CELEX: 62011TJ0481
Agricultura
Organización común de mercados
Sector de las frutas y hortalizas
Cítricos
Recurso de anulación
Acto confirmatorio
Hechos nuevos y sustanciales
Admisibilidad
Requisitos de comercialización
Disposiciones sobre etiquetado
Indicación de los conservantes u otras sustancias químicas utilizados en el tratamiento posterior a la cosecha
Recomendaciones relativas a las normas adoptadas en el seno de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas

Antecedentes del litigio
El artículo 113 del Reglamento (CE) n
o
1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (
DO L 299, p. 1
), que forma parte del título II «Disposiciones aplicables a la comercialización y la producción», en su versión modificada por el Reglamento (CE) n
o
361/2008 del Consejo, de 14 de abril de 2008 (
DO L 121, p. 1
), dispone lo siguiente:
«1.   La Comisión podrá adoptar normas de comercialización para uno o varios productos de los siguientes sectores:
[...]
b)
frutas y hortalizas;
c)
frutas y hortalizas transformadas;
[...].
2.   Las normas mencionadas en el apartado 1:
a)
se adoptarán teniendo en cuenta, en particular:
i)
las particularidades de cada producto;
ii)
la necesidad de que haya una comercialización fluida de los productos;
iii)
el interés de los consumidores en recibir una adecuada y transparente información del producto incluyendo en particular, para los productos de los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas, el país de origen, la categoría y, en su caso, la variedad (o el tipo comercial) de los productos;
[...]
v)
en lo concerniente a los sectores de las frutas y hortalizas y las frutas y hortalizas transformadas, las recomendaciones sobre normas adoptadas por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU).
b)
atañerán, en particular, […] [al] etiquetado.
[...]»
Por otro lado, a tenor del artículo 113
bis
, apartado 2, del Reglamento único para las OCM, introducido por el Reglamento n
o
361/2008, «las normas de comercialización [previstas para las frutas y hortalizas y para las frutas y hortalizas transformadas] se aplicarán en todas las fases de comercialización, incluidas la importación y la exportación, a menos que la Comisión disponga de otro modo».
Por otra parte, el artículo 121 del Reglamento único para las OCM, en su versión modificada por el Reglamento n
o
361/2008, dispone lo siguiente:
«La Comisión adoptará las normas de desarrollo del presente capítulo y, en particular, las relacionadas con:
a)
las normas de comercialización a que se refieren los artículos 113 y 113
bis
, incluidas las referidas:
i)
a excepciones a la aplicación de las normas de comercialización,
ii)
a la presentación de los elementos exigidos por las normas de comercialización, así como a la comercialización y el etiquetado,
iii)
a la aplicación de esas normas a los productos importados en la Comunidad y a los exportados desde ella, […]».
A este respecto, cabe señalar que el artículo 4 del Reglamento único para las OCM prevé lo siguiente:
«Salvo que en el presente Reglamento se disponga otra cosa, cuando se confieran competencias a la Comisión, ésta actuará de acuerdo con el procedimiento a que se refiere el artículo 195, apartado 2.»
Por su parte, el artículo 195 del Reglamento único para las OCM, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n
o
491/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009 (
DO L 154, p. 1
), dispone lo siguiente:
«Comité
1.   La Comisión estará asistida por el Comité de gestión de la organización común de mercados agrícolas. […].
2.   En los casos en que se haga referencia al presente apartado, serán de aplicación los artículos 4 y 7 de la Decisión 1999/468/CE.
El plazo contemplado en el artículo 4, apartado 3, de la Decisión 1999/468/CE queda fijado en un mes.
[…]»
La Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (
DO L 184, p. 23
), fue derogada por el artículo 12 del Reglamento (UE) n
o
182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (
DO L 55, p. 13
), que entró en vigor, en virtud de su artículo 16, el 1 de marzo de 2011. A tenor de las letras b) y e), respectivamente, del artículo 13, apartado 1, del mismo Reglamento, su artículo 5, con excepción de los párrafos segundo y tercero del apartado 4, se aplicará en lugar del artículo 4 de la Decisión 1999/468, al que remite el artículo 195 du Reglamento único para las OCM, y el artículo 10 del Reglamento n
o
182/2011 se aplicará en lugar del artículo 7 de la Decisión 1999/468.
El artículo 5 del Reglamento n
o
182/2011 prevé, en particular, que un comité que está incluido en su ámbito de aplicación emitirá su dictamen por la mayoría prevista en el artículo 16, apartados 4 y 5, del Tratado de la Unión Europea y, cuando proceda, en el artículo 238 TFUE, apartado 3, para los actos que deban adoptarse a partir de una propuesta de la Comisión Europea y que los votos de los representantes de los Estados miembros en el comité se ponderarán del modo establecido en dichos artículos. Cuando el comité emita un dictamen favorable, la Comisión adoptará el proyecto de acto de ejecución. Si el comité emite un dictamen no favorable, la Comisión no adoptará, en principio, el proyecto de acto de ejecución. Cuando se considere necesario un acto de ejecución, el presidente podrá, bien presentar al mismo comité una versión modificada del proyecto de acto de ejecución en el plazo de dos meses a partir de la emisión del dictamen no favorable, bien presentar al comité de apelación para una nueva deliberación el proyecto de acto de ejecución en el plazo de un mes a partir de dicha emisión. Por último, en ausencia de dictamen, la Comisión podrá adoptar el proyecto de acto de ejecución, salvo en los casos contemplados en el párrafo segundo del artículo 5 del mismo Reglamento n
o
182/2011.
Por su parte, el artículo 10 del Reglamento n
o
182/2011 se refiere a la obligación de la Comisión de llevar un registro de las deliberaciones de los comités y de publicar un informe anual sobre dichos trabajos, así como al derecho del Parlamento Europeo y el Consejo a tener acceso a la información y a los documentos que figuren en el registro que lleve la Comisión.
Basándose en particular en el artículo 121, letra a), del Reglamento único para las OCM, la Comisión adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
543/2011, de 7 de junio de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n
o
1234/2007 del Consejo en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas trasformadas. El considerando 56 del citado Reglamento constata que el comité de gestión de la Organización Común de Mercados Agrícolas (en lo sucesivo, «comité de gestión») no ha emitido un dictamen en el plazo fijado por su Presidente.
El artículo 3 del Reglamento n
o
543/2011 dispone lo siguiente:
«1.   Los requisitos enumerados en el artículo 113
bis
, apartado 1, del Reglamento [único para las OCM] serán la norma general de comercialización. En el anexo I, parte A, del presente Reglamento figuran los detalles de dicha norma.
Las frutas y hortalizas no cubiertas por una norma de comercialización específica se ajustarán a la norma general de comercialización. Sin embargo, cuando el tenedor pueda demostrar que los productos cumplen cualquier norma aplicable adoptada por la [CEPE/ONU], dichos productos se considerarán conformes a la norma general de comercialización.
2.   Las normas de comercialización específicas a las que se hace referencia en el artículo 113, apartado 1, letra b), del Reglamento [único para las OCM] figuran en el anexo I, parte B, del presente Reglamento y atañen a los productos siguientes:
[…]
b)
Cítricos, […]».
La Parte B 2 del anexo I del Reglamento n
o
543/2011 contiene, según su propio epígrafe, la «Norma de comercialización para los cítricos». En su punto VI, titulado «Disposiciones relativas al marcado», se prevé lo siguiente:
«Cada envase debe llevar, agrupadas en un mismo lado y con caracteres legibles, indelebles y visibles desde el exterior, las indicaciones siguientes:
[…]
D. Características comerciales
[…]
—
En su caso, conservantes o sustancias químicas utilizados para tratamientos después de la cosecha.»
Se trata de la disposición cuya anulación se solicita en el presente recurso (en lo sucesivo, «disposición impugnada»).
La Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU) fue creada en 1947 en virtud de la Resolución 36 (IV), de 28 de marzo de 1947, del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). Actualmente integran dicha Comisión 56 países de Europa (incluidos todos los Estados miembros de la Unión Europea), de la Comunidad de Estados Independientes y de América del Norte. Al no ser la Unión Europea miembro de las Naciones Unidas, tampoco es miembro de la CEPE/ONU. No obstante, participa en ésta en calidad de observador.
La CEPE/ONU contiene en su seno el Grupo de Trabajo de Normas de Calidad Agrícolas (en lo sucesivo, «Grupo de Trabajo»), entre cuyos cometidos figura la definición de las normas comunes para los productos perecederos.
En 1958, el Grupo de Trabajo adoptó el Protocolo de Ginebra sobre la normalización de las frutas y hortalizas frescas y de los frutos secos (revisado en 1964 y 1985; en lo sucesivo, «Protocolo de Ginebra»). En su punto I, dicho Protocolo establece lo siguiente:
«Cada producto sometido a normalización comercial de calidad deberá definirse en una norma particular para él mediante la denominación del género y de la especie a los que pertenezca (referencia botánica latina, seguida en su caso del nombre del autor). […]
No obstante, un grupo de productos también podrá ser objeto de una norma más general aplicable a dicho grupo, en la medida en que sus características lo permitan.»
En virtud del punto IX del Protocolo de Ginebra, el Grupo de Trabajo tiene, entre otros cometidos, el de redactar las nuevas normas particulares y las posibles adaptaciones de las normas existentes. A tenor del punto X del Protocolo de Ginebra, el Grupo de Trabajo tiene también como misión elaborar las cláusulas de un acuerdo internacional destinado a atribuir carácter definitivo a las normas establecidas en el marco de la CEPE/ONU para las frutas y hortalizas.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de septiembre de 2011, el Reino de España interpuso el presente recurso.
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 28 de noviembre de 2011, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. Mediante auto del Tribunal de 13 de julio de 2012, se acordó unir la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo del asunto.
Al modificarse la composición de las salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Octava, a la que se atribuyó por consiguiente el presente asunto.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, instó a las partes a responder por escrito a varias preguntas y a aportar determinados documentos. Las partes cumplimentaron los mencionados requerimientos dentro de los plazos señalados.
En la vista celebrada el 18 de junio de 2014 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. En la misma vista, el Tribunal fijó a las partes un plazo para que aportaran a los autos una copia del Protocolo de Ginebra y, a la espera de que se sustanciara este trámite, decidió no dar por concluida la fase oral del procedimiento. Las partes cumplimentaron el requerimiento del Tribunal dentro del plazo fijado y el 26 de junio de 2014, una vez aportada a los autos una copia del Protocolo de Ginebra, la fase oral del procedimiento se dio por concluida mediante decisión del Presidente de la Sala Octava.
El Reino de España solicita al Tribunal que:
—
Anule la disposición impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
—
Condene en costas al Reino de España.
Sobre la admisibilidad
La Comisión alega que el recurso es inadmisible, ya que la disposición impugnada es un acto meramente confirmatorio y, por lo tanto, no puede ser objeto de un recurso de anulación interpuesto al amparo del artículo 263 TFUE.
Según la Comisión, la obligación de mencionar los tratamientos realizados sobre los cítricos con posterioridad a la cosecha no es una obligación nueva, sino que figura en la normativa de la Unión desde 1971. La Comisión añade que disposiciones esencialmente idénticas a la disposición impugnada ya estaban contenidas en varios Reglamentos anteriores a 2002. A partir de aquel año, la redacción de la disposición pertinente aplicable viene siendo idéntica a la de la disposición impugnada.
Así sucede, prosigue la Comisión, en el caso del punto VI D, cuarto guión, del anexo del Reglamento (CE) n
o
1799/2001 de la Comisión, de 12 de septiembre de 2001, por el que se establecen las normas de comercialización de los cítricos (
DO L 244, p. 12
), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n
o
2010/2002 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2002 (
DO L 310, p. 3
), así como en el caso del anexo I, parte B 2, punto VI D, cuarto guión, del Reglamento (CE) n
o
1580/2007 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CE) n
o
2200/96, (CE) n
o
2201/96 y (CE) n
o
1182/2007 del Consejo en el sector de las frutas y hortalizas, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n
o
1221/2008 de la Comisión, de 5 de diciembre de 2008 (
DO L 336, p. 1
). Por lo demás, concluye la Comisión, el contexto en el que se inscribe la adopción de la disposición impugnada no difiere de las circunstancias existentes en la fecha de entrada en vigor del Reglamento n
o
2010/2002.
A este respecto, procede declarar, con carácter preliminar, que tanto de los propios términos del artículo 263 TFUE como de su objeto, que es garantizar la seguridad jurídica, resulta que todo acto que no haya sido recurrido dentro de plazo adquiere firmeza. La firmeza no sólo afecta al propio acto, sino también a cualquier acto posterior que tenga un carácter meramente confirmatorio. Esta solución, que se justifica por la necesaria estabilidad jurídica, es válida tanto para los actos individuales como para aquellos que, como los reglamentos, tienen carácter normativo. En lo que atañe a actos normativos como los reglamentos, procede precisar no obstante que, cuando se modifica una disposición de un acto de este tipo, queda de nuevo abierta la vía de recurso, no sólo contra esa disposición concreta, sino también contra todas aquellas que, aunque no hayan sido modificadas, forman un todo con ella (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 2007, Comisión/Parlamento y Consejo,
C-299/05, Rec. p. I-8695
, apartados 29 y 30; sentencias del Tribunal General de 10 de junio de 2009, Polonia/Comisión,
T-257/04, Rec. p. II-1545
, apartado 70, y de 2 de octubre 2009, Chipre/Comisión, T‑300/05 y T‑316/05, no publicada en la Recopilación, apartado 258).
En cuanto a la cuestión de en qué circunstancias se considera que un acto es meramente confirmatorio de un acto anterior, según reiterada jurisprudencia así sucede cuando el acto en cuestión no contiene ningún elemento nuevo con respecto al acto anterior y no viene precedido de una reconsideración de la situación del destinatario de este último acto (sentencias del Tribunal de 7 de febrero de 2001, Inpesca/Comisión,
T-186/98, Rec. p. II-557
, apartado 44; de 6 de mayo de 2009, M/EMEA,
T-12/08 P, RecFP pp. I-B-1-31 y II-B-1-159
, apartado 47, y de 15 de septiembre de 2011, CMB y Christof/Comisión, T‑407/07, no publicada en la Recopilación, apartado 89).
La jurisprudencia citada, que se refiere a actos individuales, también debe aplicarse en el supuesto de los actos normativos, ya que nada justifica una diferencia en el caso de estos últimos actos. Cabe observar, por lo demás, que en la sentencia Chipre/Comisión (citada en el apartado 27
supra
, apartado 276) el Tribunal llegó a la conclusión de que la disposición controvertida en aquel asunto era confirmatoria de una disposición anterior idéntica, después de haber constatado que su adopción no había venido precedida de una reconsideración de la situación.
Es obvio que la cuestión de la existencia de un acto confirmatorio ni siquiera se plantea en los casos en los que el contenido del acto posterior es diferente del contenido del acto anterior. Es necesario precisar, no obstante, que las meras modificaciones de la redacción, que no afectan al contenido sustancial del acto en cuestión, no se oponen a que el acto sea calificado de confirmatorio. De este modo, en la sentencia Chipre/Comisión (citada en el apartado 27
supra
, apartado 270) el Tribunal declaró que «la expiración del plazo para recurrir debe oponerse al recurso de anulación interpuesto contra una disposición modificada no sólo cuando dicha disposición reproduce la disposición contenida en el acto en relación con el cual haya expirado el plazo de recurso, sino también en el supuesto de que, aunque la nueva redacción sea distinta […], su contenido sustancial no se haya visto afectado».
Así pues, la jurisprudencia citada en el anterior apartado 28 se refiere al supuesto en que el contenido del acto impugnado (en otros términos, en el caso de un acto normativo, el texto de la disposición de que se trate) sea sustancialmente idéntico al del acto anterior.
Se plantea entonces la cuestión de determinar en qué circunstancias cabe estimar que existe una «reconsideración», que da lugar a que un acto posterior, de contenido sustancialmente idéntico al de un acto anterior, no pueda calificarse de confirmatorio de ese acto anterior.
A este respecto, no puede admitirse que una mera verificación de los elementos de hecho y de Derecho que justificaron la adopción de un acto, llevada a cabo por el autor del acto antes de confirmar una vez más su contenido, constituya una reconsideración a los efectos de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 28. En las conclusiones que presentó en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de marzo de 1986, Adams y otros/Comisión (
294/84, Rec. pp. 977
y ss., especialmente pp. 978 y 981), el Abogado General Sir Gordon Slynn consideró también que un simple «segundo examen» de los elementos de hecho y de Derecho que justificaron la adopción de un acto no constituye una reconsideración que se oponga a la existencia de un acto confirmatorio.
Procede recordar también que, según reiterada jurisprudencia, la existencia de hechos nuevos y sustanciales puede justificar la presentación de una solicitud de reconsideración de una decisión anterior que haya adquirido firmeza (véase la sentencia Inpesca/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 47, y la sentencia M/EMEA, citada en el apartado 28
supra
, apartado 49, y la jurisprudencia citada). Si un acto constituye la respuesta a una solicitud en la que se invocan hechos nuevos y sustanciales y por la que se pide a la Administración que reconsidere la decisión anterior, dicho acto no puede considerarse meramente confirmatorio, en la medida en que se pronuncia sobre tales hechos nuevos y sustanciales y contiene, por ello, un elemento nuevo con respecto a la decisión anterior (véase la sentencia Inpesca/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 46, y la jurisprudencia citada).
Así pues, tras la reconsideración, basada en hechos nuevos y sustanciales, de una decisión que ha adquirido firmeza, la institución de que se trate deberá adoptar una nueva decisión, cuya legalidad podrá, en su caso, ser impugnada ante el juez de la Unión. En cambio, si no concurren hechos nuevos y sustanciales, la institución no estará obligada a reconsiderar su decisión anterior (sentencias Inpesca/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 48, y M/EMEA, citada en el apartado 28
supra
, apartado 51).
De la jurisprudencia citada se desprende que se considera que un acto ha sido adoptado después de una reconsideración de la situación, lo que excluye su carácter confirmatorio, cuando dicho acto haya sido adoptado, bien a instancia del interesado o de oficio, sobre la base de elementos sustanciales que no hubieran sido tenidos en cuenta en el momento de la adopción del acto anterior. Precisamente porque tales elementos no se tuvieron en cuenta en el momento de adoptar el acto anterior, constituyen elementos nuevos.
En cambio, si los elementos de hecho y de Derecho en los que se basa el nuevo acto no son diferentes de los elementos que justificaron la adopción del acto anterior, el nuevo acto será meramente confirmatorio del acto anterior.
En cuanto a las circunstancias en las que los elementos pueden calificarse de nuevos y sustanciales, cabe observar que un elemento debe calificase de nuevo tanto cuando no existía en el momento de la adopción del acto anterior (véase, en este sentido, la sentencia M/EMEA, citada en el apartado 28
supra
, apartado 53, y la jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, el auto del Tribunal de 29 de abril de 2004, SGL Carbon/Comisión,
T-308/02, Rec. p. II-1363
, apartado 57), como cuando se trate de un elemento que ya existía en el momento en que el acto anterior fue adoptado, pero que, por las razones que fuera —incluso por falta de diligencia de su autor—, no se tomó en consideración al adoptarse el acto anterior (véase, en este sentido, la sentencia Adams y otros/Comisión, citada en el apartado 33
supra
, apartado 15, y la sentencia del Tribunal General de 3 de marzo de 1994, Cortes Jimenez y otros/Comisión,
T-82/92, RecFP pp. I-A-69 y II-237
, apartado 16).
En cuanto al carácter sustancial de un elemento, a efectos de la jurisprudencia citada más arriba, para que un elemento revista tal carácter debe poder modificar sustancialmente la situación jurídica tal como la tuvieron en cuenta los autores del acto anterior (véase, en este sentido, el auto SGL Carbon/Comisión, citado en el apartado 38
supra
, apartado 58, y la jurisprudencia citada). En otros términos, es necesario que el elemento de que se trate pueda modificar sustancialmente las condiciones en que se adaptó el acto anterior, es decir, que ha de tratarse de un elemento que suscite dudas en cuanto al carácter fundado de la solución adoptada mediante dicho acto (véase la sentencia M/EMEA, citada en el apartado 28
supra
, apartado 54, y la jurisprudencia citada).
Cabe observar asimismo que una medida supeditada a la persistencia de las circunstancias de hecho y de Derecho que presidieron su adopción debe poder ser objeto de una solicitud de revisión en cualquier momento, con el fin de comprobar si su mantenimiento está justificado (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal M/EMEA, citada en el apartado 28
supra
, apartados 64 a 66, y de 21 de marzo de 2014, Yusef/Comisión, T‑306/10, apartados 62 y 63). Un nuevo examen destinado a verificar si una medida adoptada anteriormente sigue estando justificada a la luz de una modificación de la situación de hecho o de Derecho producida entre tanto da lugar a que se adopte un acto que no es meramente confirmatorio del acto anterior, sino que constituye un acto impugnable que puede ser objeto de un recurso de anulación al amparo del artículo 263 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisión,
C-362/08 P, Rec. p. I-669
, apartados 56 a 62).
En el caso de autos, tal y como alega la Comisión, la redacción de la disposición impugnada es idéntica a la de la disposición anterior a la que sustituyó, a saber, el anexo I, Parte B 2, punto VI D, cuarto guión, del Reglamento n
o
1580/2008, en su versión modificada por el Reglamento n
o
1221/2008. Esta última disposición era idéntica, a su vez, a la del punto VI D, cuarto guión, del anexo del Reglamento n
o
1799/2001, en su versión modificada por el Reglamento n
o
2010/2002. En otros términos, la redacción de la disposición impugnada no ha experimentado evolución alguna desde 2002.
En tales circunstancias, a la luz de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 28 a 40, procede verificar si, no obstante, la disposición impugnada fue adoptada a resultas de una reconsideración de la situación, en cuyo caso no podría ser considerada meramente confirmatoria, pudiendo ser objeto de un recurso de anulación.
El Tribunal considera que así sucede en el caso de autos, y ello, por las siguientes razones.
En primer lugar, la disposición impugnada está en cierta medida supeditada a la persistencia de las circunstancias que presidieron su adopción. En efecto, en una época de evolución científica constante, está justificado considerar verosímil que sean objeto de modificaciones importantes con cierta regularidad tanto las posibilidades de tratamiento post-cosecha de los cítricos como los conservantes u otras sustancias químicas que se utilicen. En una situación de este tipo, es lógico suponer que tendrá lugar una reconsideración periódica de las medidas aplicables destinada a verificar que éstas siguen estando justificadas a la luz de una eventual modificación de la situación de hecho o de Derecho que entre tanto pudiera producirse. Pues bien, parece que la voluntad de los autores de la disposición impugnada fue precisamente proceder a tal verificación y no limitarse a llevar a cabo una refundición de las disposiciones existentes.
A este respecto, cabe observar que el considerando 2 del Reglamento n
o
543/2011 afirma, entre otras cosas, que «procede incorporar todas las disposiciones de aplicación [que regulen los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas] en un nuevo Reglamento, junto con las modificaciones necesarias derivadas de la experiencia».
Así pues, de lo anterior resulta que, al adoptar el Reglamento n
o
543/2011, la Comisión no sólo se proponía refundir en un texto único todas las disposiciones de aplicación vigentes, sino que tenía la intención de aprovechar la ocasión para introducir las eventuales «modificaciones necesarias derivadas de la experiencia». Este último propósito constituye un indicio de que la adopción de la disposición impugnada —como la de cualquier otra disposición del Reglamento n
o
543/2011— pudo haber venido precedida de una reconsideración de la situación, a los efectos de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 28.
En segundo lugar, cabe observar que, con posterioridad a la adopción del Reglamento n
o
1221/2008 —que es el último acto, antes de la adopción del Reglamento n
o
543/2011, que contenía una disposición idéntica a la disposición impugnada—, la situación de hecho y de Derecho pertinente experimentó una modificación que habría podido conducir, en su caso, a una modificación de la disposición impugnada y que, por esta razón, requería una reconsideración de la situación.
A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 113, apartado 2, letra a), inciso v), del Reglamento único para las OCM (véase el apartado 1 de la presente sentencia), las normas de comercialización de los productos serán adoptadas por la Comisión teniendo en cuenta, en particular, «las recomendaciones sobre normas adoptadas por la [CEPE/ONU]» (véanse los apartados 13 a 16 de la presente sentencia).
Las partes están de acuerdo en que la norma pertinente en el caso de autos es la norma CEPE-ONU FFV‑14 sobre la comercialización y el control de la calidad comercial de los cítricos, norma que fue adoptada por el Grupo de Trabajo y modificada en varias ocasiones.
El punto VI de la edición de 2000 de la norma CEPE-ONU FFV‑14, denominada «Norma CEPE-ONU FFV‑14 relativa a la comercialización y el control de calidad comercial de frutos cítricos que circulan en el comercio internacional con los países miembros de la CEPE y entre éstos», contenía disposiciones relativas al etiquetado de los envases. A tenor de dicha norma, cada envase debía llevar determinada información, «agrupada en el mismo lado, marcada en forma legible e indeleble y visible desde el exterior». El punto VI D de esa misma norma, denominado «Características comerciales», preveía en su cuarto guión que en los envases debía figurar, «cuando proceda, la indicación de los conservantes u otras sustancias químicas utilizadas, en que tal uso sea compatible con los reglamentos del país de importación». La edición de 2004 de la Norma CEPE-ONU FFV‑14 no introdujo ningún cambio en las mencionadas disposiciones.
En cambio, la edición de 2009 de la norma CEPE-ONU FFV-14 introdujo modificaciones en dichas disposiciones. En efecto, el punto VI de la edición de 2009 de la norma CEPE-ONU FFV-14, denominada «Norma CEPE-ONU FFV-14 relativa a la comercialización y el control de calidad comercial de frutos cítricos», preveía que cada envase debía llevar determinada información, «agrupada en el mismo lado, marcada en forma legible e indeleble y visible desde el exterior». El punto VI D de esa misma norma, denominado «Características comerciales», preveía en su sexto guión que los envases debían contener la indicación del «tratamiento posterior a la cosecha (en su caso, en función de la legislación nacional del país de importación)».
El punto VI de la edición de 2010 de la norma CEPE-ONU FFV-14 (versión de esta norma que era aplicable en el momento de la adopción del Reglamento n
o
543/2011), reproduce, en lo que atañe al etiquetado, la norma CEPE-ONU FFV-14 de 2009, con la única diferencia de que la edición de 2010 se refiere al etiquetado de los «emballages» (envases), mientras que la norma de 2009 se refería al etiquetado de los «colis» (envases). De este modo, la norma de 2010 prevé que cada envase debe llevar determinada información, «agrupada en el mismo lado, marcada en forma legible e indeleble y visible desde el exterior». El punto VI D, denominado «Características comerciales», prevé en su sexto guión que los envases deben contener la indicación del «tratamiento posterior a la cosecha (en su caso, en función de la legislación nacional del país de importación)».
Así pues, de lo anterior resulta que, según las ediciones de 2000 y de 2004 de la norma CEPE‑ONU FFV‑14, siempre que se hubiera aplicado a los cítricos un conservante o, más generalmente, una sustancia (y siempre que tal utilización se hubiera hecho de conformidad con la normativa del país de importación), debía figurar en los envases que contuvieran los cítricos en cuestión información relativa a dicha utilización. En cambio, con arreglo a las ediciones de 2009 y de 2010 de la misma norma, sólo es obligatorio indicar tal utilización si así lo exige la legislación del país de importación. En otros términos, si la normativa del país de importación correspondiente autoriza la utilización del conservante o sustancia química de que se trate sin exigir que en los envases de los cítricos en cuestión figure una información relativa a tal utilización, las ediciones de 2009 y de 2010 de la norma CEPE‑ONU FFV‑14 tampoco exigen tal indicación.
Las partes discrepan sobre el extremo de en qué sentido debe entenderse la nueva formulación de la norma CEPE‑ONU FFV‑14, en sus ediciones de 2009 y de 2010. La Comisión la interpreta como una «falta de pronunciamiento sobre la cuestión del marcado de los tratamientos post-cosecha en los cítricos y, por lo tanto, como una renuncia de la CEPE/ONU a recomendar su marcado». Según dicha institución, «la “opción” que figura en la recomendación va así únicamente dirigida a los Estados importadores y no a los operadores». A juicio de la Comisión, la modificación de la norma CEPE-ONU FFV‑14 «es puramente formal y no de fondo». Considera así que «esta modificación no implica un cambio en el contexto» en el que se inscribe la adopción de la disposición impugnada.
El Reino de España sostiene, por su parte, que las normas adoptadas por la CEPE/ONU van destinadas tanto a los Estados que forman parte del Grupo de Trabajo como a todos los Estados que las adoptan por propia iniciativa. El Reino de España considera que, por consiguiente, «en el caso del marcado opcional del tratamiento post-cosecha, […] este sería un requisito de marcado previsto para el cumplimiento por parte de todos los destinatarios de la norma en cada país que la adopte». En su escrito de réplica, el Reino de España va aún más lejos y reprocha a la Comisión haber efectuado una interpretación errónea de la norma CEPE-ONU FFV-14, según la cual dicha norma confiere a los Estados que forman parte de la CEPE/ONU la facultad de prever o no un etiquetado para el tratamiento post-cosecha de los cítricos, siendo así que, a su juicio, «el mandato de la norma […] se dirige a los operadores» comerciales.
Para pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso, no resulta necesario examinar la cuestión de la correcta interpretación de la norma CEPE-ONU FFV-14 en las ediciones de 2009 y de 2010, ni tampoco dilucidar el extremo de si dicha norma está destinada exclusivamente a los Estados miembros de la CEPE/ONU o también a los operadores comerciales. Ahora bien, tales cuestiones revisten ciertamente importancia para resolver el fondo del asunto y habrán de ser examinadas, en su caso, en ese contexto.
A los efectos del examen de la admisibilidad del recurso, es suficiente con hacer constar que desde 2009, es decir, después de la adopción del Reglamento n
o
1221/2008 (que contiene una disposición idéntica a la disposición impugnada), el texto de la norma CEPE-ONU FFV-14 ha sufrido una modificación que no es un mero cambio de la redacción. En efecto, mientras las anteriores ediciones establecían inequívocamente que los «colis» o «emballages» (envases) que contenían cítricos debían llevar indicaciones sobre el tratamiento post-cosecha, a partir de la edición 2009 la norma en cuestión prevé una mera facultad a este respecto, «en función de la legislación nacional del país de importación». Contrariamente a lo que afirma la Comisión, es evidente que no se trata de una modificación puramente formal.
Aun admitiendo que la Comisión no estaba obligada a modificar la normativa pertinente de la Unión de conformidad con la modificación de la norma CEPE‑ONU FFV‑14, sí lo estaba ciertamente a tener en cuenta dicha modificación, tal como exige el artículo 113, apartado 2, letra a), inciso v), del Reglamento único para las OCM, por lo que debía al menos reconsiderar la oportunidad de tal modificación. Ahora bien, la consecuencia de esa reconsideración es que la disposición impugnada, aun teniendo un contenido idéntico al de la disposición pertinente anteriormente en vigor, no sería confirmatoria de esta última.
En tercero y último lugar, el desarrollo del procedimiento que condujo a la adopción de la disposición impugnada, tal como resulta de los datos aportados a los autos por las partes, de las respuestas escritas de éstas a las preguntas formuladas por el Tribunal en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento y de las explicaciones que facilitaron en la vista, confirma que se llevó efectivamente a cabo una reconsideración de la situación de hecho y de Derecho.
Tal como han confirmado las partes, el proyecto de Reglamento de ejecución, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento único para las OCM, proyecto que la Comisión adoptó posteriormente, con algunas modificaciones, como Reglamento n
o
543/2011, fue examinado por el grupo de expertos para la normalización de las frutas y hortalizas (en lo sucesivo, «grupo de expertos») de la Comisión. El proyecto transmitido a dicho Grupo y examinado por éste, que el Reino de España aportó a los autos, contenía una disposición que preveía que la indicación del tratamiento post-cosecha de los cítricos era facultativa [«post-harvest treatment (optional)», según el original inglés de dicho documento]. En ese mismo proyecto, una disposición idéntica a la disposición impugnada había sido tachada, sin duda para indicar que estaba destinada a desaparecer y a ser sustituida por la nueva disposición mencionada más arriba. En la vista, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, la Comisión confirmó que el proyecto aportado por el Reino de España era el mismo que había sido transmitido al grupo de expertos. Con todo, dicha institución afirmó que el texto de la disposición pertinente del referido proyecto, diferente del texto de la disposición impugnada, era el fruto de un «error» en el que ella misma había incurrido.
De los documentos aportados a los autos por las partes y de las explicaciones que éstas facilitaron tanto en sus escritos como en la vista se desprende asimismo que un proyecto de Reglamento, que contenía una disposición idéntica a la mencionada en el anterior apartado 60, había sido transmitido al comité de gestión el 6 de abril de 2011, con vistas a que se procediera a su examen en la reunión de 13 de abril de 2011. El Reino de España ha aportado, como anexo a su escrito de demanda, una copia del referido proyecto. No obstante, el 11 de abril de 2011 la Comisión transmitió al comité de gestión una versión modificada de su proyecto, que contenía, esta vez sí, una disposición idéntica a la disposición impugnada. En sus escritos procesales, la Comisión confirmó la exactitud material de la información mencionada, pero puso de relieve, en lo que atañe también a dicho proyecto, que la redacción de la disposición pertinente había sido consecuencia de un «error», que ella corrigió tan pronto como se dio cuenta del mismo.
El Reino de España ha aportado también, como anexo a su escrito de demanda, copia de los escritos que dos Ministerios españoles habían enviado a la Comisión a raíz de la reunión del comité de gestión de 13 de abril de 2011, para manifestar su desacuerdo con la propuesta de Reglamento de aquélla, así como las respuestas de la Comisión a los mencionados escritos. Y así, el Director General de Comercio e Inversiones del Ministerio español de Industria, Turismo y Comercio envió el 4 de mayo de 2011 al Director General de la DG «Sanidad y Consumo» de la Comisión un escrito en el que afirmaba que en el seno del grupo de expertos se había convenido que el Reglamento que adoptaría la Comisión sería conforme a la nueva redacción de la norma CEPE‑ONU FFV‑14, según la cual la indicación de los conservantes u otras sustancias químicas utilizados en el tratamiento posterior a la cosecha de cítricos era facultativa.
Ese mismo funcionario español envió otro escrito, con fecha igualmente de 4 de mayo de 2011, al Director General de la DG «Agricultura y Desarrollo Rural» de la Comisión. Por su parte, la Directora General de Recursos Agrícolas y Ganaderos del Ministerio español de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino envió asimismo un escrito, con fecha de 3 de mayo de 2011, al Director General de la misma Dirección General de la Comisión.
El Director General de la DG «Agricultura y Desarrollo Rural» respondió a los dos escritos mencionados mediante sendos escritos con fechas de 14 y 30 de junio de 2011. Estos dos escritos, redactados en inglés y en español, respectivamente, tienen idéntico contenido. En ellos se indica que en el proyecto de Reglamento de la Comisión se actualizan las diez normas de comercialización específicas a la luz de las últimas normas de la CEPE/ONU. En lo que atañe a la norma de comercialización específica para los cítricos, se observa que la obligación de etiquetado relativa al tratamiento posterior a la cosecha había sido introducida por el Reglamento n
o
1799/2001 y que «viene siendo aplicada sin mayores problemas por los operadores del sector alimentario». Se añade que los «servicios de la Comisión consideran que la supresión de este requisito de etiquetado no sólo no está justificada, sino que plantearía legítimas dudas respecto a la correcta aplicación de la legislación sobre aditivos alimentarios».
Por su parte, el Director General de la DG «Sanidad y Consumo» respondió al escrito que le había enviado el Director General de Comercio e Inversiones del Ministerio español de Industria, Turismo y Comercio (véase el anterior apartado 62) mediante un escrito de 29 de junio de 2011, en el que manifestaba que el contenido del escrito que había recibido era idéntico al del enviado por ese mismo funcionario español al Director General de la DG «Agricultura y Desarrollo Rural» y se limitaba a remitir a su corresponsal a la respuesta de este último de 14 de junio de 2011.
Del conjunto de los elementos expuestos se desprende que, al proceder a la redacción del proyecto de Reglamento que acabaría siendo adoptado posteriormente, con algunas modificaciones, como Reglamento n
o
543/2011, los servicios de la Comisión se alinearon en un primer momento sobre la versión en vigor de la norma CEPE-ONU FFV-14 y tenían la intención de incluir, en el Reglamento que la Comisión iba a adoptar, una disposición idéntica a dicha norma.
Sin embargo, en un segundo momento se consideró que tal redacción de la disposición pertinente chocaba con otras consideraciones, incluidas las relativas a la «correcta aplicación de la legislación sobre aditivos alimentarios», a la que se había referido el Director General de la DG «Agricultura y Desarrollo Rural» en el escrito mencionado en el apartado 64 de la presente sentencia. El Tribunal considera que en este sentido es como ha de entenderse la afirmación de la Comisión según la cual la redacción inicial de la disposición pertinente de su proyecto fue consecuencia de un «error». Por esta razón, el 11 de abril de 2011 se comunicó a los Estados miembros, con vistas a la reunión del comité de gestión, un nuevo proyecto en el que la disposición pertinente volvía a tener la redacción que ya estaba en vigor.
De ello resulta que la adopción de la disposición impugnada vino precedida de una reconsideración de la situación, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 28 de la presente sentencia, lo que tiene como resultado, según esa misma jurisprudencia, que no pueda considerarse que la disposición impugnada sea meramente confirmatoria de las disposiciones idénticas anteriores.
En efecto, las disposiciones anteriores, aunque de contenido idéntico al de la disposición impugnada, no constituían sino la transposición, en el Derecho de la Unión, de la versión en vigor de la norma CEPE-ONU FFV‑14. No fue sino al proceder a la adopción de la disposición impugnada cuando la Comisión, que en un primer momento tenía la intención de modificar la disposición pertinente del Derecho de la Unión para mantenerla alineada sobre la norma de que se trata, examinó en un segundo momento la cuestión de si tenía la facultad —o incluso la obligación— de separarse de dicha norma, especialmente con vistas a garantizar la «correcta aplicación de la legislación sobre aditivos alimentarios»». Al dar una respuesta afirmativa a esta cuestión, la Comisión mantuvo inalterada la disposición en cuestión y se separó, por primera vez desde 2002 al menos, de la redacción de la norma CEPE-ONU FFV‑14.
En otros términos, la disposición impugnada fue adoptada tras el examen de una cuestión que no se había examinado con anterioridad. Dicho examen constituye un elemento nuevo y sustancial, que se tuvo en cuenta al proceder a la adopción de la disposición impugnada, siendo así que no había sido tenido en cuenta en el momento de la adopción de las disposiciones idénticas anteriores, circunstancia que tiene como consecuencia que la disposición impugnada no es meramente confirmatoria de las disposiciones anteriores, sino que constituye un acto susceptible de recurso.
Por consiguiente, el presente recurso es admisible y debe examinarse en cuanto al fondo.
Sobre el fondo
Para fundamentar su recurso, el Reino de España invoca cinco motivos, basados, el primero de ellos, en la vulneración del principio de jerarquía normativa; el segundo, en la desviación de poder; el tercero, en la falta de motivación; el cuarto, en la vulneración del principio de igualdad de trato y, el quinto, en la vulneración del principio de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del principio de jerarquía normativa
El Reino de España alega que, al adoptar en la forma de la disposición impugnada una norma de comercialización que se separa de la norma CEPE-ONU FFV-14, la Comisión infringió el artículo 113, apartado 2, letra a), del Reglamento único para las OCM y, por consiguiente, vulneró el principio de jerarquía normativa. En este contexto, el Reino de España se basa también en el considerando 6 del Reglamento n
o
543/2011, a cuyo tenor «para evitar obstáculos innecesarios a los intercambios comerciales, en los casos en que haya que establecer normas de comercialización específicas para determinados productos, tales normas deben corresponder a las adoptadas por la [CEPE/ONU]».
Procede recordar que, en virtud del principio de respeto de la jerarquía normativa, un Reglamento de aplicación no puede ir en contra de las disposiciones del acto normativo que desarrolla (véase la sentencia del Tribunal General de 13 de abril de 2011, Alemania/Comisión,
T-576/08, Rec. p. II-1578
, apartado 100, y la jurisprudencia citada.
A este respecto, cabe observar que, a tenor del artículo 113, apartado 2, letra a), inciso v), del Reglamento único para las OCM, las «recomendaciones sobre normas adoptadas por la [CEPE/ONU]» no constituyen sino uno de los factores que la Comisión debe tener en cuenta a la hora de adoptar normas de comercialización para uno o varios productos. Así pues, del texto de dicha disposición por sí solo no se desprende en modo alguno que las normas que adopte la Comisión deban reproducir de un modo idéntico las normas adoptadas por la CEPE/ONU.
Por lo demás, no existe ni en la argumentación del Reino de España ni en los documentos que obran en autos ningún elemento que pueda justificar una conclusión distinta según la cual, a pesar de los claros e inequívocos términos de la disposición mencionada en el apartado anterior, procede interpretar dicha disposición en el sentido de que, al adoptar una norma de comercialización para uno o varios productos, la Comisión esté obligada a transponer tal cual la correspondiente norma de la CEPE/ONU.
En particular, del acta de la reunión del Grupo de Trabajo celebrada en Ginebra del 4 al 8 de mayo de 2009, cuya copia aportó la Comisión a los autos como anexo a su escrito de contestación, se desprende que las normas adoptadas por la CEPE/ONU no revisten carácter vinculante ni siquiera para los Estados que forman parte de ella. En efecto, en el apartado 78 de la citada acta se hace constar que el secretariado del Grupo de Trabajo explicó a los participantes en la reunión que «las normas elaboradas en el seno de la CEPE/ONU […] no son sino recomendaciones y no pueden imponerse a los Estados. Los propios Estados decidirán las normas que aplicarán a nivel nacional y regional».
Por lo demás, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en la vista, tanto el Reino de España como la Comisión confirmaron que las normas adoptadas por la CEPE/ONU no revisten carácter vinculante ni siquiera para los Estados que forman parte de ella.
De lo anterior se deduce que la adopción de una norma por la CEPE/ONU no implica ninguna obligación para los Estados miembros de la Unión, que forman parte todos ellos de la CEPE/ONU.
A la luz de estas consideraciones, procede interpretar el artículo 113, apartado 2, del Reglamento único para las OCM, conforme a su redacción clara e inequívoca, en el sentido de que la Comisión dispone de un margen de apreciación a la hora de adoptar, en el ámbito de la Unión, normas de comercialización para uno o varios productos. Teniendo en cuenta que, en materia de política agrícola, la jurisprudencia reconoce a las instituciones una amplia facultad discrecional, dadas las responsabilidades que les incumben en la materia (véase la sentencia del Tribunal de 3 de mayo de 2007, España/Comisión,
T-219/04, Rec. p. II-1323
, apartado 105, y la jurisprudencia citada), procede llegar a la conclusión de que también es amplio el margen de apreciación de que dispone la Comisión en virtud de la citada disposición. No obstante, de conformidad con esa misma disposición, incumbe a la Comisión, en el ejercicio de esa amplia facultad de apreciación, tener en cuenta, entre otros factores, las normas adoptadas en el marco de la CEPE/ONU. Por lo demás, el carácter no vinculante de estas últimas normas explica que en esa disposición se utilicen los términos «recomendaciones sobre normas».
Por consiguiente, puesto que, a tenor de la mencionada disposición del Reglamento de base, la Comisión no estaba obligada a adoptar, en el ámbito de la Unión, una norma sobre comercialización de cítricos en términos idénticos a los de la CEPE-ONU FFV-14, no se le puede reprochar haber infringido el Reglamento de base y, por tanto, el principio de respeto de la jerarquía normativa.
En cuanto al argumento del Reino de España basado en el texto del considerando 6 del Reglamento n
o
543/2011 (recordado en el apartado 73 de la presente sentencia), procede señalar de inmediato que se trata de un considerando del propio Reglamento n
o
543/2011 y no de una norma de rango superior, como es el Reglamento único para las OCM. Por consiguiente, no puede tratarse en modo alguno de una violación del principio de respeto de la jerarquía normativa.
Sea como fuere, cabe observar que el término «corresponder», utilizado en el citado considerando 6, no puede interpretarse en el sentido de que las normas que adopte la Comisión deban tener exactamente el mismo contenido que las normas adoptadas por la CEPE/ONU.
A continuación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, un reglamento de ejecución debe ser objeto, en la medida de lo posible, de una interpretación conforme con las disposiciones del reglamento de base (sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 1993, Dr Tretter,
C-90/92, Rec. p. I-3569
, apartado 11, y de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania,
C-61/94, Rec. p. I-3989
, apartado 52).
Pues bien, en el caso de autos, tal como ya se ha observado, el artículo 113, apartado 2, del Reglamento único para las OCM, que es el Reglamento de base, exige que, cuando la Comisión adopte normas de comercialización para productos específicos, tenga en cuenta varios factores, siendo las normas adoptadas por la CEPE/ONU tan sólo uno de ellos. Si la intención de la Comisión al adoptar el Reglamento n
o
543/2011 hubiera sido reproducir tal cual todas las normas pertinentes adoptadas por la CEPE/ONU, sin tener en cuenta cualquier otro factor que aconsejara, en su caso, dar un contenido diferente a alguna de las normas que procedía adoptar, dicha institución habría infringido el Reglamento de base. No cabe admitir, por consiguiente, que ésa fuera su intención al adoptar el Reglamento n
o
543/2011. El considerando 6 de este Reglamento debe entenderse más bien en el sentido de que, cuando hayan de adoptarse normas de comercialización específicas para productos concretos, tales normas deberán basarse en las normas adoptadas por la CEPE/ONU, con las oportunas modificaciones que pudieran venir exigidas para tener en cuenta los restantes factores mencionados en el artículo 113, apartado 2, del Reglamento único para las OCM.
En su escrito de réplica, el Reino de España añade que, en la medida en que la Comisión sostiene en sus escritos procesales (véase, a este respecto, el apartado 54 de la presente sentencia) que la norma CEPE-ONU FFV-14 no ha experimentado modificaciones sustanciales, es evidente que dicha institución ha incumplido la obligación de tener en cuenta tales modificaciones, obligación que le incumbe en virtud del artículo 113, apartado 2, letra a, inciso v), del Reglamento único para las OCM. En el mismo contexto, el Reino de España invoca también la tesis de la Comisión según la cual la facultad que confiere la norma en cuestión se dirige exclusivamente a los Estados de importación, tesis que el Reino de España considera errónea, según se expuso en el apartado 55 de la presente sentencia.
Los argumentos anteriores no pueden prosperar, al menos en el contexto del primer motivo, basado en la vulneración del principio de respeto de la jerarquía normativa.
En efecto, no existe ninguna duda de que, a la hora de redactar la disposición impugnada, la Comisión tuvo en cuenta la norma CEPE-ONU FFV-14, tal y como exige el artículo 113, apartado 2, letra a), inciso v), del Reglamento único para las OCM. Acredita lo anterior el hecho, invocado por el Reino de España, de que un primer proyecto de lo que acabó convirtiéndose en la disposición impugnada, redactado por la Comisión, contenía una disposición idéntica a la disposición pertinente de la norma CEPE-ONU FFV-14 (véanse los apartados 60 y 61 de la presente sentencia). Por consiguiente, no se puede reprochar a la Comisión haber incumplido su obligación de tener en cuenta la norma en cuestión.
En cuanto a la tesis de la Comisión, supuestamente errónea, según la cual la norma CEPE-ONU FFV-14 se dirigía únicamente a los Estados y no también a los operadores comerciales, como parece sostener el Reino de España, en el contexto del presente motivo basta con hacer constar que, en cualquier caso, la percepción errónea de la norma en cuestión por parte de la Comisión no constituye por sí misma una vulneración del principio de respeto de la jerarquía normativa. En cambio, un error de este tipo, de haberse producido, podría justificar la anulación de la disposición impugnada por error manifiesto de la Comisión en el ejercicio de la facultad de apreciación que le reconoce el artículo 113, apartado 2, letra a), inciso v), del Reglamento único para las OCM. Ahora bien, la cuestión de si la apreciación de la Comisión incurrió en error manifiesto será examinada en el marco del quinto motivo. La argumentación desarrollada por el Reino de España para fundamentar este último motivo exige que el Tribunal examine tal extremo y, en este contexto, también procede examinar si la Comisión percibió correctamente el contenido de la disposición pertinente de la norma CEPE-ONU FFV-14.
Habida cuenta del conjunto de estas consideraciones, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la desviación de poder
Mediante el segundo motivo, invocado con carácter subsidiario para el caso de que el Tribunal no estimara el primer motivo, el Reino de España reprocha a la Comisión haber incurrido en desviación de poder, en la medida en que, según aquél, dicha institución adoptó la disposición impugnada para fines distintos de los alegados, A este respecto, el Reino de España invoca cuatro indicios, a saber: en primer lugar, los términos del considerando 6 del Reglamento n
o
543/2011 (véase el apartado 73 de la presente sentencia); en segundo lugar, la modificación del proyecto de Reglamento de la Comisión durante los trabajos preparatorios destinados a su adopción y las explicaciones que supuestamente adujo la Comisión para justificar tal modificación; en tercer lugar, el contenido de las cartas mencionadas en los apartados 64 y 65 de la presente sentencia; y, en cuarto lugar, el contenido de la obligación de etiquetado prevista en la disposición impugnada, que, según el Reino de España, presenta un «carácter selectivo».
En particular, según el Reino de España, la justificación que aduce la Comisión para fundamentar el mantenimiento de la obligación de etiquetado prevista en la disposición impugnada se refiere a una sustancia concreta, a saber, el ortofenilfenol y sus sales de sodio, denominado «ortofenilfenato de sodio» (en lo sucesivo, conjuntamente, «OPP»). Ahora bien, según el Reino de España, en la medida en que corresponde aplicar al OPP la normativa en materia de aditivos alimentarios, dicha sustancia debería figurar en esa normativa. El Reino de España considera asimismo que la obligación que establece la disposición impugnada presenta carácter selectivo, en la medida en que no se aplica a todas las frutas y hortalizas.
A este respecto, el Reino de España alega que el desarrollo de la normativa en materia de aditivos alimentarios es una finalidad ajena a las competencias de ejecución que el artículo 113 del Reglamento único para las OCM atribuye a la Comisión. De ello deduce el Reino de España que dicha institución actuó para fines distintos de los alegados en el acto impugnado. El Reino de España añade que la Comisión actuó para fines distintos de los definidos en el Reglamento n
o
543/2011 y en el artículo 113 del Reglamento único para las OCM, disposiciones en las que basó su competencia para adoptar la decisión impugnada.
El Reino de España alega también que las normas de comercialización son un instrumento de la organización común de los mercados agrícolas prevista en el artículo 40 TFUE, con vistas a conseguir los objetivos que para la política agrícola común fija el artículo 39 TFUE. Aun cuando la jurisprudencia admita que la consecución de los objetivos de la política agrícola común no puede hacer abstracción de las exigencias de interés general, como son la protección de los consumidores o de la salud y la vida de las personas y de los animales, ello no justifica, según el Reino de España, que la Comisión introduzca una obligación general y absoluta sin fundamentación jurídica concreta. Tan sólo sería posible introducir tal obligación en virtud del artículo 169 TFUE, cuyo apartado 1 dispone que «para promover los intereses de los consumidores y garantizarles un alto nivel de protección, la Unión contribuirá a proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores así como a promover su derecho a la información, a la educación y a organizarse para salvaguardar sus intereses». Ahora bien, de tal precepto no resulta competencia directa alguna para la Comisión. El Reino de España concluye que ello es una muestra más de la desviación de poder que imputa a la Comisión.
A este respecto, con carácter liminar, procede recordar la jurisprudencia reiterada según la cual un acto sólo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 2008, España/Consejo,
C-442/04, Rec. p. I-3517
, aparado 49, y jurisprudencia citada).
Ahora bien, en el caso de autos ninguno de los indicios invocados por el Reino de España en su argumentación es suficiente para demostrar que la disposición impugnada se adoptara para alcanzar fines distintos de los alegados o para eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado.
En lo que atañe a la alegación del Reino de España basada en el texto del considerando 6 del reglamento n
o
543/2011, en el anterior apartado 85 ya se declaró que el término «corresponder» no puede entenderse en el sentido de que fuera intención de la Comisión adoptar tal cual todas las normas pertinentes de la CEPE/ONU, sin ninguna posibilidad de modificación. En cualquier caso, sean cuales fueren las intenciones de la Comisión al adoptar el Reglamento n
o
543/2011, el considerando en cuestión no demuestra que dicha institución persiguiera fines distintos del alegado, es decir, la fijación de normas de comercialización específicas para determinados productos, incluidos los cítricos.
En cuanto a los indicios segundo y tercero que invoca el Reino de España, es cierto que demuestran que, al adoptar la disposición impugnada, la Comisión tuvo en cuenta en particular el OPP, sustancia que durante un prolongado período de tiempo se rigió por la normativa en materia de aditivos alimentarios. No obstante, nada confirma la alegación del Reino de España (véase el anterior apartado 93) según la cual la disposición impugnada tiene por objeto desarrollar esta última normativa.
En este contexto, procede señalar que del texto del artículo 113, apartado 2, letra a), inciso iii), del Reglamento único para las OCM resulta claramente que las normas de comercialización que incumbe adoptar a la Comisión se establecen teniendo en cuenta, en particular, «el interés de los consumidores en recibir una adecuada y transparente información». Además, como el propio Reino de España ha reconocido, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia la consecución de los objetivos de la política agrícola común no puede hacer abstracción de las exigencias de interés general, como son la protección de los consumidores o de la salud y la vida de las personas y de los animales, exigencias que las instituciones comunitarias deben tener en cuenta al ejercer sus competencias (sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo,
68/86, Rec. p. 855
, apartado 12, y de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión,
C-180/96, Rec. p. I-2265
, apartado 120).
Así pues, contrariamente a lo que parece sostener el Reino de España, no puede admitirse que la Comisión utilizara indebidamente el procedimiento relativo a la adopción de las normas de comercialización de conformidad con el artículo 113 del Reglamento único para las OCM, con el fin de adoptar una disposición destinada a la protección de los consumidores para cuya adopción carezca de competencia. Por la misma razón debe desestimarse la alegación según la cual la Comisión no dispone de ninguna fundamentación jurídica concreta para adoptar una disposición como la disposición impugnada porque la adopción de ésta sólo sería posible en virtud del artículo 169 TFUE, que no atribuye ninguna competencia directa a la Comisión (véase el apartado 94 de la presente sentencia).
De lo anterior se deduce que, en todo caso, las alegaciones examinadas más arriba no demuestran que la adopción de la disposición impugnada constituya una desviación de poder, que es el único objeto del presente motivo.
Es verdad que la propia Comisión subraya en sus escritos procesales que su «posición oficial» sobre los motivos que justificaron la adopción de la disposición impugnada —idéntica a la disposición análoga precedente, a pesar de haberse modificado entre tanto la norma CEPE-ONU FFV-14— es la que se expuso en la carta mencionada en el apartado 64 de la presente sentencia. Por consiguiente, si la referida posición oficial se basó en un error de Derecho relativo a las exigencias de «la legislación en materia de aditivos alimentarios», como parece sostener el Reino de España, tal error podría justificar que se anulara la disposición impugnada. En efecto, la propia Comisión reconoce que, de confirmarse tal error, podría dar lugar a la anulación de la disposición impugnada. Dicha institución sostiene, con todo, que esa hipotética anulación se basaría en un error manifiesto de apreciación o en la violación del principio de proporcionalidad.
Por consiguiente, al igual que la cuestión mencionada en el anterior apartado 89 y por los mismos motivos expuestos en este último apartado, la cuestión suscitada en el anterior apartado 102 se examinará en el marco del examen del quinto motivo.
El cuarto indicio que invoca el Reino de España, basado en el contenido de la disposición impugnada, tampoco demuestra una desviación de poder de la Comisión. El hecho de prever una obligación de etiquetado en lo que atañe a todas las sustancias utilizadas en el tratamiento de los cítricos posterior a la cosecha, por razones que se refieren esencialmente a una sola de esas sustancias, el OPP, así como el hecho de circunscribir tal obligación exclusivamente a los cítricos y no a las demás frutas, podrían justificar, en su caso, la anulación de la disposición impugnada por error manifiesto de apreciación o por violación de los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad, pero no constituyen ni siquiera un indicio de desviación de poder. Se trata, también en este caso, de alegaciones que deben considerarse en el marco del examen de los motivos cuarto y quinto.
Habida cuenta del conjunto de estas consideraciones, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
El Reino de España reprocha a la Comisión el incumplimiento de la obligación de motivación, debido a la discrepancia que existe, a su juicio, entre el considerando 6 del Reglamento n
o
543/2011, por una parte, y la disposición impugnada, por otra (véase asimismo el apartado 73 de la presente sentencia). El Reino de España considera que la motivación de la disposición impugnada es ciertamente clara, pero que también es equívoca, en la medida en que, mientras la imposición de una obligación de etiquetado en materia de tratamiento de los cítricos posterior a la cosecha es facultativa, el Reglamento n
o
543/2011 no expone en modo alguno las razones que condujeron a la Comisión a apartarse de esa norma y a introducir, mediante la disposición impugnada, una obligación general e incondicionada de etiquetado. El Reino de España añade que esta obligación se introdujo sin ninguna justificación, lo que constituye un incumplimiento de la obligación de motivación, tal como se deriva del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, y de la jurisprudencia en la materia.
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación que exige el artículo 296 TFUE debe ser adecuada a la naturaleza del acto de que se trate. Ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el juez de la Unión pueda ejercer su control. Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo,
C-310/04, Rec. p. I-7285
, apartado 57, y la jurisprudencia citada). Así sucede con mayor razón aun cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto objeto de litigio y conocen, pues, las razones que motivan este acto (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo,
C-301/97, Rec. p. I-8853
, apartado 188, y la jurisprudencia citada).
Además, cuando se trata, como en el presente asunto, de un acto destinado a una aplicación general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar (sentencias Países Bajos/Consejo, citada en el apartado 107
supra
, apartado 189, y de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, citada en el apartado 107
supra
, apartado 59).
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta (véase la sentencia Países Bajos/Consejo, citada en el apartado 107
supra
, apartado 190, y la jurisprudencia citada). Ello es así con mayor razón aún cuando las instituciones de la Unión disponen de un amplio margen de apreciación al elegir las medidas necesarias para llevar a cabo una política compleja, tal como, en el presente caso, la política agrícola común (véase la sentencia Países Bajos/Consejo, citada en el apartado 107
supra
, apartados 191 y 192, y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, procede hacer constar de inmediato que el conjunto de la argumentación del Reino de España descansa en una lectura del considerando 6 del Reglamento n
o
543/2011 que, como ya se expuso en los apartados 83 a 85 de la presente sentencia, constituye una interpretación errónea.
En efecto, por las razones expuestas en los anteriores apartados 83 a 85, el considerando 6 del Reglamento n
o
543/2011 no ha de entenderse en el sentido de que procede hacer lo necesario para que las normas de comercialización de la Unión, que adopta la Comisión, sean idénticas a las normas adoptadas por la CEPE/ONU. Si la Comisión procediera de esta manera, incumpliría la obligación, que le incumbe en virtud del artículo 113, apartado 2, letra a), del Reglamento único para las OCM, de tener en cuenta, al adoptar tales normas, otros factores además de las normas adoptadas por la CEPE/ONU, que también se mencionan en la citada disposición. Por lo tanto, como se señaló más arriba, el considerando en cuestión ha de entenderse en el sentido de que, al adoptar las normas de comercialización en el ámbito de la Unión, la Comisión procuró lograr que existiera, a grandes rasgos, una correspondencia entre estas normas y las normas adoptadas por la CEPE/ONU, o, en otros términos, conseguir que las normas de comercialización de la Unión tuvieran el mismo alcance y contenido que las normas adoptadas por la CEPE/ONU y se alinearan sobre estas últimas, salvo cuando otras exigencias requerían una solución distinta.
Esta interpretación del considerando 6 del Reglamento n
o
543/2011 viene confirmada por una comparación global entre la edición de 2010 de la norma CEPE-ONU FFV-14, por una parte, y la norma de comercialización de la Unión para los cítricos, tal como se estableció en dicho Reglamento, por otra parte. La mencionada comparación muestra que, aun cuando la norma de comercialización de la Unión sigue generalmente la estructura y la presentación de la norma CEPE-ONU FFV-14 (edición de 2010), existen varias diferencias de detalle entre ambas normas, que van desde simples divergencias menores en la redacción hasta diferencias de fondo, de las que la divergencia entre la disposición impugnada y la correspondiente disposición de la norma CEPE-ONU FFV-14 no constituye sino un mero ejemplo. En particular, tal como ha señalado el propio Reino de España, puede constatarse que los pomelos, las toronjas y las limas están excluidos del ámbito de aplicación de la norma de comercialización de la Unión, tal como se recoge en el Reglamento n
o
543/2011, mientras que todos esos productos están contemplados en la norma CEPE-ONU FFV-14.
De lo anterior se deduce que no existe ninguna incoherencia entre lo enunciado en el considerando 6 del Reglamento n
o
543/2011 y la opción de la Comisión de incluir en la nueva norma a nivel de la Unión la disposición impugnada —disposición idéntica a las correspondientes disposiciones anteriores—, a pesar de la modificación que había experimentado, entre tanto, la correspondiente disposición de la norma CEPE-ONU FFV-14. Por consiguiente, no puede admitirse la alegación del Reino de España de que la motivación de la disposición impugnada es «equívoca».
Por otra parte, a la luz de la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 108 y 109, no puede reprocharse a la Comisión un incumplimiento de la obligación de motivación por el hecho de no haber expuesto, en los diferentes considerandos del Reglamento n
o
543/2011, las razones precisas por las que había decidido incluir, en la norma de comercialización relativa a los cítricos, la disposición impugnada, disposición diferente de la correspondiente disposición de la norma CEPE-ONU FFV-14. En efecto, habida cuenta de las numerosas divergencias existentes entre la norma de comercialización de la Unión relativa a los cítricos, adoptada mediante dicho Reglamento, y la norma CEPE-ONU FFV-14 (véase el anterior apartado 112), resultaría sin duda excesivo exigir a la Comisión que expusiera una justificación específica para cada divergencia.
La conclusión que acaba de mencionarse en el apartado 114 se impone con mayor vigor aún en la medida en que, como lo confirman los elementos invocados por el propio Reino de España (véanse los apartados 64 y 65 de la presente sentencia), se dio a dicho Estado miembro la oportunidad de conocer las razones que justificaron la decisión de la Comisión de no incorporar en el ámbito de la Unión la modificación de la disposición sobre etiquetado de la norma CEPE-ONU FFV-14.
De un modo más general, y teniendo en cuenta que la disposición impugnada forma parte de la norma de comercialización de la Unión relativa a los cítricos, que es un acto destinado a una aplicación general, procede poner de relieve que tanto la situación global que condujo a la adopción de normas de comercialización específicas —entre ellas la norma relativa a los cítricos— como los objetivos generales que dicha acto se propone alcanzar se desprenden con la suficiente claridad, como exige la jurisprudencia citada en el anterior apartado 108, de los considerandos 5 y 6 del Reglamento n
o
543/2011. Cabe observar, a este respecto, que el Reino de España no ha formulado ningún otro reproche contra esta motivación, si se exceptúa la supuesta incoherencia entre el texto del considerando 6 de dicho Reglamento y el contenido de la disposición impugnada.
El Reino de España invoca asimismo las sentencias del Tribunal de Justicia de 1 de abril de 1993, Diversinte e Iberlacta (
C-260/91 y C-261/91, Rec. p. I-1885
), apartados 11 y 12, y del Tribunal General de 15 de noviembre de 2007, Hungría/Comisión (
T-310/06, Rec. p. II-4619
), apartados 83 y 84, sentencias ambas en las que se declaró que los Reglamentos controvertidos en esos asuntos adolecían de falta de motivación.
Ahora bien, tal y como alega fundadamente la Comisión, las circunstancias de los asuntos que dieron lugar a esas dos sentencias son totalmente distintas de las circunstancia del asunto presente, de manera que no puede extraerse de ellas ninguna enseñanza útil para el caso de autos.
En efecto, en la sentencia Diversinte e Iberlacta (citada en el apartado 117
supra
, apartados 11 y 12) se trataba de una disposición con efectos retroactivos, supuesto en el que la jurisprudencia exige que tales efectos retroactivos sean objeto de una justificación específica en la motivación del acto impugnado, tal como resulta del apartado 10 de esa misma sentencia. Ahora bien, en el asunto presente no se ha alegado que la disposición impugnada tenga efectos retroactivos.
En cuanto a la sentencia Hungría/Comisión (citada en el apartado 117
supra
, apartados 82 a 88), el Tribunal General consideró que algunas disposiciones del Reglamento controvertido en aquel asunto debían anularse por falta de motivación, ya que dicho Reglamento no indicaba en modo alguno las razones por las cuales habían de aplicarse inmediatamente las nuevas medidas introducidas por aquellas disposiciones. No obstante, esta consideración del Tribunal General ha de ser situada en su contexto, que figura en los apartados 66 a 72 de la misma sentencia y del que resulta que el establecimiento de las medidas objeto de litigio había vulnerado la confianza legítima de los productores afectados por ellas. En efecto, consta que en los apartados 82 a 88 de la sentencia en cuestión se recoge un fundamento de Derecho expuesto a mayor abundamiento, en la medida en que, en el apartado 72 de la misma sentencia, el Tribunal General ya había declarado que las disposiciones del Reglamento controvertido impugnadas debían ser anuladas por vulneración de la confianza legítima de los productores.
Pues bien, en el caso de autos el Reino de España ni siquiera ha alegado que la disposición impugnada vulnerara la confianza legítima de los productores de cítricos, de los operadores del sector o de alguna otra categoría de interesados.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, debe desestimarse el tercer motivo por infundado.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de igualdad de trato
Mediante su cuarto motivo, el Reino de España reprocha a la Comisión la vulneración del principio de igualdad de trato y de no discriminación entre productores, principio consagrado en el artículo 40 TFUE, apartado 2. El Reino de España alega sustancialmente que todos los productores de las diferentes frutas y hortalizas se encuentran en una situación comparable en lo que atañe a la posibilidad de que se apliquen a sus productos tratamientos posteriores a la cosecha. A este respecto, el Reino de España menciona varios ejemplos de sustancias que se aplican con posterioridad a la cosecha, concretamente en el caso de las frutas de pepita (manzanas y peras), los frutos de hueso, los plátanos y las patatas.
Ahora bien, añade el Reino de España, de las diez normas de comercialización específicas establecidas en el Reglamento n
o
543/2011, sólo la relativa a los cítricos incluye, mediante la disposición impugnada, la obligación de etiquetado de los conservantes y otras sustancias químicas utilizados en los tratamientos posteriores a la cosecha. De ello se deduce, según dicho Estado miembro, que la disposición impugnada supone una medida discriminatoria hacia los productores de cítricos, sin justificación objetiva alguna. El etiquetado obligatorio que impone la disposición impugnada supone que el mensaje que se transmite al consumidor es que los cítricos son las únicas frutas tratadas con productos químicos con posterioridad a la cosecha. El Reino de España concluye que esta impresión errónea perjudica tanto a la comercialización como al consumo de esta fruta, situándola en una posición de desventaja competitiva.
El artículo 40 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, invocado por el Reino de España, dispone que la organización común de mercados, creada en el marco de la política agrícola común de la Unión, deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Unión.
Según reiterada jurisprudencia, la prohibición de toda discriminación en el marco de la política agrícola común, prohibición que establece la disposición que acaba de citarse, no es otra cosa que la expresión concreta del principio general de igualdad, que exige que no se traten de una manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones distintas, a menos que se halle objetivamente justificada una diferencia (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de mayo de 2010, Agrana Zucker,
C-365/08, Rec. p. I-4341
, apartado 42, y la jurisprudencia citada). De este modo, de la jurisprudencia resulta que si el examen de las disposiciones de una medida revela una diferencia de trato arbitraria, a saber, una diferencia carente de justificación suficiente y no fundada en criterios de carácter objetivo (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 1982, Kind/CEE,
106/81, Rec. p. 2885
, apartado 22, y de 13 de noviembre de 1990, Marshall,
C-370/88, Rec. p. I-4071
, apartado 24; sentencia del Tribunal General de 20 de marzo de 2001, T. Port/Comisión,
T-52/99, Rec. p. II-981
, apartado 82), dicha medida deberá anularse por vulnerar la prohibición de discriminación establecida en el artículo 40 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, a menos que una diferenciación esté objetivamente justificada (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo,
C-280/93, Rec. p. I-4973
, apartado 67, y sentencia España/Comisión, citada en el apartado 80
supra
, apartado 106).
La vulneración del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferente implica que las situaciones en cuestión son comparables, habida cuenta del conjunto de elementos que las caracterizan. Los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trata. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión (sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros,
C-127/07, Rec. p. I-9895
, apartados 25 y 26, y la jurisprudencia citada). Para que pueda reprocharse al legislador comunitario haber vulnerado el principio de igualdad de trato, es necesario que éste haya tratado de manera diferente situaciones comparables, dando lugar a una desventaja para determinadas personas respecto de otras (véase la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, antes citada, apartado 39, y la jurisprudencia citada).
Tal como alega el Reino de España, y sin que la Comisión discuta este extremo, de la lectura del Reglamento n
o
543/2011 se desprende que ninguna de las demás normas que integran este Reglamento contiene una disposición análoga a la disposición impugnada. No puede negarse que la obligación de etiquetado, que la disposición impugnada impone exclusivamente en el caso de los cítricos, supone una desventaja para los productores de estos frutos en relación con los productores de otras frutas u hortalizas.
Sin embargo, a la luz de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 126, para determinar si tal circunstancia constituye una violación del principio de igualdad de trato y de no discriminación procede identificar el objeto y la finalidad de la disposición impugnada y dilucidar si, teniendo en cuenta este elemento, resultan comparables la situación de los productores de cítricos —frutos a los que se refiere la disposición impugnada— y la situación de los productores de otras frutas u hortalizas.
No cabe duda alguna de que el objetivo perseguido por la disposición impugnada no es otro que garantizar que los consumidores de los cítricos a los que se refiere dispongan de una mejor información, haciendo que presten atención, en su caso, al hecho de que los frutos que han obtenido y que se disponen a consumir han sido objeto de un tratamiento posterior a la cosecha con conservantes u otras sustancias químicas.
A este respecto, constituye un hecho notorio, derivado de la experiencia común, que las frutas y hortalizas pueden clasificarse, desde el punto de vista del eventual tratamiento de su superficie exterior mediante conservantes u otras sustancias químicas, en dos amplias categorías. La primera de ellas comprende las frutas y hortalizas cuya piel o cáscara no tiene mucho espesor, de manera que no supone un obstáculo suficiente para que una sustancia determinada penetre en el interior de la fruta u hortaliza de que se trate. Por lo demás, las frutas y hortalizas de esta categoría se consumen a menudo —o exclusivamente— junto con la piel. La segunda categoría comprende las frutas y hortalizas cuya piel, cáscara o corteza tiene el suficiente grosor como para impedir que penetren en su interior las sustancias que se encuentran en su superficie, y que se consumen una vez peladas, lo que significa que su piel, cáscara o corteza no se consume sino que se desecha.
En lo que atañe a las frutas y hortalizas comprendidas en la segunda categoría, teniendo en cuenta que su piel, cáscara o corteza impide que las sustancias utilizadas en el tratamiento de la superficie penetren en el interior, y dado que la piel, cáscara o corteza no se consume, es lógico llegar a la conclusión, como alega asimismo la Comisión, de que en el caso de tales frutas y hortalizas es posible autorizar que se utilicen —concretamente en el tratamiento posterior a la cosecha— sustancias cuya utilización no esté autorizada en el caso de las frutas y hortalizas de la primera categoría, o autorizar, en el caso de las frutas y hortalizas de la segunda categoría, dosis más elevadas de aquellas sustancias autorizadas para todas las frutas y hortalizas, partiendo de la premisa de que los residuos de las sustancias utilizadas sobre las frutas y hortalizas de la segunda categoría permanecerán en la piel, cáscara o corteza —que después se tira a la basura— y no serán ingeridos por el consumidor.
Confirma esta consideración la lectura del Reglamento (UE) n
o
304/2010 de la Comisión, de 9 de abril de 2010, por el que se modifica el anexo II del Reglamento (CE) n
o
396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo por lo que respecta a los límites máximos de residuos de 2-fenilfenol en determinados productos (
DO L 94, p. 1
), que regula los límites máximos de residuos en lo que atañe al OPP. En efecto, respecto de los cítricos, el citado Reglamento fijó un límite máximo de residuos, «válido hasta el 30 de septiembre de 2012, a la espera de la presentación y evaluación de dos ensayos adicionales», que era por lo menos 50 veces más elevado que en el caso de otras frutas y hortalizas.
Pues bien, cabe hacer constar asimismo que, dentro de la segunda de las categorías mencionadas en el anterior apartado 131, los cítricos constituyen una subcategoría específica y particular. En efecto, mientras que la piel, cáscara o corteza de estos frutos generalmente no se consume junto con la pulpa, sino que se desecha —lo mismo que sucede en el caso de algunas otras frutas (plátanos, sandías, melones)—, constituye un hecho notorio, como acertadamente alega la Comisión, que la piel, cáscara o corteza de los cítricos puede ser objeto de un uso específico en la cocina, para confeccionar mermeladas, elaborar licores (como el
limoncello
) o aromatizar determinados preparados culinarios tales como bizcochos o sopas.
Así pues, si es posible partir de la premisa de que la piel, cáscara o corteza de un cítrico no se consume directamente junto con la pulpa y, de este modo, autorizar en el caso de los cítricos tratamientos que únicamente se autorizan en el caso de las frutas y hortalizas incluidas en la segunda de las categorías mencionadas en el anterior apartado 131, también resulta necesario hacer constar que, a diferencia de lo que sucede en el caso de los restantes productos incluidos en esta categoría, puede ocurrir que el consumidor utilice la piel, cáscara o corteza de los cítricos de la manera indicada en el anterior apartado 134 y que, de este modo, consuma dicha piel, cáscara o corteza. Por consiguiente, en el caso de los cítricos resulta necesario informar al consumidor de que el fruto que ha adquirido, aun siendo plenamente apto para un consumo normal, ha sido objeto de un tratamiento posterior a la cosecha, lo que puede tener incidencia en el uso de su piel, cáscara o corteza con fines culinarios. No consta que exista, y el Reino de España no lo ha alegado, una necesidad análoga en el caso de otras frutas y hortalizas cuya piel, cáscara o corteza no se consuma.
De lo anterior resulta que, en razón de las particularidades de los cítricos mencionadas más arriba, los productores de estos frutos se encuentran en una situación diferente a la de los productores de otras frutas u hortalizas en lo que atañe al objetivo de la información de los consumidores en materia de sustancias utilizadas en el tratamiento posterior a la cosecha. Por consiguiente, no cabe reprochar a la Comisión la violación del principio de igualdad de trato y de no discriminación por el hecho de que la disposición impugnada se refiera exclusivamente a los cítricos y no a las restantes frutas y hortalizas.
A este respecto, el Reino de España recuerda que la disposición impugnada no es aplicable a todos los cítricos, ya que los pomelos, las toronjas y las limas están excluidos de su ámbito de aplicación (véase el apartado 112 de la presente sentencia).
Pues bien, la mencionada circunstancia no puede conducir a una conclusión diferente, en la medida en que no consta en autos que la piel o cáscara de esos tres cítricos también pueda utilizarse para los fines indicados en el anterior apartado 134, extremo que, por lo demás, tampoco ha alegado el Reino de España. Por otro lado, al ser interrogadas sobre las razones que justificaron la exclusión de esos tres cítricos de la norma específica para los cítricos establecida por el Reglamento n
o
543/2011, las partes manifestaron que tal exclusión se justificaba, entre otros motivos, por el poco significativo volumen de ventas de esos productos en Europa.
El Reino de España alega asimismo que, al igual que los cítricos, también otras frutas pueden utilizarse en los preparados culinarios o para confeccionar mermelada o elaborar licores. Sin embargo, esta alegación carece de pertinencia. En lo que atañe a los cítricos, a los que se refiere la disposición impugnada, lo importante es el hecho de que tal utilización supone una modificación radical en relación con el consumo habitual de estos frutos: mientras que normalmente la piel, cáscara o corteza de los cítricos no se consume y se desecha, no sucede así cuando tales frutos se utilizan para los fines mencionados más arriba. El Reino de España no ha citado ningún ejemplo de otra fruta cuya piel, cáscara o corteza normalmente se deseche sin ser consumida, pero que se utilice con fines culinarios.
La alegación del Reino de España según la cual el etiquetado al que obliga la disposición impugnada puede dar la errónea impresión de que los cítricos son las únicas frutas tratadas con productos químicos con posterioridad a la cosecha y, de este modo, ocasionar una desventaja competitiva a los productores de estos frutos en relación con los productores de otras frutas (véase el apartado 124 de la presente sentencia), tampoco resulta pertinente en el contexto de una supuesta violación del principio de igualdad de trato y de no discriminación.
Esta alegación no pone en tela de juicio la conclusión según la cual los productores de los cítricos a los que se refiere la disposición impugnada no se encuentran en una situación comparable a la de los productores de otras frutas y hortalizas. Su objeto es cuestionar el carácter apropiado y necesario de la medida de que se trata y, de este modo, lo que en realidad pretende es invocar la violación del principio de proporcionalidad (que constituye el objeto del quinto motivo) y, más generalmente, denunciar un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión. Así pues, esta alegación debe examinarse en el contexto del quinto motivo, mientras que resulta inoperante en el contexto del presente motivo.
Lo mismo cabe decir de gran parte de las alegaciones formuladas por el Reino de España en la réplica en relación con el cuarto motivo. También estas alegaciones pretenden demostrar que la disposición impugnada implica una desventaja competitiva injustificada para los productores de cítricos y, más generalmente, poner en tela de juicio el carácter apropiado y necesario de la medida que estable dicha disposición.
En conclusión, por las razones indicas más arriba procede desestimar el cuarto motivo por infundado.
Sobre el quinto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad
Mediante su quinto motivo, el Reino de España alega que la obligación de etiquetado que impone la disposición impugnada no se compadece con las exigencias del principio de proporcionalidad. Por otro lado, sostiene que el análisis de la Comisión, que la condujo a adoptar la disposición impugnada, se formó sobre datos base inexactos que no son concordantes ni idóneos para mantener la obligación de etiquetado prevista en dicha disposición.
A este respecto, el Reino de España expone que, en los trabajos preparatorios destinados a adoptar el Reglamento n
o
543/2011, la Comisión adujo sucesivamente dos justificaciones para la adopción de la disposición impugnada: por una parte, la Comisión se refirió al «régimen particular» del OPP y, por otra parte, invocó, con carácter más general, el cumplimiento de las prescripciones exigidas en la normativa de la Unión en materia de aditivos alimentarios.
Ahora bien, según el Reino de España, ninguna de esas dos justificaciones es válida. Dicho Estado miembro añade que no existe en el Derecho de la Unión ninguna disposición que obligue a indicar en la etiqueta la utilización de las sustancias de que se trata, ni en lo que atañe a las frutas y hortalizas frescas, en general, ni en el caso de los cítricos, en particular.
A este respecto, el Reino de España alega que los tratamientos post-cosecha de las frutas, al igual que los restantes tratamientos con productos fitosanitarios, están estrictamente regulados en virtud de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios (
DO L 230, p. 1
) [sustituida, a partir de 13 de junio de 2011, por el Reglamento (CE) n
o
1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo (
DO L 309, p. 1
)], y del Reglamento n
o
396/2005. Según el Reino de España, se trata de un marco normativo específico, que está basado en exhaustivos estudios toxicológicos preceptivos y que garantiza unos rigurosos estándares de seguridad, concretamente a la hora de fijar límites máximos aplicables a los residuos.
El Reino de España argumenta que, si bien el Reglamento (CE) n
o
396/2005 no obliga al etiquetado de la utilización de plaguicidas, sí impone otras obligaciones, a fin de garantizar la información adecuada al consumidor. De este modo, el Reino de España estima que si el legislador de la Unión hubiera considerado que resultaba necesario un etiquetado especial que atrajera la atención sobre la utilización de productos fitosanitarios, habría impuesto la correspondiente obligación.
El Reino de España añade que existen otras sustancias químicas utilizadas en diversas frutas, en la fase posterior a la recolección. Dichas sustancias constituyen aditivos y se rigen por la normativa correspondiente, a saber, la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (
DO L 109, p. 29
). No obstante, añade el Reino de España, en virtud del artículo 6, apartado 2, letra a), de la citada Directiva, las frutas y hortalizas frescas, que no hayan sido peladas, cortadas o sujetas a cualquier otro tratamiento similar, están exentas de la obligación de indicar los ingredientes en el etiquetado.
En lo que atañe concretamente al OPP, el Reino de España subraya que ya no forma parte del grupo de los aditivos alimentarios, tras su inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva 91/414. Añade que se fijó un limité máximo de residuos para el OPP (véase el apartado 133 de la presente sentencia). Por consiguiente, argumenta dicho Estado, ya no es posible imponer una obligación de etiquetado en relación con esta sustancia concreta. El Reino de España añade que el carácter provisional del límite máximo de residuos que le corresponde no constituye un argumento válido que justifique la imposición de tal obligación, puesto que el Reglamento n
o
393/2005 hace referencia a un gran número de sustancias activas y no requiere un etiquetado especial para ninguna de ellas.
Con carácter preliminar, procede hace constar que, aun cuando el presente motivo se basa en la vulneración del principio de proporcionalidad, según el correspondiente epígrafe de la demanda, los argumentos alegados por el Reino de España dentro de este epígrafe no sólo tienen por objeto demostrar la violación de dicho principio, sino también, de un modo más general, el error manifiesto de apreciación en que incurrió la Comisión.
A continuación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. En lo que atañe al control judicial de los requisitos para la aplicación de dicho principio, y habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que en materia de política agrícola común dispone el legislador de la Unión —en este caso, la Comisión— (véase el apartado 81 de la presente sentencia), sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (véase la sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, citada en el apartado 107
supra
, apartados 97 y 98, y la jurisprudencia citada). Lo anterior, por lo demás, ha sido reconocido por el Reino de España en la demanda.
No obstante, incluso cuando la jurisprudencia reconoce a la Comisión una amplia facultad de apreciación, el ejercicio de esta facultad no queda al margen del control judicial. A este respecto, según reiterada jurisprudencia, al llevar a cabo ese control, el juez de la Unión debe verificar el cumplimiento de las normas de procedimiento, la exactitud material de los hechos que la Comisión tuvo en cuenta, la falta de error manifiesto en la apreciación de estos hechos o la inexistencia de desviación de poder. En particular, para comprobar si la institución competente ha cometido un error manifiesto de apreciación, el juez de la Unión debe verificar si dicha institución examinó, detenidamente y con imparcialidad, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate, elementos que deben respaldar las conclusiones deducidas de ellos (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Rec. p. I-13533
, apartados 56 y 57, y la jurisprudencia citada).
Pues bien, en la demanda el Reino de España alega precisamente que el análisis de la Comisión en el presente caso se basa en «datos inexactos». Así pues, a efectos del examen del presente motivo, procede verificar, en un primer momento, si los elementos básicos en los que la Comisión fundó su análisis adolecen de error. En este contexto, procede verificar en particular si es correcta la percepción por parte de la Comisión del contenido de la norma CEPE-ONU FFV-14 (véase el apartado 89 de la presente sentencia). Es preciso igualmente examinar las alegaciones de las partes relativas a las exigencias particulares que resulten, en su caso, de las distintas disposiciones adoptadas en relación con el OPP, ya que el Reino de España reprocha a la Comisión, en relación con este mismo punto, una percepción errónea del marco normativo pertinente (véase el anterior apartado 150).
A continuación, en un segundo momento, procederá examinar, en su caso, si la disposición impugnada constituye una medida de carácter manifiestamente inadecuado en relación con el objetivo que se había propuesto la Comisión, en cuyo caso se habría violado el principio de proporcionalidad.
Sobre el contenido de la norma CEPE-ONU FFV-14 (ediciones de 2009 y de 2010)
Tal como se expuso más arriba en los apartados 51 y 52 de la presente sentencia, las ediciones de 2009 y de 2010 de la norma CEPE-ONU FFV-14 indican que los envases de los cítricos —«colis» o «emballages», respectivamente— deben contener la indicación del «tratamiento posterior a la cosecha (en su caso, en función de la legislación nacional del país de importación)». Como también se expuso más arriba (véanse los anteriores apartados 54 y 55), las partes discrepan sobre la interpretación de esta mención.
En particular, el Reino de España reprocha a la Comisión una interpretación errónea de la norma en cuestión, en la medida en que dicha institución consideró que esa norma confería a los Estados miembros la facultad de prever o no la obligatoriedad del etiquetado en lo que atañe al tratamiento post-cosecha de los cítricos, siendo así que, a juicio de aquél, la referida facultad correspondía a los operadores comerciales.
Esta tesis no puede aceptarse. Si bien es cierto que las normas adoptadas por la CEPE/ONU son accesibles al público, lo que significa que cualquier interesado —incluidos los operadores del sector de los cítricos— puede tener en cuenta sus prescripciones y atenerse voluntariamente a ellas, no es menos verdad que, a tenor del punto VII del Protocolo de Ginebra, incumbe a cada Gobierno «que haya aceptado el Protocolo» adoptar «las medidas que exija su Derecho interno con vistas a adaptar sus normas sobre productos», remitiéndose a este respecto «a las normas específicas que habrán de elaborarse», tales como, en el caso de autos, la norma CEPE-ONU FFV-14, debiendo recordarse que no se trata de una obligación jurídicamente vinculante (véase el apartado 77 de la presente sentencia).
De lo anterior se deduce que cuando una medida es facultativa a tenor de una norma de este tipo, se tratará necesariamente de una facultad que corresponde a la apreciación de los Estados cuyos Gobiernos han aceptado el Protocolo de Ginebra. Para la CEPE/ONU, tal facultad equivale, en realidad, a la inexistencia de recomendación en relación con una medida específica, puesto que la decisión de adoptar o no la medida en cuestión se confió a la libre apreciación por cada Estado de las circunstancias pertinentes.
El Reino de España recuerda también que la disposición impugnada va más allá de la facultad que reconoce la norma CEPE-ONU FFV-14, en la medida en que, de conformidad con el artículo 113
bis
, apartado 2, del Reglamento único para las OCM (véase el apartado 2 de la presente sentencia), dicha disposición se aplica en todas las fases de comercialización, incluida la fase de exportación, y no se limita a las importaciones.
Si la anterior afirmación ha de entenderse en el sentido de que el Reino de España sostiene que el contenido de la norma CEPE-ONU FFV-14, al hacer referencia a la «legislación nacional del país de importación», se opone a que la obligación en cuestión pueda imponerla la legislación del país de exportación, tal alegación no puede prosperar.
Según resulta de lo expuesto en los apartados 13 y 14 de la presente sentencia, uno de los principales objetivos que la CEPE/ONU persigue, en particular mediante la elaboración de normas como la norma CEPE-ONU FFV-14 controvertida en el caso de autos, es favorecer la integración económica de los Estados que forman parte de ella. En particular, la finalidad de la armonización de las normas de comercialización es obviamente evitar que surjan obstáculos innecesarios para el comercio como consecuencia de las divergencias entre las normas de comercialización que establezcan los diferentes Estados.
Pues bien, una disposición que haga obligatorio el etiquetado específico de determinados productos únicamente puede constituir un obstáculo de este tipo en caso de que la imponga el país de importación. Si el país de importación no exige un etiquetado específico de los productos de que se trate, obviamente no se opondrá a que se importen de otro país, aun cuando lleven el etiquetado exigido por la legislación de este último país (país de exportación).
De lo anterior resulta que, en un caso como el presente, la norma de comercialización adoptada por la CEPE/ONU no contempla —ni tiene por qué contemplar— la legislación del país de exportación. Por consiguiente, cuando la norma CEPE-ONU FFV-14 dispone que la indicación del tratamiento post-cosecha de los cítricos es facultativa, en función de la legislación del país de importación, tal disposición no puede entenderse como una recomendación a los países de exportación para que no impongan la obligatoriedad de la indicación de que se trata mediante su legislación nacional. Esa disposición significa sencillamente que el país de importación tiene la facultad de exigir la indicación de que se trata, aunque no la exija la legislación del país de exportación de los productos.
En otros términos, no cabe reprochar a la Comisión el no haber seguido, al adoptar la disposición impugnada, una recomendación que figura en la norma CEPE-ONU FFV-14, y ello con independencia del carácter no vinculante de tales normas. Tampoco se le puede reprochar una percepción errónea del contenido de dicha norma ni, por consiguiente, un error manifiesto de apreciación por este motivo.
Sobre las disposiciones relativas al OPP
Procede examinar a continuación la cuestión de las disposiciones que autorizan el uso de OPP en el tratamiento de los cítricos y, en su caso, de otras frutas y hortalizas, en la medida en que las partes realizan afirmaciones divergentes sobre este punto. Pues bien, una eventual percepción errónea, por parte de la Comisión, del alcance y del contenido de las disposiciones pertinentes y de las obligaciones derivadas de las mismas viciaría su apreciación de la oportunidad de adoptar la disposición impugnada y podría justificar la anulación de ésta.
El uso de OPP fue autorizado por primera vez en virtud de la Directiva 67/427/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la utilización de ciertos [conservantes] para el tratamiento en superficie de los [cítricos] y a las medidas de control cualitativo y cuantitativo de los [conservantes] aplicados en y sobre los [cítricos] (
DO 1967, 148, p. 1
; EE 13/01, p. 39). El artículo 1, apartado 2, de la citada Directiva modificó la sección I del anexo de la Directiva 64/54/CEE del Consejo, de 5 de noviembre de 1963, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los [conservantes] que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (
DO 1964, 12, p. 161
; EE 13/01, p. 13), añadiendo a la misma una mención relativa específicamente al OPP. En virtud del artículo 1 de esta última Directiva, en su anexo se incluían los conservantes que los Estados miembros podían autorizar para proteger los productos destinados a la alimentación humana (productos alimenticios). La mención relativa al OPP, añadida por la Directiva 67/427, preveía que dicha sustancia podía utilizarse «exclusivamente para el tratamiento en superficie de los [cítricos]» y afirmaba, además, que el tratamiento debía indicarse, «en el comercio al por menor, con una indicación visible que asegure de forma inequívoca la información del consumidor».
A tenor de su artículo 1, apartado 1, la Directiva 91/114 tenía por objeto la autorización, comercialización, utilización y control de productos fitosanitarios en su presentación comercial y la comercialización y el control de sustancias activas destinadas a los fines descritos en el punto 1 del artículo 2 de la propia Directiva. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de esa misma Directiva, la expresión «productos fitosanitarios» designaba las sustancias activas destinadas, en particular, a mejorar la conservación de los productos vegetales, siempre y cuando dichas sustancias o productos no estuvieran sujetos a disposiciones particulares sobre conservantes. Precisamente porque en aquella época el OPP estaba sujeto a tales disposiciones particulares (a saber, las disposiciones de la Directiva 64/54, en su versión modificada por la Directiva 67/427), dicha sustancia no estaba incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva 91/114.
La Directiva 64/54 quedó derogada, a partir del 25 de marzo de 1995, en virtud del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 95/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 1995, relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes (
DO L 61, p. 1
), que la sustituyó. La Directiva 95/2 contenía igualmente en su anexo una mención relativa al OPP. En esa mención se precisaba que el OPP se autorizaba únicamente en el tratamiento de superficie de los cítricos y se fijaba una dosis máxima autorizada. En cambio, la mención no contenía ninguna disposición análoga a la de la Directiva 64/54, en su versión modificada por la Directiva 67/427, según la cual el mencionado tratamiento debía indicarse en la etiqueta. No obstante, es preciso observar que, como afirma la Comisión, en aquella época tal obligación estaba prevista en la norma específica de la Unión relativa a los cítricos, adoptada en virtud del Reglamento (CEE) n
o
920/89 de la Comisión, de 10 de abril de 1989, por el que se establecen normas de calidad para las zanahorias, los cítricos y las manzanas y peras de mesa y por el que se modifica el Reglamento n
o
58 (
DO L 97, p. 19
).
La Comisión explicó en sus escritos procesales que el OPP no sólo se usa como conservante para la fruta, sino también para la desinfección de almacenes, y que los operadores del sector habían solicitado su evaluación sobre la base de la Directiva 91/114. La Comisión afirma que, en vista de ello, decidió proponer su supresión del anexo de la Directiva 95/2, a fin de que el OPP pudiera incluirse en la lista de sustancias autorizadas que figuran en el anexo I de la Directiva 91/414.
La propuesta de la Comisión dio lugar a la adopción de la Directiva 2003/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de diciembre de 2003, por la que se modifica la Directiva 95/2/CE, relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes (
DO L 24, p. 58
). En virtud del artículo 1, apartado 3, y del apartado 3, punto B, del anexo de la citada Directiva, fue suprimida la mención relativa al OPP que figuraba en el anexo de la Directiva 95/2. No obstante, una nota a pie de página en esta parte del anexo de la Directiva 2003/114 precisaba lo siguiente: «La supresión del [OPP] entrará en vigor tan pronto como los requisitos de etiquetado de los alimentos tratados con dicha(s) sustancia(s) sean de aplicación en virtud de la legislación comunitaria sobre contenidos máximos de residuos de plaguicidas».
Procede señalar, por otro lado, que, en virtud de su artículo 3, la Directiva 2003/114 derogó expresamente la Directiva 67/427. No obstante, tal derogación no afectaba evidentemente al artículo 1, apartado 2, de esta Directiva, que había modificado la Directiva 64/54 (véase el anterior apartado 168). Esta disposición ya había sido derogada, junto con el resto de la Directiva 64/54, por la Directiva 95/2. La derogación efectuada por el artículo 3 de la Directiva 64/54 se refería a las restantes disposiciones de la Directiva 67/427, relativas a las modalidades para la toma de muestras de cítricos destinadas al control de los conservantes (véanse, en particular, el artículo 2 y el anexo de la Directiva 67/427).
La Comisión observa asimismo que la nota a pie de página a la que se hace referencia en el anterior apartado 171 no figuraba en su proyecto de Directiva, sino que fue introducida en virtud de una enmienda del Parlamento aceptada por el Consejo. Según la Comisión, su introducción «daba lugar a una situación delicada puesto que, por un lado, [la] condición [que establecía dicha nota] no se podía cumplir literalmente, debido a la falta de base jurídica en la legislación sobre máximos de residuos de plaguicidas, y, por otro, era necesario permitir la inscripción del OPP en la lista de sustancias activas autorizadas en virtud de la Directiva 91/414 […] ya que la industria había realizado importantes gastos en el procedimiento de evaluación». La Comisión explica que, «en estas circunstancias, […] decidió en 2009 adoptar una posición pragmática y considerar que la voluntad del legislador de mantener la obligación de marcar el uso del OPP […] quedaba satisfecha gracias a la existencia de la norma de comercialización sobre los cítricos que preveía dicha obligación para todo tratamiento post-cosecha».
En efecto, en virtud de la Directiva 2009/160/UE de la Comisión, de 17 de diciembre de 2009, por la que se modifica la Directiva 91/414/CEE del Consejo a fin de incluir en ella la sustancia activa 2-fenilfenol (
DO L 338, p. 83
), el OPP se incluyó en la lista de productos fitosanitarios contemplados en la Directiva 91/414.
El Reino de España alega que existió la oportunidad de haber establecido unos requisitos de etiquetado, en lo que atañe al OPP, en el ámbito de la legislación que regula los plaguicidas, oportunidad que no se aprovechó. Añade que no se puede justificar por más tiempo la disposición impugnada basando la argumentación en la nota a pie de página que figura en el anexo de la Directiva 2003/114.
Pues bien, procede observar que, en el marco del asunto presente, no corresponde al Tribunal ni dilucidar si se ha cumplido el requisito que la Directiva 2003/114 exige para la supresión del OPP de la lista de aditivos alimentarios ni determinar si la Directiva 2003/114, que incluyó dicha sustancia en la lista de productos fitosanitarios contemplados en la Directiva 91/414, incurre en ilegalidad.
A efectos de resolver el presente asunto, lo que importa es el hecho de que la Comisión consideró que la nota a pie de página que figuraba en el anexo de la Directiva 2003/14 ponía de manifiesto la voluntad del legislador de la Unión de establecer una obligación de etiquetado en lo que atañe a los productos alimenticios sometidos a tratamientos en los que se utiliza OPP y que dicha institución tuvo en cuenta este dato a la hora de adoptar la disposición impugnada. En efecto, es evidente que cuando el Director General de la DG «Agricultura y Desarrollo Rural» afirmaba, en el escrito mencionado en el apartado 64 de la presente sentencia, que la supresión de la obligación de etiquetado prevista en la disposición impugnada «plantearía legítimas dudas respecto a la correcta aplicación de la legislación sobre aditivos alimentarios», estaba haciendo referencia precisamente a la voluntad del legislador de la Unión expresada en la nota a pie de página mencionada más arriba, que figura en un texto que forma parte de la legislación de la Unión en materia de aditivos alimentarios.
Una vez hechas estas precisiones, resulta evidente que no puede reprocharse a la Comisión una percepción errónea de la voluntad del legislador en la materia. Esta voluntad se desprende claramente de la nota a pie de página en cuestión, cuyo texto carece de ambigüedad. Por lo tanto, en lo que respecta también a este punto, no existe ningún elemento que permita considerar que la Comisión ha incurrido en error manifiesto de apreciación.
Por otro lado, no resulta necesario determinar si, tal como parece sostener el Reino de España, la Comisión hubiera podido suprimir la obligación de etiquetado prevista en la disposición impugnada, sin infringir la Directiva 2003/114 ni ninguna otra norma jurídica de la Unión. Basta con señalar que la Comisión, que dispone de una amplia facultad de apreciación en la materia, optó por no proceder a tal supresión.
Sobre la observancia del principio de proporcionalidad
Así pues, queda por examinar la cuestión de si la disposición impugnada respeta el principio de proporcionalidad, es decir si, habida cuenta de la jurisprudencia citada en el apartado 152 de la presente sentencia, la disposición impugnada reviste o no un carácter manifiestamente inadecuado en relación con el objetivo perseguido.
El objetivo perseguido por la disposición impugnada no es otro que el mencionado en el apartado 130 de la presente sentencia: mediante la disposición impugnada se pretende garantizar que los consumidores de los cítricos de que se trata dispongan de una mejor información, haciendo que presten atención al hecho de que tales frutos han sido objeto de un tratamiento posterior a la cosecha con conservantes u otras sustancias químicas.
La alegación resumida más arriba en el apartado 124, según la cual el etiquetado obligatorio de los cítricos supone para los productores de estos frutos una desventaja competitiva en relación con los productores de otras frutas u hortalizas, parece ciertamente inclinarse por el carácter inadecuado de la medida introducida por la disposición impugnada en relación con el objetivo perseguido.
No obstante, la referida alegación parte de la premisa de que los consumidores ignoran que todas las frutas y hortalizas son objeto de tratamientos con diferentes sustancias, con independencia de que se califique a tales sustancias de conservantes, aditivos alimentarios o productos fitosanitarios. Es preciso declarar que se trata de una premisa errónea.
En efecto, el propio Reino de España invoca en sus escritos procesales un sondeo publicado en 2010 según el cual, cuando se somete a los consumidores una lista de problemas potenciales relacionados con los alimentos, el 31 % de las personas interrogadas mencionan los plaguicidas como el riesgo más importante.
Por otra parte, es notorio que, en el caso de la práctica totalidad de las frutas y hortalizas, existen etiquetas especiales para indicar que proceden de la agricultura orgánica y que no han sido tratadas con sustancias químicas. Por lo tanto, los consumidores son generalmente conscientes del hecho de que las frutas y hortalizas que no llevan tal etiqueta pueden haber sido objeto de un tratamiento de ese tipo. Así pues, no puede admitirse la alegación de que, al percibir el etiquetado especial para los cítricos, los consumidores lleguen,
a sensu contrario
, a la errónea conclusión de que las restantes frutas y hortalizas, que no llevan ese etiquetado, no han sido tratadas con sustancias químicas.
El Reino de España sostiene asimismo que la disposición impugnada, al aplicarse igualmente a los cítricos destinados a la exportación, supone para los cítricos procedentes de la Unión una desventaja competitiva en los mercados de los países terceros cuya legislación no exige un etiquetado análogo al que impone la disposición impugnada. En estos mercados, los cítricos procedentes de la Unión compiten con cítricos procedentes de otros países cuya legislación tampoco exige tal etiquetado. De este modo, añade el Reino de España, el consumidor del país de importación de que se trate podría tener la impresión errónea de que los cítricos procedentes de países terceros son preferibles a los productos procedentes de la Unión porque, a diferencia de estos últimos, no son objeto de tratamientos con sustancias químicas posteriores a la cosecha.
A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 38 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, «en las políticas de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección de los consumidores». Pues bien, ni esta disposición ni el artículo 169 TFUE (véase el apartado 94 de la presente sentencia) hacen distinción alguna entre los consumidores de la Unión y los consumidores externos. Por consiguiente, no cabe admitir que, cuando la Comisión considera que para garantizar la adecuada protección de los consumidores es necesaria una medida como el etiquetado de los cítricos en relación con su eventual tratamiento posterior a la cosecha, como sucede en el caso de autos, dicha institución distinga entre los consumidores de la Unión y los consumidores externos, imponiendo tal obligación en el caso de los productos destinados a los primeros pero no así en el caso de los productos destinados a los segundos.
Por otra parte, un nivel uniforme y elevado de protección de los consumidores, tanto de dentro de la Unión como del exterior, forma parte de la imagen de calidad y fiabilidad de los productos procedentes de la Unión y contribuye a mantener —o incluso a reforzar— su posición en los mercados internacionales. Esto es, por lo demás, lo que la Comisión manifestó en lo sustancial al ser interrogada en la vista acerca de las razones que la movieron a no excluir del ámbito de aplicación de la disposición impugnada los cítricos destinados a la exportación a un país cuya legislación no exige un etiquetado como el que impone dicha disposición. Procede asimismo subrayar que el Reino de España no ha alegado ningún argumento específico que pueda poner en tela de juicio las precedentes consideraciones.
En efecto, en el supuesto de que la salud de los consumidores de fuera de la Unión se viera afectada debido a la inexistencia de etiquetado relativo al tratamiento post-cosecha de los cítricos procedentes de esta última, podría resultar dañada la imagen de calidad y fiabilidad de los productos procedentes de la Unión. De ello se deduce que la alegación del Reino de España, resumida más arriba en el apartado 186, no puede prosperar.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que no cabe imputar a la Comisión, al adoptar la disposición impugnada, ni un error manifiesto de apreciación ni una violación del principio de proporcionalidad. Por consiguiente, procede desestimar el quinto motivo, así como el recurso en su integridad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos del Reino de España, procede condenarlo en costas, según lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas al Reino de España.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de noviembre de 2014.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.