CELEX: 62011TJ0481
Landwirtschaft
Gemeinsame Marktorganisation
Sektor Obst und Gemüse
Zitrusfrüchte
Nichtigkeitsklage
Bestätigende Handlung
Neue wesentliche Tatsachen
Zulässigkeit
Bedingungen für die Vermarktung
Bestimmungen betreffend die Kennzeichnung
Angabe der zur Behandlung nach der Ernte verwendeten Konservierungsmittel oder sonstigen chemischen Stoffe
Normenempfehlungen der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen

Vorgeschichte des Rechtsstreits
Art. 113 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (
ABl. L 299, S. 1
), der unter Titel II („Vorschriften für die Vermarktung und die Herstellung“) fällt, sieht in der durch die Verordnung (EG) Nr. 361/2008 des Rates vom 14. April 2008 (
ABl. L 121, S. 1
) geänderten Fassung vor:
„(1)   Die Kommission kann Vermarktungsnormen für ein oder mehrere Erzeugnisse der folgenden Sektoren vorsehen:
…
b)
Obst und Gemüse;
c)
Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse ….
(2)   Die Normen gemäß Absatz 1
a)
werden insbesondere unter Berücksichtigung der folgenden Faktoren festgelegt:
i)
der besonderen Merkmale der betreffenden Erzeugnisse;
ii)
der erforderlichen Bedingungen für einen reibungslosen Absatz der Erzeugnisse auf den Märkten;
iii)
des Interesses der Verbraucher an einer angemessenen, transparenten Produktinformation, zu der insbesondere für Erzeugnisse der Sektoren Obst und Gemüse sowie Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse Informationen hinsichtlich des Ursprungslands, der Güteklasse und gegebenenfalls der Sorte (oder des Handelstyps) des Erzeugnisses gehören;
…
v)
hinsichtlich der Sektoren Obst und Gemüse sowie Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse die Normenempfehlungen der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen (UN/ECE).
b)
können insbesondere … die Kennzeichnung betreffen“.
Nach Art. 113a Abs. 2 der Verordnung über die einheitliche GMO, der durch die Verordnung Nr. 361/2008 eingeführt worden ist, gelten „die Vermarktungsnormen [für die Sektoren Obst und Gemüse und die Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse] … auf allen Stufen der Vermarktung, einschließlich Ein- und Ausfuhr, soweit die Kommission nichts anderes festgelegt hat“.
Art. 121 der Verordnung über die einheitliche GMO in der durch die Verordnung Nr. 361/2008 geänderten Fassung sieht vor:
„Die Kommission legt die Durchführungsbestimmungen zu diesem Kapitel fest, die insbesondere Folgendes betreffen können:
a)
Vermarktungsnormen gemäß den Artikeln 113 und 113a einschließlich Vorschriften:
i)
für die Abweichung von den Normen;
ii)
für die in den Normen vorgesehenen Kennzeichnungsangaben sowie über die Vermarktung und Etikettierung;
iii)
für die Anwendung der Normen auf Erzeugnisse, die in die Gemeinschaft eingeführt bzw. aus der Gemeinschaft ausgeführt werden; …“.
Art. 4 der Verordnung über die einheitliche GMO sieht vor:
„Sofern in dieser Verordnung nichts anderes festgelegt ist, handelt die Kommission, wenn ihr Befugnisse übertragen werden, im Einklang mit dem Verfahren gemäß Artikel 195 Absatz 2.“
Art. 195 der Verordnung über die einheitliche GMO in der durch die Verordnung (EG) Nr. 491/2009 des Rates vom 25. Mai 2009 (
ABl. L 154, S. 1
) geänderten Fassung sieht vor:
„Ausschuss
(1)   Die Kommission wird von dem Verwaltungsausschuss für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte … unterstützt.
(2)   Wird auf diesen Absatz Bezug genommen, so gelten die Artikel 4 und 7 des Beschlusses 1999/468/EG.
Der Zeitraum nach Artikel 4 Absatz 3 des Beschlusses 1999/468/EG wird auf einen Monat festgesetzt …“
Der Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (
ABl. L 184, S. 23
) ist durch Art. 12 der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (
ABl. L 55, S. 13
), die nach ihrem Art. 16 am 1. März 2011 in Kraft getreten ist, aufgehoben worden. Nach Art. 13 Abs. 1 Buchst. b bzw. e der Verordnung Nr. 182/2011 findet Art. 5 mit Ausnahme von Abs. 4 Unterabs. 2 und 3 anstelle von Art. 4 des Beschlusses 1999/468, auf den in Art. 195 der Verordnung über die einheitliche GMO verwiesen wird, Anwendung, und Art. 10 der Verordnung Nr. 182/2011 findet anstelle von Art. 7 des Beschlusses 1999/468 Anwendung.
Art. 5 der Verordnung Nr. 182/2011 sieht insbesondere vor, dass ein in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallender Ausschuss seine Stellungnahme mit der Mehrheit nach Art. 16 Abs. 4 und 5 EUV und gegebenenfalls nach Art. 238 Abs. 3 AEUV bei Rechtsakten, die auf Vorschlag der Kommission zu erlassen sind, abgibt und die Stimmen der Vertreter der Mitgliedstaaten im Ausschuss gemäß den vorgenannten Artikeln gewichtet werden. Gibt der Ausschuss eine befürwortende Stellungnahme ab, so erlässt die Kommission den im Entwurf vorgesehenen Durchführungsrechtsakt. Gibt der Ausschuss eine ablehnende Stellungnahme ab, so erlässt die Kommission den im Entwurf vorgesehenen Durchführungsrechtsakt im Grundsatz nicht. Wird ein Durchführungsrechtsakt für erforderlich erachtet, so kann der Vorsitz entweder demselben Ausschuss innerhalb von zwei Monaten nach Abgabe der ablehnenden Stellungnahme eine geänderte Fassung des Entwurfs des Durchführungsrechtsakts unterbreiten oder den Entwurf des Durchführungsrechtsakts innerhalb eines Monats nach Abgabe der ablehnenden Stellungnahme dem Berufungsausschuss zur weiteren Beratung vorlegen. Wird keine Stellungnahme abgegeben, so kann die Kommission außer in den in Art. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 182/2011 vorgesehenen Fällen den im Entwurf vorgesehenen Durchführungsrechtsakt erlassen.
Art. 10 der Verordnung Nr. 182/2011 betrifft die Verpflichtung der Kommission, ein Register der Ausschussverfahren zu führen und einen jährlichen Bericht über die Arbeit der Ausschüsse zu veröffentlichen sowie die Zugriffsrechte des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union auf die im Register der Kommission enthaltenen Informationen und Dokumente.
Die Kommission hat die Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 vom 7. Juni 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1234/2007 des Rates für die Sektoren Obst und Gemüse und Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse in erster Linie auf der Grundlage von Art. 121 Buchst. a der Verordnung über die einheitliche GMO erlassen. Der 56. Erwägungsgrund dieser Durchführungsverordnung besagt, dass der Verwaltungsausschuss für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte (im Folgenden: Verwaltungsausschuss) innerhalb der von seinem Vorsitzenden festgesetzten Frist keine Stellungnahme abgegeben hat.
In Art. 3 der Verordnung Nr. 543/2011 heißt es:
„(1)   Die Anforderungen von Artikel 113a Absatz 1 der Verordnung [über die einheitliche GMO] gelten als die allgemeine Vermarktungsnorm. Die Einzelheiten der allgemeinen Vermarktungsnorm sind in Anhang I Teil A der vorliegenden Verordnung aufgeführt.
Obst und Gemüse, für das keine spezielle Vermarktungsnorm gilt, muss der allgemeinen Vermarktungsnorm entsprechen. Kann der Besitzer jedoch nachweisen, dass das Erzeugnis einer von der [UN/ECE] festgelegten Norm entspricht, so gilt es als der allgemeinen Vermarktungsnorm entsprechend.
(2)   Die speziellen Vermarktungsnormen gemäß Artikel 113 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung [über die einheitliche GMO] sind für folgende Erzeugnisse in Anhang I Teil B der vorliegenden Verordnung aufgeführt:
…
b)
Zitrusfrüchte; …“
Anhang I Teil B 2 der Verordnung Nr. 543/2011 enthält seiner Überschrift zufolge die „Vermarktungsnorm für Zitrusfrüchte“. Seine Nr. VI („Bestimmungen betreffend die Kennzeichnung“) sieht vor:
„Jedes Packstück muss zusammenhängend auf einer Seite folgende Angaben in lesbaren, unverwischbaren und von außen sichtbaren Buchstaben aufweisen: …
D. Handelsmerkmale
…
—
gegebenenfalls Angabe der zur Behandlung nach der Ernte verwendeten Konservierungsmittel oder sonstigen chemischen Stoffe.“
Mit der vorliegenden Klage wird die Nichtigerklärung dieser Bestimmung verlangt (im Folgenden: angefochtene Bestimmung).
Die Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen (UN/ECE) wurde 1947 durch die Entschließung 36 (IV) des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen (Ecosoc) vom 28. März 1947 eingeführt. Sie vereint derzeit 56 Staaten aus Europa (einschließlich aller Mitgliedstaaten der Europäischen Union), der Gemeinschaft unabhängiger Staaten und Nordamerika. Da die Union nicht Mitglied der Vereinten Nationen ist, ist sie auch nicht Mitglied der UN/ECE. Sie nimmt an der UN/ECE jedoch als Beobachterin teil.
Die UN/ECE umfasst im Wesentlichen die Arbeitsgruppe für Qualitätsnormen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (im Folgenden: Arbeitsgruppe), die insbesondere mit der Festlegung gemeinsamer Normen für verderbliche Erzeugnisse beauftragt ist.
Im Jahr 1958 verabschiedete die Arbeitsgruppe das Genfer Protokoll zur Normung von frischem Obst und Gemüse sowie Trockenfrüchten und getrockneten Früchten (1964 und 1985 überarbeitet; im Folgenden: Genfer Protokoll). Dieses sieht in Kapitel I vor:
„Jedes unter die Qualitätsnormen für Vermarktung fallende Produkt muss in einer Sondervorschrift mit der Bezeichnung der Art und der Gattung, zu denen es gehört, definiert werden (lateinische botanische Bezeichnung und gegebenenfalls Angabe des Verfassers) …
Eine Produktgruppe kann jedoch auch unter eine allgemeinere Norm fallen, sofern die Eigenschaften der Produkte die Anwendung der Norm auf diese Gruppe erlauben.“
Nach Kapitel IX des Genfer Protokolls ist die Arbeitsgruppe insbesondere mit der Erstellung neuer Sondervorschriften und der Anpassung der bestehenden Vorschriften beauftragt. Nach Kapitel X des Genfer Protokolls hat die Arbeitsgruppe auch die Aufgabe, die Klauseln einer internationalen Übereinkunft auszuarbeiten, die geeignet sind, den im Rahmen der UN/ECE bestehenden Normen für Obst und Gemüse einen endgültigen Status zu verleihen.
Verfahren und Anträge der Parteien
Das Königreich Spanien hat mit Klageschrift, die am 6. September 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
Mit besonderem Schriftsatz, der am 28. November 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission nach Art. 114 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben. Mit Beschluss des Gerichts vom 13. Juli 2012 ist die Entscheidung über die Einrede der Unzulässigkeit der Endentscheidung vorbehalten worden.
Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Achten Kammer zugeteilt worden, der deshalb die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist.
Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Achte Kammer) die Eröffnung der mündlichen Verhandlung beschlossen und die Parteien im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 der Verfahrensordnung aufgefordert, verschiedene Fragen schriftlich zu beantworten und bestimmte Unterlagen vorzulegen. Die Parteien sind dem fristgerecht nachgekommen.
In der Sitzung vom 18. Juni 2014 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet. Das Gericht hat den Parteien in dieser Sitzung eine Frist zur Beibringung einer Kopie des Genfer Protokolls zu den Akten gesetzt und entschieden, die mündliche Verhandlung nicht zu schließen, bis diese vorliegt. Nachdem die Parteien der Aufforderung des Gerichts innerhalb der gesetzten Frist nachgekommen sind und eine Kopie des Genfer Protokolls eingereicht haben, ist die mündliche Verhandlung am 26. Juni 2014 durch Beschluss des Präsidenten der Achten Kammer geschlossen worden.
Das Königreich Spanien beantragt:
—
die angefochtene Bestimmung für nichtig zu erklären;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt:
—
die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet, abzuweisen;
—
dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Zur Zulässigkeit
Die Kommission macht geltend, die Klage sei unzulässig, weil die angefochtene Bestimmung nur ein bestätigender Rechtsakt sei und demzufolge nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV sein könne.
Ihrer Ansicht nach ist die Pflicht zur Angabe der Behandlung der Zitrusfrüchte nach der Ernte nicht neu, sondern gehört seit 1971 zu den Rechtsvorschriften der Union. Bestimmungen, die mit der angefochtenen Bestimmung im Wesentlichen identisch seien, seien bereits in mehreren Verordnungen vor 2002 enthalten gewesen. Seit 2002 sei der Wortlaut der einschlägigen Bestimmung mit dem der angefochtenen Bestimmung identisch.
Dies treffe auch auf Punkt VI D vierter Gedankenstrich des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1799/2001 der Kommission vom 12. September 2001 zur Festlegung der Vermarktungsnorm für Zitrusfrüchte (
ABl. L 244, S. 12
) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2010/2002 der Kommission vom 12. November 2002 (
ABl. L 310, S. 3
) geänderten Fassung sowie auf Anhang I Teil B 2 Punkt VI D vierter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1580/2007 mit Durchführungsbestimmungen zu den Verordnungen des Rates (EG) Nr. 2200/96, (EG) Nr. 2201/96 und (EG) Nr. 1182/2007 im Sektor Obst und Gemüse hinsichtlich der Vermarktungsnormen in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1221/2008 der Kommission vom 5. Dezember 2008 (
ABl. L 336, S. 1
) geänderten Fassung zu. Im Übrigen bestehe zwischen dem Zusammenhang, in dem die angefochtene Bestimmung erlassen worden sei und den Umständen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 2010/2002 bestanden hätten, kein Unterschied.
Diesbezüglich ist zunächst festzustellen, dass sich aus dem Wortlaut von Art. 263 AEUV wie auch aus seinem Zweck, Rechtssicherheit zu gewährleisten, ergibt, dass eine nicht fristgerecht angefochtene Handlung bestandskräftig wird. Die Bestandskraft betrifft nicht nur die Handlung selbst, sondern auch jede spätere Handlung mit rein bestätigendem Charakter. Dies ist durch das Erfordernis rechtlicher Stabilität gerechtfertigt und gilt sowohl für Einzelakte als auch für solche mit normativem Charakter, wie eine Verordnung. Wird hingegen eine Bestimmung einer Verordnung geändert, wird die Klagemöglichkeit wieder eröffnet, nicht nur gegen diese Bestimmung allein, sondern gegen alle Bestimmungen, die, auch wenn sie nicht geändert worden sind, mit ihr eine Einheit bilden (Urteil des Gerichtshofs vom 18. Oktober 2007, Kommission/Parlament und Rat,
C-299/05, Slg. 2007, I-8695
, Rn. 29 und 30; Urteile des Gerichts vom 10. Juni 2009, Polen/Kommission,
T-257/04, Slg. 2009, II-1545
, Rn. 70, und vom 2. Oktober 2009, Zypern/Kommission, T‑300/05 und T‑316/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 258).
Hinsichtlich der Frage, wann eine Maßnahme als bloße Bestätigung einer früheren Entscheidung anzusehen ist, ergibt sich aus ständiger Rechtsprechung, dass dies dann der Fall ist, wenn sie gegenüber der früheren Entscheidung keine neuen Gesichtspunkte enthält und nicht auf einer Überprüfung der Rechtslage des Adressaten dieser Entscheidung beruht (Urteile des Gerichts vom 7. Februar 2001, Inpesca/Kommission,
T-186/98, Slg. 2001, II-557
, Rn. 44, vom 6. Mai 2009, M/EMEA,
T-12/08 P, Slg. ÖD 2009, I-B-1-31 und II-B-1-159
, Rn. 47, und vom 15. September 2011, CMB und Christof/Kommission, T‑407/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 89).
Diese Rechtsprechung, die sich auf Einzelakte bezieht, muss gleichermaßen auf Rechtsakte mit normativem Charakter angewandt werden, da es nicht gerechtfertigt ist, diese unterschiedlich zu behandeln. Außerdem hat das Gericht im Urteil Zypern/Kommission, oben in Rn. 27 angeführt (Rn. 276), entschieden, dass die in dieser Rechtssache fragliche Bestimmung eine Bestätigung einer identischen früheren Bestimmung darstellt, nachdem es festgestellt hat, dass sie nicht auf einer Überprüfung der Rechtslage beruht.
In Fällen, in denen sich der spätere Rechtsakt vom früheren Rechtsakt unterscheidet, stellt sich die Frage, ob ein Rechtsakt eine Bestätigung darstellt, nämlich offensichtlich nicht. Jedoch stehen rein redaktionelle Änderungen, die den Inhalt der fraglichen Entscheidung nicht berühren, dem nicht entgegen, dass der Rechtsakt als Bestätigung anzusehen ist. So hat das Gericht im Urteil Zypern/Kommission, oben in Rn. 27 angeführt (Rn. 270), ausgeführt, dass „der Ablauf der Klagefrist einer gegen eine geänderte Bestimmung erhobenen Nichtigkeitsklage nicht nur dann entgegensteht, wenn diese Bestimmung die Bestimmung des Rechtsakts, gegen den die Klagefrist abgelaufen ist, wiederholt, sondern auch dann, wenn ihr Inhalt trotz des geänderten Wortlauts … nicht berührt wird“.
Die in Rn. 28 angeführte Rechtsprechung betrifft somit den Fall, dass der Inhalt des angefochtenen Rechtsakts (im Fall eines Rechtsakts mit normativem Charakter der Wortlaut der relevanten Bestimmung) mit dem des früheren Rechtsakts im Wesentlichen identisch ist.
Somit stellt sich die Frage, unter welchen Umständen man von einer „Überprüfung“ sprechen kann, die dazu führt, dass ein späterer Rechtsakt, dessen Inhalt mit dem des früheren Rechtsakts im Wesentlichen identisch ist, nicht als Bestätigung dieses früheren Rechtsakts angesehen werden kann.
Diesbezüglich kann nicht angenommen werden, dass eine einfache Überprüfung der einem Rechtsakt zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die vom Urheber dieses Rechtsakts vorgenommen wird, bevor er seinen Inhalt noch einmal bestätigt, eine Überprüfung im Sinne der oben in Rn. 28 angeführten Rechtsprechung darstellt. Generalanwalt Slynn hat in seinen Schlussanträgen, die zum Urteil des Gerichtshofs vom 11. März 1986, Adams u. a./Kommission geführt haben (
294/84, Slg. 1986, 977, 978
und 981), ebenfalls die Auffassung vertreten, dass eine einfache „zweite Prüfung“ der einer Handlung zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Umstände keine Überprüfung darstellt, die dem Vorliegen einer bestätigenden Handlung entgegensteht.
Auch ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorliegen neuer wesentlicher Tatsachen einen Antrag auf Überprüfung einer bestandskräftig gewordenen Entscheidung rechtfertigen kann (vgl. Urteil Inpesca/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 47, und Urteil M/EMEA, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung). Eine Maßnahme, mit der ein Antrag beschieden wird, in dem die Verwaltung unter Berufung auf neue wesentliche Tatsachen um eine Überprüfung der früheren Entscheidung ersucht wird, kann nicht als rein bestätigend angesehen werden, wenn sie eine Entscheidung in Bezug auf diese Tatsachen trifft und damit gegenüber der früheren Entscheidung einen neuen Gesichtspunkt enthält (vgl. Urteil Inpesca/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Somit muss das betreffende Organ, nachdem eine bestandskräftig gewordene Entscheidung auf der Grundlage wesentlicher neuer Tatsachen überprüft worden ist, eine neue Entscheidung treffen, deren Rechtmäßigkeit gegebenenfalls vor den Unionsgerichten in Zweifel gezogen werden kann. Beruht der Antrag auf Überprüfung dagegen nicht auf wesentlichen neuen Tatsachen, so muss ihm das Organ nicht stattgeben (Urteile Inpesca/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 48, und Urteil M/EMEA, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 51).
Aus dieser Rechtsprechung folgt, dass ein Rechtsakt als nach einer erneuten Überprüfung der Sachlage als erlassen gilt und somit keinen bestätigenden Charakter hat, wenn dieser Rechtsakt entweder auf Antrag des Betroffenen oder auf Initiative seines Verfassers selbst aufgrund wesentlicher Tatsachen erlassen wird, die beim Erlass des früheren Rechtsakts nicht berücksichtigt worden sind. Gerade weil diese Umstände beim Erlass des früheren Rechtsakts nicht berücksichtigt worden waren, handelt es sich um neue Umstände.
Unterscheiden sich dagegen die rechtlichen und tatsächlichen Umstände, auf denen der neue Rechtsakt beruht, nicht von denen, die dem Erlass des früheren Rechtsakts zugrunde gelegen haben, ist der neue Rechtsakt eine bloße Bestätigung der früheren Entscheidung.
Hinsichtlich der Voraussetzungen, unter denen Umstände als neu und wesentlich angesehen werden können, muss ein Umstand als neu eingestuft werden, wenn dieser Umstand zum Zeitpunkt des Erlasses der früheren Entscheidung nicht bestanden hat (vgl. in diesem Sinne Urteil M/EMEA, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung; vgl. auch Beschluss des Gerichts vom 29. April 2004, SGL Carbon/Kommission,
T-308/02, Slg. 2004, II-1363
, Rn. 57) oder es sich um einen Umstand handelt, der beim Erlass der früheren Maßnahme bereits bestanden hat, jedoch aus irgendeinem Grund, auch aus mangelnder Sorgfalt des Verfassers, bei ihrem Erlass nicht berücksichtigt worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteile Adams u. a./Kommission, oben in Rn. 33 angeführt, Rn. 15, und Urteil des Gerichts vom 3. März 1994, Cortes Jimenez u. a./Kommission,
T-82/92, Slg. ÖD 1994, I-A-69 und II-237
, Rn. 16).
Was die Wesentlichkeit eines Umstands im Sinne der oben angeführten Rechtsprechung angeht, muss ein Umstand, um wesentlich zu sein, die von den Verfassern der früheren Entscheidung zugrunde gelegte rechtliche Situation wesentlich verändern können (vgl. in diesem Sinne Beschluss SGL Carbon/Kommission, oben in Rn. 38 angeführt, Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung). Mit anderen Worten muss der betreffende Umstand geeignet sein, die der früheren Maßnahme zugrunde liegenden Bedingungen insbesondere so zu verändern, dass die Richtigkeit der in dieser Maßnahme gewählten Lösung angezweifelt wird (vgl. Urteil M/EMEA, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Auch muss eine Maßnahme, die von der Fortdauer der tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die ihrem Erlass zugrunde gelegen haben, abhängig ist, einem Antrag auf Überprüfung zugänglich sein, um zu klären, ob sich ihre Aufrechterhaltung als gerechtfertigt erweist (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts M/EMEA, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 64 bis 66, und vom 21. März 2014, Yusef/Kommission, T‑306/10, Rn. 62 und 63). Eine Überprüfung, ob eine früher erlassene Maßnahme angesichts einer geänderten rechtlichen oder tatsächlichen Situation weiterhin gerechtfertigt ist, führt zum Erlass einer Maßnahme, die nicht eine bloße Bestätigung einer früheren Maßnahme, sondern eine mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV anfechtbare Handlung darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 26. Januar 2010, Internationaler Hilfsfonds/Kommission,
C-362/08 P, Slg. 2010, I-669
, Rn. 56 bis 62).
Im vorliegenden Fall ist, wie die Kommission geltend macht, der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung identisch mit dem der früheren Bestimmung in Anhang I Teil B 2 Punkt VI D vierter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1580/2007 in der durch die Verordnung Nr. 1221/2008 geänderten Fassung, an deren Stelle sie getreten ist. Diese Bestimmung war ihrerseits identisch mit der in Punkt VI D vierter Gedankenstrich des Anhangs der Verordnung Nr. 1799/2001 in der durch die Verordnung Nr. 2010/2002 geltenden Fassung. Der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung ist daher seit 2002 gänzlich unverändert geblieben.
Unter diesen Umständen ist im Licht der oben in den Rn. 28 bis 40 angeführten Erwägungen zu prüfen, ob die angefochtene Bestimmung nicht doch infolge einer Überprüfung der Situation erlassen worden ist, da sie in diesem Fall nicht als bloße Bestätigung angesehen werden und mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden könnte.
Das Gericht ist der Auffassung, dass dies aus den folgenden Gründen der Fall ist.
Erstens ist die angefochtene Bestimmung von der Fortdauer der tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die ihrem Erlass zugrunde gelegen haben, abhängig. In einer Zeit des ständigen wissenschaftlichen Wandels kann davon ausgegangen werden, dass die Möglichkeiten der Behandlung von Zitrusfrüchten nach der Ernte und die verwendeten Konservierungsmittel oder sonstigen chemischen Stoffe regelmäßig erheblichen Veränderungen unterliegen können. In einer solchen Situation könnte man folgerichtig erwarten, dass die anwendbaren Maßnahmen regelmäßig überprüft werden, um zu klären, ob ihre Aufrechterhaltung angesichts einer eventuellen zwischenzeitlich eingetretenen Änderung der rechtlichen oder tatsächlichen Situation gerechtfertigt ist. Anscheinend haben die Verfasser der angefochtenen Bestimmung genau eine solche Überprüfung und nicht nur eine Neufassung bestehender Bestimmungen gewollt.
Diesbezüglich ist anzumerken, dass es nach dem Wortlaut des zweiten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 543/2011 insbesondere „angebracht [ist], alle Durchführungsbestimmungen mit den aufgrund der bisherigen Erfahrungen erforderlichen Änderungen in einer neuen Verordnung [für die Sektoren Obst und Gemüse und Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse] zusammenzufassen“.
Daraus folgt, dass die Kommission mit dem Erlass der Verordnung Nr. 543/2011 nicht nur die bereits geltenden Durchführungsbestimmungen in einem einzigen Text konsolidieren, sondern die Gelegenheit nutzen wollte, die „angesichts der bisherigen Erfahrungen notwendigen Veränderungen“ durchzuführen. Diese letzte Absicht deutet darauf hin, dass vor dem Erlass der angefochtenen Bestimmung wie vor allen anderen Bestimmungen der Verordnung Nr. 543/2011 eine Überprüfung der Situation im Sinne der oben in Rn. 28 angeführten Rechtsprechung stattgefunden haben kann.
Zweitens ist festzustellen, dass sich die maßgebliche Sach- und Rechtslage nach dem Erlass der Verordnung Nr. 1221/2008, die als letzter Rechtsakt vor dem Erlass der Verordnung Nr. 543/2011 eine mit der angefochtenen Bestimmung identische Bestimmung enthielt, so verändert hat, dass sie gegebenenfalls zu einer Änderung der angefochtenen Bestimmung hätte führen können und deshalb eine Überprüfung der Situation erforderlich machte.
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass nach dem Wortlaut von Art. 113 Abs. 2 Buchst. a Ziff. v der Verordnung über die einheitliche GMO (siehe oben, Rn. 1) die Vermarktungsnormen für Erzeugnisse von der Kommission insbesondere unter Berücksichtigung „der Normenempfehlungen der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen (UN/ECE)“ festgelegt werden (siehe oben, Rn. 13 bis 16).
Die Parteien sind sich einig, dass die maßgebliche Norm im vorliegenden Fall die Norm UN/ECE FFV‑14 über die Vermarktung und die Kontrolle der Handelsqualität von Zitrusfrüchten ist. Sie wurde von der Arbeitsgruppe angenommen und mehrfach geändert.
Punkt VI der Ausgabe 2000 der Norm UN/ECE FFV‑14 („Norm UN/ECE FFV‑14 über die Vermarktung und die Kontrolle der Handelsqualität von Zitrusfrüchten zwischen und nach den Mitgliedstaaten der UN-Wirtschaftskommission für Europa“) enthielt Bestimmungen über die Kennzeichnung von Packstücken: Diese mussten nach seinem Wortlaut „zusammenhängend auf einer Seite … in lesbaren, unverwischbaren und von außen sichtbaren Buchstaben“ eine Reihe von Angaben aufweisen. Punkt VI D („Handelsmerkmale“) dieser Norm sah im vierten Gedankenstrich vor, dass die Packstücke „gegebenenfalls das verwendete Konservierungsmittel oder den verwendeten chemischen Stoff angeben müssen, soweit deren Einsatz im Einklang mit den Regelungen im Einfuhrland steht“. In der Ausgabe 2004 der Norm UN/ECE FFV‑14 hat sich an diesen Bestimmungen nichts geändert.
Dagegen brachte die Ausgabe 2009 der Norm UN/ECE FFV‑14 Änderungen an den genannten Bestimmungen. Punkt VI der Ausgabe 2009 der Norm UN/ECE FFV‑14 („Norm UN/ECE FFV‑14 über die Vermarktung und die Kontrolle der Handelsqualität von Zitrusfrüchten“) sah nämlich vor, dass die Packstücke „zusammenhängend auf einer Seite … in lesbaren, unverwischbaren und von außen sichtbaren Buchstaben“ eine Reihe von Angaben aufweisen müssen. Punkt VI D („Handelsmerkmale“) dieser Norm sah im sechsten Gedankenstrich vor, dass die Packstücke die „Nacherntebehandlung (wahlfrei, auf der Grundlage der nationalen Vorschriften des Importlandes“ angeben müssen.
Punkt VI der Ausgabe 2010 der Norm UN/ECE FFV‑14 (diese Version war zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 543/2011 anwendbar) übernimmt hinsichtlich der Kennzeichnung die Norm UN/ECE FFV‑14 von 2009, mit dem einzigen Unterschied, dass sie sich auf die Kennzeichnung von „Verpackungen“ bezieht, während sich die Norm von 2009 auf „Packstücke“ bezog. Sie sieht somit vor, dass die „Verpackungen“„zusammenhängend auf einer Seite … in lesbaren, unverwischbaren und von außen sichtbaren Buchstaben“ eine Reihe von Angaben aufweisen müssen. Punkt VI D („Handelsmerkmale“) sieht im sechsten Gedankenstrich vor, dass die Verpackungen die „Nacherntebehandlung (wahlfrei, auf der Grundlage der nationalen Vorschriften des Importlandes“ angeben müssen.
Daraus folgt, dass nach den Ausgaben 2000 und 2004 der Norm UN/ECE FFV‑14, wenn ein Konservierungsmittel oder, allgemeiner, ein chemischer Stoff auf den Zitrusfrüchten verwendet wurde (und soweit eine solche Verwendung mit den Rechtsvorschriften des Einfuhrlandes im Einklang stand), eine Information über diese Verwendung zwingend auf den Packstücken mit den fraglichen Zitrusfrüchten angegeben werden musste. Nach den Ausgaben 2009 und 2010 dieser Norm ist die Angabe dieser Verwendung dagegen nur erforderlich, wenn die Rechtsvorschriften des Einfuhrlandes es verlangen. Wenn die Rechtsvorschriften des Einfuhrlandes also die Verwendung des fraglichen Konservierungsmittels oder des fraglichen chemischen Stoffes erlauben, ohne die Angabe einer Information über ihre Verwendung auf den Packstücken oder Verpackungen der betreffenden Zitrusfrüchte zu verlangen, dann verlangen die Ausgaben 2009 und 2010 der Norm UN/ECE FFV‑14 ebenfalls keine solche Angabe.
Die Parteien sind unterschiedlicher Auffassung über die Frage, wie die neue Formulierung der Norm UN/ECE FFV‑14 in den Ausgaben 2009 und 2010 zu verstehen ist. Die Kommission interpretiert sie als „Fehlen einer Stellungnahme zur Frage, ob Behandlungen von Zitrusfrüchten nach der Ernte angegeben werden müssen, und somit als Verzicht der UN/ECE, einen solchen Hinweis zu empfehlen“. Nach Ansicht der Kommission richtet sich „die in der Empfehlung genannte ‚Wahl‘ nur an die Einfuhrstaaten und nicht an die Wirtschaftsteilnehmer“. Sie meint, die Änderung der Norm UN/ECE FFV‑14 habe nur formellen Charakter und berühre nicht den Inhalt. Daher ist sie der Ansicht, dass „diese Änderung nicht die Umstände verfälscht“, die den Hintergrund für den Erlass der angefochtenen Bestimmung bilden.
Das Königreich Spanien ist der Auffassung, dass die von der UN/ECE angenommenen Normen in gleicher Weise an die an der Arbeitsgruppe teilnehmenden Staaten als auch an alle Staaten gerichtet sind, die sie auf eigene Initiative annehmen. Seiner Ansicht nach ist daher „die optionale Kennzeichnung der Behandlung nach der Ernte eine Anforderung, die von allen Adressaten der Norm in jedem Land, das sie annimmt, zu beachten“ ist. In seiner Erwiderung wirft das Königreich Spanien der Kommission sogar vor, die Norm UN/ECE FFV‑14 falsch auszulegen, indem sie es den Teilnehmerstaaten der UN/ECE überlasse, ob sie für die Behandlung der Zitrusfrüchte nach der Ernte eine Kennzeichnung vorsehen oder nicht, während seiner Ansicht nach „die fragliche Möglichkeit den Wirtschaftsteilnehmern zukommt“.
Um über die Zulässigkeit der Klage zu entscheiden, ist es in diesem Stadium weder notwendig, sich zur genauen Auslegung der Ausgaben 2009 und 2010 der Norm UN/ECE FFV‑14 noch zur Frage zu äußern, ob sie sich ausschließlich an die Teilnehmerstaaten der UN/ECE oder auch an die Wirtschaftsteilnehmer richtet. Diese Fragen sind für die Entscheidung in der Sache von gewisser Bedeutung und werden in diesem Kontext gegebenenfalls zu analysieren sein.
Für die Prüfung der Zulässigkeit der Klage genügt es, festzustellen, dass der Wortlaut der Norm UN/ECE FFV‑14 seit 2009, d. h. nach dem Erlass der Verordnung Nr. 1221/2008 (die eine mit der angefochtenen Bestimmung identische Bestimmung enthielt) eine Änderung erfahren hat, die nicht rein redaktioneller Art ist. Während die vorherigen Ausgaben in eindeutiger Weise vorsahen, dass die Packstücke oder Verpackungen mit Zitrusfrüchten Angaben zur Behandlung nach der Ernte aufweisen müssen, sieht die fragliche Norm von der Ausgabe 2009 an lediglich eine Möglichkeit hierzu, „auf der Grundlage der nationalen Vorschriften des Importlandes“, vor. Entgegen dem Vortrag der Kommission handelt es sich hier offensichtlich nicht um eine rein formale Änderung.
Auch wenn davon ausgegangen wird, dass die Kommission nicht verpflichtet war, die relevante Unionsregelung so zu ändern, dass sie im Einklang mit der Änderung der Norm UN/ECE FFV‑14 steht, war sie sicherlich verpflichtet, diese Änderung zu berücksichtigen, wie Art. 113 Abs. 2 Buchst. a Ziff. v der Verordnung über die einheitliche GMO es verlangt, und musste wenigstens die Möglichkeit einer solchen Änderung überprüfen. Eine solche Überprüfung hat zur Folge, dass die angefochtene Bestimmung, auch wenn sie den gleichen Inhalt wie die zuvor geltende einschlägige Bestimmung hat, keine Bestätigung dieser früheren Entscheidung ist.
Drittens schließlich bestätigt der dem Erlass der angefochtenen Bestimmung zugrunde liegende Verfahrensverlauf, wie sich aus den von den Parteien vorgelegten Unterlagen, ihren schriftlichen Antworten auf die vom Gericht im Rahmen einer prozessleitenden Maßnahme gestellten Fragen sowie den Erläuterungen der Parteien in der mündlichen Verhandlung ergibt, dass eine Überprüfung der rechtlichen und tatsächlichen Situation tatsächlich stattgefunden hat.
Wie die Parteien bestätigt haben, ist der Entwurf für eine Durchführungsverordnung mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung über die einheitliche GMO, der von der Kommission dann nach Änderungen als Verordnung Nr. 543/2011 angenommen worden ist, von der Expertengruppe der Kommission für die Normung von frischem Obst und Gemüse (im Folgenden: Expertengruppe) überprüft worden. Der an diese Gruppe übermittelte und von ihr geprüfte Entwurf, der vom Königreich Spanien zu den Akten gereicht worden ist, enthielt eine Bestimmung, nach der die Angabe der Behandlung nach der Ernte fakultativ war („post-harvest treatment [optional]“ in der englischen Originalversion dieses Dokuments). In diesem Entwurf war auch eine mit der angefochtenen Bestimmung identische Bestimmung durchgestrichen, sicherlich um zu verdeutlichen, dass sie gelöscht und durch die oben genannte neue Bestimmung ersetzt werden sollte. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission auf eine Frage des Gerichts bestätigt, dass dieser vom Königreich Spanien vorgelegte Entwurf an die Expertengruppe übermittelt worden war. Sie hat jedoch erklärt, dass der Wortlaut der relevanten Bestimmung dieses Entwurfs, der sich von dem der angefochtenen Bestimmung unterscheidet, auf einem Fehler beruhe, der ihr unterlaufen sei.
Aus den von den Parteien zu den Akten gereichten Unterlagen und ihren schriftlich sowie in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärungen ergibt sich auch, dass am 6. April 2011 ein Verordnungsentwurf mit einer identischen Bestimmung wie die oben in Rn. 60 genannte an den Verwaltungsausschuss zur Prüfung in seiner Sitzung am 13. April 2011 übermittelt worden ist. Das Königreich Spanien hat eine Kopie dieses Entwurfs als Anhang zur Klage eingereicht. Am 11. April 2011 hat die Kommission jedoch eine geänderte Fassung ihres Entwurfs an den Verwaltungsausschuss übermittelt, der dieses Mal eine mit der angefochtenen Bestimmung identische Bestimmung enthielt. In ihren schriftlichen Ausführungen hat die Kommission die inhaltliche Richtigkeit dieser Informationen bestätigt, jedoch darauf hingewiesen, dass auch bei diesem Entwurf der Wortlaut der betreffenden Bestimmung auf einen „Fehler“ zurückzuführen sei, den sie sofort korrigiert habe, nachdem sie ihn bemerkt habe.
Das Königreich Spanien hat der Klageschrift auch Kopien von Briefen, die von zwei spanischen Ministerien nach der Sitzung des Verwaltungsausschusses am 13. April 2011 an die Kommission gerichtet worden waren, in denen sie mitteilten, dass sie den Verordnungsvorschlag der Kommission ablehnten, sowie die Antwort der Kommission auf diese Briefe als Anhänge beigefügt. Am 4. Mai 2011 hat der Generaldirektor für Handel und Investitionen des spanischen Ministeriums für Industrie, Tourismus und Handel einen Brief an den Generaldirektor der Generaldirektion (GD) „Gesundheit und Verbraucher“ der Kommission gerichtet, in dem er erklärte, man habe sich in der Expertengruppe darauf geeinigt, dass die von der Kommission zu erlassende Verordnung im Einklang mit dem neuen Wortlaut der Norm UN/ECE FFV‑14 stehe, nach dem die Angabe der Konservierungsmittel oder sonstigen bei der Behandlung von Zitrusfrüchten nach der Ernte verwendeten chemischen Stoffe fakultativ war.
Dieser spanische Beamte hat ebenfalls am 4. Mai 2011 einen weiteren Brief an den Generaldirektor der Generaldirektion (GD) „Landwirtschaft und regionale Entwicklung“ der Kommission gesandt. Außerdem hat auch die Generaldirektorin für landwirtschaftliche Ressourcen und Viehzucht des spanischen Ministeriums für Umwelt, ländliche Gebiete und Meeresumwelt am 3. Mai 2011 ein Schreiben an den Generaldirektor dieser Generaldirektion der Kommission gerichtet.
Der Generaldirektor der GD „Landwirtschaft und regionale Entwicklung“ hat auf die beiden genannten Schreiben mit zwei Schreiben vom 14. bzw. 30. Juni 2011 geantwortet. Diese zwei jeweils auf Englisch und Spanisch verfassten Schreiben sind inhaltlich identisch. Sie weisen darauf hin, dass der Verordnungsentwurf der Kommission zehn spezielle Vermarktungsnormen im Licht der jüngsten UN/ECE-Normen aktualisiere. Was die Vermarktungsnorm für Zitrusfrüchte angeht, wird darauf hingewiesen, dass die Kennzeichnungspflicht hinsichtlich der Behandlung nach der Ernte durch die Verordnung Nr. 1799/2001 eingeführt worden und „bis jetzt ohne größere Probleme für die Wirtschaftsteilnehmer der Lebensmittelindustrie angewendet worden ist“. Es wird hinzugefügt, dass die „Dienststellen der Kommission … der Auffassung [sind], dass die Streichung der Kennzeichnungspflicht nicht gerechtfertigt [ist] und … Bedenken hinsichtlich der korrekten Anwendung der Rechtsvorschriften für Lebensmittelzusatzstoffe aufwerfen“ würde.
Der Generaldirektor der GD „Gesundheit und Verbraucherschutz“ hat das an ihn gerichtete Schreiben des Generaldirektors für Handel und Investitionen des spanischen Ministeriums für Industrie, Tourismus und Handel (siehe oben, Rn. 62) mit Schreiben vom 29. Juni 2011 beantwortet, in dem er feststellte, dass der Inhalt des Briefes, den er erhalten hatte, mit dem Brief dieses spanischen Beamten an den Generaldirektor der GD „Landwirtschaft und regionale Entwicklung“ identisch sei und sich darauf beschränkte, auf die Antwort dieses Generaldirektors vom 14. Juni 2011 zu verweisen.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Dienststellen der Kommission sich bei der Formulierung des Verordnungsentwurfs, der dann nach Änderungen als Verordnung Nr. 543/2011 angenommen worden ist, anfangs an der geltenden Fassung der Norm UN/ECE FFV‑14 orientiert haben und in die von der Kommission zu erlassende Verordnung eine mit dieser Norm identische Bestimmung einfügen wollten.
Später wurde jedoch die Ansicht vertreten, dass einem solchen Wortlaut andere Erwägungen entgegenstünden, unter anderem die „korrekte Anwendung der Rechtsvorschriften für Lebensmittelzusatzstoffe“, die der Generaldirektor der GD „Landwirtschaft und regionale Entwicklung“ in seinem in Rn. 64 angeführten Schreiben erwähnte. Nach Ansicht des Gerichts ist die Äußerung der Kommission, dass der ursprüngliche Wortlaut der betreffenden Bestimmung auf einem Fehler beruhe, in diesem Sinne zu verstehen. So ist am 11. April 2011 ein neuer Entwurf, in dem die betreffende Bestimmung wieder den bereits geltenden Wortlaut hatte, an die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Sitzung des Verwaltungsausschusses übermittelt worden.
Daraus folgt, dass vor der Annahme der angefochtenen Bestimmung eine Prüfung der Situation im Sinne der in Rn. 28 angeführten Rechtsprechung stattgefunden hat, was nach dieser Rechtsprechung dazu führt, dass diese Bestimmung nicht als bloße Bestätigung der identischen früheren Bestimmungen angesehen werden kann.
Die früheren Bestimmungen stellten nämlich, auch wenn sie mit der angefochtenen Bestimmung inhaltlich identisch sind, nur die bloße Umsetzung der geltenden Norm UN/ECE FFV‑14 in das Unionsrecht dar. Erst bei der Annahme der angefochtenen Bestimmung hat die Kommission, die zunächst die Absicht hatte, die betreffende Bestimmung des Unionsrechts zu ändern, um sie im Einklang mit der fraglichen Norm zu halten, die Frage geprüft, ob sie von dieser Norm abweichen könne oder sogar müsse, insbesondere um die „korrekte Anwendung der Rechtsvorschriften für Lebensmittelzusatzstoffe“ sicherzustellen. Nachdem sie diese Frage mit Ja beantwortet hatte, hat sie die fragliche Bestimmung aufrechterhalten und ist zum ersten Mal mindestens seit 2002 vom Wortlaut der Norm UN/ECE FFV‑14 abgewichen.
Die angefochtene Bestimmung ist also nach der Prüfung einer Frage erlassen worden, die zuvor nicht geprüft worden war. Diese Prüfung, die beim Erlass der angefochtenen Bestimmung vorgenommen wurde, während sie beim Erlass der identischen früheren Bestimmungen nicht berücksichtigt worden war, stellt ein neues und wesentliches Element dar, was dazu führt, dass die angefochtene Bestimmung keine bloße Bestätigung der früheren Bestimmungen, sondern einen anfechtbaren Rechtsakt darstellt.
Demzufolge ist die vorliegende Klage zulässig und muss in der Sache geprüft werden.
Zur Begründetheit
Das Königreich Spanien stützt seine Klage auf fünf Klagegründe, nämlich erstens einen Verstoß gegen den Grundsatz der Beachtung der Normenhierarchie, zweitens einen Ermessensmissbrauch, drittens einen Begründungsmangel, viertens einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und fünftens einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Beachtung der Normenhierarchie
Das Königreich Spanien macht geltend, die Kommission habe, indem sie in Form der angefochtenen Bestimmung eine von der Norm UN/ECE FFV‑14 abweichende Vermarktungsnorm erlassen habe, gegen Art. 113 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung über die einheitliche GMO und somit gegen den Grundsatz der Normenhierarchie verstoßen. Es stützt sich in diesem Zusammenhang auch auf den sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 543/2011, der lautet: „Sind spezielle Vermarktungsnormen für einzelne Erzeugnisse festzulegen, so sollten diese Normen – um unnötige Handelshemmnisse zu vermeiden – denjenigen entsprechen, die von der [UN/ECE] festgelegt worden sind“.
Es ist darauf hinzuweisen, dass nach dem Grundsatz der Beachtung der Normenhierarchie eine Durchführungsverordnung nicht von den in dem Rechtsakt, der mit ihr durchgeführt wird, enthaltenen Bestimmungen abweichen kann (vgl. Urteil des Gerichts vom 13. April 2011, Deutschland/Kommission,
T-576/08, Slg. 2011, II-1578
, Rn. 100 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass nach dem Wortlaut von Art. 113 Abs. 2 Buchst. a Ziff. v der Verordnung über die einheitliche GMO „die Normenempfehlungen der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen (UN/ECE)“ nur eines der Elemente darstellen, die die Kommission bei der Festlegung von Vermarktungsnormen für ein oder mehrere Erzeugnisse berücksichtigen muss. Allein aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich somit nicht, dass die von der Kommission festgelegten Normen die von der UN/ECE festgelegten Normen identisch wiedergeben müssen.
Außerdem weisen die Argumentation des Königreichs Spanien und der gesamte Akteninhalt keine Elemente auf, die eine andere Schlussfolgerung dahin gehend zuließen, dass die oben genannte Bestimmung trotz ihres klaren und eindeutigen Wortlauts dahin auszulegen sei, dass die Kommission beim Erlass einer Vermarktungsnorm für eines oder mehrere Produkte verpflichtet sei, die entsprechende Norm der UN/ECE unverändert umzusetzen.
Insbesondere ergibt sich aus dem von der Kommission in Kopie als Anhang zu ihrer Klagebeantwortung zu den Akten gereichten Protokoll der Sitzung der Arbeitsgruppe vom 4. bis 8. Mai 2009 in Genf, dass die von der UN/ECE erlassenen Normen selbst für die an der UN/ECE teilnehmenden Staaten nicht bindend sind. In Rn. 78 dieses Protokolls wird nämlich darauf hingewiesen, dass das Sekretariat der Arbeitsgruppe den Sitzungsteilnehmern erklärt habe, dass „die von der UN/ECE entwickelten Normen … nur Empfehlungen sind und den Staaten nicht aufgezwungen werden können. Die Staaten entscheiden selbst, welche Normen sie auf nationaler und regionaler Ebene verwenden“.
Außerdem haben sowohl das Königreich Spanien als auch die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage des Gerichts bestätigt, dass die Normen der UN/ECE nicht einmal für die an der UN/ECE teilnehmenden Staaten verbindlich sind.
Daraus folgt, dass mit dem Erlass einer Norm durch die UN/ECE keine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten der Union, die alle an der UN/ECE teilnehmen, entsteht.
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist Art. 113 Abs. 2 der Verordnung über die einheitliche GMO nach seinem klaren und eindeutigen Wortlaut dahin auszulegen, dass die Kommission beim Erlass der Vermarktungsnormen für eines oder mehrere Erzeugnisse auf Unionsebene über einen Wertungsspielraum verfügt. Da die Rechtsprechung den Organen auf dem Gebiet der Agrarpolitik angesichts der ihnen in diesem Bereich übertragenen Aufgaben ein weites Ermessen einräumt (vgl. Urteil des Gerichts vom 3. Mai 2007, Spanien/Kommission,
T-219/04, Slg. 2007, II-1323
, Rn. 105 und die dort angeführte Rechtsprechung), lässt sich daraus schließen, dass die Kommission nach der oben genannten Bestimmung ebenfalls über ein weites Ermessen verfügt. Jedoch muss sie gemäß dieser Bestimmung bei der Ausübung dieses weiten Ermessens die im Rahmen der UN/ECE festgelegten Normen berücksichtigen. Im Übrigen erklärt der nicht bindende Charakter dieser Normen, warum in der genannten Bestimmung der Begriff „Normenempfehlungen“ verwendet wird.
Folglich kann der Kommission, da sie nach dem Wortlaut der vorgenannten Bestimmung der Grundverordnung nicht verpflichtet war, auf Unionsebene eine mit der entsprechenden Norm der UN/ECE FFV‑14 identische Vermarktungsnorm für Zitrusfrüchte zu erlassen, nicht vorgeworfen werden, gegen die Grundverordnung und somit gegen den Grundsatz der Beachtung der Normenhierarchie verstoßen zu haben.
Hinsichtlich des auf den Wortlaut des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 543/2011 gestützten Arguments des Königreichs Spanien (oben in Rn. 73 angeführt) ist zunächst festzustellen, dass es sich um einen Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 543/2011 selbst und nicht um den einer Bestimmung höherrangigen Rechts wie der Verordnung über die einheitliche GMO handelt. Folglich kann von einer Verletzung des Grundsatzes der Beachtung der Normenhierarchie jedenfalls nicht die Rede sein.
In jedem Fall ist darauf hinzuweisen, dass der im sechsten Erwägungsgrund verwendete Begriff „entsprechen“ nicht dahin ausgelegt werden kann, dass die von der Kommission erlassenen Normen genau den gleichen Inhalt wie die Normen der UN/ECE haben müssen.
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung „eine Durchführungsverordnung, wenn möglich, so auszulegen ist, dass sie mit den Bestimmungen der Grundverordnung vereinbar ist“ (Urteile des Gerichtshofs vom 24. Juni 1993, Dr. Tretter,
C-90/92, Slg. 1993, I-3569
, Rn. 11, und vom 10. September 1996, Kommission/Deutschland,
C-61/94, Slg. 1996, I-3989
, Rn. 52).
In der vorliegenden Rechtssache verlangt jedoch, wie bereits ausgeführt, Art. 113 Abs. 2 der Verordnung über die einheitliche GMO, die die Grundverordnung darstellt, von der Kommission, dass sie beim Erlass der Vermarktungsnormen für bestimmte Produkte mehrere Elemente berücksichtigt, von denen die Normen der UN/ECE nur eines darstellen. Hätte die Kommission beim Erlass der Verordnung Nr. 543/2011 die Absicht gehabt, alle einschlägigen Normen der UN/ECE unverändert zu übernehmen und kein anderes Element zu berücksichtigen, welches möglicherweise für einen anderen Wortlaut der einen oder anderen Norm gesprochen hätte, würde sie gegen die Grundverordnung verstoßen. Somit kann nicht angenommen werden, dass dies ihre Absicht beim Erlass der Verordnung Nr. 543/2011 war. Der sechste Erwägungsgrund dieser Verordnung muss vielmehr so verstanden werden, dass, wenn spezifische Vermarktungsnormen für einzelne Erzeugnisse festzulegen sind, dies auf der Grundlage der Normen der UN/ECE mit den möglicherweise notwendigen Änderungen, die zur Berücksichtigung der anderen in Art. 113 Abs. 2 der Verordnung über die einheitliche GMO genannten Elemente erforderlich sind, erfolgen muss.
Das Königreich Spanien trägt in seiner Erwiderung weiter vor, daraus, dass die Kommission sich in ihren schriftlichen Erklärungen (siehe hierzu oben, Rn. 54) darauf berufe, dass die Norm UN/ECE FFV‑14 keine wesentliche Änderung erfahren habe, gehe eindeutig hervor, dass sie ihre aus Art. 113 Abs. 2 Buchst. a Ziff. v der Verordnung über die einheitliche GMO resultierende Pflicht zur Berücksichtigung dieser Änderung verletzt habe. Im gleichen Zusammenhang beruft sich das Königreich Spanien auch auf die Annahme der Kommission, nach der sich die von der fraglichen Norm eingeräumte Möglichkeit allein an die Einfuhrländer richte, die es, wie in Rn. 55 ausgeführt, für falsch hält.
Diesen Argumenten kann zumindest im Kontext des ersten Klagegrundes, betreffend einen Verstoß gegen den Grundsatz der Beachtung der Normenhierarchie, nicht gefolgt werden.
Es steht nämlich außer Zweifel, dass die Kommission bei der Formulierung der angefochtenen Bestimmung die Norm UN/ECE FFV‑14 berücksichtigt hat, wie Art. 113 Abs. 1 Buchst. a Ziff. v der Verordnung über die einheitliche GMO es verlangt. Dies wird durch die vom Königreich Spanien angeführte Tatsache bestätigt, dass in einem von der Kommission erstellten ersten Entwurf eines Vorläufers der angefochtenen Bestimmung eine mit der relevanten Norm UN/ECE FFV‑14 identische Bestimmung enthalten war (siehe oben, Rn. 60 und 61). Demzufolge kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, ihre Pflicht zur Berücksichtigung der fraglichen Norm verletzt zu haben.
Zur angeblich fehlerhaften Annahme der Kommission, die fragliche Norm richte sich allein an die Staaten und nicht, wie dies offensichtlich die Ansicht des Königreichs Spanien ist, auch an die Wirtschaftsteilnehmer, ist im Rahmen des ersten Klagegrundes lediglich anzumerken, dass ein möglicherweise falsches Verständnis der fraglichen Norm durch die Kommission an sich jedenfalls keine Verletzung des Grundsatzes der Beachtung der Normenhierarchie darstellen kann. Dagegen könnte ein solcher Fehler, falls er unterlaufen ist, die Nichtigerklärung der angefochtenen Bestimmung wegen eines offensichtlichen Fehlers der Kommission bei der Ausübung des ihr nach Art. 113 Abs. 2 Buchst. a Ziff. v der Verordnung über die einheitliche GMO eingeräumten Ermessens rechtfertigen. Die Frage, ob die Kommission ermessensfehlerhaft gehandelt hat, wird jedoch im Rahmen des fünften Klagegrundes geprüft. Die vom Königreich Spanien zur Begründung des fünften Klagegrundes vorgetragenen Argumente machen eine solche richterliche Überprüfung erforderlich, und in diesem Kontext ist auch zu prüfen, ob die Kommission den Inhalt der betreffenden Bestimmung der Norm UN/ECE FFV‑14 richtig aufgefasst hat.
Nach alledem ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Ermessensmissbrauch
Mit dem zweiten Klagegrund, der, hilfsweise, für den Fall vorgetragen wird, dass das Gericht dem ersten Klagegrund nicht stattgibt, wirft das Königreich Spanien der Kommission einen Ermessensmissbrauch vor, der seiner Ansicht nach darin besteht, dass die Kommission die angefochtene Bestimmung zu anderen als den angegebenen Zwecken erlassen hat. Diesbezüglich stützt sich das Königreich Spanien auf vier Indizien: erstens den Wortlaut des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 543/2011 (siehe oben, Rn. 73); zweitens die Änderung des Verordnungsentwurfs der Kommission während der vorbereitenden Arbeiten für den Erlass der Verordnung und die von der Kommission angeblich zur Rechtfertigung der Änderung vorgetragenen Erklärungen; drittens den Inhalt der oben in den Rn. 64 und 65 genannten Schreiben; viertens den Inhalt der in der angefochtenen Bestimmung vorgesehenen Kennzeichnungspflicht, die nach Ansicht des Königreichs Spanien „selektiven Charakter“ hat.
Insbesondere meint das Königreich Spanien, die Rechtfertigung der Kommission zur Begründung der Beibehaltung der in der angefochtenen Bestimmung vorgesehenen Kennzeichnungspflicht betreffe einen besonderen Stoff, nämlich Orthophenylphenol und sein Natriumsalz, „Natriumorthophenylphenol“ genannt (im Folgenden, zusammen genommen: OPP). Seiner Ansicht nach sollte OPP, soweit es unter die Regelung über Lebensmittelzusatzstoffe fällt, auch darin geregelt sein. Das Königreich Spanien meint ferner, die in der angefochtenen Bestimmung enthaltene Verpflichtung habe insoweit selektiven Charakter, als sie nicht auf jedes Obst und Gemüse anwendbar sei.
Diesbezüglich macht das Königreich Spanien geltend, die Umsetzung der Regelung über Lebensmittelzusatzstoffe gehöre nicht zu den der Kommission nach Art. 113 der Verordnung über die einheitliche GMO übertragenen Durchführungsbefugnissen. Daraus zieht es den Schluss, dass die Kommission zu anderen als den in der angefochtenen Bestimmung angegebenen Zwecken gehandelt habe. Außerdem habe sie zu anderen als den in der Verordnung Nr. 543/2011 und in Art. 113 der Verordnung über die einheitliche GMO angegebenen Zwecken, aus denen sie ihre Zuständigkeit zum Erlass der angefochtenen Bestimmung ableite, gehandelt.
Das Königreich Spanien macht ferner geltend, die Erstellung von Vermarktungsnormen sei ein Instrument der in Art. 40 AEUV vorgesehenen gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte zur Erreichung der in Art. 39 AEUV aufgeführten Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik. Auch wenn die Rechtsprechung anerkenne, dass bei der Verfolgung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik Anforderungen von allgemeinem öffentlichen Interesse wie der Verbraucherschutz oder das Leben und die Gesundheit von Menschen und Tieren nicht ausgeklammert werden dürften, sei es der Kommission deswegen nicht erlaubt, eine allgemeine und absolute Verpflichtung ohne konkrete Rechtsgrundlage einzuführen. Die Einführung einer solchen Verpflichtung sei nur nach Art. 169 AEUV möglich, dessen Abs. 1 vorsehe, dass die Union „[z]ur Förderung der Interessen der Verbraucher und zur Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus … einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres Rechts auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung ihrer Interessen“ leiste. Dieser Artikel übertrage somit keine unmittelbare Zuständigkeit auf die Kommission. Nach Ansicht des Königreichs Spanien stellt dies einen zusätzlichen Beleg für den Ermessensmissbrauch dar, den es der Kommission vorwirft.
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung eine Rechtshandlung nur dann ermessensmissbräuchlich ist, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 15. Mai 2008, Spanien/Rat,
C-442/04, Slg. 2008, I-3517
, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall deutet indessen keines der vom Königreich Spanien angeführten Indizien darauf hin, dass die angefochtene Bestimmung zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht.
Was das auf den Wortlaut des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 543/2011 gestützte Argument des Königreichs Spanien angeht, ist bereits oben in Rn. 85 festgestellt worden, dass der Begriff „entsprechen“ nicht so verstanden werden kann, dass die Kommission alle Normen der UN/ECE unverändert ohne irgendeine Änderungsmöglichkeit übernehmen wollte. Was immer die Absichten der Kommission beim Erlass der Verordnung Nr. 543/2011 gewesen sein mögen, zeigt dieser Erwägungsgrund jedenfalls nicht, dass sie einen anderen als den angegebenen Zweck, nämlich die Festlegung spezifischer Vermarktungsnormen für bestimmte Erzeugnisse, darunter Zitrusfrüchte, verfolgt hat.
Was das zweite und das dritte vom Königreich Spanien angeführte Indiz angeht, zeigen diese zwar effektiv, dass die Kommission beim Erlass der angefochtenen Bestimmung insbesondere OPP berücksichtigt hat, das über lange Zeit unter die Regelung für Lebensmittelzusatzstoffe fiel. Nichts bestätigt jedoch die Behauptung des Königreichs Spanien (siehe oben, Rn. 93), die angefochtene Bestimmung ziele darauf ab, diese Regelung umzusetzen.
In diesem Zusammenhang ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut von Art. 113 Abs. 2 Buchst. a Ziff. iii der Verordnung über die einheitliche GMO, dass die Vermarktungsnormen, die die Kommission vorsehen kann, unter Berücksichtigung insbesondere „des Interesses der Verbraucher an einer angemessenen, transparenten Produktinformation“ festgelegt werden. Außerdem darf nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs, wie das Königreich Spanien selbst einräumt, bei der Verfolgung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik von Erfordernissen des Allgemeininteresses, wie etwa des Verbraucherschutzes oder des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren, denen die Unionsorgane bei der Ausübung ihrer Befugnisse Rechnung zu tragen haben, nicht abgesehen werden (Urteile des Gerichtshofs vom 23. Februar 1988, Vereinigtes Königreich/Rat,
68/86, Slg. 1988, 855
, Rn. 12, und vom 5. Mai 1998, Vereinigtes Königreich/Kommission,
C-180/96, Slg. 1998, I-2265
, Rn. 120).
Entgegen der vom Königreich Spanien offensichtlich vertretenen Auffassung kann somit nicht angenommen werden, dass die Kommission das Verfahren zum Erlass der Vermarktungsnormen nach Art. 113 der Verordnung über die einheitliche GMO für den Erlass einer Regelung zum Verbraucherschutz, der nicht in ihre Zuständigkeit fallen würde, missbraucht hat. Das Argument, die Kommission verfüge über keine konkrete Rechtsgrundlage zum Erlass einer Bestimmung wie die angefochtene Bestimmung, weil deren Erlass nur nach Art. 169 AEUV möglich sei, der der Kommission keine direkte Zuständigkeit zuweise (siehe oben, Rn. 94), muss aus dem gleichen Grund zurückgewiesen werden.
Daraus folgt, dass die vorstehend geprüften Argumente jedenfalls nicht belegen können, dass der Erlass der angefochtenen Bestimmung einen Ermessensmissbrauch, der allein Gegenstand dieses Klagegrundes ist, darstellt.
Die Kommission betont in ihren schriftlichen Erklärungen zwar selbst, dass ihre „offizielle Position“ zu den Gründen für den Erlass der angefochtenen Bestimmung, die mit der entsprechenden vorherigen Bestimmung trotz der zwischenzeitlich erfolgten Änderung der Norm UN/ECE FFV‑14 identisch ist, diejenige ist, die in dem oben in Rn. 64 genannten Schreiben dargelegt ist. Wenn diese Position, wie das Königreich Spanien offensichtlich meint, auf einem Rechtsfehler hinsichtlich der Anforderungen der Rechtsvorschriften für Lebensmittelzusatzstoffe beruht, könnte ein solcher Fehler die Nichtigerklärung der angefochtenen Bestimmung rechtfertigen. Die Kommission räumt selbst ein, dass ein solcher Fehler, falls er bestätigt würde, zur Nichtigerklärung der angefochtenen Bestimmung führen kann. Sie meint jedoch, eine solche hypothetische Nichtigerklärung wäre auf einen offenkundigen Beurteilungsfehler oder einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützt.
Daher wird die oben in Rn. 102 aufgeworfene Frage, ebenso wie die oben in Rn. 89 erwähnte Frage aus den gleichen wie den dort genannten Gründen im Rahmen der Prüfung des fünften Klagegrundes analysiert.
Das vierte vom Königreich Spanien vorgetragene Indiz, das den Inhalt der angefochtenen Bestimmung betrifft, kann ebenfalls keinen Ermessensmissbrauch der Kommission belegen. Die Auferlegung einer Kennzeichnungspflicht für alle bei der Behandlung von Zitrusfrüchten nach der Ernte eingesetzten Stoffe aus Gründen, die im Wesentlichen mit nur einem dieser Stoffe, OPP, zusammenhängen, könnte gegebenenfalls, ebenso wie die Beschränkung dieser Pflicht nur auf Zitrusfrüchte und nicht auf anderes Obst, die Nichtigerklärung der angefochtenen Bestimmung aufgrund eines offenkundigen Beurteilungsfehlers oder eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung oder der Verhältnismäßigkeit rechtfertigen, weist aber nicht im Geringsten auf einen Ermessensmissbrauch hin. Auch in diesem Fall handelt es sich um Argumente, die im Rahmen des vierten und des fünften Klagegrundes zu prüfen sind.
Aufgrund all dieser Erwägungen ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen die Begründungspflicht
Das Königreich Spanien wirft der Kommission einen Verstoß gegen die Begründungspflicht vor, da seiner Ansicht nach eine Diskrepanz zwischen dem Wortlaut des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 543/2011 einerseits und der angefochtenen Bestimmung andererseits besteht (siehe ebenfalls oben, Rn. 73). Seiner Auffassung nach ist die Begründung der angefochtenen Bestimmung zwar klar, aber insoweit nicht eindeutig, als die Verordnung Nr. 543/2011, obwohl die Einführung einer Kennzeichnungspflicht betreffend die Nacherntebehandlung von Zitrusfrüchten nach der Norm UN/ECE FFV‑14 fakultativ ist, nichts über die Gründe aussagt, die die Kommission dazu veranlasst haben, von dieser Norm abzuweichen und mit der angefochtenen Entscheidung eine allgemeine und unbedingte Kennzeichnungspflicht einzuführen. Diese Pflicht sei ohne jede Begründung eingeführt worden, was einen Verstoß gegen die sich aus Art. 296 Abs. 2 AEUV und der einschlägigen Rechtsprechung ergebende Begründungspflicht darstelle.
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die in Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein muss. Sie muss die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Unionsrichter seine Rechtmäßigkeitskontrolle durchführen kann. In der Begründung brauchen jedoch nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen von Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 7. September 2006, Spanien/Rat,
C-310/04, Slg. 2006, I-7285
, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dies gilt erst recht, wenn die Mitgliedstaaten am Entstehungsprozess des streitigen Rechtsakts eng beteiligt waren und daher wissen, auf welchen Gründen er beruht (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 22. November 2001, Niederlande/Rat,
C-301/97, Slg. 2001, I-8853
, Rn. 188 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Handelt es sich wie im vorliegenden Fall um einen Rechtsakt, der allgemein gelten soll, so kann sich die Begründung im Übrigen darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zu seinem Erlass geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihm erreicht werden sollen (Urteile Niederlande/Rat, oben in Rn. 107 angeführt, Rn. 189, und vom 7. September 2006, Spanien/Rat, oben in Rn. 107 angeführt, Rn. 59).
Überdies hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass es, wenn aus einem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung das von dem Organ verfolgte Ziel in seinen wesentlichen Zügen hervorgeht, übertrieben wäre, eine besondere Begründung für die verschiedenen technischen Entscheidungen, die das Organ getroffen hat, zu verlangen (vgl. Urteil Niederlande/Rat, oben in Rn. 107 angeführt, Rn. 190 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dies gilt umso mehr, wenn die Unionsorgane bei der Wahl der erforderlichen Mittel zur Verwirklichung einer komplexen Politik, wie im vorliegenden Fall der Gemeinsamen Agrarpolitik, über einen weiten Wertungsspielraum verfügen (vgl. Urteil Niederlande/Rat, oben in Rn. 107 angeführt, Rn. 191 und 192 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist zunächst festzustellen, dass die gesamte Argumentation des Königreichs Spanien, wie bereits oben in den Rn. 83 bis 85 ausgeführt, auf einer fehlerhaften Auslegung des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 543/2011 beruht.
Aus den oben in den Rn. 83 bis 85 dargelegten Gründen ist der sechste Erwägungsgrund nämlich nicht so zu verstehen, dass die von der Kommission erlassenen Vermarktungsnormen der Union mit denen der UN/ECE identisch sein müssen. Wenn die Kommission so agieren würde, würde sie ihre aus Art. 113 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung über die einheitliche GMO resultierende Pflicht verletzen, beim Erlass solcher Normen die in dieser Vorschrift ebenfalls genannten anderen Umstände als die Normen der UN/ECE zu berücksichtigen. Der sechste Erwägungsgrund ist daher – wie ebenfalls oben ausgeführt ‐ so zu verstehen, dass die Kommission beim Erlass der Vermarktungsnormen auf Unionsebene bestrebt war, eine Übereinstimmung in Grundzügen zwischen diesen Normen und den Normen der UN/ECE zu gewährleisten, das heißt sicherzustellen ‐ sofern nicht andere Anforderungen entgegenstehen ‐, dass die Vermarktungsnormen der Union den gleichen Umfang und den gleichen Inhalt wie die Normen der UN/ECE haben und sich an diesen ausrichten.
Dieses Verständnis des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 543/2011 wird durch einen Gesamtvergleich zwischen der Ausgabe 2010 der Norm UN/ECE FFV‑14 einerseits und der in der genannten Verordnung festgelegten Vermarktungsnorm der Union für Zitrusfrüchte andererseits bestätigt. Ein solcher Vergleich zeigt auf, dass es ‐ obwohl die Vermarktungsnorm der Union in Struktur und Darstellung der Norm UN/ECE FFV‑14 (Ausgabe 2010) allgemein folgt ‐ zwischen den beiden Normen mehrere Unterschiede im Detail, von kleinen redaktionellen Abweichungen bis hin zu wesentlichen Unterschieden, gibt, von denen der Unterschied zwischen der angefochtenen Bestimmung und der entsprechenden Bestimmung der Norm UN/ECE FFV‑14 nur ein Beispiel ist. Insbesondere ist, worauf das Königreich Spanien selbst hinweist, festzustellen, dass Pomelos, Grapefruits und Limetten vom Anwendungsbereich der durch die Verordnung Nr. 543/2011 festgelegten Vermarktungsnorm der Union ausgeschlossen sind, während sie von der Norm UN/ECE FFV‑14 erfasst sind.
Daraus folgt, dass es zwischen dem Wortlaut des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 543/2011 und der Entscheidung der Kommission, in die neue Norm auf Unionsebene die angefochtene Bestimmung aufzunehmen, die mit den entsprechenden früheren Bestimmungen identisch ist, obwohl die entsprechende Bestimmung der Norm UN/ECE FFV‑14 zwischenzeitlich geändert worden war, keinerlei Unstimmigkeiten gibt. Dem Argument des Königreichs Spanien, die Begründung der angefochtenen Entscheidung sei „nicht eindeutig“, kann somit nicht gefolgt werden.
Außerdem kann der Kommission in Anbetracht der oben in den Rn. 108 und 109 angeführten Rechtsprechung nicht vorgeworfen werden, gegen die Begründungspflicht verstoßen zu haben, weil sie in den Erwägungsgründen der Verordnung nicht die genauen Gründe für ihre Entscheidung dargelegt hat, in die Vermarktungsnorm für Zitrusfrüchte die von der entsprechenden Bestimmung der Norm UN/ECE FFV‑14 abweichende angefochtene Bestimmung einzuführen. Angesichts der vielen Unterschiede zwischen der mit dieser Verordnung erlassenen Vermarktungsnorm der Union für Zitrusfrüchte und der Norm UN/ECE FFV‑14 (siehe oben, Rn. 112) wäre es zweifellos übertrieben, von der Kommission eine besondere Begründung für jede Abweichung zu verlangen.
Die oben in Rn. 114 genannte Schlussfolgerung drängt sich umso stärker auf, als das Königreich Spanien, wie sich aus den von ihm selbst vorgebrachten Elementen ergibt, in der Lage war, die Gründe für die Entscheidung der Kommission, die Änderung der Bestimmung über die Kennzeichnungspflicht der Norm UN/ECE FFV‑14 auf Unionsebene nicht anzunehmen, zu kennen.
Ganz allgemein ist unter Berücksichtigung dessen, dass die angefochtene Bestimmung zur Vermarktungsnorm der Union für Zitrusfrüchte gehört, die ein Rechtsakt von allgemeiner Geltung ist, festzustellen, dass die Gesamtsituation, die zum Erlass bestimmter Vermarktungsnormen, unter anderem derjenigen für Zitrusfrüchte, geführt hat, und die allgemeinen Ziele, die mit dieser Norm verfolgt werden, aus dem fünften und sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 543/2011 hinreichend klar hervorgehen, wie die oben in Rn. 108 angeführte Rechtsprechung es verlangt. Diesbezüglich ist anzumerken, dass das Königreich Spanien außer der angeblichen Unstimmigkeit zwischen dem Wortlaut des sechsten Erwägungsgrundes der genannten Verordnung und dem Inhalt der angefochtenen Bestimmung keine andere Rüge gegenüber dieser Begründung erhoben hat.
Das Königreich Spanien stützt sich auch auf die Urteile des Gerichtshofs vom 1. April 1993, Diversinte und Iberlacta (
C-260/91 und C-261/91, Slg. 1993, I-1885
, Rn. 11 und 12) und des Gerichts vom 15. November 2007, Ungarn/Kommission (
T-310/06, Slg. 2007, II-4619
, Rn. 83 und 84), in denen jeweils festgestellt worden ist, dass die in diesen Rechtssachen fraglichen Rechtsvorschriften mit einem Begründungsmangel behaftet waren.
Wie jedoch die Kommission zu Recht geltend macht, sind die diesen beiden Rechtssachen zugrunde liegenden Umstände ganz andere als diejenigen der vorliegenden Rechtssache, so dass man daraus keine nützliche Lehre für die vorliegende Rechtssache ziehen kann.
Im Urteil Diversinte und Iberlacta, oben in Rn. 117 angeführt (Rn. 11 und 12), ging es nämlich um eine Bestimmung mit Rückwirkung, für die von der Rechtsprechung eine besondere Rechtfertigung in den Gründen des angefochtenen Rechtsakts verlangt wird, wie sich aus Rn. 10 dieses Urteils ergibt. Im vorliegenden Fall wird jedoch nicht geltend gemacht, dass die angefochtene Bestimmung Rückwirkung hat.
Im Urteil Ungarn/Kommission, oben in Rn. 117 angeführt (Rn. 82 bis 88), hat das Gericht festgestellt, dass bestimmte Vorschriften der in dieser Rechtssache fraglichen Verordnung aufgrund fehlender Begründung für nichtig zu erklären waren, da in dieser Verordnung keine Gründe dafür genannt waren, warum die mit diesen Vorschriften eingeführten neuen Maßnahmen unmittelbar gelten sollten. Diese Feststellung des Gerichts muss jedoch in ihrem Kontext betrachtet werden, wie er in den Rn. 66 bis 72 dieses Urteils dargestellt wird; aus diesem ergibt sich, dass die Einführung der beanstandeten Maßnahmen das berechtigte Vertrauen der von ihnen betroffenen Erzeuger verletzt hatte. In den fraglichen Rn. 82 bis 88 dieses Urteils handelt es sich nämlich um eine Hilfserwägung, da das Gericht bereits in Rn. 72 dieses Urteils zu dem Schluss gekommen war, dass die fraglichen Bestimmungen der betreffenden Verordnung wegen Verletzung des berechtigten Vertrauens der Erzeuger für nichtig zu erklären waren.
Im vorliegenden Fall hat das Königreich Spanien jedoch nicht einmal behauptet, dass die angefochtene Bestimmung das berechtigte Vertrauen der Erzeuger von Zitrusfrüchten, der Wirtschaftsteilnehmer des Sektors oder einer anderen Gruppen von Beteiligten verletze.
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund: Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung
Mit seinem vierten Klagegrund wirft das Königreich Spanien der Kommission einen Verstoß gegen den in Art. 40 Abs. 2 AEUV niedergelegten Grundsatz der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung zwischen Erzeugern vor. Das Königreich Spanien macht im Wesentlichen geltend, alle Erzeuger von verschiedenem Obst und Gemüse befänden sich in einer vergleichbaren Situation, was die Behandlungsmöglichkeit ihrer Erzeugnisse nach der Ernte angeht. Das Königreich Spanien nennt diesbezüglich mehrere Beispiele von Stoffen, die nach der Ernte insbesondere auf Kernobst (Äpfel und Birnen), Steinobst, Bananen und Kartoffeln angewendet werden.
Von den zehn spezifischen Vermarktungsnormen, die mit der Verordnung Nr. 543/2011 festgelegt worden seien, stelle indes nur die Vermarktungsnorm für Zitrusfrüchte mit der angefochtenen Bestimmung eine Kennzeichnungspflicht für Konservierungsmittel und sonstige nach der Ernte angewendete chemische Stoffe auf. Nach Ansicht des Königreichs Spanien folgt daraus, dass die angefochtene Bestimmung eine diskriminierende Maßnahme zum Nachteil der Erzeuger von Zitrusfrüchten ist, für die keinerlei Rechtfertigungsgrund besteht. Die mit der angefochtenen Bestimmung obligatorisch gewordene Kennzeichnung übermittle den Verbrauchern die Botschaft, dass Zitrusfrüchte das einzige Obst seien, das nach der Ernte mit chemischen Produkten behandelt werde. Dieser falsche Eindruck sei nachteilig für die Vermarktung und den Verbrauch dieses Obstes und stelle es in eine ungünstige Wettbewerbssituation.
Art. 40 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV, auf den das Königreich Spanien sich beruft, bestimmt, dass die im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der Union geschaffene gemeinsame Organisation der Märkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Union auszuschließen hat.
Nach ständiger Rechtsprechung ist das in dieser Vorschrift genannte Verbot jeder Diskriminierung im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik lediglich ein besonderer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes, der besagt, dass gleiche Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 20. Mai 2010, Agrana Zucker,
C-365/08, Slg. 2010, I-4341
, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung). Aus der Rechtsprechung ergibt sich somit, dass eine Maßnahme, wenn sie sich bei der Prüfung ihrer Bestimmungen als willkürlich darstellt, d. h. wenn sie nicht hinreichend gerechtfertigt und nicht auf objektive Gründe gestützt ist (Urteile des Gerichtshofs vom 15. September 1982, Kind/EWG,
106/81, Slg. 1982, 2885
, Rn. 22, und vom 13. November 1990, Marshall,
C-370/88, Slg. 1990, I-4071
, Rn. 24; Urteil des Gerichts vom 20. März 2001, T. Port/Kommission,
T-52/99, Slg. 2001, II-981
, Rn. 82), wegen Verstoßes gegen das in Art. 40 Abs. 2 AEUV festgelegte Diskriminierungsverbot für nichtig erklärt werden muss, es sei denn, dass eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre (Urteil des Gerichtshofs vom 5. Oktober 1994, Deutschland/Rat,
C-280/93, Slg. 1994, I-4973
, Rn. 67, und Urteil Spanien/Kommission, oben in Rn. 80 angeführt, Rn. 106).
Die Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes durch eine unterschiedliche Behandlung setzt voraus, dass die betreffenden Sachverhalte im Hinblick auf alle Merkmale, die sie kennzeichnen, vergleichbar sind. Die Merkmale unterschiedlicher Sachverhalte und somit deren Vergleichbarkeit sind u. a. im Licht des Ziels und des Zwecks der Unionsmaßnahme, die die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen. Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, dem die in Rede stehende Maßnahme unterfällt (Urteil des Gerichtshofs vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a.,
C-127/07, Slg. 2008, I-9895
, Rn. 25 und 26 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dem Unionsgesetzgeber kann die Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes nur dann vorgeworfen werden, wenn er vergleichbare Sachverhalte ungleich behandelt und dadurch bestimmte Personen gegenüber anderen benachteiligt hat (vgl. Urteil Arcelor Atlantique et Lorraine u. a., Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Wie das Königreich Spanien geltend macht, ergibt sich, was von der Kommission übrigens nicht bestritten wird, aus dem Wortlaut der Verordnung Nr. 543/2011, dass keine der anderen mit dieser Verordnung eingeführten Normen eine ähnliche Bestimmung wie die angefochtene Bestimmung enthält. Es lässt sich nicht leugnen, dass die von der angefochtenen Bestimmung festgelegte Kennzeichnungspflicht, die nur für Zitrusfrüchte gilt, für die Erzeuger dieser Früchte einen Nachteil gegenüber den Erzeugern von anderem Obst oder Gemüse darstellt.
Um festzustellen, ob dieser Umstand einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung darstellt, muss jedoch angesichts der in Rn. 126 angeführten Rechtsprechung der Gegenstand und der Zweck der angefochtene Bestimmung ermittelt und geprüft werden, ob die Situationen der Erzeuger von Zitrusfrüchten, die in der angefochtenen Bestimmung geregelt sind, und die der Erzeuger von anderem Obst und Gemüse insoweit vergleichbar sind.
Es steht außer Zweifel, dass die angefochtene Bestimmung den Zweck verfolgt, eine bessere Information der Verbraucher von Zitrusfrüchten sicherzustellen, indem sie diese gegebenenfalls darauf aufmerksam macht, dass die Früchte, die sie erworben haben und verzehren wollen, nach der Ernte einer Behandlung mit Konservierungsmitteln oder sonstigen chemischen Stoffen unterzogen worden sind.
Diesbezüglich ist aus allgemeiner Erfahrung bekannt, dass Obst und Gemüse im Hinblick auf eine mögliche Behandlung ihrer Oberfläche mit Konservierungsmitteln oder sonstigen chemischen Stoffen in zwei große Kategorien eingeteilt werden kann. Unter die erste Kategorie fällt Obst und Gemüse, dessen Haut oder Oberfläche dünner ist, so dass ein Stoff leichter in sein Inneres eindringen kann: Dieses Obst und Gemüse wird übrigens oft oder sogar ausschließlich mit der Haut verzehrt. Zur zweiten Kategorie gehört Obst und Gemüse, dessen Haut dick genug ist, um das Eindringen von Stoffen, die sich auf der Oberfläche befinden, in das Innere zu verhindern, und das nach dem Schälen verzehrt wird, dessen Schale also nicht verzehrt, sondern weggeworfen wird.
Daher kann für die zweite Kategorie von Obst und Gemüse, da hier durch die Schale verhindert wird, dass die auf der Oberfläche verwendeten Stoffe in das Innere eindringen und die Schale selbst nicht verzehrt wird, der logische Schluss gezogen werden, wie übrigens die Kommission geltend macht, dass die Verwendung von Stoffen insbesondere für die Behandlung der Oberfläche nach der Ernte, deren Verwendung für Obst und Gemüse der ersten Kategorie nicht erlaubt ist, gestattet werden kann oder dass für Obst und Gemüse der zweiten Kategorie ausgehend von der Prämisse, dass die Rückstände der bei Obst und Gemüse der zweiten Kategorie verwendeten Stoffe auf der Schale bleiben, die weggeworfen und vom Verbraucher nicht verzehrt wird, die Verwendung von höheren Dosen der für sämtliches Obst und Gemüse erlaubten Stoffe gestattet werden kann.
Diese Erwägung wird durch den Wortlaut der Verordnung (EU) Nr. 304/2010 der Kommission vom 9. April 2010 zur Änderung des Anhangs II der Verordnung (EG) Nr. 396/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Höchstgehalte an Rückständen von 2-Phenylphenol in oder auf bestimmten Erzeugnissen (
ABl. L 94, S. 1
), die die Höchstgehalte an Rückständen für OPP regelt, bestätigt. Für Zitrusfrüchte legt diese Verordnung eine Höchstgrenze von Rückständen von mindestens dem 50-fachen als bei anderem Obst und Gemüse fest.
Ferner ist festzustellen, dass Zitrusfrüchte innerhalb der zweiten in Rn. 131 genannten Kategorie eine spezifische und besondere Untergruppe bilden. Obwohl Zitrusfrüchte in der Regel ohne Schale verzehrt werden und diese weggeworfen wird, ist nämlich allgemein bekannt, dass, worauf die Kommission zu Recht hinweist, die Schale von Zitrusfrüchten eine besondere Verwendung in der Küche bei der Zubereitung von Marmeladen, Likören (wie Limoncello) oder dem Aromatisieren bestimmter Zubereitungen wie Gebäck oder Suppen hat.
Wenn man also auch von der Prämisse ausgehen kann, dass die Schale einer Zitrusfrucht nicht direkt mit ihrem Fruchtfleisch verzehrt wird und für Zitrusfrüchte somit Behandlungen erlauben kann, die nur für Obst und Gemüse der in Rn. 131 genannten zweiten Kategorie erlaubt sind, dann muss zugleich festgehalten werden, dass der Verbraucher die Schale von Zitrusfrüchten im Unterschied zu den anderen Erzeugnissen dieser Kategorie, wie oben in Rn. 134 beschrieben, möglicherweise verwendet und sie somit verzehrt. Im Fall der Zitrusfrüchte ist es daher notwendig, den Verbraucher darüber zu informieren, dass die Zitrusfrucht, die er erworben hat und die zum normalen Verbrauch ohne Weiteres geeignet ist, nach der Ernte behandelt worden ist, was Auswirkungen auf die Verwendung ihrer Schale zu kulinarischen Zwecken haben kann. Es ist nicht zu erkennen, und das Königreich Spanien hat dies auch nicht behauptet, dass im Fall von anderem Obst und Gemüse, dessen Schale nicht verwendet wird, ein ähnliches Erfordernis besteht.
Daraus folgt, dass die Erzeuger von Zitrusfrüchten sich aufgrund der oben genannten Besonderheiten von Zitrusfrüchten in einer anderen Situation als die Erzeuger von anderem Obst und Gemüse befinden, was den Zweck der Information der Verbraucher über die nach der Ernte verwendeten Stoffe angeht. Demzufolge kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung verstoßen zu haben, weil die angefochtene Bestimmung nur Zitrusfrüchte und nicht anderes Obst und Gemüse betrifft.
Diesbezüglich weist das Königreich Spanien darauf hin, dass die angefochtene Bestimmung nicht auf alle Zitrusfrüchte Anwendung findet, da Pomelos, Grapefruits und Limetten von ihrem Anwendungsbereich ausgenommen sind (siehe oben, Rn. 112).
Dieser Umstand lässt jedoch keinen anderen Schluss zu, da er sich nicht aus den Akten ergibt und das Königreich Spanien auch nicht vorgetragen hat, dass die Schale dieser Zitrusfrüchte ebenfalls zu den oben in Rn. 134 genannten Zwecken verwendet werden kann. Außerdem haben die Beteiligten auf die Frage nach den Rechtfertigungsgründen für den Ausschluss dieser drei Zitrusfrüchte aus der Spezialnorm für Zitrusfrüchte der Verordnung Nr. 543/2011 darauf hingewiesen, dass dieser Ausschluss insbesondere auf ihren geringen Absatz in Europa zurückzuführen sei.
Das Königreich Spanien macht ferner geltend, anderes Obst und Gemüse könne ebenfalls, wie Zitrusfrüchte, für kulinarische Zubereitungen von Konfitüren oder Likören verwendet werden. Dieses Argument ist jedoch unerheblich. Worauf es bei den Zitrusfrüchten, die in der angefochtenen Bestimmung geregelt sind, ankommt, ist die Tatsache, dass eine solche Verwendung eine grundlegende Änderung im Verhältnis zum gewöhnlichen Verbrauch dieser Früchte darstellt: Während die Schale dieser Früchte normalerweise weggeworfen und nicht verzehrt wird, ist dies bei den oben genannten Verwendungszwecken nicht der Fall. Das Königreich Spanien hat kein Beispiel einer anderen Frucht genannt, deren Schale normalerweise weggeworfen wird, ohne sie zu verzehren, die jedoch für kulinarische Zwecke verwendet wird.
Das Argument des Königreichs Spanien, die durch die angefochtene Bestimmung verbindlich gewordene Kennzeichnungspflicht könne den falschen Eindruck erwecken, dass nur Zitrusfrüchte nach der Ernte mit chemischen Stoffen behandelt würden und damit zu einem Wettbewerbsnachteil für die Erzeuger dieser Früchte gegenüber anderem Obst führen (siehe oben, Rn. 124), ist im Rahmen eines angeblichen Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung ebenfalls unerheblich.
Dieses Argument stellt nicht die Schlussfolgerung in Frage, dass die Situation der in der angefochtenen Bestimmung genannten Erzeuger von Zitrusfrüchten mit der Situation der Erzeuger von anderem Obst und Gemüse nicht vergleichbar ist. Mit ihm soll die Angemessenheit und Erforderlichkeit der betreffenden Maßnahme bestritten und somit in Wirklichkeit ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (der Gegenstand des fünften Klagegrundes ist) geltend gemacht und ein offensichtlicher Beurteilungsfehler der Kommission im Allgemeinen angezeigt werden. Dieses Argument ist somit im Rahmen des fünften Klagegrundes zu prüfen, da es im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes ins Leere geht.
Das Gleiche gilt für die meisten Argumente, die das Königreich Spanien zum vierten Klagegrund in seiner Erwiderung vorgetragen hat. Mit ihnen soll ebenfalls dargetan werden, dass die angefochtene Bestimmung einen ungerechtfertigten Wettbewerbsnachteil für die Erzeuger von Zitrusfrüchten begründet, sowie die Angemessenheit und Erforderlichkeit der mit dieser Bestimmung eingeführten Maßnahme in Frage gestellt werden.
Nach alledem ist der vierte Klagegrund aus den vorgenannten Gründen als unbegründet zurückzuweisen.
Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Mit seinem fünften Klagegrund macht das Königreich Spanien geltend, die mit der angefochtenen Bestimmung festgelegte Kennzeichnungspflicht entspreche nicht den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Außerdem meint es, die dem Erlass der angefochtenen Bestimmung zugrunde liegende Analyse der Kommission beruhe auf falschen Daten, die weder übereinstimmend noch geeignet seien, die in dieser Bestimmung festgelegte Kennzeichnungspflicht aufrechtzuerhalten.
Das Königreich Spanien weist diesbezüglich darauf hin, dass die Kommission während der vorbereitenden Arbeiten zum Erlass der Verordnung Nr. 543/2011 nacheinander zwei Gründe für den Erlass der angefochtenen Bestimmung vorgetragen habe: Einerseits habe sie sich auf die „besondere Regelung“ für OPP bezogen, andererseits die Beachtung der Unionsrechtsvorschriften über die Lebensmittelzusatzstoffe im Allgemeinen angeführt.
Nach Ansicht des Königreichs Spanien ist keiner dieser beiden Gründe haltbar. Im Unionsrecht gebe es keine Bestimmung, die die Kennzeichnung der Verwendung der fraglichen Stoffe auf einem Etikett vorschreibe, weder für Obst und Gemüse im Allgemeinen, noch für Zitrusfrüchte im Besonderen.
Es macht diesbezüglich geltend, die Behandlung von Früchten nach der Ernte sei ebenso wie die übrigen Behandlungen mit Pflanzenschutzmitteln in der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (aufgehoben durch die Verordnung [EG] Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates [
ABl. L 309, S. 1
]) und in der Verordnung Nr. 369/2005 genau geregelt. Es handle sich um einen auf umfassenden toxikologischen Studien beruhenden Regelungsrahmen, der die Unbedenklichkeit dieser Stoffe für die Verbraucher sicherstelle und insbesondere durch die Festlegung bestimmter Höchstgehalte an Rückständen strenge Sicherheitsvorschriften garantiere.
Die Verordnung Nr. 369/2005 lege zwar keine Kennzeichnungspflicht hinsichtlich der Verwendung von Pestiziden fest, schreibe aber andere Pflichten vor, um eine angemessene Verbraucherinformation sicherzustellen. Das Königreich Spanien ist daher der Ansicht, dass der Gesetzgeber, wenn er eine besondere Etikettierung zum Hinweis auf die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln für notwendig gehalten hätte, eine entsprechende Pflicht aufgestellt hätte.
Auch gebe es andere chemische Stoffe, die auf verschiedenen Früchten nach der Ernte verwendet würden. Diese stellten Zusatzstoffe dar und fielen unter die entsprechenden Rechtsvorschriften, nämlich die Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür (
ABl. L 109, S. 29
). Nach Art. 6 Abs. 2 Buchst. a dieser Richtlinie sei jedoch frisches Obst und Gemüse, das nicht geschält, geschnitten oder ähnlich behandelt worden sei, von der Pflicht zur Angabe der Zutaten auf dem Etikett ausgenommen.
Insbesondere hinsichtlich OPP hebt das Königreich Spanien hervor, dass es seit seiner Einbeziehung in den Anwendungsbereich der Richtlinie 91/414 nicht mehr zur Gruppe der Lebensmittelzusatzstoffe gehöre. Für OPP sei eine Höchstgrenze von Rückständen festgelegt worden (siehe oben, Rn. 133). Demzufolge sei es nicht mehr möglich, eine Kennzeichnungspflicht für diesen speziellen Stoff festzulegen. Der vorläufige Charakter der Höchstgrenze von Rückständen von OPP stelle kein gültiges Argument für die Einführung einer solchen Pflicht dar, weil die Verordnung Nr. 396/2005 auf eine Vielzahl von Wirkstoffen Bezug nehme und für keinen von diesen eine besondere Kennzeichnungspflicht verlange.
Zunächst ist festzustellen, dass mit diesen Argumenten des Königreichs Spanien, obwohl der vorliegende Klagegrund nach seiner Bezeichnung in der Klageschrift einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft, nicht nur ein Verstoß gegen diesen Grundsatz, sondern auch ein offensichtlicher Ermessensfehler der Kommission ganz allgemein dargetan werden soll.
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zufolge, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Was die gerichtliche Kontrolle der Beachtung dieses Grundsatzes betrifft, kann aufgrund des weiten Ermessens, über das der Unionsgesetzgeber, hier die Kommission (siehe oben, Rn. 81), im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik verfügt, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, welches das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist (vgl. Urteil vom 7. September 2006, Spanien/Rat, oben in Rn. 107 angeführt, Rn. 97 und 98 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Dies erkennt das Königreich Spanien in seiner Klageschrift im Übrigen an.
Obwohl der Kommission nach der Rechtsprechung ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt ist, ist die Ausübung dieses Ermessens nicht der gerichtlichen Kontrolle entzogen. Nach ständiger Rechtsprechung muss nämlich der Unionsrichter im Rahmen dieser Kontrolle feststellen, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind, ob der Sachverhalt von der Kommission zutreffend festgestellt worden ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Würdigung dieses Sachverhalts und kein Ermessensmissbrauch vorliegen. Insbesondere hat der Unionsrichter bei der Prüfung, ob das zuständige Organ einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, zu kontrollieren, ob dieses Organ sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersucht hat, auf die die daraus gezogenen Schlussfolgerungen gestützt sind (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Slg. 2010, I-13533
, Rn. 56 und 57 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Das Königreich Spanien macht nun in seiner Klageschrift geltend, die Prüfung der Kommission im vorliegenden Fall beruhe auf „unrichtigen Angaben“. Bei der Prüfung des vorliegenden Klagegrundes ist somit zunächst zu klären, ob die Prüfung der Kommission auf einer fehlerhaften Grundlage beruht. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu prüfen, ob die Kommission den Inhalt der Norm UN/ECE FFV‑14 richtig ausgelegt hat (siehe oben, Rn. 89). Ebenfalls zu prüfen sind die Argumente der Beteiligten hinsichtlich der besonderen Anforderungen, die sich aus den verschiedenen Bestimmungen über OPP ergeben können, weil das Königreich Spanien der Kommission diesbezüglich vorwirft, falsche Vorstellungen über den maßgeblichen Regelungsrahmen zu haben (siehe oben, Rn. 150).
In einer zweiten Stufe wird sodann gegebenenfalls zu prüfen sein, ob die angefochtene Bestimmung in Bezug auf das von der Kommission verfolgte Ziel offensichtlich unverhältnismäßig ist, was sich als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit herausstellen würde.
Zum Inhalt der Norm UN/ECE FFV‑14 (Ausgaben 2009 und 2010)
Wie oben in den Rn. 51 und 52 ausgeführt, bestimmen die Ausgaben 2009 und 2010 der Norm UN/ECE FFV‑14, dass Packstücke bzw. Verpackungen von Zitrusfrüchten einen Hinweis auf die „Nacherntebehandlung (wahlfrei, auf der Grundlage der nationalen Vorschriften des Importlandes)“ tragen müssen. Wie oben bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 54 und 55), wird dieser Hinweis von den Beteiligten unterschiedlich ausgelegt.
Das Königreich Spanien wirft der Kommission insbesondere vor, die fragliche Norm falsch auszulegen, indem sie meine, die Norm überlasse es den Mitgliedstaaten, eine Kennzeichnung für die Behandlung von Zitrusfrüchten nach der Ernte vorzusehen oder dies nicht zu tun, während diese Möglichkeit nach Ansicht des Königreichs Spanien den Wirtschaftsbeteiligten zusteht.
Dieser Annahme kann nicht gefolgt werden. Die Normen der UN/ECE sind zwar öffentlich zugänglich, d. h. jeder, der es möchte, einschließlich der Wirtschaftsbeteiligten im Sektor Zitrusfrüchte, kann deren Bestimmungen berücksichtigen und sich freiwillig daran halten. Doch obliegt es nach Punkt VII des Genfer Protokolls jeder Regierung, „die dieses Protokoll angenommen hat, ... die nach ihrem innerstaatlichem Recht zur Anpassung ihrer Produktnormen erforderlichen Maßnahmen“ zu treffen und sich dabei auf „die zu erarbeitenden Normen“, wie im vorliegenden Fall die Norm UN/ECE FFV‑14, zu beziehen, wobei es sich nicht um eine rechtlich bindende Pflicht handelt (siehe oben, Rn. 77).
Wenn eine Maßnahme nach dem Wortlaut einer solchen Norm fakultativ ist, handelt es sich also um eine der Beurteilung der Staaten, deren Regierungen das Genfer Protokoll angenommen haben, überlassene Möglichkeit. Tatsächlich läuft eine solche Möglichkeit für die UN/ECE auf das Fehlen von Empfehlungen hinsichtlich einer spezifischen Maßnahme hinaus, da die Entscheidung darüber, die fragliche Maßnahme zu erlassen oder nicht, der freien Beurteilung der relevanten Umstände durch die einzelnen Staaten überlassen ist.
Das Königreich Spanien verweist außerdem darauf, dass die angefochtene Bestimmung insoweit über die in der Norm UN/ECE FFV‑14 vorgesehene Möglichkeit hinausgehe, als sie nach Art. 113a Abs. 2 der Verordnung über die einheitliche GMO (siehe oben, Rn. 2) auf alle Stadien der Vermarktung einschließlich der Ausfuhr Anwendung finde und nicht nur Einfuhren betreffe.
Falls dieses Vorbringen dahin zu verstehen ist, dass das Königreich Spanien geltend macht, die Norm UN/ECE FFV‑14 stehe der Einführung einer solchen Verpflichtung im Recht des Ausfuhrlandes entgegen, da sie sich auf die „nationalen Vorschriften des Importlandes“ beziehe, kann diesem Argument nicht gefolgt werden.
Wie sich aus den Ausführungen oben in den Rn. 13 und 14 ergibt, ist es eines der wesentlichen Ziele der UN/ECE, die wirtschaftliche Integration ihrer Mitglieder insbesondere durch die Erarbeitung von Normen wie der Norm UN/ECE FFV‑14 zu fördern. Die Harmonisierung von Vermarktungsnormen zielt offensichtlich insbesondere auf die Vermeidung unnötiger Handelsbeschränkungen ab, die auf Unterschiede zwischen den Vermarktungsnormen der verschiedenen Staaten zurückzuführen sind.
Eine Bestimmung, die eine besondere Kennzeichnung bestimmter Produkte zur Pflicht macht, kann jedoch nur eine Handelsbeschränkung darstellen, wenn sie vom Einfuhrland eingeführt worden ist. Verlangt das Einfuhrland keine besondere Kennzeichnung der betreffenden Produkte, widersetzt es sich deren Einführung aus einem anderen Land offensichtlich nicht, selbst wenn sie nach dem Recht dieses Landes (dem Ausfuhrland) einer Kennzeichnungspflicht unterliegen.
Daraus folgt, dass die Vermarktungsnorm der UN/ECE in einem Fall wie dem vorliegenden nicht auf das Recht des Ausfuhrlandes abzielt und dies auch nicht tun soll. Wenn die Norm UN/ECE FFV‑14 also bestimmt, dass die Kennzeichnung der Nacherntebehandlung auf der Grundlage der nationalen Vorschriften des Einfuhrlandes fakultativ ist, kann eine solche Bestimmung nicht als Empfehlung an die Ausfuhrländer verstanden werden, eine solche Kennzeichnung in ihrem nationalen Recht einzuführen. Sie bedeutet schlicht, dass das Einfuhrland die Möglichkeit hat, eine solche Kennzeichnung zu verlangen, auch wenn sie vom Recht des Ausfuhrlandes der Produkte nicht verlangt wird.
Mit anderen Worten kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, beim Erlass der angefochtenen Bestimmung einer in der Norm UN/ECE FFV‑14 enthaltenen Empfehlung nicht gefolgt zu sein, und zwar unabhängig von der Unverbindlichkeit solcher Normen. Ebenso wenig kann ihr ein falsches Verständnis dieser Norm und daraus folgend ein offensichtlicher Beurteilungsfehler aus diesem Grund vorgeworfen werden.
Zu den Bestimmungen betreffend OPP
Sodann ist die Frage der Bestimmungen, welche die Verwendung von OPP für die Behandlung von Zitrusfrüchten und gegebenenfalls anderem Obst und Gemüse erlauben, insoweit zu prüfen, als die Beteiligten zu diesem Punkt unterschiedliche Auffassungen vertreten. Ein möglicherweise unrichtiges Verständnis der Tragweite und des Inhalts der relevanten Bestimmungen sowie der sich aus ihnen ergebenden Pflichten durch die Kommission würde nämlich deren Einschätzung hinsichtlich der Erforderlichkeit des Erlasses der angefochtenen Bestimmung fehlerhaft machen und die Nichtigerklärung dieser Bestimmung rechtfertigen.
Die Verwendung von OPP ist zum ersten Mal durch die Richtlinie 67/427/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 über die Verwendung gewisser konservierender Stoffe für die Oberflächenbehandlung von Zitrusfrüchten sowie über Überwachungsmaßnahmen zum Nachweis und zur Bestimmung der konservierenden Stoffe in und auf Zitrusfrüchten (
ABl. 148, S. 1
) erlaubt worden. Art. 1 Abs. 2 dieser Richtlinie hat Abschnitt 1 des Anhangs der Richtlinie 64/54/EWG des Rates vom 5. November 1963 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für konservierende Stoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen, dahin geändert, dass er eine Kennzeichnungspflicht u. a. für OPP hinzugefügt hat. Aus Art. 1 der Richtlinie 64/54 ergibt sich, dass ihr Anhang konservierende Stoffe enthielt, die die Mitgliedstaaten zum Schutz von Lebensmitteln zulassen durften. Die mit der Richtlinie 67/427 hinzugefügte Eintragung von OPP sah vor, dass es „ausschließlich zur Oberflächenbehandlung von Zitrusfrüchten“ verwendet werden konnte und bestimmte außerdem, dass die Behandlung „im Einzelhandel sichtbar gekennzeichnet werden muss, um die Information des Verbrauchers zweifelsfrei sicherzustellen“.
Die Richtlinie 91/414 betrifft nach ihrem Art. 1 Abs. 1 die Zulassung, das Inverkehrbringen, die Anwendung und die Kontrolle von Pflanzenschutzmitteln in handelsüblicher Form sowie das Inverkehrbringen und die Kontrolle von Wirkstoffen für einen der in Art. 2 Nr. 1 dieser Richtlinie genannten Zwecke. Nach Art. 2 Abs. 1 dieser Richtlinie bezeichnete der Begriff „Pflanzenschutzmittel“ Wirkstoffe, die u. a. dazu bestimmt sind, Pflanzenerzeugnisse zu konservieren, soweit solche Stoffe oder Zubereitungen nicht besonderen Vorschriften über konservierende Stoffe unterliegen. Gerade weil OPP zur damaligen Zeit solchen besonderen Vorschriften unterlag (nämlich der Richtlinie 64/54 in der durch die Richtlinie 67/427 geänderten Fassung), fiel es nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 91/414.
Die Richtlinie 64/54 wurde zum 25. März 1995 durch Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie Nr. 95/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 1995 über andere Lebensmittelzusatzstoffe als Farbstoffe und Süßungsmittel (
ABl. L 61, S. 1
) aufgehoben und ersetzt. Die Richtlinie 95/2 enthielt in ihrem Anhang ebenfalls eine Eintragung hinsichtlich von OPP. Diese stellte klar, dass OPP nur für die Oberflächenbehandlung von Zitrusfrüchten erlaubt war und legte eine zulässige Höchstmenge fest. Sie enthielt jedoch keine Bestimmung wie die Richtlinie 64/54 in der durch die Richtlinie 67/427 geänderten Fassung, nach der diese Behandlung auf dem Etikett gekennzeichnet werden musste. Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass, wie die Kommission vorträgt, eine solche Pflicht zur damaligen Zeit in einer durch die Verordnung (EWG) Nr. 920/89 der Kommission vom 10. April 1989 zur Festsetzung der Qualitätsnormen für Möhren, Zitrusfrüchte sowie Tafeläpfel und ‑birnen und zur Änderung der Verordnung Nr. 58 (
ABl. L 97, S. 19
) erlassenen spezifischen Unionsnorm über Zitrusfrüchte vorgesehen war.
Die Kommission hat schriftlich vorgetragen, dass OPP nicht nur als Konservierungsmittel für Obst, sondern auch für die Desinfektion von Lagerräumen benutzt werde und die Wirtschaftsbeteiligten im Sektor Zitrusfrüchte seine Evaluierung auf der Grundlage der Richtlinie 91/414 beantragt hätten. Sie habe daher entschieden, seine Streichung im Anhang der Richtlinie 95/2 vorzuschlagen, damit OPP in die Liste der zugelassenen Stoffe in Anhang I der Richtlinie 91/414 eingetragen werden könne.
Der Vorschlag der Kommission führte zum Erlass der Richtlinie 2003/114/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Dezember 2003 zur Änderung der Richtlinie 95/2 (
ABl. 2004, L 24, S. 58
). Nach Art. 1 Abs. 3 und Nr. 3 B des Anhangs dieser Richtlinie wurde die im Anhang der Richtlinie 95/2 enthaltene Eintragung von OPP gestrichen. Eine Fußnote in diesem Teil des Anhangs der Richtlinie 2003/114 enthielt jedoch folgende Klarstellung: „Die Streichung [von OPP] tritt in Kraft, sobald Anforderungen an die Kennzeichnung von Lebensmitteln, die mit [diesem Stoff] behandelt wurden, durch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften über den Höchstgehalt an Pestizidrückständen anwendbar sind.“
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Art. 3 der Richtlinie 2003/114 die Richtlinie 67/427 ausdrücklich aufhob. Diese Aufhebung betraf jedoch offensichtlich nicht Art. 1 Abs. 2 dieser Richtlinie, der die Richtlinie 64/54 geändert hatte (siehe oben, Rn. 168). Diese Bestimmung war zusammen mit dem Rest der Richtlinie 64/54 schon durch die Richtlinie 95/2 aufgehoben worden. Die in Art. 3 der Richtlinie 2003/114 festgelegte Aufhebung betraf die anderen Bestimmungen der Richtlinie 67/427 über die Art und Weise der Probenahme von Zitrusfrüchten für die Untersuchung auf konservierende Stoffe (vgl. insbesondere Art. 2 und die Anlagen der Richtlinie 67/427).
Die Kommission weist auch darauf hin, dass die oben in Rn. 171 angeführte Fußnote nicht in ihrem Richtlinienentwurf enthalten war, sondern durch eine vom Rat angenommene Änderung des Parlaments eingefügt wurde. Ihrer Ansicht nach hat die Einführung der Fußnote eine heikle Situation geschaffen, da einerseits die in dieser Fußnote aufgestellte Bedingung ihrem Wortsinn nach wegen des Fehlens einer Rechtsgrundlage in den Rechtsvorschriften über den Höchstgehalt an Pestizidrückständen nicht erfüllt werden konnte und es andererseits erforderlich war, die Eintragung von OPP in die Liste der nach der Richtlinie 91/414 zugelassenen Wirkstoffe zuzulassen, da die Wirtschaftsbeteiligten des Sektors bereits erhebliche Gebühren im Rahmen des Bewertungsverfahrens gezahlt hatten. Die Kommission erklärt, dass sie sich unter diesen Umständen im Jahr 2009 dafür entschieden habe, eine pragmatische Position einzunehmen und davon auszugehen, dass der Wille des Gesetzgebers, die Kennzeichnungspflicht für die Verwendung von OPP beizubehalten, durch die Vermarktungsnorm für Zitrusfrüchte gewahrt bleibe, mit der diese Pflicht auf jede Behandlung nach der Ernte angewendet werde.
Gemäß der Richtlinie 2009/160/EU der Kommission vom 17. Dezember 2009 zur Änderung der Richtlinie 91/414 des Rates zwecks Aufnahme des Wirkstoffs 2-Phenylphenol (
ABl. L 338, S. 83
) wurde OPP effektiv in die Liste der Pflanzenschutzmittel der Richtlinie 91/414 eingetragen.
Das Königreich Spanien macht geltend, es wäre möglich gewesen, Kennzeichnungsbedingungen für OPP im Rahmen der Rechtsvorschriften über Pestizide zu definieren. Diese Gelegenheit sei nicht ergriffen worden, und die angefochtene Bestimmung könne nicht durch einen Verweis auf die Fußnote im Anhang der Richtlinie 2003/114 gerechtfertigt werden.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass das Gericht im Rahmen der vorliegenden Rechtssache weder darüber zu entscheiden hat, ob die in der Richtlinie 2003/114 enthaltene Bedingung für die Streichung von OPP aus der Liste der Lebensmittelzusatzstoffe beachtet wurde, noch ob die Richtlinie 2009/160, durch die es in die Liste der Pflanzenschutzmittel der Richtlinie 91/414 eingetragen worden ist, rechtswidrig ist.
Für die vorliegende Rechtssache kommt es auf die Einschätzung der Kommission, dass die Fußnote im Anhang der Richtlinie 2003/114 den Willen des Unionsgesetzgebers zeige, eine Kennzeichnungspflicht für die mit OPP behandelten Lebensmittel vorzusehen, und darauf an, dass sie diesen Umstand beim Erlass der angefochtenen Bestimmung berücksichtigt hat. Als nämlich der Generaldirektor der GD „Landwirtschaft und regionale Entwicklung“ in seinem oben in Rn. 64 erwähnten Schreiben darauf hinwies, dass die in der angefochtenen Bestimmung vorgesehene Abschaffung der Kennzeichnungspflicht „Bedenken hinsichtlich der korrekten Anwendung der Rechtsvorschriften für Lebensmittelzusatzstoffe aufwerfen“ würde, war offensichtlich, dass er eben auf den in der oben genannten, zu den Rechtsvorschriften über Lebensmittelzusatzstoffe gehörenden Fußnote zum Ausdruck gekommenen Willen des Unionsgesetzgebers Bezug genommen hat.
Diese Feststellungen zeigen, dass der Kommission nicht vorgeworfen werden kann, den Willen des Gesetzgebers in diesem Bereich falsch wahrzunehmen. Dieser Wille ergibt sich klar aus der fraglichen Fußnote, deren Wortlaut eindeutig ist. Daher liegen auch zu dieser Frage keine Elemente vor, die einen offensichtlichen Beurteilungsfehler der Kommission erkennen lassen.
Außerdem ist es nicht notwendig, wie das Königreich Spanien offenbar meint, zu klären, ob die Kommission die in der angefochtenen Bestimmung vorgesehene Kennzeichnungspflicht ohne einen Verstoß gegen die Richtlinie 2003/114 oder eine andere Unionsrechtsvorschrift hätte streichen können. Es genügt der Hinweis, dass die Kommission, die in diesem Bereich über einen weiten Ermessensspielraum verfügt, entschieden hat, eine solche Streichung nicht vorzunehmen.
Zur Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
Somit bleibt die Frage zu prüfen, ob die angefochtene Bestimmung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet, d. h. ob sie unter Berücksichtigung der oben in Rn. 152 genannten Rechtsprechung zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist.
Das mit der angefochtenen Bestimmung verfolgte Ziel ist oben in Rn. 130 genannt: Sie verfolgt den Zweck, eine bessere Information der Verbraucher von Zitrusfrüchten sicherzustellen, indem sie diese darauf aufmerksam macht, dass die Früchte nach der Ernte einer Behandlung mit Konservierungsmitteln oder sonstigen chemischen Stoffen unterzogen worden sind.
Das oben in Rn. 124 zusammengefasste Argument, die Kennzeichnungspflicht für Zitrusfrüchte stelle für deren Erzeuger einen Wettbewerbsnachteil gegenüber den Erzeugern von anderem Obst oder Gemüse dar, scheint effektiv dafür zu sprechen, dass die mit der angefochtenen Bestimmung erlassene Maßnahme zur Erreichung dieses Ziels ungeeignet ist.
Dieses Argument geht jedoch von der Prämisse aus, dass die Verbraucher nicht wissen, dass jedes Obst und Gemüse mit unterschiedlichen Stoffen behandelt wird, die als Konservierungsmittel, Lebensmittelzusatzstoffe oder Pflanzenschutzmittel einzuordnen sein können. Es ist festzustellen, dass diese Prämisse falsch ist.
Das Königreich Spanien beruft sich in seinen Schriftsätzen nämlich selbst auf eine im Jahr 2010 veröffentlichte Umfrage, die ergeben hat, dass bei der Aushändigung einer Liste von möglichen Problemen im Zusammenhang mit Lebensmitteln an die Verbraucher 31 % der befragten Personen die Pestizide als größtes Risiko nennen.
Im Übrigen ist allgemein bekannt, dass für fast jedes Obst und Gemüse spezielle Labels für die Kennzeichnung bestehen, dass es aus biologischer Landwirtschaft stammt und nicht mit chemischen Stoffen behandelt worden ist. Folglich sind die Verbraucher sich im Allgemeinen der Tatsache bewusst, dass Obst und Gemüse ohne ein solches Label möglicherweise einer solchen Behandlung unterzogen worden ist. Es kann somit nicht angenommen werden, dass die Verbraucher angesichts der speziellen Kennzeichnung für Zitrusfrüchte umgekehrt die falsche Schlussfolgerung ziehen, dass anderes Obst und Gemüse, welches diese Kennzeichnung nicht trägt, nicht mit chemischen Stoffen behandelt worden ist.
Das Königreich Spanien macht außerdem geltend, die aus der Union stammenden Zitrusfrüchte hätten aufgrund der angefochtenen Bestimmung, da diese auch für zur Ausfuhr bestimmte Zitrusfrüchte gelte, einen Wettbewerbsnachteil auf den Märkten der Drittländern, nach deren Recht eine solche Kennzeichnung ebenfalls nicht verlangt werde. Der Verbraucher im betreffenden Einfuhrstaat könne den falschen Eindruck gewinnen, dass die aus Drittländern stammenden Erzeugnisse gegenüber den aus der Union stammenden Erzeugnissen zu bevorzugen seien, weil sie im Unterschied zu den letztgenannten nach der Ernte nicht mit chemischen Stoffen behandelt worden seien.
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union „die Politik der Union ein hohes Verbraucherschutzniveau sicherstellen“ soll. Doch nehmen weder diese Bestimmung noch Art. 169 AEUV (siehe oben, Rn. 94) eine Unterscheidung zwischen den Verbrauchern innerhalb und außerhalb der Union vor. Folglich ist es, wenn die Kommission der Auffassung ist, dass eine Maßnahme wie im vorliegenden Fall die Kennzeichnung von Zitrusfrüchten betreffend ihre etwaige Behandlung nach der Ernte erforderlich ist, um einen angemessenen Schutz der Verbraucher zu gewährleisten, nicht zulässig, dass sie zwischen Verbrauchern innerhalb und außerhalb der Union unterscheidet, indem sie eine Kennzeichnungspflicht für die Erzeugnisse schafft, die für die erstgenannten Verbraucher bestimmt sind, nicht aber für diejenigen, die für die letztgenannten Verbraucher bestimmt sind.
Außerdem gehört ein einheitlich hohes Verbraucherschutzniveau sowohl innerhalb als auch außerhalb der Union zu einem Bild der Qualität und Zuverlässigkeit der aus der Union stammenden Erzeugnisse und trägt zur Erhaltung und Stärkung ihrer internationalen Marktposition bei. Auf diesen Punkt hat die Kommission übrigens in der mündlichen Verhandlung im Zusammenhang mit der an sie gerichteten Frage hingewiesen, warum sie die Zitrusfrüchte, die für die Ausfuhr in Länder bestimmt sind, deren Recht keine Kennzeichnung wie die in der angefochtenen Bestimmung festgelegte verlangt, nicht vom Geltungsbereich dieser Bestimmung ausgenommen habe. Auch hat das Königreich Spanien kein spezifisches Argument vorgetragen, das geeignet wäre, die vorstehenden Ausführungen in Frage zu stellen.
Im Fall einer Gefährdung der Gesundheit der Verbraucher außerhalb der Union aufgrund fehlender Kennzeichnung der aus der Union stammenden Zitrusfrüchte hinsichtlich ihrer Behandlung nach der Ernte könnte das Bild der Qualität und Zuverlässigkeit der aus der Union stammenden Erzeugnisse Schaden nehmen. Folglich greift das oben in Rn. 186 zusammengefasste Argument des Königreichs Spanien nicht durch.
Die vorstehenden Erwägungen führen zu dem Ergebnis, dass der Kommission beim Erlass der angefochtenen Bestimmung kein offensichtlicher Beurteilungsfehler oder ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vorgeworfen werden kann. Somit ist der fünfte Klagegrund zurückzuweisen und damit die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Spanien unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 13. November 2014.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Spanisch.