CELEX: 62009CJ0407
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Verletzung der Pflicht zur Durchführung eines Urteils des Gerichtshofs
Finanzielle Sanktionen
Verhängung eines Pauschalbetrags

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt,
–        festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG verstoßen hat, dass
sie nicht die Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs vom 18. Juli 2007, Kommission/Griechenland
(C‑26/07), ergeben, in dem der Gerichtshof entschieden hat, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen
aus der Richtlinie 2004/80/EG des Rates vom 29. April 2004 zur Entschädigung der Opfer von Straftaten (ABl. L 261, S. 15,
im Folgenden: Richtlinie) verstoßen hat, dass sie die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser
Richtlinie nachzukommen, nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erlassen hat;
–        der Hellenischen Republik aufzugeben, der Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaft“ das vorgeschlagene
Zwangsgeld in Höhe von 72 532,80 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Durchführung der Maßnahmen zu zahlen, die erforderlich
sind, um dem genannten Urteil Kommission/Griechenland nachzukommen, beginnend am Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden
Rechtssache bis zum Tag, an dem das Urteil Kommission/Griechenland durchgeführt ist;
–        der Hellenischen Republik aufzugeben, der Kommission auf dasselbe Konto einen Pauschalbetrag von 10 512 Euro für jeden Tag
des Verzugs zu zahlen, beginnend am Tag der Verkündung des Urteils Kommission/Griechenland bis zum Tag der Verkündung des
Urteils in der vorliegenden Rechtssache oder aber bis die Maßnahmen ergriffen wurden, die erforderlich sind, um dem genannten
Urteil Kommission/Griechenland nachzukommen, sollte dies früher der Fall sein, und
–        der Hellenischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

Das Urteil Kommission/Griechenland
Am 25. Januar 2007 erhob die Kommission eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 226 EG gegen die Hellenische Republik, weil
diese die Richtlinie, deren ursprüngliche Umsetzungsfrist am 1. Juli 2005 ablief, nicht in ihre innerstaatliche Rechtsordnung
umgesetzt hatte.
In Nr. 1 des Tenors des genannten Urteils Kommission/Griechenland hat der Gerichtshof entschieden:
„Die Hellenische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der [Richtlinie] verstoßen, dass sie die Rechts- und
Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen, nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist
erlassen hat.“

Das Vorverfahren
Mit Mahnschreiben vom 29. Februar 2008 forderte die Kommission die Hellenische Republik auf, ihr mitzuteilen, welche Maßnahmen
sie zur Durchführung des Urteils Kommission/Griechenland erlassen habe.
In ihrer Antwort vom 10. September 2008 teilte die Hellenische Republik mit, dass sich der Entwurf des Gesetzes, mit dem die
festgestellte Vertragsverletzung abgestellt werden solle, in der letzten Ausarbeitungsphase befinde.
Da die Kommission feststellte, dass die Hellenische Republik das Urteil Kommission/Griechenland noch immer nicht durchgeführt
hatte, forderte sie diesen Mitgliedstaat in einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 23. September 2008 auf, binnen
zwei Monaten nach Zustellung dieser Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um dem Urteil nachzukommen. In
der Stellungnahme machte die Kommission die Hellenische Republik auch auf die finanziellen Sanktionen aufmerksam, die der
Gerichtshof nach Art. 228 Abs. 2 EG einem Mitgliedstaat auferlegen kann, der einem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen
Union, mit dem eine Vertragsverletzung festgestellt wurde, nicht nachgekommen ist.
Am 10. September 2009 teilte die Hellenische Republik der Kommission nach Austausch mehrerer Schreiben mit, dass das griechische
Parlament aufgrund der Abhaltung vorzeitiger Neuwahlen am 7. September 2009 die Arbeiten zur Annahme des Gesetzes zur Umsetzung
der Richtlinie habe unterbrechen müssen. In Griechenland bedeute die Abhaltung von Parlamentswahlen, dass alle Gesetzentwürfe,
die Gegenstand eines Gesetzgebungsverfahrens seien, unabhängig davon, in welchem Stadium der Annahme sie sich befänden, an
die Verwaltung zurückzuschicken seien, um das Gesetzgebungsverfahren nach der Wahl der Mitglieder des neuen Parlaments erneut
zu durchlaufen.
Unter diesen Umständen hat die Kommission beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.

Die während des vorliegenden Verfahrens eingetretenen Entwicklungen
Am 18. Dezember 2009 wurde im
Amtsblatt der Hellenischen Republik
das Gesetz Nr. 3811/2009 (FEK A’231/18.12.2009) bekannt gemacht, das nach den Ausführungen des beklagten Mitgliedstaats die
vollständige Durchführung des Urteils Kommission/Griechenland gewährleistet.
Nach Prüfung des Inhalts dieses Gesetzes teilte die Kommission dem Gerichtshof in ihrer Erwiderung mit, sie sei der Ansicht,
dass die Hellenische Republik ihre Rechtsvorschriften mit dem Urteil Kommission/Griechenland in Einklang gebracht habe.
Infolgedessen beantragt die Kommission nicht mehr die Festsetzung eines Zwangsgelds. Sie erhält ihre Klage jedoch in Bezug
auf die Zahlung eines Pauschalbetrags aufrecht.

Zur Vertragsverletzung

Vorbringen der Parteien
Zur behaupteten Vertragsverletzung weist die Kommission darauf hin, dass nach Art. 228 Abs. 1 EG ein Mitgliedstaat, in Bezug
auf den der Gerichtshof feststelle, dass er gegen eine Verpflichtung aus dem EG-Vertrag verstoßen habe, die Maßnahmen zu ergreifen
habe, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergäben. Zu der Frist, innerhalb deren die Durchführung eines solchen Urteils
erfolgen müsse, ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass das Interesse an einer sofortigen und einheitlichen
Anwendung des Unionsrechts es verlange, dass diese Durchführung sofort in Angriff genommen und innerhalb kürzestmöglicher
Frist abgeschlossen werde.
Da im vorliegenden Fall nicht bestritten werde, dass die Hellenische Republik bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen
Stellungnahme vom 23. September 2008 gesetzten Frist die erforderlichen gesetzgeberischen Maßnahmen, die sich aus dem Urteil
Kommission/Griechenland ergäben, noch nicht ergriffen habe, stehe die vorgeworfene Vertragsverletzung eindeutig fest.
Die Hellenische Republik bestreitet nicht, dass sie die fraglichen Maßnahmen nicht innerhalb der in dieser mit Gründen versehenen
Stellungnahme gesetzten Frist getroffen habe. Zur Rechtfertigung macht sie geltend, dass sie sich mit nicht vorhersehbaren
Umständen habe auseinandersetzen müssen, die u. a. mit der Aufbringung von Mitteln für die Zahlung der im Rahmen des durch
die Richtlinie eingeführten Systems vorgesehenen Entschädigungen und der Einberufung vorzeitiger Neuwahlen verbunden gewesen
seien. Deshalb habe der Gesetzentwurf, dessen Annahme durch das griechische Parlament bereits weit fortgeschritten gewesen
sei, an die zuständigen Behörden der Verwaltung zurückgehen müssen, um sodann im neu gewählten Parlament erneut das Annahmeverfahren
zu durchlaufen.
Die Hellenische Republik ist der Auffassung, dass die Kommission, da sie sowohl über den Fortgang des Verfahrens zur Annahme
des fraglichen Gesetzentwurfs als auch über die Organisation vorgezogener Parlamentswahlen ordnungsgemäß unterrichtet worden
sei, gegen ihre Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit verstoßen habe, indem sie kurz vor dem Erlass des Gesetzes, mit dem
die Vertragsverletzung abgestellt worden sei, die vorliegende Klage erhoben habe. Daher sei die Klage abzuweisen.

Würdigung durch den Gerichtshof
Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat
bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, und kann der Gerichtshof
spätere Veränderungen nicht berücksichtigen, auch wenn damit eine ordnungsgemäße Umsetzung der Rechtsnorm des Unionsrechts,
die Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens ist, bewirkt worden ist (vgl. u. a. Urteile vom 3. Dezember 2009, Kommission/Belgien,
C‑475/08, Slg. 2009, I‑11503, Randnr. 30, und vom 9. Dezember 2010, Kommission/Spanien, C‑340/09, Randnr. 39).
Wie die Hellenische Republik eingeräumt hat, wurden die gesetzgeberischen Maßnahmen, die erforderlich waren, um die Durchführung
des Urteils Kommission/Griechenland zu gewährleisten, erst mit dem Erlass des am 18. Dezember 2009 bekannt gemachten Gesetzes
3811/2009 getroffen, mithin deutlich nach der hierfür in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 23. September 2008 gesetzten
Frist von zwei Monaten.
Daher ist festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG verstoßen
hat, dass sie bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt war, die von der Kommission am
23. September 2008 abgegeben worden war, nicht die Maßnahmen getroffen hatte, die sich aus dem Urteil Kommission/Griechenland
ergaben.

Zur finanziellen Sanktion

Vorbringen der Parteien
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Verurteilung der Hellenischen Republik zur Zahlung eines Pauschalbetrags wegen der
Dauer und der Schwere der ihr zur Last gelegten Vertragsverletzung gerechtfertigt sei.
Denn zum einen liege ein erheblicher Zeitraum, nämlich 29 Monate, zwischen der Verkündung des Urteils Kommission/Griechenland
am 18. Juli 2007 und dem Erlass der zu seiner Durchführung erforderlichen nationalen Maßnahmen am 18. Dezember 2009. Zum anderen
sei die vorgeworfene Vertragsverletzung besonders schwerwiegend, weil sie die Nichtumsetzung einer Richtlinie betreffe, die
aufgrund ihrer Zielsetzung und der Art ihrer Bestimmungen grenzüberschreitende Auswirkungen habe, da sie sowohl im griechischen
Hoheitsgebiet ansässige Personen als auch Bürger anderer Mitgliedstaaten betreffe, die bei der Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit
in Griechenland Opfer von Straftaten würden.
Im vorliegenden Fall lägen zudem erschwerende Umstände vor, die bei der Festsetzung des Pauschalbetrags ebenfalls zu berücksichtigen
seien.
So seien sowohl die Bestimmungen der Richtlinie als auch der Tenor des Urteils Kommission/Griechenland überaus klar und bereiteten
keine Auslegungsschwierigkeiten. Außerdem gebe es kein besonderes Problem im Zusammenhang mit der Umsetzung dieser Richtlinie
in nationales Recht. Schließlich habe die Hellenische Republik mit sieben Monaten Verspätung auf die mit Gründen versehene
Stellungnahme geantwortet.
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission vorgeschlagen, den Pauschalbetrag je Tag, den sie ursprünglich auf 10 512
Euro festgesetzt hatte, auf 10 248 Euro herabzusetzen. Dieser Betrag ergebe sich gemäß der Mitteilung SEK(2005) 1658 der Kommission
vom 13. Dezember 2005 über die Anwendung von Art. 228 EG aus der Multiplikation des einheitlichen Grundbetrags von 200 Euro
mit dem Schwerekoeffizienten 12 und dem Faktor „n“, der für die Hellenische Republik nun 4,27 und nicht mehr 4,38 betrage.
Dieser Pauschalbetrag je Tag sei im Übrigen auf den gesamten in Randnr. 20 des vorliegenden Urteils angegebenen Zeitraum der
Nichtdurchführung anzuwenden.
Die Hellenische Republik macht geltend, dass sie im vorliegenden Fall nicht zur Zahlung eines Pauschalbetrags verurteilt werden
dürfe. Zur Begründung ihres Begehrens weist sie zunächst darauf hin, dass sie dem Urteil Kommission/Griechenland, mit dem
die Vertragsverletzung festgestellt worden sei, vor Verkündung des Urteils des Gerichtshofs nach Art. 228 Abs. 2 EG und –
unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Schwierigkeiten, die sie in letzter Zeit erfahren habe und denen sie gegenwärtig
noch immer ausgesetzt sei – auf jeden Fall innerhalb einer angemessenen Frist nachgekommen sei. Sodann gebe es im vorliegenden
Fall keine Wiederholungsgefahr. Schließlich könne die behauptete Vertragsverletzung auch nicht als besonders schwerwiegend
angesehen werden, da die Folgen der Nichtdurchführung des Urteils Kommission/Griechenland für die öffentlichen und privaten
Interessen lediglich mittelbar und weder konkret noch real gewesen seien.
Hilfsweise weist die Hellenische Republik für den Fall, dass der Gerichtshof die Klage gleichwohl für begründet halten und
ihr die Zahlung eines Pauschalbetrags aufgeben sollte, darauf hin, dass es Sache des Gerichtshof sei, diesen Betrag so festzusetzen,
dass er insbesondere im Verhältnis zur „Zahlungsfähigkeit“ dieses Mitgliedstaats, wie diese sich gegenwärtig darstelle, stehe.
Insoweit macht sie geltend, dass der von der Kommission zum Ausdruck der Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik verwendete
Faktor 4,27, der auf der Grundlage der Wirtschaftsdaten für das Jahr 2008 festgelegt worden sei, nicht der derzeitigen wirtschaftlichen
Realität entspreche, da das Bruttoinlandsprodukt Griechenlands in den Jahren 2009 und 2010 weiter erheblich gesunken sei.
Zudem könne die Zahlungsfähigkeit eines Mitgliedstaats nicht korrekt ermittelt werden, ohne dass insbesondere sein Staatsdefizit
und seine Staatsschulden oder die in ihm verzeichnete Inflation berücksichtigt würden.
Angesichts dieser Erwägungen ist die Hellenische Republik der Ansicht, dass der Pauschalbetrag auf den von der Kommission
in ihrer Mitteilung SEK(2005) 1658 vorgesehenen Mindestbetrag, d. h. 2 190 000 Euro, herabgesetzt werden müsse. Außerdem hat
sie in der mündlichen Verhandlung beantragt, ihr eine zinslose Ratenzahlung des Pauschalbetrags zu gestatten, der ihr durch
das ergehende Urteil möglicherweise auferlegt werde.

Würdigung durch den Gerichtshof
Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Verhängung eines Zwangsgelds besonders geeignet erscheint, um einen Mitgliedstaat
zu veranlassen, eine Vertragsverletzung, die ohne eine solche Maßnahme die Tendenz hätte, sich fortzusetzen, so schnell wie
möglich abzustellen, während die Verhängung eines Pauschalbetrags im Wesentlichen auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung
der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen beruht, insbesondere wenn
die Vertragsverletzung seit dem Urteil, mit dem sie ursprünglich festgestellt wurde, lange Zeit fortbestanden hat (vgl. u. a.
Urteil vom 9. Dezember 2008, Kommission/Frankreich, C‑121/07, Slg. 2008, I‑9159, Randnr. 58).
Es ist Sache des Gerichtshofs, in jeder Rechtssache und anhand der Umstände des Einzelfalls, mit dem er befasst ist, sowie
nach Maßgabe des ihm erforderlich erscheinenden Grades an Überzeugungskraft und Abschreckung die angemessenen finanziellen
Sanktionen zu bestimmen, um für eine möglichst schnelle Durchführung des Urteils, mit dem zuvor eine Vertragsverletzung festgestellt
wurde, zu sorgen und die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht zu verhindern (vgl. Urteil Kommission/Frankreich,
Randnr. 59).
Was die Verhängung eines Pauschalbetrags angeht, muss dieser in jedem Einzelfall von der Gesamtheit der maßgebenden Aspekte
abhängig gemacht werden, die sich sowohl auf die Merkmale der festgestellten Vertragsverletzung als auch auf die Haltung beziehen,
die der Mitgliedstaat eingenommen hat, der von dem auf der Grundlage von Art. 228 EG eingeleiteten Verfahren betroffen ist
(vgl. insbesondere Urteil Kommission/Frankreich, Randnr. 62).
Auf alle Fälle hat der Gerichtshof, wenn er über die Verhängung eines Pauschalbetrags entscheidet, bei der Ausübung seiner
Wertungsbefugnis diesen so festzusetzen, dass er den Umständen angemessen und sowohl angesichts des festgestellten Verstoßes
als auch in Bezug auf die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats verhältnismäßig ist (vgl. Urteil vom 4. Juni 2009,
Kommission/Griechenland, C‑568/07, Slg. 2009, I‑4505, Randnr. 47).
Daher sind für die Entscheidung über den Antrag auf Verhängung eines Pauschalbetrags gegen die Hellenische Republik sämtliche
Umstände der ihr vorgeworfenen Vertragsverletzung, insbesondere die Haltung der Hellenischen Republik sowie die Dauer und
die Schwere des Verstoßes, zu berücksichtigen.
Was erstens die Haltung dieses Mitgliedstaats angeht, ist darauf hinzuweisen, dass die griechischen Behörden sowohl das Mahnschreiben
als auch die mit Gründen versehene Stellungnahme mit erheblicher Verspätung beantwortet haben. Wie sich aus dem Schreiben
der Hellenischen Republik vom 22. Juni 2009 ergibt, steht zudem fest, dass der zur Durchführung des Urteils vom 18. Juli 2007,
Kommission/Griechenland, erforderliche Gesetzentwurf dem griechischen Parlament noch nicht zur Annahme vorgelegt worden war,
obwohl das Handeln, das zur vollständigen Abstellung der in diesem Urteil festgestellten Vertragsverletzung erforderlich war,
nicht mit besonderen Schwierigkeiten verbunden war.
Was zweitens die Dauer der Vertragsverletzung, die Gegenstand dieser Klage ist, angeht, legt Art. 228 EG zwar keine Frist
fest, innerhalb deren einem Urteil nachzukommen ist, doch steht fest, dass mit der Durchführung eines Urteils unverzüglich
zu beginnen und dass sie möglichst rasch abzuschließen ist (vgl. insbesondere Urteil vom 4. Juni 2009, Kommission/Griechenland,
Randnr. 51).
Im vorliegenden Rechtsstreit sind vom Tag der Verkündung des Urteils vom 18. Juli 2007, Kommission/Griechenland, bis zum 18.
Dezember 2009, dem Tag der Bekanntmachung des Gesetzes 3811/2009, das die griechischen Rechtsvorschriften mit dem Tenor dieses
Urteils in Einklang gebracht hat, 29 Monate verstrichen.
Die in diesem Zusammenhang von der Hellenischen Republik angeführten Rechtfertigungen, dass der Verzug bei der Durchführung
dieses Urteils auf interne Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren oder der Abhaltung vorzeitiger Neuwahlen
zurückzuführen sei, können keinen Erfolg haben. Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, kann sich ein Mitgliedstaat
nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung der aus dem Unionsrecht
folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen (vgl. insbesondere Urteil vom 4. Juni 2009, Kommission/Griechenland, Randnr. 50).
Somit ist festzustellen, dass die der Hellenischen Republik zur Last gelegte Vertragsverletzung erhebliche Zeit angedauert
hat.
Was drittens die Schwere des Verstoßes angeht, hat die vorgeworfene Vertragsverletzung die Verwirklichung einer Grundfreiheit
beeinträchtigt, im vorliegenden Fall die Freizügigkeit in einem einheitlichen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.
Wie der Generalanwalt in Nr. 43 seiner Schlussanträge unter Bezugnahme auf den zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie ausgeführt
hat, geht der Unionsgesetzgeber davon aus, dass der Schutz der körperlichen Unversehrtheit eines Angehörigen der Europäischen
Union, der sich von einem Mitgliedstaat in einen anderen begibt, zwingende Folge des Rechts auf Freizügigkeit ist und dass
die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen zur Erleichterung der Entschädigung der Opfer von Straftaten zur Verwirklichung
dieser Freiheit beitragen.
Aus diesen Gründen hält es der Gerichtshof im vorliegenden Fall für gerechtfertigt, der Hellenischen Republik die Zahlung
eines Pauschalbetrags aufzugeben.
In Bezug auf die Höhe dieses Pauschalbetrags ist ungeachtet der in den Randnrn. 33 bis 39 des vorliegenden Urteils angestellten
Erwägungen zu berücksichtigen, dass die Hellenische Republik die ihr zur Last gelegte Vertragsverletzung abgestellt hat.
Ferner ist die Zahlungsfähigkeit dieses Mitgliedstaats, wie sie sich nach den neuesten der Würdigung durch den Gerichtshof
zugrunde gelegten Wirtschaftsdaten darstellt, zu berücksichtigen.
Nach alledem ist bei angemessener Würdigung der Umstände des vorliegenden Falles der Pauschalbetrag, den die Hellenische Republik
nach Art. 228 Abs. 2 Unterabs. 3 EG zu entrichten hat, auf 3 Millionen Euro festzusetzen.
Daher ist die Hellenische Republik zu verurteilen, an die Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ einen
Pauschalbetrag von 3 Millionen Euro zu zahlen.

Kosten
Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die
Kommission die Verurteilung der Hellenischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr
die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Hellenische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG verstoßen, dass sie bei Ablauf der
Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt war, die von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften
am 23. September 2008 gemäß Art. 228 EG abgegeben worden war, nicht die Maßnahmen ergriffen hatte, die sich aus dem Urteil
vom 18. Juli 2007, Kommission/Griechenland (C‑26/07), ergaben.
2.
Die Hellenische Republik wird verurteilt, an die Europäische Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“
einen Pauschalbetrag von 3 Millionen Euro zu zahlen.
3.
Die Hellenische Republik trägt die Kosten.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Griechisch.