, dass die ihr in der Begründung der angefochtenen Verordnungen vorgeworfenen Handlungen rechtmäßige Kriegshandlungen seien, und ihr Vorbringen, dass im Rahmen eines bewaffneten Konflikts begangene terroristische Handlungen lediglich nach dem humanitären Recht zu beurteilen seien, sei unzutreffend. Die Unionsorgane besäßen in Bezug auf die Wahrnehmung der Außenbeziehungen der Union und die Kriterien, die für den Erlass einer Maßnahme des Einfrierens von Geldern zu berücksichtigen seien, ein weites Ermessen. Die Union erfasse terroristische Organisationen, um sie von den Quellen ihrer Finanzierung abzuschneiden, und zwar unabhängig von ihrem etwaigen Status als Partei eines bewaffneten Konflikts. Dieser Ansatz stehe im Einklang mit dem Standpunkt der Union, der im Übrigen weltweit weitgehende Zustimmung finde, dass sämtliche terroristischen Handlungen verwerflich seien und unterbunden werden müssten, egal, ob sie in Friedenszeiten oder im Rahmen eines bewaffneten Konflikts begangen würden.
Insofern spiele es keine Rolle, um welche Art von Konflikt es sich bei dem Konflikt zwischen der Klägerin und der Regierung Sri Lankas konkret handele, um einen bewaffneten oder einen nicht bewaffneten Konflikt, einen internen oder einen internationalen Konflikt oder vielleicht um einen Befreiungskrieg.
Was den hier angeblich verletzten Grundsatz der Nichteinmischung angehe, sei festzustellen, dass dieser Grundsatz für die Staaten festgelegt worden sei und daher nur von diesen geltend gemacht werden könne, nicht jedoch von „Aufständischen“. Die Erwägung, dass lediglich die Klägerin und nicht die Regierung Sri Lankas in der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern geführt werde, sei eine Zweckmäßigkeitserwägung, die der Prüfung durch das Gericht entzogen sei. Der Verweis auf Art. 6 Abs. 5 des am 8. Juni 1977 angenommenen Zusatzprotokolls zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte (Zusatzprotokoll II) sei nicht stichhaltig.
Nach Ansicht der Kommission und der übrigen Streithelfer sind die Verweise der Klägerin auf die Urteile der Rechtbank 's Gravenhage und des Tribunale di Napoli unerheblich und unbegründet.
Es sei offenkundig, dass die Frage, ob ein bestimmter Angriff terroristisch sei, nicht von dem politischen Anliegen abhänge, das diesem Angriff zugrunde liege, sondern von den eingesetzten Mitteln und Methoden. Das Kriegsvölkerrecht sehe zu dem Verbot terroristischer Handlungen keine Ausnahme vor, und keine Bestimmung des humanitären Rechts verbiete es, zur Unterbindung der Finanzierung des Terrorismus, wo auch immer er begangen werde, Maßnahmen wie das Einfrieren von Geldern zu erlassen.
Würdigung durch das Gericht
Die Klägerin vertritt mit diesem Klagegrund die Auffassung, dass etwaige im Rahmen eines bewaffneten Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts, der ihrer Ansicht nach hier gegeben ist, begangene rechtswidrige Handlungen ausschließlich unter das humanitäre Völkerrecht fallen, unter Ausschluss der Rechtsvorschriften, die die Verhütung und die Bekämpfung des Terrorismus regeln. Die Klägerin sei eine Befreiungsbewegung, die gegen eine „unterdrückerische Regierung“ einen bewaffneten Konflikt ausgetragen habe. Ihre Aufnahme in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern verstoße gegen den Grundsatz der Nichteinmischung des humanitären Völkerrechts, und der Rat habe die den Terrorismus betreffenden unionsrechtlichen Vorschriften zu Unrecht auf sie angewandt.
Die Klägerin untermauert ihr Vorbringen mit zahlreichen Verweisen auf völkerrechtliche und unionsrechtliche Dokumente.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin bedeutet die Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts auf den Fall eines bewaffneten Konflikts und auf in diesem Rahmen begangene Handlungen jedoch nicht, dass eine den Terrorismus betreffende Regelung auf diesen Sachverhalt keine Anwendung findet. Dies gilt sowohl für die im vorliegenden Fall angewandten unionsrechtlichen Vorschriften, insbesondere den Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 und die Verordnung Nr. 2580/2001, als auch für das von der Klägerin geltend gemachte Völkerrecht.
Was erstens das Unionsrecht angeht, ist nämlich hervorzuheben, dass das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts eine Anwendung der den Terrorismus betreffenden unionsrechtlichen Vorschriften auf etwaige in diesem Rahmen begangene terroristische Handlungen nicht ausschließt.
So unterscheidet zum einen der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 im Hinblick auf seinen Geltungsbereich nicht danach, ob die fragliche Handlung im Rahmen eines bewaffneten Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts begangen wurde oder nicht. Zum anderen besteht das Ziel der Union und ihrer Mitgliedstaaten, wie der Rat zu Recht ausführt, darin, den Terrorismus in all seinen Formen im Einklang mit den Zielen des geltenden Völkerrechts zu bekämpfen.
Insbesondere, um auf Unionsebene die Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats vom 28. September 2001 umzusetzen – in der die Notwendigkeit, „durch terroristische Handlungen verursachte Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit mit allen Mitteln im Einklang mit der Charta [der Vereinten Nationen] zu bekämpfen“, bekräftigt und festgestellt wird, dass „die [Mitglieds]taaten die internationale Zusammenarbeit durch zusätzliche Maßnahmen ergänzen müssen, um die Finanzierung und Vorbereitung terroristischer Handlungen in ihrem Hoheitsgebiet mit allen rechtlich zulässigen Mitteln zu verhüten und zu bekämpfen“ –, hat der Rat den Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 angenommen (siehe dessen Erwägungsgründe 5 bis 7) und danach, im Einklang mit diesem Gemeinsamen Standpunkt, die Verordnung Nr. 2580/2001 (siehe deren Erwägungsgründe 3, 5 und 6).
Zweitens ist zum von der Klägerin geltend gemachten Völkerrecht festzustellen, dass das humanitäre Völkerrecht – abgesehen davon, dass ein bewaffneter Konflikt ohne Zweifel zu Handlungen führen kann, die ihrem Wesen nach terroristische Handlungen sind – derartige Handlungen ausdrücklich als diesem Recht zuwiderlaufende „terroristische Handlungen“ einstuft.
Art. 33 des Genfer Abkommens vom 12. August 1949 über den Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten bestimmt ausdrücklich, dass jede Maßnahme zur Terrorisierung verboten ist. Ebenso bestimmen die Zusatzprotokolle I und II zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler und nicht internationaler bewaffneter Konflikte vom 8. Juni 1977 (mit diesen Protokollen soll der Schutz dieser Opfer verbessert werden), dass terroristische Handlungen jederzeit und überall verboten sind (Art. 4 Abs. 2 des Zusatzprotokolls II) und dass die Anwendung oder Androhung von Gewalt mit dem hauptsächlichen Ziel, Schrecken unter der Zivilbevölkerung zu verbreiten, verboten ist (Art. 51 Abs. 2 des Zusatzprotokolls I und Art. 13 Abs. 2 des Zusatzprotokolls II).
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass von an einem bewaffneten Konflikt beteiligten Parteien begangene terroristische Handlungen als solche vom humanitären Völkerrecht ausdrücklich erfasst und verurteilt werden.
Darüber hinaus schließt das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts offenbar nicht aus, dass, wenn im Rahmen dieses Konflikts eine terroristische Handlung begangen wird, nicht nur die Vorschriften des humanitären Rechts über Verstöße gegen das Kriegsrecht, sondern auch die speziell den Terrorismus betreffenden völkerrechtlichen Vorschriften zur Anwendung kommen.
So erfasst das am 9. Dezember 1999 in New York unterzeichnete Internationale Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus (im Folgenden: Übereinkommen von New York von 1999) ausdrücklich die Begehung terroristischer Handlungen im Rahmen eines bewaffneten Konflikts im Sinne des Völkerrechts. Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. b dieses Übereinkommens begeht eine Straftat, wer eine „Handlung [begeht], die den Tod oder eine schwere Körperverletzung einer Zivilperson oder einer anderen Person, die in einem bewaffneten Konflikt nicht aktiv an den Feindseligkeiten teilnimmt, herbeiführen soll, wenn diese Handlung aufgrund ihres Wesens oder der Umstände darauf abzielt, eine Bevölkerungsgruppe einzuschüchtern oder eine Regierung oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen zu nötigen“.
Dieses Übereinkommen bestätigt, dass es selbst in einem bewaffneten Konflikt im Sinne des humanitären Völkerrechts terroristische Handlungen geben kann, die als solche und nicht nur als Kriegsverbrechen geahndet werden können. Dazu gehören Handlungen, die den Tod oder eine schwere Körperverletzung einer Zivilperson herbeiführen sollen.
Der Umkehrschluss der Klägerin, wonach Art. 2 Abs. 1 Buchst. b des Übereinkommens von New York von 1999 vom Anwendungsbereich dieses Übereinkommens jede Handlung ausschließe, die gegen Personen gerichtet sei, „die in einem bewaffneten Konflikt … aktiv an den Feindseligkeiten [teilnehmen]“, stellt diese Feststellung keineswegs in Frage.
Die Klägerin behauptet daher zu Unrecht, dass die Begriffe „bewaffneter Konflikt“ und „Terrorismus“ im Völkerrecht miteinander unvereinbar seien.
Ob terroristische Handlungen durch „Freiheitskämpfer“ oder Freiheitsbewegungen im Rahmen eines bewaffneten Konflikts gegen eine „unterdrückerische Regierung“ begangen werden, ist gemäß den vorstehenden Ausführungen unerheblich. Eine derartige Ausnahme vom Verbot terroristischer Handlungen in bewaffneten Konflikten findet weder im Unionsrecht noch im Völkerrecht eine Grundlage. Beide Rechtsordnungen verurteilen terroristische Handlungen, ohne danach zu unterscheiden, wer die Handlung begeht und welche Ziele er verfolgt.
Was den von der Klägerin geltend gemachten Grundsatz der Nichteinmischung angeht, gegen den der Rat ihrer Ansicht nach dadurch verstoßen hat, dass er sie in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern aufgenommen hat, ist darauf hinzuweisen, dass dieser auch als Grundsatz des Nichteingreifens bezeichnete Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts das Recht jedes souveränen Staates berührt, seine Angelegenheiten ohne äußere Einmischung zu regeln, und aus dem Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten folgt (Urteile des Internationalen Gerichtshofs vom 26. November 1984,
Militärische und paramilitärische Aktivitäten in und gegen Nicaragua
, Nicaragua/Vereinigte Staaten von Amerika, zur Zuständigkeit und zur Zulässigkeit, I.C.J. Reports 1984, S. 392, Rn. 73, und vom 27. Juni 1986, zur Begründetheit, I.C.J. Reports 1986, S. 96, Rn. 202). Wie der Rat ausführt, gilt dieser völkerrechtliche Grundsatz für souveräne Staaten und nicht für Vereinigungen oder Bewegungen. Wird daher im Fall eines bewaffneten Konflikts mit einem souveränen Staat eine Bewegung – selbst wenn es sich um eine Befreiungsbewegung handelt – aufgrund ihrer Verwicklung in den Terrorismus in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern aufgenommen, so verstößt dies entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht gegen den Grundsatz der Nichteinmischung.
Außerdem ist das Argument der Klägerin, die Einmischung der Union sei darauf zurückzuführen, dass diese einen diskriminierenden Standpunkt eingenommen habe, indem sie lediglich gegen die Klägerin und nicht gegen die Demokratische Sozialistische Republik Sri Lanka restriktive Maßnahmen ergriffen habe, nicht stichhaltig.
Die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen, die der Rat gestützt auf den Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 gegen eine Vereinigung erlassen hat, hängt nämlich davon ab, ob der Beschluss dieses Organs die in diesem Gemeinsamen Standpunkt festgelegten Voraussetzungen und Anforderungen erfüllt, und nicht davon, ob möglicherweise gegen andere Parteien restriktive Maßnahmen ergriffen werden könnten. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 und seine Umsetzung durch den Rat sind auf die Bekämpfung des Terrorismus und nicht auf die Feststellung gerichtet, wer in einem Konflikt zwischen einem Staat und einer Vereinigung Recht oder Unrecht hat. Insofern ist in Anbetracht des weiten Ermessens, das die Unionsorgane bei der Wahrnehmung der Außenbeziehungen der Union haben (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. Oktober 1982, Faust/Kommission, 52/81, Slg,
EU:C:1982:369
, Rn. 27, vom 16. Juni 1998, Racke, C‑162/96, Slg,
EU:C:1998:293
, Rn. 52, und vom 27. September 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, Slg,
EU:C:2007:547
, Rn. 40; Beschluss vom 6. September 2011, Mugraby/Rat und Kommission, T‑292/09,
EU:T:2011:418
, Rn. 60), im vorliegenden Rechtsstreit nicht zu prüfen, ob nach dem Unionsrecht restriktive Maßnahmen gegen die Demokratische Sozialistische Republik Sri Lanka hätten angenommen werden können. Selbst wenn dieser Staat Handlungen begangen hätte, die von der Union hätten beanstandet werden und diese zum Ergreifen von Maßnahmen hätten veranlassen können, ist daran zu erinnern, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung mit dem Gebot rechtmäßigen Handelns, wonach sich niemand zu seinem Vorteil auf eine gegenüber anderen begangene Rechtsverletzung berufen kann, in Einklang gebracht werden muss (Urteile vom 9. Juli 2009, Melli Bank/Rat, T‑246/08 und T‑332/08, Slg,
EU:T:2009:266
, Rn. 75, und vom 14. Oktober 2009, Bank Melli Iran/Rat, T‑390/08, Slg,
EU:T:2009:401
, Rn. 56 und 59).
Außerdem beruft sich die Klägerin, um die Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 2580/2001 auf im Rahmen eines bewaffneten Konflikts begangene terroristische Handlungen in Frage zu stellen, zu Unrecht auf den Rahmenbeschluss 2002/475/JI des Rates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekämpfung (
ABl. L 164, S. 3
) und insbesondere auf dessen elften Erwägungsgrund, wo es heißt, dass „[d]ieser Rahmenbeschluss für die Aktivitäten der Streitkräfte bei bewaffneten Konflikten im Sinne des humanitären Völkerrechts, die diesem Recht unterliegen, und die Aktivitäten der Streitkräfte eines Staates in Wahrnehmung ihres offiziellen Auftrags, soweit sie anderen Regeln des Völkerrechts unterliegen [nicht gilt]“. Außerdem trägt die Klägerin vor, dass dem Rahmenbeschluss 2002/475 eine Erklärung des Rates beigefügt worden sei, wonach bewaffneter Widerstand, wie er von den einzelnen europäischen Widerstandsbewegungen im Zweiten Weltkrieg geleistet worden sei, vom Anwendungsbereich des Rahmenbeschlusses ausdrücklich ausgenommen sei.
Zum einen wurde die Verordnung Nr. 2580/2001 nicht gestützt auf den Rahmenbeschluss 2002/475 erlassen, der das Strafrecht betrifft, sondern in Anwendung des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931. Der Rahmenbeschluss 2002/475 kann deshalb nicht die Tragweite der Verordnung Nr. 2580/2001 bestimmen.
Zum anderen enthält der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 ebenso wie die Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats, die durch diesen Gemeinsamen Standpunkt umgesetzt wird, keine dem elften Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses 2002/475 entsprechende Bestimmung.
Demzufolge ist der Verweis der Klägerin auf den Rahmenbeschluss 2002/475 und auf eine diesem Rahmenbeschluss beigefügte Erklärung des Rates unerheblich.
Überdies ist, wie die Kommission ausführt, die Tatsache, dass der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 keinen Erwägungsgrund enthält, der mit dem elften Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses 2002/475 vergleichbar wäre, allenfalls dahin auszulegen, dass dies den Willen des Rates zum Ausdruck bringt, zur Anwendung der unionsrechtlichen Vorschriften keine Ausnahme zuzulassen, wenn es darum geht, den Terrorismus dadurch zu verhindern, dass seine Finanzierung unterbunden wird. Dieses Fehlen einer Ausnahme steht im Einklang mit dem Übereinkommen von New York von 1999, das ebenfalls keine Regelung wie die im elften Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses 2002/475 enthaltene vorsieht.
Was den Verweis der Klägerin auf die Empfehlung des Europäischen Parlaments zu der Rolle der Union beim Kampf gegen den Terrorismus (2001/2016[INI]) (
ABl. 2002, C 72 E, S. 135
) angeht, ist festzustellen, dass sich dieser Verweis auf ein Dokument ohne bindende Wirkung bezieht. Außerdem legitimiert diese Empfehlung nicht die Begehung terroristischer Handlungen durch Freiheitsbewegungen. Das Parlament trifft in einem Erwägungsgrund dieser Empfehlung lediglich eine Unterscheidung zwischen terroristischen Akten in der Europäischen Union, deren Mitgliedstaaten Rechtsstaaten sind, und „Widerstandsaktionen in Drittstaaten …, die sich gegen Staatsstrukturen richten, die ihrerseits terroristischen Charakter haben“.
Der Verweis der Klägerin auf Art. 6 Abs. 5 des Zusatzprotokolls II zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 (siehe oben, Rn. 61) ist nicht stichhaltig. Diese Vorschrift, nach der „[b]ei Beendigung der Feindseligkeiten sich die an der Macht befindlichen Stellen bemühen, denjenigen Personen eine möglichst weitgehende Amnestie zu gewähren, die am bewaffneten Konflikt teilgenommen haben“, betrifft nämlich strafrechtliche Schritte, die die betreffende Regierung insbesondere gegen Mitglieder bewaffneter Gruppen einleiten kann, die gegen diese Regierung zu den Waffen gegriffen haben, während die Verordnung Nr. 2580/2001 keine solche strafrechtliche Verfolgung und derartige Strafen betrifft, sondern das Ergreifen präventiver Maßnahmen gegen den Terrorismus durch die Union.
Hinsichtlich der Wendung „im innerstaatlichen Recht als Straftat definiert“ in Art. 1 Abs. 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931, aus der die Klägerin ableitet, die Union erkenne in diesem Gemeinsamen Standpunkt an, dass für rechtmäßige Kriegshandlungen eine Immunität vor der Anwendung von Maßnahmen des Einfrierens von Geldern bestehe, ist festzustellen, dass sich diese Wendung in Wirklichkeit auf die Immunität von Kombattanten in bewaffneten Konflikten im Hinblick auf rechtmäßige Kriegshandlungen bezieht. Diese Immunität ist in den Zusatzprotokollen I und II (siehe oben, Rn. 61) folgendermaßen formuliert: „[N]iemand darf wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die nach dem zur Zeit ihrer Begehung geltenden Recht nicht strafbar war“ (Art. 75 Abs. 4 Buchst. c des Zusatzprotokolls I und Art. 6 Abs. 2 Buchst. c des Zusatzprotokolls II).
Diese im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 enthaltene Wendung ändert daher nichts an der Tatsache, dass die Verordnung Nr. 2580/2001 für terroristische Handlungen gilt, bei denen es sich, wenn sie im Rahmen eines bewaffneten Konflikts begangen werden, stets um unrechtmäßige Kriegshandlungen handelt.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Verordnung Nr. 2580/2001 entgegen dem Vorbringen der Klägerin für terroristische Handlungen gilt, die im Rahmen eines bewaffneten Konflikts begangen werden.
Die Klägerin kann sich daher nicht darauf berufen, dass sie sich mit der Regierung Sri Lankas in einem bewaffneten Konflikt befunden habe, um zu verhindern, dass der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 für sie im Hinblick auf etwaige von ihr in diesem Kontext begangene terroristische Handlungen zur Anwendung kommt.
Der vorliegende Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Dritter Klagegrund: Fehlen eines von einer zuständigen Behörde gefassten Beschlusses
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Die Klägerin verweist darauf, dass in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen im Anschluss an eine Liste von Anschlägen, die ihr vorgeworfen würden, auf britische und indische Beschlüsse Bezug genommen werde. Keiner dieser Teile der Begründung könne ein Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 sein.
Erstens sei die Liste der ihr vorgeworfenen Anschläge offensichtlich kein Beschluss einer zuständigen Behörde. Das schließe gleichwohl nicht die Feststellung aus, dass diese Liste und die in ihr enthaltenen Vorwürfe unsubstantiiert seien. Deshalb könnten sie nicht als Grundlage dienen, um die Klägerin auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen.
Zweitens handele es sich bei den in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen angeführten britischen Beschlüssen nicht um Beschlüsse von zuständigen Behörden. Diese Beschlüsse enthielten keine Verurteilung wegen einschlägiger Handlungen im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 und könnten daher nur dann als Rechtsgrundlage dienen, wenn sie die Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgungsmaßnahmen beträfen und auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt wären. Das sei bei den britischen Beschlüssen jedoch nicht der Fall, bei denen es sich um Beschlüsse der Verwaltung und nicht um solche eines Strafgerichts handele, die Klägerin als Terroristin einzustufen und ihre finanziellen Mittel einzufrieren. Ein Beschluss über die Aufnahme in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern könne sich ausschließlich auf im Rahmen eines Strafverfahrens erlassene Beschlüsse stützen. Der einzige Fall eines nichtstrafrechtlichen Beschlusses, der als Grundlage für eine Aufnahme in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern anerkannt sei, seien die in Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 genannten Beschlüsse des Sicherheitsrats.
Außerdem seien die fraglichen britischen Behörden insofern keine zuständigen Behörden, als keine von ihnen eine Justizbehörde sei, obwohl es im Vereinigten Königreich Justizbehörden gebe, die für das von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 betroffene Gebiet zuständig seien.
Für den Fall, dass das Gericht der Auffassung sein sollte, dass die britischen Beschlüsse der Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgungsmaßnahmen oder einer Verurteilung wegen einer terroristischen Handlung entsprechen, trägt die Klägerin hilfsweise vor, dass diese Beschlüsse nicht auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt seien. In den Begründungen der angefochtenen Verordnungen werde in dieser Hinsicht nicht dargelegt, worauf sich diese britischen Beschlüsse stützten. Außerdem hätten die britischen Behörden sie nicht individuell, sondern „en bloc“ zusammen mit 20 weiteren Vereinigungen auf die Liste gesetzt.
Drittens trägt die Klägerin zu den indischen Beschlüssen vor, dass in Anbetracht des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit ausschließlich ein Beschluss einer nationalen Behörde eines Mitgliedstaats – mit Ausnahme allerdings der Beschlüsse des Sicherheitsrats – als Beschluss einer zuständigen Behörde angesehen werden könne. Andernfalls würde das Sanktionssystem der Union vereitelt, denn die zentrale Rolle der Mitgliedstaaten würde untergraben, und der Rat würde veranlasst, auf Informationen aus Drittstaaten zu vertrauen, die nicht an den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gebunden seien und von denen nicht angenommen werden könne, dass deren Beschlüsse im Hinblick auf den Schutz der Verteidigungsrechte und das Recht auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz die Standards der Union einhielten.
Für den Fall, dass das Gericht der Auffassung sein sollte, dass sich der Rat auf einen von einer Behörde eines Drittstaats erlassenen Beschluss stützen konnte, trägt die Klägerin hilfsweise vor, dass die fraglichen indischen Beschlüsse nicht als Beschlüsse von zuständigen Behörden anzusehen seien. Sie entsprächen ebenso wie die britischen Beschlüsse weder der Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgungsmaßnahmen noch Verurteilungen, und es gebe indische Gerichte, die für Terrorismus zuständig seien.
Ferner macht die Klägerin geltend, obwohl das indische Recht jede für rechtswidrig erklärte Vereinigung auf den Rechtsweg verweise, damit diese die Begründetheit des Beschlusses gerichtlich nachprüfen lassen könne, habe sie zu keiner Zeit einen solchen Hinweis erhalten, und in der Begründung der von der Union erlassenen Beschlüsse, die Klägerin weiterhin auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen, werde nichts dazu gesagt, ebenso wie diese Beschlüsse auch nichts enthielten, was belegen könnte, dass es sich bei den von der indischen Regierung getroffenen Feststellungen tatsächlich um von einer zuständigen Behörde erlassene Beschlüsse im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 handele.
Falls das Gericht der Auffassung sein sollte, dass die indischen Beschlüsse der Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgungsmaßnahmen oder einer Verurteilung wegen einer terroristischen Handlung entsprechen, trägt die Klägerin weiter hilfsweise vor, dass diese Beschlüsse nicht auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt seien. In den Begründungen der angefochtenen Verordnungen werde in dieser Hinsicht nicht dargelegt, worauf sich diese indischen Beschlüsse stützten. Der Rat könne sich nicht einfach auf Beschlüsse nationaler Behörden berufen, ohne sicherzustellen, dass es sich um Beschlüsse im Sinne von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 handele. Dies gelte erst recht, wenn es sich um einen von einem Drittstaat erlassenen Beschluss handele.
Die indischen Behörden seien auch nicht als eine zuverlässige Informationsquelle anzusehen, denn sie hätten in dem Konflikt zwischen der Klägerin und der Regierung Sri Lankas einen „parteiischen Standpunkt“ eingenommen.
Das Argument der Verteidigung, wonach es ihr freistehe, vor den nationalen Gerichten die Tatsachen zu bestreiten, die in der jeweiligen Begründung der Beschlüsse, sie auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen, angeführt seien, verkenne, dass der Rat selbst nicht dargelegt habe, inwiefern die fraglichen Tatsachen in den angeführten nationalen Beschlüssen geprüft und ihr zur Last gelegt worden seien. Das Argument, der Rat brauche keine weiteren Beweise vorzulegen, weil die von der Union getroffene Maßnahme administrativer und nicht strafrechtlicher Art sei, sei nicht stichhaltig. Außerdem könne die Klägerin nicht verpflichtet sein, in jeder nationalen Rechtsordnung, in der ein Beschluss erlassen worden sei, auf den der Rat seinen eigenen Beschluss gestützt habe, Klage zu erheben.
Der Rat, unterstützt von den Streithelfern, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
Er meint, dass es nicht notwendig sei, hinsichtlich der Liste von Anschlägen, die in der Begründung der Beschlüsse, die Klägerin auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen, aufgeführt sei, weitere Beweise dafür vorzulegen, dass diese Akte der Klägerin zuzurechnen seien. Wenn die Klägerin den ihr vorgeworfenen Sachverhalt bestreiten wolle, müsse sie dies vor den nationalen Gerichten der Staaten tun, die zuerst Maßnahmen gegen sie ergriffen hätten.
Hinsichtlich der britischen Beschlüsse sei das Argument unzutreffend, dass es sich bei diesen Beschlüssen deshalb nicht um Beschlüsse von zuständigen Behörden handele, weil sie nicht die Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgungsmaßnahmen beträfen und nicht auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt seien. Auch das Argument, dass die in Rede stehenden britischen Behörden keine Gerichte seien, sei unzutreffend. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 sehe nicht vor, dass der nationale Beschluss strafrechtlicher Art sein müsse. Was die Würdigung der Beweise und Indizien angehe, auf denen der nationale Beschluss beruhe, sei der Rat nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verpflichtet, sich so weit wie möglich auf die Beurteilung durch die zuständige nationale Behörde zu stützen, wobei es für den Rat vorrangig darum gehe, wie er die Gefahr wahrnehme und einschätze, dass die in Rede stehenden Mittel, falls nichts unternommen werde, um sie einzufrieren, zur Finanzierung des Terrorismus verwendet werden könnten. Der Umstand, dass es sich bei der nationalen Behörde um eine Verwaltungsbehörde und nicht um ein Gericht handele, spiele keine Rolle.
Hinsichtlich des Beschlusses des Secretary of State for the Home Departement (Innenminister, Vereinigtes Königreich, im Folgenden: Home Secretary) vom 29. März 2001 habe das Gericht bereits festgestellt, dass es sich um einen Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 handele. Der Home Secretary habe diesen Beschluss gemäß Section 3(3)(a) des britischen Terrorismus-Gesetzes (UK Terrorism Act) von 2000 angenommen, das ihn ermächtige, mit Zustimmung des Parlaments jede Organisation zu verbieten, die seines Erachtens „in den Terrorismus verwickelt“ ist.
Allein schon dieser Beschluss des Home Secretary genüge als Begründung für die Beschlüsse des Rates, ohne dass es erforderlich sei, den Beschluss des UK Treasury (Finanzminister, Vereinigtes Königreich, im Folgenden: UK Treasury) vom 6. Dezember 2001 über das Einfrieren von Geldern zu prüfen, der in der Begründung vom 15. November 2010 erwähnt worden sei, die als Grundlage für die Durchführungsverordnung Nr. 83/2011 gedient habe, später jedoch weggelassen worden sei, weil es im Vereinigten Königreich keinen gesonderten Beschluss über das Einfrieren von Geldern mehr gegeben habe. Der zuletzt genannte Beschluss sei inhaltlich später in einem nachfolgenden Beschluss mit Datum vom 7. Oktober 2009 gleicher Art und mit den gleichen Wirkungen wie das Einfrieren von Geldern aufgegriffen worden, und dieser Beschluss sei genauso wie der Beschluss des Home Secretary ein Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931.
Was den Beschluss angeht, den die indische Regierung 1992 gestützt auf das indische Gesetz über illegale Aktivitäten (Unlawful Activities Act) von 1967 in der geänderten Fassung von 2004 erlassen hat, meint der Rat, er sei befugt, gestützt auf von den zuständigen Behörden eines Drittstaats erlassene Beschlüsse Maßnahmen zum Einfrieren von Geldern zu erlassen, sei es aufgrund eines nach einer ersten Prüfung des jeweiligen Falles unterbreiteten Vorschlags eines Mitgliedstaats oder auf Wunsch des betroffenen Drittstaats selbst. Der Rat vergewissere sich dabei, dass die betreffenden Beschlüsse unter Wahrung der für den Schutz der Menschenrechte und die Rechtsstaatlichkeit geltenden Grundsätze, des Grundsatzes der Unschuldsvermutung, des Rechts auf ein faires Verfahren und des Rechts, nicht zweimal für dieselbe Straftat verurteilt zu werden, erlassen worden seien. Dies sei hier geschehen.
In seiner Gegenerwiderung hält der Rat an seiner Auffassung im Wesentlichen fest und verweist in Bezug auf die britischen Beschlüsse auf die Angaben im Streithilfeschriftsatz des Vereinigten Königreichs. Außerdem sei ihm bekannt, dass für die Klägerin durchgehend ein Verbot der indischen Behörden gegolten habe und immer noch gelte. Der bislang letzte Beschluss sei am 14. Mai 2010 für eine Dauer von zwei Jahren in Kraft getreten und am 12. November 2010 gerichtlich bestätigt worden. Die Klägerin werde also in Indien weiterhin auf einer Liste als Terrororganisation geführt.
Das Vereinigte Königreich trägt in seinem Streithilfeschriftsatz vor, die Beschlüsse des Home Secretary und des UK Treasury erfüllten offensichtlich die notwendigen Voraussetzungen, um als Beschlüsse einer zuständigen Behörde eingestuft werden zu können. Bezüglich des indischen Beschlusses schließt sich das Vereinigte Königreich der Auffassung des Rates an, dass es sich dabei um einen Beschluss einer zuständigen Behörde handele.
Würdigung durch das Gericht
Über ihre erste – zutreffende – Bemerkung hinaus, dass die Liste der Ereignisse am Anfang der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen keinen Beschluss einer zuständigen Behörde darstellt, macht die Klägerin geltend, dass die in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen angeführten britischen und indischen Beschlüsse keine Beschlüsse von zuständigen Behörden im Sinne von Art. 1 Abs. 4 Unterabs. 2 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 seien.
Der allgemeine Einwand, dass die in Rede stehenden britischen und indischen Behörden keine zuständigen Behörden seien, weil sie keine Justizbehörden seien, obwohl es in diesen Ländern für Terrorismus zuständige Justizbehörden gebe, ist aus folgenden Gründen zurückzuweisen.
Das Gericht hatte bereits im Fall eines Beschlusses einer niederländischen Verwaltungsbehörde (eine von den niederländischen Ministern für Auswärtige Angelegenheiten und für Finanzen erlassene Sanktionsregelung [Sanctieregeling]) Gelegenheit, festzustellen, dass der Umstand, dass es sich um den Beschluss einer Verwaltungsbehörde und nicht einer Justizbehörde handelt, für sich genommen nicht von ausschlaggebender Bedeutung ist, da nämlich der Wortlaut des Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 selbst ausdrücklich vorsieht, dass auch eine Behörde, die keine Justizbehörde ist, als zuständige Behörde im Sinne dieser Vorschrift betrachtet werden kann (Urteil vom 9. September 2010, Al-Aqsa/Rat, T‑348/07, Slg,
EU:T:2010:373
, Rn. 88, im Folgenden: Urteil Al-Aqsa T‑348/07). Nachdem gegen das Urteil Al-Aqsa T‑348/07 (
EU:T:2010:373
) Rechtsmittel eingelegt worden war, hat der Gerichtshof in seinem Urteil letztlich bestätigt, dass die Sanctieregeling als von einer zuständigen Behörde erlassen anzusehen ist (Urteil vom 15. November 2012, Al-Aqsa/Rat, C‑539/10 P und C‑550/10 P, Slg,
EU:C:2012:711
, Rn. 66 bis 77, im Folgenden: Urteil Al-Aqsa C‑539/10 P).
In einem früheren Urteil betreffend einen Beschluss des Home Secretary hat das Gericht festgestellt, dass dieser Beschluss in Anbetracht der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften ein Beschluss einer zuständigen nationalen Behörde gemäß der Definition in Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 ist (Urteil vom 23. Oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Rat, T‑256/07, Slg,
EU:T:2008:461
, Rn. 144 und 145, letzter Satz, im Folgenden: Urteil PMOI T‑256/07; vgl. ebenso in diesem Sinne Urteil Al-Aqsa T‑348/07, oben in Rn. 105 angeführt,
EU:T:2010:373
, Rn. 89 a. E.).
Auch wenn Art. 1 Abs. 4 Unterabs. 2 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 eine Präferenz für Beschlüsse von Justizbehörden vorsieht, ist daher die Berücksichtigung von Beschlüssen, die von Verwaltungsbehörden erlassen wurden, keineswegs ausgeschlossen, wenn diese Behörden zum einen nach dem nationalen Recht tatsächlich befugt sind, restriktive Beschlüsse in Bezug auf in den Terrorismus verwickelte Vereinigungen zu erlassen, und zum anderen, obwohl sie nur Verwaltungsbehörden sind, als den Justizbehörden „entsprechend“ angesehen werden können.
Der von der Klägerin geltend gemachte Umstand, dass es britische und indische Gerichte gebe, die für die Terrorismusbekämpfung zuständig seien, bedeutet daher nicht, dass der Rat Beschlüsse der nationalen Verwaltungsbehörde, die für den Erlass restriktiver Maßnahmen auf dem Gebiet des Terrorismus zuständig ist, nicht berücksichtigen durfte.
In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass die Klägerin nicht geltend macht, dass es sich bei den fraglichen Beschlüssen der britischen und der indischen Behörden um Beschlüsse handele, die von hierzu nach dem nationalen Recht der betreffenden Staaten unzuständigen Behörden erlassen worden seien.
Nach alledem ist der allgemeine Einwand der Klägerin (oben in Rn. 104 angeführt) zurückzuweisen.
Im Übrigen macht die Klägerin geltend, dass die in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen erwähnten nationalen Beschlüsse, da sie keine Verurteilung enthielten, nur dann als Rechtsgrundlage dienen könnten, wenn sie die Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgungsmaßnahmen beträfen und auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt wären. Das sei bei diesen nationalen Beschlüssen nicht der Fall, bei denen es sich um Beschlüsse der Verwaltung und nicht um solche eines Strafgerichts handele, die Klägerin als Terroristin einzustufen und ihre finanziellen Mittel einzufrieren. Lediglich Beschlüsse, die im Rahmen eines Strafverfahrens erlassen worden seien, könnten als Grundlage für einen Beschluss über die Aufnahme in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern herangezogen werden. Der einzige Fall eines nichtstrafrechtlichen Beschlusses, der als Grundlage für eine Aufnahme in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern anerkannt sei, seien die in Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 genannten Beschlüsse des Sicherheitsrats.
Die Klägerin macht damit im Grunde geltend, dass nur ein strafrechtlicher Beschluss als Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 anzusehen sei, ein bloßer Beschluss über die Aufnahme in eine Liste jedoch nicht ausreiche.
Es ist daran zu erinnern, dass der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 nicht verlangt, dass der Beschluss der zuständigen Behörde im Rahmen eines Strafverfahrens im engeren Sinne ergeht, auch wenn dies meistens der Fall sein wird. In Anbetracht der Ziele, die mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 im Rahmen der Umsetzung der Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats verfolgt werden, muss das fragliche nationale Verfahren gleichwohl die Bekämpfung des Terrorismus im weiten Sinne zum Gegenstand haben. Diese vom Gericht im Urteil Al‑Aqsa T‑348/07 (oben in Rn. 105 angeführt,
EU:T:2010:373
, Rn. 98 und 100) getroffenen Feststellungen hat der Gerichtshof im Urteil Al‑Aqsa C‑539/10 P (oben in Rn. 105 angeführt,
EU:C:2012:711
, Rn. 70) im Wesentlichen bestätigt. Er hat darauf hingewiesen, dass der Schutz der betroffenen Personen nicht in Frage gestellt wird, wenn der von der nationalen Behörde gefasste Beschluss nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Verhängung strafrechtlicher Sanktionen, sondern in dem eines Verfahrens für präventive Maßnahmen ergeht.
Das Gericht hat darüber hinaus entschieden, dass ein Beschluss über „die Aufnahme von Ermittlungen oder … Strafverfolgung“, um vom Rat wirksam zugrunde gelegt werden zu können, in einem nationalen Verfahren ergangen sein muss, das unmittelbar und in der Hauptsache darauf gerichtet ist, gegen den Betroffenen im Rahmen der Bekämpfung des Terrorismus und wegen seiner Verwicklung in den Terrorismus eine Präventiv- oder Repressivmaßnahme zu verhängen. Weiter hat es festgestellt, dass eine Entscheidung einer nationalen Justizbehörde, die im Rahmen einer Streitigkeit, die z. B. zivile Rechte und Pflichten betrifft, nur nebenbei und inzident auf die mögliche Verwicklung des Betroffenen in eine solche Aktivität eingeht, diesem Erfordernis nicht genügt (Urteil vom 30. September 2009, Sison/Rat, T‑341/07, Slg,
EU:T:2009:372
, Rn. 111, im Folgenden: Urteil Sison T‑341/07).
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass, genau genommen, die von den britischen Behörden (d. h. vom Home Secretary und vom UK Treasury) und von den indischen Behörden erlassenen Beschlüsse zwar tatsächlich keine Beschlüsse über „die Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgungsmaßnahmen wegen einer terroristischen Handlung“ oder eine „Verurteilung wegen derartiger Handlungen“ im streng strafrechtlichen Sinne sind, doch haben diese Beschlüsse das Verbot der Klägerin im Vereinigten Königreich und das Einfrieren ihrer Gelder sowie ihr Verbot in Indien zur Folge und sind daher eindeutig im Rahmen nationaler Verfahren ergangen, die in der Hauptsache darauf gerichtet sind, zur Bekämpfung des Terrorismus gegen die Klägerin präventive und repressive Maßnahmen zu verhängen.
Insofern lässt entgegen der Ansicht der Klägerin der Umstand als solcher, dass die hier in Rede stehenden nationalen Beschlüsse nicht genau dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 entsprechen, keineswegs darauf schließen, dass der Rat sie nicht berücksichtigen durfte.
Die Klägerin macht daher zu Unrecht geltend, dass der einzige Fall eines nichtstrafrechtlichen Beschlusses, der als Grundlage für eine Aufnahme in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern anerkannt sei, die in Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 genannten Beschlüsse des Sicherheitsrats seien. Der letzte Satz von Art. 1 Abs. 4 Unterabs. 1 dieses Gemeinsamen Standpunkts soll dem Rat lediglich die Möglichkeit geben, neben den Feststellungen, die er auf der Grundlage der Beschlüsse der zuständigen nationalen Behörden treffen kann, zusätzliche Feststellungen zu treffen.
Die Tätigkeit der fraglichen Verwaltungsbehörden führt letztlich zwar zu einer Aufnahme in eine Liste. Dieser Umstand bedeutet jedoch als solcher weder, dass diese Behörden nicht jede einzelne betroffene Vereinigung vor ihrer Aufnahme in diese Listen individuell geprüft hätten, noch, dass diese Beurteilungen zwangsläufig willkürlich oder unbegründet wären. Es kommt nämlich nicht darauf an, ob die Tätigkeit der fraglichen Behörde zu einer Aufnahme in eine Liste von Personen, Vereinigungen und Körperschaften führt, die in den Terrorismus verwickelt sind, sondern ob die Ausübung dieser Tätigkeit hinreichende Garantien bietet, so dass sich der Rat bei seinem eigenen Aufnahmebeschluss darauf stützen kann.
Insofern ist über die vorstehend geprüften allgemeinen Einwände hinaus zu untersuchen, ob die im vorliegenden Fall in Rede stehenden Verwaltungsbehörden, d. h. der Home Secretary und das UK Treasury auf der einen und die indische Regierung auf der anderen Seite, als zuständige Behörden im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 angesehen werden konnten.
Was zunächst den Home Secretary angeht, ist daran zu erinnern, dass das Gericht in Anbetracht der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften bereits festgestellt hat, dass diese Verwaltungsbehörde eine zuständige Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 ist (Urteil PMOI T‑256/07, oben in Rn. 106 angeführt,
EU:T:2008:461
, Rn. 144).
Die Klägerin trägt über die bereits genannten und vom Gericht zurückgewiesenen allgemeinen Argumente (siehe oben, Rn. 104 bis 118) hinaus nichts vor, was dieser Feststellung entgegenstünde, sondern verweist nur darauf, dass sie im Vereinigten Königreich zusammen mit 20 weiteren Vereinigungen als Terrororganisation eingestuft worden sei und dass das britische Unterhaus keine andere Möglichkeit gehabt habe, als die ihm vom Home Secretary vorgelegte Liste in ihrer Gesamtheit zu akzeptieren oder abzulehnen, ohne jede einzelne Organisation individuell behandeln zu können.
Dem von der Klägerin vorgelegten Auszug aus dem Sitzungsprotokoll des Unterhauses vom 13. März 2001 betreffend den vom Home Secretary am 28. Februar 2001 zur Verabschiedung vorgelegten Beschlussentwurf ist jedoch nicht zu entnehmen, dass das Unterhaus nicht die Möglichkeit gehabt hätte, die Situation jeder in diesem Beschlussentwurf aufgeführten Organisation einzeln zu prüfen. Zum einen hatten alle Mitglieder des Unterhauses zu jeder Organisation, die in der Liste des genannten Entwurfs aufgeführt war, eine Zusammenfassung der Fakten erhalten, so dass das Unterhaus eine individuelle Prüfung vornehmen konnte. Zum anderen haben sich die Debatten im Unterhaus tatsächlich auch auf einzelne Organisationen bezogen, insbesondere auf die „Revolutionäre Organisation 17. November“. Der Umstand schließlich, dass die Maßnahmen dem Unterhaus in Form eines einzigen Beschlusses zur Verabschiedung vorgelegt wurden und nicht in Form jeweils eines Beschlusses für jede betroffene Organisation, bedeutet auch nicht, dass es unmöglich gewesen wäre, eine effektive Einzelfallprüfung vorzunehmen. Denn dem Unterhaus stand es in jedem Fall frei, die Annahme des Beschlussentwurfs abzulehnen.
Folglich wird die Eigenschaft des Home Secretary als zuständige Behörde durch die Argumente der Klägerin nicht in Frage gestellt.
Das Gleiche gilt für das UK Treasury, auf das der Rat außerdem lediglich in der Begründung der Durchführungsverordnung Nr. 83/2011, jedoch nicht mehr in den späteren Verordnungen verweist. In den vorliegenden Klageschriften wird im Übrigen die Eigenschaft des UK Treasury als zuständige Behörde, abgesehen von den vorstehend in den Rn. 104 bis 118 genannten allgemeinen Argumenten, die das Gericht bereits zurückgewiesen hat, in keiner Weise in Frage gestellt.
Hinsichtlich der indischen Regierung trägt die Klägerin allerdings detaillierte Argumente vor. In erster Linie meint sie, dass angesichts des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit, der nur zwischen der Union und den Mitgliedstaaten gelte, die Behörde eines Drittstaats nicht als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 betrachtet werden könne.
Dieses grundsätzliche Argument, wonach die Behörde eines Drittstaats nicht als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 betrachtet werden könne, ist aus folgenden Gründen zurückzuweisen.
Erstens ergibt sich aus den Erwägungsgründen 5 und 7 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931, dass dieser im Rahmen und zur Umsetzung der Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats angenommen wurde, in der der Sicherheitsrat festgestellt hatte, dass „alle Staaten … die erforderlichen Maßnahmen ergreifen werden, um die Begehung terroristischer Handlungen zu verhüten, namentlich durch die frühzeitige Warnung anderer Staaten im Wege des Informationsaustauschs“ (Nr. 2 Buchst. b der Resolution 1373 [2001] des Sicherheitsrats) und „einander größtmögliche Hilfe bei strafrechtlichen Ermittlungen oder Strafverfahren im Zusammenhang mit der Finanzierung oder Unterstützung terroristischer Handlungen gewähren werden, einschließlich Hilfe bei der Beschaffung des für die Verfahren notwendigen Beweismaterials, das sich in ihrem Besitz befindet“ (Nr. 2 Buchst. f der Resolution 1373 [2001] des Sicherheitsrats). Außerdem hat der Sicherheitsrat in dieser Resolution „alle Staaten“ dazu aufgefordert, „im Einklang mit dem Völkerrecht und dem jeweiligen innerstaatlichen Recht Informationen auszutauschen und in Verwaltungs- und Justizfragen zusammenzuarbeiten, um die Begehung terroristischer Handlungen zu verhüten“ (Nr. 3 Buchst. b der Resolution 1373 [2001] des Sicherheitsrats).
Der Gerichtshof hat allerdings entschieden, dass die Union aufgrund der Annahme einer Gemeinsamen Stellungnahme verpflichtet ist, im Rahmen des AEU‑Vertrags die danach gebotenen Maßnahmen zu ergreifen, und dass diese Verpflichtung impliziert, wenn es um die Umsetzung einer Resolution des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der UN‑Charta geht, dass die Union bei der Ausarbeitung der fraglichen Maßnahmen den Wortlaut und die Ziele der betreffenden Resolution sowie die maßgeblichen Verpflichtungen, die sich aus der UN‑Charta in Bezug auf eine solche Umsetzung ergeben, gebührend berücksichtigt (Urteil vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C‑402/05 P und C‑415/05 P, Slg,
EU:C:2008:461
, Rn. 296; vgl. ebenso Urteil vom 13. März 2012, Melli Bank/Rat, C‑380/09 P, Slg,
EU:C:2012:137
, Rn. 55).
Angesichts sowohl des Ziels der Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats, die weltweite Bekämpfung des Terrorismus durch eine systematische und enge Zusammenarbeit aller Staaten zu intensivieren, als auch der Tatsache, dass der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 zur Umsetzung dieser Resolution erlassen wurde, verkennt die Auffassung, die die Klägerin vertritt, obwohl dieser Gemeinsame Standpunkt keine Begrenzung hinsichtlich der nationalen Herkunft der zuständigen Behörden vorsieht, sowohl den Wortlaut als auch den Zweck dieses Gemeinsamen Standpunkts und ist insofern nicht mit der Umsetzung der Resolution des Sicherheitsrats auf Unionsebene vereinbar.
Im Übrigen lautet der sechste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2580/2001, dass „[d]iese Verordnung eine auf Gemeinschaftsebene erforderliche Maßnahme [ist], die die Verwaltung und Gerichtsverfahren gegen terroristische Organisationen in der Europäischen Union und in Drittländern ergänzt“.
Zweitens beruht das Argument der Klägerin auf einer unzutreffenden Auffassung der Funktion des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit im Rahmen der mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 geschaffenen Regelung und des Erlasses restriktiver Maßnahmen durch den Rat.
Nach Art. 4 Abs. 3 EUV wird das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen durch die Verpflichtung zu beiderseitiger loyaler Zusammenarbeit bestimmt (Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 94).
Nach der Rechtsprechung folgt aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit für den Rat im Rahmen der Anwendung von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 und von Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 die Verpflichtung, sich zumindest dann, wenn es sich um eine Justizbehörde handelt, so weit wie möglich auf die Beurteilung durch die zuständige nationale Behörde zu verlassen, insbesondere hinsichtlich des Vorliegens der „ernsthaften und schlüssigen Beweise oder Indizien“, auf die sich deren Beschluss stützt (Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 95).
Dieser Grundsatz betrifft also entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht die Frage nach der Qualifikation einer nationalen Behörde als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931, sondern ausschließlich den Umfang der Verpflichtungen des Rates in Bezug auf die Beschlüsse einer solchen Behörde, wenn es sich bei dieser um eine Behörde eines Mitgliedstaats handelt.
Aus der ansonsten zutreffenden Tatsache, dass der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ausschließlich im Verhältnis zwischen der Union und den Mitgliedstaaten zur Anwendung kommt, folgt also nicht, dass die Behörde eines Drittstaats nicht als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 angesehen werden und der Rat sich gegebenenfalls nicht auf die Beurteilungen dieser Behörde verlassen kann.
Nach alledem ist das Hauptargument der Klägerin zurückzuweisen, wonach die Unanwendbarkeit des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit im Verhältnis zwischen der Union und Drittstaaten es grundsätzlich verbiete, die Behörde eines Drittstaats als zuständige Behörde anzusehen. Der mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 angestrebte Zweck führt nämlich zum gegenteiligen Schluss.
Da der Rat aufgrund des mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 eingeführten Mechanismus eine Person gestützt auf einen Beschluss einer nationalen Behörde auf eine Liste betreffend das Einfrieren von Geldern setzen kann, ist, wie das Gericht den Bestimmungen dieses Gemeinsamen Standpunkts entnommen hat, die Überprüfung, ob ein Beschluss einer nationalen Behörde vorliegt, auf den die Definition des Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zutrifft, gleichwohl eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass der Rat seinen eigenen Beschluss über das Einfrieren von Geldern erlassen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 93).
Diese Voraussetzung, die das Gericht in Bezug auf Beschlüsse aufgestellt hat, die von Behörden der Mitgliedstaaten der Union erlassen wurden, ist noch wichtiger bei Beschlüssen, die von drittstaatlichen Behörden erlassen wurden. Im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten gilt nämlich die am 4. November 1950 in Rom unterzeichnete Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten für viele Drittstaaten nicht, und kein Drittstaat ist an die Charta der Grundrechte der Europäischen Union gebunden.
Bevor sich der Rat daher auf einen Beschluss einer Behörde eines Drittstaats stützt, muss er sorgfältig prüfen, ob die einschlägigen Regelungen dieses Staates einen Schutz der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz wie in der Union gewährleisten. Außerdem dürfen keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Drittstaat diese Regelungen in der Praxis missachtet. Denn das Bestehen von Regelungen, die die oben genannten Voraussetzungen nur formal erfüllten, würde den Schluss auf das Vorliegen einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 nicht zulassen.
Würde eine nationale Behörde eines Drittstaats als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 anerkannt, ohne dass die Regelungen des Drittstaats einen gleichwertigen Schutz wie in der Union vorsehen, wäre dies eine Ungleichbehandlung der von den Maßnahmen der Union zum Einfrieren von Geldern betroffenen Personen, je nachdem, ob die diesen Maßnahmen zugrunde liegenden Beschlüsse von Behörden eines Drittstaats oder eines Mitgliedstaats stammen.
Mit der Klägerin ist festzustellen, dass die jeweilige Begründung der angefochtenen Verordnungen nichts enthält, was darauf schließen lässt, dass der Rat eine derartig sorgfältige Prüfung durchgeführt hat, um zu ermitteln, inwieweit bei den indischen Regelungen die Verteidigungsrechte und das Recht auf einen effektiven Rechtsschutz gewährleistet sind. Diese Begründung beschränkt sich in den Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 auf folgende Erwägungen:
„Angesichts der Tatsache, dass die LTTE terroristische Gewalttaten begangen und sich an solchen Handlungen beteiligt haben, hat die indische Regierung die LTTE im Jahr 1992 gemäß dem Unlawful Activities Act (Gesetz über illegale Aktivitäten) von 1967 verboten und sie danach in die Liste der terroristischen Organisationen im Anhang des Unlawful Activities Prevention (Amendment) Act ([Änderungs‑]Gesetz zur Prävention illegaler Aktivitäten) von 2004 aufgenommen.
Gegen die LTTE wurden somit von den zuständigen Behörden Beschlüsse im Sinne von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 gefasst.“
Im Fall der britischen Behörden, bei denen es sich um Behörden eines Mitgliedstaats der Union handelt, hat der Rat demgegenüber nach dem Hinweis auf die geltenden Regelungen festgestellt, dass die Beschlüsse dieser Behörden einer regelmäßigen Prüfung durch eine Regierungskommission unterzogen würden (fünfter Erwägungsgrund der einzelnen angefochtenen Verordnungen) oder rechtshängig seien (sechster Erwägungsgrund der Begründungen vom 25. August und vom 15. November 2010). Bei den indischen Behörden (Drittstaat) hat der Rat keine Angaben darüber gemacht, inwieweit die indischen Regelungen einen Schutz der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gewährleisten.
In diesem Zusammenhang hat der Rat in der mündlichen Verhandlung in nicht überzeugender Weise vorgetragen, dass das Fehlen einer Beurteilung im Hinblick auf den Umfang des jeweiligen Schutzes bei den indischen Behörden darauf zurückzuführen sei, dass sich die angefochtenen Verordnungen auf Überprüfungen und nicht auf die erstmalige Aufnahme in die Liste bezogen hätten; diese erstmalige Aufnahme sei mit einer eingehenderen Begründung versehen worden, in der die indischen Regelungen einer ersten, detaillierteren Beurteilung unterzogen worden seien.
Erstens widerspricht dieses Vorbringen der in all diesen einzelnen aufeinanderfolgenden angefochtenen Verordnungen wiederholt angeführten spezifischen Begründung betreffend die britischen Behörden. Zweitens hat der Rat sein Vorbringen nicht unter Angabe der angeblich eingehenderen Begründung untermauert, mit der die Verordnung über die erstmalige Aufnahme in die Liste versehen gewesen sein soll, ebenso wie er weder behauptet noch gar bewiesen hat, diese eingehendere Begründung der Klägerin übermittelt zu haben. Selbst wenn das Vorbringen des Rates zuträfe, läge aufgrund der Tatsache, dass der Klägerin insofern eine unvollständige Begründung übermittelt worden war, zumindest ein Verstoß gegen die Verteidigungsrechte vor. Drittens können Maßnahmen zum Einfrieren von Geldern, ungeachtet ihres präventiven Charakters, beträchtliche negative Auswirkungen auf die betroffenen Personen und Vereinigungen haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juli 2013, Kommission/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P und C‑595/10 P, Slg,
EU:C:2013:518
, Rn. 132 und die dort angeführte Rechtsprechung). Deshalb müssen sich sowohl der Erlass als auch die Verlängerung dieser Maßnahmen auf eine hinreichend fundierte und explizite Begründung stützen.
In der Durchführungsverordnung Nr. 790/214 wird in der Begründung für die Belassung der LTTE auf der Liste zusätzlich darauf hingewiesen, die Sections 36 und 37 des Unlawful Activities Act 1967 enthielten Vorschriften für eine Anfechtung und Überprüfung der Liste, und der Beschluss, die LTTE als rechtswidrige Vereinigung zu verbieten, werde vom indischen Innenminister regelmäßig überprüft. Der Rat fügt hinzu, dass die letzte Überprüfung am 14. Mai 2012 stattgefunden habe und dass der indische Innenminister die Benennung der LTTE am 11. Dezember 2012 bestätigt habe, nachdem das gemäß dem Unlawful Activities Act 1967 errichtete Gericht eine Überprüfung vorgenommen habe.
Da es sich um einen Drittstaat handelt, ist es insbesondere Sache des Rates, unter Berücksichtigung der Ausführungen in den Rn. 138 bis 140 des vorliegenden Urteils sorgfältig zu prüfen, ob die einschlägigen Regelungen des Drittstaats einen Schutz der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz wie in der Union gewährleisten. Der bloße Hinweis auf Abschnitte von Rechtsvorschriften und auf eine regelmäßige Überprüfung durch den Innenminister reicht in diesem Rahmen nicht aus, um feststellen zu können, dass die in dem fraglichen Drittstaat für einen Schutz der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gebotenen Garantien sorgfältig geprüft wurden.
Nach alledem ist festzustellen, dass der Rat in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen nicht sorgfältig geprüft hat, ob es in dem fraglichen Drittstaat Regelungen gab, die die Wahrung der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz in gleichem Maße wie in der Union gewährleisten, bevor er die Klägerin auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern beließ.
Dies trifft insbesondere deshalb zu, weil die indischen Vorschriften, insbesondere der Prevention of Terrorism Act (POTA) (Gesetz zur Verhinderung von Terrorismus), in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen nicht erwähnt werden. Die Verteidigung hat erst später vor dem Gericht eingeräumt, dass die indischen Vorschriften einschlägig gewesen seien, da sie für das Verfahren zum Verbot von Vereinigungen, die gegen die indischen Gesetze über illegale Aktivitäten verstießen, maßgeblich gewesen seien. Dieses Versäumnis bei der Begründung der angefochtenen Verordnungen bestätigt, dass es an einer sorgfältigen Prüfung gefehlt hat, obwohl eine solche im Fall von Beschlüssen drittstaatlicher Behörden ganz besonders wichtig ist.
Die Hinweise und Erläuterungen, die der Rat erstmals vor Gericht gegeben hat, können das Fehlen einer sorgfältigen Prüfung im Stadium der Annahme der angefochtenen Verordnungen und die daraus resultierende Verletzung der Begründungspflicht nicht ausgleichen.
Schließlich ist in Zusammenhang mit den oben in Rn. 139 Satz 2 dargelegten Erwägungen festzustellen, dass weder der Rat noch einer seiner Streithelfer auf das in der Erwiderung wiederholte Vorbringen aus der Klageschrift eingehen, wonach das POTA im Jahr 2004 aufgehoben worden sei, weil es zu willkürlichen Inhaftierungen, Folterungen, dem Verschwinden von Menschen und außergerichtlichen Hinrichtungen geführt habe, und dass die Probleme durch die nach dieser Aufhebung vorgenommenen Gesetzesänderungen nicht behoben worden seien.
Während der Rat daher die in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen genannten britischen Behörden zutreffend als zuständige Behörden bezeichnet hat, konnte dies folglich nicht für die indischen Behörden gelten, zumindest nicht im Rahmen der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen.
Somit ist dem ersten Klagegrund stattzugeben, soweit er die indischen Behörden betrifft, und ist er zurückzuweisen, soweit er die britischen Behörden betrifft.
Als Nächstes sind die Rügen zu prüfen, die die Klägerin gegen den vom Rat verfolgten Ansatz und die von ihm gegebenen Begründungen vorgebracht hat, sie auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen, insbesondere ihre Rüge, dass ihr in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen die Gewalttaten ohne hinreichende rechtliche und tatsächliche Grundlage zugerechnet worden seien.
Zu diesem Zweck sind der vierte, der fünfte und der sechste Klagegrund zusammen in Verbindung mit dem zweiten Klagegrund zu prüfen.
Zum vierten, zum fünften und zum sechsten Klagegrund in Verbindung mit dem zweiten Klagegrund
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Die Klägerin macht geltend, der Rat habe, anstatt die weitere Entwicklung der nationalen Verfahren einer gründlichen Prüfung zu unterziehen, wie es nach Art. 1 Abs. 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 vorgeschrieben sei, die angefochtenen Verordnungen weniger auf Beschlüsse zuständiger Behörden als auf eine Liste von Handlungen gestützt, die er der Klägerin unmittelbar zur Last lege. Diese Liste stelle keinen Beschluss einer zuständigen Behörde dar. Die mit der Liste vorgenommene Zurechnung von Handlungen habe keine hinreichende rechtliche und tatsächliche Grundlage (zweiter und vierter Klagegrund). Außerdem sei die jeweilige Begründung der angefochtenen Verordnungen für den Aufbau einer effizienten Verteidigung durch die Klägerin und für eine gerichtliche Kontrolle zu lückenhaft (fünfter und sechster Klagegrund).
Der Rat tritt mit Unterstützung der Streithelfer dem Vorbringen der Klägerin entgegen und behauptet, eine eingehende sachliche Prüfung vorgenommen zu haben, bevor er im Wege der angefochtenen Verordnungen beschlossen habe, die Klägerin auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen. Das Ergebnis dieser Prüfung sei eine politische Frage, die zu entscheiden ausschließlich Sache des Gesetzgebers sei. Der Rat habe ein weites Ermessen. Hinsichtlich der Berücksichtigung der Entwicklung der nationalen Verfahren sei auf zwei Anträge der Klägerin an den Home Secretary aus den Jahren 2007 und 2009, sie aus der Liste zu streichen, zu verweisen, die beide zurückgewiesen worden seien. Der Rat bestreitet, die Entwicklung in Sri Lanka seit der militärischen Niederlage der Klägerin im Jahr 2009 nicht ordnungsgemäß berücksichtigt zu haben. Er sei seiner Begründungspflicht in vollem Umfang nachgekommen und habe die Verteidigungsrechte der Klägerin nicht verletzt. Was den der Klägerin vorgeworfenen Sachverhalt angehe, sei es deren Sache gewesen, ihn gegebenenfalls auf nationaler Ebene zu bestreiten. Im Übrigen bilde dieser Sachverhalt den Hintergrund und sei allgemein bekannt, und zwar schon seit Langem auch der Klägerin. Sie bestreite ihn lediglich vor Gericht.
Würdigung durch das Gericht
Erstens ist daran zu erinnern, dass sich der Rat, wenn er gestützt auf Beschlüsse zuständiger nationaler Behörden einen Beschluss erlassen hat, eine Person oder eine Vereinigung auf die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu setzen, regelmäßig, mindestens einmal pro Halbjahr, vergewissern muss, dass der Verbleib des Betroffenen auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist.
Die Überprüfung, ob ein Beschluss einer nationalen Behörde vorliegt, auf den die Definition in Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zutrifft, ist eine wesentliche Voraussetzung für den Erlass des Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern durch den Rat, während die Überprüfung der im Anschluss an diesen Beschluss auf nationaler Ebene zu treffenden Maßnahmen für den Erlass eines Folgebeschlusses über das Einfrieren von Geldern unerlässlich ist (Urteile vom 12. Dezember 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Rat, T‑228/02, Slg,
EU:T:2006:384
, Rn. 117, im Folgenden: Urteil OMPI T‑228/02, und vom 11. Juli 2007, Sison/Rat, T‑47/03,
EU:T:2007:207
, Rn. 164). Bei der Prüfung des Belassens einer Person auf der streitigen Liste kommt es auf die Frage an, ob sich seit der Aufnahme dieser Person in diese Liste oder seit der letzten Überprüfung die Sachlage derart geändert hat, dass aus ihr im Hinblick auf die Verwicklung der fraglichen Person in terroristische Aktivitäten nicht mehr dieselbe Schlussfolgerung gezogen werden kann (Urteil Al‑Aqsa C‑539/10 P, oben in Rn. 105 angeführt,
EU:C:2012:711
, Rn. 82).
Zweitens ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung die nach Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen worden ist, angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Rechtmäßigkeitskontrolle durchführen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können (vgl. Urteil OMPI T‑228/02, oben in Rn. 158 angeführt,
EU:T:2006:384
, Rn. 141 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Begründung eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern nach der Verordnung Nr. 2580/2001 ist vor allem anhand der rechtlichen Voraussetzungen für die Anwendung dieser Verordnung auf einen Einzelfall zu beurteilen, wie sie in deren Art. 2 Abs. 3 und – über Verweis – entweder in Art. 1 Abs. 4 oder in Art. 1 Abs. 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 genannt sind, je nachdem, ob es sich um einen Ausgangsbeschluss oder einen Folgebeschluss über das Einfrieren von Geldern handelt (Urteil OMPI T‑228/02, oben in Rn. 158 angeführt,
EU:T:2006:384
, Rn. 142).
Insoweit kann das Gericht nicht der Ansicht folgen, dass die Begründung aus einer allgemeinen und stereotypen Formulierung bestehen darf, die dem Wortlaut des Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 und des Art. 1 Abs. 4 oder 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 entnommen ist. Nach den oben dargestellten Grundsätzen hat der Rat die sachlichen und rechtlichen Gesichtspunkte, von denen die Rechtmäßigkeit seines Beschlusses abhängt, sowie die Erwägungen aufzuführen, die ihn zu dessen Erlass veranlasst haben. In der Begründung einer solchen Maßnahme sind also die besonderen und konkreten Gründe anzugeben, aus denen der Rat der Auffassung ist, dass die einschlägige Regelung auf den Betroffenen anwendbar ist (vgl. Urteil OMPI T‑228/02, oben in Rn. 158 angeführt,
EU:T:2006:384
, Rn. 143 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Deshalb müssen sich sowohl die Begründung eines Ausgangsbeschlusses über das Einfrieren von Geldern als auch die Begründung der Folgebeschlüsse nicht nur auf die rechtlichen Voraussetzungen der Anwendung der Verordnung Nr. 2580/2001, insbesondere das Vorliegen eines nationalen Beschlusses einer zuständigen Behörde, beziehen, sondern auch auf die besonderen und konkreten Gründe, aus denen der Rat in Ausübung seines Ermessens annimmt, dass der Betroffene einer Maßnahme des Einfrierens von Geldern zu unterwerfen ist (Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 60).
Drittens hat das Gericht, was die von ihm ausgeübte Kontrolle angeht, anerkannt, dass der Rat bei der Beurteilung der Umstände, die bei der Verhängung von wirtschaftlichen und finanziellen Sanktionen auf der Grundlage der Art. 75 AEUV, 215 AEUV und 352 AEUV in Übereinstimmung mit einem im Rahmen der Gemeinsamen Außen‑ und Sicherheitspolitik angenommenen Gemeinsamen Standpunkt zu berücksichtigen sind, über ein weites Ermessen verfügt. Dieses Ermessen betrifft insbesondere die Zweckmäßigkeitserwägungen, auf denen diese Beschlüsse beruhen (vgl. Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 97 und die dort angeführte Rechtsprechung). Auch wenn das Gericht einen Ermessensspielraum des Rates in diesem Bereich anerkennt, bedeutet dies allerdings nicht, dass es die Auslegung der maßgeblichen Daten durch dieses Organ nicht überprüfen darf. Der Unionsrichter muss nämlich nicht nur die sachliche Richtigkeit der angeführten Beweise, ihre Zuverlässigkeit und ihre Kohärenz prüfen, sondern auch kontrollieren, ob diese Beweise alle relevanten Daten darstellen, die bei der Beurteilung der Situation heranzuziehen waren, und ob sie die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu stützen vermögen. Im Rahmen dieser Kontrolle darf das Gericht jedoch nicht die Zweckmäßigkeitsbeurteilung seitens des Rates durch seine eigene ersetzen (vgl. Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Viertens ist hinsichtlich der rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen eines Beschlusses über das Einfrieren von Geldern in Bezug auf den Terrorismus festzustellen, dass nach Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern auf der Grundlage genauer Informationen bzw. der einschlägigen Akten erstellt wird, aus denen sich ergibt, dass eine zuständige Behörde – gestützt auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien – gegenüber dieser Person, dieser Vereinigung oder Körperschaft einen Beschluss gefasst hat, bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung wegen einer terroristischen Handlung oder des Versuchs, eine terroristische Handlung zu begehen, daran mitzuwirken oder sie zu erleichtern, oder um eine Verurteilung für derartige Handlungen handelt.
Der Gerichtshof hat in seinem Urteil Al-Aqsa C‑539/10 P (oben in Rn. 105 angeführt,
EU:C:2012:711
) dargelegt, dass aus dem Hinweis in Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 auf eine „zuständige Behörde“ sowie auf „genaue Informationen“ und „ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien“ folgt, dass diese Vorschrift zum Ziel hat, die Betroffenen zu schützen, indem sichergestellt wird, dass sie vom Rat nur gestützt auf eine hinreichend gesicherte tatsächliche Grundlage in die streitige Liste aufgenommen werden, und dass der genannte Gemeinsame Standpunkt diesem Ziel dadurch dienen soll, dass er einen von einer zuständigen Behörde gefassten Beschluss voraussetzt (Rn. 68 des Urteils). Wie der Gerichtshof festgestellt hat, verfügt die Union nämlich über keine Mittel, um selbst Nachforschungen in Bezug auf die Verwicklung einer bestimmten Person in terroristische Handlungen anzustellen (Rn. 69 des Urteils).
Die Begründung, auf die der Rat die angefochtenen Verordnungen gestützt hat, ist im Licht der vorstehenden Erwägungen zu prüfen.
Diese Begründung beginnt mit einem Absatz, in dem der Rat Folgendes ausführt: Erstens sei die Klägerin eine 1976 gegründete „terroristische Vereinigung“, die im Norden und Osten von Sri Lanka für einen unabhängigen tamilischen Staat kämpfe, zweitens habe die Klägerin „eine Reihe terroristischer Handlungen, darunter wiederholte Anschläge auf Zivilpersonen und Maßnahmen zu deren Einschüchterung, zahlreiche Anschläge gegen Regierungsziele, Störungen der politischen Prozesse, Entführungen und politische Morde“, begangen, und drittens „[sei] die LTTE zwar durch die unlängst erlittene militärische Niederlage in ihrer Struktur erheblich geschwächt worden, doch [werde] sie wahrscheinlich versuchen, die Terroranschläge in Sri Lanka fortzusetzen“ (jeweils erster Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen).
Anschließend stellt der Rat einen Katalog „terroristischer Aktivitäten“ auf, die die Klägerin seiner Ansicht nach in der Zeit von August 2005 bis April 2009 bzw. – gemäß den angefochtenen Verordnungen – bis Juni 2010 durchgeführt hat (jeweils zweiter Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen).
Der Rat hat zunächst festgestellt, dass „[d]iese Handlungen unter die Bestimmung von Artikel l Absatz 3 Buchstaben a, b, c, f und g des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 fallen und mit den Zielen begangen wurden, die in Artikel 1 Absatz 3 Ziffern i und iii dieses Gemeinsamen Standpunkts aufgeführt sind“, und dass „die LTTE unter Artikel 2 Absatz 3 Ziffer ii der Verordnung Nr. 2580/2001 fallen“ (Erwägungsgründe 3 und 4 der angefochtenen Verordnungen), und anschließend auf Beschlüsse verwiesen, die britische und indische Behörden in den Jahren 1992, 2001 und 2004 (jeweils Erwägungsgründe 5 und 6 der Durchführungsverordnungen Nr. 83/2011 bis 125/2014) sowie 2012 (Erwägungsgründe 6 und 7 der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014) gegenüber der Klägerin erlassen hätten.
Bezüglich der britischen und – nur in der Begründung der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 – der indischen Beschlüsse weist der Rat darauf hin, dass sie regelmäßig überprüft würden und dass gegen sie Rechtsmittel eingelegt werden könne.
Daraus folge, dass „gegen die LTTE … von den zuständigen Behörden Beschlüsse im Sinne des Artikels 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 gefasst [worden seien]“ (jeweils siebter Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen).
Schließlich „stellt [der Rat] fest, dass die obengenannten Beschlüsse … weiterhin in Kraft sind, und dass er überzeugt ist, dass die Gründe für die Aufnahme der [LTTE] in die Liste [betreffend das Einfrieren von Geldern] nach wie vor Gültigkeit haben“ (jeweils achter Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen). Der Rat folgert hieraus, dass die Klägerin in dieser Liste belassen werden muss (jeweils neunter Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen).
Zunächst ist festzustellen, dass der vom Rat jeweils im zweiten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen aufgestellte Katalog von Ereignissen für die Beurteilung der Zweckmäßigkeit, das Einfrieren der Gelder der Klägerin aufrechtzuerhalten, eine entscheidende Rolle spielt, denn auf diesem Katalog beruht die Feststellung des Rates, dass die Klägerin terroristische Handlungen begangen habe. Keines dieser Ereignisse wurde jedoch in den nationalen Beschlüssen geprüft, die in den jeweiligen Erwägungsgründen 5 und 6 der Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 sowie den Erwägungsgründen 6 und 7 der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 erwähnt werden.
All diese Ereignisse sind nämlich, was die Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 angeht, nach den nationalen Beschlüssen eingetreten, die in der jeweiligen Begründung dieser Verordnungen angeführt werden, und konnten demzufolge nicht im Rahmen dieser Beschlüsse geprüft werden.
Zwar wird in der jeweiligen Begründung der Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 darauf hingewiesen, dass die in ihnen genannten nationalen Beschlüsse weiterhin in Kraft sind, aber es findet sich dort kein Hinweis auf jüngere nationale Beschlüsse und schon gar nicht auf deren Begründung.
Der Rat hat auf die hierzu von der Klägerin vorgetragenen Rügen keinen jüngeren Beschluss der britischen oder der indischen Behörden vorgetragen, zu dem er den Nachweis erbringt, dass dieser Beschluss ihm bei Annahme der Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 vorgelegen habe, und aus dem sich ergibt, dass die in der Begründung angeführten Ereignisse von diesen Behörden tatsächlich geprüft und bestätigt worden waren.
Hinsichtlich des britischen Verfahrens beruft sich der Rat lediglich auf die in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen erwähnten Beschlüsse von 2001. Er beruft sich weder auf einen späteren britischen Beschluss noch auf die Begründung eines solchen Beschlusses. Außerdem verweist er auf einen Beschluss des UK Treasury vom 7. Dezember 2009 sowie auf die abschlägigen Bescheide auf zwei von den LTTE in den Jahren 2007 und 2009 gestellte Anträge, sie von der britischen Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu streichen, ohne sie jedoch vorzulegen und ohne auf deren konkrete Begründung im Einzelnen einzugehen.
Die vom Rat im Rahmen seiner Gegenerwiderungen vorgelegte indische Gerichtsentscheidung vom 12. November 2010 und eine von ihm mit seiner Antwort auf Fragen des Gerichts vom 6. Februar 2014 vorgelegte indische Gerichtsentscheidung vom 7. November 2012 sind in Anbetracht der oben in den Rn. 138 bis 140 gemachten Ausführungen unerheblich. Im Übrigen ist vorsorglich darauf hinzuweisen, dass keines der 24, dann 21, in der jeweiligen Begründung der Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 ausdrücklich angeführten Ereignisse in diesen Entscheidungen erwähnt, geschweige denn behandelt wird.
Hinsichtlich der Durchführungsverordnung Nr. 790/214 gelten die oben in Rn. 178 angeführten Erwägungen auch für die indischen Beschlüsse von 2012 (darunter die indische Gerichtsentscheidung vom 7. November 2012), die erstmals im siebten Erwägungsgrund dieser Verordnung erwähnt wurden.
Zu den beiden französischen Entscheidungen vom 23. November 2009 und vom 22. Februar 2012 (die eine erstinstanzlich, die andere in einem Berufungsverfahren), die der Rat in seiner Gegenerwiderung in der Rechtssache T‑508/11 anführt und bei denen seiner Ansicht nach einige der in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen aufgezählten Ereignisse berücksichtigt wurden, ist Folgendes festzustellen.
Erstens werden diese Entscheidungen nicht in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen erwähnt, die vor der Gegenerwiderung erlassen wurden. Deshalb handelt es sich hier um den unzulässigen Versuch einer verspäteten Begründung (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 12. November 2013, North Drilling/Rat, T‑552/12,
EU:T:2013:590
, Rn. 26, und vom 12. Dezember 2013, Nabipour u. a./Rat, T‑58/12,
EU:T:2013:640
, Rn. 36 bis 39).
Zweitens – und grundlegender – werden diese französischen Entscheidungen nicht einmal in den nach der Gegenerwiderung erlassenen angefochtenen Verordnungen erwähnt (Durchführungsverordnungen Nrn. 542/2012, 1169/2012, 714/2013, 125/2014 und 790/2014). Der Rat kann daher nicht als „Teil der Begründung“ seiner restriktiven Maßnahmen nationale Entscheidungen geltend machen, die er in der Begründung der angefochtenen Verordnungen, die erlassen wurden, nachdem er von den genannten Entscheidungen Kenntnis erlangt hatte, nicht erwähnt.
Die vorstehend in den Rn. 180 bis 182 dargelegten Erwägungen gelten auch für eine vom Rat erstmals in der mündlichen Verhandlung angesprochene deutsche Entscheidung.
Der Rat trägt allerdings in der Gegenerwiderung vor, dass die jeweils in der Begründung angeführten Ereignisse „im Zusammenhang mit dem allseits bekannten Konflikt zu sehen sind, den Sri Lanka erlebt hat und an dem die Klägerin beteiligt war“, und dass „die Adressatin, gegen die präventive Maßnahmen erlassen wurden, anhand dieser auf allseits bekannten Ereignissen beruhenden Hintergrundinformationen über die Gründe des Rates in Kenntnis gesetzt werden soll, weshalb er sie für eine terroristische Bedrohung hält“. Der Rat untermauert seinen Hinweis auf „Hintergrundinformationen“ unter Berufung auf das Urteil PMOI T‑256/07 (oben in Rn. 106 angeführt,
EU:T:2008:461
, Rn. 90). Als Beleg für sein Argument, dass die Ereignisse, die er der Klägerin vorwirft, allgemein bekannt seien, legt er aus dem Internet beschaffte Presseartikel vor.
Der Rat fügt hinzu, dass „diese materielle Begründung einer rechtskräftigen gerichtlichen Beurteilung der zivilrechtlichen oder strafrechtlichen Verantwortung derjenigen, die diese Handlungen begangen haben, oder der Behauptung, dass diese Handlungen von ihnen begangen wurden, nicht vorgreifen [solle], denn das [sei] nicht Zweck der Begründung“. Er weist darauf hin, dass „diese Gründe nicht nur allgemein bekannt [gewesen seien], sondern dass auch die [Klägerin] sie zum Zeitpunkt des Erlasses der [angefochtenen Verordnungen] sehr wohl gekannt [habe]“.
Dieses Vorbringen bringt zusammen mit dem Fehlen jeglichen Hinweises in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen auf Beschlüsse zuständiger Behörden, die nach den zur Last gelegten Handlungen erlassen wurden und sich auf diese Handlungen beziehen, klar zum Ausdruck, dass der Rat die angefochtenen Verordnungen nicht auf Beurteilungen gestützt hat, die in Beschlüssen zuständiger Behörden enthalten waren, sondern auf Informationen, die er der Presse und dem Internet entnommen hat.
Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 setzt jedoch, wie oben in den Rn. 164 und 165 festgestellt worden ist, zum Schutz der Betroffenen und in Anbetracht des Fehlens eigener Nachforschungsmöglichkeiten der Union voraus, dass die tatsächliche Grundlage eines Beschlusses der Union über das Einfrieren von Geldern in Bezug auf den Terrorismus nicht auf Informationen beruht, die der Rat der Presse oder dem Internet entnommen haben will, sondern auf Informationen, die in Beschlüssen zuständiger nationaler Behörden im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 konkret geprüft und bestätigt wurden.
Der Rat kann nur gestützt auf eine derartig zuverlässige Sachverhaltsgrundlage anschließend das weite Ermessen ausüben, über das er im Rahmen des Erlasses von Beschlüssen über das Einfrieren von Geldern auf Unionsebene verfügt, insbesondere im Hinblick auf die Zweckmäßigkeitserwägungen, auf denen derartige Beschlüsse beruhen.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass der Rat diese Anforderungen des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 missachtet hat.
Die Begründung der angefochtenen Verordnungen zeigt im Übrigen, dass die Argumentation des Rates den Anforderungen dieses Gemeinsamen Standpunkts zuwiderläuft.
Anstatt nämlich als sachliche Grundlage für seine Beurteilung Beschlüsse heranzuziehen, die von zuständigen Behörden erlassen wurden, die konkrete Tatsachen berücksichtigt haben und gestützt auf diese Tatsachen vorgegangen sind, sodann zu prüfen, ob die genannten Tatsachen wirklich „terroristische Handlungen“ sind und die betroffene Vereinigung tatsächlich „eine Vereinigung“ gemäß der Definition im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 ist, um schließlich auf dieser Grundlage und in Ausübung seines weiten Ermessens entscheiden zu können, ob er letztlich einen Beschluss auf Unionsebene fasst, ist der Rat bei der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen umgekehrt vorgegangen.
Er fängt an mit Bewertungen, bei denen es sich in Wirklichkeit um seine eigenen handelt. Damit wird die Klägerin vom ersten Satz an als Terroristin eingestuft – wodurch die Beantwortung der Frage, die in der Begründung geklärt werden soll, abgewürgt wird –, und es werden ihr eine Reihe von Gewalttaten zur Last gelegt, die der Rat der Presse und dem Internet entnimmt (jeweils Erwägungsgründe 1 und 2 der angefochtenen Verordnungen).
In diesem Zusammenhang kann der Umstand, dass es sich um eine Überprüfung der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern handelt, d. h. nach vorherigen Prüfungen, diese vorab getroffene Qualifizierung nicht rechtfertigen. Selbst unter Berücksichtigung der Vergangenheit besteht bei der Überprüfung einer Maßnahme des Einfrierens von Geldern theoretisch die Möglichkeit, dass die betroffene Person oder Organisation zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Rates nicht mehr terroristisch ist. Der Rat kann deshalb erst nach dieser Überprüfung seine Schlussfolgerung ziehen.
Sodann stellt der Rat fest, dass die Ereignisse, die er der Klägerin zur Last legt, unter die Definition einer terroristischen Handlung im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 fielen und dass die Klägerin eine Organisation im Sinne dieses Standpunkts sei (jeweils Erwägungsgründe 3 und 4 der angefochtenen Verordnungen).
Erst nach diesen Feststellungen verweist der Rat auf die Beschlüsse nationaler Behörden (jeweils Erwägungsgründe 5 bis 8 der angefochtenen Verordnungen), die jedoch – zumindest, was die Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 angeht – vor den zur Last gelegten Handlungen erlassen wurden.
Der Rat versucht nicht, in der jeweiligen Begründung der zuletzt genannten Durchführungsverordnungen darzutun, dass zuständige Behörden in etwaigen nationalen Überprüfungsbeschlüssen oder in sonstigen Beschlüssen tatsächlich die am Anfang der genannten Begründungen angeführten konkreten Fakten geprüft und als erwiesen festgestellt hätten. Er führt in der jeweiligen Begründung der Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 lediglich die ursprünglichen nationalen Beschlüsse an und weist nur darauf hin, dass sie noch immer in Kraft seien. Der Rat erwähnt erst in der Begründung der Durchführungsverordnung Nr. 790/214 die nationalen Beschlüsse, die nach den der Klägerin konkret vorgeworfenen Ereignissen erlassen wurden, doch auch hier erbringt er nicht den Nachweis dafür, dass in diesen Beschlüssen – die im Übrigen in Anbetracht der oben in den Rn. 138 bis 140 getroffenen Feststellungen unerheblich sind – die am Anfang der genannten Erwägungsgründe angeführten konkreten Ereignisse tatsächlich geprüft und festgestellt wurden.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich somit deutlich von den anderen Rechtssachen, in denen sich das Gericht nach der Annahme des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 mit Maßnahmen des Einfrierens von Geldern in Bezug auf den Terrorismus auseinandergesetzt hat (Rechtssachen Al-Aqsa/Rat, Sison/Rat und People’s Mojahedin Organization of Iran/Rat).
Während nämlich in diesen ersten Rechtsstreitigkeiten der Union auf dem Gebiet des Terrorismus die Ratsbeschlüsse in materieller Hinsicht auf Beschlüssen zuständiger nationaler Behörden beruhten, stützt sich der Rat im vorliegenden Fall nicht mehr auf Tatsachen, die zuallererst von nationalen Behörden beurteilt wurden, sondern nimmt stattdessen selber eine eigene unabhängige Zurechnung der Fakten anhand der Presse und des Internets vor. Damit übt der Rat die Aufgaben der „zuständigen Behörde“ im Sinne von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 aus, was jedoch, wie der Gerichtshof festgestellt hat, weder in seine nach diesem Gemeinsamen Standpunkt vorgesehene Zuständigkeit fällt noch im Rahmen seiner Mittel liegt.
Der Hinweis des Rates (siehe oben, Rn. 184) auf insbesondere das Urteil PMOI T‑256/07 (oben in Rn. 106 angeführt,
EU:T:2008:461
, Rn. 90) geht daher ins Leere. In jener Rechtssache beruhten die Handlungen, die in der vom Rat der People’s Mojahedin Organization of Iran (im Folgenden: PMOI) übermittelten Begründung für das Einfrieren von Geldern aufgeführt waren, nicht auf unabhängigen Bewertungen des Rates, sondern auf Bewertungen der zuständigen nationalen Behörde. Wie sich aus Rn. 90 des Urteils PMOI T‑256/07 (oben in Rn. 106 angeführt,
EU:T:2008:461
) ergibt, waren in der Begründung vom 30. Januar 2007, die der betroffenen Vereinigung (der PMOI) übermittelt worden war, die terroristischen Handlungen erwähnt, für die die PMOI verantwortlich gewesen sein soll, und es wurde in dieser Begründung darauf hingewiesen, dass „wegen dieser Handlungen eine zuständige Behörde einen Beschluss gefasst [habe]“. Die Handlungen, die in der der PMOI übermittelten Begründung des Rates vom 30. Januar 2007 erwähnt wurden, waren also von der zuständigen nationalen Behörde geprüft und dieser Vereinigung zur Last gelegt worden. Ihre Auflistung ergab sich also, im Gegensatz zum vorliegenden Fall, nicht aus unabhängigen Bewertungen des Rates.
Ebenso lag dem Gericht in der Rechtssache T‑348/07 (Al-Aqsa/Rat) der Wortlaut der in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen erwähnten Beschlüsse der zuständigen Behörden vor, und es hat diese Beschlüsse eingehend geprüft. Es kam zu dem Schluss, dass der Rat keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hatte, als er feststellte, dass die Klägerin gewusst habe, dass die von ihr gesammelten Gelder für terroristische Zwecke verwendet werden würden (Urteil Al-Aqsa T‑348/07, oben in Rn. 105 angeführt,
EU:T:2010:373
, Rn. 121 bis 133). Nach den Feststellungen des Gerichts beruhten die Arbeiten des Rates auf einer tragfähigen faktischen Grundlage, die sich unmittelbar aus den Feststellungen ergab, die die zuständigen nationalen Behörden getroffen hatten. Auch aus der Begründung des Urteils vom 11. Juli 2007, Al-Aqsa/Rat (T‑327/03,
EU:T:2007:2011
, Rn. 17 bis 20), ergibt sich eindeutig, dass die Beurteilungen, die der Maßnahme des Einfrierens von Geldern der Union zugrunde lagen, auf Tatsachenfeststellungen beruhten, die nicht der Rat selbst getroffen hatte, sondern die aus Beschlüssen zuständiger nationaler Behörden stammten.
Ferner beruhten in der Rechtssache T‑341/07 (Sison/Rat) die der Maßnahme des Einfrierens von Geldern zugrunde liegenden Beurteilungen nicht auf den eigenen Tatsachenfeststellungen des Rates, sondern auf rechtskräftigen Entscheidungen der zuständigen nationalen Behörden (Raad van State und Rechtbank, beide in den Niederlanden) (Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 1, 88 und 100 bis 105).
Hinzu kommt, dass die in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen angeführten Tatsachen, d. h. der Katalog von Ereignissen, die der Rat im vorliegenden Fall der Klägerin zur Last legt, gemäß dem Vorbringen des Rates (siehe oben, Rn. 185) keine „rechtskräftige gerichtliche Beurteilung“ darstellen. Diese in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen angeführten Tatsachen haben jedoch eine entscheidende Rolle gespielt für die Beurteilung des Rates, ob es zweckmäßig ist, die Klägerin auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen, und anstatt nachzuweisen, dass er diese Begründung den Beschlüssen zuständiger Behörden entnommen habe, bestätigt der Rat in Wirklichkeit, dass er sich auf Informationen aus der Presse und dem Internet gestützt hat.
Dieser Ansatz widerspricht dem zweistufigen System, das mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 in Bezug auf den Terrorismus eingeführt wurde.
Wie der Gerichtshof festgestellt hat, kommt es bei einer Überprüfung auf die Frage an, ob sich seit der Aufnahme der betroffenen Person in die Liste betreffend das Einfrieren von Geldern oder seit der letzten Überprüfung die Sachlage derart geändert hat, dass aus ihr im Hinblick auf die Verwicklung dieser Person in terroristische Aktivitäten nicht mehr dieselbe Schlussfolgerung gezogen werden kann (Urteil Al-Aqsa C‑539/10 P, oben in Rn. 105 angeführt,
EU:C:2012:711
, Rn. 82), mit der Folge, dass der Rat gegebenenfalls im Rahmen seines weiten Ermessens beschließen kann, eine Person mangels einer Änderung der Sachlage auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu belassen. Dennoch muss jede neue terroristische Handlung, die der Rat im Rahmen dieser Überprüfung in seine Begründung einbezieht, um das Belassen der fraglichen Person auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu begründen, nach dem zweistufigen System des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 und in Anbetracht des Fehlens eigener Nachforschungsmöglichkeiten des Rates Gegenstand einer Prüfung und eines Beschlusses einer zuständigen Behörde im Sinne dieses Gemeinsamen Standpunkts gewesen sein.
Die vom Rat und der Kommission vertretene Auffassung, wonach es der Klägerin, da diese die gegen sie auf nationaler Ebene ergriffenen restriktiven Maßnahmen hätte anfechten können und müssen, zuzurechnen sei, dass in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen ein Hinweis auf spezifische Beschlüsse zuständiger Behörden fehle, die den am Anfang der genannten Begründung genannten Sachverhalt geprüft und festgestellt hätten, geht ins Leere.
Zum einen ergibt sich die Verpflichtung des Rates, seine Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern betreffend den Terrorismus auf einen Sachverhalt zu stützen, der auf Beschlüssen zuständiger Behörden beruht, unmittelbar aus dem zweistufigen System, das mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 eingeführt und im Urteil Al-Aqsa C‑539/10 P (oben in Rn. 105 angeführt, EU:C:2012:711, Rn. 68 und 69) bestätigt wurde. Diese Verpflichtung gilt daher unbeschadet des Verhaltens der betroffenen Person oder Vereinigung. Der Rat muss im Rahmen der Begründungspflicht, die ein wesentliches Formerfordernis darstellt, in der jeweiligen Begründung seiner Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern die Beschlüsse der zuständigen nationalen Behörden, die die terroristischen Handlungen konkret geprüft und festgestellt haben, angeben, die er seinen eigenen Beschlüssen als Sachverhalt zugrunde legt.
Zum anderen wird durch das Vorbringen des Rates und der Kommission letztlich nur das bestätigt, was bereits vorstehend in Rn. 186 festgestellt worden ist, nämlich, dass sich der Rat in Wirklichkeit nicht auf Beurteilungen gestützt hat, die in Beschlüssen zuständiger Behörden enthalten waren, sondern auf Informationen, die er der Presse und dem Internet entnommen hat. Insofern erscheint es widersinnig, dass der Rat der Klägerin vorwirft, dem Tatsachenvorwurf, den er selbst nicht mit irgendeinem konkreten Beschluss einer zuständigen Behörde in Verbindung bringen konnte, nicht auf nationaler Ebene entgegengetreten zu sein.
Schließlich dürfte dieses Argument zumindest insofern fragwürdig sein, als es den Eindruck vermittelt, dass die nationalen Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern, auf die sich der Rat in seiner konkreten Anwendung des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 stützt, ihrerseits auf keiner konkreten terroristischen Handlung zu beruhen brauchen, solange der Betroffene auf nationaler Ebene keine Einwendungen erhoben hat.
Ebenfalls erfolglos bestreiten der Rat und die Kommission die Verpflichtung, Verordnungen über das Einfrieren von Geldern in tatsächlicher Hinsicht auf Beschlüsse zuständiger Behörden zu stützen, weil es, wenn es keine derartigen Beschlüsse gebe, dazu kommen könnte, dass Personen oder Vereinigungen grundlos von der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern gestrichen würden. Der Rat und die Kommission verweisen insbesondere darauf, dass die Überprüfungen in den Mitgliedstaaten möglicherweise in anderen Zeitabständen erfolgen als in dem auf Unionsebene vorgesehenen halbjährlichen Zeitabstand.
Zum einen steht auch diese Feststellung im Widerspruch zu dem, was im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 (Art. 1 Abs. 4) vorgesehen und durch das Urteil Al-Aqsa C‑539/10 P (oben in Rn. 105 angeführt,
EU:C:2012:711
, Rn. 68 und 69) bestätigt worden ist. Danach ist es zum Schutz der betroffenen Personen und in Anbetracht des Fehlens eigener Nachforschungsmöglichkeiten der Union geboten, die tatsächliche Grundlage eines Beschlusses der Union über das Einfrieren von Geldern betreffend den Terrorismus auf Gesichtspunkte zu stützen, die in Beschlüssen zuständiger nationaler Behörden im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 konkret geprüft und bestätigt wurden. Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass es nach dem zweistufigen System dieses Gemeinsamen Standpunkts und zum Zweck einer wirksamen Bekämpfung des Terrorismus den Mitgliedstaaten obliegt, dem Rat regelmäßig die in diesen Mitgliedstaaten von den zuständigen Behörden erlassenen Beschlüsse mit ihrer Begründung zu übermitteln, und es Sache des Rates ist, diese Beschlüsse samt Begründung zu sammeln.
Diese notwendige Übermittlung und Sammlung der Beschlüsse von zuständigen Behörden steht im Übrigen in völligem Einklang mit dem Informationsfluss, der insbesondere gemäß den Nrn. 2, 3, 8 und 24 des Dokuments „Working methods of the Working Party on implementation of Common Position 2001/931 on the application of specific measures to combat terrorism“ („Arbeitsmethoden der Arbeitsgruppe für die Umsetzung des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 über die Anwendung spezifischer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus“) in Anhang II des Dokuments 10826/1/07 REV 1 des Rates vom 28. Juni 2007 vorgesehen ist.
Wenn der Rat trotz dieses Informationsflusses über keinen Beschluss einer zuständigen Behörde in Bezug auf eine bestimmte Handlung verfügt, die eine terroristische Handlung sein könnte, muss er mangels eigener Nachforschungsmöglichkeiten bei einer zuständigen nationalen Behörde anfragen, wie sie diese Handlung im Hinblick auf einen von ihr zu erlassenden Beschluss beurteilt.
Der Rat kann sich zu diesem Zweck an die 28 Mitgliedstaaten der Union und insbesondere an diejenigen Mitgliedstaaten wenden, die den Fall der betroffenen Person oder Vereinigung gegebenenfalls bereits geprüft haben. Er kann sich auch an einen Drittstaat wenden, der die Voraussetzungen erfüllt, die im Hinblick auf den Schutz der Verteidigungsrechte und auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz erforderlich sind. Der fragliche Beschluss, der gemäß dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 „ein Beschluss [sein muss,] … bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung“ handelt, braucht nicht unbedingt ein nationaler Beschluss über die regelmäßige Überprüfung der Aufnahme der betroffenen Person oder Vereinigung in die nationale Liste betreffend das Einfrieren von Geldern zu sein. Selbst wenn das jedoch der Fall wäre, wäre es nicht gerechtfertigt, wenn der betroffene Mitgliedstaat die vom Rat erbetene Prüfung der fraglichen Handlung aufgrund der Tatsache, dass die regelmäßige Überprüfung auf nationaler Ebene in einem anderen Zeitabstand erfolgt als auf Unionsebene, verschieben würde. Angesichts sowohl des zweistufigen Aufbaus des mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 eingeführten Systems als auch der zwischen den Mitgliedstaaten und der Union bestehenden beiderseitigen Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit müssen die Mitgliedstaaten, die vom Rat ersucht werden, eine Beurteilung auszusprechen und gegebenenfalls einen Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 in Bezug auf eine Handlung zu erwirken, die eine terroristische Handlung sein könnte, dem Ersuchen unverzüglich nachkommen.
Nach alledem ist das Vorbringen nicht überzeugend, dass das Erfordernis eines Beschlusses einer zuständigen Behörde dazu führen könnte, dass in der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern grundlose Streichungen vorgenommen werden.
Wenn es in einem bestimmten Halbjahreszeitraum keine erneute terroristische Handlung gegeben hat, bedeutet das außerdem keineswegs, dass der Rat die betroffene Person oder Vereinigung von der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern entfernen muss. Das Gericht hat nämlich bereits festgestellt, dass in den Vorschriften der Verordnung Nr. 2580/2001 und des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 kein Verbot zu sehen ist, gegen Personen oder Körperschaften, die in der Vergangenheit terroristische Handlungen begangen haben, restriktive Maßnahmen zu ergreifen, wenn die Umstände es rechtfertigen, auch wenn Beweise dafür fehlen, dass sie gegenwärtig solche Handlungen begehen oder daran teilnehmen (vgl. in diesem Sinne Urteil PMOI T‑256/07 (oben in Rn. 106 angeführt,
EU:T:2008:461
, Rn. 107 bis 113). Die Verpflichtung, erneute terroristische Handlungen nur gestützt auf Beschlüsse zuständiger Behörden zur Last zu legen, steht daher dem Recht des Rates, die betroffene Person auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern selbst dann zu belassen, wenn sie die eigentliche terroristische Tätigkeit eingestellt hat, nicht entgegen, sofern dies aufgrund der Umstände gerechtfertigt ist.
Die außerdem vom Rat und der Kommission genannte Möglichkeit, dass es zum Erlass von Beschlüssen zuständiger Behörden kommen könnte, die mit den Beschlüssen der Union unvereinbar sind, ist kein stichhaltiger Grund, die zum Schutz der betroffenen Personen und Vereinigungen geltende Verpflichtung in Frage zu stellen, die tatsächliche Grundlage eines Beschlusses der Union Beschlüssen zuständiger Behörden zu entnehmen.
Diese Verpflichtung, die tatsächliche Grundlage der Verordnungen betreffend das Einfrieren von Geldern Beschlüssen zuständiger Behörden zu entnehmen, ist schließlich entgegen dem Vorbringen des Rates und der Kommission umgekehrt nicht geeignet, die Gefahr hervorzurufen, dass eine Person oder eine Vereinigung grundlos auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern belassen wird.
Zwar ist es dem Rat nach Art. 1 Abs. 1 bis 4 und 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 verwehrt, in der Begründung seines Beschlusses über die Aufnahme oder den Verbleib einer Person oder einer Vereinigung auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern terroristische Handlungen (einschließlich des Versuchs, derartige Handlungen zu begehen, daran mitzuwirken oder sie zu erleichtern) anzuführen, die nicht Gegenstand eines Beschlusses einer zuständigen Behörde gewesen sind (Aufnahme von Ermittlungen, Strafverfolgung oder Verurteilung). Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 enthält aber keine vergleichbare Verpflichtung, wenn der Rat eine Person oder eine Vereinigung nicht auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern belässt. Für dieses die betroffene Person oder Vereinigung begünstigende Nichtbelassen auf der Liste gelten nicht die gleichen Verfahrenserfordernisse, auch wenn es meistens aufgrund von begünstigenden Entscheidungen auf nationaler Ebene dazu kommt, z. B. in Form des Abbruchs oder der Einstellung von Ermittlungen oder der Strafverfolgung wegen terroristischer Handlungen, eines Freispruchs in einem Strafverfahren oder auch der Streichung der betroffenen Person oder Vereinigung von der nationalen Liste.
Angesichts der Erwägungen in den vorstehenden Rn. 209 bis 218 machen der Rat und die Kommission zu Unrecht geltend, dass die Verpflichtung des Rates, die tatsächliche Grundlage seiner Beschlüsse betreffend das Einfrieren von Geldern Beschlüssen zuständiger Behörden zu entnehmen, die Politik der Union zur Bekämpfung des Terrorismus gefährden könnte.
Überdies liegen sämtliche vorstehend getroffenen Ausführungen im Rahmen der vom Gericht durchzuführenden begrenzten Kontrolle, die – ohne das weite Ermessen des Rates in Frage zu stellen – in der Prüfung besteht, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind und der Sachverhalt zutreffend festgestellt worden ist. So hat das Gericht im Übrigen im Urteil Sison T‑341/07 (oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
) geprüft und tatsächlich festgestellt, dass der Sachverhalt, der Herrn Sison in der Begründung für seinen Verbleib auf der Liste betreffend das Einfrieren von Geldern vorgeworfen wurde, durch die in den Beschlüssen der niederländischen Behörden (Raad van State und Rechtbank) souverän getroffenen und vom Rat in ebendieser Begründung aufgegriffenen Tatsachenfeststellungen gebührend belegt sind (Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 87 und 88).
Im vorliegenden Fall jedoch liegen dem Gericht in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen keine Hinweise auf irgendeinen von einer zuständigen Behörde erlassenen Beschluss vor, auf dessen Begründung es im Hinblick auf den vom Rat gegenüber der Klägerin geltend gemachten Sachverhalt zurückgreifen könnte.
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht im Urteil Sison T‑341/07 (oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
) zwar festgestellt hat, dass der in der Begründung der Verordnungen des Rates angeführte Sachverhalt tatsächlich auf zwei niederländischen Entscheidungen beruhte, die in dieser Begründung angegeben waren, aber anschließend diesen niederländischen Entscheidungen den Charakter einer Entscheidung einer zuständigen Behörde abgesprochen hat, weil sie nicht die Verhängung einer präventiven oder repressiven Maßnahme gegen den Betroffenen im Rahmen der Bekämpfung des Terrorismus vorsahen (Urteil Sison T‑341/07, oben in Rn. 114 angeführt,
EU:T:2009:372
, Rn. 107 bis 115).
Wenn das Gericht also Tatsachenfeststellungen, obwohl sie von zuständigen Behörden getroffen worden waren, mit der Begründung zurückweisen konnte, dass die Beschlüsse dieser Behörden keine „Verurteilungen, die Aufnahme von Ermittlungen oder Strafverfolgungsmaßnahmen“ darstellen, kann es im vorliegenden Fall Presseartikeln – die in der jeweiligen Begründung der angefochtenen Verordnungen ohnehin nicht erwähnt wurden – nicht die Verfahrensstellung und die Beweiskraft zuerkennen, die nach dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 ausschließlich Beschlüssen zuständiger Behörden vorbehalten sind.
Abschließend hält es das Gericht für angebracht, in diesem Zusammenhang auf die Bedeutung der Grundrechtsgarantien hinzuweisen (vgl. Schlussanträge Frankreich/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Slg,
EU:C:2011:482
, Nrn. 235 bis 238).
Aus alledem geht hervor, dass die Verordnung Nr. 2580/2001 für bewaffnete Konflikte gilt und dass der Rat dadurch, dass er in der Begründung in Bezug auf die der Klägerin zur Last gelegten Handlungen nicht auf Beschlüsse zuständiger Behörden verwiesen hat, gegen Art. 1 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 verstoßen hat und seiner Begründungspflicht nicht nachgekommen ist, so dass die angefochtenen Verordnungen für nichtig zu erklären sind, soweit sie die Klägerin betreffen.
Es ist hervorzuheben, dass diese auf grundlegenden Verfahrensgründen beruhenden Nichtigerklärungen die materiell‑rechtliche Beurteilung der Frage unberührt lassen, ob die Klägerin eine terroristische Vereinigung im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 ist.
In Bezug auf die zeitlichen Wirkungen dieser Nichtigerklärungen ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 60 Abs. 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, abweichend von Art. 280 AEUV, die Entscheidungen des Gerichts, in denen eine Verordnung für nichtig erklärt wird, erst nach Ablauf der in Art. 56 Abs. 1 der Satzung vorgesehenen Rechtsmittelfrist oder, wenn innerhalb dieser Frist ein Rechtsmittel eingelegt worden ist, nach dessen Zurückweisung wirksam werden. Der Rat verfügt somit ab Zustellung des vorliegenden Urteils jedenfalls über eine Mindestfrist von zwei Monaten, zu der die Entfernungsfrist von zehn Tagen hinzukommt, um die festgestellten Verstöße zu heilen, indem er gegebenenfalls eine neue restriktive Maßnahme gegenüber der Klägerin erlässt.
Das Gericht kann jedoch gemäß Art. 264 Abs. 2 AEUV die Wirkungen des für nichtig erklärten Beschlusses vorübergehend aufrechterhalten (vgl. in diesem Sinne Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, oben in Rn. 128 angeführt,
EU:C:2008:461
, Rn. 373 bis 376, und Urteil vom 16. September 2011, Kadio Morokro/Rat, T‑316/11,
EU:T:2011:484
, Rn. 39).
Unter den Umständen des vorliegenden Falles ist das Gericht der Auffassung, dass zur Vermeidung der Gefahr einer schweren und irreversiblen Beeinträchtigung der Wirksamkeit der restriktiven Maßnahmen und unter Berücksichtigung der erheblichen Auswirkungen, die die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen auf die Rechte und Freiheiten der Klägerin haben, die Wirkungen der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 gemäß Art. 264 AEUV für einen Zeitraum von drei Monaten ab Verkündung des vorliegenden Urteils aufrechtzuerhalten sind.
Kosten
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Nach Art. 87 § 4 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Demzufolge tragen das Königreich der Niederlande, das Vereinigte Königreich und die Kommission ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Sechste erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Durchführungsverordnungen (EU) des Rates Nrn. 83/2011 vom 31. Januar 2011, 687/2011 vom 18. Juli 2011, 1375/2011 vom 22. Dezember 2011, 542/2012 vom 25. Juni 2012, 1169/2012 vom 10. Dezember 2012, 714/2013 vom 25. Juli 2013, 125/2014 vom 10. Februar 2014 und 790/2014 vom 22. Juli 2014 zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und zur Aufhebung der Durchführungsverordnungen (EU) Nrn. 610/2010, 83/2011, 687/2011, 1375/2011, 542/2012, 1169/2012, 714/2013 und 125/2014 werden für nichtig erklärt, soweit diese Rechtsakte die Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) betreffen.

2.
Die Wirkungen der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 werden für einen Zeitraum von drei Monaten ab Verkündung des vorliegenden Urteils aufrechterhalten.

3.
Der Rat der Europäischen Union trägt außer seinen eigenen Kosten die Kosten der LTTE.

4.
Das Königreich der Niederlande, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.

Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Buttigieg
Collins
Ulloa Rubio
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 16. Oktober 2014.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis

Sachverhalt und Verfahren

Anträge der Verfahrensbeteiligten

Rechtliche Würdigung

Erster Klagegrund: Unanwendbarkeit der Verordnung Nr. 2580/2001 auf den Konflikt zwischen der Klägerin und der Regierung Sri Lankas.

Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

Würdigung durch das Gericht

Dritter Klagegrund: Fehlen eines von einer zuständigen Behörde gefassten Beschlusses

Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

Würdigung durch das Gericht

Zum vierten, zum fünften und zum sechsten Klagegrund in Verbindung mit dem zweiten Klagegrund

Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

Würdigung durch das Gericht

Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.