CELEX: 62014CJ0293
Trimitere preliminară
Directiva 2006/123/CE
Domeniu de aplicare ratione materiae
Activități asociate exercitării autorității publice
Profesia de coșar
Atribuții specifice apărării împotriva incendiilor
Limitare teritorială a autorizației profesionale
Serviciu de interes economic general
Necesitate
Proporționalitate

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 2 alineatul (2) litera (i), a articolului 10 alineatul (4) și a articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (
JO L 376, p. 36
, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui recurs între domnul Hiebler, pe de o parte, și domnul Schlagbauer, pe de altă parte, doi resortisanți austrieci care exercită profesia de coșar, în legătură cu o acțiune formulată de domnul Schlagbauer prin care acesta solicita să se dispună încetarea unei practici comerciale neloiale reproșate domnului Hiebler în exercitarea activității sale profesionale.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentele (17), (70) și (72) ale Directivei 2006/123 enunță:
„(17)
Prezenta directivă reglementează numai serviciile furnizate în schimbul unei contrapartide economice. Serviciile de interes general nu intră în domeniul de aplicare a definiției de la articolul [57 TFUE] și, în consecință, nu intră în domeniul de aplicare a prezentei directive. Serviciile de interes economic general sunt servicii care sunt furnizate în contrapartida unei remunerații și, în consecință, intră în domeniul de aplicare a prezentei directive. Cu toate acestea, unele servicii de interes economic general, cum ar fi cele din domeniul transportului, sunt excluse din domeniul de aplicare a prezentei directive, iar alte servicii de interes economic general, de exemplu cele din domeniul serviciilor poștale, fac obiectul unei derogări de la dispoziția cu privire la libertatea de a presta servicii prevăzută de prezenta directivă. Prezenta directivă nu vizează finanțarea serviciilor de interes economic general și nu se aplică schemelor de ajutoare oferite de statele membre în special în domeniul social, în conformitate cu normele comunitare privind concurența. Prezenta directivă nu se referă la măsurile ulterioare Cărții albe a Comisiei cu privire la serviciile de interes general.
[…]
(70)
În scopul prezentei directive și fără a aduce atingere articolului [14 TFUE], serviciile pot fi considerate servicii de interes economic general numai în cazul în care sunt prestate în cadrul aplicării unei misiuni speciale în interes public încredințate prestatorului de către statul membru în cauză. Această misiune ar trebui atribuită prin unul sau mai multe acte, a căror formă este determinată de către statul membru în cauză, și ar trebui să precizeze natura specifică a misiunii atribuite.
[…]
(72)
Serviciilor de interes economic general li se încredințează misiuni legate de coeziunea socială și teritorială. Îndeplinirea acestor misiuni nu ar trebui împiedicată prin procesul de evaluare prevăzut de această directivă. Cerințele care sunt necesare pentru îndeplinirea unor astfel de misiuni nu ar trebui să fi[e] afectate de acest proces; în același timp, este necesar ca restricțiile nejustificate privind libertatea de stabilire să fie remediate.”
Articolul 2 din Directiva 2006/123 prevede:
„(1)   Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru.
(2)   Prezenta directivă nu se aplică pentru următoarele activități:
[…]
i)
activități care sunt asociate exercitării autorității publice astfel cum se stabilește la articolul [51 TFUE];
[…]”
Articolul 4 din această directivă prevede:
„În sensul prezentei directive:
[…]
6.
«regim de autorizare» înseamnă orice procedură care obligă prestatorul sau beneficiarul să facă demersuri pe lângă autoritatea competentă în scopul obținerii unei decizii formale sau a unei decizii implicite referitoare la accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia;
7.
«cerință» înseamnă orice obligație, interdicție, condiție sau limită prevăzută în actele cu putere de lege sau actele administrative ale statelor membre sau care rezultă din jurisprudență, practici administrative, normele ordinelor profesionale sau normele colective ale asociațiilor profesionale sau ale altor organizații profesionale adoptate în exercitarea autonomiei lor juridice; normele stabilite prin convenții colective negociate de către partenerii sociali nu sunt în sine considerate cerințe în sensul prezentei directive;
8.
«motive imperative de interes general» înseamnă motive astfel recunoscute în jurisprudența Curții de Justiție, inclusiv următoarele motive: ordinea publică; siguranța publică; sănătatea publică; păstrarea echilibrului financiar al sistemului de securitate socială; protecția consumatorilor, beneficiarilor serviciilor și a lucrătorilor; loialitatea tranzacțiilor comerciale; combaterea fraudei; protecția mediului și a mediului urban; sănătatea animalelor; proprietatea intelectuală; conservarea patrimoniului național istoric și artistic; obiective de politică socială și de politică culturală.
[…]”
Articolul 10 alineatul (4) din directiva menționată are următorul cuprins:
„Autorizația trebuie să permită prestatorului accesul la activitatea de servicii sau exercitarea acelei activități pe teritoriul național, inclusiv prin înființarea de agenții, filiale, sucursale, birouri, cu excepția cazului în care o autorizație individuală acordată fiecărei stabiliri sau o limitare a autorizației la o anumită parte a teritoriului este justificată printr‑un motiv imperativ de interes general.”
Articolul 15 din aceeași directivă precizează:
„(1)   Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3). Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții.
(2)   Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de oricare dintre următoarele cerințe nediscriminatorii:
(a)
restricții cantitative sau teritoriale, în special sub forma limitărilor stabilite în funcție de populație sau a unei distanțe geografice minime între prestatori;
[…]
(3)   Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:
(a)
nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social;
(b)
necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c)
proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
(4)   Alineatele (1), (2) și (3) se aplică legislației în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată.
[…]”
Dreptul austriac
Articolul 120 alineatul (1) din Codul privind exercitarea profesiilor artizanale, industriale și comerciale (Gewerbeordnung, denumit în continuare „GewO”) prevede:
„În ceea ce privește curățarea, perierea și verificarea coșurilor de fum și de evacuare a gazelor reziduale, a canalelor de fum și de evacuare a gazelor reziduale, precum și a căminurilor aferente acestora, coșeritul trebuie să se desfășoare pe baza unei autorizații […]. În măsura în care, potrivit unor dispoziții ale landurilor, coșarii au obligația desfășurării unor activități administrative, în special activități specifice apărării împotriva incendiilor [(«Feuerpolizei»)], controale din domeniul construcțiilor sau activități similare, aceștia îndeplinesc atribuții publice și trebuie să fie stabiliți pe teritoriul Austriei.”
Articolul 123 din GewO prevede:
„(1)   Guvernul landului [(Landeshauptmann)] va dispune prin regulament cu privire la delimitarea teritorială aplicabilă exercitării activității de coșerit. Respectivul regulament va stabili limitele zonelor de coșerit, astfel încât să se asigure îndeplinirea corespunzătoare a atribuțiilor specifice apărării împotriva incendiilor și să se asigure în fiecare zonă de coșerit viabilitatea din punct de vedere economic a cel puțin două întreprinderi de coșerit care au fiecare minimum doi angajați cu normă întreagă. […]
(2)   Desfășurarea activității de coșerit va fi autorizată doar pe baza unor declarații profesionale prin care desfășurarea acestei activități potrivit articolului 120 alineatul (1) este limitată la respectiva zonă de coșerit. În cazul unui pericol iminent, în cazul unei misiuni prevăzute la articolul 122 alineatul (2) sau în cazul mutării în altă zonă de coșerit în conformitate cu articolul 124, desfășurarea activităților prevăzute la articolul 120 alineatul (1) este admisibilă și în afara zonei de coșerit. […]
(3)   În cadrul zonei de coșerit în care sunt autorizați să desfășoare activitățile prevăzute la articolul 120 alineatul (1), coșarii au obligația să respecte tariful maxim aplicabil.”
Potrivit articolului 124 din GewO:
„În cazul mutării unui coșar însărcinat cu activitatea de coșerit aferentă unei instalații, acesta trebuie să transmită imediat coșarului însărcinat cu desfășurarea acestei activități în viitor, autorităților comunale, precum și proprietarului instalației respective un raport scris cu privire la ultima lucrare de coșerit efectuată, precum și cu privire la starea instalației vizate în cadrul acestei activități. […] În cazul în care în respectiva zonă de coșerit nu există mai mult de doi coșari, se admite mutarea în altă zonă de coșerit.”
Articolul 125 alineatul (1) din GewO prevede:
„Guvernatorul landului stabilește prin ordin asemenea tarife maxime. În acest sens, se vor lua în considerare performanța întreprinderilor și interesele clienților. […]”
Reglementările landurilor cuprind norme cu privire la obligația proprietarilor de instalații de încălzire de a asigura curățarea coșurilor de către coșari în mod regulat. De asemenea, acestea încredințează coșarilor îndeplinirea unor atribuții specifice apărării împotriva incendiilor.
În landul Carintia, aceste atribuții constau în special în efectuarea unei inspecții periodice în vederea prevenirii incendiilor (denumită în continuare „inspecția pentru prevenirea incendiilor”).
Mai precis, articolul 26 din Regulamentul landului Carintia privind prevenirea riscurilor și apărarea împotriva incendiilor (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung, denumit în continuare „Regulamentul privind apărarea împotriva incendiilor”) prevede:
„(1)   Inspecția pentru prevenirea incendiilor la instalațiile construite vizează detectarea situațiilor care pot provoca sau favoriza un incendiu sau care pot face mai dificilă stingerea incendiilor sau desfășurarea măsurilor de salvare.
(2)   În cadrul inspecției pentru prevenirea incendiilor se vor analiza vizual în special:
a)
respectarea de către proprietarul clădirii (proprietarul instalației) sau uzufructuar a dispozițiilor prezentei legi sau a reglementărilor și deciziilor adoptate pe baza acestei legi, precum și existența unor situații care trebuie remediate din perspectiva [normelor privind apărarea împotriva incendiilor];
b)
existența unor disfuncții ale construcției care prezintă risc de incendiu;
c)
existența altor împrejurări relevante pentru prevenirea sau stingerea incendiilor. […]
(3)   Inspecția pentru prevenirea incendiilor se va efectua ținând seama de riscul de incendiu reprezentat de instalația respectivă. Aceasta se va desfășura:
a)
o dată la 15 ani, la instalațiile cu risc redus de incendiu;
b)
o dată la 9 ani, la instalațiile cu risc mediu de incendiu;
c)
o dată la 5 ani, la instalațiile cu risc ridicat de incendiu; […]”
Articolul 27 din Regulamentul privind apărarea împotriva incendiilor are următorul cuprins:
„(1)   Coșarul mandatat desfășoară în mod independent inspecția prevăzută la articolul 26 […].
[…]
(9)   Pentru fiecare inspecție prevăzută la alineatul (1), proprietarul (uzufructuarul sau administrația) va achita o contribuție la cheltuielile aferente acesteia, care va fi colectată de către coșar. În cazul în care contribuabilul nu plătește această contribuție la cheltuieli, comuna este obligată să o stabilească printr‑o decizie. Cuantumul contribuției la cheltuieli este stabilit în funcție de tarifele prevăzute pentru o inspecție în decretul privind stabilirea tarifelor maxime pentru activitatea de coșerit.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Domnul Hiebler exercită profesia de coșar în landul Carintia, în temeiul unei autorizații profesionale valabile pentru sectorul „A” al acestui land, în conformitate cu articolul 123 din GewO.
Până la data de 26 iulie 2011, nu existau mai mult de doi coșari care își desfășurau activitatea în sectorul „B”. În consecință, coșarii autorizați să își desfășoare activitatea în alte sectoare, precum domnul Hiebler, puteau prospecta, în temeiul articolului 124 din GewO, și clienți stabiliți în acest sector „B”.
O modificare a normelor administrative referitoare la sectorizarea exercitării funcției de coșar în landul Carintia, intrată în vigoare la 27 iulie 2011, a determinat crearea unui nou sector „C” care rezulta din fuziunea sectorului „B” cu un alt sector.
Or, deși în urma acestei fuziuni își desfășurau activitatea în noul sector „C” patru coșari, domnul Hiebler a continuat să deservească clienți care aveau reședința în acest sector și să exercite activitatea profesională de coșerit pentru mai mulți dintre aceștia, care l‑au însărcinat cu curățarea coșurilor lor.
Această activitate a determinat pierderi de venituri pentru domnul Schlagbaueur, beneficiarul unei autorizații de exercitare în sectorul „C” menționat. În consecință, acesta a introdus o acțiune în fața Landgericht Klagenfurt (Tribunalul Regional din Klagenfurt) prin care solicita să se dispună încetarea practicii comerciale a domnului Hiebler, calificată drept neloială, obligarea acestuia la plata sumei de 2594,65 euro cu titlu de despăgubiri, inclusiv dobânzi și cheltuieli de judecată, precum și publicarea hotărârii ce urma a fi pronunțată. Domnul Hiebler a solicitat respingerea acțiunii, arătând că Directiva 2006/123 se opune reglementării austriece în discuție în litigiul principal, în măsura în care aceasta din urmă impune o limitare teritorială a autorizației de exercitare a activităților economice private ale coșarilor.
Landgericht Klagenfurt (Tribunalul Regional din Klagenfurt) a admis acțiunea domnului Schlagbaueur, considerând că limitarea teritorială prevăzută la articolul 123 din GewO era compatibilă cu directiva menționată în măsura în care era nediscriminatorie, necesară și proporțională.
Oberlandesgericht Graz (Tribunalul Regional Superior din Graz) a confirmat această hotărâre, adăugând că misiunile de serviciu public încredințate coșarilor în domeniul apărării împotriva incendiilor justificau limitarea teritorială a autorizației profesionale a coșarilor.
Domnul Hiebler a sesizat Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) cu un recurs. În fața acestei instanțe, a arătat că, deși reglementarea națională în discuție în litigiul principal putea fi considerată compatibilă cu dreptul Uniunii în măsura în care limitarea teritorială în cauză se referă la misiunile desfășurate de coșari în domeniul apărării împotriva incendiilor, ea nu era astfel în măsura în care această limitare privește de asemenea activitățile economice private ale acestora privind curățarea și întreținerea coșurilor de fum și de evacuare a gazelor reziduale, a canalelor de fum și de evacuare a gazelor reziduale, precum și a căminurilor aferente acestora.
Obersten Gerichtshof (Curtea Supremă) consideră stabilit faptul că, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123, aceasta nu ar trebui să se aplice misiunilor de serviciu public specifice apărării împotriva incendiilor, ci ar trebui să acopere doar activitățile economice private ale coșarilor. Cu toate acestea, având în vedere legătura existentă între aceste misiuni și aceste activități, instanța ridică problema posibilității de a considera că această directivă nu se aplică exercitării profesiei de coșar, în ansamblul său.
De asemenea, în ipoteza în care activitățile economice private menționate ar intra în domeniul de aplicare al directivei menționate, Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) exprimă de asemenea îndoieli în ceea ce privește compatibilitatea reglementării austriece în discuție în litigiul principal cu normele privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii din Uniune, stabilite la articolele 10 și 15 din aceeași directivă.
În aceste condiții, Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
În conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123, întreaga activitate profesională a unui coșar este exclusă din domeniul de aplicare al directivei având în vedere că coșarii îndeplinesc inclusiv atribuții specifice apărării împotriva incendiilor (inspecția periodică a riscurilor de incendiu, avize pentru lucrări de construcție etc.)?
2)
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare:
Dispozițiile dreptului național potrivit cărora, în principiu, autorizația de exercitare a activității de coșar este limitată la o anumită «zonă de coșerit» sunt compatibile cu articolul 10 alineatul (4) și cu articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva 2006/123/CE?
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2006/123 trebuie interpretată în sensul că exercitarea unei profesii precum cea de coșar, în discuție în litigiul principal, este exclusă, în ansamblul său, din domeniul de aplicare al directivei menționate ca urmare a faptului că această profesie implică desfășurarea nu doar a unor activități economice private, ci și îndeplinirea unor atribuții specifice apărării împotriva incendiilor.
Obersten Gerichtshofs (Curtea Supremă) adresează această întrebare întemeindu‑se pe premisa implicită că atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor încredințate coșarilor din landul Carintia trebuie calificate drept activități asociate exercitării autorității publice și că, prin urmare, ele sunt excluse din domeniul de aplicare al directivei menționate, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din aceasta. S‑ar pune, așadar, problema să se determine dacă legătura dintre îndeplinirea acestor atribuții și cea a activităților economice private determină inaplicabilitatea directivei menționate în cazul exercitării profesiei de coșar, în ansamblul său.
Pe de altă parte, astfel cum a arătat de asemenea Comisia Europeană în observațiile sale scrise, această instanță nu a precizat în decizia de trimitere elementele care i‑au permis să ajungă la o asemenea calificare a atribuțiilor respective.
Ca urmare a acestui fapt, pentru a furniza un răspuns util la prima întrebare, este necesar mai întâi să se verifice dacă aceste atribuții specifice apărării împotriva incendiilor, precum cele în discuție în litigiul principal, sunt asociate „exercitării autorității publice”, în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/2003, sau țin, eventual, de o altă activitate dintre cele excluse din domeniul de aplicare al acestei directive. Doar în aceste ipoteze se va impune, în continuare, să se determine dacă o asemenea împrejurare face ca directiva menționată să fie inaplicabilă exercitării profesiei de coșar, în ansamblul său.
În cadrul primei verificări, este necesar să se examineze, cu titlu preliminar, domeniul de aplicare al dispoziției care figurează la articolul 2 alineatul (2) litera (i) menționat.
Or, astfel cum s‑a arătat la punctul 2.1.2 din Manualul privind punerea în aplicare a Directivei privind serviciile (denumit în continuare „manualul”), această dispoziție reflectă derogarea de la regula libertății de stabilire care figurează la articolul 45 CE, care a devenit articolul 51 TFUE după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Prin urmare, pentru a interpreta dispoziția menționată, este necesar să se facă referire la principiile desprinse de Curte în jurisprudența sa privind aceste articole.
În lumina acestei jurisprudențe, este necesar să se arate de la bun început că, în calitate de excepție de la o libertate fundamentală, derogarea prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123 trebuie să primească o interpretare care să limiteze sfera acesteia la ceea ce este strict necesar pentru ocrotirea intereselor pe care statele membre le pot proteja în temeiul său (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Belgia,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, punctul
și jurisprudența citată) și trebuie restrânsă, astfel, numai la activitățile care constituie în sine o asociere directă și specifică la exercitarea autorității publice (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Belgia,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, punctul
, și Hotărârea SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punctul
).
În plus, astfel cum reiese de asemenea din jurisprudența Curții, trebuie considerate excluse de la o asemenea derogare activitățile auxiliare sau pregătitoare pentru exercitarea autorității publice (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Germania,
C‑404/05
,
EU:C:2007:723
, punctul
), care nu presupun exercitarea unor puteri decizionale autonome și realizate în cadrul unei supravegheri de stat directe (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Portugalia,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punctele
și
, precum și Hotărârea SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punctul
) și lipsite de puteri de constrângere (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Spania,
C‑114/97
,
EU:C:1998:519
, punctul
) sau de puteri de coerciție (a se vedea prin analogie Hotărârea Anker și alții,
C‑47/02
,
EU:C:2003:516
, punctul
, precum și Comisia/Portugalia,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punctul
).
Este necesar, prin urmare, să se verifice în lumina acestei jurisprudențe dacă atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor încredințate coșarilor din landul Carintia sunt asociate „exercitării autorității publice”, în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123.
În speță, trebuie să se constate că, astfel cum reiese din cuprinsul articolului 26 din Regulamentul privind apărarea împotriva incendiilor, aceste atribuții constau în special în inspectarea regulată a instalațiilor pentru a determina dacă normele legislative sau administrative în materie sunt respectate de proprietarul instalației sau de uzufructuar, dacă construcția este afectată de disfuncții care generează un risc de incendiu și dacă alte împrejurări pot cauza sau favoriza producerea unui incendiu sau pot complica combaterea unui incendiu și desfășurarea măsurilor de salvare.
În exercitarea atribuțiilor menționate însă, astfel cum a arătat guvernul austriac în observațiile sale scrise, coșarii îndeplinesc sarcina atribuită comunelor de articolul 118 alineatul 3 punctul 9 din Constituția austriacă, în temeiul căruia acestora le revin atribuțiile la nivel local specifice apărării împotriva incendiilor, în cadrul domeniului lor de acțiune propriu.
Astfel, atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor constituie, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 35 din concluzii, activități auxiliare exercitării activității publice, întrucât acestea sunt, în esență, delegate coșarilor de primarul fiecărei comune și efectuate sub supravegherea directă a acestuia fără ca coșarii să dispună de puteri proprii de executare, de constrângere sau de coerciție față de clienții lor. Această constatare se coroborează cu obligația impusă coșarilor, în exercitarea atribuțiilor menționate, de a semnala comunei în cauză deficiențele care nu au fost remediate în cazul în care există un risc iminent de incendiu sau dacă desfășurarea inspecției a fost împiedicată.
Rezultă că atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor, exercitate de coșarii din landul Carintia, nu sunt asociate, ca atare, exercitării autorității publice, în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123, și nu constituie, prin urmare, activități excluse, în temeiul acestei dispoziții, din domeniul de aplicare al acestei directive.
O asemenea concluzie nu poate fi infirmată în ipoteza în care instanța de trimitere trebuia să califice atribuțiile respective drept misiuni legate de un serviciu de interes economic general, astfel cum a arătat guvernul austriac în răspunsul la o întrebare scrisă adresată de Curte.
În această privință, este, desigur, necesar să se arate că, astfel cum reiese din dosarul de care dispune Curtea, activitățile din domeniul apărării împotriva incendiilor sunt efectuate de coșarii din landul Carintia în conformitate cu considerentul (70) al Directivei 2006/123 și cu jurisprudența Curții, în realizarea unei misiuni speciale de serviciu public care le este încredințată prin intermediul unei autorizații, și anume autorizația lor profesională, și în temeiul unei dispoziții normative, și anume articolul 26 din Regulamentul privind apărarea împotriva incendiilor, care definesc în mod clar și transparent natura exactă a obligației de serviciu public atribuite (a se vedea prin analogie Hotărârea Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punctul
, și Hotărârea Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punctul
).
În plus, pare de asemenea să rezulte din dosarul menționat că, în conformitate cu articolul 14 TFUE, cu articolul 1 din Protocolul (nr. 26) privind serviciile de interes general, anexat la Tratatul FUE, și cu jurisprudența constantă a Curții, coșarii autorizați din landul Carintia sunt obligați să asigure, în temeiul obligației de serviciu public menționate, atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor în beneficiul tuturor utilizatorilor din sectorul care le este atribuit, astfel încât să garanteze accesul egal la prestații, prin aplicarea unor tarife uniforme al căror cuantum maxim este stabilit printr‑un decret al guvernatorului acestui land (a se vedea prin analogie Hotărârea Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punctul
, și Hotărârea Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punctul
) și prin asigurarea unor condiții de calitate similare, indiferent de situațiile speciale sau de gradul de rentabilitate economică al fiecărei operații individuale (a se vedea în acest sens Hotărârea Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punctul
).
Cu toate acestea, deși aceste atribuții trebuiau calificate drept misiuni legate de un serviciu de interes economic general, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, ele ar intra în domeniul de aplicare al Directivei 2006/123.
Astfel, după cum a subliniat avocatul general la punctul 37 din concluzii, din articolul 2 alineatul (2) litera (a) din directiva menționată coroborat cu considerentele (17), (70) și (72) ale acesteia rezultă că normele stabilite în aceasta din urmă se aplică, în principiu, oricărui serviciu de interes economic general, doar serviciile de interes general neeconomice fiind excluse din domeniul de aplicare al acestor norme.
Astfel, trebuie să se concluzioneze că, indiferent de calificarea care le este dată de instanța de trimitere, atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor exercitate de coșarii din landul Corintia intră în domeniul de aplicare al aceleiași directive.
În aceste condiții, nu este necesar, prin urmare, să se abordeze, întrucât se dovedește a fi lipsit de obiect, aspectul dacă legătura dintre atribuțiile menționate și activitățile economice private realizate de coșarii din landul Carintia determină inaplicabilitatea Directivei 2006/123 și în privința acestor din urmă activități și, prin urmare, în privința exercitării profesiei de coșar, în ansamblul său.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că Directiva 2006/123 trebuie interpretată în sensul că acoperă exercitarea unei profesii precum cea de coșar, în discuție în litigiul principal, în ansamblul său, chiar și atunci când această profesie implică realizarea nu numai a unor activități economice private, ci și a unor atribuții specifice apărării împotriva incendiilor.
Cu privire la cea de a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 10 și 15 din Directiva 2006/123 se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care limitează autorizația de exercitare a profesiei de coșar, în ansamblul său, la un sector geografic determinat.
În această privință, este necesar să se constate de la început că o asemenea limitare teritorială a autorizației de exercitare a unei activități de servicii constituie, în temeiul articolelor 10 și 15 din directiva menționată, o restricție privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii.
Astfel, pe de o parte, din articolul 10 alineatul (4) din aceeași directivă, care prevede că orice autorizație de stabilire trebuie să permită prestatorului exercitarea activității sale „pe teritoriul național”, rezultă implicit că o limitare teritorială a unei asemenea autorizații constituie un obstacol în calea exercitării activității în discuție.
Pe de altă parte, articolul 15 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2006/123 califică în mod expres „restricțiile teritoriale” privind exercitarea unei activități de servicii drept „cerințe”, în sensul articolului 4 punctul 7 din această directivă, care constituie condiții ce afectează libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii.
În acest context, pentru a aduce un răspuns util instanței de trimitere, este necesar să se determine regimul juridic căruia îi este supusă o limitare teritorială precum cea în discuție în litigiul principal în temeiul articolelor 10 și 15 din directiva menționată, pentru a verifica dacă această limitare este interzisă sau poate fi admisă în anumite condiții.
Pe de o parte, în ceea ce privește articolul 10 din Directiva 2006/123, deși este adevărat că textul alineatului (4) al acestuia impune pur și simplu existența unui „motiv imperativ de interes general” pentru a justifica limitarea unei autorizații la o parte specifică a teritoriului național, totuși, astfel cum a subliniat avocatul general la punctul 45 din concluzii și astfel cum reiese din cuprinsul punctului 6.1.5 din manual, această dispoziție impune ca o asemenea limitare să respecte de asemenea principiile nediscriminării și proporționalității, ca principii generale ale dreptului Uniunii.
Pe de altă parte, este necesar să se constate că articolul 15 din Directiva 2006/123, incluzând limitele teritoriale ale exercitării unei activități de servicii în lista cerințelor supuse evaluării enumerate la alineatul (2) al acestuia, autorizează de asemenea statele membre, în temeiul alineatului (1), să mențină, sau, după caz, să introducă în sistemele lor juridice astfel de limite, cu condiția însă ca acestea să fie conforme cu cerințele privind nediscriminarea, necesitatea și proporționalitatea stabilite la alineatul (3) al acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea Rina Services și alții,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punctele
și
).
Din aceste considerații rezultă că, astfel cum a arătat Comisia în observațiile sale scrise, articolul 10 alineatul (4) și articolul 15 alineatul (3) din directiva menționată prevăd, ambele, posibilitatea justificării unei restricții privind libertatea de stabilire, precum limitarea teritorială în discuție în litigiul principal, și impun în acest scop respectarea unor condiții identice care urmăresc ca această restricție, mai întâi, să nu fie discriminatorie în funcție de cetățenie sau naționalitate, apoi, să fie justificată printr‑un motiv imperativ de interes general și, în sfârșit, să fie adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit, să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia și să nu poată fi înlocuită cu alte măsuri mai puțin restrictive care să permită atingerea aceluiași rezultat.
În speță, este necesar, în primul rând, să se constate că limitarea teritorială în discuție în litigiul principal se aplică fără discriminare pe motiv de cetățenie sau de naționalitate.
În al doilea rând, este necesar să se arate că, astfel cum reiese din observațiile scrise ale guvernului austriac, această limitare urmărește să garanteze buna funcționare a dispozitivelor de apărare împotriva incendiilor, precum și să amelioreze prevenirea incendiilor, a exploziilor și a otrăvirilor cu gaze.
Or, întrucât asemenea obiective țin de protecția sănătății publice, care figurează, astfel cum reiese din articolul 4 punctul 8 din Directiva 2006/123 și dintr‑o jurisprudență constantă a Curții, printre motivele imperative de interes general care pot justifica restricții privind libertatea de stabilire (a se vedea în acest sens Hotărârea Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punctul
și jurisprudența citată), este necesar să se considere că condiția referitoare la necesitarea limitării teritoriale în discuție în litigiul principal este de asemenea îndeplinită.
În consecință, este necesar să se procedeze, în al treilea rând, la examinarea proporționalității limitării teritoriale în discuție în litigiul principal, verificând, mai întâi, dacă această limitare este de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit.
În această privință, este necesar să se amintească faptul că, potrivit jurisprudenței Curții, instituții și infrastructuri sanitare, farmacii, precum și magazine de optică pot face obiectul unei planificări, astfel încât să se asigure o asistență sanitară adaptată nevoilor populației, care să acopere întregul teritoriu și care să țină seama de regiunile izolate din punct de vedere geografic sau dezavantajate în vreun alt mod (a se vedea în acest sens Hotărârea Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, punctele
și
, Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez,
C‑570/07 și C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punctul
, precum și Hotărârea Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punctele
și
).
Or, aceste principii înseși par a fi transpozabile exercitării profesiei de coșar în discuție în litigiul principal.
Astfel, din observațiile guvernului austriac reiese că în landuri precum landul Carintia există aglomerații care ar putea fi percepute de coșari ca fiind rentabile și, prin urmare, mai atractive, precum cele situate în zonele urbane. În schimb, alte părți din teritoriul național ar putea fi considerate mai puțin atractive, precum zonele izolate din punct de vedere geografic sau dezavantajate în vreun alt mod (a se vedea prin analogie Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez,
C‑570/07 și C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punctul
).
Astfel, nu poate fi exclus ca, în lipsa unei delimitări pe sectoare, coșarii să decidă să își desfășoare activitățile doar în localitățile considerate atractive și, prin urmare, în favoarea unei părți limitate a populației, astfel încât locuitorii din localitățile mai puțin atractive ar suferi din cauza unui număr insuficient de prestatori disponibili pentru a asigura un serviciu de coșerit sigur și de calitate (a se vedea prin analogie Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez,
C‑570/07 și C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punctul
).
Rezultă că limitarea teritorială în discuție în litigiul principal trebuie considerată susceptibilă să repartizeze coșarii într‑un mod echilibrat pe teritoriul național, să asigure astfel întregii populații un acces adecvat la activitățile de coșerit și, prin urmare, să garanteze o protecție adecvată a sănătății publice.
Deși din cele prezentate mai sus reiese că o asemenea reglementare este de natură, în principiu, să atingă obiectivul protecției sănătății publice, este necesar totodată ca reglementarea menționată să urmărească acest obiectiv în mod coerent. Astfel, potrivit jurisprudenței Curții, o legislație națională nu este de natură să garanteze realizarea obiectivului invocat decât în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării de a atinge obiectivul respectiv într‑un mod coerent și sistematic (a se vedea în acest sens Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez,
C‑570/07 și C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punctul
, Hotărârea Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punctul
, precum și Hotărârea Sokoll‑Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, punctul
).
În această privință, deși revine în ultimă instanță instanței de trimitere sarcina de a determina dacă și în ce măsură articolul 123 din GewO îndeplinește această condiție, Curtea este competentă să dea indicații întemeiate pe dosarul cauzei principale, precum și pe observațiile scrise și orale care i‑au fost prezentate, de natură să permită instanței naționale să se pronunțe (a se vedea Hotărârea Grupo Itevelesa și alții,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punctul
și jurisprudența citată).
Prin urmare, este necesar să se arate că reglementarea în discuție în litigiul principal nu stabilește în mod direct și nu încadrează delimitarea sectoarelor geografice prin intermediul unor criterii coerente cu obiectivul asigurării unei repartizări echilibrate a exercitării de către coșari atât a activităților lor economice private, cât și a atribuțiilor lor specifice apărării împotriva incendiilor în aceste sectoare.
Astfel, deși limitarea teritorială în discuție în litigiul principal vizează exercitarea profesiei de coșar în ansamblul său, reglementarea națională reține drept unic criteriu de delimitare sectorială pe cel referitor la numărul minim de coșari cărora trebuie să li se garanteze viabilitatea economică a activității în interiorul fiecărui sector pentru a asigura exercitarea satisfăcătoare a atribuțiilor specifice apărării împotriva incendiilor, fără a ține seama în niciun mod de activitățile economice private, care constituie, de altfel, partea cea mai importantă a exercitării profesiei de coșar.
Ca urmare a acestui fapt, articolul 123 din GewO riscă, la momentul punerii sale în aplicare, să nu asigure o repartizare echilibrată a exercitării activităților economice private de coșerit pe teritoriul în cauză și, prin urmare, un nivel echivalent de protecție a sănătății publice pe întregul teritoriu (a se vedea prin analogie Hotărârea Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punctul
).
În aceste condiții și sub rezerva verificărilor care trebuie efectuate de instanța de trimitere, reglementarea națională în discuție în litigiul principal pare să nu urmărească în mod coerent și sistematic obiectivul protecției sănătății publice.
O asemenea apreciere, care rezultă din interpretarea articolului 10 alineatul (4) și a articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva 2006/123, ar fi totuși susceptibilă să nu prevaleze dacă reglementarea națională menționată ar trebui apreciată din perspectiva alineatului (4) al articolului 15 menționat, în ipoteza în care instanța de trimitere ar trebui să califice atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor drept misiuni legate de un serviciu de interes economic general, în conformitate cu principiile enunțate la punctele 41 și 42 din prezenta hotărâre.
În această privință, astfel, este necesar să se considere că articolul 15 din directiva menționată prevede, la alineatul (4), că normele enunțate la alineatele (1)-(3) se aplică legislației naționale în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor din urmă alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată.
În acest context și în lumina interpretării coroborate a punctului 10.2.4 din manual și a considerentului (72) al Directivei 2006/123, este necesar, prin urmare, ca articolul 15 alineatul (4) din directivă să fie interpretat în sensul că această dispoziție nu se opune unei reglementări naționale care prevede o limitare teritorială precum cea în discuție în litigiul principal, în măsura în care această limitare este, pe de o parte, necesară în vederea exercitării de către coșari a atribuțiilor lor specifice apărării împotriva incendiilor în condiții viabile din punct de vedere economic și, pe de altă parte, proporțională cu această exercitare.
Or, astfel cum rezultă din jurisprudența Curții în materia normelor tratatului referitoare la concurență, pentru a proceda la această din urmă evaluare, trebuie, desigur, să se pornească de la premisa potrivit căreia obligația titularilor unei misiuni de interes economic general de a‑și asigura serviciile în condiții de echilibru economic presupune posibilitatea unei compensări între sectoarele de activități rentabile și sectoare mai puțin rentabile și poate justifica, prin urmare, o restricție privind libertatea de stabilire în sectoarele rentabile din punct de vedere economic (a se vedea prin analogie Hotărârea Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punctele
și
, precum și Hotărârea Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punctul
).
Cu toate acestea, este necesar să se considere că o asemenea restricție nu se justifică atunci când sunt în discuție servicii specifice, disociabile de serviciul de interes economic general în cauză, în măsura în care aceste servicii, prin natura lor și condițiile în care sunt oferite, nu pun în discuție echilibrul economic al serviciului de interes economic general menționat (a se vedea prin analogie Hotărârea Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punctul
, precum și Hotărârea Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punctul
).
Având în vedere aceste considerații, revine instanței de trimitere sarcina să examineze, în cadrul aprecierii caracterului proporțional al limitării teritoriale în discuție în litigiul principal, dacă activitățile economice private exercitate de coșarii din landul Carintia sunt atât de strâns legate de atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor încât trebuie considerate indisociabile de acestea.
În caz contrar, revine instanței menționate sarcina de a verifica dacă limitarea teritorială în discuție în litigiul principal, în măsura în care se extinde și la exercitarea activităților economice private disociabile de atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor, este, în orice caz, indispensabilă pentru a permite coșarilor în cauză să asigure îndeplinirea acestor din urmă atribuții în condiții de echilibru economic sau dacă viabilitatea economică a exercitării atribuțiilor menționate poate fi asigurată și prin intermediul unei delimitări sectoriale având ca obiect doar această din urmă exercitare.
În această privință, din dosarul de care dispune Curtea rezultă că reglementarea landului Salzburg definește circumscripțiile de coșerit doar pentru atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor, fapt de natură să demonstreze că o asemenea limitare teritorială ar putea fi suficientă pentru a garanta exercitarea acestor activități în condiții de echilibru economic.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la cea de a doua întrebare că:
—
articolul 10 alineatul (4) și articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva 2006/123 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care limitează autorizația de exercitare a profesiei de coșar, în ansamblul său, la un sector geografic determinat, în cazul în care această reglementare nu urmărește în mod coerent și sistematic realizarea obiectivului protecției sănătății publice, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere;
—
articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei asemenea reglementări în ipoteza în care atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor ar trebui calificate drept misiuni legate de un serviciu de interes economic general, în măsura în care limitarea teritorială prevăzută este necesară și proporțională cu exercitarea acestor misiuni în condiții viabile din punct de vedere economic. Revine instanței de trimitere sarcina de a efectua o astfel de verificare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:

1)
Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne trebuie interpretată în sensul că acoperă exercitarea unei profesii precum cea de coșar, în discuție în litigiul principal, în ansamblul său, chiar și atunci când această profesie implică realizarea nu numai a unor activități economice private, ci și a unor atribuții specifice apărării împotriva incendiilor.

2)
Articolul 10 alineatul (4) și articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva 2006/123 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care limitează autorizația de exercitare a profesiei de coșar, în ansamblul său, la un sector geografic determinat, în cazul în care această reglementare nu urmărește în mod coerent și sistematic realizarea obiectivului protecției sănătății publice, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
Articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei asemenea reglementări în ipoteza în care atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor ar trebui calificate drept misiuni legate de un serviciu de interes economic general, în măsura în care limitarea teritorială prevăzută este necesară și proporțională cu exercitarea acestor misiuni în condiții viabile din punct de vedere economic. Revine instanței de trimitere sarcina de a efectua o astfel de verificare.

Semnături
(
*
)   Limba de procedură: germana.