CELEX: 62013CJ0222
Ennakkoratkaisupyyntö
Sähköiset viestintäverkot ja -palvelut
Direktiivi 2002/22/EY
32 artikla
Pakolliset lisäpalvelut
Näiden palvelujen tarjoamiseen liittyvien kustannusten korvausmekanismi
SEUT 267 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen käsite
Unionin tuomioistuimen toimivallan puuttuminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) (
EYVL L 108, s. 51
), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/136/EY (
EUVL L 337, s. 11
; jäljempänä yleispalveludirektiivi), 32 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat TDC A/S (jäljempänä TDC) ja Erhversstyrelsen (Tanskan elinkeinovirasto) ja joka koskee pakollisten lisäpalvelujen tarjoamiseen liittyviä kustannuksia koskevan korvauspyynnön hylkäämistä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Yleispalveludirektiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Aihe ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Osana [sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) [(
EYVL L 108, s. 33
)] soveltamista tässä direktiivissä säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjonnasta loppukäyttäjille. Tavoitteena on varmistaa hyvälaatuisten ja yleisesti saatavilla olevien palvelujen saatavuus kaikkialla [Euroopan unionissa] todellisen kilpailun ja valinnanvapauden avulla sekä antaa säännökset sellaisia tilanteita varten, joissa markkinat eivät tyydyttävästi täytä loppukäyttäjien tarpeita. Direktiiviin sisältyy myös säännöksiä päätelaitteiden tietyistä näkökohdista, mukaan lukien säännökset, joiden tarkoituksena on helpottaa vammaisten loppukäyttäjien verkkoonpääsyä.”
Yleispalveludirektiivin 32 artiklassa, jonka otsikko on ”Pakolliset lisäpalvelut”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat päättää, onko II luvussa määriteltyihin yleispalveluvelvollisuuksiin kuuluvien palvelujen lisäksi joitakin lisäpalveluja saatettava niiden omalla alueella yleisesti saataville, mutta ne eivät saa tällaisessa tapauksessa säätää tiettyjä yrityksiä koskevasta korvausjärjestelmästä.”
Tanskan oikeus
Yleispalveludirektiivi on saatettu osaksi Tanskan oikeutta kilpailu- ja kuluttaja-asioista televiestintämarkkinoilla annetulla lailla (Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet), jota sovelletaan pääasiassa.
Teleklagenævnetin (televiestinnän valituslautakunta) mukaan kyseisen lain, sellaisena kuin se on kodifioituna 28.6.2007 annetulla asetuksella ja muutettuna 27.12.2008 annetulla lailla nro 1412 (jäljempänä vuoden 2007 laki), 16 §:n 2 momentissa säädetään, että seuraavat palvelut on varmistettava nimeämällä yksi tai useampi yleispalvelutoimija: kiinteä puhelin, digitaalinen monipalveluverkko (ISDN), vuokralinjat, vammaisille henkilöille tarkoitetut palvelut, puhelinneuvontapalvelut ja turvallisuuspalvelut.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee myös, että vuoden 2007 lain 20 § sisälsi yleispalvelun tarjoamisen puitteissa syntyneiden tappioiden korvaamista koskevia sääntöjä. Nämä säännöt on toistettu sisällöltään samanlaisina sähköisistä viestintäverkoista ja ‑palveluista 3.3.2011 annetussa laissa nro 169 (lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, jäljempänä laki nro 169).
Sen jälkeen, kun Euroopan komissio oli antanut Tanskan kuningaskunnalle virallisen huomautuksen ja perustellun lausunnon, lakia nro 169 muutettiin 31.3.2012 annetulla lailla nro 250, ja siinä säädettiin sittemmin kyseessä olevan yrityksen mahdollisuudesta saada katetuksi meriturvallisuus- ja pelastuspalvelujen puitteissa 1.4.2012 syntyneet tappiot vähentämättä tämän yrityksen yleispalveluvelvollisuuteen kuuluvien muiden palvelujen perusteella saamia voittoja.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
TDC, joka kuului valtion omistukseen sen vuonna 1997 tapahtuneeseen yksityistämiseen asti, on pääasiallinen toimija sähköisten viestintäpalvelujen alalla Tanskassa.
TDC:n tehtävänä on vuodesta 1998 lähtien ollut varmistaa Tanskassa ja Grönlannissa meriturvallisuus- ja pelastuspalvelut, joiden avulla alukset voivat pyytää apua, kun ne ovat hätätilanteessa. TDC tarjoaa lisäksi Tanskassa yleispalveludirektiivin II luvussa tarkoitettujen yleispalveluvelvollisuuksien alaan kuuluvia palveluja, erityisesti puhelimiin liittyviä peruspalveluja.
Vuoden 2007 lain nojalla TDC saattoi saada valtiolta korvausta kyseisiin meriturvallisuus- ja pelastuspalveluihin liittyvistä nettokustannuksista vain, jos kaikki yleispalveluvelvollisuudet ja pakolliset lisäpalvelut olivat tappiollisia.
TDC väitti, ettei kyseinen laki ollut yleispalveludirektiivin 32 artiklan mukainen, ja se teki kantelun komissiolle. Vaihdettuaan useita kertoja näkemyksiä Tanskan viranomaisten ja TDC:n kanssa komissio lähetti Tanskan kuningaskunnalle 27.1. virallisen huomautuksen ja 29.9.2011 perustellun lausunnon.
Kuten ennakkoratkaisua koskevasta päätöksestä ilmenee, Tanskan kuningaskunta päätti muuttaa kyseessä olevaa Tanskan säännöstöä 1.4.2012 lähtien. Tästä päivästä lähtien valtion on vastattava Tanskassa ja Grönlannissa tarjottujen meriturvallisuus- ja pelastuspalvelujen kustannuksista. Komissio luopui siten nostamasta kyseistä jäsenvaltiota vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta.
Mainittujen muutosten johdosta Tanskan säännöstössä säädetään siitä, että valtio korvaa meriturvallisuus- ja pelastuspalvelujen nettokustannukset riippumatta siitä, aiheutuuko muista yleispalveluvelvollisuuksista voittoa vai tappiota.
TDC pyysi 29.7.2011 Erhvervsstyrelseniltä korvausta vuonna 2010 aiheutuneista meriturvallisuus- ja pelastuspalveluihin liittyvistä kustannuksista. Kyseinen yritys esitti 26.9.2011 samanlaisen pyynnön vuosien 2007–2009 osalta.
Erhvervsstyrelsen hylkäsi 24.11.2011 nämä korvauspyynnöt siitä syystä, että muun muassa vuotta 2007 koskeva saatava oli vanhentunut, että määräaika, jossa tällainen pyyntö voitiin esittää vuosien 2008 ja 2009 osalta, oli päättynyt ja että tuolloin voimassa olleen vuoden 2007 lain perusteella ei voitu hyväksyä vuotta 2010 koskevaa korvauspyyntöä ilman, että vähennettäisiin yleispalveludirektiivin II luvussa tarkoitettuihin yleispalveluvelvollisuuksiin liittyvistä palveluista saadut voitot.
TDC valitti Erhvervsstyrelsenin päätöksistä, joilla hylättiin sen pyynnöt, Teleklagenævnetiin, joka vahvisti 17.9.2012 tekemällään päätöksellä Erhvervsstyrelsenin päätökset, jotka koskivat vuosia 2007–2009 koskevia korvauspyyntöjä.
Vuotta 2010 koskevan korvauspyynnön osalta Teleklagenævnet on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Estääkö [yleispalvelu]direktiivi ja erityisesti sen 32 artikla jäsenvaltiota säätämästä, ettei yrityksellä ole oikeutta vaatia jäsenvaltiolta erillistä korvausta kyseisen direktiivin II lukuun kuulumattoman pakollisen lisäpalvelun tarjoamisen aiheuttamista nettokustannuksista, jos muista palveluista, jotka kuuluvat yrityksen mainitun direktiivin II luvussa tarkoitettuihin yleispalveluvelvollisuuksiin, yritykselle kertyvä voitto on suurempi kuin pakollisen lisäpalvelun tarjoamisesta sille aiheutunut tappio?
2)
Estääkö yleispalveludirektiivi jäsenvaltiota säätämästä, että yrityksillä on oikeus vaatia jäsenvaltiolta korvausta kyseisen direktiivin II lukuun kuulumattoman pakollisen lisäpalvelun tarjoamisen aiheuttamista nettokustannuksista ainoastaan, jos niistä aiheutuu yrityksille kohtuuton rasite?
3)
Jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, voiko jäsenvaltio todeta, ettei [yleispalveludirektiivin] II lukuun kuulumattoman pakollisen lisäpalvelun tarjoaminen aiheuta kohtuutonta rasitetta, jos yritykselle kokonaisuutena arvioiden on syntynyt voittoa kaikkien niiden palvelujen, joiden osalta sille on asetettu yleispalveluvelvollisuus, mukaan lukien palvelujen, joita yritys olisi tarjonnut myös ilman yleispalveluvelvollisuutta, tarjoamisesta?
4)
Estääkö yleispalveludirektiivi jäsenvaltiota säätämästä, että kyseisen direktiivin II lukuun kuuluvien yleispalvelujen tarjoamisesta nimetylle yritykselle aiheutuvat nettokustannukset lasketaan kyseisen palvelun tarjoamiseen liittyvien kokonaistulojen ja ‑kustannusten perusteella, mukaan lukien tulot ja kustannukset, jotka yritykselle olisivat aiheutuneet myös ilman yleispalveluvelvollisuutta?
5)
Onko 1.–4. kysymykseen vastaamisen kannalta merkityksellistä, että pakollisen lisäpalvelun suorituspaikka on [EUT-sopimuksen] liitteessä II merentakaiseksi maaksi tai alueeksi määritelty Grönlanti ja että Tanskan viranomaiset ovat asettaneet lisäpalveluvelvollisuuden Tanskaan sijoittautuneelle yritykselle, jolla ei ole muuta toimintaa Grönlannissa?
6)
Millainen merkitys 1.–5. kysymykseen vastaamisen kannalta on [SEUT] 107 artiklan 1 kohdalla ja SEUT 108 artiklan 3 kohdalla sekä [SEUT] 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvaukseksi julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 20.12.2011 annetulla komission päätöksellä [2012/21/EU (
EUVL 2012, L 7, s. 3
)]?
7)
Millainen merkitys 1.–5. kysymykseen vastaamisen kannalta on muun muassa yleispalveludirektiivin 1 artiklan 2 kohdassa, 3 artiklan 2 kohdassa, johdanto-osan 4, 18, 23 ja 26 perustelukappaleessa sekä liitteessä IV olevassa B osassa tarkoitetulla kilpailun mahdollisimman vähäisen vääristymisen periaatteella?
8)
Jos yleispalveludirektiivin säännökset ovat esteenä ensimmäisessä, toisessa ja neljännessä kysymyksessä kuvatun kaltaisille kansallisille järjestelyille, onko direktiivin säännöksillä tai rajoituksilla välitön oikeusvaikutus?”
Unionin tuomioistuimen toimivalta
Komissio on epäillyt sitä, onko Teleklagenævnet SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, ja todennut, ettei tämä elin täytä kaikkia oikeuskäytännössä vahvistettuja tuomioistuimeksi luokittelemiseksi vaadittavia kriteerejä. Komissio korostaa yhtäältä, ettei asian saattaminen tämän elimen käsiteltäväksi ole pakollista, koska Erhvervsstyrelsenin tekemistä päätöksistä voidaan joko valittaa Teleklagenævnetille taikka nostaa kanne suoraan tuomioistuimissa. Toisaalta Tanskan säännöstössä ei säädetä erityisistä takuista Teleklagenævnetin jäsenten erottamisen osalta taikka näiden nimittämisen kumoamisen osalta eikä se siten voi estää täytäntöönpanovallan perusteetonta puuttumista tämän elimen jäsenten toimiin taikka näihin kohdistuvaa painostusta.
Teleklagenævnet katsoo ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessä täyttävänsä kaikki oikeuskäytännössä vahvistetut kriteerit, jotta se voidaan luokitella SEUT 267 artiklassa tarkoitetuksi jäsenvaltion tuomioistuimeksi.
Teleklagenævnet katsoo ensinnäkin, että se on pysyvä julkinen riitojenratkaisuelin, joka on perustettu lailla nro 169, ja että sen toimintaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt on vahvistettu 21.4.2011 annetulla asetuksella nro 383.
Toiseksi se täsmentää, että se ratkaisee lopullisesti hallinnollisissa asioissa Erhvervsstyrelsenin päätöksistä tehdyt valitukset ja että sen päätökset sitovat asianosaisia, ellei niistä nosteta kannetta yleisissä tuomioistuimissa kahdeksan viikon määräajassa. Erhvervsstyrelsen ei voi lähtökohtaisesti nostaa kannetta Teleklagenævnetin päätöksistä yleisissä tuomioistuimissa.
Kolmanneksi Teleklagenævnet toteaa, että elinkeino- ja kasvuministeri nimeää sen jäsenet neljäksi vuodeksi, ja näiden mandaatti voidaan uusia. Sen mukaan kyseinen ministeri voi nimetä näistä jäsenistä varapuheenjohtajana toimivan juristin, joka voi korvata puheenjohtajan tämän estyessä tehtävänsä hoitamisesta tai ollessa jäävi. Mainitut jäsenet ovat riippumattomia hallinnosta henkilökohtaisella ja ammatillisella tasolla, eivätkä he ole kyseisen ministerin alaisia. Teleklagenævnet muodostuu puheenjohtajasta, jonka on oltava juristi, sekä neljästä kuuteen muusta jäsenestä. Se ratkaisee asiat yksinkertaisella enemmistöllä, ja äänten jakaantuessa tasan puheenjohtajan ääni ratkaisee.
Neljänneksi Teleklagenævnet mainitsee, että siinä käytävä menettely on täysin kirjallinen mutta että on valvottava, että asianosaiset voivat esittää huomautuksia selventääkseen kaikki asiaan liittyvät merkitykselliset seikat kontradiktorisen periaatteen mukaisesti.
Teleklagenævnet on siten lakisääteinen, se on perustettu pysyväksi, sen jäsenet ovat kiistattomasti riippumattomia, sen tuomiovalta on pakottavaa, se soveltaa oikeussääntöjä ja siinä noudatettava menettely vastaa yleisissä tuomioistuimissa sovellettavaa menettelyä, joka on kontradiktorisen periaatteen vaatimusten mukainen.
Tanskan hallitus väittää vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että Teleklagenævnet on luokiteltava SEUT 267 artiklassa tarkoitetuksi tuomioistuimeksi. Se korostaa, että tämä elin täyttää lakisääteisyyttä, pysyvyyttä ja oikeussääntöjen soveltamista koskevat vaatimukset. Se toteaa lisäksi, että vaikka tosin tämän elimen jäsenten erottamista koskevia edellytyksiä ei ole määritelty erityisellä tavalla Tanskan lainsäädännössä, nämä jäsenet ovat suojattuja mielivaltaiselta ja väärinkäytöstä ilmaisevalta erottamiselta hallinto-oikeuden ja työoikeuden yleisten sääntöjen mukaisesti. Kyseinen hallitus on korostanut istunnossa, että mainittujen jäsenten erottamisoikeus kuuluu henkilölle, jolla on nimitysvalta, eli elinkeino- ja kasvuministerille.
On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko ennakkoratkaisua pyytänyt elin SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, mikä on pelkästään unionin oikeuden perusteella ratkaistava kysymys, unionin tuomioistuin ottaa huomioon useita seikkoja, joita ovat muun muassa elimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus (ks. mm. tuomio Belov, C‑394/11,
EU:C:2013:48
, 38 kohta ja määräys Merck Canada, C-555/13,
EU:C:2014:92
, 16 kohta).
Ensinnäkin on tutkittava Teleklagenævnetin riippumattomuutta koskevaa kriteeriä.
Riippumattomuuden käsite, joka kuuluu erottamattomasti tuomioistuinten tehtävään, merkitsee ennen kaikkea, että kyseinen elin on ulkopuolinen siihen viranomaiseen nähden, joka on tehnyt päätöksen, johon on haettu muutosta (tuomio RTL Belgium, C-517/09,
EU:C:2010:821
, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tähän käsitteeseen kuuluu kaksi osatekijää. Ensimmäinen, ulkoinen osatekijä edellyttää, että elin on suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden heidän ratkaistavakseen saatettujen asioiden osalta (ks. vastaavasti tuomio Wilson, C-506/04,
EU:C:2006:587
, 51 kohta ja tuomio Torresi, C-58/31 ja C-59/31,
EU:C:2014:2088
, 18 kohta).
Toinen, sisäinen osatekijä liittyy puolueettomuuden käsitteeseen ja merkitsee sitä, että elin ylläpitää yhtäläistä etäisyyttä asian asianosaisiin ja siihen, mitkä ovat heidän intressinsä asian kohteeseen. Tämä osatekijä edellyttää objektiivisuuden noudattamista ja sitä, ettei elimellä ole muuta intressiä asian ratkaisun lopputulokseen kuin oikeussääntöjen soveltaminen (tuomio Wilson,
EU:C:2006:587
, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nämä riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen kokoonpanoa ja sen jäsenten nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella yksityisten perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se täysin puolueeton vastakkain oleviin intresseihin nähden, voidaan sivuuttaa (tuomio Wilson,
EU:C:2006:587
, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jotta voidaan katsoa, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen elimen riippumattomuutta koskeva edellytys täyttyy, oikeuskäytännössä edellytetään muun muassa, että tapaukset, joissa tämän elimen jäsenet voidaan erottaa, määritetään nimenomaisissa lainsäädännön säännöksissä (tuomio D ja A, C-175/11,
EU:C:2013:45
, 97 kohta ja määräys Pilato, C-109/07,
EU:C:2008:274
, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on Teleklagenævnetin jäsenten nimittämistä koskevien sääntöjen osalta todettava, että erityisesti Tanskan hallituksen esittämistä huomautuksista ilmenee, että elinkeino- ja kasvuministeri nimittää kyseiset jäsenet neljän vuoden ajaksi, ja heidän mandaattinsa uusiminen on mahdollista.
Teleklagenævnetin jäsenten erottamista koskevasta kysymyksestä Tanskan hallitus on vahvistanut istunnossa, että mainittu ministeri, jolla on myös valta nimittää heidät, voi erottaa heidät tehtävistään.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ja Tanskan hallituksen esittämistä huomautuksista ilmenee kuitenkin, että Tanskan lainsäädännössä säädetään yleisten tuomioistuinten tuomareiden erottamista koskevasta erityisestä menettelystä, kun taas Teleklagenævnetin jäsenet voidaan erottaa eikä heidän erottamisedellytyksistään säädetä erityisellä säännöstöllä, sillä ainoastaan hallinto-oikeuden ja työoikeuden yleisiä sääntöjä sovelletaan väärinkäytöstä ilmaisevan erottamisen tapauksessa.
Siten ei ole käynyt ilmi, että Teleklagenævnetin jäsenten erottamiseen sovellettaisiin erityisiä takeita, joiden avulla voidaan sivuuttaa perustellut epäilyt kyseisen elimen riippumattomuudesta (ks. analogisesti määräys Pilato,
EU:C:2008:274
, 28 kohta).
Kuten unionin tuomioistuimen hallussa olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, Teleklagenævnetin päätöksestä voidaan nostaa kanne yleisessä tuomioistuimessa. Kun tällainen kanne nostetaan, Teleklagenævnet on vastaajan asemassa. Tämä Teleklagenævnetin osallistuminen oikeudenkäyntiin, jolla kyseenalaistetaan sen oma päätös, merkitsee sitä, että tehdessään mainitun päätöksen Teleklagenævnet ei ole ulkopuolinen käsiteltäviin intresseihin nähden, eikä se näin ollen ole edellytetyllä tavalla puolueeton (ks. vastaavasti tuomio RTL Belgium,
EU:C:2010:821
, 47 kohta). Tämä Teleklagenævnetin päätökseen sovellettava muutoksenhakujärjestely korostaa näin ollen kyseisen elimen antamien ratkaisujen hallinnollista luonnetta (ks. analogisesti määräys MF 7, C-49/13,
EU:C:2013:767
, 19 kohta).
Edellä tehdyistä päätelmistä seuraa, että ilman, että olisi tutkittava sitä, täyttääkö Teleklagenævnet muut kriteerit sen arvioimiseksi, onko tämä elin luonteeltaan SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, on todettava, että unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen vastaamaan esitettyihin kysymyksiin.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa vastata Teleklagenævnetin (Tanska) 22.4.2013 tekemällään päätöksellä esittämiin kysymyksiin.

Allekirjoitukset
(
*1
)   Oikeudenkäyntikieli: tanska.