CELEX: 62009CJ0407
Niet-nakoming
Niet-nakoming van verplichting om arrest van Hof uit te voeren
Financiële sancties
Oplegging van forfaitaire som

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof:
–        vast te stellen dat de Helleense Republiek de krachtens artikel 228, lid 1, EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen
door niet de maatregelen vast te stellen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van 18 juli 2007, Commissie/Griekenland
(C‑26/07), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de Helleense Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april
2004 betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven (PB L 261, blz. 15; hierna: „richtlijn”), de krachtens
deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen;
–        de Helleense Republiek te gelasten de Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Gemeenschap” de voorgestelde
dwangsom te betalen van 72 532,80 EUR per dag vertraging bij de vaststelling van de maatregelen die nodig zijn ter uitvoering
van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Griekenland, te rekenen vanaf de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak
tot de dag waarop dat arrest Commissie/Griekenland zal zijn uitgevoerd;
–        de Helleense Republiek te gelasten de Commissie op dezelfde rekening een forfaitaire som van 10 512 EUR per dag vertraging
te betalen, te rekenen vanaf de dag van uitspraak van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Griekenland tot de dag van uitspraak
van het arrest in de onderhavige zaak dan wel tot de dag van vaststelling van de maatregelen die nodig zijn ter uitvoering
van dat arrest Commissie/Griekenland, indien deze maatregelen eerder worden vastgesteld, en
–        de Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.

Arrest Commissie/Griekenland
Op 25 januari 2007 stelde de Commissie krachtens artikel 226 EG tegen de Helleense Republiek een beroep wegens niet-nakoming
in omdat laatstgenoemde de richtlijn, waarvan de oorspronkelijke omzettingstermijn 1 juli 2005 was, niet in haar nationale
rechtsorde had omgezet.
In punt 1 van het dictum van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Griekenland heeft het Hof geoordeeld als volgt:
„Door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te
voldoen aan [de richtlijn], is de Helleense Republiek de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.”

Precontentieuze procedure
Op 29 februari 2008 zond de Commissie de Helleense Republiek een aanmaningsbrief met het verzoek haar mee te delen welke maatregelen
de Helleense Republiek had getroffen om aan het reeds aangehaalde arrest Commissie/Griekenland te voldoen.
In haar antwoord van 10 september 2008 deelde de Helleense Republiek mee dat de laatste hand werd gelegd aan een wetsontwerp
dat ertoe strekte om een einde te maken aan de vastgestelde niet-nakoming.
Toen de Commissie vaststelde dat de Helleense Republiek het arrest Commissie/Griekenland nog steeds niet had uitgevoerd, zond
zij deze lidstaat op 23 september 2008 een met redenen omkleed advies met het verzoek om binnen twee maanden na ontvangst
ervan de maatregelen te treffen die nodig zijn om aan dat arrest te voldoen. In dit met redenen omkleed advies wees de Commissie
de Helleense Republiek ook op het feit dat het Hof op grond van artikel 228, lid 2, EG financiële sancties kan opleggen aan
een lidstaat die niet voldoet aan een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie waarbij een niet-nakoming is vastgesteld.
Op 10 september 2009 deelde de Helleense Republiek de Commissie na uitwisseling van verschillende brieven mee dat het Griekse
parlement op 7 september 2009 door vervroegde parlementsverkiezingen de wetgevingswerkzaamheden ter omzetting van de richtlijn
moest onderbreken. In Griekenland houden parlementsverkiezingen in dat alle in behandeling zijnde wetsontwerpen, ongeacht
in welk stadium van de behandeling zij verkeren, naar de administratie worden teruggezonden om de wetgevingsprocedure opnieuw
te doorlopen nadat de nieuwe parlementsleden zijn verkozen.
Daarop heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.

Ontwikkelingen in de loop van de onderhavige procedure
Op 18 december 2009 werd in het
Staatsblad van de Helleense Republiek
wet 3811/2009 (FEK A’ 231/18.12.2009) gepubliceerd, waarmee volgens verweerster volledig uitvoering wordt gegeven aan het
arrest Commissie/Griekenland.
Na onderzoek van de inhoud van die wet stelde de Commissie zich in haar repliek op het standpunt dat de Helleense Republiek
haar wettelijke regeling in overeenstemming had gebracht met het arrest Commissie/Griekenland.
De Commissie vordert dan ook niet langer dat een dwangsom wordt vastgesteld. Zij handhaaft echter haar vordering tot betaling
van een forfaitaire som.

Niet-nakoming

Argumenten van partijen
Met betrekking tot de gestelde niet-nakoming wijst de Commissie erop dat een lidstaat volgens artikel 228, lid 1, EG, wanneer
het Hof vaststelt dat hij een van de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, de maatregelen
moet nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof. Wat betreft de termijn waarbinnen dat arrest moet worden
uitgevoerd, preciseert de Commissie dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat wegens het belang van een onmiddellijke en
uniforme toepassing van het Unierecht onverwijld met die uitvoering moet worden begonnen en dat zij zo snel mogelijk moet
worden voltooid.
Aangezien in casu vaststaat dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 23 september 2008 gestelde
termijn de Helleense Republiek nog niet de wetgevingsmaatregelen had vastgesteld die nodig waren ter uitvoering van het arrest
Commissie/Griekenland, is de verweten niet-nakoming volgens de Commissie duidelijk aangetoond.
De Helleense Republiek betwist niet dat zij de betrokken maatregelen niet binnen de termijn van het met redenen omkleed advies
had vastgesteld. Ter rechtvaardiging voert zij aan dat zij was geconfronteerd met onvoorzienbare omstandigheden, die met name
verband hielden met het zoeken naar middelen om de schadevergoedingen in het kader van het bij de richtlijn ingevoerde systeem
te kunnen betalen, en het organiseren van vervroegde parlementsverkiezingen. Als gevolg daarvan moest het wetsontwerp, dat
reeds in een vergevorderd stadium van de procedure tot goedkeuring door het Griekse parlement verkeerde, naar de bevoegde
overheidsdiensten worden teruggezonden om in het nieuwe parlement dezelfde procedure opnieuw te doorlopen.
Volgens de Helleense Republiek heeft de Commissie, aangezien zij behoorlijk was ingelicht over de voortgang van de procedure
tot vaststelling van het betrokken wetsontwerp alsook over de organisatie van vervroegde parlementsverkiezingen, de op haar
rustende plicht tot loyale samenwerking geschonden door kort voor de vaststelling van de wettelijke regeling waarmee aan de
niet-nakoming een einde wordt gemaakt, het onderhavige beroep in te stellen. Dit beroep moet dan ook worden verworpen.

Beoordeling door het Hof
Volgens de vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie
waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en kan het Hof met
sindsdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden, ook al wordt het in het beroep wegens niet-nakoming aan de orde zijnde
voorschrift van Unierecht daarmee behoorlijk omgezet (zie met name arresten van 3 december 2009, Commissie/België, C‑475/08,
Jurispr. blz. I‑11503, punt 30, en 9 december 2010, Commissie/Spanje, C‑340/09, punt 39).
Zoals de Helleense Republiek heeft erkend, zijn de wetgevingsmaatregelen die nodig waren ter uitvoering van het arrest Commissie/Griekenland,
pas getroffen met de vaststelling van wet 3811/2009, welke op 18 december 2009 is gepubliceerd, dus ruim nadat de in het met
redenen omkleed advies van 23 september 2008 daartoe gestelde termijn van twee maanden was verstreken.
Vastgesteld moet dus worden dat de Helleense Republiek de krachtens artikel 228, lid 1, EG op haar rustende verplichtingen
niet is nagekomen door bij het verstrijken van de termijn in het met redenen omkleed advies dat de Commissie op 23 september
2008 krachtens artikel 228 EG heeft uitgebracht, niet de maatregelen te hebben getroffen die nodig waren ter uitvoering van
het arrest Commissie/Griekenland.

Financiële sanctie

Argumenten van partijen
Volgens de Commissie is de veroordeling van de Helleense Republiek tot betaling van een forfaitaire som gerechtvaardigd, gelet
op de duur en de ernst van de haar verweten niet-nakoming.
Tussen de uitspraak van het arrest Commissie/Griekenland, op 18 juli 2007, en de vaststelling van de nationale maatregelen
die nodig waren ter uitvoering daarvan, op 18 december 2009, is immers een lange tijd verstreken, namelijk 29 maanden. Daarnaast
was de verweten niet-nakoming bijzonder ernstig omdat het ging om de niet-omzetting van een richtlijn die, wegens het doel
en het karakter ervan, grensoverschrijdende gevolgen heeft, nu zij zowel ziet op in Griekenland wonende personen als op burgers
van andere lidstaten die tijdens de uitoefening van hun recht op vrij verkeer in Griekenland slachtoffer van misdrijven zijn.
De Commissie voegt daaraan toe dat er in casu verzwarende omstandigheden zijn waarmee ook rekening moet worden gehouden bij
de bepaling van de hoogte van de forfaitaire som.
Om te beginnen zijn de richtlijn en het dictum van het arrest Commissie/Griekenland zeer duidelijk en leveren zij geen uitleggingsprobleem
op. Voorts levert de procedure tot omzetting van deze richtlijn in nationaal recht geen specifieke problemen op. Ten slotte
heeft de Helleense Republiek met zeven maanden vertraging op het met redenen omkleed advies gereageerd.
Ter terechtzitting heeft de Commissie voorgesteld het forfaitaire bedrag per dag, dat zij aanvankelijk op 10 512 EUR had vastgesteld,
te verminderen tot 10 248 EUR. Dit bedrag werd overeenkomstig mededeling SEC(2005) 1658 van de Commissie van 13 december 2005
betreffende de uitvoering van artikel 228 EG verkregen door het gelijke forfaitaire basisbedrag van 200 EUR te vermenigvuldigen
met de op 12 vastgestelde coëfficiënt voor de ernst en de factor „n”, die voor de Helleense Republiek thans 4,27 en niet meer
4,38 is. Dit forfaitaire bedrag per dag moet voorts voor de gehele in punt 20 van dit arrest vermelde periode van niet-uitvoering
worden toegepast.
Primair stelt de Helleense Republiek dat zij in casu niet moet worden veroordeeld tot betaling van een forfaitaire som. Tot
staving daarvan merkt zij om te beginnen op dat zij aan het arrest Commissie/Griekenland waarbij de niet-nakoming is vastgesteld,
heeft voldaan voordat het arrest van het Hof op grond van artikel 228, lid 2, EG wordt gewezen, en hoe dan ook binnen een
redelijke termijn, gelet op de economische moeilijkheden die zij recentelijk heeft gehad en waarmee zij thans nog steeds wordt
geconfronteerd. Voorts bestaat er in casu geen gevaar voor recidive. Ten slotte kan de gestelde niet-nakoming niet als bijzonder
ernstig worden aangemerkt, aangezien de aan de niet-uitvoering van dat arrest Commissie/Griekenland verbonden consequenties
voor de publieke en de particuliere belangen slechts indirect alsook niet reëel en daadwerkelijk waren.
Subsidiair wijst de Helleense Republiek erop dat, mocht het Hof toch oordelen dat het beroep gegrond is en haar veroordelen
tot betaling van een forfaitaire som, het Hof de hoogte daarvan zodanig moet bepalen dat zij met name in verhouding staat
tot de huidige „financiële draagkracht” van deze lidstaat.
In dit verband betoogt de Helleense Republiek dat de door de Commissie voor de weergave van de financiële draagkracht van
de Helleense Republiek gebruikte factor 4,27 die op basis van de economische gegevens voor 2008 is vastgesteld, niet strookt
met de huidige economische realiteit omdat het bruto binnenlands product van Griekenland in 2009 en 2010 nog aanzienlijk is
gedaald. Bovendien kan de draagkracht van een lidstaat niet behoorlijk worden beoordeeld zonder met name het overheidstekort
en de overheidsschuld van die staat of het daar vastgestelde inflatiepercentage in aanmerking te nemen.
Gelet op een en ander moet de forfaitaire som volgens de Helleense Republiek worden verlaagd tot het door de Commissie in
haar mededeling SEC(2005) 1658 vastgestelde minimumbedrag, namelijk 2 190 000 EUR. Daarenboven heeft zij ter terechtzitting
verzocht om de forfaitaire som die haar door het te wijzen arrest in voorkomend geval wordt opgelegd, in gedeelten te mogen
betalen, zonder rente.

Beoordeling door het Hof
Er zij aan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de oplegging van een dwangsom in het bijzonder geschikt lijkt
om een lidstaat ertoe te brengen zo snel mogelijk een einde te maken aan een niet-nakoming die zonder die maatregel wellicht
zou blijven voortduren, terwijl de oplegging van een forfaitaire som in wezen berust op de beoordeling van de consequenties
van de niet-nakoming van de verplichtingen van de betrokken lidstaat voor de particuliere en de publieke belangen, met name
wanneer de niet-nakoming is blijven voortbestaan lang na het arrest waarin zij oorspronkelijk is vastgesteld (zie met name
arrest van 9 december 2008, Commissie/Frankrijk, C‑121/07, Jurispr. blz. I‑9159, punt 58).
Het staat aan het Hof om in elke zaak en aan de hand van de omstandigheden van het geval dat bij hem aanhangig is gemaakt,
alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die hem vereist lijkt, de financiële sancties vast te stellen
die passend zijn om ervoor te zorgen dat het arrest waarbij eerder een niet-nakoming werd vastgesteld, zo spoedig mogelijk
wordt uitgevoerd, en te voorkomen dat dergelijke inbreuken op het Unierecht zich vaker voordoen (zie arrest Commissie/Frankrijk,
reeds aangehaald, punt 59).
Tevens zij eraan herinnerd dat de eventuele oplegging van een forfaitaire som in elk concreet geval gebaseerd moet blijven
op alle relevante aspecten, die zowel verband houden met de kenmerken van de vastgestelde niet-nakoming als met de houding
van de lidstaat waarop de op grondslag van artikel 228 EG ingeleide procedure betrekking heeft (zie met name arrest Commissie/Frankrijk,
reeds aangehaald, punt 62).
Indien het Hof beslist om een forfaitaire som op te leggen, staat het bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid
hoe dan ook aan hem om deze zodanig vast te stellen dat zij in overeenstemming is met de omstandigheden en evenredig is aan
zowel de vastgestelde niet-nakoming als de draagkracht van de betrokken lidstaat (arrest van 4 juni 2009, Commissie/Griekenland,
C‑568/07, Jurispr. blz. I‑4505, punt 47).
Om uitspraak te doen op het verzoek om de Helleense Republiek een forfaitaire som op te leggen, moet dus rekening worden gehouden
met alle omstandigheden van de haar verweten niet-nakoming, met name met de houding van de Helleense Republiek en de duur
en de ernst van de inbreuk.
Wat in de eerste plaats de houding van deze lidstaat betreft, moet worden vastgesteld dat de Griekse autoriteiten met aanzienlijke
vertraging hebben geantwoord op zowel de aanmaningsbrief als het met redenen omkleed advies. Zoals uit de brief van de Helleense
Republiek van 22 juni 2009 blijkt, staat verder vast dat het wetsontwerp dat nodig was ter uitvoering van het arrest van 18 juli
2007, Commissie/Griekenland, op die datum nog niet ter goedkeuring aan het Griekse parlement was voorgelegd, hoewel er geen
bijzondere moeilijkheden waren om de in dat arrest vastgestelde niet-nakoming geheel te beëindigen.
Wat in de tweede plaats de duur van de in het onderhavige beroep aan de orde zijnde niet-nakoming betreft, moet eraan worden
herinnerd dat ofschoon artikel 228 EG niet bepaalt binnen welke termijn uitvoering moet worden gegeven aan een arrest, vaststaat
dat onverwijld met die uitvoering moet worden begonnen en dat zij zo snel mogelijk moet worden voltooid (zie met name arrest
van 4 juni 2009, Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punt 51).
In de onderhavige zaak moet worden vastgesteld dat er 29 maanden zijn verstreken tussen de datum van uitspraak van het arrest
Commissie/Griekenland, namelijk 18 juli 2007, en de datum van publicatie van wet 3811/2009 waarmee de nationale wettelijke
regeling met het dictum van dat arrest in overeenstemming is gebracht, namelijk 18 december 2009.
De door de Helleense Republiek in dat verband aangevoerde rechtvaardigingen, te weten de omstandigheid dat de vertraging bij
de uitvoering van dat arrest te wijten is aan interne moeilijkheden die verband hielden met het wetgevingsproces en het houden
van vervroegde verkiezingen, kunnen niet worden aanvaard. Het Hof heeft immers bij herhaling geoordeeld dat een lidstaat zich
niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht
voortvloeiende verplichtingen (zie met name arrest van 4 juni 2009, Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punt 50).
De aan de Helleense Republiek verweten niet-nakoming is dus lange tijd blijven voortbestaan.
Wat in de derde plaats de ernst van de inbreuk betreft, moet worden vastgesteld dat door de verweten niet-nakoming afbreuk
is gedaan aan de verwezenlijking van een fundamentele vrijheid, namelijk het vrije verkeer van personen in een gemeenschappelijke
ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
Zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie onder verwijzing naar punt 2 van de considerans van de richtlijn
heeft opgemerkt, is de Uniewetgever immers van oordeel dat het recht op vrij verkeer van personen meebrengt dat de lichamelijke
integriteit van een burger van de Europese Unie die zich van een lidstaat naar een andere begeeft, moet worden beschermd,
en dat de in de richtlijn bepaalde maatregelen om slachtoffers van misdrijven schadeloos te kunnen stellen, bijdragen aan
de verwezenlijking van deze vrijheid.
Derhalve acht het Hof het in casu gerechtvaardigd om de Helleense Republiek te gelasten een forfaitaire som te betalen.
Voor de bepaling van de hoogte van deze forfaitaire som moet worden vastgesteld dat, niettegenstaande de overwegingen in de
punten 33 tot en met 39 van dit arrest, de Helleense Republiek de verweten niet-nakoming heeft beëindigd.
Daarnaast moet rekening worden gehouden met de draagkracht van deze lidstaat op basis van de laatste aan het Hof verstrekte
economische gegevens.
Gelet op een en ander wordt met de omstandigheden van het onderhavige geval naar behoren rekening gehouden door de forfaitaire
som die de Helleense Republiek krachtens artikel 228, lid 2, derde alinea, EG moet betalen, op 3 miljoen EUR vast te stellen.
De Helleense Republiek moet dus worden veroordeeld om aan de Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie”
een forfaitaire som van drie miljoen EUR te betalen.

Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Helleense Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering
van de Commissie worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1)
Door bij het verstrijken van de termijn in het met redenen omkleed advies dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen
krachtens artikel 228 EG op 23 september 2008 heeft uitgebracht, niet de maatregelen te hebben getroffen die nodig waren ter
uitvoering van het arrest van 18 juli 2007, Commissie/Griekenland (C‑26/07), is de Helleense Republiek de krachtens artikel 228,
lid 1, EG op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
De Helleense Republiek wordt veroordeeld om aan de Europese Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie”
een forfaitaire som van 3 miljoen EUR te betalen.
3)
De Helleense Republiek wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
*
Procestaal: Grieks.