CELEX: 62014CJ0293
Eelotsusetaotlus
Direktiiv 2006/123/EÜ
Esemeline kohaldamisala
Avaliku võimu teostamisega seotud tegevused
Korstnapühkija kutseala
Tuleohutusjärelevalve ülesanded
Kutsealal tegutsemise loa territoriaalne piirang
Üldist majandushuvi pakkuv teenus
Vajalikkus
Proportsionaalsus

Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (
ELT L 376, lk 36
) artikli 2 lõike 2 punkti i, artikli 10 lõike 4 ning artikli 15 lõike 1, lõike 2 punkti a ja lõike 3 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud kassatsioonimenetluses, mille pooled on kaks korstnapühkija kutsealal töötavat Austria kodanikku G. Hiebler ja W. Schlagbauer ning mis puudutab viimase poolt G. Hiebleri suhtes esitatud nõuet lõpetada kutsetegevuses ebaausate kaubandustavade kasutamine.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2006/123 põhjendustes 17, 70 ja 72 on märgitud:
„(17)
Käesolev direktiiv hõlmab üksnes neid teenuseid, mida osutatakse majanduslikel kaalutlustel. [ELTL artiklis 57] esitatud määratlus ei hõlma üldhuviteenuseid ja seega ei kuulu need ka käesoleva direktiivi reguleerimisalasse. Üldist majandushuvi pakkuvad teenused on teenused, mida osutatakse majanduslikel kaalutlustel ja seetõttu kuuluvad need käesoleva direktiiv reguleerimisalasse. Siiski on direktiivi reguleerimissalast välja jäetud teatavad üldist majandushuvi pakkuvad teenused, näiteks teatavad transpordivaldkonna teenused, ning teatavate muude üldist majandushuvi pakkuvate teenuste, näiteks teatavate postiteenuste osas on kehtestatud erand käesolevas direktiivis ettenähtud teenuste osutamise vabaduse sättest. Samuti ei käsitle direktiiv üldist majandushuvi pakkuvate teenuste rahastamist ning seda ei kohaldata liikmesriikide antava abi süsteemide suhtes, eelkõige sotsiaalvaldkonnas vastavalt ühenduse konkurentsieeskirjadele. Käesolev direktiiv ei käsitle ka üldhuviteenuseid käsitleva komisjoni valge raamatu järelmeetmeid.
[...]
(70)
Käesoleva direktiivi tähenduses ja ilma, et see piiraks [ELTL artikli 14] kohaldamist, võib teenuseid käsitada üldist majandushuvi pakkuvate teenustena üksnes juhul, kui neid osutatakse avalikku huvi pakkuva eriülesande raames, mille teenuseosutajale on usaldanud asjaomane liikmesriik. Ülesanne tuleks määrata ühe või enama õigusaktiga, mille vormi üle otsustab asjaomane liikmesriik ise ja millega tuleks täpsustada eriülesande täpne olemus.
[...]
(72)
Üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele on antud olulised ülesanded, mis on seotud sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvusega. Käesolevas direktiivis ettenähtud hindamine ei tohiks takistada selliste ülesannete täitmist. Hindamine ei tohiks mõjuta selliste ülesannete täitmiseks vajalikke nõudeid, kuid samas tuleks käsitleda põhjendamatuid piiranguid asutamisvabadusele.”
Direktiivi 2006/123 artiklis 2 on sätestatud:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes.
2.   Käesolevat direktiivi ei kohaldata järgmiste tegevusalade suhtes:
[...]
i)
[ELTL artiklis 51] sätestatud avaliku võimu teostamisega seotud tegevused;
[...]”.
Direktiivi artikkel 4 näeb ette:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[...]
6)
„autoriseerimisskeem” – igasugune menetlus, mille alusel teenuseosutaja või teenuse kasutaja on kohustatud astuma samme, et saada pädevalt asutuselt teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist käsitlev ametlik otsus või vaikimisi tehtud otsus;
7)
„nõue” – mis tahes kohustus, keeld, tingimus või piirang, mis on kehtestatud liikmesriikide õigus- ja haldusnormidega või mis tuleneb kohtupraktikast, haldustavast, kutseühingute eeskirjadest või kutseliitude või muude kutseorganisatsioonide kollektiivsetest eeskirjadest, mis on vastu võetud nende iseseisva õigusvõime teostamise kontekstis; tööturu osapoolte läbirääkimiste tulemusel sõlmitud kollektiivlepingute eeskirju ei käsitata käesoleva direktiivi tähenduses nõuetena;
8)
„olulise avaliku huviga seotud põhjus” – Euroopa Kohtu kohtupraktikaga tunnustatud mõiste, mis hõlmab järgmisi valdkondi: avalik kord; avalik julgeolek, avalik ohutus; rahvatervis; sotsiaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu säilitamine; tarbijate, teenuste kasutajate ja töötajate kaitse; kaubandustehingute ausus; pettusevastane võitlus; keskkonna- ja linnakeskkonna kaitse; loomatervis; intellektuaalomand; rahvusliku ajaloo- ja kunstipärandi säilitamine; sotsiaal- ja kultuuripoliitika eesmärgid;
[...]”.
Direktiivi artikli 10 lõige 4 on sõnastatud järgmiselt:
„Autoriseering võimaldab teenuseosutajale teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise kogu riigi territooriumil, sealhulgas esinduste, tütarettevõtjate, filiaalide või kontorite loomise kaudu, välja arvatud juhul, kui iga individuaalse asutamise jaoks autoriseeringu saamise nõue või autoriseeringu piiramine teatavale territooriumi osale on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusel”.
Sama direktiivi artikkel 15 sätestab:
„1.   Liikmesriigid kontrollivad, kas nende õigussüsteemis on kehtestatud lõikes 2 loetletud nõuded, ja tagavad, et kõik taolised nõuded on kooskõlas lõikes 3 sätestatud tingimustega. Liikmesriigid kohandavad oma õigus- ja haldusnorme selliselt, et need oleksid vastavuses nimetatud tingimustega.
2.   Liikmesriigid kontrollivad, kas nende õigussüsteemi kohaselt seatakse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks mõni järgmistest nõuetest:
a)
kvantitatiivsed või territoriaalsed piirangud, eelkõige rahvaarvust või teenuseosutajate vahelisest minimaalsest geograafilisest vahemaast tulenevate piirmäärade kujul;
[...]
3.   Liikmesriigid kontrollivad, kas lõikes 2 osutatud nõuded vastavad järgmistele tingimustele:
a)
mittediskrimineerimine: nõuded ei või olla otseselt ega kaudselt diskrimineerivad kodakondsuse alusel ega äriühingute puhul registrijärgse asukoha alusel;
b)
vajadus: nõuded peavad olema põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c)
proportsionaalsus: nõuded peavad olema sobivad taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks; nõuded ei või minna nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale; samuti ei tohi olla võimalik asendada neid nõudeid muude, vähem piiravate meetmetega, millega saavutataks sama tulemus.
4.   Lõikeid 1, 2 ja 3 kohaldatakse üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonna õigusaktide suhtes ainult sellises ulatuses, milles nimetatud lõigete kohaldamine ei takista juriidiliselt ega faktiliselt neile määratud konkreetse ülesande täitmist.
[...]”.
Austria õigus
Kaubanduse, käsitöö ja tööstuse seadustiku (Gewerbeordnung, edaspidi „GewO”) § 120 lõige 1 sätestab:
„Korstnapühkija tegevusluba […] on nõutav korstnate ja gaasilõõride, suitsu ja gaasi väljalasketorude ning nende juurde kuuluvate küttekollete puhastamiseks, hooldamiseks ja kontrollimiseks. Kuivõrd liidumaa õigusnormide alusel on korstnapühkijad kohustatud teostama haldusjärelevalvet, eeskätt täitma tuleohutus- [(
Feuerpolizei
)] või ehitusjärelevalveteenistuse ülesandeid või nendega võrreldavaid ülesandeid, siis on nende tegevus avalik-õiguslik ja seetõttu peab nende asukoht olema Austrias.”
GewO § 123 näeb ette:
„1.
Landeshauptmann
[(liidumaa valitsusjuht)] kehtestab määrusega korstnapühkijana tegutsemise territoriaalse piirangu. Määruses määratakse piirkondade piirid kindlaks nii, et tuleohutusjärelevalve ülesandeid on võimalik asjakohaselt täita ja ühe piirkonna piires on tagatud majanduslik toimetulek vähemalt kahele korstnapühkimisettevõtjale, kus mõlemas töötab põhikohaga vähemalt kaks töötajat. […]
2.   Korstnapühkijana tegutsema asumiseks võib esitada vaid sellise majandustegevusteate, milles on § 120 lõikes 1 nimetatud teenuste osutamiseks kehtestatud territoriaalne piirang. Juhul kui viivitamine võib olla ohtlik, § 122 lõikes 2 nimetatud tellimusel või § 124 kohaselt piirkonna vahetamise korral on § 120 lõikes 1 nimetatud teenuseid siiski lubatud osutada ka väljaspool asjaomast piirkonda. [...]
3.   Osutades oma piirkonnas § 120 lõikes 1 nimetatud teenuseid, on korstnapühkija kohustatud arvestama tasu kehtivat ülemmäära.”
GewO §‑s 124 on sätestatud:
„Korstnapühkija vahetamise korral on asjaomast ehitist seni hooldanud korstnapühkija kohustatud esitama viivitamatult kirjaliku aruande viimati toimunud puhastuse ja ehitise seisukorra kohta uuele korstnapühkijale, kohalikule omavalitsusele ja ehitise omanikule. […] Kui asjaomases piirkonnas on vaid kaks korstnapühkijat, on lubatud piirkonda vahetada.”
GewO § 125 lõige 1 täpsustab:
„Landeshauptmann
määrab määrusega kindlaks tasu ülemmäärad. Seejuures võetakse arvesse ettevõtjate suutlikkust ja teenusesaajate huve. [...]”
Austria liidumaade õigusaktid sisaldavad norme, mis kohustavad küttekollete omanikke laskma korstnaid korstnapühkijal korrapäraselt puhastada. Samas näevad kõnealused õigusaktid ette, et korstnapühkijad täidavad ka tuleohutusjärelevalve eriülesandeid.
Kärnteni liidumaal kuulub selliste ülesannete hulka näiteks korrapärane tuleohutuskontroll (edaspidi „tuleohutuskontroll”).
Kärnteni liidumaa ohutusjärelevalve- ja tuleohutusjärelevalve-eeskirja (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung, edaspidi „järelevalve-eeskiri”) § 26 näeb ette:
„1.   Tuleohutuskontrolli ülesanne on teha kindlaks, kas ehitise seisukord võib põhjustada või soodustada tuleohtu, samuti raskendada või takistada tule kustutamist ja päästemeetmete võtmist.
2.   Tuleohutuskontrolli läbiviimisel tuleb visuaalselt kindlaks teha esmajoones see,
a)
kas hoone omanik (ehitise omanik) või kasutusvaldaja peab kinni käesoleva eeskirja või selle alusel antud määruste ja otsuste sätetest või kas tuleohutuse osas esineb muid vajakajäämisi;
b)
kas ehitisel esineb tuleohutust mõjutavaid puudusi;
c)
kas esineb muid tuleohutuse või tuletõrje seisukohast olulisi asjaolusid. […]
3.   Tuleohutuskontrolli läbiviimisel tuleb arvesse võtta ehitise tuleohutustehnilist riski. Tuleohutuskontrolli tuleb läbi viia ehitiste puhul, mille
a)
tuleohutustehniline risk on väike – iga 15 aasta järel;
b)
tuleohutustehniline risk on keskmine – iga 9 aasta järel, ja
c)
tuleohutustehniline risk on suur – iga 5 aasta järel; [...]”.
Järelevalve-eeskirja § 27 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Tuleohutuskontrolli viib kooskõlas §‑ga 26 […] läbi asjaomane korstnapühkija […] iseseisvalt.
[...]
9.   Lõike 1 kohaselt läbi viidud tuleohutuskontrolli eest maksab omanik (kasutusvaldaja või majahaldur) tasu, mis kantakse üle korstnapühkijale. Kui kohustatud isik kõnealust tasu ei maksa, määrab kohalik omavalitsus selle kindlaks vastava otsusega. Tasu summa kindlaksmääramisel arvestatakse määrasid, mis on korstnapühkimistasu ülemmäärasid käsitleva määrusega kontrolli läbiviimise eest ette nähtud.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
G. Hiebler tegutseb Kärnteni liidumaal GewO § 123 kohaselt talle piirkonna A jaoks väljastatud tegevusloa alusel korstnapühkijana.
Kuni 26. juulini 2011 tegutses piirkonnas B vaid kaks korstnapühkijat. Seetõttu võisid korstnapühkijad, kellel oli lubatud tegutseda muus piirkonnas, nagu G. Hiebler, GewO § 124 kohaselt, oma teenust reklaamida ka piirkonnas B asuvatele klientidele.
Korstnapühkimistegevuse piirkondade jagamist puudutavate Kärnteni liidumaa õigusnormide 27. juulil 2011 jõustunud muudatuste tulemusel loodi uus piirkond C, mis on piirkonna B ja veel ühe piirkonna liitmise tulemus.
Kuigi pärast seda liitmist tegelevad uues piirkonnas C oma kutsealal neli korstnapühkijat, jätkas G. Hiebler selles piirkonnas elavatele klientidele oma teenuste otsepostituse teel reklaamimist ja korstnapühkijana oma kutsetegevusega tegelemist paljude klientide juures, kes on temalt kamina puhastuse tellinud.
Selle tegevuse tõttu jäi piirkonna C jaoks väljastatud tegevusloa omanikul W. Schlagbaueril saamata tulu. Seetõttu esitas viimane G. Hiebleri vastu Landesgericht Klagenfurt’ile (Klagenfurti esimese astme kohus) hagi, milles taotles ebaausaks nimetatud äritegevuse lõpetamist, 2594,65 euro suuruse kahjuhüvitise ja intressi ning kohtukulude väljamõistmist ning kohtuotsuse avaldamist. G. Hiebler palus jätta hagi rahuldamata, väites, et põhikohtuasjas käsitletavad Austria õigusnormid on direktiiviga 2006/123 vastuolus, kuivõrd eelnimetatud õigusnormid kohustavad korstnapühkijate erahuvidest lähtuva majandustegevusega tegelemise luba territoriaalselt piirama.
Landesgericht Klagenfurt (Klagenfurti esimese astme kohus) rahuldas W. Schlagbaueri hagi, leides, et GewO §‑s 123 sätestatud territoriaalsed piirangud on nimetatud direktiiviga kooskõlas, kuna need on mittediskrimineerivad, vajalikud ja proportsionaalsed.
Oberlandesgericht Graz (Grazi teise astme kohus) jättis otsuse muutmata, lisades, et tuleohutusjärelevalve valdkonnas korstnapühkijatele pandud üldhuviteenuse osutamise ülesanded õigustavad korstnapühkijate kutsealal tegutsemise loa territoriaalset piiramist.
G. Hiebler esitas Oberster Gerichtshofile (kõrgeim kohus) kassatsioonkaebuse. Ta väitis selles kohtus, et kuigi põhikohtuasjas käsitletavaid siseriiklikke õigusnorme võib niivõrd, kuivõrd asjaomane territoriaalne piirang puudutab korstnapühkijate täidetavaid ülesandeid tuleohutusjärelevalve valdkonnas, pidada liidu õigusega kooskõlas olevaks, ei ole piirang liidu õigusega kooskõlas viimaste erahuvidest lähtuva majandustegevuse osas, mis on seotud korstnate ja gaasilõõride, suitsu ja gaasi väljalasketorude ning nende juurde kuuluvate küttekollete puhastamise ja hooldamisega.
Oberster Gerichtshof (kõrgeim kohus) lähtub sellest, et direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti i alusel ei kohaldata seda direktiivi tuleohutusjärelevalve alla kuuluvatele üldhuviteenuse ülesannetele, vaid see peaks hõlmama üksnes korstnapühkijate erahuvidest lähtuvat majandustegevust. Siiski on nimetatud kohtu jaoks nende ülesannete ja tegevuste vahelist seost arvestades küsitav, kas kõnealune direktiiv võib olla kohaldatav korstnapühkija kutsealal töötamise kui terviku suhtes.
Peale selle väljendab Oberster Gerichtshof (kõrgeim kohus) juhul, kui erahuvidest lähtuv majandustegevus kuulub kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse, kahtlusi, kas põhikohtuasjas käsitletavad Austria õigusnormid on kooskõlas teenuseosutajate asutamisvabadust käsitletavate liidu õigusnormidega, mis on sätestatud sama direktiivi artiklites 10 ja 15.
Neil asjaoludel otsustas Oberster Gerichtshof (kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas korstnapühkija tegevusala on vastavalt direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punktile i viidatud direktiivi kohaldamisalast täielikult välja arvatud, kuna korstnapühkijad täidavad ka tuleohutusjärelevalve ülesandeid (tuleohutuskontroll, hinnangute andmine ehitusloa taotluste menetlemisel jmt)?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on eitav:
kas siseriiklik õigusnorm, mis näeb ette, et korstnapühkijale antakse tegevusluba konkreetses „korstnapühkimispiirkonnas”, on kooskõlas direktiivi 2006/123 artikli 10 lõikega 4 ja artikli 15 lõikega 1, lõike 2 punktiga a ja lõikega 3?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2006/123 tuleb tõlgendada nii, et teataval kutsealal – nagu põhikohtuasjas käsitletav korstnapühkija kutseala – töötamine on tervikuna kõnealuse direktiivi kohaldamisalast välja arvatud selle tõttu, et nimetatud kutseala eeldab mitte üksnes erahuvidest lähtuva majandustegevusega tegelemist, vaid ka tuleohutusjärelevalve ülesannete täitmist.
Oberster Gerichtshof (kõrgeim kohus) esitab selle küsimuse, eeldades kaudselt, et Kärnteni liidumaal korstnapühkijatele pandud tuleohutusjärelevalve ülesandeid tuleb käsitada avaliku võimu teostamisega seotud tegevustena ning seetõttu ei kuulu need direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti i alusel kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse. Seega tuleb kindlaks teha, kas seos nende ülesannete täitmise ja erahuvidest lähtuva majandustegevusega tegelemise vahel toob kaasa selle, et kõnealune direktiiv ei ole korstnapühkija kutsealal töötamise suhtes tervikuna kohaldatav.
Pealegi pole nimetatud kohus, nagu Euroopa Komisjon oma kirjalikes seisukohtades on märkinud, eelotsusetaotluses täpsustanud, mille alusel ta neid ülesandeid niimoodi käsitab.
Seetõttu on esimesele küsimusele tarviliku vastuse andmiseks kõigepealt vaja kontrollida, kas tuleohutusjärelevalve ülesanded nagu need, mida käsitletakse põhikohtuasjas, on seotud „avaliku võimu teostamisega” direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti i tähenduses või tuleb neid vastasel korral käsitada muu tegevusena, mis jääb direktiivi kohaldamisalast välja. Ainult seda teades saab seejärel teha kindlaks, kas nimetatud asjaolu muudab sama direktiivi korstnapühkija kutsealal töötamise kui terviku suhtes kohaldatamatuks.
Esimese asjaolu kindlakstegemise raames tuleb kõigepealt kontrollida, milline on artikli 2 lõike 2 punkti i ulatus.
Nagu teenuste direktiivi rakendamise käsiraamatu (edaspidi „käsiraamat”) punktis 2.1.2 märgitud, kajastab see säte erandit EÜ artiklis 45 (pärast Lissaboni lepingu jõustumist ELTL artikkel 51) ette nähtud asutamisvabadusest. Seega tuleb kõnealuse sätte tõlgendamisel võtta arvesse põhimõtteid, mida Euroopa Kohus on oma praktikas nende artiklite suhtes kohaldanud.
Nimetatud kohtupraktikat arvestades tuleb kõigepealt märkida, et direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punktis i ette nähtud erandit kui teatavast põhivabadusest tehtavat erandit tuleb tõlgendada nii, et selle ulatus oleks piiratud sellega, mis on rangelt vajalik nende huvide kaitseks, mille kaitsmist see liikmesriikidel võimaldab (vt analoogia alusel kohtuotsus komisjon vs. Belgia,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika), ja piirduma tegevustega, mis iseenesest on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega (vt analoogia alusel kohtuotsused komisjon vs. Belgia,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, punkt
, ja SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punkt
).
Peale selle jäävad nii, nagu nähtub Euroopa Kohtu praktikast, selle erandi alt välja avaliku võimu teostamist abistavad ja ettevalmistavad tegevused (vt analoogia alusel kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa,
C‑404/05
,
EU:C:2007:723
, punkt
), mis ei kujuta endast avaliku võimu teostamisele iseloomulikku iseseisvat otsustuspädevuse rakendamist ning otsus tehakse riigi otsese järelevalve all (vt analoogia alusel kohtuotsused komisjon vs. Portugal,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punktid
ja
, ning SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punkt
), ja mis ei kätke sunnivahendite (vt analoogia alusel kohtuotsus komisjon vs. Hispaania,
C‑114/97
,
EU:C:1998:519
, punkt
) või sunnijõu kohaldamise õigust (vt analoogia alusel kohtuotsused Anker jt,
C‑47/02
,
EU:C:2003:516
, punkt
, ning komisjon vs. Portugal,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punkt
).
Seda kohtupraktikat arvestades tuleb seega teha kindlaks, kas Kärnteni liidumaal korstnapühkijatele pandud tuleohutusjärelevalve ülesanded on seotud „avaliku võimu teostamisega” direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti i tähenduses.
Käesoleval juhul tuleb nentida, et nagu nähtub järelevalve-eeskirja §‑st 26, seisnevad need ülesanded eelkõige ehitiste korrapärases kontrollis, et teha kindlaks, kas ehitise omanik või kasutusvaldaja peab kinni vastava valdkonna õigus- ja haldusnormidest, kas ehitisel esineb tuleohtu tekitavaid puudusi ja kas esineb muid asjaolusid, mis võivad tulekahju põhjustada või selle tekkimist soodustada või takistada tule kustutamist ja päästemeetmete võtmist.
Nagu Austria valitsus oma kirjalikes seisukohtades märkis, täidavad korstnapühkijad neid ülesandeid täites ka kohustust, mis Austria konstitutsiooni § 118 lõike 3 punkti 9 kohaselt on pandud kohalikele omavalitsustele ning seega on tuleohutusjärelevalve kohalike ülesannete täitmise korraldamise kohustus kohalikel omavalitsustel.
Nagu kohtujurist oma ettepanku punktis 35 märkis, kuuluvad tuleohutusjärelevalvega seotud ülesanded avaliku võimu teostamist abistavate tegevuste hulka, kuivõrd sisuliselt on need iga kohaliku omavalitsuse juhi poolt korstnapühkijatele delegeeritud ning neid täidetakse tema otsese järelevalve all, ilma et korstnapühkijatel oleks oma klientide suhtes otsuste rakendamise, sunnimeetmete või sunnijõu kohaldamise õigust. Seda järeldust kinnitab korstnapühkijatele pandud kohustus teavitada neid ülesandeid täites kohalikku omavalitsust puudustest, mida ei ole kõrvaldatud, kui esineb vahetu tulekahjuoht või kui tuleohutuskontrolli läbiviimine oli takistatud.
Sellest tuleneb, et Kärnteni liidumaal korstnapühkijate täidetavad tuleohutusjärelevalve ülesanded kui sellised ei ole seotud avaliku võimu teostamisega direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti i tähenduses, ning seega ei ole tegemist tegevustega, mis on selle direktiivi kohaldamisalast välistatud.
Nimetatud järeldust ei lükka ümber see, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus käsitab neid ülesandeid nii, et need on seotud üldist majandushuvi pakkuva teenusega, nagu Austria valitsus Euroopa Kohtu kirjalikule küsimusele vastates väitis.
Sellega seoses tuleb märkida, et nagu Euroopa Kohtu valduses olevast toimikust tõesti nähtub, täidavad korstnapühkijad Kärnteni liidumaal tuleohutusjärelevalvega seotud kohustusi vastavalt direktiivi 2006/123 põhjendusele 70 ja Euroopa Kohtu praktikale üldist huvi pakkuva eriülesande raames, mis neile on teatava loa, nimelt kutsealase tegevusloa kaudu pandud, ning vastavalt asjaomasele õigusnormile, nimelt järelevalve-eeskirja §‑le 26, mis määrab selgelt ja läbipaistvalt kindlaks neile pandud üldhuviteenuse kohustuse täpse olemuse (vt analoogia alusel kohtuotsused Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punkt
, ja Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punkt
).
Lisaks näib toimiku põhjal, et vastavalt ELTL artiklile 14, EL toimimise lepingu protokolli (nr 26) üldhuviteenuste kohta artiklile 1 ja Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on Kärnteni liidumaal tegevusluba omavad korstnapühkijad kohustatud üldhuviteenuste osutamise kohustuse raames täitma tuleohutusjärelevalve ülesandeid kõigi neile määratud piirkonna kasutajate heaks, tagades võrdse juurdepääsu neile teenustele ühtsete tasumäärade kohaldamise kaudu, mille maksimumsumma on
Landeshauptmanni
määrusega eelnevalt kindlaks määranud (vt analoogia alusel kohtuotsused Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punkt
, ja Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punkt
), ning tagades ühetaolise kvaliteedi, arvestamata eriolukordi ja iga üksiku toimingu majanduslikku tasuvust (vt selle kohta kohtuotsus Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punkt
).
Kuigi neid ülesandeid tuleks käsitada üldist majandushuvi pakkuvate teenustega seotuna, mille peab kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus, kuuluvad need siiski direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 37 märkis, nähtub direktiivi artikli 2 lõike 2 punktist a koostoimes põhjendustega 17, 70 ja 72 selgesti, et kõik üldist majandushuvi pakkuvad teenused jäävad direktiivi kohaldamisalasse ning selle kohaldamisalasse ei kuulu üksnes mittemajandusliku üldhuvi teenused.
Nii tuleb järeldada, et olenemata sellest, kuidas eelotsusetaotluse esitanud kohus neid käsitab, kuuluvad Kärnteni liidumaal korstnapühkijate täidetavad tuleohutusjärelevalve ülesanded selle direktiivi kohaldamisalasse.
Seda arvestades ei ole tarvis uurida, kas seos nende ülesannete ja korstnapühkijate erahuvidest lähtuva majandustegevuse vahel toob Kärnteni liidumaal kaasa selle, et direktiiv 2006/123 ei ole ka viimati nimetatud tegevuse ja seega korstnapühkija kutsetegevuse kui terviku suhtes kohaldatav.
Kõiki eelnimetatud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2006/123 tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab teataval kutsealal – nagu põhikohtuasjas käsitletav korstnapühkija kutseala – töötamist tervikuna, olgugi et nimetatud kutseala eeldab mitte üksnes erahuvidest lähtuva majandustegevusega tegelemist, vaid ka tuleohutusjärelevalve ülesannete täitmist.
Teine küsimus
Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2006/123 artiklitega 10 ja 15 on vastuolus siseriiklik õigusnorm nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas, mis piirab korstnapühkija kutsealal kui sellisel töötamise loa teatava geograafilise piirkonnaga.
Sellega seoses tuleb kõigepealt nentida, et teatava teenuse osutamise loa selline territoriaalne piirang kujutab direktiivi artiklite 10 ja 15 alusel endast teenuseosutajate asutamisvabaduse piirangut.
Nimelt nähtub esiteks kõnealuse direktiivi artikli 10 lõikest 4, mille kohaselt peab tegevuskoha asutamise autoriseering võimaldama teenuseosutajale tegutseda selles valdkonnas „kogu riigi territooriumil”, kaudselt, et sellise tegevusloa territoriaalne piirang kujutab endast asjaomase tegevusalaga tegelemise piirangut.
Teiseks määrab direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkt a sõnaselgelt kindlaks, et „territoriaalsed piirangud” on teatavas valdkonnas tegutsemise „nõuded” direktiivi artikli 4 punkti 7 tähenduses, mille puhul on tegemist teenuseosutajate asutamisvabadust mõjutavate tingimustega.
Sellega seoses tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks teha kindlaks, milline õiguslik regulatsioon on vastavalt direktiivi artiklitele 10 ja 15 kohaldatav niisugusele territoriaalsele piirangule nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas, et kontrollida, kas piirang on keelatud või võib teatavatel tingimustel olla lubatud.
Esiteks olgu märgitud, et kuigi direktiivi 2006/123 artiklit 10 puudutavas osas vastab tõele, et lõike 4 sõnastuse kohaselt on autoriseeringu piiramise õigustamiseks riigi territooriumi ühele osale nõutav pelgalt „olulise avaliku huviga seotud põhjuse” olemasolu, peab selline piirang, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 45 on märkinud ning nagu käsiraamatu punktist 6.1.5 nähtub, järgima ka diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõtteid kui liidu õiguse üldpõhimõtteid.
Teiseks tuleb nentida, et direktiivi 2006/123 artikkel 15 lubab – arvates teenuse osutamise territoriaalsed piirangud nende nõuete hulka, mida tuleb lõike 2 kohaselt hinnata – liikmesriikidel lõike 1 alusel säilitada või vajaduse korral kehtestada oma õiguskorras sellised piirangud, tingimusel et need vastavad selle artikli lõikes 3 sätestatud diskrimineerimiskeelu, vajalikkuse ja proportsionaalsuse tingimustele (vt selle kohta kohtuotsus Rina Services jt,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punktid
ja
).
Neist kaalutlustest nähtub, nagu komisjon oma kirjalikes seisukohtades märkis, et direktiivi artikli 10 lõige 4 ja artikli 15 lõige 3 näevad mõlemad ette võimaluse õigustada sellist asutamisvabaduse piirangut, nagu käsitletakse põhikohtuasjas, ning need nõuavad seejuures samade tingimuste järgimist, nimelt on nõutav, et piirang ei oleks diskrimineeriv kodakondsuse alusel, oleks põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega, oleks taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks sobiv, ei läheks nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale ning seda ei oleks võimalik asendada muude, vähem piiravate meetmetega, millega saavutataks sama tulemus.
Käesoleval juhul tuleb esiteks nentida, et põhikohtuasjas käsitletav territoriaalne piirang on kohaldatav, ilma et esineks diskrimineerimist kodakondsuse alusel.
Teiseks tuleb märkida, et nagu Austria valitsuse kirjalikest seisukohtadest nähtub, on selle piirangu eesmärk tagada tuleohutusnormide tõhus toimimine ning parandada tulekahju, plahvatuse ja gaasimürgituste ärahoidmist.
Kuna need eesmärgid kuuluvad rahvatervise kaitse alla, mis direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 8 ja Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika põhjal on üks ülekaalukast üldisest huvist lähtuvatest põhjustest, mis võib asutamisvabaduse piiramist õigustada (vt selle kohta eelkõige kohtuotsus Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika), tuleb leida, et põhikohtuasjas käsitletava territoriaalse piirangu vajalikkuse tingimus on samuti täidetud.
Seetõttu tuleb kolmandaks asuda uurima põhikohtuasjas käsitletava territoriaalse piirangu proportsionaalsust, kontrollides kõigepealt, kas see piirang on taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks sobiv.
Selles osas tuleb märkida, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt võivad tervishoiuasutuste, apteekide ja optikaäride asutamine ja taristud olla planeerimise esemeks, nii et oleks tagatud elanikkonna vajadustele vastav tervishoiuteenuse osutamine, mis katab kogu territooriumi, võttes arvesse ka geograafiliselt eraldatud või muudel põhjustel ebasoodsaid piirkondi (vt selle kohta kohtuotsused Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, punktid
ja
; Blanco Pérez ja Chao Gómez,
C‑570/07 ja C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
, ning Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punktid
ja
).
Samad põhimõtted näivad olevat kohaldatavad põhikohtuasjas käsitletavale korstnapühkija kutsealal tegutsemisele.
Austria valitsuse seisukohtadest nähtub, et liidumaades nagu Kärnteni liidumaa on linnastuid, mida korstnapühkijad võivad pidada tulusaks ja seega atraktiivsemaks – nii on see linnaalade puhul. Seevastu võidakse muid riigi territooriumi osi pidada vähem atraktiivseks – nii võib see olla näiteks geograafiliselt eraldatud või muudel põhjustel ebasoodsate alade puhul (vt analoogia alusel kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez,
C‑570/07 ja C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
).
Nii ei saa välistada, et piirkonna piiritlemise puudumise korral otsustaksid korstnapühkijad tegutseda üksnes atraktiivseks peetud paikkondades ning seega üksnes elanikkonna ühe osa jaoks, nii et mõne vähem atraktiivse paikkonna elanikel tekiks puudus korstnapühkijatest, kes tagaksid kindla ja kvaliteetse korstnapühkimisteenuse osutamise (vt analoogia alusel kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez,
C‑570/07 ja C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
).
Sellest tuleneb, et põhikohtuasjas käsitletavat territoriaalset piirangut tuleb käsitada nii, et see võib tagada siseriiklikul territooriumil korstnapühkijate tasakaalustatud jaotuse, kogu elanikkonnale sobiva juurdepääsu korstnapühkimistegevusele ning seega rahvatervise nõuetekohase kaitse.
Kuigi eeltoodust tuleneb, et selline õigusnorm võib põhimõtteliselt olla rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamiseks asjakohane, peab asjaomane õigusnorm täitma seda eesmärki ka ühtselt. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on teatav siseriiklik õigusakt konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobiv üksnes juhul, kui see vastab tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt (vt selle kohta kohtuotsused Blanco Pérez ja Chao Gómez,
C‑570/07 ja C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
; Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punkt
, ning Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, punkt
).
Sellega seoses olgu öeldud, et kuigi lõppastmes on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne teha kindlaks, kas ja millises ulatuses vastab GewO § 123 viidatud nõuetele, on Euroopa Kohus pädev andma põhikohtuasja toimiku ning talle esitatud kirjalike ja suuliste seisukohtade alusel juhiseid, mis võimaldavad liikmesriigi kohtul asja lahendada (vt kohtuotsus Grupo Itevelesa jt,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nii tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletav õigusnorm otseselt ei sätesta ega anna alust geograafilisi sektoreid piiritleda ühtsete kriteeriumide abil, mille eesmärk on tagada korstnapühkimisteenuse – nii korstnapühkijate erahuvidest lähtuva majandustegevuse kui ka tuleohutusjärelevalve ülesannete täitmise – tasakaalustatud jaotus neis piirkondades.
Kuigi põhikohtuasjas käsitletav territoriaalne piirang puudutab korstnapühkija kutsealal tegutsemist tervikuna, lähtutakse siseriiklikus õigusnormis piirkondade piiritlemisel ainsa kriteeriumina korstnapühkijate miinimumarvu kriteeriumist, mis peab tagama igas piirkonnas tegutsemise korral majandusliku toimetuleku, et tuleohutusjärelevalve ülesanded oleks rahuldavalt täidetud, arvestamata seejuures erahuvidest lähtuva majandustegevusega, mis pealegi moodustab korstnapühkija kutsealal töötamisest kõige suurema osa.
Seetõttu on oht, et GewO § 123 rakendamisel ei tagata korstnapühkijate erahuvidest lähtuva majandustegevuse tasakaalustatud jaotust kogu asjaomasel territooriumil ning seega rahvatervise kaitse võrdset taset kogu sellel territooriumil (vt analoogia alusel kohtuotsus Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punkt
).
Neil asjaoludel, ja arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu läbiviidava kontrolli tulemusi, näib, et põhikohtuasjas käsitletav õigusnorm ei taotle ühtselt ja süstemaatiliselt rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamist.
Selline hinnang, mis tuleneb direktiivi 2006/123 artikli 10 lõike 4, artikli 15 lõike 1, lõike 2 punkti a ja lõike 3 tõlgendamisest, võib siiski osutuda vääraks, kui kõnealust siseriiklikku õigusnormi hinnata kõnealuse artikli 15 lõiget 4 silmas pidades, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus käsitab neid tuleohutusjärelevalve ülesandeid nii, et need on üldist majandushuvi pakkuva teenusega vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 41 ja 42 nimetatud põhimõtetele seotud.
Sellega seoses tuleb nentida, et direktiivi artikkel 15 näeb lõikes 4 ette, et lõigetes 1–3 sätestatud eeskirju kohaldatakse üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonna siseriiklike õigusaktide suhtes ainult sellises ulatuses, milles nimetatud lõigete kohaldamine ei takista juriidiliselt ega faktiliselt neile määratud konkreetse ülesande täitmist.
Selles kontekstis ning arvestades käsiraamatu punkti 10.2.4 ja direktiivi 2006/123 põhjenduse 72 sõnastust, tuleb direktiivi artikli 15 lõiget 4 tõlgendada nii, et nimetatud sättega ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis näeb ette territoriaalse piirangu nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas, kui see piirang on esiteks korstnapühkijate tuleohutusjärelevalve ülesannete täitmiseks majandusliku toimetuleku tingimustes vajalik, ning teiseks nende ülesannete täitmisega proportsionaalne.
Nagu konkurentsi puudutavaid EÜ asutamislepingu eeskirju käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast nähtub, tuleb selle viimase hinnangu andmiseks lähtuda eeldusest, et üldist majandushuvi pakkuvaid ülesandeid täitva ettevõtja kohustus osutada teenuseid majandusliku tasakaalu tingimustes eeldab tasaarveldamise võimalust tasuvamate ja vähemtasuvate sektorite vahel ning võib seetõttu õigustada asutamisvabaduse piiramist majanduslikult tasuvamates sektorites (vt analoogia alusel kohtuotsused Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punktid
ja
, ning Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punkt
).
Siiski tuleb arvestada ka sellega, et selline piirang ei ole õigustatud, kui tegemist on eriteenustega, mis on kõnealusest üldist majandushuvi pakkuvast teenusest lahutatavad, kuna need teenused oma olemuse ja nende osutamise tingimuste poolest ei ohusta üldist majandushuvi pakkuva teenuse majanduslikku tasakaalu (vt analoogia alusel kohtuotsused Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punkt
, ja Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punkt
).
Neid kaalutlusi arvestades tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul põhikohtuasjas käsitletava territoriaalse piirangu proportsionaalsuse hindamise raames kontrollida, kas korstnapühkijate erahuvidest lähtuv majandustegevus on Kärnteni liidumaal tuleohutusjärelevalve ülesannetega nii vahetult seotud, et neid tuleb pidada viimastest lahutatamatuks.
Kui see ei ole nii, tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletav territoriaalne piirang on niivõrd, kui see laieneb ka erahuvidest lähtuva majandustegevusega tegelemisele, mis on tuleohutusjärelevalve ülesannetest lahutatavad, igal juhul asjaomaste korstnapühkijate jaoks tasakaalustatud majandustingimustes viimati nimetatud ülesannete täitmiseks hädavajalik või saab majandusliku toimetuleku nende ülesannete täitmisega tagada ka piirkondade piiritlemise teel üksnes seda tegevust puudutavas osas.
Selles osas nähtub Euroopa Kohtu valduses olevast toimikust, et Salzburgi liidumaa õigusnormid määravad korstnapühkimispiirkonnad kindlaks üksnes tuleohutusjärelevalve ülesannete täitmise jaoks, mille põhjal võib järeldada, et nimetatud territoriaalsest piirangust võib majandusliku tasakaalu tingimustes nende ülesannete täitmise tagamiseks piisata.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et:
—
direktiivi 2006/123 artikli 10 lõiget 4 ning artikli 15 lõiget 1, lõike 2 punkti a ja lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas, mis piirab korstnapühkija kutsealal kui sellisel töötamise loa teatava geograafilise piirkonnaga, kui see õigusnorm ei taotle ühtselt ja süstemaatiliselt rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamist; seda tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul;
—
direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et nimetatud õigusnorm ei ole selle sättega vastuolus, kui tuleohutusjärelevalve ülesandeid tuleb käsitada nii, et need on üldist majandushuvi pakkuva teenusega seotud, niivõrd kuivõrd ette nähtud territoriaalne piirang on nende ülesannete täitmiseks majandusliku toimetuleku tingimustes vajalik ning proportsionaalne. Vastava hinnangu peab andma eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab teataval kutsealal – nagu põhikohtuasjas käsitletav korstnapühkija kutseala – töötamist tervikuna, olgugi et nimetatud kutseala eeldab mitte üksnes erahuvidest lähtuva majandustegevusega tegelemist, vaid ka tuleohutusjärelevalve ülesannete täitmist.

2.
Direktiivi 2006/123 artikli 10 lõiget 4 ning artikli 15 lõiget 1, lõike 2 punkti a ja lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas, mis piirab korstnapühkija kutsealal kui sellisel töötamise loa teatava geograafilise piirkonnaga, kui see õigusnorm ei taotle ühtselt ja süstemaatiliselt rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamist; seda tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et nimetatud õigusnorm ei ole selle sättega vastuolus, kui tuleohutusjärelevalve ülesandeid tuleb käsitada nii, et need on üldist majandushuvi pakkuva teenusega seotud, niivõrd kuivõrd ette nähtud territoriaalne piirang on nende ülesannete täitmiseks majandusliku toimetuleku tingimustes vajalik ning proportsionaalne. Vastava hinnangu peab andma eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.