CELEX: 62013CJ0052
Procedimiento prejudicial
Directiva 2006/114/CE
Conceptos de “publicidad engañosa” y “publicidad comparativa”
Normativa nacional que contempla la publicidad engañosa y la publicidad comparativa ilegal como dos hechos ilícitos distintos

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2006/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa (versión codificada) (
DO L 376, p. 21
).
Dicha petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Posteshop SpA – Divisione Franchising Kipoint (en lo sucesivo, «Posteshop»), por un lado, y la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoridad Garante de la Competencia y del Mercado; en lo sucesivo, «Autorità») y la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Presidencia del Consejo de Ministros), por otro, relativo a una resolución por la que se declara que Posteshop ha realizado publicidad engañosa.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos primero, tercero, octavo y decimosexto a decimoctavo de la Directiva 2006/114 enuncian:
«(1)
La Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa [(
DO L 250, p. 17
; EE 15/05, p. 55)], ha sido modificada en varias ocasiones […] y de forma sustancial. Conviene, en aras de una mayor racionalidad y claridad, proceder a la codificación de dicha Directiva.
[...]
(3)
La publicidad engañosa y la publicidad comparativa ilegal pueden ocasionar una distorsión de la competencia en el seno del mercado interior.
[...]
(8)
La publicidad comparativa, cuando compara aspectos esenciales, pertinentes, verificables y representativos y no es engañosa, es una manera legítima de informar a los consumidores de las ventajas que pueden obtener. [...]
[...]
(16)
Las personas o las organizaciones que tengan, según la legislación nacional, un interés legítimo en la materia, deben tener la posibilidad de interponer un recurso contra cualquier publicidad engañosa o comparativa ilegal bien ante un tribunal, bien ante un órgano administrativo competente para pronunciarse acerca de las reclamaciones o emprender las actuaciones judiciales pertinentes.
(17)
Los tribunales o los órganos administrativos deben disponer de competencias que les permitan ordenar u obtener el cese de una publicidad engañosa o comparativa ilegal. [...]
(18)
Los controles voluntarios ejercidos por organismos autónomos para suprimir la publicidad engañosa o comparativa ilegal pueden evitar el recurso a una acción administrativa o judicial y […] por ello deberían fomentarse.»
A tenor del artículo 1 de la Directiva 2006/114:
«La presente Directiva tiene por objeto proteger a los comerciantes contra la publicidad engañosa y sus consecuencias injustas y establecer las condiciones en las que estará permitida la publicidad comparativa.»
El artículo 2 de dicha Directiva establece:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)
publicidad: toda forma de comunicación realizada en el marco de una actividad comercial, industrial, artesanal o liberal con el fin de promover el suministro de bienes o la prestación de servicios, incluidos los bienes inmuebles, los derechos y las obligaciones;
b)
publicidad engañosa: toda publicidad que, de una manera cualquiera, incluida su presentación, induce a error o puede inducir a error a las personas a las que se dirige o afecta y que, debido a su carácter engañoso, puede afectar a su comportamiento económico o que, por estas razones, perjudica o es capaz de perjudicar a un competidor;
c)
publicidad comparativa: toda publicidad que alude explícitamente o implícitamente a un competidor o a los bienes o servicios ofrecidos por un competidor;
[...]»
El artículo 3 de dicha Directiva dispone que, para determinar si una publicidad es engañosa, se tendrán en cuenta todos los elementos de ésta, y enumera determinados elementos pertinentes al respecto.
El artículo 4 de la misma Directiva establece los requisitos de la publicidad comparativa permitida.
A tenor del artículo 5 de la Directiva 2006/114:
«1.   Los Estados miembros velarán por que existan los medios adecuados y eficaces para luchar contra la publicidad engañosa y con miras al cumplimiento de las disposiciones en materia de publicidad comparativa en interés de los comerciantes y de los competidores.
[...]
3.   En el marco de las disposiciones contempladas en los apartados 1 y 2, los Estados miembros conferirán a los tribunales o a los órganos administrativos unas competencias que les faculten, en el caso de que éstos estimen que dichas medidas son necesarias habida cuenta de todos los intereses en juego y, en particular, del interés general:
a)
para ordenar el cese de una publicidad engañosa o de una publicidad comparativa ilegal, o emprender las acciones judiciales pertinentes con vistas a ordenar el cese de dicha publicidad,
o
b)
para prohibir tal publicidad o emprender las acciones judiciales pertinentes con vistas a ordenar la prohibición de la publicidad engañosa o de la publicidad comparativa ilegal, cuando ésta no haya sido todavía publicada, pero sea inminente su publicación.
[...]
4.   Los Estados miembros podrán otorgar a los tribunales o a las autoridades administrativas unas competencias que, con el fin de eliminar los efectos persistentes de una publicidad engañosa o de una publicidad comparativa ilegal cuyo cese haya sido ordenado por una decisión definitiva, les faculten para:
a)
exigir la [publicación] de dicha decisión total o parcialmente en la forma que juzguen adecuada;
b)
exigir, además, la publicación de un comunicado rectificativo.
[...]»
El artículo 6 de dicha Directiva establece:
«La presente Directiva no excluirá el control voluntario, que los Estados miembros podrán fomentar, de la publicidad engañosa o de la publicidad comparativa por organismos autónomos [...]»
A tenor del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2006/114:
«La presente Directiva no será óbice para que los Estados miembros mantengan o adopten disposiciones tendentes a asegurar una protección más amplia, en materia de publicidad engañosa, de los comerciantes y los competidores.
El párrafo primero no será aplicable a la publicidad comparativa en lo que se refiere a la comparación.»
Derecho italiano
El Decreto Legislativo n
o
145 de 2 de agosto de 2007, relativo a la aplicación del artículo 14 de la Directiva 2005/29/CE, que modifica la Directiva 84/450/CEE sobre publicidad engañosa (GURI n
o
207 de 6 de septiembre de 2007; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n
o
145/2007»), dispone en su artículo 1, apartado 1:
«Las disposiciones del presente Decreto Legislativo tienen por objeto proteger a los comerciantes contra la publicidad engañosa y sus consecuencias injustas y establecer las condiciones en las que estará permitida la publicidad comparativa.»
El artículo 3 de dicho Decreto Legislativo define los elementos que permiten apreciar el carácter engañoso de la publicidad. El artículo 4 del mismo texto normativo enumera los requisitos de la publicidad comparativa permitida.
A tenor del artículo 8, apartados 8 y 9, del citado Decreto Legislativo:
«8.   En el supuesto de que considere que la publicidad es engañosa o que el mensaje publicitario comparativo es ilegal, la Autorità prohibirá su difusión, cuando ésta aún no se hubiere puesto en conocimiento del público, o la continuación de la difusión, cuando ésta ya hubiere comenzado. Dicha resolución podrá ordenar igualmente la publicación de la propia resolución a cargo del comerciante, también en extracto, así como, en su caso, la publicación de un comunicado rectificativo específico para impedir que la publicidad engañosa o el mensaje publicitario comparativo ilegal continúen surtiendo efectos.
9.   Además de la medida consistente en la prohibición de la difusión de la publicidad, la Autorità impondrá asimismo una sanción pecuniaria administrativa de 5.000 a 500.000 euros, atendiendo a la gravedad y duración de la infracción. En el caso de publicidad que pueda implicar un riesgo para la salud o la seguridad, o que pueda afectar directa o indirectamente a menores o adolescentes, la sanción no podrá ser inferior a 50.000 euros.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
De la resolución de remisión se desprende que la Autorità, mediante resolución adoptada el 30 de marzo de 2010, declaró que la difusión de publicidad por Posteshop para promocionar su red de franquicias Kipoint constituía publicidad engañosa con arreglo a los artículos 1 y 3 del Decreto Legislativo n
o
145/2007. Consecuentemente, mediante la misma resolución prohibió la continuación de dicha difusión e impuso a Posteshop una sanción pecuniaria de 100.000 euros.
Posteshop recurrió dicha resolución ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio. Éste desestimó el recurso por infundado, al considerar, en particular, que del artículo 1 y del artículo 5, apartados 3, letras a) y b), y 4, de la Directiva 2006/114 se desprende claramente que el sistema de protección establecido por dicha Directiva no se refiere únicamente a los supuestos en que concurran simultáneamente aspectos de publicidad engañosa y de publicidad comparativa ilegal.
Posteshop interpuso recurso contra dicha resolución ante el órgano jurisdiccional remitente. Entre otros aspectos, Posteshop alega en dicho recurso que del considerando tercero y del artículo 5 de la Directiva 2006/114 se desprende que ésta tiene por objeto sancionar únicamente los hechos que constituyan a la vez publicidad engañosa y publicidad comparativa ilegal, y que el Decreto Legislativo n
o
145/2007 debe interpretarse en este sentido. Por lo tanto, afirma que no se le puede imputar un incumplimiento de dichas normas.
El órgano jurisdiccional remitente considera que la interpretación efectuada por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio es la más convincente. No obstante, entiende que no está desprovista de fundamento la alegación de Posteshop según la cual, en lo relativo a la protección de los comerciantes, el engaño sólo es un requisito para la ilegalidad de la publicidad comparativa, ya que dicha alegación se basa en los considerandos tercero, octavo y decimosexto a decimoctavo de la Directiva 2006/114, que hacen referencia a la «publicidad engañosa y comparativa ilegal».
En esas circunstancias, el Consiglio di Stato ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse la Directiva [2006/114] en el sentido de que, en lo que respecta a la protección de los comerciantes, se refiere a publicidad que es a la vez engañosa y comparativa ilegal o bien a dos ilícitos distintos, y también relevantes por separado, constituidos respectivamente por la publicidad engañosa y por la publicidad comparativa ilegal?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2006/114 debe interpretarse en el sentido de que, en lo relativo a la protección de los comerciantes, contempla la publicidad engañosa y la publicidad comparativa ilegal como dos infracciones autónomas y de que, a efectos de prohibir y sancionar una publicidad engañosa, no es necesario que ésta constituya igualmente publicidad comparativa ilegal.
A este respecto ha de señalarse que, por un lado, tal y como indica el órgano jurisdiccional remitente, los considerandos tercero y decimosexto a decimoctavo de la Directiva 2006/114 utilizan en su versión en lengua italiana la expresión «pubblicità ingannevole ed illegittimamente comparativa» (publicidad engañosa y comparativa ilegal), lo cual podría permitir entender que se refieren a una publicidad que sea a la vez engañosa y comparativa ilegal. Por otro lado, el citado tercer considerando utiliza, entre otras en su versión en lengua francesa, la expresión «publicité trompeuse et [...] publicité comparative illicite» [en su versión española: «publicidad engañosa y […] publicidad comparativa ilegal»], mientras que los citados considerandos decimosexto a decimoctavo utilizan, en su versión en lengua francesa, la expresión «publicité trompeuse ou [...] publicité comparative illicite» [en su versión española: «publicidad engañosa o comparativa ilegal»], lo cual permite entender, por el contrario, que se trata de dos tipos diferentes de publicidad.
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición. En caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión, ésta debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra (véanse las sentencias de 12 de noviembre de 1998, Institute of the Motor Industry,
C-149/97, Rec. p. I-7053
, apartado 16 y jurisprudencia citada, y de 24 de octubre de 2013, Drozdovs, C‑277/12, apartado 39 y jurisprudencia citada).
En el caso de autos procede recordar, en primer lugar, que, a tenor del artículo 1 de la Directiva 2006/114, ésta tiene un doble objetivo que consiste, por un lado, en proteger a los comerciantes contra la publicidad engañosa y sus consecuencias injustas y, por otro, en establecer las condiciones en las que está permitida la publicidad comparativa.
En segundo lugar, ha de señalarse que los conceptos de «publicidad engañosa» y «publicidad comparativa» son objeto de dos definiciones distintas, que figuran respectivamente en las letras b) y c) del artículo 2 de la Directiva 2006/114.
En tercer lugar, de los artículos 5, apartado 3, letras a) y b), y 6 de dicha Directiva se desprende que debe existir la posibilidad de interponer un recurso contra toda publicidad engañosa o toda publicidad comparativa ilegal ante los tribunales o los órganos administrativos competentes de los Estados miembros, que dichos tribunales u órganos administrativos han de estar facultados para adoptar medidas al objeto de ordenar el cese de una publicidad engañosa o de una publicidad comparativa ilegal, o al objeto de prohibir su difusión, y que los Estados miembros pueden fomentar los controles voluntarios para suprimir la publicidad engañosa o la publicidad comparativa ilegal. A diferencia de los considerandos decimosexto a decimoctavo de la Directiva 2006/114 en su versión en lengua italiana, la utilización en estos artículos de la conjunción «o» en el conjunto de las versiones lingüísticas presupone la posibilidad de adoptar tales medidas bien sea contra una publicidad engañosa, bien contra una publicidad comparativa ilegal, sin que se requiera la concurrencia acumulativa de ambas circunstancias para que se produzca una infracción.
En cuarto lugar, de la Directiva 2006/114 se desprende claramente que las disposiciones relativas a la publicidad engañosa y las que se refieren a la publicidad comparativa siguen una lógica diferente. Dicha Directiva establece en su artículo 3 los criterios mínimos y objetivos para determinar si una publicidad es engañosa y por consiguiente ilegal, mientras que el artículo 4 de la misma Directiva enumera los requisitos acumulativos que debe cumplir una publicidad comparativa para estar permitida (véanse, por analogía, las sentencias de 18 de junio de 2009, L’Oréal y otros,
C-487/07, Rec. p. I-5185
, apartado 67, y de 18 de noviembre de 2010, Lidl,
C-159/09, Rec. p. I-11761
, apartado 16) y, además, el octavo considerando de la Directiva 2006/114 recuerda que la publicidad comparativa puede ser una manera legítima de informar a los consumidores de las ventajas que pueden obtener.
De las consideraciones anteriores se desprende que, en el marco de esta Directiva, la publicidad engañosa y la publicidad comparativa ilegal constituyen dos infracciones autónomas.
Esta interpretación se confirma mediante un análisis de la evolución de la normativa de la Unión en el ámbito de la publicidad engañosa y de la publicidad comparativa. En su versión inicial, la Directiva 84/450 sólo trataba de la publicidad engañosa. La regulación de la publicidad comparativa fue incorporada a dicha Directiva mediante la Directiva 97/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 1997, por la que se modifica la Directiva 84/450/CEE sobre publicidad engañosa, a fin de incluir en la misma la publicidad comparativa (
DO L 290, p. 18
). El objetivo de la Directiva 97/55, a tenor de su decimoctavo considerando, era establecer las condiciones con arreglo a las cuales la publicidad comparativa está permitida. En cambio, esta Directiva no modificó en modo alguno las disposiciones de la Directiva 84/450 relativas a la publicidad engañosa. Posteriormente, la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) n
o
2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo («Directiva sobre las prácticas comerciales desleales») (
DO L 149, p. 22
), limitó el ámbito de aplicación de la Directiva 84/450 a la protección de los comerciantes. Finalmente, la Directiva 2006/114 procedió a la codificación de la Directiva 84/450. De todo ello se deduce que el legislador de la Unión, cuando adoptó las Directivas 97/55 y 2006/114, no tenía la intención de modificar la normativa en materia de publicidad engañosa, tal y como estaba recogida en la Directiva 84/450, más allá de una limitación de su ámbito de aplicación.
A la vista del conjunto de consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que la Directiva 2006/114 debe interpretarse en el sentido de que, en lo relativo a la protección de los comerciantes, contempla la publicidad engañosa y la publicidad comparativa ilegal como dos infracciones autónomas y de que, a efectos de prohibir y sancionar una publicidad engañosa, no es necesario que ésta constituya igualmente publicidad comparativa ilegal.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara:

La Directiva 2006/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa, debe interpretarse en el sentido de que, en lo relativo a la protección de los comerciantes, contempla la publicidad engañosa y la publicidad comparativa ilegal como dos infracciones autónomas y de que, a efectos de prohibir y sancionar una publicidad engañosa, no es necesario que ésta constituya igualmente publicidad comparativa ilegal.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.