CELEX: 62011TJ0481
Agricultură
Organizarea comună a piețelor
Sectorul fructelor și legumelor
Citrice
Acțiune în anulare
Act de confirmare
Fapte noi și esențiale
Admisibilitate
Condiții de comercializare
Dispoziții privind marcarea
Indicarea conservanților sau a altor substanțe chimice utilizate pentru tratare ulterior recoltării
Recomandări privind standardele adoptate în cadrul Comisiei Economice pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite

Istoricul cauzei
Articolul 113 din Regulamentul (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului din 22 octombrie 2007 de instituire a unei organizări comune a piețelor agricole și privind dispoziții specifice referitoare la anumite produse agricole (Regulamentul unic OCP) (
JO L 299, p. 1
), care face parte din titlul II, „Reguli privind comercializarea şi producţia”, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 361/2008 al Consiliului din 14 aprilie 2008 (
JO L 121, p. 1
), prevede următoarele:
„(1)   Comisia poate prevedea norme de comercializare pentru unul sau mai multe produse din următoarele sectoare:
[…]
(b)
fructe și legume;
(c)
fructe și legume prelucrate […]
(2)   Normele menționate la alineatul (1):
(a)
se stabilesc luând în considerare în special:
(i)
particularitățile produselor în cauză;
(ii)
necesitatea garantării condițiilor care permit buna desfacere a acestor produse pe piață;
(iii)
interesul consumatorilor de a primi informații adecvate și transparente privind produsele, cuprinzând, în special pentru produsele din sectoarele fructelor și legumelor și din cele ale fructelor și legumelor prelucrate, țara de origine, clasa și, după caz, soiul (sau tipul comercial) corespunzătoare produsului; […]
(v)
în ceea ce privește sectorul fructelor și al legumelor și sectorul fructelor și al legumelor prelucrate, recomandările standard adoptate de Comisia Economică pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite (CEE‑ONU).
(b)
se pot referi în special la […] etichetare”.
În plus, conform articolului 113a alineatul (2) din Regulamentul unic OCP, inserat prin Regulamentul nr. 361/2008, „[n]ormele de comercializare [prevăzute pentru sectoarele fructelor și legumelor și pentru sectorul fructelor și legumelor prelucrate] se aplică tuturor etapelor de comercializare, inclusiv importului și exportului, exceptând cazurile în care Comisia dispune altfel”.
Pe de altă parte, articolul 121 din Regulamentul unic OCP, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 361/2008, prevede următoarele:
„Comisia adoptă normele de aplicare a prezentului capitol, care se pot referi în special la:
(a)
normele de comercializare menționate la articolele 113 și 113a includ norme privind:
(i)
derogări sau scutiri de la aplicarea normelor;
(ii)
prezentarea informațiilor solicitate de norme, precum și comercializarea și etichetarea;
(iii)
aplicarea normelor produselor importate în Comunitate sau exportate din aceasta; […]”
În această privință, trebuie să se observe că articolul 4 din Regulamentul unic OCP prevede următoarele:
„În afară de cazul în care se prevede altfel în prezentul regulament, dacă îi sunt conferite competențe, Comisia acționează în conformitate cu procedura menționată la articolul 195 alineatul (2).”
Articolul 195 din Regulamentul unic OCP, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 491/2009 al Consiliului din 25 mai 2009 (
JO L 154, p. 1
), prevede următoarele:
„Procedura comitetului
(1)   Comisia este asistată de Comitetul de gestionare a organizării comune a piețelor agricole […]
(2)   Atunci când se face trimitere la prezentul alineat, se aplică articolele 4 şi 7 din Decizia 1999/468/CE.
Perioada prevăzută la articolul 4 alineatul (3) din Decizia 1999/468/CE se stabilește la o lună […]”
Decizia 1999/468/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 de stabilire a normelor privind exercitarea competențelor de executare conferite Comisiei (
JO L 184, p. 23
, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 159) a fost abrogată în temeiul articolului 12 din Regulamentul (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011 de stabilire a normelor și principiilor generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competențelor de executare de către Comisie (
JO L 55, p. 13
), intrat în vigoare, în temeiul articolului 16 din acesta, la 1 martie 2011. Conform articolului 13 alineatul (1) literele (b) și, respectiv, (e) din același regulament, articolul 5 din acesta, cu excepția alineatului (4) al doilea și al treilea paragraf, se aplică în locul articolului 4 din Decizia 1999/468, la care face trimitere articolul 195 din Regulamentul unic OCP, iar articolul 10 din Regulamentul nr. 182/2011 se aplică în locul articolului 7 din Decizia 1999/468.
Articolul 5 din Regulamentul nr. 182/2011 prevede în special că un comitet care aparține domeniului său de aplicare își dă avizul cu majoritatea prevăzută la articolul 16 alineatele (4) și (5) din Tratatul privind Uniunea Europeană și, după caz, la articolul 238 alineatul (3) din TFUE, pentru actele care urmează să fie adoptate pe baza unei propuneri din partea Comisiei, iar voturile reprezentanților statelor membre în cadrul comitetului sunt ponderate conform articolelor respective. În cazul în care comitetul emite un aviz favorabil, Comisia adoptă proiectul de act de punere în aplicare. Atunci când comitetul emite un aviz nefavorabil, Comisia nu adoptă actul de punere în aplicare. Atunci când un act de punere în aplicare este considerat necesar, președintele poate fie să prezinte aceluiași comitet o versiune modificată a proiectului de act de punere în aplicare în termen de două luni de la emiterea avizului nefavorabil, fie să prezinte comitetului de apel proiectul de act de punere în aplicare în termen de o lună de la respectiva emitere pentru deliberări suplimentare. În fine, în cazul în care nu se emite niciun aviz, Comisia poate adopta proiectul de act de punere în aplicare, cu excepția cazurilor prevăzute la articolul 5 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 182/2011.
La rândul său, articolul 10 din Regulamentul nr. 182/2011 vizează obligația Comisiei de a păstra un registru al lucrărilor comitetelor și de a publica un raport anual privind activitatea acestora, precum și dreptul Parlamentului European și al Consiliului Uniunii Europene de a avea acces la informațiile și la documentele care figurează în registrul păstrat de Comisie.
În special în temeiul articolului 121 litera (a) din Regulamentul unic OCP, Comisia a adoptat Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 543/2011 din 7 iunie 2011 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește sectorul fructelor și legumelor și sectorul fructelor și legumelor prelucrate. Considerentul (56) al acestui regulament constată că comitetul de gestionare a organizării comune a piețelor agricole (denumit în continuare „comitetul de gestionare”) nu a emis un aviz în termenul stabilit de președintele său.
Articolul 3 din Regulamentul nr. 543/2011 prevede următoarele:
„(1)   Cerințele prevăzute la articolul 113a alineatul (1) din Regulamentul [unic OCP] constituie standardul de comercializare general. Standardul de comercializare general este prezentat în detaliu în partea A a anexei I la prezentul regulament.
Fructele și legumele care nu care fac obiectul unui standard de comercializare specific trebuie să se conformeze standardului de comercializare general. Cu toate acestea, atunci când deținătorul este în măsură să demonstreze că produsele sunt conforme cu oricare dintre standardele aplicabile adoptate de [CEE‑ONU], produsele sunt considerate conforme cu standardul de comercializare general.
(2)   Standardele de comercializare specifice prevăzute la articolul 113 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 1234/2007 sunt stabilite în partea B a anexei I la prezentul regulament, pentru următoarele produse:
[…]
b)
citrice; […]”
Partea B 2 din anexa I la Regulamentul nr. 543/2011 conține, potrivit titlului său, „[s]tandard[ul] de comercializare pentru citrice”. Punctul VI din aceasta, intitulat „Dispoziții privind marcarea”, prevede următoarele:
„Fiecare ambalaj trebuie să poarte următoarele detalii, în litere grupate pe aceeași parte, marcarea fiind lizibilă, imposibil de șters și vizibilă din exterior.
D. Specificații comerciale
[…]
—
după caz, indicarea agentului de conservare sau a altor substanțe chimice utilizate în etapa de după recoltare.”
Aceasta este dispoziția a cărei anulare se solicită în prezenta acțiune (denumită în continuare „dispoziția atacată”).
Comisia Economică pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite (CEE‑ONU) a fost instituită în anul 1947 prin Rezoluția 36 (IV) din 28 martie 1947 a Consiliului Economic și Social al Organizației Națiunilor Unite (ECOSOC). Aceasta cuprinde în prezent 56 de țări din Europa (inclusiv toate statele membre ale Uniunii Europene), din Comunitatea Statelor Independente și din America de Nord. Întrucât Uniunea nu este membră a Organizației Națiunilor Unite, nu este nici membră a CEE‑ONU. În schimb, participă la CEE‑ONU în calitate de observator.
CEE‑ONU cuprinde în cadrul său grupul de lucru pentru standarde de calitate în domeniul produsele agricole (denumit în continuare „grupul de lucru”), care se ocupă în special de definirea standardelor comune aplicabile alimentelor perisabile.
În anul 1958, grupul de lucru a adoptat Protocolul de la Geneva asupra standardizării fructelor și legumelor proaspete și a produselor uscate naturale sau uscate artificial (revizuit în 1964 și în 1985, denumit în continuare „Protocolul de la Geneva”). Acesta prevede la punctul I următoarele:
„Fiecare produs supus standardizării comerciale privind calitatea trebuie definit într‑un standard special referitor la acesta prin utilizarea denumirii genului și a speciei din care face parte (denumirea științifică latină urmată, dacă este cazul, de indicarea autorului). […]
Totuși, un grup de produse poate face de asemenea obiectul unui standard mai general, aplicabil acelui grup în măsura în care caracteristicile lor permit aceasta.”
În temeiul punctului IX din Protocolul de la Geneva, grupul de lucru are sarcina de a prevedea în special redactarea de noi standarde speciale și adaptările posibile ale standardelor existente. Potrivit punctului X din Protocolul de la Geneva, grupul de lucru are drept misiune și elaborarea clauzelor unui acord internațional care poate conferi standardelor stabilite în cadrul CEE‑ONU pentru fructe și legume un statut definitiv.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 6 septembrie 2011, Regatul Spaniei a introdus prezenta acțiune.
Prin act separat, depus la grefa Tribunalului la 28 noiembrie 2011, Comisia, în aplicarea articolului 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a invocat o excepție de inadmisibilitate. Prin Ordonanța Tribunalului din 13 iulie 2012, excepția a fost unită cu fondul.
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a opta, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
Pe baza propunerii judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a doua) a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute de articolul 64 din Regulamentul de procedură, a invitat părțile să răspundă în scris la o serie de întrebări și să prezinte anumite documente. Acestea au dat curs solicitării respective în termenul stabilit.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 18 iunie 2014. În ședință, Tribunalul a stabilit un termen în care părțile trebuiau să depună la dosar o copie a Protocolului de la Geneva și, în așteptarea depunerii acesteia, a decis să nu dispună închiderea procedurii orale. Părțile s‑au conformat solicitării Tribunalului în termenul acordat și, la 26 iunie 2014, în urma depunerii unei copii a Protocolului de la Geneva, s‑a dispus închiderea procedurii orale prin decizia președintelui Camerei a opta.
Regatul Spaniei solicită Tribunalului:
—
anularea dispoziției atacate;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau, cu titlu subsidiar, ca nefondată;
—
obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
Cu privire la admisibilitate
Comisia arată că acțiunea este inadmisibilă, din moment ce dispoziția atacată este un act pur confirmativ și, prin urmare, nu este susceptibilă să facă obiectul unei acțiuni în anulare introduse în temeiul articolului 263 TFUE.
Potrivit Comisiei, obligația de a menționa tratarea citricelor ulterior recoltării nu este nouă, ci figurează în reglementarea Uniunii din 1971. Dispoziții identice în esență cu dispoziția atacată ar fi fost deja cuprinse în mai multe regulamente anterioare anului 2002. Începând din 2002, modul de redactare a dispoziției relevante aplicabile ar fi fost identic cu cel al dispoziției atacate.
În această situație s‑ar afla punctul VI D a patra liniuță din anexa la Regulamentul (CE) nr. 1799/2001 al Comisiei din 12 septembrie 2001 de stabilire a standardului comercial pentru citrice (
JO L 244, p. 12
, Ediție specială, 03/vol. 39, p. 71), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2010/2002 al Comisiei din 12 noiembrie 2002 (
JO L 310, p. 3
, Ediție specială, 03/vol. 45, p. 135), precum și partea B 2 punctul VI D a patra liniuță din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 1580/2007 al Comisiei din 21 decembrie 2007 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentelor (CE) nr. 2200/96, (CE) nr. 2201/96 și (CE) nr. 1182/2007 ale Consiliului în sectorul fructelor și legumelor, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1221/2008 al Comisiei din 5 decembrie 2008 (
JO L 336, p. 1
). Pe de altă parte, contextul în care s‑ar înscrie adoptarea dispoziției atacate nu ar fi diferit de împrejurările existente la data intrării în vigoare a Regulamentului nr. 2010/2002.
În această privință, trebuie arătat, cu titlu introductiv, că rezultă chiar din cuprinsul articolului 263 TFUE, precum și din obiectul său, acela de asigurare a securității juridice, că actul care nu a fost atacat în termenul de introducere a acțiunii devine definitiv. Acest caracter definitiv nu se referă numai la actul propriu‑zis, ci și la orice act ulterior care ar avea un caracter pur confirmativ. Această soluție, care se justifică prin stabilitatea juridică necesară, este valabilă atât pentru actele individuale, cât și pentru actele cu caracter normativ, cum ar fi un regulament. Cu toate acestea, trebuie să se precizeze, în ceea ce privește actele normative, precum regulamentele, că, atunci când o dispoziție dintr‑un astfel de act este modificată, calea acțiunii este din nou deschisă nu numai împotriva acestei dispoziții, ci și împotriva tuturor acelor dispoziții care, chiar nemodificate, formează un tot împreună cu aceasta (Hotărârea Curții din 18 octombrie 2007, Comisia/Parlamentul și Consiliul,
C-299/05, Rec., p. I-8695
, punctele 29 și 30, Hotărârea Tribunalului din 10 iunie 2009, Polonia/Comisia,
T-257/04, Rec., p. II-1545
, punctul 70, și Hotărârea Tribunalului din 2 octombrie 2009, Cipru/Comisia, T‑300/05 și T‑316/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 258).
În ceea ce privește circumstanțele în care un act este considerat pur confirmativ în raport cu un act anterior, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că se regăsește în această situație actul care nu conține niciun element nou în raport cu actul anterior și care nu este precedat de o reexaminare a situației destinatarului acestui din urmă act (Hotărârea Tribunalului din 7 februarie 2001, Inpesca/Comisia,
T-186/98, Rec., p. II-557
, punctul 44, Hotărârea Tribunalului din 6 mai 2009, M/EMEA,
T-12/08 P, RepFP, p. I-B-1-31 și II-B-1-159
, punctul 47, și Hotărârea Tribunalului din 15 septembrie 2011, CMB și Christof/Comisia, T‑407/07, nepublicată în Repertoriu, punctul 89).
Această jurisprudență, care vizează acte individuale, trebuie transpusă și în cazul actelor normative, întrucât nimic nu justifică o diferențiere în raport cu aceste din urmă acte. Pe de altă parte, trebuie observat că, în Hotărârea Cipru/Comisia, punctul 27 de mai sus (punctul 276), Tribunalul a concluzionat că dispoziția în cauză în această speță avea caracter confirmativ în raport cu o dispoziție anterioară identică după ce a constatat că adoptarea acesteia nu fusese precedată de o reexaminare a situației.
În mod evident, problema existenței unui act confirmativ nu se pune în cazurile în care conținutul actului ulterior este diferit de cel al actului anterior. Totuși, trebuie să se precizeze că modificările care țin exclusiv de redactare și care nu vizează substanța conținutului actului în cauză nu se opun ca acest act să fie calificat drept confirmativ. Astfel, în Hotărârea Cipru/Comisia, punctul 27 de mai sus (punctul 270), Tribunalul a considerat că „expirarea termenului de introducere a acțiunii trebuie opusă acțiunii în anulare formulate împotriva unei dispoziții modificate nu numai atunci când dispoziția menționată o reproduce pe cea conținută în actul în raport cu care termenul de introducere a acțiunii a expirat, ci și atunci când, chiar dacă noua redactare este diferită, […] substanța dispoziției nu este afectată”.
Jurisprudența menționată la punctul 28 de mai sus vizează astfel ipoteza în care conținutul actului atacat (cu alte cuvinte, în cazul unui act normativ, modul de redactare a dispoziției vizate) este în esență identic cu cel al actului anterior.
În acest caz, se pune întrebarea în ce circumstanțe se poate pune problema unei „reexaminări” ca urmare a căreia un act ulterior cu conținut identic în esență cu cel al unui act anterior nu poate fi calificat drept confirmativ în raport cu acest act anterior.
În această privință, nu se poate admite că o simplă verificare a elementelor de fapt și de drept care au justificat adoptarea unui act, realizată de autorul acestui act înainte de a confirma din nou conținutul acestuia, constituie o reexaminare în sensul jurisprudenței citate la punctul 28 de mai sus. În Concluziile sale prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Curții din 11 martie 1986, Adams și alții/Comisia (
294/84, Rec., p. 977, 978
și 981), avocatul general Slynn a considerat de asemenea că o simplă „a doua examinare” a elementelor de fapt și de drept care au justificat adoptarea unui act nu constituie o reexaminare care să împiedice existența unui act confirmativ.
Trebuie de asemenea amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, existența unor fapte noi și esențiale poate justifica prezentarea unei cereri de reexaminare a unei decizii anterioare rămase definitivă (a se vedea Hotărârea Inpesca/Comisia, punctul 28 de mai sus, punctul 47, și Hotărârea M/EMEA, punctul 28 de mai sus, punctul 49 și jurisprudența citată). Dacă un act constituie răspunsul la o cerere în care se invocă fapte noi și esențiale și prin care se solicită administrației să efectueze o reexaminare a deciziei anterioare, acest act nu poate fi considerat a avea caracter pur confirmativ, în măsura în care statuează cu privire la pretinsele fapte noi și esențiale și conține astfel un element nou în raport cu decizia anterioară (a se vedea Hotărârea Inpesca/Comisia, punctul 28 de mai sus, punctul 46 și jurisprudența citată).
Astfel, în urma reexaminării, întemeiate pe fapte noi și esențiale, a unei decizii rămase definitivă, instituția vizată va trebui să adopte o nouă decizie, a cărei legalitate poate, dacă este cazul, să fie contestată în fața instanței Uniunii. În schimb, în lipsa unor fapte noi și esențiale, instituția nu este obligată să realizeze reexaminarea deciziei sale anterioare (Hotărârea Inpesca/Comisia, punctul 28 de mai sus, punctul 48, și Hotărârea M/EMEA, punctul 28 de mai sus, punctul 51).
Rezultă din această jurisprudență că un act este considerat adoptat ulterior reexaminării situației, ceea ce exclude caracterul său confirmativ, atunci când acest act a fost adoptat fie la cererea persoanei interesate, fie din propria inițiativă a autorului său, pe baza unor elemente esențiale care nu fuseseră luate în considerare cu ocazia adoptării actului anterior. Tocmai pentru că nu au fost luate în considerare cu ocazia adoptării actului anterior, aceste elemente sunt noi.
În schimb, dacă elementele de fapt și de drept pe care se întemeiază noul act nu sunt diferite de cele care au justificat adoptarea actului anterior, acest nou act este pur confirmativ în raport cu actul anterior.
În ceea ce privește împrejurările în care unele elemente pot fi calificate drept noi și esențiale, un element trebuie calificat drept nou atât atunci când acest element nu exista în momentul adoptării actului anterior (a se vedea în acest sens Hotărârea M/EMEA, punctul 28 de mai sus, punctul 53 și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens Ordonanța Tribunalului din 29 aprilie 2004, SGL Carbon/Comisia,
T-308/02, Rec., p. II-1363
, punctul 57), cât și atunci când este vorba despre un element deja existent atunci când actul anterior a fost adoptat, dar care, indiferent de motiv, inclusiv din cauza lipsei de diligență a autorului acestui din urmă act, nu a fost luat în considerare cu ocazia adoptării actului (a se vedea în acest sens Hotărârea Adams și alții/Comisia, punctul 33 de mai sus, punctul 15, și Hotărârea Tribunalului din 3 martie 1994, Cortes Jimenez și alții/Comisia,
T-82/92, RecFP, p. I-A-69 și II-237
, punctul 16).
În ceea ce privește caracterul esențial al unui element, în sensul jurisprudenței sus‑vizate, pentru a prezenta un astfel de caracter, acest element trebuie să poată modifica în mod esențial situația juridică, astfel cum a fost luată în considerare de autorii actului anterior (a se vedea în acest sens Ordonanța SGL Carbon/Comisia, punctul 38 de mai sus, punctul 58 și jurisprudența citată). Cu alte cuvinte, este necesar ca elementul vizat să poată modifica în mod esențial condițiile care au guvernat actul anterior, precum în special un element care ridică îndoieli cu privire la temeinicia soluției adoptate de actul menționat (a se vedea Hotărârea M/EMEA, punctul 28 de mai sus, punctul 54 și jurisprudența citată).
Mai trebuie să se arate că o măsură condiționată de menținerea unor împrejurări de fapt și de drept care au determinat adoptarea sa trebuie să poată face obiectul unei cereri de reexaminare în scopul de a verifica dacă menținerea ei se dovedește justificată (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului M/EMEA, punctul 28 de mai sus, punctele 64-66, și Hotărârea Tribunalului din 21 martie 2014, Yusef/Comisia, T‑306/10, punctele 62 și 63). O nouă examinare prin care se urmărește să se verifice dacă o măsură adoptată anterior rămâne justificată din perspectiva unei modificări a situației de drept sau de fapt intervenite între timp conduce la adoptarea unui act care nu este pur confirmativ în raport cu actul anterior, dar constituie un act atacabil care poate face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 26 ianuarie 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisia,
C-362/08 P, Rec., p. I-669
, punctele 56-62).
În speță, astfel cum arată Comisia, modul de redactare a dispoziției atacate este identic cu cel al dispoziției anterioare, căreia i se substituie, respectiv celei din partea B 2 punctul VI D a patra liniuță din anexa I la Regulamentul nr. 1580/2007, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1221/2008. Această din urmă dispoziție era, la rândul ei, identică cu cea de la punctul VI D a patra liniuță din anexa la Regulamentul nr. 1799/2001, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 2010/2002. Cu alte cuvinte, modul de redactare a dispoziției atacate nu a cunoscut vreo evoluție din 2002.
În aceste condiții, trebuie să se verifice, în lumina considerațiilor menționate la punctele 28-40 de mai sus, dacă totuși dispoziția atacată a fost adoptată în urma unei reexaminări a situației, caz în care nu poate fi considerată pur confirmativă și ar putea face obiectul unei acțiuni în anulare.
Tribunalul consideră că situația se prezintă astfel din următoarele motive.
În primul rând, dispoziția atacată este, într‑o anumită măsură, condiționată de menținerea împrejurărilor care au determinat adoptarea sa. Astfel, într‑o perioadă de evoluție științifică constantă, este justificat să se considere că posibilitățile de tratare a citricelor ulterior recoltării și conservanții sau alte substanțe chimice utilizate pot face în mod regulat obiectul unor modificări semnificative. Într‑o astfel de situație, ar fi de așteptat, în mod logic, o reexaminare periodică a măsurilor aplicabile, prin care se urmărește să se verifice că acestea rămân justificate în raport cu o eventuală modificare a situației de drept sau de fapt intervenite între timp. Or, voința autorilor dispoziției atacate pare să fi fost tocmai de a efectua o astfel de verificare, iar nu exclusiv o reformare a dispozițiilor existente.
În această privință, trebuie să se observe că considerentul (2) al Regulamentului nr. 543/2011 precizează între altele că „este oportun ca toate normele de aplicare să fie încorporate într‑un nou regulament [privind sectorul fructelor și legumelor și sectorul fructelor și legumelor prelucrate], împreună cu toate modificările pe care le impune experiența dobândită”.
Astfel, rezultă că, prin adoptarea Regulamentului nr. 543/2011, Comisia nu avea numai intenția de a consolida într‑un text unic toate modalitățile de aplicare deja în vigoare, ci intenționa să profite de această ocazie pentru a efectua eventualele „modificări […] pe care le impune experiența dobândită”. Această din urmă intenție constituie un indiciu al faptului că adoptarea dispoziției atacate, precum și a oricărei alte dispoziții din Regulamentul nr. 543/2011 poate să fi fost precedată de o reexaminare a situației în sensul jurisprudenței citate la punctul 28 de mai sus.
În al doilea rând, trebuie constatat că, ulterior adoptării Regulamentului nr. 1221/2008, care este ultimul act anterior adoptării Regulamentului nr. 543/2011 care conține o dispoziție identică cu dispoziția atacată, situația de drept și de fapt relevantă a făcut obiectul unei modificări care, dacă era cazul, ar fi putut conduce la o modificare a dispoziției atacate și care, din acest motiv, impunea o reexaminare a situației.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit articolului 113 alineatul (2) litera (a) punctul (v) din Regulamentul unic OCP (a se vedea punctul 1 de mai sus), standardele de comercializare a produselor sunt stabilite de Comisie ținând seama în special „de recomandările standard adoptate de [CEE‑ONU]” (a se vedea punctele 13-16 de mai sus).
Părțile sunt de acord cu privire la faptul că standardul relevant în speță este Standardul CEE‑ONU FFV-14 privind comercializarea și controlul calității comerciale a citricelor. Acesta a fost adoptat de grupul de lucru și a fost modificat de mai multe ori.
Punctul VI din ediția din 2000 a Standardului CEE‑ONU FFV-14, intitulat „Standardul CEE‑ONU FFV-14 privind comercializarea și controlul calității comerciale a citricelor care fac obiectul comerțului internațional între țările membre ale CEE‑ONU și destinat acestor țări”, cuprindea dispoziții privind marcarea pachetelor; potrivit acestuia, ele trebuiau „să poarte, scrise cu caractere grupate pe aceeași parte, lizibile, imposibil de șters și vizibile din exterior”, un număr de mențiuni. Punctul VI D din acest standard, intitulat „Caracteristici comerciale”, prevedea la a patra liniuță că pachetele trebuiau să poarte, „dacă este cazul, mențiuni ale utilizării conservanților sau a substanței chimice utilizate, în măsura în care utilizarea acesteia este conformă cu reglementarea din țara importatoare”. Ediția din 2004 a Standardului CEE‑ONU FFV-14 nu a modificat nimic din dispozițiile sus‑menționate.
În schimb, ediția din 2009 a Standardului CEE‑ONU FFV-14 a adus modificări dispozițiilor menționate. Astfel, punctul VI din ediția din 2009 a Standardului CEE‑ONU FFV-14, intitulat „Standardul CEE‑ONU FFV-14 privind comercializarea și controlul calității comerciale a citricelor”, prevedea că pachetele trebuie „să poarte, scrise cu caractere grupate pe aceeași parte, lizibile, imposibil de șters și vizibile din exterior”, un număr de mențiuni. Punctul VI D din acest standard, intitulat „Caracteristici comerciale”, prevedea la a șasea liniuță că pachetele trebuiau să poarte mențiuni ale „[t]ratării după recoltare (eventual, în funcție de legislația națională a țării importatoare)”.
Punctul VI din ediția din 2010 a Standardului CEE‑ONU FFV-14 (versiunea acestei norme aplicabilă la momentul adoptării Regulamentului nr. 543/2011) reia, în ceea ce privește marcarea, Standardul CEE‑ONU FFV-14 din 2009, cu singura diferență că se referă la marcarea „ambalajelor”, în timp ce norma din 2009 se referea la marcarea „pachetelor”. Așadar, aceasta prevedea că „ambalajele” trebuiau „să poarte, scrise cu caractere grupate pe aceeași parte, lizibile, imposibil de șters și vizibile din exterior” un număr de mențiuni. Punctul VI D, intitulat „Caracteristici comerciale”, prevede la a șasea liniuță că ambalajele trebuie să poarte mențiuni ale „[t]ratării după recoltare (eventual în funcție de legislația națională a țării importatoare)”.
Astfel, reiese de aici, potrivit edițiilor din 2000 și din 2004 ale Standardului CEE‑ONU FFV-14, că dacă un conservant sau, în general, o substanță chimică era utilizată în cazul citricelor (și în măsura în care o astfel de utilizare era conformă cu reglementarea din țara importatoare), informațiile privind această utilizare trebuiau să figureze în mod obligatoriu pe pachetele care conțineau citricele respective. În schimb, sub imperiul edițiilor din 2009 și din 2010 ale aceluiași standard, indicarea acestei utilizări nu este necesară decât dacă este impusă de legislația țării importatoare. Cu alte cuvinte, dacă reglementarea din țara importatoare vizată autorizează utilizarea conservantului sau a substanței chimice în cauză, dar nu impune ca informațiile privind utilizarea acesteia să figureze pe pachetele sau pe ambalajele citricelor vizate, edițiile din 2009 și din 2010 ale Standardului CEE‑ONU FFV-14 nu impun o astfel de indicare.
Susținerile părților sunt divergente cu privire la modul în care trebuie interpretată noua formulare a Standardului CEE‑ONU FFV-14 în edițiile din 2009 și din 2010. Comisia îl interpretează drept o „lipsă de luare a unei poziții cu privire la obligația de a menționa tratamentele realizate cu privire la citrice ulterior recoltării și, în consecință, drept o renunțare a CEE‑ONU de a recomanda o astfel de mențiune”. Potrivit Comisiei, „«alegerea» la care se referă recomandarea se adresează numai statelor importatoare, iar nu operatorilor”. În opinia Comisiei, modificarea Standardului CEE‑ONU FFV-14 „are caracter pur formal și nu afectează fondul”. Astfel, aceasta consideră că „modificarea respectivă nu denaturează circumstanțele” care formează contextul adoptării dispoziției atacate.
În ceea ce privește Regatul Spaniei, acesta susține că normele adoptate de CEE‑ONU sunt destinate atât statelor care participă la grupul de lucru, cât și tuturor celor care le adoptă din proprie inițiativă. Acesta consideră, în consecință, că „marcarea opțională a tratării ulterioare recoltării este o cerință care trebuie respectată de toți destinatarii standardului în fiecare țară care îl adoptă”. În memoriul în replică, Regatul Spaniei merge mai departe și reproșează Comisiei că a reținut o interpretare eronată a Standardului CEE‑ONU FFV-14, potrivit căreia acesta lasă statelor care participă la CEE‑ONU opțiunea de a prevedea sau de a nu prevedea o etichetare privind tratarea citricelor ulterioară recoltării, chiar dacă, potrivit acestuia, „posibilitatea respectivă […] este destinată operatorilor.”
În scopul de a statua cu privire la admisibilitatea acțiunii, nu este necesară pronunțarea, din acest stadiu, nici cu privire la interpretarea precisă a edițiilor din 2009 și din 2010 ale acestui din urmă standard, nici cu privire la aspectul dacă acesta este destinat exclusiv statelor care au participat la CEE‑ONU sau și operatorilor. Aceste aspecte prezintă o importanță certă în raport cu fondul cauzei și trebuie analizate, dacă este cazul, în acest context.
În vederea analizei admisibilității acțiunii, este suficient să se constate că modul de redactare a standardului CEE‑ONU FFV-14 a cunoscut, din 2009, respectiv ulterior adoptării Regulamentului nr. 1221/2008 (care cuprindea o dispoziție identică dispoziției atacate), o modificare care nu ține exclusiv de redactare. Astfel, deși edițiile anterioare prevedeau, în mod neechivoc, că pachetele sau ambalajele care conțineau citrice trebuiau să cuprindă indicații legate de tratarea ulterioară recoltării, începând din ediția 2009, norma respectivă prevede o simplă opțiune în acest sens, „în funcție de legislația națională a țării importatoare”. Contrar afirmațiilor Comisiei, în mod evident, nu este vorba despre o modificare exclusiv de formă.
Chiar dacă se admite că Comisia nu era obligată să modifice reglementarea relevantă a Uniunii în conformitate cu modificarea Standardului CEE‑ONU FFV-14, aceasta era în mod sigur obligată să țină seama de această modificare, astfel cum impune articolul 113 alineatul (2) litera (a) punctul (v) din Regulamentul unic OCP, și, în consecință, aceasta trebuia cel puțin să reexamineze oportunitatea unei astfel de modificări. Or, o astfel de reexaminare are drept consecință că dispoziția atacată, chiar dacă are conținut identic cu dispoziția relevantă în vigoare anterior, nu are caracter confirmativ în raport cu aceasta din urmă.
În fine, în al treilea rând, desfășurarea procedurii în urma căreia s‑a adoptat dispoziția atacată, astfel cum reiese din elementele depuse la dosar de către părți, din răspunsurile lor scrise la întrebările adresate de Tribunal în cadrul unei măsuri de organizare a procedurii, precum și din explicațiile pe care părțile le‑au formulat în ședință, confirmă că o reexaminare a situației de drept și de fapt a avut într‑adevăr loc.
Astfel cum au confirmat părțile, proiectul de regulament de punere în aplicare de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului unic OCP care, ulterior, după modificări, a fost adoptat de Comisie sub forma Regulamentului nr. 543/2011 a fost examinat de grupul de experți pentru standardizarea fructelor și a legumelor (denumit în continuare „grupul de experți”) al Comisiei. Proiectul transmis grupului menționat și examinat de acesta, depus la dosar de Regatul Spaniei, cuprindea o dispoziție care prevedea că indicarea tratării citricelor ulterior recoltării era facultativă [„post‑harvest treatment (optional)”, potrivit originalului englez al acestui document]. În același proiect, o dispoziție identică dispoziției atacate fusese barată, fără îndoială pentru a arăta că urma să fie ștearsă și înlocuită cu noua dispoziție sus‑menționată. În ședință, drept răspuns la o întrebare a Tribunalului, Comisia a confirmat că proiectul prezentat de Regatul Spaniei era cel care fusese transmis grupului de experți. Totuși, aceasta a afirmat că modul de redactare a dispoziției relevante din acest proiect, diferit de cel al dispoziției atacate, era rezultatul unei „erori” pe care ar fi săvârșit‑o.
Reiese de asemenea din documentele depuse la dosar de către părți și din explicațiile formulate de acestea, atât în înscrisurile lor, cât și în ședință, că un proiect de regulament care cuprindea o dispoziție identică celei menționate la punctul 60 de mai sus fusese transmis la 6 aprilie 2011 comitetului de gestiune, în vederea examinării sale în ședința din 13 aprilie 2011. Regatul Spaniei a prezentat, în anexa la cererea introductivă, o copie a acestui proiect. Totuși, la 11 aprilie 2011, Comisia a transmis comitetului de gestiune o versiune modificată a proiectului său, care cuprindea, de această dată, o dispoziție identică cu dispoziția atacată. În înscrisurile sale, Comisia a confirmat exactitatea materială a acestor informații, dar a arătat, în ceea ce privește și acest proiect, că redactarea dispoziției relevante rezultase dintr‑o „eroare” pe care a corectat‑o de îndată ce a identificat‑o.
Regatul Spaniei a prezentat de asemenea, în anexa la cererea introductivă, copii ale scrisorilor pe care cele două ministere spaniole le adresaseră Comisiei, în urma ședinței Comitetului de gestiune din 13 aprilie 2011, pentru a‑și exprima dezacordul cu propunerea sa de regulament, precum și ale răspunsurilor Comisiei la aceste scrisori. Astfel, la 4 mai 2011, directorul general pentru comerț și investiții din Ministerul Industriei, Turismului și Comerțului spaniol a adresat directorului general al Direcției Generale (DG) Sănătate și Consumatori a Comisiei o scrisoare în care afirma că s‑a convenit în cadrul grupului de experți că regulamentul care urma să fie adoptat de Comisie va fi conform cu noua redactare a Standardului CEE‑ONU FFV-14, potrivit căreia indicarea conservanților sau a altor substanțe chimice utilizate pentru tratarea citricelor ulterior recoltării este facultativă.
Același funcționar spaniol a trimis o altă scrisoare, datată tot 4 mai 2011, directorului general al DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a Comisiei. În plus, directoarea generală pentru resurse agricole și zootehnie din Ministerul Mediului, Mediului Rural și Mediului Marin spaniol a trimis de asemenea o scrisoare, datată 3 mai 2011, directorului general al aceleiași DG a Comisiei.
Directorul general al DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a răspuns la cele două scrisori sus‑menționate prin două scrisori din 14 și, respectiv, din 30 iunie 2011. Aceste două scrisori, redactate în engleză și, respectiv, în spaniolă, au un conținut identic. În ele se menționează că proiectul de regulament al Comisiei actualizează zece standarde de comercializare specifice, în lumina ultimelor norme ale CEE‑ONU. În ceea ce privește standardul de comercializare pentru citrice, se arată că obligația de etichetare privind tratarea ulterioară recoltării fusese formulată în Regulamentul nr. 1799/2001 și că „până acum a fost aplicată fără probleme majore pentru operatorii din industria alimentară”. Se adaugă că „serviciile Comisiei consideră că eliminarea obligației de etichetare nu este justificată și ar ridica obiecții în ceea ce privește aplicarea corectă a legislației privind aditivii alimentari”.
Directorul general al DG Sănătate și Consumatori a răspuns însă la scrisoarea care i‑a fost trimisă de directorul general pentru comerț și investiții din Ministerul Industriei, Turismului și Comerțului spaniol (a se vedea punctul 62 de mai sus) printr‑o scrisoare din 29 iunie 2011, în care constata că conținutul scrisorii pe care a primit‑o era identic cu cel al scrisorii trimise de același funcționar spaniol către directorul general al DG Agricultură și Dezvoltare Rurală și se limita să facă trimitere la răspunsul acestuia din urmă din 14 iunie 2011.
Reiese din ansamblul acestor elemente că, cu ocazia redactării proiectului de regulament care, ulterior, în urma modificărilor, a fost adoptat sub forma Regulamentului nr. 543/2011, serviciile Comisiei s‑au aliniat inițial la versiunea în vigoare a Standardului CEE‑ONU FFV-14 și aveau intenția de a insera în regulamentul pe care Comisia urma să îl adopte o dispoziție identică acestui standard.
Totuși, ulterior s‑a considerat că o astfel de redactare a dispoziției relevante intra în contradicție cu alte considerații, inclusiv cu cele privind „aplicarea corectă a legislației privind aditivii alimentari”, amintită de directorul general al DG Agricultură și Dezvoltare Rurală, în scrisoarea menționată la punctul 64 de mai sus. Tribunalul consideră că afirmația Comisiei potrivit căreia redactarea inițială a dispoziției relevante din proiectul său a condus la o „eroare” trebuie interpretată în acest sens. Astfel, la 11 aprilie 2011, un nou proiect, în care dispoziția relevantă revenea la redactarea deja în vigoare, a fost transmis statelor membre în vederea ședinței comitetului de gestiune.
Rezultă că adoptarea dispoziției atacate a fost precedată de o reexaminare a situației în sensul jurisprudenței citate la punctul 28 de mai sus, ceea ce, potrivit aceleiași jurisprudențe, face ca această dispoziție să nu poată fi considerată pur confirmativă în raport cu dispozițiile anterioare identice.
Astfel, dispozițiile anterioare, deși au conținut identic cu cel al dispoziției atacate, nu constituiau decât simpla transpunere în dreptul Uniunii a versiunii în vigoare a Standardului CEE‑ONU FFV-14. Numai cu ocazia adoptării dispoziției atacate, Comisia, care inițial intenționa să modifice dispoziția relevantă din dreptul Uniunii pentru a o alinia la standardul respectiv, a analizat în continuare aspectul dacă putea sau chiar trebuia să deroge de la acest standard, în special în scopul de a asigura „aplicarea corectă a legislației [Uniunii] privind aditivii alimentari”. Întrucât a dat un răspuns afirmativ la această întrebare, a menținut dispoziția respectivă și s‑a îndepărtat pentru prima oară, cel puțin din 2002, de modul de redactare a Standardului CEE‑ONU FFV-14.
Cu alte cuvinte, dispoziția atacată a fost adoptată în urma examinării unei întrebări care nu fusese examinată anterior. Această examinare constituie un element nou și esențial, luat în considerare cu ocazia adoptării dispoziției atacate, deși nu a fost luat în considerare cu ocazia adoptării dispozițiilor identice anterioare, ceea ce face ca dispoziția atacată să nu fie pur confirmativă în raport cu dispozițiile anterioare, ci să constituie un act atacabil.
Prin urmare, prezenta acțiune este admisibilă și trebuie examinată pe fond.
Cu privire la fond
În susținerea acțiunii formulate, Regatul Spaniei invocă cinci motive, întemeiate, primul, pe încălcarea principiului respectării ierarhiei normelor, al doilea, pe un abuz de putere, al treilea, pe lipsa motivării, al patrulea, pe o încălcare a principiului egalității de tratament și, al cincilea, pe o încălcare a principiului proporționalității.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea principiului respectării ierarhiei normelor
Regatul Spaniei arată că, prin adoptarea, în forma dispoziției atacate, a unei norme de comercializare divergente de Standardul CEE‑ONU FFV-14, Comisia a încălcat articolul 113 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul unic OCP și, în consecință, principiul respectării ierarhiei normelor. El se întemeiază de asemenea, în acest context, pe considerentul (6) al Regulamentului nr. 543/2011, potrivit căruia, „în vederea eliminării barierelor inutile în calea comerțului, în cazul în care trebuie prevăzute standarde de comercializare specifice pentru produse individuale, aceste standarde trebuie să corespundă celor adoptate de [CEE‑ONU]”.
Trebuie amintit că, în temeiul principiului respectării ierarhiei normelor, un regulament de aplicare nu poate să deroge de la normele cuprinse în actul pe care îl pune în aplicare (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 13 aprilie 2011, Germania/Comisia,
T-576/08, Rec., p. II-1578
, punctul 100 și jurisprudența citată).
În această privință, trebuie arătat că, potrivit articolului 113 alineatul (2) litera (a) punctul (v) din Regulamentul unic OCP, „recomandările standard adoptate de [CEE‑ONU]” nu constituie decât unul dintre elementele de care Comisia trebuie să țină seama atunci când prevede norme de comercializare pentru unul sau mai multe produse. Astfel, nu reiese nicidecum din simplul mod de redactare a acestei dispoziții că normele stabilite de Comisie trebuie să reproducă în mod identic dispozițiile stabilite de CEE‑ONU.
Pe de altă parte, nu există în argumentația Regatului Spaniei și în elementele din dosar niciun element care poate justifica o concluzie diferită, potrivit căreia, în pofida termenilor ei clari și neambigui, dispoziția sus‑menționată trebuie interpretată în sensul că, cu ocazia adoptării unei norme de comercializare pentru unul sau pentru mai multe produse, Comisia este obligată să transpună ca atare norma corespondentă adoptată de CEE‑ONU.
În special, reiese din procesul‑verbal al ședinței grupului de lucru organizate la Geneva în perioada 4-8 mai 2009, a cărui copie a fost depusă la dosar de către Comisie în anexa la memoriul său în apărare, că normele adoptate de CEE‑ONU nu au caracter obligatoriu nici pentru statele care participă la CEE‑ONU. Astfel, la punctul 78 din acest proces‑verbal se arată că secretariatul grupului de lucru a explicat participanților la ședință că „normele stabilite de CEE‑ONU […] nu sunt decât recomandări și nu pot fi impuse statelor. Statele decid ele însele normele pe care le vor utiliza la nivel național și regional”.
Pe de altă parte, în ședință, drept răspuns la o întrebare a Tribunalului, atât Regatul Spaniei, cât și Comisia au confirmat că normele adoptate de CEE‑ONU nu au caracter obligatoriu, nici chiar pentru statele care participă la CEE‑ONU.
În consecință, adoptarea unei norme de către CEE‑ONU nu implică nicio obligație a statelor membre ale Uniunii, care participă toate la CEE‑ONU.
Având în vedere aceste considerații, articolul 113 alineatul (2) din Regulamentul unic OCP trebuie interpretat în conformitate cu modul său de redactare clar și neambiguu, în sensul că Comisia dispune de o marjă de apreciere cu ocazia adoptării la nivelul Uniunii a unor norme de comercializare pentru unul sau pentru mai multe produse. Din moment ce, în materie de politică agricolă, jurisprudența recunoaște instituțiilor, ținând seama de responsabilitățile care le revin în materie, o largă putere de apreciere (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 3 mai 2007, Spania/Comisia,
T-219/04, Rec., p. II-1323
, punctul 105 și jurisprudența citată), trebuie concluzionat că marja de apreciere de care dispune Comisia, în temeiul dispoziției sus‑vizate, este de asemenea largă. Cu toate acestea, în conformitate cu aceeași dispoziție, îi revine, cu ocazia exercitării acestei largi puteri de apreciere, obligația să țină seama, printre alte elemente, de normele adoptate în cadrul CEE‑ONU. Pe de altă parte, caracterul neobligatoriu al acestor din urmă norme constituie o explicație a utilizării în această dispoziție a termenului „recomandările standard”, utilizat în dispoziția menționată.
În consecință, întrucât Comisia nu era obligată, potrivit dispoziției sus‑vizate din regulamentul de bază, să adopte la nivelul Uniunii o normă de comercializare a citricelor în termeni identici celor ai CEE‑ONU FFV-14, nu i se poate reproșa că ar fi încălcat regulamentul de bază și, prin urmare, principiul ierarhiei normelor.
În ceea ce privește argumentul Regatului Spaniei întemeiat pe modul de redactare a considerentului (6) al Regulamentului nr. 543/2011 (amintit la punctul 73 de mai sus), trebuie constatat, mai întâi, că este vorba despre un considerent al Regulamentului nr. 543/2011 însuși, iar nu de o normă de rang superior, precum Regulamentul unic OCP. În consecință, nu poate fi vorba în niciun caz despre o încălcare a principiului respectării ierarhiei normelor.
Indiferent de cele de mai sus, trebuie arătat că termenul „să corespundă” utilizat în considerentul (6) nu poate fi interpretat în sensul că normele adoptate de Comisie trebuie să aibă exact același conținut precum cele adoptate de CEE‑ONU.
Pe de altă parte, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, un regulament de aplicare trebuie, dacă este posibil, să fie interpretat în conformitate cu dispozițiile regulamentului de bază (Hotărârea Curții din 24 iunie 1993, Dr Tretter,
C-90/92, Rec., p. I-3569
, punctul 11, și Hotărârea Curții din 10 septembrie 1996, Comisia/Germania,
C-61/94, Rec., p. I-3989
, punctul 52).
Or, în speță, astfel cum s‑a arătat deja, articolul 113 alineatul (2) din Regulamentul unic OCP, care este regulamentul de bază, impune Comisiei ca, atunci când adoptă norme de comercializare a unor produse specifice, să țină seama de mai multe elemente, dintre care normele adoptate de CEE‑ONU nu reprezintă decât unul. În cazul în care Comisia, atunci când a adoptat Regulamentul nr. 543/2011, ar fi intenționat să reia ca atare toate normele relevante adoptate de CEE‑ONU fără a ține seama de niciun alt element care, eventual, ar fi impus un conținut diferit al unei norme care trebuie adoptată sau al alteia, ar fi încălcat regulamentul de bază. În consecință, nu se poate admite că aceasta a fost intenția sa atunci când a adoptat Regulamentul nr. 543/2011. Considerentul (6) al acestui regulament trebuie interpretat mai degrabă în sensul că, atunci când trebuie stabilite norme de comercializare specifice pentru produse individuale, acestea trebuie să se întemeieze pe normele adoptate de CEE‑ONU cu modificările eventuale necesare, care se impun pentru a ține seama de celelalte elemente menționate la articolul 113 alineatul (2) din Regulamentul unic OCP.
În memoriul în replică, Regatul Spaniei adaugă că, în măsura în care Comisia susține în înscrisurile sale (a se vedea în această privință punctul 54 de mai sus) că Standardul CEE‑ONU FFV-14 nu a suferit nicio modificare de fond, este clar ca nu și‑a îndeplinit obligația de a ține seama de această modificare, care decurge din articolul 113 alineatul (2) litera (a) punctul (v) din Regulamentul unic OCP. Regatul Spaniei invocă de asemenea, în același context, teza Comisiei potrivit căreia posibilitatea acordată de norma respectivă se adresează numai statelor importatoare, teză pe care Regatul Spaniei o consideră eronată, astfel cum s‑a arătat la punctul 55 de mai sus.
Aceste argumente nu pot fi primite, cel puțin în contextul primului motiv, întemeiat pe încălcarea principiului respectării ierarhiei normelor.
Astfel, nu există dubii că, la redactarea dispoziției atacate, Comisia a ținut seama de Standardul CEE‑ONU FFV-14, astfel cum impune articolul 113 alineatul (1) literele (a) și (v) din Regulamentul unic OCP. Dovada este faptul, invocat de Regatul Spaniei, că un prim proiect, redactat de Comisie, a ceea ce a devenit dispoziția atacată cuprindea o dispoziție identică cu dispoziția relevantă din Standardul CEE‑ONU FFV-14 (a se vedea punctele 60 și 61 de mai sus). În consecință, nu se poate reproșa Comisiei că nu și‑a îndeplinit obligația de a ține seama de standardul respectiv.
În ceea ce privește teza pretins eronată a Comisiei potrivit căreia norma respectivă s‑ar adresa numai statelor, iar nu, astfel cum pare a susține Regatul Spaniei, și operatorilor, este suficient să se arate, în contextul prezentului motiv, că o eventuală percepție eronată a Comisiei privind conținutul standardului respectiv nu poate constitui în niciun caz o încălcare de către aceasta a principiului respectării ierarhiei normelor. O astfel de eroare, dacă a fost săvârșită, ar putea în schimb să justifice anularea dispoziției atacate pentru eroare vădită a Comisiei în exercitarea puterii de apreciere recunoscute de articolul 113 alineatul (2) litera (a) punctul (v) din Regulamentul unic OCP. Or, întrebarea dacă aprecierea Comisiei este afectată de o eroare vădită va fi examinată în cadrul celui de al cincilea motiv. Argumentația prezentată de Regatul Spaniei în susținerea acestui din urmă motiv impune un astfel de control din partea Tribunalului și, în acest context, trebuie să se examineze și dacă Comisia a interpretat corect cuprinsul dispoziției relevante din Standardul CEE‑ONU FFV-14.
Având în vedere toate aceste considerații, primul motiv trebuie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe abuzul de putere
Prin intermediul celui de al doilea motiv, formulat cu titlu subsidiar în cazul în care Tribunalul nu admite primul motiv, Regatul Spaniei reproșează Comisiei un abuz de putere, întrucât, în opinia sa, aceasta a adoptat decizia atacată în alte scopuri decât cele declarate. Regatul Spaniei invocă, în această privință, patru indicii, respectiv: în primul rând, termenii considerentului (6) al Regulamentului nr. 543/2011 (a se vedea punctul 73 de mai sus); în al doilea rând, modificarea proiectului de regulament al Comisiei în cursul lucrărilor pregătitoare prealabile adoptării sale și explicațiile pretins formulate de Comisie în vederea justificării acesteia; în al treilea rând, conținutul scrisorilor menționate la punctele 64 și 65 de mai sus; în al patrulea rând, conținutul obligației de etichetare prevăzute de dispoziția atacată și care, potrivit Regatului Spaniei, are „caracter selectiv”.
În special, în opinia Regatului Spaniei, justificarea formulată de Comisie drept temei al menținerii obligației de etichetare prevăzute de dispoziția atacată ar viza o anumită substanță, ortofenilfenolul, și sarea sa de sodiu, denumită „ortofenilfenat de sodiu” (denumite în continuare împreună „OFF”). Or, potrivit Regatului Spaniei, în măsura în care OFF ar face parte din reglementarea în materie de aditivi alimentari, ar trebui să figureze în această reglementare. Regatul Spaniei consideră de asemenea că obligația instituită prin dispoziția atacată prezintă caracter selectiv, întrucât nu se aplică în cazul tuturor fructelor și legumelor.
Regatul Spaniei arată, în această privință, că punerea în aplicare a reglementării în materie de aditivi alimentari este o finalitate aflată în afara competențelor de executare conferite Comisiei prin articolul 113 din Regulamentul unic OCP. De aici deduce că Comisia a acționat în alte scopuri decât cele declarate în actul atacat. În plus, ar fi acționat în alte scopuri decât cele stabilite în Regulamentul nr. 543/2011 și în articolul 113 din Regulamentul unic OCP, pe care și‑a întemeiat competența de a adopta dispoziția atacată.
Regatul Spaniei mai arată că stabilirea unor norme de comercializare este un instrument care face parte din organizarea comună a piețelor agricole, prevăzută la articolul 40 TFUE, în vederea îndeplinirii obiectivelor politicii agricole comune enunțate la articolul 39 TFUE. Cu toate că jurisprudența ar admite că urmărirea obiectivelor politicii agricole comune nu poate face abstracție de cerințele de interes general precum protecția consumatorilor sau a sănătății și a vieții persoanelor și a animalelor, o astfel de considerație nu poate permite Comisiei să introducă o obligație generală și absolută fără niciun fundament juridic concret. Introducerea unei astfel de obligații nu ar fi posibilă decât în temeiul articolului 169 TFUE, care, la alineatul (1), prevede că, „[p]entru a promova interesele consumatorilor și pentru a asigura un nivel ridicat de protecție a consumatorilor, Uniunea contribuie la protecția sănătății, a siguranței și a intereselor economice ale consumatorilor, precum și la promovarea dreptului acestora la informare, educare și organizare în vederea apărării intereselor lor”. Or, acest articol nu ar acorda nicio competență directă Comisiei. Potrivit Regatului Spaniei, aceasta ar fi încă o dovadă a abuzului de putere pe care îl reproșează Comisiei.
În această privință, cu titlu introductiv, trebuie amintită jurisprudența constantă potrivit căreia un act reprezintă un abuz de putere numai dacă rezultă din indicii obiective, pertinente și concordante că a fost adoptat în scopul exclusiv sau cel puțin determinant de a atinge alte obiective decât cele declarate sau de a eluda o procedură special prevăzută de tratat pentru a răspunde circumstanțelor cauzei (a se vedea Hotărârea Curții din 15 mai 2008, Spania/Consiliul,
C-442/04, Rec., p. I-3517
, punctul 49 și jurisprudența citată).
Or, în speță, niciunul dintre indiciile invocate de Regatul Spaniei în argumentația sa nu urmărește să demonstreze că dispoziția atacată a fost adoptată pentru a atinge alte obiective decât cele declarate sau de a eluda o procedură special prevăzută de tratat.
În ceea ce privește argumentul Regatului Spaniei întemeiat pe modul de redactare a considerentului (6) din Regulamentul nr. 543/2011, s‑a arătat deja la punctul 85 de mai sus că termenul „să corespundă” nu poate fi interpretat în sensul că Comisia intenționează să adopte ca atare toate normele relevante adoptate de CEE‑ONU, fără nicio posibilitate de modificare. În orice caz, oricare ar fi fost intențiile Comisiei cu ocazia adoptării Regulamentului nr. 543/2011, acest considerent nu demonstrează că urmărește un scop diferit de cel declarat, respectiv stabilirea normelor de comercializare specifice pentru anumite produse, între care citricele.
În ceea ce privește al doilea și al treilea indiciu invocate de Regatul Spaniei, acestea demonstrează, desigur, că, cu ocazia adoptării dispoziției atacate, Comisia a luat în considerare în special OFF care a făcut parte o perioadă îndelungată din reglementarea privind aditivii alimentari. Totuși, nimic nu confirmă susținerea Regatului Spaniei (a se vedea punctul 93 de mai sus) potrivit căreia dispoziția atacată urmărește să pună în aplicare această din urmă reglementare.
În acest context, trebuie arătat că rezultă clar din modul de redactare a articolului 113 alineatul (2) litera (a) punctul (iii) din Regulamentul unic OCP că normele de comercializare pe care Comisia le poate prevedea se stabilesc luând în considerare în special „interesul consumatorilor de a primi informații adecvate și transparente”. Pe de altă parte, precum Regatul Spaniei însuși recunoaște, potrivit jurisprudenței Curții, urmărirea obiectivelor politicii agricole comune nu poate face abstracție de cerințe de interes general precum protecția consumatorilor sau a sănătății și a vieții persoanelor și a animalelor, cerințe de care instituțiile Uniunii trebuie să țină seama în exercitarea competențelor lor (Hotărârea Curții din 23 februarie 1988, Regatul Unit/Consiliul,
68/86, Rec., p. 855
, punctul 12, și Hotărârea Curții din 5 mai 1998, Regatul Unit/Comisia,
C-180/96, Rec., p. I-2265
, punctul 120).
Așadar, contrar a ceea ce pare să susțină Regatul Spaniei, nu se poate admite că Comisia a deturnat procedura privind adoptarea normelor de comercializare conform articolului 113 din Regulamentul unic OCP în scopul de a stabili o dispoziție prin care se urmărește protecția consumatorilor, a cărei adoptare nu ar fi de competența sa. Argumentul potrivit căruia Comisia nu ar dispune de niciun temei juridic concret pentru a adopta o dispoziție precum dispoziția atacată, din moment ce adoptarea sa nu ar fi posibilă decât în temeiul articolului 169 TFUE, care nu acordă nicio competență directă Comisiei (a se vedea punctul 94 de mai sus), trebuie respins din același motiv.
În consecință, în orice caz, argumentele examinate mai sus nu pot demonstra că adoptarea deciziei atacate constituie un abuz de putere, singurul care face obiectul prezentului motiv.
Desigur, este adevărat că însăși Comisia subliniază, în înscrisurile sale, că „poziția sa oficială” cu privire la motivele care au justificat adoptarea dispoziției atacate, identică cu dispoziția analogă anterioară în pofida modificării Standardului CEE‑ONU FFV-14, intervenită între timp, a fost prezentată în scrisoarea menționată la punctul 64 de mai sus. În consecință, dacă, astfel cum Regatul Spaniei pare să susțină, această poziție este întemeiată pe o eroare de drept privind cerințele „legislației privind aditivii alimentari”, o astfel de eroare ar putea justifica anularea deciziei atacate. Astfel, Comisia însăși recunoaște că o astfel de eroare, dacă ar fi confirmată, ar putea conduce la anularea dispoziției atacate. Ea susține totuși că o astfel de anulare ipotetică s‑ar putea întemeia pe o eroare vădită de apreciere sau pe o încălcare a principiului proporționalității.
Prin urmare, întrebarea menționată la punctul 102 de mai sus va fi analizată în cadrul examinării celui de al cincilea motiv, la fel ca întrebarea menționată la punctul 89 de mai sus și pentru aceleași motive precum cele menționate la acest din urmă punct.
Nici al patrulea indiciu invocat de Regatul Spaniei și întemeiat pe conținutul dispoziției atacate nu poate demonstra un abuz de putere al Comisiei. Prevederea unei obligații de etichetare pentru toate substanțele utilizate pentru tratarea citricelor ulterior recoltării, pentru motive care au legătură în principal numai cu una dintre aceste substanțe, respectiv OFF, precum și limitarea acestei obligații exclusiv la citrice, iar nu și la alte fructe, ar putea, dacă este cazul, să justifice anularea dispoziției atacate pentru eroare vădită de apreciere sau pentru încălcarea principiilor egalității de tratament sau proporționalității, dar nu constituie nici măcar un indiciu al abuzului de putere. Și în acest caz este vorba despre argumente care trebuie examinate în cadrul analizei celui de al patrulea și a celui de al cincilea motiv.
Având în vedere toate aceste considerații, al doilea motiv trebuie respins.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare
Regatul Spaniei reproșează Comisiei o încălcare a obligației de motivare, ca urmare a divergenței existente, în opinia acestuia, între, pe de o parte, considerentul (6) al Regulamentului nr. 543/2011 și, pe de altă parte, dispoziția atacată (a se vedea de asemenea punctul 73 de mai sus). Regatul Spaniei consideră că motivarea dispoziției atacate este, desigur, clară, dar că este echivocă, în măsura în care, chiar dacă, în conformitate cu Standardul CEE‑ONU FFV-14, impunerea unei obligații de etichetare în materie de tratare a citricelor ulterior recoltării este facultativă, Regulamentul nr. 543/2011 nu prevede nicidecum motivele care au determinat Comisia să se îndepărteze de la această normă și să introducă, prin dispoziția atacată, o obligație de etichetare generală și necondiționată. Această obligație ar fi fost introdusă fără nicio justificare, ceea ce ar constitui o încălcare a obligației de motivare, astfel cum reiese de la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și din jurisprudența în materie.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză. Aceasta trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței Uniunii să își exercite controlul. Nu este însă obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, având în vedere că problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse la articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea Curții din 7 septembrie 2006, Spania/Consiliul,
C-310/04, Rec., p. I-7285
, punctul 57 și jurisprudența citată). Aceasta este situația cu atât mai mult atunci când statele membre au fost strâns asociate procesului de elaborare a actului în litigiu și cunosc, așadar, motivele care stau la baza acestui act (a se vedea Hotărârea Curții din 22 noiembrie 2001, Țările de Jos/Consiliul,
C-301/97, Rec., p. I-8853
, punctul 188 și jurisprudența citată).
În plus, atunci când este vorba, precum în speță, despre un act destinat unei aplicări generale, motivarea se poate limita să indice, pe de o parte, situația de ansamblu care a condus la adoptarea sa și, pe de altă parte, obiectivele generale pe care își propune să le îndeplinească (Hotărârea Țările de Jos/Consiliul, punctul 107 de mai sus, punctul 189, și Hotărârea din 7 septembrie 2006, Spania/Consiliul, punctul 107 de mai sus, punctul 59).
Pe de altă parte, Curtea a statuat în repetate rânduri că, în cazul în care actul contestat evidențiază aspectele esențiale ale obiectivului urmărit de instituție, ar fi excesiv să se ceară o motivare specifică pentru diferitele alegeri tehnice făcute (a se vedea Hotărârea Țările de Jos/Consiliul, punctul 107 de mai sus, punctul 190 și jurisprudența citată). Afirmația este cu atât mai mult aplicabilă atunci când instituțiile Uniunii dispun de o marjă largă de apreciere cu ocazia alegerii motivelor necesare pentru realizarea unei politici complexe precum, în speță, politica agricolă comună (a se vedea Hotărârea Țările de Jos/Consiliul, punctul 107 de mai sus, punctele 191 și 192 și jurisprudența citată).
În speță, trebuie constatat, de la bun început, că ansamblul argumentației Regatului Spaniei se întemeiază pe o interpretare a considerentului (6) al Regulamentului nr. 543/2011, care, astfel cum s‑a precizat deja la punctele 83-85 de mai sus, este eronată.
Astfel, pentru motivele precizate la punctele 83-85 de mai sus, acest considerent nu trebuie interpretat în sensul că se impune să se ia măsuri pentru ca standardele de comercializare ale Uniunii adoptate de Comisie să fie identice cu cele adoptate de CEE‑ONU. În cazul în care Comisia ar acționa astfel, și‑ar încălca obligația care decurge din articolul 113 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul unic OCP și care constă în a ține cont, cu ocazia adoptării unor astfel de standarde, și de alți factori decât standardele adoptate de CEE‑ONU, menționați de asemenea în dispoziția amintită. Prin urmare, astfel cum s‑a arătat și mai sus, acest considerent trebuie interpretat în sensul că Comisia a depus eforturi, cu ocazia adoptării standardelor de comercializare la nivelul Uniunii, în sensul asigurării unei corespondențe în linii mari între acestea și cele adoptate de CEE‑ONU, cu alte cuvinte în scopul de a se asigura că, cu excepția cazului în care alte cerințe o impun, standardele de comercializare ale Uniunii au același domeniu de aplicare și același cuprins precum cele adoptate de CEE‑ONU și se aliniază la acestea.
Această interpretare a considerentului (6) al Regulamentului nr. 543/2011 este confirmată printr‑o comparație de ansamblu între, pe de o parte, ediția din 2010 a Standardului CEE‑ONU FFV-14 și, pe de altă parte, standardul de comercializare al Uniunii pentru citrice, astfel cum a fost stabilit prin regulamentul menționat. O astfel de comparație arată că, deși standardul de comercializare al Uniunii urmează în general structura și prezentarea Standardului CEE‑ONU FFV-14 (ediția 2010), există mai multe diferențe de detaliu între cele două norme, mergând de la simple divergențe minore de redactare la diferențe de fond, divergența dintre dispoziția atacată și dispoziția corespunzătoare din Standardul CEE‑ONU FFV-14 nefiind decât un exemplu. În special, astfel cum arată Regatul Spaniei însuși, trebuie constatat că fructele de pomelo, grepfruturile și limetele sunt excluse din domeniul de aplicare al standardului de comercializare al Uniunii, astfel cum este stabilit prin Regulamentul nr. 543/2011, pe când toate acestea sunt vizate de Standardul CEE‑ONU FFV-14.
În consecință, nu există nicio inconsecvență între cele enunțate în considerentul (6) al Regulamentului nr. 543/2011 și alegerea Comisiei de a include, în noul standard la nivelul Uniunii, dispoziția atacată, identică dispozițiilor corespondente anterioare, în pofida modificării pe care a suferit‑o între timp dispoziția corespondentă din Standardul CEE‑ONU FFV-14. În consecință, argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia motivarea dispoziției atacate ar fi „echivocă” nu poate fi admis.
Pe de altă parte, având în vedere jurisprudența citată la punctele 108 și 109 de mai sus, nu se poate reproșa Comisiei o încălcare a obligației de motivare ca urmare a faptului că nu a prezentat în diferitele considerente ale Regulamentului nr. 543/2011 motivele precise pentru care a decis să includă, în standardul de comercializare privind citricele, dispoziția atacată, diferită de dispoziția corespondentă din Standardul CEE‑ONU FFV-14. Astfel, ținând seama de numeroasele divergențe dintre standardul de comercializare al Uniunii pentru citrice, adoptat prin acest regulament, și Standardul CEE‑ONU FFV-14 (a se vedea punctul 112 de mai sus), ar fi, fără nicio îndoială, excesiv să se solicite Comisiei să prezinte o justificare specială pentru fiecare divergență.
Concluzia menționată la punctul 114 de mai sus se impune cu atât mai mult cu cât Regatul Spaniei a fost în măsură, astfel cum confirmă elementele pe care chiar acesta le‑a invocat (a se vedea punctele 64 și 65 de mai sus), să cunoască motivele care au justificat decizia Comisiei de a nu adopta la nivelul Uniunii modificarea dispoziției privind etichetarea din Standardul CEE‑ONU FFV-14.
La nivel mai general și ținând seama de faptul că dispoziția atacată face parte din standardul de comercializare al Uniunii privind citricele, care este un act destinat unei aplicări generale, trebuie să se constate că situația de ansamblu care a condus la adoptarea standardelor de comercializare specifice, între care a celui privind citricele, și obiectivele generale pe care își propune să le îndeplinească acest act reies, astfel cum impune jurisprudența citată la punctul 108 de mai sus, cu suficientă claritate din considerentele (5) și (6) ale Regulamentului nr. 543/2011. Trebuie să se observe, în această privință, că Regatul Spaniei nu a formulat alt motiv împotriva acestei motivări, cu excepția pretinsei incoerențe dintre modul de redactare a considerentului (6) al regulamentului menționat și conținutul dispoziției atacate.
Regatul Spaniei se întemeiază de asemenea pe Hotărârea Curții din 1 aprilie 1993, Diversinte și Iberlacta (
C-260/91 și C-261/91, Rec., p. I-1885
, punctele 11 și 12), și pe Hotărârea Tribunalului din 15 noiembrie 2007, Ungaria/Comisia (
T-310/06, Rec., p. II-4619
, punctele 83 și 84), care au constatat, ambele, că regulamentele despre care era vorba în aceste cauze erau afectate de lipsa motivării.
Or, astfel cum arată în mod întemeiat Comisia, împrejurările din cauzele în care s‑au pronunțat aceste două hotărâri sunt complet diferite de cele din prezenta cauză, astfel încât nicio concluzie utilă pentru prezența speță nu poate fi dedusă din acestea.
Astfel, în Hotărârea Diversinte și Iberlacta, punctul 117 de mai sus (punctele 11 și 12), era vorba despre o dispoziție care producea efecte retroactive, pentru care jurisprudența impune o justificare specială în cadrul motivelor actului atacat, astfel cum rezultă de la punctul 10 din aceeași hotărâre. Or, în speță, nu s‑a susținut că dispoziția atacată are efect retroactiv.
În ceea ce privește Hotărârea Ungaria/Comisia, punctul 117 de mai sus (punctele 82-88), Tribunalul a considerat că anumite dispoziții din regulamentul în discuție în această cauză trebuiau anulate pentru lipsa motivării, dat fiind că acest regulament nu indica nicidecum motivele pentru care noile măsuri introduse prin aceste dispoziții trebuiau aplicate imediat. Totuși, această constatare a Tribunalului trebuie apreciată în contextul amintit la punctele 66-72 din aceeași hotărâre, din care rezultă că introducerea măsurilor incriminate a încălcat încrederea legitimă a producătorilor vizați de acestea. Astfel, punctele 82-88 din hotărârea respectivă enunță un motiv neesențial, întrucât Tribunalul concluzionase deja, la punctul 72 din aceeași hotărâre, că dispozițiile în cauză din regulamentul vizat trebuie anulate pentru încălcarea încrederii legitime a producătorilor.
Or, în speță, Regatul Spaniei nici măcar nu a susținut că dispoziția atacată încalcă încrederea legitimă a producătorilor de citrice, a operatorilor din domeniu sau a altei categorii de persoane interesate.
Având în vedere considerațiile de mai sus, al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului egalității de tratament
Prin intermediul celui de al patrulea motiv, Regatul Spaniei reproșează Comisiei o încălcare a principiului egalității de tratament și al nediscriminării între producători, consacrat la articolul 40 alineatul (2) TFUE. Regatul Spaniei arată, în esență, că toți producătorii de diferite fructe și legume se află într‑o situație comparabilă din punctul de vedere al posibilității ca unele tratări ulterioare recoltării să fie aplicate în cazul produselor lor. Regatul Spaniei menționează, în această privință, mai multe exemple de substanțe care se aplică ulterior recoltării în special pe fructele cu semințe (mere și pere), pe fructele cu sâmburi, pe banane și pe cartofi.
Or, dintre cele zece standarde de comercializare specifice adoptate prin Regulamentul nr. 543/2011, numai cel privind citricele ar impune, prin dispoziția atacată, o obligație de etichetare referitoare la conservanți și la alte substanțe chimice utilizate pentru tratare ulterior recoltării. În consecință, potrivit Regatului Spaniei, dispoziția atacată este o măsură discriminatorie în detrimentul producătorilor de citrice, care nu se întemeiază pe nicio justificare obiectivă. Etichetarea devenită obligatorie ca urmare a dispoziției atacate ar transmite consumatorului mesajul că citricele sunt singurele fructe tratate cu produse chimice ulterior recoltării. Această impresie eronată ar fi prejudiciabilă pentru comercializarea și pentru consumul acestor fructe și le‑ar pune într‑o situație concurențială defavorabilă.
Articolul 40 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE, invocat de Regatul Spaniei, prevede că organizarea comună a piețelor, stabilită în cadrul politicii agricole comune a Uniunii, trebuie să excludă orice discriminare între producătorii sau consumatorii din Uniune.
Potrivit jurisprudenței constante, interzicerea oricărei discriminări în cadrul politicii agricole comune prevăzută în această dispoziție nu este decât expresia specifică a principiului general al egalității de tratament, care impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care o astfel de diferențiere este justificată în mod obiectiv (a se vedea Hotărârea Curții din 20 mai 2010, Agrana Zucker,
C-365/08, Rec., p. I-4341
, punctul 42 și jurisprudența citată). Astfel, reiese din jurisprudență că, dacă analiza dispozițiilor unei măsuri indică o diferență de tratament arbitrară, și anume o diferență lipsită de o justificare suficientă și care nu este întemeiată pe criterii de natură obiectivă (Hotărârea Curții din 15 septembrie 1982, Kind/CEE,
106/81, Rec., p. 2885
, punctul 22, și Hotărârea Curții din 13 noiembrie 1990, Marshall,
C-370/88, Rec., p. I-4071
, punctul 24; Hotărârea Tribunalului din 20 martie 2001, T. Port/Comisia,
T-52/99, Rec., p. II-981
, punctul 82), această măsură trebuie anulată pentru încălcarea interdicției discriminării prevăzute la articolul 40 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE, cu excepția cazurilor în care o diferențiere este justificată obiectiv (Hotărârea Curții din 5 octombrie 1994, Germania/Consiliul,
C-280/93, Rec., p. I-4973
, punctul 67, și Hotărârea Spania/Comisia, punctul 80 de mai sus, punctul 106).
Încălcarea principiului egalității de tratament prin aplicarea unui tratament diferențiat presupune că situațiile vizate sunt comparabile având în vedere toate elementele care le caracterizează. Elementele care definesc diferite situații și astfel caracterul comparabil al acestora trebuie să fie determinate și evaluate în special în funcție de obiectul și de finalitatea actului Uniunii care instituie distincția în cauză. În plus, trebuie luate în considerare principiile și obiectivele domeniului din care face parte actul respectiv (Hotărârea Curții din 16 decembrie 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine și alții,
C-127/07, Rec., p. I-9895
, punctele 25 și 26 și jurisprudența citată). Pentru a se putea reproșa legiuitorului comunitar încălcarea principiului egalității de tratament, trebuie ca acesta să fi tratat în mod diferit situații comparabile, determinând un dezavantaj pentru anumite persoane în raport cu altele (a se vedea Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții, citată anterior, punctul 39 și jurisprudența citată).
Rezultă din lectura Regulamentului nr. 543/2011 și, de altfel, nu se contestă de Comisie că, astfel cum arată Regatul Spaniei, niciuna dintre celelalte norme instituite prin acest regulament nu cuprinde o dispoziție analogă dispoziției atacate. Nu se poate nega că obligația de etichetare impusă prin dispoziția atacată numai în cazul citricelor vizate de aceasta conduce la un dezavantaj pentru producătorii acestor fructe în raport cu producătorii de alte fructe sau legume.
Totuși, având în vedere jurisprudența citată la punctul 126 de mai sus, pentru a determina dacă această împrejurare constituie o încălcare a principiului egalității de tratament și nediscriminării, trebuie să se identifice obiectul și obiectivul dispoziției atacate și să se examineze dacă situația producătorilor de citrice vizate prin dispoziția atacată și cea a producătorilor de alte fructe sau legume sunt comparabile, având în vedere acest element.
Nu există dubii cu privire la faptul că obiectivul urmărit prin dispoziția atacată îl constituie asigurarea unei mai bune informări a consumatorilor de citrice vizate prin aceasta, atrăgându‑le, dacă este cazul, atenția asupra faptului că fructele pe care și le‑au procurat și pe care urmează să le consume au făcut obiectul unei tratări cu conservanți sau cu alte substanțe chimice ulterior recoltării.
În această privință, este un fapt notoriu care rezultă din experiența comună că, din punctul de vedere al unei eventuale tratări cu conservant sau cu altă substanță chimică a suprafeței exterioare, fructele și legumele se pot împărți în două mari categorii. Prima le cuprinde pe cele a căror pieliță sau coajă nu este foarte groasă, astfel încât nu împiedică suficient pătrunderea substanței în interiorul fructului sau al legumei respective; de altfel, aceste fructe și legume sunt deseori, chiar exclusiv, consumate cu tot cu pieliță. A doua le cuprinde pe cele a căror coajă este suficient de groasă pentru a împiedica pătrunderea spre interior a substanțelor care se află pe suprafață și care se consumă curățate, ceea ce înseamnă că coaja lor nu se consumă, ci se aruncă.
Din moment ce, pentru fructele și legumele din a doua categorie, coaja împiedică substanțele utilizate pentru tratarea suprafeței să pătrundă în interior și ea însăși nu este consumată, se poate concluziona în mod logic, astfel cum arată de altfel Comisia, că este posibil să se autorizeze pentru aceste fructe și legume utilizarea, în special în cadrul unei tratări ulterioare recoltării, a substanțelor a căror utilizare nu este autorizată în cazul fructelor și al legumelor din prima categorie sau să se autorizeze utilizarea, pentru fructele și legumele din a doua categorie, a unor doze mai mari din substanțele autorizate pentru toate fructele și legumele, ca urmare a premisei că reziduurile de substanțe utilizate pe fructele și legumele din a doua categorie vor rămâne pe coaja care va fi aruncată și nu vor fi ingerate de consumator.
Această considerație este confirmată prin lectura Regulamentului (UE) nr. 304/2010 al Comisiei din 9 aprilie 2010 de modificare a anexei II la Regulamentul (CE) nr. 396/2005 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește limitele maxime de reziduuri pentru 2-fenil‑fenol din sau de pe anumite produse (
JO L 94, p. 1
), care vizează limitele maxime de reziduuri pentru OFF. Astfel, pentru citrice, acest regulament a stabilit o limită maximă de reziduu „valabil[ă] până la 30 septembrie 2012 în așteptarea trimiterii și evaluării a două studii suplimentare” de cel puțin 50 de ori mai mare decât în cazul altor fructe și legume.
Or, trebuie de asemenea să se constate că, în cadrul celei de a doua categorii menționate la punctul 131 de mai sus, citricele constituie o subcategorie specifică și particulară. Astfel, deși, în general, coaja citricelor nu se consumă odată cu pulpa, ci se aruncă, astfel cum se întâmplă și la alte fructe (banane, pepeni verzi și galbeni), este un fapt notoriu, astfel cum arată în mod întemeiat Comisia, că această coajă are o utilizare culinară specifică, pentru dulcețuri, lichioruri (precum limoncello) sau pentru a aromatiza anumite preparate culinare precum biscuiții sau supele.
Astfel, deși este posibil să se pornească de la premisa că coaja citricelor nu va fi consumată direct odată cu pulpa și să se autorizeze astfel pentru citrice tratări care nu sunt autorizate decât pentru fructele și legumele care fac parte din a doua categorie menționată la punctul 131 de mai sus, trebuie de asemenea să se constate că, contrar cazului altor produse care fac parte din această categorie, consumatorul poate fi în situația de a utiliza coaja acestora în modul menționat la punctul 134 de mai sus și, astfel, de a le consuma. În consecință, este necesar, în cazul citricelor, să se informeze consumatorul că citricele pe care și le‑a procurat, deși sunt perfect adecvate pentru un consum normal, au făcut obiectul unei tratări ulterior recoltării, ceea ce poate avea o incidență asupra utilizării cojii acestora în scopuri culinare. Nu reiese și Regatul Spaniei nu a susținut că există o nevoie analogă în cazul altor fructe și legume a căror coajă nu se consumă.
Rezultă că, date fiind particularitățile sus‑menționate ale citricelor, producătorii lor se află într‑o situație diferită de cea a producătorilor de alte fructe și legume în ceea ce privește obiectivul de informare a consumatorilor asupra substanțelor utilizate pentru tratare ulterior recoltării. În consecință, nu se poate reproșa Comisiei o încălcare a principiului egalității de tratament și al nediscriminării pentru motivul că dispoziția atacată vizează numai citricele, și nu celelalte fructe și legume.
În această privință, Regatul Spaniei amintește că dispoziția atacată nu este aplicabilă tuturor citricelor, fructele de pomelo, grepfruturile și limetele fiind excluse din domeniul său de aplicare (a se vedea punctul 112 de mai sus).
Or, această împrejurare nu poate conduce la o concluzie diferită întrucât nu reiese din înscrisurile din dosar și, de altfel, nici nu s‑a susținut de Regatul Spaniei că coaja acestor trei tipuri de citrice poate fi de asemenea utilizată în scopurile indicate la punctul 134 de mai sus. Pe de altă parte, întrebate în legătură cu motivele care au justificat excluderea acestor trei tipuri de citrice din standardul specific pentru citrice stabilit prin Regulamentul nr. 543/2011, părțile au indicat că această excludere este în special justificată de volumele lor de vânzări puțin semnificative în Europa.
Regatul Spaniei arată de asemenea că și alte fructe pot fi utilizate în aceeași măsură precum citricele în preparate culinare sau la prepararea dulcețurilor sau a lichiorurilor. Acest argument este însă irelevant. Ceea ce este important în cazul citricelor vizate prin dispoziția atacată este faptul că o astfel de utilizare reprezintă o modificare radicală în raport cu consumul obișnuit al acestor fructe; deși, în mod normal, coaja acestor fructe se aruncă și nu se consumă, situația este diferită atunci când sunt utilizate în scopul sus‑menționat. Regatul Spaniei nu a menționat ca exemplu un alt fruct a cărui coajă să fie aruncată în mod normal, fără a fi consumată, dar care să fie utilizată în scopuri culinare.
Nici argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia etichetarea devenită obligatorie prin dispoziția atacată poate da impresia eronată că numai citricele sunt tratate cu substanțe chimice ulterior recoltării și, astfel, poate crea un dezavantaj concurențial pentru producătorii acestor fructe în raport cu alte fructe (a se vedea punctul 124 de mai sus) nu este relevant în contextul unei pretinse încălcări a principiului egalității de tratament și al nediscriminării.
Acest argument nu repune în discuție concluzia potrivit căreia producătorii de citrice vizați de dispoziția atacată nu se află într‑o situație comparabilă cu cea a producătorilor de alte tipuri de fructe și legume. Acesta urmărește să conteste caracterul adecvat și necesar al măsurii vizate și, astfel, urmărește în realitate să invoce o încălcare a principiului proporționalității (care face obiectul celui de al cincilea motiv) și, mai general, să denunțe o eroare vădită de apreciere din partea Comisiei. Așadar, acest argument trebuie analizat în contextul celui de al cincilea motiv, în condițiile în care, în contextul prezentului motiv, el este inoperant.
Situația este aceeași și în cazul unei mari părți dintre argumentele formulate de Regatul Spaniei în replică, cu privire la cel de al patrulea motiv. Acestea urmăresc de asemenea să demonstreze că dispoziția atacată implică un dezavantaj concurențial nejustificat pentru producătorii de citrice și, la nivel mai general, să repună în discuție caracterul adecvat și necesar al măsurii formulate de această dispoziție.
În concluzie, pentru motivele sus‑menționate, se impune să se respingă al patrulea motiv ca nefondat.
Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității
Prin intermediul celui de al cincilea motiv, Regatul Spaniei arată că obligația de etichetare impusă de dispoziția atacată nu este conformă cu cerințele principiului proporționalității. În plus, acesta susține că analiza Comisiei în temeiul căreia aceasta a adoptat dispoziția atacată este întemeiată pe date de bază inexacte, care nu sunt nici concordante, nici apte să justifice menținerea obligației de etichetare prevăzute de această dispoziție.
Regatul Spaniei arată în această privință că, cu ocazia lucrărilor pregătitoare în vederea adoptării Regulamentului nr. 543/2011, Comisia a formulat în mod succesiv două justificări pentru adoptarea dispoziției atacate; pe de o parte, s‑ar fi referit la „regimul special” al OFF și, pe de altă parte, ar fi invocat, mai general, respectarea cerințelor impuse de reglementarea Uniunii privind aditivii alimentari.
Or, potrivit Regatului Spaniei, niciuna dintre aceste două justificări nu este valabilă. Nu ar exista în dreptul Uniunii nicio dispoziție care să impună indicarea pe o etichetă a utilizării substanțelor în cauză, nici pentru fructe și legume proaspete în general, nici pentru citrice în special.
Regatul Spaniei arată în această privință că tratarea fructelor ulterior recoltării, precum restul tratărilor cu produse fitosanitare, este strict reglementată în temeiul Directivei 91/414/CEE a Consiliului din 15 iulie 1991 privind introducerea pe piață a produselor de uz fitosanitar (
JO L 230, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 10, p. 30) [înlocuită, începând din 13 iunie 2011, prin Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și de abrogare a Directivelor 79/117/CEE și 91/414 ale Consiliului (
JO L 309, p. 1
)] și al Regulamentului nr. 396/2005. Ar fi vorba despre un cadru legislativ specific, întemeiat pe studii toxicologice exhaustive, care ar asigura caracterul inofensiv pentru consumatori al acestor substanțe și ar garanta norme de securitate stricte, în special prin stabilirea unor limite maxime aplicabile reziduurilor.
Regulamentul nr. 396/2005 nu ar impune, desigur, o obligație de etichetare în ceea ce privește utilizarea pesticidelor, ci ar impune alte obligații, în scopul de a garanta o informare adecvată a consumatorului. Astfel, Regatul Spaniei consideră că, dacă legiuitorul Uniunii ar fi considerat că o etichetare specială, care să atragă atenția asupra utilizării de produse fitosanitare, este necesară, ar fi impus o obligație în acest sens.
Ar exista de asemenea alte substanțe chimice utilizate pentru diferite fructe în faza ulterioară recoltării. Acestea ar reprezenta aditivi și ar fi supuse reglementării relevante, respectiv Directivei 2000/13/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 martie 2000 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la etichetarea și prezentarea produselor alimentare, precum și la publicitatea acestora (
JO L 109, p. 29
, Ediție specială, 15/vol. 6, p. 9). Totuși, în temeiul articolului 6 alineatul (2) litera (a) din această directivă, fructele și legumele proaspete, inclusiv cartofii, care nu au fost curățate, tăiate sau nu au făcut obiectul altui tratament similar, ar fi scutite de obligația de menționare a ingredientelor pe etichetă.
În ceea ce privește în special OFF, Regatul Spaniei subliniază că acesta nu mai face parte din grupa aditivilor alimentari de la includerea sa în domeniul de aplicare al Directivei 91/414. O limită maximă de reziduu ar fi fost stabilită cu privire la acesta (a se vedea punctul 133 de mai sus). În consecință, nu ar mai exista posibilitatea de a se impune o obligație de etichetare cu privire la această substanță în mod specific. Caracterul provizoriu al limitei maxime de reziduu care o vizează nu ar constitui un argument valabil care să pledeze pentru impunerea unei astfel de obligații, din moment ce Regulamentul nr. 396/2005 ar face trimitere la o multitudine de substanțe active și nu ar necesita o etichetare specială pentru niciuna dintre ele.
Cu titlu introductiv, trebuie constatat că, deși prezentul motiv, potrivit titlului său din cererea introductivă, este întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității, argumentele formulate sub acest titlu de către Regatul Spaniei urmăresc să demonstreze nu numai o încălcare a acestui principiu, ci, mai general, o eroare vădită de apreciere din partea Comisiei.
În continuare, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea dintre mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate. În ceea ce privește controlul jurisdicțional al condițiilor de punere în aplicare a acestui principiu, având în vedere larga putere de apreciere de care dispune legiuitorul Uniunii, în speță Comisia (a se vedea punctul 81 de mai sus), în materia politicii agricole comune, numai caracterul vădit inadecvat al unei măsuri adoptate în acest domeniu în raport cu obiectivul pe care instituția competentă urmărește să îl atingă poate afecta legalitatea unei astfel de măsuri (a se vedea Hotărârea din 7 septembrie 2006, Spania/Consiliul, punctul 107 de mai sus, punctele 97 și 98 și jurisprudența citată). De altfel, Regatul Spaniei recunoaște aceasta în cererea introductivă.
Cu toate acestea, chiar și atunci când jurisprudența recunoaște Comisiei o largă putere de apreciere, exercitarea acestei puteri nu se sustrage controlului jurisdicțional. Astfel, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că, în cadrul acestui control, instanța comunitară trebuie să verifice respectarea normelor de procedură, exactitatea materială a faptelor reținute de către Comisie, lipsa unei erori vădite în aprecierea acestor fapte sau a unui abuz de putere. În special, pentru a verifica dacă instituția competentă a săvârșit o eroare vădită de apreciere, instanța Uniunii trebuie să verifice dacă această instituție a examinat, cu atenție și cu imparțialitate, toate elementele pertinente ale cauzei, elemente care susțin concluziile ce se deduc din acestea (a se vedea Hotărârea Curții din 22 decembrie 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Rec., p. I-13533
, punctele 56 și 57 și jurisprudența citată).
Or, în cererea introductivă, Regatul Spaniei arată tocmai că analiza Comisiei în speță este întemeiată pe „date inexacte”. În consecință, în scopul examinării prezentului motiv, se impune să se verifice într‑o primă etapă dacă elementele de bază pe care Comisia și‑a întemeiat analiza nu sunt afectate de eroare. În special, în acest context, trebuie să se verifice dacă percepția Comisiei cu privire la conținutul Standardului CEE‑ONU FFV-14 este corectă (a se vedea punctul 89 de mai sus). Trebuie de asemenea să se examineze argumentele părților privind cerințele speciale care rezultă eventual din diferitele dispoziții adoptate cu privire la OFF, din moment ce Regatul Spaniei reproșează Comisiei, în ceea ce privește același subiect, o percepție eronată asupra cadrului de reglementare relevant (a se vedea punctul 150 de mai sus).
În continuare, într‑o a doua etapă, va trebui să se examineze, dacă este cazul, dacă dispoziția atacată constituie o măsură cu caracter vădit inadecvat în raport cu obiectivul pe care Comisia intenționa să îl urmărească, caz în care o încălcare a principiului proporționalității ar fi dovedită.
Cu privire la conținutul Standardului CEE‑ONU FFV-14 (edițiile din 2009 și din 2010)
Astfel cum s‑a arătat la punctele 51 și 52 de mai sus, edițiile din 2009 și din 2010 ale Standardului CEE‑ONU FFV-14 arată că „pachetele” sau, respectiv, „ambalajele” citricelor trebuie să poarte mențiuni ale „[t]ratării după recoltare (eventual în funcție de legislația națională a țării importatoare)”. După cum s‑a arătat de asemenea mai sus (a se vedea punctele 54 și 55 de mai sus), părțile au divergențe cu privire la interpretarea acestei mențiuni.
În special, Regatul Spaniei reproșează Comisiei o interpretare eronată a standardului respectiv, întrucât consideră că acesta lasă statelor opțiunea de a prevedea sau de a nu prevedea o etichetare privind tratarea citricelor ulterior recoltării, deși, în opinia sa, această opțiune este destinată operatorilor.
Această teză nu poate fi admisă. Desigur, este adevărat că normele adoptate de CEE‑ONU sunt accesibile publicului, ceea ce înseamnă că oricine dorește, inclusiv operatorii din sectorul citricelor, poate ține seama de prevederile lor și li se poate conforma în mod voluntar. Totuși, potrivit punctului VII din Protocolul de la Geneva, revine fiecărui guvern „care va accepta acest protocol” să ia „măsurile impuse de dreptul său intern în vederea adoptării standardelor proprii privind produsele”, raportându‑se, în această privință, „la standardele speciale care vor fi elaborate”, precum, în speță, Standardul CEE‑ONU FFV-14, amintindu‑se că nu este vorba despre o obligație constrângătoare din punct de vedere juridic (a se vedea punctul 77 de mai sus).
În consecință, atunci când, potrivit unei astfel de norme, o măsură este facultativă, este vorba în mod necesar despre o opțiune lăsată la aprecierea statelor ale căror guverne au acceptat Protocolul de la Geneva. În realitate, o astfel de opțiune echivalează, pentru CEE‑ONU, cu lipsa unei recomandări în raport cu o măsură particulară, decizia privind adoptarea sau neadoptarea măsurii în cauză fiind lăsată la libera apreciere a împrejurărilor relevante de către fiecare stat.
Regatul Spaniei amintește de asemenea că dispoziția atacată depășește opțiunea recunoscută de Standardul CEE‑ONU FFV-14, în măsura în care, conform articolului 113a alineatul (2) din Regulamentul unic OCP (a se vedea punctul 2 de mai sus), se aplică tuturor stadiilor de comercializare, inclusiv stadiului exportului, și nu vizează numai importurile.
Dacă această afirmație trebuie interpretată în sensul că, potrivit Regatului Spaniei, conținutul Standardului CEE‑ONU FFV-14, atunci când face trimitere la „legislația națională a țării importatoare”, se opune impunerii unei astfel de obligații prin legislația țării exportatoare, un astfel de argument nu poate fi primit.
Astfel cum reiese din cele precizate la punctele 13-14 de mai sus, unul dintre principalele obiective urmărite de CEE‑ONU, în special prin elaborarea normelor precum Standardul CEE‑ONU FFV-14 în cauză în speță, este de a favoriza integrarea economică a membrilor săi. În special, armonizarea standardelor de comercializare vizează, în mod evident, evitarea creării de obstacole inutile în calea comerțului care rezultă din divergențe dintre standardele de comercializare stabilite de diferitele state.
Or, o dispoziție care face obligatorie o anumită marcare a anumitor produse poate constitui un astfel de obstacol numai în ipoteza în care este impusă de țara importatoare. În cazul în care țara importatoare nu impune o anumită marcare a produselor vizate, în mod evident nu se va opune importului lor dintr‑o altă țară, chiar dacă vor prezenta o marcare impusă de legislația acestei din urmă țări (țara exportatoare).
Rezultă de aici că, într‑un caz precum cel din speță, standardul de comercializare adoptat de CEE‑ONU nu vizează și nu trebuie să vizeze legislația țării exportatoare. În consecință, atunci când Standardul CEE‑ONU FFV-14 precizează că indicarea tratării citricelor ulterioare recoltării este facultativă, în funcție de legislația națională a țării importatoare, o astfel de dispoziție nu poate fi interpretată drept o recomandare către țările exportatoare în sensul de a nu impune o astfel de indicație prin intermediul legislației lor naționale. Aceasta înseamnă pur și simplu că țara importatoare are posibilitatea de a solicita o astfel de indicație, chiar dacă ea nu este cerută de legislația țării exportatoare a produselor.
Cu alte cuvinte, nu se poate reproșa Comisiei că nu a urmărit, cu ocazia adoptării dispoziției atacate, o recomandare care figura în Standardul CEE‑ONU FFV-14, independent de caracterul neconstrângător al acestor standarde. Nu i se poate reproșa nici o percepție eronată cu privire la conținutul acestui standard, nici, în consecință, o eroare vădită de apreciere pentru acest motiv.
Cu privire la dispozițiile referitoare la OFF
În continuare, trebuie analizat aspectul dispozițiilor care autorizează utilizarea OFF pentru tratarea citricelor și, dacă este cazul, a altor fructe și legume, în măsura în care părțile formulează afirmații divergente cu privire la acest aspect. Or, o eventuală percepție eronată a Comisiei cu privire la domeniul de aplicare și la conținutul dispozițiilor relevante și al obligațiilor care decurg din ele ar afecta aprecierea sa privind oportunitatea adoptării deciziei atacate și ar putea justifica anularea acesteia.
Utilizarea OFF a fost autorizată pentru prima oară în temeiul Directivei 67/427/CEE a Consiliului din 27 iunie 1967 privind utilizarea anumitor conservanți pentru tratarea suprafeței citricelor, precum și măsurile de control pentru analiza calitativă și cantitativă a conservanților în citrice și pe citrice (
JO 148, p. 1
). Articolul 1 alineatul (2) din această directivă a modificat secțiunea I din anexa la Directiva 64/54/CEE a Consiliului din 5 noiembrie 1963 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la conservanții care pot fi utilizați în alimentele destinate alimentației umane prin adăugarea unei mențiuni privind, între altele, OFF. Astfel cum rezultă din articolul 1 din această din urmă directivă, anexa la aceasta cuprindea conservanții pe care statele membre îi puteau autoriza pentru protecția produselor destinate alimentației umane (produselor alimentare). Mențiunea privind OFF, adăugată de Directiva 67/427, prevedea că acesta putea fi utilizat „exclusiv pentru tratarea suprafeței citricelor” și, în plus, menționa că tratarea trebuie indicată „în comerțul cu amănuntul, printr‑o indicație vizibilă care asigură în mod neechivoc informarea consumatorului”.
Directiva 91/414 viza, potrivit articolului 1 alineatul (1), autorizarea, introducerea pe piață, utilizarea și controlul produselor de uz fitosanitar prezentate în forma lor comercială, introducerea pe piață și controlul substanțelor active destinate folosirii în conformitate cu definiția de la articolul 2 punctul (1) din această directivă. Conform articolului 2 punctul (1) din această directivă, expresia „produse fitosanitare” desemna substanțele active destinate între altele să asigure conservarea produselor vegetale, cu condiția ca aceste substanțe sau produse să nu facă obiectul dispozițiilor speciale privind agenții de conservare. Tocmai deoarece OFF făcea în acel moment obiectul unor astfel de dispoziții speciale (respectiv cele ale Directivei 64/54, astfel cum a fost modificată prin Directiva 67/427), el nu intra în domeniul de aplicare al Directivei 91/414.
Directiva 64/54 a fost abrogată, începând de la 25 martie 1995, în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Directiva 95/2/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 februarie 1995 privind aditivii alimentari, alții decât coloranții și îndulcitorii (
JO L 61, p. 1
, Ediție specială, 13/vol. 16, p. 3), care a înlocuit‑o. Directiva 95/2 cuprindea de asemenea în anexă o mențiune privind OFF. Aceasta preciza că era autorizat pentru tratamentul pe suprafața citricelor și stabilea o cantitate maximă autorizată. În schimb, nu cuprindea o dispoziție analogă celei a Directivei 64/54, astfel cum a fost modificată prin Directiva 67/427, potrivit căreia acest tratament trebuia indicat pe etichetă. Trebuie totuși să se arate că, astfel cum afirmă Comisia, o astfel de obligație era prevăzută în acel moment prin norma specială a Uniunii privind citricele, adoptată prin Regulamentul (CEE) nr. 920/89 al Comisiei din 10 aprilie 1989 de stabilire a standardelor de calitate pentru morcovi, citrice, mere și pere de masă și de modificare a Regulamentului nr. 58 (
JO L 97, p. 19
).
Comisia a explicat în înscrisurile sale că OFF nu este utilizat numai în calitate de conservant al fructelor, ci și pentru dezinfecția depozitelor, și că operatorii din sector au solicitat evaluarea sa în temeiul Directivei 91/414. Așadar, aceasta ar fi decis să propună eliminarea anexei la Directiva 95/2 în scopul de a permite înscrierea OFF pe lista substanțelor autorizate care figurează în anexa I la Directiva 91/414.
Propunerea Comisiei a condus la adoptarea Directivei 2003/114/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 decembrie 2003 de modificare a Directivei 95/2 (
JO L 24, p. 58
, Ediție specială, 13/vol. 43, p. 219). În temeiul articolului 1 alineatul (3) și al alineatului (3) punctul B din anexa la această directivă, mențiunea privind OFF, care figura în anexa la Directiva 95/2, a fost eliminată. Totuși, o notă de subsol din această parte a anexei la Directiva 2003/114 preciza următoarele: „Eliminarea [OFF] intră în vigoare imediat ce condițiile de etichetare a produselor alimentare tratate cu aceste substanțe devin aplicabile în temeiul legislației comunitare privind limitele maxime de reziduuri din pesticide”.
Trebuie să se arate în plus că, prin articolul 3, Directiva 2003/114 a abrogat expres Directiva 67/427. Totuși, în mod evident, această abrogare nu viza articolul 1 alineatul (2) din această directivă, care a modificat Directiva 64/54 (a se vedea punctul 168 de mai sus). Această dispoziție fusese deja abrogată, împreună cu restul Directivei 64/54, prin Directiva 95/2. Abrogarea realizată prin articolul 3 din Directiva 2003/114 viza celelalte dispoziții din Directiva 67/427, privind modalitățile de prelevare a eșantioanelor de citrice în vederea controlării conservanților (a se vedea în special articolul 2 și anexa la Directiva 67/427).
Comisia arată de asemenea că nota de subsol menționată la punctul 171 de mai sus nu figura în proiectul său de directivă, ci a fost introdusă în temeiul unui amendament al Parlamentului, acceptat de Consiliu. Potrivit Comisiei, introducerea acestuia „a creat o situație delicată întrucât, pe de o parte, condiți[a impusă de această notă] nu putea fi îndeplinită literal în lipsa unui temei juridic în legislație cu privire la conținuturile maxime de reziduuri de pesticide și că, pe de altă parte, era necesar să se autorizeze înscrierea OFF pe lista substanțelor active autorizate în temeiul Directivei [91/414], operatorii din sector efectuând deja cheltuieli semnificative în cadrul procedurii de evaluare”. Potrivit explicațiilor Comisiei, „[î]n aceste împrejurări, [aceasta] a decis în anul 2009 să adopte o poziție pragmatică și să considere că voința legiuitorului de a menține obligația de menționare a utilizării OFF […] era respectată prin existența standardului de comercializare privind citricele, care aplica obligația menționată în cazul oricărei tratări ulterioare recoltării”.
Astfel, în temeiul Directivei 2009/160/UE a Comisiei din 17 decembrie 2009 de modificare a Directivei 91/414 în vederea înscrierii substanței active 2-fenil‑fenol (
JO L 338, p. 83
), OFF a fost înscris pe lista produselor fitosanitare vizate prin Directiva 91/414.
Regatul Spaniei arată că ar fi fost posibil să fie definite condițiile de etichetare a OFF în cadrul legislației privind pesticidele. Această oportunitate nu ar fi fost utilizată și nu ar mai fi posibil să se justifice dispoziția atacată prin invocarea notei de subsol care figurează în anexa la Directiva 2003/114.
Or, trebuie arătat că, în cadrul prezentei cauze, Tribunalul nu trebuie să decidă nici dacă condiția stabilită de Directiva 2003/114 pentru eliminarea OFF de pe lista aditivilor alimentari a fost respectată, nici dacă Directiva 2009/160, care l‑a înscris pe lista produselor fitosanitare vizate de Directiva 91/414, este afectată de nelegalitate.
Este important, în raport cu prezenta cauză, faptul că Comisia a considerat că nota de subsol care figura în anexa la Directiva 2003/114 dovedea voința legiuitorului Uniunii de a prevedea o obligație de etichetare a produselor alimentare tratate cu OFF și că a ținut seama de acest element cu ocazia adoptării dispoziției atacate. Astfel, atunci când directorul general al DG Agricultură și Dezvoltare Rurală, în scrisoarea menționată la punctul 64 de mai sus, arăta că abrogarea obligației de etichetare prevăzute de dispoziția atacată „ar ridica obiecții în ceea ce privește aplicarea corectă a legislației privind aditivii alimentari”, este evident că făcea trimitere tocmai la voința legiuitorului Uniunii exprimată la nota de subsol sus‑vizată, care figurează într‑un text legat de legislația Uniunii privind aditivii alimentari.
După aceste precizări, devine evident că nu se poate reproșa Comisiei o percepție eronată asupra voinței legiuitorului în materie. Această voință reiese clar din nota de subsol respectivă, al cărei text este lipsit de ambiguitate. Prin urmare, în ceea ce privește tot acest aspect, nu există niciun element care să permită să se constate o eroare vădită de apreciere din partea Comisiei.
În plus, nu este necesar să se determine dacă, astfel cum Regatul Spaniei pare să susțină, Comisia ar fi putut elimina obligația de etichetare prevăzută de dispoziția atacată, fără a încălca nici Directiva 2003/114, nici vreun alt text din dreptul Uniunii. Este suficient să se arate că Comisia, care dispune de o largă putere de apreciere în materie, a decis să nu realizeze o astfel de suspendare.
Cu privire la respectarea principiului proporționalității
Prin urmare, rămâne să se examineze aspectul dacă dispoziția atacată respectă principiul proporționalității, respectiv, ținând seama de jurisprudența citată la punctul 152 de mai sus, dacă prezintă sau nu prezintă un caracter vădit inadecvat în raport cu obiectivul urmărit.
Obiectivul urmărit prin dispoziția atacată este cel menționat la punctul 130 de mai sus: ea urmărește să asigure o mai bună informare a consumatorilor de citrice vizați, atrăgându‑le atenția asupra faptului că aceste fructe au făcut obiectul unei tratări cu conservanți sau cu alte substanțe chimice, ulterior recoltării.
Argumentul rezumat la punctul 124 de mai sus, potrivit căruia etichetarea obligatorie a citricelor creează, pentru producătorii acestora, un dezavantaj concurențial în raport cu producătorii de alte fructe sau legume, pare, desigur, să susțină caracterul inadecvat al măsurii formulate de dispoziția atacată în raport cu acest obiectiv.
Totuși, acest argument pornește de la premisa potrivit căreia consumatorii nu știu că toate fructele și legumele fac obiectul tratării cu diferite substanțe, calificate fie drept conservanți, fie drept aditivi alimentari sau produse fitosanitare. Trebuie să se constate că aceasta este o premisă eronată.
Astfel, chiar Regatul Spaniei invocă, în înscrisurile sale, un sondaj publicat în anul 2010, potrivit căruia, atunci când se prezintă consumatorilor o listă a problemelor potențiale asociate alimentelor, 31 % dintre persoanele întrebate au desemnat pesticidele drept riscul cel mai semnificativ.
Pe de altă parte, este de notorietate existența, pentru cvasitotalitatea fructelor și legumelor, a unor etichete speciale care indică proveniența lor din agricultura biologică și faptul că nu au fost tratate cu substanțe chimice. În consecință, consumatorii sunt în general conștienți de faptul că fructele și legumele care nu poartă o asemenea etichetă pot să fi făcut obiectul unei astfel de tratări. În consecință, nu se poate admite că, atunci când observă marcarea specială a citricelor, consumatorii vor concluziona,
a contrario
, în mod eronat, că celelalte fructe și legume, care nu prezintă o astfel de marcare, nu au fost tratate cu substanțe chimice.
Regatul Spaniei susține de asemenea că dispoziția atacată, din moment ce vizează și citricele destinate exportului, conduce la un dezavantaj concurențial pentru citricele provenite din Uniune pe piețele din țări terțe, a căror legislație nu impune o etichetare analogă celei impuse prin dispoziția atacată. Pe aceste piețe, citricele provenite din Uniune ar intra în concurență cu citricele provenite din alte țări, a căror legislație nu impune o astfel de etichetare. Consumatorul din țara importatoare vizată ar putea astfel să aibă impresia eronată că produsele provenite din țări terțe trebuie preferate celor provenite din Uniune întrucât, spre deosebire de acestea din urmă, nu au fost tratate cu substanțe chimice ulterior recoltării.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit articolului 38 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, „politicile Uniunii asigură un nivel ridicat de protecție a consumatorilor”. Or, nici această dispoziție, nici articolul 169 TFUE (a se vedea punctul 94 de mai sus) nu fac vreo distincție între consumatorii din interiorul și cei din exteriorul Uniunii. În consecință, atunci când Comisia consideră că o măsură comună, în speță etichetarea citricelor cu privire la eventuala lor tratare ulterior recoltării, este necesară pentru a asigura o protecție adecvată a consumatorilor, nu poate fi admis să se distingă între consumatorii din interiorul Uniunii și cei din exteriorul acesteia, impunând o astfel de obligație cu privire la produsele destinate primei categorii, însă nu și pentru cele destinate celei de a doua.
Pe de altă parte, un nivel uniform și ridicat de protecție a consumatorilor, atât în interiorul, cât și în exteriorul Uniunii, face parte dintr‑o imagine de calitate și de fiabilitate a produselor provenite din Uniune și contribuie la menținerea, chiar la consolidarea poziției lor pe piețele internaționale. În plus, Comisia a indicat în esență aceasta atunci când a fost întrebată în ședință cu privire la motivele care au determinat‑o să nu excludă din domeniul de aplicare al dispoziției atacate citricele destinate exportului spre o țară a cărei legislație nu impune o marcare precum cea impusă prin această dispoziție. Trebuie de asemenea să se sublinieze că Regatul Spaniei nu a formulat niciun argument specific de natură să repună în discuție considerațiile anterioare.
Astfel, în ipoteza unei atingeri aduse sănătății consumatorilor în exteriorul Uniunii ca urmare a lipsei marcării privind tratarea ulterior recoltării a citricelor provenite din aceasta, imaginea de calitate și fiabilitate a produselor provenite din Uniune poate fi prejudiciată. În consecință, argumentul Regatului Spaniei rezumat la punctul 186 de mai sus nu poate fi admis.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se concluzioneze că nu se poate reproșa Comisiei, cu ocazia adoptării dispoziției atacate, nici o eroare vădită de apreciere, nici o încălcare a principiului proporționalității. În consecință, se impune respingerea celui de al cincilea motiv, precum și a acțiunii în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată și Regatul Spaniei a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a opta)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea.

2)
Obligă Regatul Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 13 noiembrie 2014.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: spaniola.