CELEX: 62014CJ0153
Eelotsusetaotlus
Direktiiv 2003/86/EÜ
Artikli 7 lõige 2
Perekonna taasühinemine
Integratsioonimeetmed
Liikmesriigi õigusnormid, mis seavad liikmesriigis seaduslikult elava kolmanda riigi kodaniku pereliikmetele kohustuse sooritada selle liikmesriigi territooriumile sisenemiseks edukalt integratsioonieksam
Niisuguse eksami kulud
Kooskõla

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (
ELT L 251, lk 12
; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224) artikli 7 lõike 2 esimest lõiku.
Taotlus on esitatud kahe kohtuvaidluse raames, mille pooled on ühelt poolt Minister van Buitenlandse Zaken (välisminister) ja teiselt poolt vastavalt K ja A; vaidlus puudutab K ja A taotlusi ajutiste elamislubade saamiseks Madalmaades eesmärgiga ühineda oma abikaasadega, kes elavad selles liikmesriigis.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2003/86 artiklis 1 on märgitud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil.”
Direktiivi artikli 4 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid lubavad vastavalt käesolevale direktiivile ning IV peatükis ja 16. lõikes sätestatud tingimustele oma territooriumile siseneda ja seal elada järgmistel pereliikmetel:
a)
perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasa;
[…]”
Direktiivi 2003/86 IV peatükk „Perekonna taasühinemise õiguse kasutamise nõuded” sisaldab artikleid 6–8. Direktiivi artikli 6 lõikes 1 on ette nähtud:
„Liikmesriigid võivad pereliikmete taotluse nende territooriumil sisenemise ja seal elamise kohta tagasi lükata seoses avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahva tervisega.”
Direktiivi 2003/86 artikkel 7 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Perekonna taasühinemise taotluse esitamisel võib asjaomane liikmesriik taotluse esitajalt nõuda tõendeid selle kohta, et perekonna taasühinemist taotleval isikul on:
a)
samas piirkonnas elava sarnase perekonna jaoks normaalseks peetav majutus, mis vastab asjaomase liikmesriigi üldistele tervishoiu‑ ja ohutusnormidele;
b)
ennast ja pereliikmeid kattev haiguskindlustus kõikide riskide vastu, mis on harilikult hõlmatud ka asjaomase liikmesriigi enda kodanike puhul;
c)
stabiilne ja korrapärane sissetulek, millega ta suudab iseennast ja oma pereliikmeid ilma asjaomase liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi abita ülal pidada. Liikmesriigid hindavad kõnealuse sissetuleku laadi ja korrapärasust ning võivad seejuures võtta arvesse siseriiklike palkade ja pensionide miinimumtaset ja pereliikmete arvu.
2.   Liikmesriigid võivad kooskõlas siseriikliku õigusega nõuda kolmandate riikide kodanikelt, et need täidaksid integratsioonimeetmeid.
Artiklis 12 osutatud pagulaste ja/või nende pereliikmete puhul tohib esimeses lõigus osutatud integratsioonimeetmeid rakendada alles siis, kui asjaomastele isikutele on luba perekonna taasühinemiseks antud.”
Nimetatud direktiivi artiklis 17 on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad perekonna taasühinemise taotluste rahuldamata jätmisel või elamislubade tühistamisel või nende pikendamisest keeldumisel või taasühinemist taotleva isiku või tema pereliikmete riigist välja saatmisel asjakohaselt arvesse isiku peresuhete laadi ja kestust ning tema liikmesriigis elamise kestust, ning samuti pere‑, kultuuri‑ ja ühiskonnasidemete olemasolu tema päritolumaaga.”
Madalmaade õigus
Eelotsusetaotlusest ilmneb, et direktiivi 2003/86 artikli 4 lõige 1 ja artikli 7 lõige 2 võeti üle Vreemdelingenwet 2000 (2000. aasta välismaalaste seadus; edaspidi „Vw 2000”) artikliga 14 ja artikli 16 lõike 1 esimese lause ja punktiga h ning Vreemdelingenbesluit 2000 (2000. aasta otsus välismaalaste kohta; „edaspidi Vb 2000”) artiklitega 3.71a, 3.98a ja 3.98b.
Poliitika, mida riigisekretär järgib viidatud sätete rakendamiseks, on kindlaks määratud Vreemdelingencirculaire 2000 (välismaalasi puudutav 2000. aasta ringkiri) lõike B1/4.7.1.2 põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kohaldatud redaktsioonis (edaspidi „Vc 2000”).
Arvesse tuleb võtta ka Wet inburgering’i (integratsiooniseadus; edaspidi „Wi”), Voorschrift Vreemdelingen 2000 (2000. aasta välismaalaste määrus; edaspidi „2000. aasta määrus”) ja immigratsiooni‑ ja naturalisatsiooniteenistuse tööjuhist nr 2011/7 (edaspidi „tööjuhis”).
Vw 2000
Vw 2000 artikli 1 punkt h on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas seaduses ja selle alusel vastu võetud sätetes kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
h)
ajutine elamisluba – välismaalase päritoluriigis või tema elukohariigis asuvas Madalmaade [Kuningriigi] diplomaatilises või konsulaaresinduses või juhul, kui seal selline esindus puudub, siis lähimas riigis, kus […] esindus on olemas, välismaalase poolt isiklikult taotletud ja seal esinduse poolt kauemaks kui kolmeks kuuks riigis viibimiseks antud viisa, mille väljastamiseks on eelnevalt saadud nõusolek Madalmaade välisministrilt […]”
Vw 2000 artiklis 8 on sätestatud:
„Välismaalane elab Madalmaades seaduslikult:
a)
kui tal on artiklis 14 sätestatud tähtajaline elamisluba,
b)
kui tal on artiklis 20 sätestatud alaline elamisluba,
c)
kui tal on artiklis 28 sätestatud tähtajaline elamisluba,
d)
kui tal on artiklis 33 sätestatud alaline elamisluba.
[…]”
Vastavalt Vw 2000 artikli 14 lõike 1 punktile a on ministril õigus tähtajalise elamisloa taotlus rahuldada, jätta rahuldamata või menetlemata.
Vastavalt Vw 2000 artikli 16 lõike 1 punktile h võib selle seaduse artiklis 14 sätestatud tähtajalise elamisloa taotluse rahuldamata jätta, kui kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes ei kuulu mitte ühessegi sama seaduse artikli 17 lõikes 1 loetletud kategooriasse, kehtib pärast elamisõiguse saamist Madalmaades Wi artiklite 3 ja 5 alusel integreerumiskohustus, ja kui tal puuduvad põhiteadmised hollandi keelest ja Madalmaade ühiskonnast.
Vw 2000 artikli 17 lõikes 1 on loetletud kolmanda riigi kodanike kategooriad, kelle tähtajalise elamisloa taotlusi selle seaduse artikli 14 tähenduses ei või ajutise elamisloa puudumise tõttu rahuldamata jätta.
Wi
Wi artikli 3 lõike 1 punktis a on sätestatud:
„Integreerumiskohustus on Vw 2000 artikli 8 punktide a–e või punkti l tähenduses Madalmaades seaduslikult elaval välismaalasel, kes
a.
elab Madalmaades muu eesmärgiga kui ajutine viibimine […]”
Wi artiklis 5 on loetletud kolmanda riigi kodanike kategooriad, kelle suhtes integreerumiskohustus ei kehti.
Vb 2000
Vb 2000 artikli 3.71 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„[Vw 2000] artiklis 14 viidatud tähtajalise elamisloa väljastamise taotlus jäetakse rahuldamata, kui välismaalasel ei ole kehtivat ajutist elamisluba […]”
Vb 2000 artiklis 3.71a on ette nähtud:
„1.   Välismaalasel on põhiteadmised hollandi keelest ja Madalmaade ühiskonnast [Vw 2000] artikli 16 lõike 1 punkti h tähenduses, kui välismaalane on ühe aasta jooksul vahetult enne ajutise elamisloa taotluse esitamist edukalt sooritanud integratsiooni aluseksami artikli 3.98a tähenduses.
2.   [Vw 2000] artiklis 14 nimetatud tähtajalise elamisloa taotlust ei jäeta [selle seaduse] artikli 16 lõike 1 punkti h kohaselt rahuldamata, kui välismaalane:
[…]
c.
esitab Minister voor Wonen, Wijken en Integratie’le [edaspidi „elamu‑, regionaal‑ ja integratsiooniminister”] piisavad tõendid, et vaimse või füüsilise puude tõttu ei ole ta püsivalt võimeline sooritama artiklis 3.98a viidatud integratsiooni aluseksamit;
d.
ei ole artiklis 3.98a viidatud integratsiooni aluseksamit edukalt sooritanud ja selle taotluse rahuldamata jätmine põhjustaks elamu‑, regionaal‑ ja integratsiooniministri hinnangul tõsist ebaõiglust.
[…]”
Vb 2000 artikkel 3.98a on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Elamu‑, regionaal‑ ja integratsiooniminister näeb ette [Vw 2000] artikli 16 lõike 1 punktis h viidatud integratsiooni aluseksami, et hinnata automatiseeritud süsteemi abil hollandi keele oskust ja Madalmaade ühiskonda puudutavaid põhiteadmisi.
2.   Integratsiooni aluseksam hõlmab välismaalase hollandi keeles loetust ja kuuldust arusaamise ja suulise väljendusoskuse kontrollimist.
3.   Elamu‑, regionaal‑ ja integratsiooniminister näeb ette eksamiprogrammi, et hinnata loetust ja kuuldust arusaamist ja suulist väljendusoskust. Eksamiprogramm tagab, et välismaalasel, kes on eksami edukalt sooritanud, on Euroopa nüüdisvõõrkeelte keeleõppe raamdokumendis määratletud keeleoskustasemele A1 vastav hollandi keele oskus, mis hõlmab järgmist:
a.
loetust arusaamine;
b.
kuuldust arusaamine;
c.
suuline väljendusoskus.
4.   Integratsiooni aluseksami loetust ja kuuldust arusaamise ja suulise väljendusoskuse standardite kindlaksmääramisel lähtutakse Euroopa nüüdisvõõrkeelte keeleõppe raamdokumendis määratletud keeleoskustasemetest.
5.   Integratsiooni aluseksam hõlmab ka Madalmaade ühiskonda puudutavate teadmiste kontrolli.
6.   Elamu‑, regionaal‑ ja integratsiooniminister näeb ette eksamiprogrammi, et hinnata Madalmaade ühiskonda puudutavaid teadmisi. Eksamiprogramm tagab, et välismaalasel, kes on edukalt sooritanud integratsiooni aluseksami, on praktilised alusteadmised järgmistes valdkondades:
a.
Madalmaad[e Kuningriik], sealhulgas selle topograafia, ajalugu ja poliitiline korraldus;
b.
elamumajandus, haridus, töö, tervishoid ja integratsioon Madalmaades;
c.
välismaalase õigused ja kohustused pärast Madalmaadesse saabumist;
d.
teiste isikute õigused ja kohustused Madalmaades;
e.
Madalmaade ühiskonnas kehtivad käitumise tavanormid.
7.   Integratsiooni aluseksam sooritatakse hollandi keeles tasemel, mis ei ületa lõike 3 kohast taset.
8.   Lõigetes 3 ja 6 viidatud eksamiprogrammid tehakse kättesaadavaks vastavalt elamu‑, regionaal‑ ja integratsiooniministri kehtestatud eeskirjadele tasu eest, mille määrab kindlaks eelmainitud minister.”
Vb 2000 artikkel 3.98b on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Integratsiooni aluseksamile ei lubata välismaalast, kes
a.
ei ole tasunud eksami sooritamisega seotud tasu vastavalt eeskirjadele, mille on kindlaks määranud elamu‑, regionaal‑ ja integratsiooniminister […]
[…]
2.   Lõike 1 punktis a nimetatud tasu on 350 eurot. […]”
2000. aasta määrus
2000. aasta määruse artiklis 3.11 on ette nähtud:
„1.   [Vb 2000] artikli 3.98 a lõigetes 3 ja 6 viidatud eksamiprogrammid, mis sisalduvad iseõppepaketis Naar Nederland, on müügil kõigis tegevusluba omavates raamatupoodides ja e‑raamatupoodides.
2.   Iseõppepaketi soovituslik müügihind on 110 eurot.”
Vc 2000
Vc 2000 lõike B1/4.7.1.2 kohaselt ei jäeta tähtajalise elamisloa taotlust Vb 2000 artikli 3.71a lõike 2 punkti d kohaselt rahuldamata, kui kolmanda riigi kodanik ei ole integratsiooni aluseksamit edukalt sooritanud ja kui selle taotluse rahuldamata jätmine põhjustaks tõsist ebaõiglust. See on nii juhul, kui täiesti eriliste isiklike asjaolude kokkulangemine viib selleni, et kolmanda riigi kodanik ei ole püsivalt võimeline integratsiooni aluseksamit edukalt sooritama. Pelk asjaolu, et isik on eksami sooritamist üritanud ühe korra või korduvalt, ei anna Vc 2000 kohaselt alust tugineda Vb 2000 artikli 3.71a lõike 2 punktis d ette nähtud raske olukorra klauslile.
Tööjuhis
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on tööjuhises märgitud, et Madalmaade integreerumiskohustus on kolmandate riikide kodanikel, kellel peab enne Madalmaadesse saabumist olema ajutine elamisluba, kes tulevad Madalmaadesse alalise elamise eesmärgil Wi tähenduses ja kes ei ole Wi artiklite 3 ja 5 alusel integreerumiskohustusest vabastatud.
Vb 2000 artiklis 3.98a viidatud integratsiooni aluseksam koosneb hollandi keele suulisest eksamist, eksamist Madalmaade ühiskonna tundmise kohta ning lugemisoskuse ja loetust arusaamise eksamist. Integratsioonieksam sooritatakse perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikme päritolu‑ või elukohariigi saatkonnas või peakonsulaadis ja see võetakse vastu telefoni teel, mis on otseühenduses kõneleva arvutiga.
Hollandi keele suuline eksam koosneb järgmistest osadest: lausete kordamine, lühikestele küsimustele vastamine, vastandite moodustamine ja lühikese loo ümberjutustamine kahel korral. Nõutav keeletase on A1 vastavalt Euroopa ühtse keeleõppe raamdokumendile. Eksami osa, mille käigus kontrollitakse teadmisi Madalmaade ühiskonnast, koosneb küsimustest filmi „Naar Nederland” („Madalmaadesse”) kohta, mida pereliige peab kodus vaatama. Esitada võidakse näiteks küsimusi, kas meestel ja naistel on samad õigused, kus asub Madalmaade valitsuse residents, kas Madalmaade Kuningriigis on kirik ja riik lahutatud, milline riik okupeeris Teises Maailmasõjas Madalmaade Kuningriigi, kas kehtib ravikindlustuse sõlmimise kohustus ja millises vanuses lastel lasub koolikohustus. Kõiki küsimusi ja vastuseid saab kodus õppida iseõppepaketi abil. Pakett on saadaval 18 keeles ning see sisaldab muu hulgas DVD‑sid, fotoalbumit, tööraamatut, CD‑sid, iseõppimise juhendit ja eksamiküsimuste näidiseid. Alates 2011. aasta märtsist sisaldab pakett ka alfabetiseerimismoodulit lugemisoskuse ja loetust arusaamise eksami ettevalmistamiseks. Sellel eksamil kontrollitakse, kas pereliikme hollandi keele lugemisoskus vastab Euroopa ühtse keeleõppe raamdokumendi tasemele A1.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on tööjuhises ette nähtud, et Vb 2000 artikli 3.71a lõike 2 punktis d sätestatud raske olukorra klauslit tuleb kohaldada siis, kui täiesti eriliste isiklike asjaolude kokkulangemine toob kaasa selle, et kolmanda riigi kodanik ei ole püsivalt võimeline integratsiooni aluseksamit edukalt sooritama. Selleks peab kolmanda riigi kodanik tõendama, et ta on teinud jõupingutusi, mida on temalt mõistlik nõuda. Muu hulgas võib tõendada seda, et ta on ühe korra või korduvalt proovinud Madalmaade integratsioonieksamit sooritada, kusjuures ta on saanud positiivse tulemuse näiteks hollandi keele suulisel eksamil ja Madalmaade ühiskonna tundmise kontrollimisel, kuid ta ei ole edukalt sooritanud lugemisoskuse ja loetust arusaamise eksamit. Tööjuhises on märgitud, et pelk asjaolu, et eksaminandil ei ole eksamiks valmistumiseks ja eksami sooritamiseks piisavaid rahalisi või tehnilisi vahendeid või et tal on probleeme sõitmisega või esineb muid sedalaadi takistusi, ei ole iseenesest piisav, et edukalt tugineda raske olukorra klauslile. Ka pelk asjaolu, et kursuse materjal ei ole kättesaadav keeles, mida eksaminand valdab, et ta ei saa eksamiks valmistumisel vajalikku abi või et ta on kirjaoskamatu, ei ole iseenesest samuti piisav, et edukalt tugineda raske olukorra klauslile.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
K kohtuasi
K on Aserbaidžaani kodanik, kes esitas 22. veebruaril 2011 Madalmaade Kuningriigi saatkonnale Ankaras (Türgi) ajutise elamisloa taotluse eesmärgiga asuda elama oma Madalmaades elava abikaasa juurde, kasutades perekonnaga taasühinemise õigust. Ta esitas arstitõendi, mille kohaselt ei saa ta arstitõendiga tõendatud terviseprobleemide tõttu ilmuda integratsioonieksamile väljaspool Madalmaade Kuningriigi territooriumit.
Minister van Buitenlandse Zaken jättis 30. mai 2011. aasta otsusega rahuldamata K ajutise elamisloa taotluse.
Minister van Buitenlandse Zaken jättis 28. veebruari 2012. aasta otsusega põhjendamatuse tõttu rahuldamata K vaide 30. mai 2011. aasta otsuse peale, rõhutades, et K tervisliku seisundiga seotud kaebused ei anna alust vabastada teda kohustusest sooritada edukalt integratsioonieksam. Minister van Buitenlandse Zakeni sõnul ei ole kohustus sooritada enne riiki sissesõidu‑ ja riigis elamise loa saamist välisriigis edukalt integratsioonieksam vastuolus ka direktiiviga 2003/86.
Rechtbank ’s‑Gravenhage (Haagi esimese astme kohus) tunnistas 23. novembri 2012. aasta kohtuotsusega K poolt Minister van Buitenlandse Zakeni 28. veebruari 2012. aasta otsuse peale esitatud kaebuse põhjendatuks, tühistas otsuse ja otsustas, et Minister van Buitenlandse Zaken peab K‑le andma ajutise elamisloa.
Minister van Buitenlandse Zaken esitas Rechtbank ’s‑Gravenhage 23. novembri 2012. aasta otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
A kohtuasi
A on Nigeeria kodanik, kes esitas 18. juunil 2008 Abujas (Nigeeria) asuvas Madalmaade Kuningriigi esinduses ajutise elamisloa taotluse eesmärgiga asuda elama oma Madalmaades elava abikaasa juurde, kasutades perekonnaga taasühinemise õigust. Ta esitas arstitõendid, millest nähtub, et tal on psüühilisi probleeme, mistõttu võtab ta ravimeid.
Minister van Buitenlandse Zaken jättis 18. augusti 2009. aasta otsusega rahuldamata A ajutise elamisloa taotluse.
30. juuli 2012. aasta otsusega jättis Minister van Buitenlandse Zaken põhjendamatuse tõttu rahuldamata A vaide 18. augusti 2009. aasta otsuse peale märkides, et A terviseprobleemid ei anna alust vabastada teda kohustusest sooritada integratsioonieksam ning tema puhul ei tule kõne alla ka Vb 2000 artikli 3.71a lõike 2 punktis d sätestatud raske olukorra klausli kohaldamine, sest ta ei ole tõendanud, et tegi integratsioonieksami sooritamiseks mõistlikke jõupingutusi. Minister van Buitenlandse Zaken leidis, et A väidet, mille kohaselt ei ole ta psüühiliste probleemide tõttu võimeline sõitma Madalmaade Kuningriigi saatkonda, ei saa arvestada, sest ta ei ole esitanud selle kohta tõendeid. Lisaks on Minister van Buitenlandse Zaken seisukohal, et integreerumiskohustus ei ole direktiiviga 2003/86 vastuolus.
Eelotsusetaotlusest ilmneb, et koos isaga Madalmaades elamiseks esitasid ajutise elamisloa taotluse ühtlasi A kolm last ja vastupidi A suhtes otsustatule tunnistas Minister van Buitenlandse Zaken sama 30. juuli 2012. aasta otsusega, et kolme lapse poolt esitatud vaie ajutise elamisloa taotluse rahuldamata jätmise peale on põhjendatud.
Rechtbank ’s‑Gravenhage tunnistas 12. detsembri 2012. aasta otsusega A poolt Minister van Buitenlandse Zakeni 30. juuli 2012. aasta esitatud kaebuse põhjendatuks, tühistas otsuse ja otsustas, et Minister van Buitenlandse Zaken peab A‑le andma ajutise elamisloa.
Minister van Buitenlandse Zaken esitas Rechtbank ’s‑Gravenhage 12. detsembri 2012. aasta otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
Nende kahe kohtuasjaga seotud kaalutlused
Vaidlust ei ole selles, et nii perekonna taasühinemist taotlevad isikud kui ka K ja A on kolmanda riigi kodanikud, et perekonna taasühinemist taotlevad isikud on K ja A abikaasad ja et nad elavad liikmesriigis Vw 2000 artikli 8 punkti a või b tähenduses seaduslikult. Lisaks ei ole vaidlust selle üle, et K ja A ei kuulu Madalmaade seaduses loetletud isikute kategooriatesse, kelle tähtajalise elamisloa taotlust Vw 2000 artikli 14 tähenduses ei jäeta ajutise elamisloa puudumise tõttu rahuldamata, ja et nende suhtes kehtib Vw 2000 artikli 16 lõike 1 punktis h sätestatud integreerumiskohustus.
Rechtbank ’s‑Gravenhage märkis mõlemas põhikohtuasjas, et direktiivi 2003/86 artikli 7 lõikega 2 on vastuolus, kui kolmanda riigi kodanikult, kes esitab perekonna taasühinemise eesmärgil väljaspool Euroopa Liitu asuvas riigis ajutise elamisloa taotluse, nõutakse, et ta täidaks enne Madalmaadesse sissesõiduks loa saamist integreerumisnõude. Rechtbank ’s‑Gravenhage pidas määravaks asjaolu, et Euroopa Komisjon leidis kirjalikes seisukohtades, mille ta esitas kohtumääruse Mohammad Imran (C‑155/11 PPU,
EU:C:2011:387
) aluseks olnud kohtuasjas ning mille K esitas omakorda Rechtbank ’s‑Gravenhage toimikusse, et direktiivi 2003/86 artikli 7 lõige 2 ei luba, et kõnealuses liikmesriigis seaduslikult elava kolmanda riigi kodaniku abikaasal keelatakse riigi territooriumile sisenemine ja seal elamine üksnes seetõttu, et ta ei ole väljaspool Euroopa Liitu sooritanud selle liikmesriigi õiguse kohaselt ette nähtud integratsioonieksamit.
Minister van Buitenlandse Zaken väitis Rechtbank ’s‑Gravenhage otsuste peale esitatud apellatsioonkaebustes, et rohelisest raamatust Euroopa Liidus elavate kolmandate riikide kodanike suhtes perekonna taasühinemise õiguse kohaldamise kohta (direktiiv 2003/86) [KOM(2011) 735 (lõplik)] (edaspidi „roheline raamat”), mis ilmus pärast eelmises punktis viidatud komisjoni kirjalikke seisukohti, nähtub, et komisjon ei pea perekonna taasühinemise taotluse esitanud isiku abikaasa kohustust sooritada edukalt integratsioonieksam enne, kui anda talle kõnealuse liikmesriigi territooriumile sissesõidu‑ ja sellel elamise luba, ilma pikemata direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 rikkumiseks.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et rohelise raamatu punktis II, 2.1 „Integratsioonimeetmed” on komisjon selgitanud, et integratsioonimeetmete lubatavus sõltub sellest, kas need lihtsustavad integreerumist või mitte ja kas need on või ei ole kooskõlas proportsionaalsuse ning subsidiaarsuse põhimõtetega.
Kuna direktiivist 2003/86 ega rohelises raamatus kirjeldatud proportsionaalsuse kriteeriumist ei tulene, kui suur on liikmesriikide kaalutlusruum integratsioonimeetmete kehtestamisel direktiivi artikli 7 lõike 2 tähenduses ja võttes arvesse, et Euroopa Kohus ei ole oma praktikas kunagi analüüsinud mõistet „integratsioonimeetmed” selle sätte tähenduses, mistõttu kõnealuse mõiste ulatus on jäänud selgitamata, otsustas Raad van State (riiginõukogu) esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
a)
Kas direktiivi 2003/86 artikli 7 lõikes 2 sätestatud mõistet „integratsioonimeetmed” tuleb tõlgendada nii, et liikmesriikide pädevad ametiasutused võivad taasühinemist taotleva isiku pereliikmelt enne talle sissesõidu‑ ja elamisloa väljastamist nõuda, et ta tõendaks, et tema selle liikmesriigi ametliku keele oskus vastab Euroopa Nõukogu ühtse keeleõppe raamdokumendis määratletud keeleoskustasemele A1 ja et tal on põhiteadmised selle liikmesriigi ühiskonnast?
b)
Kas kõnealusele küsimusele vastamisel on oluline, et ka meetmete proportsionaalsuse kontrollimisel, mida on kirjeldatud rohelises raamatus, ei jäeta liikmesriiki sisenemise ja seal elamise taotlust, juhul kui pereliige ei ole tõendanud, et ta ei ole vaimse või füüsilise puude tõttu püsivalt võimeline integratsioonieksamile ilmuma, vastavalt esimese küsimuse punktis a märgitud kohustust ettenägevatele siseriiklikele õigusnormidele rahuldamata vaid siis, kui kokku langevad täiesti erilised isiklikud asjaolud, mille korral on eeldus, et pereliige ei ole püsivalt võimeline integratsioonitingimusi täitma, põhjendatud?
2.
Kas rohelises raamatus kirjeldatud proportsionaalsuse kontrolli arvestades on direktiivi 2003/86 ja eelkõige selle artikli 7 lõike 2 eesmärgiga vastuolus asjaolu, et eksami eest, millega tehakse kindlaks, kas pereliige vastab viidatud integratsioonitingimustele, tuleb eksami igakordsel sooritamisel tasuda 350 eurot ja eksami ettevalmistuspaketi eest ühekordselt 110 eurot?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad kolmandate riikide kodanikelt enne seda, kui neile antakse sissesõidu‑ ja elamisluba taasühinemiseks oma perekonnaga liikmesriigi territooriumil, nõuda, et nad sooritaksid edukalt niisuguse integratsioonieksami, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis hõlmab hindamist, kas isikul on põhiteadmised kõnealuse liikmesriigi keelest ja ühiskonnast, ning millega on seotud erinevate tasude maksmine.
Direktiivi 2003/86 artikli 4 lõike 1 kohaselt lubavad liikmesriigid oma territooriumile siseneda ja seal elada perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasal perekonna taasühinemiseks juhul, kui direktiivi IV peatükis „Perekonna taasühinemise õiguse kasutamise nõuded” sätestatud tingimused on täidetud.
Euroopa Kohus on juba sedastanud, et kõnealune säte paneb liikmesriikidele täpsed positiivsed kohustused, millele vastavad selgelt määratletud subjektiivsed õigused, sest see paneb neile kohustuse lubada perekonna taasühinemist taotleva isiku teatud pereliikmetel perekonnaga taasühineda ega jäta neile kaalutlusruumi (kohtuotsus Chakroun, C‑578/08,
EU:C:2010:117
, punkt 41).
Direktiivi 2003/86 IV peatükis sätestatud tingimustest on selle direktiivi artikli 7 lõike 2 esimeses lõigus ette nähtud, et liikmesriigid võivad kolmandate riikide kodanikelt nõuda, et need täidaksid riigisisest õigust järgides integratsioonimeetmeid.
Peale selle on direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 teises lõigus ette nähtud, et pagulaste ja/või nende pereliikmete puhul tohib direktiivi artikli 7 lõike 2 esimeses lõigus osutatud integratsioonimeetmeid rakendada alles siis, kui asjaomastele isikutele on luba perekonna taasühinemiseks antud.
Järelikult muu perekonna taasühinemise puhul kui see, mis on seotud pagulaste ja/või nende pereliikmetega, ei ole direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 esimese lõiguga vastuolus, kui liikmesriigid seavad perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmetele oma territooriumile sisenemise loa andmise tingimuseks, et need isikud täidaksid teatavaid eelnevaid integratsioonimeetmeid.
Kuna perekonna taasühinemise lubamine on aga üldreegel, siis tuleb direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 esimest lõiku tõlgendada kitsalt. Lisaks ei ole liikmesriikidel lubatud neile antud tegutsemisruumi kasutada nii, et see kahjustaks direktiivi eesmärki soodustada perekonna taasühinemist ja selle direktiivi kasulikku mõju (vt selle kohta kohtuotsus Chakroun, C‑578/08,
EU:C:2010:117
, punkt 43).
Siinkohal peavad liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluva proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt olema direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 esimest lõiku üle võtvate siseriiklike õigusnormidega rakendatud vahendid selle sätte eesmärkide saavutamiseks sobivad ega tohi minna kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt analoogia alusel kohtuotsus komisjon
vs
. Madalmaad, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, punkt 75).
Kuivõrd direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 esimeses lõigus on viidatud üksnes „integratsiooni”‑meetmetele, tuleb asuda seisukohale, et meetmeid, mille täitmist liikmesriigid võivad kõnealuse sätte alusel nõuda, saab käsitada õiguspärastena ainult juhul, kui nad võimaldavad lihtsustada perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmete integratsiooni.
Siinkohal ei saa eitada, et teadmiste omandamine nii vastuvõtva liikmesriigi keele kui ka ühiskonna kohta lihtsustab suurel määral kolmandate riikide kodanike ja asjaomase liikmesriigi kodanike vahelist suhtlemist ja lisaks soodustab nendevahelisi kokkupuuteid ja arendab sotsiaalseid suhteid. Samuti ei ole kahtlust selles, et vastuvõtva liikmesriigi keele oskus muudab kolmandate riikide kodanikele vähem keeruliseks pääsu tööturule ja erialaste kutseoskuste omandamise (vaata nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (
ELT 2004, L 16, lk 44
; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272) tõlgendamise kohta kohtuotsus P ja S (C‑579/13,
EU:C:2015:369
, punkt 47)).
Sellest seisukohast lähtudes võimaldab algtaseme integratsioonieksami edukalt sooritamise kohustus tagada, et kolmandate riikide kodanikud omandavad oskused, mis on neile kahtlemata kasulikud vastuvõtva liikmesriigiga sidemete loomisel.
Arvestades veel ka asjaolu, et põhikohtuasjas kõnealuse integratsioonieksami edukaks sooritamiseks on nõutav algtasemel teadmised, tuleb tõdeda, et põhimõtteliselt ei kahjusta niisuguse eksami edukalt sooritamise kohustus iseenesest direktiiviga 2003/86 taotletavat eesmärki, milleks on perekondadel taasühinemise võimaldamine.
Proportsionaalsuse kriteeriumi kohaselt on siiski igal juhul nõutav, et selle kohustuse rakendamise tingimused ei läheks kaugemale sellest, mis on kõnealuse eesmärgi saavutamiseks vajalik. Nii on see eeskätt juhul, kui sätte rakendamine takistaks automaatselt perekonna taasühinemist taotleva isiku pereliikmete taasühinemist oma perekonnaga juhul, kui nad on näidanud üles tahet eksamit edukalt sooritada ja teinud selleks pingutusi, kuid eksam on sellest hoolimata edukalt sooritamata jäänud.
Direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 esimeses lõigus viidatud integratsioonimeetmete eesmärk ei tohi olla nende isikute valimine, kes võivad kasutada oma perekonnaga taasühinemise õigust, vaid meetmete eesmärk peab olema kõnealuste isikute integratsiooni lihtsustamine liikmesriikides.
Peale selle tuleb perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliikmete vabastamisel põhikohtuasjas kõnealuse eksami edukalt sooritamise kohustusest arvestada eriliste isiklike asjaoludega nagu perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliikmete vanus, haridustase, majanduslik või tervislik olukord, kui eelnimetatud asjaolude tõttu ei ole neil võimalik kas eksamile ilmuda või seda edukalt sooritada,.
Kui see nii ei ole, võib see kohustus neil asjaoludel osutuda raskesti ületatavaks takistuseks, mis ei lase tõhusalt kasutada direktiiviga 2003/86 antud perekonnaga taasühinemise õigust.
Seda tõlgendust kinnitab ka direktiivi 2003/86 artikkel 17, mis nõuab perekonna taasühinemise taotluste individuaalset hindamist.
Käesoleval juhul nähtub aga eelotsusetaotlusest, et välja arvatud olukord, kus pereliige tõendab, et ta ei ole vaimse või füüsilise puude tõttu püsivalt võimeline ilmuma põhikohtuasjas kõnealusele integratsioonieksamile, ei jäeta liikmesriiki sisenemise ja seal elamise taotlust rahuldamata üksnes siis, kui kohaldatakse Vb 2000 artikli 3.71a lõike 2 punktis d sätestatud raske olukorra klauslit.
Eelotsusetaotlusest nähtub samuti, et raske olukorra klauslit tuleb kohaldada vaid juhul, kui täiesti eriliste isiklike asjaolude kokkulangemine toob kaasa selle, et asjaomane pereliige ei ole püsivalt võimeline integratsiooni aluseksamit edukalt sooritama.
Veel näib olevat nii, et Vb 2000 artikli 3.71a lõike 2 punktis d sätestatud raske olukorra klausel ei võimalda kõnealuseid perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliikmeid, kelle puhul võetakse arvesse nende olukorra erilisi isiklikke asjaolusid, integratsiooni aluseksami edukalt sooritamise kohustuse täitmisest vabastada kõigil niisugustel juhtudel, kui kohustuse täitmise nõudmine muudab perekonna taasühinemise võimatuks või ülemäära keerukaks.
Lõpetuseks tuleb seoses põhikohtuasjas kõnealuse integratsioonieksami sooritamise tasudega täpsustada, et kuigi liikmesriikidel on lubatud nõuda kolmandate riikide kodanikelt, et nad maksaksid direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 alusel võetud integratsioonimeetmetega seotud erinevaid tasusid, ja neil on õigus määrata kindlaks tasude suurus, ei tohi proportsionaalsuse põhimõttest tulenevalt olla ei nende tasude suuruse kindlaksmääramise eesmärk ega tagajärg perekonnaga taasühinemise muutmine võimatuks või ülemäära keerukaks, nii et see kahjustaks direktiivi 2003/86 eesmärki ja selle direktiivi kasulikku mõju.
Nii oleks see siis, kui põhikohtuasjas kõnealusele integratsioonieksamile ilmumisel nõutava tasu suurus oleks ülemäärane, arvestades selle märkimisväärset rahalist mõju kolmandate riikide kodanikele (vt analoogia alusel kohtuotsus komisjon
vs
. Madalmaad, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, punkt 74).
Siinkohal tuleb märkida ja see nähtub ka eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas asjassepuutuvate riigisiseste õigusnormide kohaselt peavad põhikohtuasjas kõnealusele integratsioonieksamile ilmumise eest maksma registreerimistasu ja kandma eksami ettevalmistamise kulu perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliikmed.
Samuti tuleb märkida, et eksami ettevalmistuspaketiga seotud kulu, mida tuleb maksta vaid ühel korral, on 110 eurot ja eksamile registreerimise tasu on 350 eurot ning seda peavad perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliikmed tasuma iga kord, kui nad ilmuvad eksamit sooritama.
Eelotsusetaotlusest nähtub samuti, et kui perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliige ei ole registreerimistasu maksnud, ei lubata teda põhikohtuasjas kõnealusele integratsioonieksamile.
Nagu on rõhutanud kohtujurist oma ettepaneku punktis 53, tuleb selles olukorras asuda seisukohale, et põhikohtuasjas kõnealuse integratsioonieksamiga seotud tasude suurus võib niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasja asjaolud muuta perekonnaga taasühinemise võimatuks või ülemäära keerukaks.
See on seda enam nii, kuna registreerimistasu peab maksma iga vastuvõtvas liikmesriigis perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliige ja seda iga kord, kui ta soovib eksamile ilmuda ning neile tasudele lisanduvad kulud, mida perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliikmed peavad kandma eksamile ilmumiseks seetõttu, et minna lähima Madalmaade esinduse asukohta.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad kolmandate riikide kodanikelt enne seda, kui neile antakse sissesõidu‑ ja elamisluba taasühinemiseks oma perekonnaga liikmesriigi territooriumil, nõuda, et nad sooritaksid edukalt niisuguse integratsioonieksami, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis hõlmab hindamist, kas isikul on põhiteadmised kõnealuse liikmesriigi keelest ja ühiskonnast ja millega on seotud erinevate tasude maksmine, juhul kui kohustuse rakendamise tingimused ei muuda perekonnaga taasühinemise õiguse kasutamist võimatuks või ülemäära keerukaks. Niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasja asjaolud muudavad need tingimused seetõttu, et need ei võimalda võtta arvesse erilisi asjaolusid, mis objektiivselt takistavad huvitatud isikutel kõnealuse eksami edukat sooritamist, ja seetõttu, et selle eksamiga seotud erinevad tasud on liiga kõrged, perekonnaga taasühinemise õiguse kasutamise võimatuks või ülemäära keerukaks.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

Nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta artikli 7 lõike 2 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad kolmandate riikide kodanikelt enne seda, kui neile antakse sissesõidu‑ ja elamisluba taasühinemiseks oma perekonnaga liikmesriigi territooriumil, nõuda, et nad sooritaksid edukalt niisuguse integratsioonieksami, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis hõlmab hindamist, kas isikul on põhiteadmised kõnealuse liikmesriigi keelest ja ühiskonnast ja millega on seotud erinevate tasude maksmine, juhul kui kohustuse rakendamise tingimused ei muuda perekonnaga taasühinemise õiguse kasutamist võimatuks või ülemäära keerukaks. Niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasja asjaolud muudavad need tingimused seetõttu, et need ei võimalda võtta arvesse erilisi asjaolusid, mis objektiivselt takistavad huvitatud isikutel kõnealuse eksami edukat sooritamist, ja seetõttu, et selle eksamiga seotud erinevad tasud on liiga kõrged, perekonnaga taasühinemise õiguse kasutamise võimatuks või ülemäära keerukaks.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hollandi.