CELEX: 62013CJ0222
Predhodno odločanje
Omrežja in storitve elektronskih komunikacij
Direktiva 2002/22/ES
Člen 32
Dodatne obvezne storitve
Mehanizem nadomestila stroškov, povezanih z zagotavljanjem teh storitev
Pojem „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU
Nepristojnost Sodišča

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 32 Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta ES z dne 7. marca 2002 o univerzalnih storitvah in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 367), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (
UL L 337, str. 11
; v nadaljevanju: Direktiva o univerzalnih storitvah).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo TDC A/S (v nadaljevanju: TDC) in Erhvervsstyrelsen (danska podjetniška organizacija) zaradi zavrnitve zahtevka za nadomestilo za stroške, povezane z zagotavljanjem dodatnih obveznih storitev.
Pravni okvir
Pravo Unije
Člen 1 Direktive o univerzalnih storitvah, naslovljen „Področje uporabe in cilji“, v odstavku 1 določa:
„V okviru Direktive 2002/21/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29 str. 349)] ta direktiva obravnava zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev za končne uporabnike. Cilj je v celotni [Evropski uniji] zagotoviti razpoložljivost zelo kakovostnih javno dostopnih storitev z učinkovito konkurenco in izbiro ter obravnavati okoliščine, v katerih potrebe končnih uporabnikov niso izpolnjene v zadovoljivem merilu na trgu. Ta direktiva vključuje tudi določbe o nekaterih vidikih terminalske opreme, vključno z določbami za olajšanje dostopa končnim uporabnikom invalidom.“
Člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah, naslovljen „Dodatne obvezne storitve“, določa:
„Države članice se lahko odločijo, da poleg storitev v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, opredeljenih v Poglavju II, dajo na svojem ozemlju javnosti na voljo še dodatne storitve, vendar se v takih primerih ne odredi nikakršen kompenzacijski mehanizem, ki bi vključeval določena podjetja.“
Dansko pravo
Z zakonom o konkurenci in zadevah potrošnikov na trgu telekomunikacij (Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet), ki ga je treba uporabiti v sporu o glavni stvari, je bila v dansko pravo prenesena Direktiva o univerzalnih storitvah.
Po mnenju Teleklagenævnet (komisija za pritožbe na področju telekomunikacij) je bilo s členom 16(2) tega zakona v različici, kodificirani z odlokom št. 780 z dne 28. junija, in spremenjeni z zakonom št. 1412 z dne 27. decembra 2008 (v nadaljevanju: zakon iz leta 2007), določeno, da morajo biti z določitvijo enega ali več izvajalcev univerzalne storitve zagotovljene te storitve: fiksna telefonija, storitve digitalnega omrežja z integriranimi storitvami (ISDN), zakupljeni vodi, storitve, namenjene osebam s posebnimi potrebami, imeniške storitve in varnostne storitve.
Iz predložitvene odločbe izhaja tudi, da člen 20 zakona iz leta 2007 vsebuje pravila o nadomestilu izgub, nastalih pri zagotavljanju univerzalne storitve. Ta pravila so bila v bistvu z enako vsebino kot pravila iz tega člena povzeta v zakonu št. 169 o elektronskih komunikacijskih omrežjih in storitvah (lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og –tjenester) z dne 3. marca 2011 (v nadaljevanju: zakon št. 169).
Potem ko je Evropska komisija na Kraljevino Dansko naslovila uradni opomin in obrazloženo mnenje, je bil zakon št. 169 spremenjen z zakonom št. 250 z dne 31. marca 2012 tako, da je v njem od tedaj določena možnost, da zadevno podjetje zahteva kritje izgub, nastalih po 1. aprilu 2012 pri varnostnih storitvah in storitvah v nujnih primerih na morju, brez odbitka presežkov, ki so podjetju nastali pri zagotavljanju drugih storitev v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Družba TDC, ki je bila v državni lasti do privatizacije leta 1997, je na Danskem glavni ponudnik v sektorju telekomunikacijskih storitev.
Družba TDC je od leta 1998 zadolžena, da na Danskem in Grenlandiji zagotavlja varnostne storitve in storitve v nujnih primerih na morju, ki pomorskim plovilom omogočajo, da v nujnih primerih zaprosijo za pomoč. Družba TDC poleg tega na Danskem zagotavlja storitve v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve iz poglavja II Direktive o univerzalnih storitvah, vključno z osnovno telefonijo.
Družba TDC v skladu z zakonom iz leta 2007 ni mogla prejeti nadomestila za neto stroške, povezane z zagotavljanjem varnostnih storitev in storitev v nujnih primerih na morju, razen če so storitve v okviru obveznosti univerzalne storitve in dodatne obvezne storitve ustvarjale izgubo.
Družba TDC je na Komisijo vložila tožbo, v kateri je trdila, da ta zakon ni v skladu s členom 32 Direktive o univerzalnih storitvah. Komisija je po več izmenjavah stališč z danskimi oblastmi in družbo TDC 27. januarja 2011 in 29. septembra 2011 na Kraljevino Dansko naslovila uradni opomin in obrazloženo mnenje.
Kot izhaja iz predložitvene odločbe se je Kraljevina Danska odločila, da bo zadevne danske predpise spremenila z učinkom od 1. aprila 2012. Od tega dne je morala država kriti stroške varnostnih storitev in storitev v nujnih primerih na morju, zagotovljenih na Danskem in Grenlandiji. Komisija se je zato odločila, da proti tej državi članici ne bo vložila tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti.
Danski predpisi po navedenih spremembah določajo nadomestilo za neto stroške varnostnih storitev in storitev v nujnih primerih na morju, ne glede na to, ali je bil s storitvami v okviru obveznosti univerzalne storitve ustvarjen dobiček ali izguba.
Družba TDC je 29. julija 2011 od Erhvervsstyrelsen zahtevala nadomestilo za stroške, povezane z zagotavljanjem varnostnih storitev in storitev v nujnih primerih na morju, za leto 2010. Ta družba je 26. septembra 2011 vložila enak zahtevek za leta od 2007 do 2009.
Erhvervsstyrelsen je 24. novembra 2011 te zahtevke za nadomestilo stroškov zavrnila, med drugim zato, ker je terjatev za leto 2007 zastarala, ker je rok za vložitev takega zahtevka za leti 2008 in 2009 potekel in ker takrat veljavni zakon iz leta 2007 ni omogočal odobritve zahtevka za leto 2010 brez odbitka dobička, ustvarjenega z zagotavljanjem storitev v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve iz poglavja II Direktive o univerzalnih storitvah.
Družba TDC se je zoper odločbe, s katerimi je Erhvervsstyrelsen zavrnila njene zahtevke, pritožila pri Teleklagenævnet, ki je z odločbo z dne 17. septembra 2012 potrdila odločbe Erhvervsstyrelsen o zahtevkih za nadomestilo za leta od 2007 do 2009.
Teleklagenævnet je v zvezi z zahtevkom za nadomestilo za leto 2010 prekinila odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložila ta vprašanja:
„1.
Ali Direktiva o univerzalnih storitvah, in zlasti njen člen 32, državi članici preprečuje, da določi pravila, ki podjetju ne omogočajo vložitve tožbe zoper državo članico za ločeno povračilo neto stroškov, nastalih pri zagotavljanju dodatnih obveznih storitev, ki niso zajete v poglavju II te direktive, če dobiček podjetja iz drugih storitev v okviru obveznosti podjetja zagotavljanja univerzalne storitve iz poglavja II te direktive presega izgube, povezane z zagotavljanjem dodatnih obveznih storitev?
2.
Ali Direktiva o univerzalnih storitvah državi članici preprečuje, da določi pravila, ki podjetjem omogočajo, da vložijo tožbo zoper državo članico za povračilo neto stroškov, ki nastanejo pri zagotavljanju dodatnih obveznih storitev, ki niso zajete v poglavju II te direktive, samo če za podjetja neto stroški pomenijo nerazumno breme?
3.
Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen, ali lahko država članica odloči, da ni nerazumnega bremena, povezanega z zagotavljanjem dodatnih obveznih storitev, ki niso zajete v poglavju II [Direktive o univerzalnih storitvah], če je podjetje, ki ima obveznost zagotavljanja univerzalne storitve, z zagotavljanjem vseh teh storitev doseglo dobiček, vključno z zagotavljanjem storitev, ki bi jih podjetje opravljalo, tudi če ne bi imelo obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve?
4.
Ali Direktiva o univerzalnih storitvah državi članici preprečuje, da določi pravila, da je treba neto stroške nekega podjetja, povezane z zagotavljanjem univerzalnih storitev v skladu s poglavjem II te direktive, izračunati na podlagi vseh prihodkov in stroškov, povezanih z zagotavljanjem zadevne storitve, vključno s prihodki in stroški, ki bi jih imelo podjetje tudi brez obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve?
5.
Ali na odgovore na prvo, drugo, tretje in četrto vprašanje, kadar je treba zagotoviti dodatno obvezno storitev na Grenlandiji, ki je v skladu s Prilogo II k [Pogodbe o DEU] čezmorska država ali ozemlje, vpliva to, da danski organi naložijo obveznost podjetju s sedežem na Danskem, ki na Grenlandiji nima drugih dejavnosti?
6.
Kako pomembni so za odgovore na prvo, drugo, tretje, četrto in peto vprašanje člena 107(1) PDEU in 108(3) PDEU ter Sklep [2012/21/EU] Komisije z dne 20. decembra 2011 o uporabi člena 106(2) [PDEU] za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena [(
UL 2012, L 7, str. 13
)]?
7.
Kako pomembno je za odgovore na prvo, drugo, tretje, četrto in peto vprašanje načelo minimalnega izkrivljanja konkurence, med drugim v členih 1(2) in 3(2) ter uvodnih izjavah (4), (18), (23) in (26) in delu B Priloge IV k Direktivi o univerzalnih storitvah?
8.
Ali imajo te določbe ali izključitve neposreden učinek, če določbe Direktive o univerzalnih storitvah nasprotujejo nacionalnim shemam iz prvega, drugega in četrtega vprašanja?“
Pristojnost Sodišča
Komisija dvomi o tem, da je Teleklagenævnet sodišče v smislu člena 267 PDEU, saj meni, da ta organ ne izpolnjuje vseh meril, ki so se oblikovala v sodni praksi Sodišča za to, da se nek organ lahko opredeli kot sodišče. Komisija opozarja, prvič, da postopek pred tem organom ni obvezen, ker se lahko odločbe Erhvervsstyrelsen izpodbijajo bodisi pred Teleklagenævnet bodisi neposredno pred rednimi sodišči. Drugič, danski predpisi naj ne bi določali posebnih varovalk v zvezi z razrešitvijo članov Teleklagenævnet ali preklicem njihovega imenovanja, zato naj se s temi predpisi ne bi moglo preprečiti vpletanja ali nedovoljenih pritiskov izvršilne oblasti na člane tega organa.
Teleklagenævnet je v predložitveni odločbi trdila, da izpolnjuje vsa merila, ki so se oblikovala v sodni praksi Sodišča za opredelitev organa države članice kot sodišča v smislu člena 267 PDEU.
Prvič, Teleklagenævnet navaja, da je stalni javni organ za reševanje sporov, ki je bil ustanovljen z zakonom št. 169 in da so podrobna pravila za njeno delovanje določena z odlokom št. 383 z dne 21. aprila 2011.
Drugič, Teleklagenævnet pojasnjuje, da dokončno odloča v upravnih zadevah o pritožbah, ki so vložene zoper odločbe Erhvervsstyrelsen in da so te odločbe za stranke zavezujoče, razen če je v osmih tednih vložena tožba pri rednem sodišču. Erhvervsstyrelsen naj načeloma ne bi mogel vložiti tožbe zoper odločbe Teleklagenævnet pri rednih sodiščih.
Tretjič, Teleklagenævnet navaja, da njene člane imenuje minister za podjetništvo in razvoj za obdobje štirih let z možnostjo vnovičnega imenovanja. Minister lahko na podlagi te določbe izmed članov določi pravnika kot podpredsednika, ki lahko nadomesti predsednika v primeru njegove zadržanosti ali izločitve. Ti člani naj bi bili osebno in poklicno neodvisni od uprave in naj ne bi bili podrejeni navedenemu ministru. Teleklagenævnet sestavljajo predsednik, ki mora biti pravnik, in od štiri do šest članov. Odločajo z navadno večino, v primeru enakega števila glasov pa je odločilen glas predsednika.
Četrtič, Teleklagenævnet navaja, da je postopek pred njo v celoti pisen, vendar pa je treba strankam zagotoviti, da lahko v skladu z načelom kontradiktornosti predstavijo stališča zaradi razjasnitve vseh upoštevnih okoliščin v zadevi.
Tako naj bi imela Teleklagenævnet zakonsko podlago, ustanovljena naj bi bila za stalno, njeni člani naj bi bili povsem neodvisni, njena pristojnost naj bi bila obvezna, uporabljala naj bi pravna pravila in postopek, podoben postopku pred rednimi sodišči, pri čemer se spoštuje načelo kontradiktornosti.
Danska vlada je v odgovoru na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, potrdila, da je treba Teleklagenævnet opredeliti kot sodišče v smislu člena 267 PDEU. Poudarja, da ta organ izpolnjuje merila glede zakonske podlage, stalnosti in uporabe pravnih pravil. Poleg tega navaja, da je sicer res, da pogoji za razrešitev člana tega organa z danskimi predpisi niso posebej opredeljeni, vendar so ti člani v skladu s splošnimi pravili upravnega in delovnega prava varovani pred samovoljno in nezakonito razrešitvijo. Ta vlada je na obravnavi poudarila, da je za razrešitev navedenih članov pristojna ista oseba, ki je pristojna tudi za imenovanje, to je minister za podjetništvo in razvoj.
Opozoriti je treba, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče pri presoji vprašanja, ali je predložitveni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, ki je izključno vprašanje prava Unije, upošteva vse elemente, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost, obveznost njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, njegova uporaba pravnih pravil in njegova neodvisnost (glej zlasti sodbo Belov, C‑394/11,
EU:C:2013:48
, točka 38, in sklep Merck Canada, C‑555/13,
EU:C:2014:92
, točka 16).
Najprej je treba preučiti merilo neodvisnosti Teleklagenævnet.
Pojem neodvisnosti, ki je neločljivo povezan z nalogo sojenja, predvsem pomeni, da je zadevni organ v razmerju do organa, ki je sprejel odločbo, zoper katero je bila vložena tožba, tretja oseba (sodba RTL Belgium, C‑517/09,
EU:C:2010:821
, točka 38 in navedena sodna praksa).
Ta pojem zajema dva vidika. Prvi, zunanji vidik, predpostavlja, da je organ zaščiten pred zunanjimi posredovanji ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost sojenja njegovih članov glede sporov, ki so jim predloženi (glej v tem smislu sodbi Wilson, C‑506/04,
EU:C:2006:587
, točka 51, in Torresi, C‑58/13 in C‑59/13,
EU:C:2014:2088
, točka 18).
Drugi, notranji vidik, je povezan s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posameznih interesov glede predmeta spora. Ta vidik zahteva, da se upošteva objektivnost in da razen stroge uporabe pravnega pravila ne obstaja nikakršen interes za rešitev spora (sodba Wilson,
EU:C:2006:587
, točka 52 in navedena sodna praksa).
Te varovalke neodvisnosti in nepristranskosti zahtevajo, da obstajajo pravila, zlasti v zvezi s sestavo organa, imenovanjem, trajanjem funkcij in razlogi za zadržanje, izločitev in razrešitev njenih članov, na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak upravičen dvom pri posameznikih o zaščitenosti navedenega organa pred zunanjimi pritiski in njegovi nevtralnosti glede interesov, s katerimi se srečuje (sodba Wilson,
EU:C:2006:587
, točka 53 in navedena sodna praksa). Da bi se štelo, da je pogoj v zvezi z neodvisnostjo predložitvenega organa izpolnjen, se v sodni praksi v zvezi s tem zahteva zlasti, da so primeri razrešitve članov tega organa določeni z izrecnimi zakonodajnimi določbami (sodba D. in A., C‑175/11,
EU:C:2013:45
, točka 97, in sklep Pilato, C‑109/07,
EU:C:2008:274
, točka 24 in navedena sodna praksa).
Kar zadeva pravila imenovanja članov Teleklagenævnet v obravnavanem primeru, je treba ugotoviti, da zlasti iz stališč danske vlade izhaja, da te člane imenuje minister za podjetništvo in razvoj za obdobje štirih let z možnostjo vnovičnega imenovanja.
Kar zadeva vprašanje razrešitve članov Teleklagenævnet, je danska vlada na obravnavi potrdila, da jih lahko s funkcije razreši omenjeni minister, ki je pristojen tudi za njihovo imenovanje.
Iz predložitvene odločbe in stališč danske vlade pa izhaja, da danski predpisi sicer določajo poseben postopek za razrešitev sodnikov rednih sodišč, vendar so lahko člani Teleklagenævnet razrešeni, pogoji za njihovo razrešitev pa niso posebej urejeni s predpisi, pri čemer se za nezakonito razrešitev uporabljajo splošna pravila upravnega in delovnega prava.
Iz tega torej ni mogoče sklepati, da je razrešitev članov Teleklagenævnet pogojena s posebnimi varovalkami, ki bi omogočile odpraviti vse upravičene dvome glede neodvisnosti tega organa (glej po analogiji sklep Pilato,
EU:C:2008:274
, točka 28).
Poleg tega, kot izhaja iz spisa, ki ga ima Sodišče, se lahko tožba zoper odločbo Teleklagenævnet vloži pri rednih sodiščih. Teleklagenævnet je v primeru vložitve tožbe tožena stranka. Tako sodelovanje Teleklagenævnet v postopku, v katerem se izpodbija njena odločba, pomeni, da Teleklagenævnet pri sprejetju navedene odločbe ni tretja oseba glede do obstoječih interesov in torej ni nepristranska, kot se zahteva (glej v tem smislu sodbo RTL Belgium,
EU:C:2010:821
, točka 47). Taka ureditev pravnih sredstev zoper odločbo Teleklagenævnet torej poudarja nesodni značaj odločb, ki jih sprejme ta organ (glej po analogiji sklep MF 7, C‑49/13,
EU:C:2013:767
, točka 19).
Ne da bi bilo treba presoditi o vprašanju, ali Teleklagenævnet izpolnjuje druga merila, na podlagi katerih bi bilo mogoče presoditi, ali je ta organ sodišče v smislu člena 267 PDEU, je treba na podlagi navedenega ugotoviti, da Sodišče ni pristojno za odločanje o predloženih vprašanjih.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Sodišče Evropske unije ni pristojno za odločanje o vprašanjih, ki jih je z odločbo z dne 22. aprila 2013 predložila Teleklagenævnet (Danska).

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: danščina.