CELEX: 62012CJ0195
Directive 2004/8/CE
Champ d’application
Cogénération et cogénération à haut rendement
Article 7
Régime régional de soutien prévoyant l’octroi de ‘certificats verts’ aux installations de cogénération
Octroi d’une quantité plus élevée de certificats verts aux installations de cogénération valorisant principalement des formes de biomasse autres que le bois ou les déchets de bois
Principe d’égalité et de non-discrimination
Articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 7 de la directive 2004/8/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, concernant la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l’énergie et modifiant la directive 92/42/CEE (
JO L 52, p. 50
), lu en combinaison avec les articles 2 et 4 de la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2001, relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables sur le marché intérieur de l’électricité (
JO L 283, p. 33
), et avec l’article 22 de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE (
JO L 140, p. 16
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Industrie du bois de Vielsalm & Cie SA (ci-après «IBV») à la Région wallonne au sujet du refus de cette dernière de lui accorder le bénéfice d’un régime de soutien renforcé prévoyant l’octroi de «certificats verts» supplémentaires.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2004/8
La directive 2004/8 a été adoptée au titre de la politique de l’Union européenne dans le domaine de l’environnement sur le fondement de l’article 175, paragraphe 1, CE.
Les considérants 1, 5, 24, 26, 31 et 32 de la directive 2004/8 énoncent:
«(1)
Le potentiel de cogénération en vue d’économiser l’énergie est actuellement sous-utilisé dans la Communauté. La promotion de la cogénération à haut rendement sur la base de la demande de chaleur utile constitue une priorité communautaire, étant donné les bénéfices potentiels de la cogénération en termes d’économies d’énergie primaire, de prévention de pertes de réseaux et de réduction des émissions, en particulier de gaz à effet de serre. En outre, l’utilisation efficace de l’énergie par la cogénération peut également contribuer de manière positive à la sécurité d’approvisionnement énergétique et à la position concurrentielle de l’Union européenne et de ses États membres. Il est donc nécessaire de prendre des mesures afin que ce potentiel soit mieux exploité dans le cadre du marché intérieur de l’énergie.
[...]
(5)
L’utilisation accrue de la cogénération, axée sur la réalisation d’économies d’énergie primaire, pourrait constituer un des éléments du paquet de mesures nécessaires pour respecter le protocole de Kyoto annexé à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique [ci-après le ‘protocole de Kyoto’] [...]
[...]
(24)
L’aide publique devrait être compatible avec les dispositions de l’encadrement communautaire des aides d’État pour la protection de l’environnement [
JO 2001, C 37, p. 3
, ci-après l’‘encadrement communautaire’], y compris en ce qui concerne le non-cumul des aides. Ces dispositions autorisent actuellement certains types d’aide publique, s’il peut être démontré que les mesures de soutien sont bénéfiques en termes de protection de l’environnement du fait que le rendement est particulièrement élevé, car alors les mesures permettront de réduire la consommation d’énergie, ou bien parce que le processus de production sera moins nuisible à l’environnement. Ces aides seront parfois nécessaires pour exploiter davantage le potentiel de cogénération, en particulier en tenant compte de la nécessité d’internaliser les coûts externes.
[...]
(26)
Les États membres mettent en œuvre différents mécanismes de soutien de la cogénération au niveau national, notamment des aides à l’investissement, des exonérations ou des réductions fiscales, des certificats verts et des régimes de soutien direct des prix. Un moyen important pour atteindre l’objectif de la présente directive est de garantir le bon fonctionnement de ces mécanismes, jusqu’à ce qu’un cadre communautaire harmonisé soit mis en œuvre, de façon à conserver la confiance des investisseurs. La Commission a l’intention de surveiller la situation et de faire rapport sur l’expérience acquise dans l’application des régimes nationaux d’aide.
[...]
(31)
L’efficacité et la viabilité globales de la cogénération sont fonction de nombreux facteurs tels que la technologie utilisée, les types de combustible, les courbes de charge, la taille de l’unité ainsi que les caractéristiques de la chaleur. [...]
(32)
Conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité fixés à l’article [5 CE], il convient d’établir au niveau communautaire les principes généraux constituant un cadre pour la promotion de la cogénération sur le marché intérieur de l’énergie, mais de laisser aux États membres le choix des modalités de mise en œuvre, ce qui permet à chaque État membre de choisir le régime qui convient le mieux à sa situation particulière. La présente directive se limite au minimum requis pour atteindre ces objectifs, sans aller au-delà de ce qui est nécessaire à cet effet.»
Aux termes de l’article 1
er
de la directive 2004/8, celle-ci a pour objet «d’accroître l’efficacité énergétique et d’améliorer la sécurité d’approvisionnement en créant un cadre pour la promotion et le développement de la cogénération à haut rendement de chaleur et d’électricité fondée sur la demande de chaleur utile et d’économies d’énergie primaire dans le marché intérieur de l’énergie, compte tenu des particularités nationales, notamment en ce qui concerne les conditions climatiques et économiques.»
L’article 2 de la directive 2004/8 dispose, sous l’intitulé «Champ d’application», que celle-ci «s’applique à la cogénération telle que définie à l’article 3 et aux technologies de cogénération énumérées à l’annexe I.»
Aux termes de l’article 3 de la même directive:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
a)
‘cogénération’, la production simultanée, dans un seul processus, d’énergie thermique et électrique et/ou mécanique;
b)
‘chaleur utile’, la chaleur produite dans un processus de cogénération en vue de satisfaire une demande économiquement justifiable de production de chaleur ou de froid;
[...]
i)
‘cogénération à haut rendement’, la cogénération satisfaisant aux critères décrits à l’annexe III;
[...]
l)
‘unité de cogénération’, une unité pouvant fonctionner en mode de cogénération;
[...]
Les définitions des directives 2003/54/CE et 2001/77/CE s’appliquent également.»
L’article 7 de la directive 2004/8, intitulé «Régimes de soutien», dispose à ses paragraphes 1 et 2:
«1.   Les États membres veillent à ce que le soutien à la cogénération – unités existantes et futures – soit basé sur la demande de chaleur utile et les économies d’énergie primaire, à la lumière des opportunités qui s’offrent pour la réduction de la demande énergétique dans le cadre d’autres mesures économiquement réalisables ou bénéfiques pour l’environnement, telles que d’autres mesures d’efficacité énergétique.
2.   Sans préjudice des articles [87 CE] et [88 CE], la Commission évalue l’application des mécanismes de soutien mis en œuvre dans les États membres et permettant à un cogénérateur, conformément à des règlements édictés par les pouvoirs publics, de bénéficier d’une aide directe ou indirecte, et qui pourraient avoir pour effet de restreindre les échanges.
La Commission examine si ces mécanismes contribuent à atteindre les objectifs définis à l’article [6 CE] et à l’article [174, paragraphe 1, CE].»
L’annexe III de la directive 2004/8 prévoit notamment:
«a)
Cogénération à haut rendement
Aux fins de la présente directive, la cogénération à haut rendement doit satisfaire aux critères suivants:
—
la production par cogénération des unités de cogénération doit assurer des économies d’énergie primaire, calculées conformément au point b), d’au moins 10 % par rapport aux données de référence de la production séparée de chaleur et d’électricité,
[...]»
La directive 2001/77
La directive 2001/77 a été abrogée par la directive 2009/28 à compter du 1
er
janvier 2012. Toutefois, ses articles 2 et 4 notamment ont été supprimés avec effet au 1
er
avril 2010 en vertu de l’article 26, paragraphe 1, de cette dernière directive.
La directive 2001/77 a été adoptée sur la base de l’article 175, paragraphe 1, CE.
Les considérants 1, 2, 8, 14, 15 et 19 de la directive 2001/77 énonçaient:
«(1)
Le potentiel d’exploitation des sources d’énergie renouvelables est actuellement sous-utilisé dans la Communauté. La Communauté reconnaît la nécessité de promouvoir en priorité les sources d’énergie renouvelables, car leur exploitation contribue à la protection de l’environnement et au développement durable. En outre, cela peut aussi générer des emplois sur place, avoir une incidence positive sur la cohésion sociale, contribuer à la sécurité des approvisionnements et accélérer la réalisation des objectifs de Kyoto. Il est, par conséquent, nécessaire de veiller à ce que ce potentiel soit mieux exploité dans le cadre du marché intérieur de l’électricité.
(2)
La promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables est au premier rang des priorités de la Communauté [...] pour des raisons de sécurité et de diversification de l’approvisionnement en énergie ainsi que de protection de l’environnement et pour des motifs liés à la cohésion économique et sociale. [...]
[...]
(8)
Lorsqu’ils utilisent les déchets comme sources d’énergie, les États membres doivent respecter la législation communautaire en vigueur en matière de gestion des déchets. [...] Le soutien des sources d’énergie renouvelables devrait être compatible avec les autres objectifs de la Communauté, notamment en ce qui concerne la hiérarchie du traitement des déchets. [...]
[...]
(14)
Les États membres appliquent différents mécanismes de soutien des sources d’énergie renouvelables au niveau national, notamment des certificats verts, une aide à l’investissement, des exonérations ou réductions fiscales, des remboursements d’impôt ou des régimes de soutien direct des prix. Un moyen important pour réaliser l’objectif de la présente directive est de garantir le bon fonctionnement de ces mécanismes, jusqu’à ce qu’un cadre communautaire soit mis en œuvre, de façon à conserver la confiance des investisseurs.
(15)
Il est prématuré d’arrêter un cadre communautaire concernant les régimes de soutien [...]
[...]
(19)
Dans l’action en faveur du développement d’un marché des sources d’énergie renouvelables, il est nécessaire de tenir compte de l’impact positif sur les possibilités de développement régionales et locales, les possibilités d’exportation, la cohésion sociale et l’emploi, notamment en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises ainsi que les producteurs d’électricité indépendants.»
Aux termes de l’article 1
er
de la directive 2001/77, celle-ci «a pour objet de favoriser une augmentation de la contribution des sources d’énergie renouvelables dans la production d’électricité sur le marché intérieur de l’électricité et de jeter les bases d’un futur cadre communautaire en la matière».
L’article 2 de ladite directive disposait:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
a)
‘sources d’énergie renouvelables’: les sources d’énergie non fossiles renouvelables (énergie éolienne, solaire, géothermique, houlomotrice, marémotrice et hydroélectrique, biomasse, gaz de décharge, gaz des stations d’épuration d’eaux usées et biogaz);
b)
‘biomasse’: la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l’agriculture (comprenant les substances végétales et animales), de la sylviculture et des industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux;
[...]»
L’article 3, paragraphe 1, de la même directive énonçait:
«Les États membres prennent des mesures appropriées pour promouvoir l’accroissement de la consommation d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables conformément aux objectifs indicatifs nationaux visés au paragraphe 2. Ces mesures doivent être proportionnées à l’objectif à atteindre.»
L’article 4 de la directive 2001/77, intitulé «Régimes de soutien», prévoyait:
«1.   Sans préjudice des articles [87 CE] et [88 CE], la Commission évalue l’application des mécanismes mis en œuvre dans les États membres par lesquels un producteur d’électricité bénéficie, sur la base d’une réglementation édictée par les autorités publiques, d’aides directes ou indirectes, et qui pourraient avoir pour effet de limiter les échanges, en tenant compte du fait que ces mécanismes contribuent à la réalisation des objectifs visés aux articles [6 CE] et [174 CE].
2.   La Commission présente, au plus tard le 27 octobre 2005, un rapport bien documenté sur l’expérience acquise concernant l’application et la coexistence des différents mécanismes visés au paragraphe 1. [...] Ce rapport est accompagné, le cas échéant, d’une proposition de cadre communautaire relatif aux régimes de soutien de l’électricité produite à partir de sources renouvelables.
Tout cadre proposé devrait:
[...]
c)
tenir compte des caractéristiques des différentes sources d’énergie renouvelables ainsi que des différentes technologies, et des différences géographiques;
[...]»
Les lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement
Aux termes de leur point 202, les lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (
JO 2008, C 82, p. 1
, ci-après les «lignes directrices») remplacent, à compter du 2 avril 2008, l’encadrement communautaire dont il est question au considérant 24 de la directive 2004/8.
Contenu dans la section 3.1.7. des lignes directrices, intitulée «Les aides à la cogénération», le point 112 de celles-ci comporte notamment les précisions suivantes:
«Les aides à l’investissement et au fonctionnement accordées en faveur de la cogénération pour contribuer au respect de l’environnement seront considérées comme compatibles avec le marché commun au sens de l’article [87, paragraphe 3, sous c), CE] pour autant que l’unité de cogénération satisfasse à la définition de la cogénération à haut rendement figurant au point 70(11) [...]»
Le point 70 des lignes directrices est libellé comme suit:
«Aux fins des présentes lignes directrices, on entend par:
[...]
11)
cogénération à haut rendement
: la cogénération satisfaisant aux critères décrits à l’annexe III de la directive 2004/8/CE [...]»
Le droit régional wallon
L’article 2, 7°, 9°, 11° et 14°, du décret de la Région wallonne, du 12 avril 2001, relatif à l’organisation du marché régional de l’électricité (
Moniteur belge
du 1
er
mai 2001, p. 14118), tel que modifié par le décret du 4 octobre 2007 (
Moniteur belge
du 26 octobre 2007, p. 55517, ci-après le «décret de 2001»), comporte les définitions suivantes:
«7
o
‘cogénération de qualité’: production combinée de chaleur et d’électricité, conçue en fonction des besoins de chaleur ou de froid du client, qui réalise une économie d’énergie par rapport à la production séparée des mêmes quantités de chaleur, d’électricité et, le cas échéant, de froid dans des installations modernes de référence dont les rendements annuels d’exploitation sont définis et publiés annuellement par la Commission wallonne pour l’énergie (CWaPE);
[...]
o
‘sources d’énergie renouvelables’: toute source d’énergie, autre que les combustibles fossiles et les matières fissiles, dont la consommation ne limite pas son utilisation future, notamment l’énergie hydraulique, l’énergie éolienne, l’énergie solaire, l’énergie géothermique et la biomasse;
[...]
o
‘électricité verte’: électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables ou de cogénération de qualité dont la filière de production génère un taux minimum de 10 % d’économie de dioxyde de carbone par rapport aux émissions de dioxyde de carbone, définies et publiées annuellement par la CWaPE, d’une production classique dans des installations modernes de référence telles que visées à l’article 2, 7°;
[...]
o
‘certificat vert’: titre transmissible octroyé aux producteurs d’électricité verte en vertu de l’article 38 et destiné, via les obligations imposées aux fournisseurs et gestionnaires de réseaux, à soutenir le développement d’installations de production d’électricité verte».
Compris dans le chapitre X du décret de 2001, intitulé «Promotion des sources d’énergie renouvelables et de la cogénération de qualité», l’article 37 de celui-ci dispose:
«Pour encourager le développement de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et/ou de cogénération de qualité, le Gouvernement met en place un système de certificats verts.»
L’article 38, paragraphes 2 et 3, du décret de 2001 prévoit:
«§ 2.   Un certificat vert sera attribué pour un nombre de kWh produits correspondant à 1 MWh divisé par le taux d’économie de dioxyde de carbone.
Le taux d’économie de dioxyde de carbone est déterminé en divisant le gain en dioxyde de carbone réalisé par la filière envisagée par les émissions de dioxyde de carbone de la filière électrique classique dont les émissions sont définies et publiées annuellement par la CWaPE. Ce taux d’économie de dioxyde de carbone est limité à 1 pour la production générée par installation au-delà de la puissance de 5 MW. En dessous de ce seuil, il est plafonné à 2.
§ 3.   Toutefois, lorsqu’une installation valorisant principalement de la biomasse à l’exception du bois, issue d’activités industrielles développées sur le lieu de l’installation de production, met en œuvre un processus particulièrement innovant et s’inscrit dans une perspective de développement durable, le Gouvernement peut, après avis de la CWaPE sur le caractère particulièrement innovant du processus utilisé, décider de limiter à 2 le taux d’économie de dioxyde de carbone pour l’ensemble de la production de l’installation résultant de la somme des puissances développées sur le même site de production, dans une limite inférieure à 20 MW.
[...]»
L’article 57 du décret du 17 juillet 2008, modifiant le décret du 12 avril 2001 relatif à l’organisation du marché régional de l’électricité, dispose:
«L’article 38, § 3, du [décret de 2001] est interprété en ce sens que l’exclusion des installations valorisant le bois du bénéfice du régime qu’il prévoit, s’entend des installations valorisant toute matière ligno-cellulosique issue de l’arbre, de tout feuillu et de tout résineux sans exception (y compris les taillis à courte ou très courte rotation), avant et/ou après tout type de transformation».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
IBV exerce une activité de sciage et exploite une centrale de cogénération au moyen de laquelle elle valorise des résidus provenant principalement de cette activité aux fins d’assurer sa propre alimentation énergétique.
Le 23 juin 2008, IBV a sollicité l’obtention des certificats verts complémentaires visés à l’article 38, paragraphe 3, du décret de 2001. Le gouvernement wallon a opposé un refus à cette demande par arrêté du 18 juin 2009, au motif que l’installation d’IBV ne satisferait pas à trois des conditions requises par cette disposition, dès lors que, premièrement, elle utilise du bois aux fins de la cogénération, deuxièmement, elle ne met pas en œuvre un processus particulièrement innovant et, troisièmement, elle ne s’inscrit pas dans une perspective de développement durable.
Saisi par IBV d’un recours en annulation dirigé contre ledit arrêté, le Conseil d’État a jugé que le gouvernement wallon avait considéré à tort que les conditions afférentes, respectivement, au caractère innovant du processus mis en œuvre et à l’inscription de l’installation concernée dans une perspective de développement durable n’étaient pas remplies en l’espèce.
Quant à l’exclusion de l’installation d’IBV du champ d’application du mécanisme de soutien complémentaire en cause en l’espèce et tirée de la circonstance que ladite installation utilise du bois, le Conseil d’État, qui éprouve des doutes sur la constitutionnalité d’une telle exclusion, a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour constitutionnelle de la question préjudicielle suivante:
«L’article 38, paragraphe 3, du [décret de 2001] viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en instaurant une différence de traitement entre des installations valorisant principalement de la biomasse dès lors qu’il exclut du bénéfice du mécanisme de soutien [litigieux] les installations de cogénération biomasse valorisant du bois ou des déchets de bois alors qu’il y inclut les installations de cogénération biomasse valorisant tous autres types de déchets?».
La Cour constitutionnelle souligne qu’il ressort des travaux préparatoires afférents à la mesure de soutien complémentaire prévue à l’article 38, paragraphe 3, du décret de 2001 que la proposition initiale visant à instituer cette mesure a été accompagnée des explications suivantes. En portant à 20 MW la limite jusqu’alors fixée à 5 MW par l’article 38, paragraphe 2, du décret de 2001, ladite mesure visait à tenir compte du fait que certains projets porteurs faisant appel à des technologies innovantes pourraient nécessiter un soutien supplémentaire. Toutefois, notamment aux fins d’éviter les effets pervers d’une telle mesure sur la filière industrielle du bois déjà concurrencée par la filière bois-énergie, il était proposé de réserver ce soutien supplémentaire à la biomasse hors bois. Il était par ailleurs relevé, à cet égard, qu’il ne s’agirait pas d’un cas isolé dans la mesure où les mécanismes de soutien à la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables seraient, dans les différents États membres, souvent différenciés selon les filières.
Dans un avis du 5 avril 2007, la CWaPE a notamment considéré qu’un accès différencié au régime de soutien en fonction de la nature de la biomasse valorisée pourrait s’avérer discriminatoire.
Le gouvernement wallon a toutefois décidé d’adopter le mécanisme de soutien en cause au principal en relevant, notamment, d’une part, que le système jusqu’alors en vigueur était suffisant pour assurer le développement de nombreux projets de cogénération du bois, ce qui n’aurait pas été le cas pour d’autres projets innovants, et, d’autre part, que le fait que des soutiens différents sont accordés selon la filière concernée, le combustible utilisé ou encore la puissance de l’installation serait inhérent au système des certificats verts.
La Cour constitutionnelle souligne, par ailleurs, que, en adoptant l’article 38 du décret de 2001, le législateur wallon a partiellement mis en œuvre les directives 2001/77 et 2004/8.
À cet égard, ayant observé que, devant le Conseil d’État, les parties se trouvent en désaccord quant à la question de savoir si l’installation de cogénération exploitée par IBV peut être considérée comme une installation de cogénération à haut rendement au sens de la directive 2004/8, la Cour constitutionnelle souhaite, en premier lieu, savoir si l’article 7 de cette directive s’applique uniquement à l’égard des installations de cogénération de ce type.
En second lieu, la Cour constitutionnelle estime devoir être éclairée sur le point de savoir si ce même article 7 doit, notamment au regard du principe d’égalité de traitement du droit de l’Union, être interprété en ce sens qu’il impose, permet ou interdit une différence de traitement telle que celle résultant de l’article 38, paragraphe 3, du décret de 2001.
C’est dans ces conditions que la Cour constitutionnelle a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
L’article 7 de la directive [2004/8] combiné, le cas échéant, avec les articles 2 et 4 de la directive [2001/77] et avec l’article 22 de la directive [2009/28] doit-il être interprété, à la lumière du principe général d’égalité, de l’article 6 du traité sur l’Union européenne et des articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [ci-après la ‘Charte’], comme:
a)
ne s’appliquant qu’aux installations de cogénération à haut rendement, au sens de l’annexe III de la directive [2004/8];
b)
imposant, permettant ou interdisant qu’une mesure de soutien, comme celle qui est contenue à l’article 38, § 3, du [décret de 2001], soit accessible à toutes les installations de cogénération valorisant principalement de la biomasse et qui répondent aux conditions fixées par cet article, à l’exception des installations de cogénération valorisant principalement du bois ou des déchets de bois?
2)
La réponse diffère-t-elle si l’installation de cogénération ne valorise principalement que du bois ou, au contraire, que des déchets de bois?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première partie de la première question
Par la première partie de sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 7 de la directive 2004/8 doit être interprété en ce sens que son champ d’application est limité aux seules installations de cogénération qui présentent la caractéristique d’être des installations à haut rendement au sens de cette directive.
À cet égard, il convient de relever, d’emblée, que, ainsi qu’il résulte de l’article 3, sous a) et i), de la directive 2004/8, le législateur de l’Union a pris le soin de définir les notions respectives de «cogénération» et de «cogénération à haut rendement» aux fins de cette directive.
Or, l’article 2 de la directive 2004/8 qui a pour objet, ainsi que l’indique son intitulé, de définir le «champ d’application» de cette directive, souligne que celle-ci s’applique à la «cogénération telle que définie à l’article 3». Il doit être déduit de cette précision que le législateur de l’Union n’a pas entendu limiter ledit champ d’application à la seule cogénération à haut rendement au sens dudit article 3, sous i).
Dans ce contexte, force est de constater que, dès lors que l’article 7 de la directive 2004/8 relatif aux régimes de soutien au niveau national se réfère, ainsi qu’il ressort des termes mêmes de son paragraphe 1, au soutien à la «cogénération», cet article ne saurait être interprété comme ayant un champ d’application qui serait limité à la seule cogénération «à haut rendement».
Contrairement à ce que soutient le gouvernement belge, ladite interprétation ne saurait être infirmée ni par la référence que comporte l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2004/8 aux dispositions du traité sur les aides d’État ni par la circonstance que le considérant 24 de cette directive souligne que l’aide publique devrait être compatible avec les dispositions de l’encadrement communautaire, auquel se sont depuis lors substituées les lignes directrices, dont les points 70 et 112 prévoient que les aides à la cogénération sont compatibles avec le marché commun lorsqu’elles concernent des unités de cogénération à haut rendement au sens de l’annexe III de ladite directive.
En effet, un régime de soutien national à la cogénération, lorsqu’il est par ailleurs constitutif d’une aide d’État, doit certes, eu égard à cette dernière qualification, être apprécié également au regard des dispositions du droit de l’Union afférentes aux aides d’État, dont au demeurant la directive 2004/8 préserve pleinement l’application, ainsi que le souligne, notamment, l’article 7, paragraphe 2, de celle-ci. Toutefois, une telle circonstance ne saurait, en revanche, avoir pour conséquence d’affecter la détermination du champ d’application dudit article 7 découlant de l’examen auquel il a été procédé aux points 3 à 38 du présent arrêt.
Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de répondre à la première partie de la première question que l’article 7 de la directive 2004/8 doit être interprété en ce sens que son champ d’application n’est pas limité aux seules installations de cogénération qui présentent la caractéristique d’être des installations à haut rendement au sens de cette directive.
Sur la seconde partie de la première question et sur la seconde question
Par la seconde partie de sa première question et sa seconde question, qu’il y a lieu d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7 de la directive 2004/8, lu en combinaison avec les articles 2 et 4 de la directive 2001/77 et 22 de la directive 2009/28, et eu égard au principe d’égalité de traitement et de non-discrimination consacré, notamment, aux articles 20 et 21 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il impose, permet ou interdit une mesure de soutien renforcée telle que celle en cause au principal en tant qu’elle est susceptible de bénéficier à toutes les installations de cogénération valorisant principalement de la biomasse à l’exclusion des installations de cogénération qui valorisent principalement du bois et/ou des déchets de bois.
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que la circonstance que lesdites questions se réfèrent, à la fois, aux dispositions de l’article 7 de la directive 2004/8 et à celles des articles 2 et 4 de la directive 2001/77 ainsi que 22 de la directive 2009/28 s’explique, en substance, par le fait, souligné dans la décision de renvoi, que le décret de 2001 procède à la mise en œuvre conjointe de dispositions de ces diverses directives en ce qui concerne la Région wallonne.
S’agissant, plus particulièrement, de l’article 38 dudit décret, sur la base duquel a été prise la mesure en cause au principal, il y a lieu de relever que le système afférent aux certificats verts qui sont octroyés en vertu de cet article a été mis en place, ainsi qu’il ressort de l’article 37 de ce même décret, aux fins d’encourager tant la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables que la cogénération.
Or, tout en permettant, au sens de l’article 2, sous a) et b), de la directive 2001/77, la production d’électricité à partir d’une telle source d’énergie renouvelable, en l’occurrence de la biomasse à base de bois, l’installation en cause au principal constitue également une unité de cogénération au sens de l’article 3, sous l), de la directive 2004/8.
Il s’ensuit que, aux fins de répondre aux interrogations de la juridiction de renvoi, il convient de prendre en considération tant les dispositions de la directive 2004/8, en particulier son article 7 qui traite des mesures nationales de soutien à la cogénération, que celles de la directive 2001/77, en particulier son article 4 visant les mesures nationales de soutien aux sources d’énergie renouvelables.
En revanche, il y a lieu de relever que, dès lors que l’arrêté ayant refusé de reconnaître à IBV le bénéfice du régime de soutien complémentaire prévu à l’article 38, paragraphe 3, du décret de 2001 a été adopté le 18 juin 2009, à savoir avant la date d’entrée en vigueur de la directive 2009/28, il n’apparaît pas qu’il y ait lieu de tenir compte des dispositions de celle-ci dans le cadre de la présente affaire.
Par ailleurs, il importe de rappeler que le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination consacré, notamment, aux articles 20 et 21 de la Charte s’adresse aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union ainsi qu’il ressort, en particulier, de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte.
Il s’ensuit que, lorsque, comme dans l’affaire au principal, un État membre adopte des mesures de soutien en faveur de la cogénération et des sources d’énergie renouvelables s’inscrivant dans un cadre tel que celui établi, d’une part, par la directive 2004/8, notamment son article 7, et, d’autre part, par la directive 2001/77, en particulier son article 4, et met ainsi en œuvre le droit de l’Union, il doit respecter le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination notamment consacré aux articles 20 et 21 de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 11 avril 2013, Soukupová, C‑401/11, point 28).
Aux termes d’une jurisprudence constante de la Cour, le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir, notamment, arrêts du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a.,
C-127/07, Rec. p. I-9895
, point 23; du 12 mai 2011, Luxembourg/Parlement et Conseil,
C-176/09, Rec. p. I-3727
, point 31, ainsi que du 21 juillet 2011, Nagy,
C-21/10, Rec. p. I-6769
, point 47).
La violation éventuelle du principe d’égalité de traitement du fait d’un traitement différencié présuppose ainsi que les situations visées sont comparables eu égard à l’ensemble des éléments qui les caractérisent (voir, notamment, arrêt Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., précité, point 25). Dans leurs observations, le gouvernement polonais et la Commission ont notamment fait valoir que cette condition n’était pas remplie en l’occurrence.
À cet égard, il convient de rappeler que les éléments qui caractérisent différentes situations et ainsi leur caractère comparable doivent, notamment, être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte du droit de l’Union qui institue la distinction en cause. Doivent, en outre, être pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (voir, notamment, arrêts précités Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., point 26, ainsi que Luxembourg/Parlement et Conseil, point 32 et jurisprudence citée).
Une telle approche doit également prévaloir, mutatis mutandis, dans le cadre d’un examen visant à apprécier la conformité, au regard du principe d’égalité de traitement, de mesures nationales mettant en œuvre le droit de l’Union.
S’agissant, en premier lieu, de l’objet et des buts des actes du droit de l’Union dans le cadre desquels s’inscrit la réglementation en cause au principal, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il ressort de l’article 1
er
de la directive 2004/8, celle-ci a pour objet d’accroître l’efficacité énergétique et d’améliorer la sécurité de l’approvisionnement en créant un cadre pour la promotion et le développement de la cogénération à haut rendement de chaleur et d’électricité. Les considérants 1 et 5 de cette directive soulignent, quant à eux, qu’une telle promotion constitue une priorité de l’Union eu égard aux bénéfices potentiels que la cogénération génère en termes d’économies d’énergie primaire, de prévention de pertes de réseaux et de réduction des émissions, en particulier de gaz à effet de serre, ce qui contribue à la protection de l’environnement et, notamment, au respect des objectifs du protocole de Kyoto ainsi qu’à la sécurité de l’approvisionnement énergétique.
Pour sa part, la directive 2001/77 a pour objet, aux termes de son article 1
er
, de favoriser une augmentation de la contribution des sources d’énergie renouvelables dans la production d’électricité sur le marché intérieur de l’électricité et de jeter les bases d’un futur cadre communautaire en la matière.
Ainsi qu’il ressort des considérants 1 et 2 de ladite directive, une telle promotion des sources d’énergie renouvelables qui figure au premier rang des priorités de l’Union se justifie en considération, notamment, du fait que l’exploitation desdites sources d’énergie contribue à la protection de l’environnement et au développement durable et qu’elle peut contribuer à la sécurité ainsi qu’à la diversification des approvisionnements en énergie et accélérer la réalisation des objectifs du protocole de Kyoto.
En outre, s’agissant, plus précisément, des mécanismes nationaux de soutien à la cogénération et à la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables visés respectivement aux articles 7 de la directive 2004/8 et 4 de la directive 2001/77, il ressort expressément du considérant 26 de la directive 2004/8 et du considérant 14 de la directive 2001/77 que le fait de garantir le bon fonctionnement desdits mécanismes constitue un moyen important d’atteindre les objectifs poursuivis par ces directives.
En deuxième lieu, s’agissant des principes et objectifs régissant le domaine dont relèvent les directives 2004/8 et 2001/77, il importe de relever que celles-ci ont été toutes deux adoptées sur le fondement de l’article 175, paragraphe 1, CE, c’est-à-dire au titre de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement.
À cet égard, tant l’article 7, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 2004/8 que l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/77 soulignent en outre que les mécanismes de soutien national prévus par ces dispositions sont de nature à contribuer à la réalisation des objectifs définis aux articles 6 CE et 174, paragraphe 1, CE.
Cette dernière disposition, qui énumère les objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, se réfère à la préservation, à la protection et à l’amélioration de la qualité de l’environnement, à la protection de la santé des personnes, à l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ainsi qu’à la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement.
Pour ce qui est, en troisième lieu, plus précisément des choix à opérer à l’occasion de l’élaboration des régimes nationaux de soutien à la cogénération et à la production d’électricité au moyen de sources d’énergie renouvelables que les directives 2004/8 et 2001/77 ont pour objet de promouvoir, force est de constater qu’il ressort de celles-ci que les États membres conservent, à cet égard, un large pouvoir d’appréciation.
En effet, il ressort, tout d’abord, du considérant 32 de la directive 2004/8 que celle-ci a pour objet d’établir au niveau de l’Union les principes généraux constituant un cadre pour la promotion de la cogénération sur le marché intérieur de l’énergie, tout en laissant aux États membres le choix des modalités de mise en œuvre, ce qui doit permettre à chacun de ces derniers de choisir le régime qui convient le mieux à sa situation particulière, en tenant compte, à cet égard, ainsi qu’il résulte de l’article 1
er
de cette même directive, des particularités nationales, notamment en ce qui concerne les conditions climatiques et économiques.
Par ailleurs, si les États membres sont, ainsi qu’il ressort des articles 3, paragraphe 1, et 4 de la directive 2001/77, encouragés à prendre des mesures appropriées pour promouvoir l’accroissement de la consommation d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, au nombre desquelles figurent les régimes de soutien adoptés au niveau national, il ressort à cet égard du considérant 15 de cette directive que celle-ci n’arrête pas un cadre communautaire en ce qui concerne lesdits régimes.
Ensuite, s’agissant de la forme que peuvent revêtir les mécanismes de soutien, il y a lieu d’observer que le considérant 26 de la directive 2004/8 et le considérant 14 de la directive 2001/77 se bornent à énumérer les diverses formes auxquelles ont généralement recours les États membres dans cette perspective, à savoir les certificats verts, une aide à l’investissement, des exonérations ou des réductions fiscales, des remboursements d’impôt ou des régimes de soutien direct des prix.
Enfin, en ce qui concerne le contenu de tels régimes de soutien à la cogénération, l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/8 se limite à préciser que les États membres veillent à ce que le soutien octroyé par ces derniers soit fondé sur la demande de chaleur utile et les économies d’énergie primaire, à la lumière des opportunités qui s’offrent pour la réduction de la demande énergétique dans le cadre d’autres mesures économiquement réalisables ou bénéfiques pour l’environnement, telles que d’autres mesures d’efficacité énergétique. S’agissant de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/77, il ne comporte aucune indication particulière quant aux mesures de soutien aux énergies renouvelables dont l’adoption serait encouragée, hormis celle, rappelée au point 5 du présent arrêt, afférente à la contribution de telles mesures à la réalisation des objectifs visés à l’article 174 CE.
Il découle des points 6 à 65 du présent arrêt que, bien que les États membres soient invités, en mettant en œuvre des mécanismes de soutien à la cogénération et à la production d’électricité au moyen de sources d’énergie renouvelables, à contribuer à la réalisation des objectifs poursuivis par les directives 2004/8 et 2001/77 et, plus généralement, des objectifs de l’Union dans le domaine de l’environnement, le droit de l’Union réserve, en son état actuel, une grande liberté de choix aux États membres en ce qui concerne la mise en œuvre de tels mécanismes.
Dans le contexte tel que décrit aux points 5 à 66 du présent arrêt, rien ne permet, notamment, de déduire de la seule circonstance que l’article 2, sous b), de la directive 2001/77 comporte une définition du terme «biomasse» qui englobe la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l’agriculture qu’il s’agisse de substances végétales ou animales, la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus de la sylviculture et des industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux que les différentes catégories de substances ainsi énumérées auraient vocation à devoir être traitées de manière semblable dans le contexte de l’élaboration de mesures nationales de soutien à la cogénération et à la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables.
En effet, diverses indications figurant dans les directives 2004/8 et 2001/77, ainsi que les objectifs à la réalisation desquels sont appelées à contribuer lesdites mesures de soutien dans ce contexte, conduisent à considérer qu’il est, au contraire, inhérent au cadre établi par ces directives que les diverses catégories de substances ainsi énumérées à l’article 2, sous b), de la directive 2001/77 puissent faire l’objet, de la part de l’État membre concerné, d’appréciations distinctes en fonction de critères très variés.
S’agissant, premièrement, des indications contenues dans les directives 2004/8 et 2001/77, il convient de relever qu’il ressort du considérant 31 de la directive 2004/8 que l’efficacité et la viabilité globales de la cogénération sont fonction de nombreux facteurs au nombre desquels figurent, notamment, les «types de combustible».
Ainsi qu’il a été relevé au point 6 du présent arrêt, il ressort, par ailleurs, de l’article 1
er
et du considérant 32 de la directive 2004/8 que le choix des modalités de mise en œuvre de celle-ci est laissé aux États membres, ce qui doit permettre à chaque État membre de choisir le régime qui «convient le mieux à sa situation particulière», en tenant compte, à cet égard, «des particularités nationales, notamment en ce qui concerne les conditions climatiques et économiques».
Pour sa part, le considérant 19 de la directive 2001/77 souligne que, dans l’action en faveur du développement d’un marché des sources d’énergie renouvelables, il est nécessaire de tenir compte de l’impact positif de celui-ci sur les «possibilités de développement régionales et locales, les possibilités d’exportation, la cohésion sociale et l’emploi, notamment en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises ainsi que les producteurs d’électricité indépendants».
L’article 4, paragraphe 2, de ladite directive, qui vise notamment la proposition de cadre communautaire relatif aux régimes de soutien de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables que la Commission pourrait être appelée à formuler à un stade ultérieur, indique, quant à lui, que tout cadre ainsi proposé devrait notamment «tenir compte des caractéristiques des différentes sources d’énergie renouvelables ainsi que des différentes technologies, et des différences géographiques».
Deuxièmement, l’ensemble des objectifs poursuivis par les directives 2004/8 et 2001/77 et, plus généralement, les objectifs de l’Union dans le domaine de l’environnement conduisent eux aussi à considérer que les différentes catégories de substances figurant sous l’appellation «biomasse» à l’article 2, sous b), de la directive 2001/77 doivent pouvoir être appréhendées de manière distincte.
C’est ainsi, notamment, que, sur le plan même du caractère renouvelable de la ressource et, partant, sous l’angle de la disponibilité de celle-ci, comme dans une perspective de développement durable, d’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles et de sécurité des approvisionnements, le bois, qui est une ressource dont le renouvellement requiert une longue période, se distingue des produits de l’agriculture ou des déchets ménagers et industriels, dont la production intervient en un laps de temps considérablement plus réduit.
Par ailleurs, il est constant que l’impact environnemental global induit par le recours renforcé à la biomasse à des fins de production énergétique susceptible de résulter des mesures de soutien diffère en fonction des caractéristiques propres au type de biomasse auquel il est fait recours.
S’agissant de l’impact environnemental pouvant résulter d’un renforcement de mesures de soutien à l’utilisation de bois et/ou de déchets de bois à des fins de production énergétique, il peut, ainsi, s’avérer nécessaire de tenir compte du fait que toute déforestation excessive ou prématurée susceptible de se trouver encouragée par de telles mesures de soutien est de nature à contribuer à un accroissement de la présence de dioxyde de carbone dans l’atmosphère ainsi qu’à des atteintes à la biodiversité ou à la qualité des eaux.
Pour sa part, un développement renforcé des produits de l’agriculture destinés à la valorisation énergétique est susceptible d’accroître diverses formes de pollution spécifiquement liées aux activités agricoles et, notamment, à l’usage d’engrais et de pesticides, telles que des atteintes à la ressource en eau.
Il importe également de relever que les différentes catégories de biomasse énumérées à l’article 2, sous b), de la directive 2001/77 incluent notamment différents types de déchets. À cet égard, le considérant 8 de la directive 2001/77 souligne par ailleurs que le soutien que les États membres octroient aux sources d’énergie renouvelables devrait être compatible avec les autres objectifs de l’Union, notamment en ce qui concerne la hiérarchie des déchets. Or, il est constant, par exemple, que, au regard de cette hiérarchie, telle que précisée, en dernier lieu, par l’article 4 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (
JO L 312, p. 3
), des substances telles que la fraction biodégradable provenant des déchets industriels et municipaux qui sont, pour l’essentiel, vouées soit à l’élimination, soit à la valorisation énergétique, en particulier par cogénération, ne sauraient être tenues pour comparables ni au bois susceptible d’être utilisé en tant que matière première ni aux déchets de bois dans la mesure où ceux-ci peuvent faire l’objet de réemploi ou de recyclage dans les filières industrielles y afférentes et où de tels traitements sont, dans le cadre de ladite hiérarchie, susceptibles de devoir être privilégiés par rapport à la valorisation énergétique.
Enfin, des facteurs tels que, notamment, la quantité dans laquelle les différentes sources d’énergie renouvelables se trouvent présentes sur le territoire de l’État membre concerné ou, le niveau de développement éventuel déjà atteint dans celui-ci quant au recours à telle ou telle source d’énergie renouvelable à des fins de cogénération ou de production d’électricité sont également susceptibles d’influencer les choix à effectuer en matière de sélection des sources d’énergie renouvelables à promouvoir dans cet État membre à des fins tant de protection de l’environnement que de sécurité et de diversification de l’approvisionnement énergétique.
Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de considérer que, au regard, notamment, des objectifs poursuivis par les directives 2001/77 et 2004/8 ainsi que des objectifs de l’Union dans le domaine de l’environnement, de la large marge d’appréciation reconnue aux États membres par ces directives aux fins de l’adoption et de la mise en œuvre de régimes de soutien destinés à favoriser la cogénération et la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, et compte tenu des caractéristiques propres aux différentes catégories de biomasse susceptibles d’être utilisées dans un processus de cogénération, lesdites catégories ne doivent pas être considérées, dans le contexte de tels régimes de soutien, comme étant dans une situation comparable aux fins de l’application éventuelle du principe d’égalité de traitement dont le droit de l’Union assure le respect.
La nécessité de pouvoir traiter de manière distincte ces différentes catégories de biomasse et, notamment, d’opérer, en fonction de considérations environnementales diverses, des choix quant aux types de substances appelées à bénéficier d’un soutien et des différenciations quant aux modalités concrètes de tels soutiens, y compris l’importance de ceux-ci, doit, au contraire, être tenue pour inhérente audit contexte, sans qu’il puisse être considéré, en l’état actuel du droit de l’Union, que, en considérant que ces différentes catégories de biomasse ne sont pas dans la même situation, les États membres auraient manifestement excédé les limites du large pouvoir d’appréciation dont ils disposent en la matière (voir, par analogie, arrêt Luxembourg/Parlement et Conseil, précité, points 50 et 51).
Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la seconde partie de la première question et à la seconde question que, en l’état actuel du droit de l’Union, le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination, consacré notamment aux articles 20 et 21 de la Charte ne s’oppose pas à ce que, lorsqu’ils instituent des régimes nationaux de soutien à la cogénération et à la production d’électricité au moyen de sources d’énergie renouvelables, tels que ceux visés aux articles 7 de la directive 2004/8 et 4 de la directive 2001/77, les États membres prévoient une mesure de soutien renforcée, telle que celle en cause au principal, qui est susceptible de bénéficier à toutes les installations de cogénération valorisant principalement de la biomasse, à l’exclusion des installations qui valorisent principalement du bois et/ou des déchets de bois.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:

1)
L’article 7 de la directive 2004/8/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, concernant la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l’énergie et modifiant la directive 92/42/CEE, doit être interprété en ce sens que son champ d’application n’est pas limité aux seules installations de cogénération qui présentent la caractéristique d’être des installations à haut rendement au sens de cette directive.

2)
En l’état actuel du droit de l’Union, le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination, consacré notamment aux articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ne s’oppose pas à ce que, lorsqu’ils instituent des régimes nationaux de soutien à la cogénération et à la production d’électricité au moyen de sources d’énergie renouvelables, tels que ceux visés aux articles 7 de la directive 2004/8 et 4 de la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2001, relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables sur le marché intérieur de l’électricité, les États membres prévoient une mesure de soutien renforcée, telle que celle en cause au principal, qui est susceptible de bénéficier à toutes les installations de cogénération valorisant principalement de la biomasse, à l’exclusion des installations qui valorisent principalement du bois et/ou des déchets de bois.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le français.