CELEX: 62012CJ0278
Območje svobode, varnosti in pravice
Uredba (ES) št. 562/2006
Zakonik Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah)
Člena 20 in 21
Odprava nadzora na notranjih mejah
Kontrola znotraj ozemlja
Ukrepi z enakovrednim učinkom kot mejna kontrola
Nacionalna ureditev, ki dovoljuje, da uradniki, odgovorni za nadzor mej in kontrolo tujcev na območju 20 kilometrov od meje z drugimi državami pogodbenicami Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma, ugotavljajo identiteto, državljanstvo in pravico do prebivanja
Kontrole, namenjene boju proti nezakonitemu prebivanju
Ureditev, ki določa nekatere pogoje in jamstva, zlasti v zvezi s pogostostjo in obsegom kontrol

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 20 in 21 Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (
UL L 105, str. 1
).
Predlog je bil vložen v okviru spora med A. Adilom, ki trdi, da je državljan tretje države, in je bil po tem, ko so ga na Nizozemskem na območju ob meji z Nemčijo ustavili in pri njem opravili kontrolo, pridržan, ker je bil nezakonito na nizozemskem ozemlju, in Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (minister za priseljevanje, integracijo in azil) glede zakonitosti te kontrole in tako njegovega pridržanja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Protokol (št. 19) o schengenskem pravnem redu
V preambuli Protokola (št. 19) o schengenskem pravnem redu, vključenem v okvir Evropske unije, ki je priložen Lizbonski pogodbi (
UL 2010, C 83, str. 290
), je navedeno:
„Visoke pogodbenice so se
ob ugotovitvi, da so bile določbe schengenskega pravnega reda, ki ga sestavljajo sporazumi o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah, ki so jih podpisale nekatere države članice Evropske unije dne 14. junija 1985 in 19. junija 1990 v Schengnu, pa tudi z njimi povezani sporazumi in predpisi, sprejeti na njihovi podlagi, z Amsterdamsko pogodbo z dne 2. oktobra 1997 vključene v okvir Evropske unije,
v želji ohraniti schengenski pravni red, kot se je nadgrajeval od začetka veljavnosti Amsterdamske pogodbe, in ta pravni red nadgrajevati, da bi prispeval k uresničevanju cilja nuditi državljanom Unije območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja,
[…]
dogovorile o naslednjih določbah, ki so priložene Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije“.
Člen 2 tega protokola določa:
„Schengenski pravni red se uporablja v državah članicah iz člena 1 brez poseganja v člen 3 Akta o pristopu z dne 16. aprila 2003 ter člen 4 Akta o pristopu z dne 25. aprila 2005. Svet nadomesti izvršni odbor, ustanovljen s Schengenskimi sporazumi.“
Konvencija o izvajanju schengenskega sporazuma
Del schengenskega pravnega reda je med drugim Konvencija o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 9), podpisane v Schengnu 19. junija 1990 (v nadaljevanju: KISS).
Člen 2 KISS je v zvezi s prestopom notranjih mej določal:
„1.   Prehod notranjih meja je mogoč kjer koli brez osebne kontrole.
[…]
3.   Odprava osebne kontrole na notranjih mejah ne vpliva na določbe člena 22 ali na izvajanje policijskih pooblastil pristojnih organov po nacionalni zakonodaji pogodbenice na celotnem ozemlju pogodbenice ali na zahteve, da je treba imeti in pokazati dovoljenja in listine, ki jih določa nacionalna zakonodaja pogodbenice.“
Člen 2 KISS je bil v skladu s členom 39(1) Uredbe št. 562/2006 13. oktobra 2006 razveljavljen.
Uredba št. 562/2006
V uvodnih izjavah 1 in 14 Uredbe št. 562/2006 je navedeno:
„(1)
Sprejemanje ukrepov v skladu s členom 62(1) Pogodbe [ES], s katerimi se zagotavlja, da se osebe pri prehajanju notranjih meja ne kontrolirajo, predstavlja del cilja Unije, da uvede območje brez notranjih meja, na katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb, kakor to določa člen 14 Pogodbe [ES].
(14)
Ta uredba ne posega v opravljanje kontrole v skladu s splošnimi pristojnostmi policije in […] v nacionalno zakonodajo o nošenju potnih ali osebnih listin ali v obveznost, da morajo osebe uradno obvestiti pristojne organe, da se nahajajo na območju določene države članice.“
Člen 1, prvi odstavek, te uredbe določa:
„Ta uredba določa, da se osebe pri prehajanju notranjih meja držav članic Evropske unije ne kontrolirajo.“
Člen 2 te uredbe v točkah 1 in od 9 do 11 določa:
„Za namene te uredbe se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1.
‚notranje meje‘ pomenijo:
(a)
skupne meje na kopnem, vključno z mejami na rekah in jezerih držav članic;
[…]
9.
‚nadzor meje‘ pomeni dejavnost, ki se izvaja na meji v skladu z in za namene te uredbe zgolj kot odziv nameravanega ali dejanskega prehoda meje, ne glede na vse druge okoliščine, kot so mejna kontrola in varovanje meje;
10.
‚mejna kontrola‘ pomeni kontrolo, opravljeno na mejnih prehodih, s katero se zagotovi, da se osebam, vključno z njihovimi vozili in predmeti v njihovi posesti, dovoli vstop na ali izstop iz ozemlja držav članic;
11.
‚varovanje meje‘ pomeni varovanje meje med mejnimi prehodi in varovanje mejnih prehodov izven določenega delovnega časa, da se osebam prepreči izognitev mejni kontroli“.
Člen 3 Uredbe št. 562/2006 določa:
„Ta uredba se uporablja za vse osebe, ki prehajajo notranje ali zunanje meje držav članic, brez poseganja v:
(a)
pravice oseb, ki uživajo pravico Skupnosti do prostega gibanja;
(b)
pravice beguncev in oseb, ki zaprosijo za mednarodno zaščito, zlasti glede nevračanja.“
Člen 20 te uredbe z naslovom „Prehod notranjih meja“ določa:
„Notranje meje se lahko prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo.“
Člen 21 te uredbe z naslovom „Kontrola znotraj ozemlja“ določa:
„Odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na:
(a)
izvrševanje policijskih pooblastil s strani pristojnih organov držav članic v skladu z nacionalno zakonodajo, v kolikor izvajanje teh pooblastil nima enakovrednega učinka kot mejna kontrola; to velja tudi za obmejna območja. V smislu prvega stavka se izvrševanje policijskih pooblastil zlasti ne more obravnavati kot enakovredno izvrševanju mejnih kontrol, kadar policijski ukrepi:
(i)
nimajo cilja opravljanja nadzora meje;
(ii)
temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah glede možnih groženj javni varnosti ter stremijo zlasti k boju proti čezmejnemu kriminalu;
(iii)
glede načrtovanja in izvrševanja jasno odstopajo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah;
(iv)
pomenijo izvajanje naključnih kontrol;
(b)
varnostno kontrolo oseb, ki jo v skladu z zakonodajo vsake države članice v pristaniščih in na letališčih izvajajo pristojni organi, in sicer pristaniški ali letališki uradniki ali prevozniki, pod pogojem, da se ta kontrola izvaja tudi pri osebah, ki potujejo znotraj države članice;
(c)
možnost države članice, da z zakonodajo določi obveznost posedovanja ali nošenja dokazil in listin;
(d)
obveznost državljanov tretjih držav, da se prijavijo na ozemlju katere koli države članice […]“
Nizozemsko pravo
Člen 6 zakona iz leta 1993 o policiji (Politiewet) določa:
„Kraljeva žandarmerija [Koninklijke Marechaussee] se pooblašča za opravljanje teh policijskih nalog, če v drugih zakonih ali na podlagi njih ni določeno drugače:
[…]
f)
opravljanje nalog, za katere je pooblaščena z [zakonom o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingenwet 2000), v nadaljevanju: zakon o tujcih] ali na podlagi njega,
g)
boj proti trgovini z ljudmi in goljufijam v zvezi z osebnimi ali potnimi listinami […]“
Člen 50(1) zakona o tujcih določa da imajo uradniki, odgovorni za nadzor meja in kontrolo tujcev, pravico, da na podlagi dejstev in okoliščin, ki se presojajo po objektivnih merilih in omogočajo nastanek utemeljenega suma, da gre za nezakonito prebivanje, ali zaradi boja proti nezakonitemu prebivanju po prehodu meje ustavijo osebe, da bi ugotovili njihovo identiteto, državljanstvo in pravico do prebivanja.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je člen 50(1) zakona o tujcih pravna podlaga za mobilne varnostne kontrole (Mobiel Toezicht Veiligheid, v nadaljevanju: kontrole MTV).
Člen 50(6) tega zakona določa, da se izvajanje odstavka 1 tega člena podrobneje uredi s splošnimi upravnimi predpisi.
Splošni upravni predpis, s katerim se podrobneje ureja pristojnost za ustavljanje oseb zaradi kontrol MTV, je uredba o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, v nadaljevanju: uredba iz leta 2000).
Člen 4.17a uredbe o tujcih, kakor je bil spremenjen na podlagi sodbe Sodišča z dne 22. junija 2010 v združenih zadevah Melki in Abdeli (
C-188/10 in C-189/10, ZOdl., str. I-5667
) in ki je začel veljati 1. junija 2011, določa:
„1.   Pooblastilo iz člena 50(1) [zakona o tujcih], da se lahko zaradi boja proti nezakonitemu prebivanju po prehodu meje ustavijo osebe, zato da se ugotovijo njihova identiteta, državljanstvo in pravica do prebivanja, se izvaja izključno pri kontroli tujcev:
(a)
na letališčih po prihodu letal s schengenskega območja;
(b)
na vlakih največ 30 minut po prehodu skupne kopenske meje z Belgijo ali Nemčijo ali do naslednje železniške postaje po prehodu meje, če vlak tja ne prispe v tem času;
(c)
na cestah in plovnih poteh na območju do 20 km od skupne kopenske meje z Belgijo ali Nemčijo.
2.   Kontrole iz odstavka 1 se izvajajo na podlagi informacij ali empiričnih podatkov o nezakonitem prebivanju po prehodu meje. V omejenem obsegu se lahko izvajajo tudi za pridobitev informacij o takem nezakonitem prebivanju.
3.   Kontrole iz odstavka 1(a) se v zvezi z leti na isti letalski progi izvajajo največ sedemkrat na teden in največ na tretjini skupnega števila letov, načrtovanih na tej progi na mesec. Pri teh kontrolah se ustavi samo del prepeljanih letalskih potnikov.
4.   Kontrole iz odstavka 1(b) se na dan izvajajo na največ dveh vlakih na isti progi in na skupno največ osmih vlakih ter na vsakem vlaku v največ dveh kupejih.
5.   Kontrole iz odstavka 1(c) se na isti cesti ali plovni poti izvajajo največ devetdeset ur na mesec in največ šest ur na dan. Pri teh kontrolah se ustavijo samo nekatera mimovozeča prevozna sredstva.“
V predložitveni odločbi je navedeno, da je bilo v obrazložitvi navedene spremembe člena 4.17a uredbe iz leta 2000 poudarjeno naslednje:
„S to spremembo uredbe [iz leta 2000] se zagotavlja, da kontrola tujcev zaradi boja proti nezakonitemu prebivanju po prehodu meje […] nima enakega učinka kot mejna kontrola v smislu [Uredbe št. 562/2006]. S tem se upoštevata [zgoraj navedena sodba Sodišča Melki in Abdeli] in sodba Raad van State z dne 28. decembra 2010, mobilna kontrola pa se uskladi s členom 21(a) [Uredbe št. 562/2006]“.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
A. Adila, ki trdi, da je afganistanski državljan, je kraljeva žandarmerija kot potnika na avtobusu Euroliner ustavila pri kontroli MTV. Do ustavitve je prišlo na območju občine Venlo (Nizozemska), na avtocesti A67/E34 v smeri iz Nemčije.
V zapisniku o ustavitvi, privedbi in pridržanju z dne 28. marca 2012 je navedeno, da je bila kontrola MTV opravljena v skladu s členom 4.17a uredbe iz leta 2000 na podlagi informacij oziroma empiričnih podatkov o nezakonitem prebivanju po prehodu meje, da je bilo vozilo ustavljeno v območju 20 km od kopenske meje z Nemčijo, da so marca na tem mestu opravili eno ali več kontrol MTV, ki so skupno trajale 54 ur in 38 minut, da so na tem mestu na dan ustavitve opravili eno ali več kontrol MTV, ki so skupaj trajale eno uro, in da so pri teh kontrolah dejansko ustavili le dve od mimovozečih vozil.
A. Adil je bil s sklepom z dne 28. marca 2012 pridržan na podlagi zakona o tujcih.
A. Adil je pred rechtbank ’s-Gravenhage izpodbijal zakonitost ustavitve in sklepa o odredbi pridržanja, ker naj bi imela opravljena kontrola MTV značilnosti mejne kontrole, ki je v skladu s členom 20 Uredbe št. 562/2006 prepovedana. Med drugim je navedel, da ob kontroli ni bil podan utemeljen suma, da gre za nezakonito prebivanje.
Iz dokumentov, priloženih k predložitveni odločbi, in iz stališč, ki jih je Sodišču predložila nizozemska vlada, je razvidno, da je A. Adil po ustavitvi zaprosil za azil. Po vpogledu v zbirko podatkov, ki se upravlja v okviru sistema Eurodac in je bila vzpostavljena z Uredbo Sveta (ES) št. 2725/2000 z dne 11. decembra 2000 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Dublinske konvencije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 4, str. 26), je postalo jasno tudi, da je prošnjo za azil vložil že na Norveškem. A. Adil naj bi pred rechtbank ’s-Gravenhage prav tako ugovarjal načinu obravnave njegove prošnje za azil.
Rechtbank ’s-Gravenhage je s sodbo z dne 16. aprila 2012 ugotovilo, da tožba A. Adila ni utemeljena.
To sodišče se je med drugim oprlo na sodbo Raad van State z dne 5. marca 2012, v skladu s katero kontrole MTV niso v nasprotju z Uredbo št. 562/2006 in s katero je bila hkrati potrjena predhodna sodba tega sodišča z dne 20. oktobra 2011. Raad van State je v sodbi z dne 5. marca 2012 med drugim navedlo, da člen 21 Uredbe št. 562/2006 kot primere našteva okoliščine, v katerih se izvajanja policijskih pooblastil ne more šteti za enakovredno mejnim kontrolam v smislu člena 20 te uredbe.
A. Adil je 23. aprila 2012 na upravni oddelek Raad van State vložil ugovor zoper sodbo rechtbank ’s-Gravenhage.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se stališča različnih nizozemskih sodišč o skladnosti kontrol MTV s členoma 20 in 21 Uredbe št. 562/2006 razlikujejo.
Rechtbank Roermond (kazenski oddelek) je namreč v sodbi z dne 7. februarja 2012 ob sklicevanju na zgoraj navedeni sodbi Raad van State o zakonitosti kontrol MTV navedlo, da iz dosedanje sodne prakse ni mogoče dovolj jasno razbrati, ali jamstva v členu 4.17a uredbe iz leta 2000 ustrezajo pogojem iz zgoraj navedene sodbe Melki in Abdeli. To sodišče, ki je ugotovilo, da ta določba ne upošteva ravnanja zadevne osebe ali posebnih okoliščin, iz katerih bi lahko izhajala nevarnost kršitve javnega reda, je pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe. Gre za zadevo Jaoo (C-88/12), v kateri postopek pred Sodiščem še poteka.
Poleg tega je Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (kazenski oddelek) v sodbi z dne 11. maja 2012 razsodilo, da ima kontrola MTV, tudi če se izvaja ob upoštevanju člena 4.17a uredbe iz leta 2000, enakovreden učinek kot mejna kontrola in je torej v nasprotju z Uredbo št. 562/2006. Po mnenju tega sodišča kontrole MTV ne temeljijo na konkretnih dejstvih in okoliščinah, ki bi lahko povzročili nastanek utemeljenega suma, da gre za nezakonito prebivanje. Opravljale naj bi se izključno zaradi nameravanega ali dejanskega prehoda notranjih mej, namen kontrole pa naj bi bil ugotoviti, ali so pogoji za vstop na ozemlje zadevne države članice oziroma izstop z njega izpolnjeni.
V teh okoliščinah je Raad van State prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 21 [Uredbe št. 562/2006] razlagati tako, da nasprotuje izvajanju nacionalnega pooblastila, kot je pooblastilo, ki ga zagotavlja člen 50 [zakona o tujcih] in je podrobneje določeno v členu 4.17a [uredbe iz leta 2000], za izvajanje kontrol oseb na območjih za notranjimi mejami, zato da se preveri izpolnjevanje pogojev za zakonito prebivanje, ki veljajo v državi članici?
2.
(a)
Ali člen 21 [Uredbe št. 562/2006] nasprotuje nacionalnim kontrolam, kakršne so te iz člena 50 [zakona o tujcih], ki se izvajajo na podlagi splošnih informacij in empiričnih podatkov o nezakonitem prebivanju oseb na kraju kontrole, kakor je določeno v členu 4.17a(2) [uredbe iz leta 2000], ali pa so za izvajanje takih kontrol potrebni konkretni indici, da oseba, ki bo kontrolirana, nezakonito prebiva v zadevni državi članici?
(b)
Ali člen 21 [Uredbe št. 562/2006] nasprotuje taki kontroli za pridobitev splošnih informacij in empiričnih podatkov o nezakonitem prebivanju, navedenih v točki (a), če se opravi v omejenem obsegu?
3.
Ali je treba člen 21 [Uredbe št. 562/2006] razlagati tako, da omejitev pooblastila za opravljanje kontrole, kakor jo določa zakonodajna določba, kot je člen 4.17a uredbe iz leta 2000, zagotavlja zadostno jamstvo, da kontrola dejansko ne more imeti enakovrednega učinka kot mejna kontrola, ki je na podlagi člena 21 [Uredbe št. 562/2006] prepovedana?“
Nujni postopek
Raad van State je v predložitveni odločbi z dne 4. junija 2012 predlagalo, naj se v skladu s členom 23a Statuta Sodišča Evropske unije in členom 104b Poslovnika Sodišča zadeva obravnava po nujnem postopku.
Predložitveno sodišče je predlog utemeljilo s tem, da je bila A. Adilu po ustavitvi na Nizozemskem na območju ob meji z Nemčijo odvzeta prostost in da je odgovor na postavljena vprašanja pomemben za odločitev o ukrepu pridržanja, ki se nanaša nanj. Prav tako je navedlo, da pred različnimi nizozemskimi sodišči poteka več postopkov v zvezi s podobnim pridržanjem.
Drugi senat Sodišča je na predlog sodnika poročevalca in po opredelitvi generalne pravobranilke 11. junija 2012 odločil, da se predlogu predložitvenega sodišča, naj se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku, ugodi.
Vprašanja za predhodno odločanje
Najprej je treba ugotoviti, da Raad van State v predložitveni odločbi ni navedlo nobenih informacij o prošnjah za azil, ki ju je vložil A. Adil, in da se nobeno od vprašanj ne nanaša na posledice, ki bi ju ti prošnji lahko imeli na njegovo pridržanje.
Vprašanja, ki jih je postavilo to sodišče, se nanašajo le na razlago Uredbe št. 562/2006.
Predložitveno sodišče s temi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člena 20 in 21 Uredbe št. 562/2006 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki uradnikom, odgovornim za varovanje mej in kontrolo tujcev, dovoljuje izvedbo kontrol na območju 20 km od kopenske meje med državo članico in državami pogodbenicami KISS, zato da se preveri, ali ustavljene osebe izpolnjujejo pogoje za zakonito prebivanje, ki veljajo v tej državi članici, če se te kontrole izvajajo na podlagi splošnih informacij in izkušenj o nezakonitem prebivanju oseb na kraju kontrol, če se lahko izvajajo tudi v omejenem obsegu, da bi se pridobile take splošne informacije in izkušnje na tem področju, in če za te kontrole veljajo določene omejitve, zlasti glede obsega in pogostosti izvajanja.
Stališča, predložena Sodišču
A. Adil trdi, da nizozemski predpisi ne ustrezajo pogojem iz člena 21 Uredbe št. 562/2006. Najprej, ti predpisi naj bi spadali v nacionalno zakonodajo o priseljevanju, in ne v nacionalno zakonodajo o preprečevanju in pregonu kaznivih ravnanj in naj bi jih v praksi uporabljali izključno uradniki, ki so posebej odgovorni za varovanje mej in kontrolo tujcev. Dalje, kontrole MTV naj bi drugače od kontrol, ki se opravljajo na preostalem državnem ozemlju in za katere je potreben utemeljen sum, da gre za nezakonito prebivanje, temeljile le na prehodu meje in naj bi imele enak namen kot nadzor meje. A. Adil nazadnje trdi, da omejitev obsega kontrol MTV, ki je določena z nizozemsko zakonodajo, ne preprečuje tega, da te kontrole v praksi ne bi imele enakovrednega učinka kot mejne kontrole.
Češka vlada meni da je v nasprotju s kontrolami iz zgoraj navedene sodbe Melki in Abdeli namen kontrol MTV mejna kontrola v smislu člena 2, točka 10, Uredbe št. 562/2006. Po mnenju te vlade je treba kontrole oseb po prehodu meje, katerih namen je varovanje te meje pred nezakonitim priseljevanjem, šteti za mejne kontrole na notranjih mejah, ki so s členom 20 Uredbe št. 562/2006 prepovedane. V teh okoliščinah naj ne bi bilo treba preizkusiti, ali nizozemski predpisi vsebujejo varovalke, kot se zahtevajo v skladu z zgoraj navedeno sodbo Melki in Abdeli.
Po drugi strani nizozemska, nemška in francoska vlada ter Evropska komisija menijo, da člen 21 Uredbe št. 562/2006 ne nasprotuje nacionalnim predpisom, ki določajo kontrole, kakršne so kontrole MTV, ki se opravljajo v obmejnem pasu in so namenjene boju proti nezakonitemu prebivanju, njihovo izvajanje pa je podrobno predpisano in omejeno.
Najprej poudarjajo, da je glavni namen kontrol MTV boj proti nezakonitemu prebivanju, in ne preverjanje, ali lahko oseba vstopi na nizozemsko ozemlje. Člen 21 Uredbe št. 562/2006 naj ne bi nasprotoval takemu namenu. Čeprav boj proti nezakonitemu prebivanju ni izrecno naveden na seznamu ciljev, ki jih lahko imajo na podlagi tega člena kontrole, ki se opravljajo znotraj ozemlja držav članic, naj bi bilo iz uporabe besede „zlasti“ jasno razvidno, da ta seznam ni izčrpen. Policijski ukrepi naj bi bili torej skladni s členom 21 Uredbe št. 562/2006, tudi če njihov namen ni ohranitev javne varnosti in boj proti čezmejnemu kriminalu.
Glede razloga za kontrole MTV nizozemska vlada, sklicujoč se na člen 21(a) Uredbe št. 562/2006, trdi, da lahko policijski ukrepi temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah. Kot je razvidno iz točke 74 zgoraj navedene sodbe Melki in Abdeli, naj konkretni indici, da kontrolirana oseba nezakonito prebiva v državi članici, ne bi bili potrebni.
Komisija trdi, da selektivnost kontrol, kar pomeni, da se kontrolira le del mimovozečih, povečuje verjetnost, da te kontrole ne bodo imele enakovrednega učinka kot mejne kontrole. Zaradi te selektivnosti naj bi se te kontrole jasno razlikovale od sistematičnih kontrol na zunanjih mejah.
V zvezi z dejstvom, da se kontrole MTV, ki se izvajajo na obmejnem območju, razlikujejo od kontrol na preostalem državnem ozemlju, nizozemska, nemška in francoska vlada ter Komisija trdijo, da je, kot izhaja iz zgoraj navedene sodbe Melki in Abdeli, tako razlikovanje na podlagi člena 21(a) Uredbe št. 562/2006 dopustno. To razlikovanje naj bi bilo namreč glede na namen ugotavljanja identitete, to je boj proti nezakonitemu prebivanju, in zaradi dejstva, da je treba pri teh kontrolah, zato da bi bile uspešne, upoštevati posebnosti obmejnih območij, razumno.
Nizozemska vlada in Komisija menita, da člen 21 Uredbe št. 562/2006 tudi ne nasprotuje omejenim kontrolam, s katerimi se zbirajo dodatne informacije glede sprememb poti ali novih poti, po katerih po navadi prihajajo nezakoniti priseljenci. Vendar pa Komisija poudarja, da se je treba pri izvajanju teh dveh vrst kontrol strogo držati predpisanih zahtev.
Nizozemska, francoska in nemška vlada ter Komisija trdijo tudi, da je pristojnost za izvajanje kontrol, kot jo določa člen 4.17a uredbe iz leta 2000, ki vsebuje nekatere zahteve, zlasti v zvezi z obsegom in pogostostjo kontrol, dovolj omejena, da se zagotovi, da te kontrole v praksi nimajo enakovrednega učinka kot mejne kontrole, ki so s členom 21 Uredbe št. 562/2006 prepovedane. Nizozemska vlada v zvezi s tem pojasnjuje, da se, zato da se zagotovi ustavljanje le dela mimovozečih vozil, vozila dejansko ustavljajo na podlagi profila ali posamično. To naj bi kazalo, da se kontrole načrtujejo in izvajajo bistveno drugače kot sistematične kontrole oseb na zunanjih mejah.
Odgovor Sodišča
Treba je spomniti, da člen 67(2) PDEU, ki spada v naslov V o območju svobode, varnosti in pravice, določa, da Unija zagotovi, da se pri prehajanju notranjih meja ne izvaja kontrola oseb. Člen 77(1)(a) PDEU določa, da Unija oblikuje politiko, s katero zagotavlja, da se kontrola oseb ne glede na njihovo državljanstvo pri prehajanju notranjih meja ne izvaja.
Kot je razvidno iz uvodne izjave 1 Uredbe št. 562/2006, je odprava kontrol pri prehajanju notranjih meja del cilja Unije iz člena 26 PDEU, ki je uvedba območja brez notranjih meja, na katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb.
Zakonodajalec Unije je uvedel načelo neobstoja kontrol na notranjih mejah s tem, da je na podlagi člena 62 ES, ki je postal člen 77 PDEU, sprejel Uredbo št. 562/2006, katere namen je glede na uvodno izjavo 22 te uredbe razvoj schengenskega pravnega reda. Ta uredba v naslovu III vzpostavlja skupnostno ureditev glede prehoda notranjih meja.
Člen 20 Uredbe št. 562/2006 določa, da se notranje meje lahko prehajajo na kateri koli točki brez opravljanja mejne kontrole oseb, ne glede na njihovo državljanstvo. Člen 2, točka 10, te uredbe določa, da „mejna kontrola“ pomeni kontrolo, opravljeno na mejnih prehodih, s katero se zagotovi, da se osebam dovoli vstop na ozemlje držav članic ali izstop s tega ozemlja.
Člen 72 PDEU določa, da ta direktiva ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice v zvezi z vzdrževanjem javnega reda in miru ter varovanjem notranje varnosti.
Glede tega člen 21(a) Uredbe št. 562/2006 določa, da odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na izvrševanje policijskih pooblastil s strani pristojnih organov države članice v skladu z nacionalno zakonodajo, če izvajanje teh pooblastil nima enakovrednega učinka kot mejna kontrola, in da to velja tudi za obmejna območja.
V tej določbi Uredbe št. 562/2006 je navedeno, da se izvrševanje policijskih pooblastil zlasti ne more obravnavati kot enakovredno izvrševanju mejnih kontrol, kadar policijski ukrepi niso namenjeni nadzoru meje, kadar temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah glede mogočih groženj javni varnosti ter stremijo zlasti k boju proti čezmejnemu kriminalu, kadar glede načrtovanja in izvrševanja jasno odstopajo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah in kadar pomenijo izvajanje naključnih kontrol.
V zvezi s kontrolami, kakršne so kontrole MTV, katerih pravna podlaga je člen 50(1) zakona o tujcih in se opravljajo v skladu s pogoji iz člena 4.17a uredbe iz leta 2000, je treba med drugim ugotoviti, da se ne izvajajo „na mejah“ niti ob prehodu meje, temveč znotraj državnega ozemlja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Melki in Abdeli, točka 68).
Torej v nasprotju s tem, kar trdi češka vlada, te kontrole niso mejne kontrole, ki jih člen 20 Uredbe št. 562/2006 prepoveduje, ampak kontrole znotraj ozemlja države članice, ki so zajete s členom 21 navedene uredbe.
Nato je treba preizkusiti, ali so kontrole znotraj ozemlja, ki so zasnovane in se izvajajo kot kontrole MTV, vsekakor prepovedane na podlagi člena 21(a) Uredbe št. 562/2006. Tako bi bilo, če bi imele te kontrole dejansko enakovreden učinek kot mejne kontrole (zgoraj navedena sodba Melki in Abdeli, točka 69).
V zvezi s tem je treba pojasniti, da člen 50(1) zakona o tujcih določa kontrole, ki se izvajajo posebej na obmejnih območjih, in kontrole, ki se izvajajo na preostalem državnem ozemlju. Iz dokumentov iz spisa, predloženega Sodišču, ki so bili podrobneje pojasnjeni na obravnavi, je razvidno, da imata ti vrsti kontrol sicer isti cilj, to je boj proti nezakonitemu prebivanju, vendar pa morajo kontrole, ki se izvajajo zunaj obmejnega območja, temeljiti na utemeljenem sumu, da gre za nezakonito prebivanje. V okviru kontrol MTV, ki se izvajajo v skladu s členom 4.17a Uredbe št. 2000, pa se lahko osebe na podlagi informacij ali empiričnih podatkov o nezakonitem prebivanju po prehodu meje ustavijo brez utemeljenega suma.
V zvezi, prvič, s cilji nizozemskih predpisov, ki urejajo kontrole MTV, je treba spomniti, da člen 21(a) Uredbe št. 562/2006 izrecno določa, da ni mogoče šteti, da je izvrševanje policijskih pooblastil enakovredno izvrševanju mejnih kontrol, če je izpolnjen vsaj eden od pogojev, naštetih v tej določbi, med katerimi je tudi pogoj iz točke (a)(i), da policijski ukrepi nimajo cilja opravljanja nadzora meje.
V obravnavani zadevi je iz podatkov, ki so bili predloženi Sodišču in jih mora preizkusiti nacionalno sodišče, razvidno, da se cilji kontrol MTV v nekaterih bistvenih točkah razlikujejo od ciljev mejnih kontrol.
V skladu s členom 2, točke od 9 do 11, Uredbe št. 562/2006 je cilj mejnih kontrol po eni strani zagotoviti, da se osebam dovoli vstop na ozemlje držav članic ali izstop z njega, in po drugi strani preprečiti, da se osebe izognejo mejni kontroli (glej zgoraj navedeno sodbo Melki in Abdeli, točka 71). Gre za kontrole, ki jih je mogoče opravljati sistematično.
Nasprotno so kontrole, ki jih predvideva nizozemska ureditev, namenjene ugotavljanju identitete, državljanstva in/ali pravice ustavljene osebe do prebivanja, v glavnem zaradi boja proti nezakonitemu prebivanju. Gre za selektivne kontrole, s katerimi naj bi se odkrile osebe, ki so v protipravnem položaju, in naj bi se preprečevalo nezakonito priseljevanje, namen teh kontrol pa je na celotnem nizozemskem ozemlju enak, čeprav za obmejno območje obstajajo posebne določbe o izvajanju teh kontrol.
V skladu s členom 21(c) Uredbe št. 562/2006 odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na možnost države članice, da z zakonodajo določi obveznost posedovanja ali nošenja dokazil in listin, in torej na možnost ugotavljanja identitete, da bi se zagotovilo spoštovanje te obveznosti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Melki in Abdeli, točka 71).
Iz dejstva, da je ugotavljanje identitete na podlagi člena 50(1) zakona o tujcih, ki se izvaja v skladu s členom 4.17a uredbe iz leta 2000, namenjeno zlasti boju proti nezakonitemu prebivanju po prehodu meje in da v členu 21(a) Uredbe št. 562/2006 ta cilj ni izrecno naveden, tudi ni mogoče sklepati, da je namen takih kontrol nadzor meje, kar bi bilo v nasprotju s to določbo.
Po eni strani, kot sta med drugim navedli nizozemska vlada in Komisija, člen 21(a) Uredbe št. 562/2006 ne vsebuje niti izčrpnega seznama pogojev, ki jih morajo izpolnjevati policijski ukrepi, da se ne bi štelo, da imajo enakovreden učinek kot mejne kontrole, niti izčrpnega seznama ciljev, ki jih imajo lahko ti policijski ukrepi. To razlago potrjuje uporaba besed „zlasti“ v drugem stavku točke (a) člena 21 Uredbe št. 562/2006 in podtočki (ii) te točke (a).
Po drugi strani niti člen 79(1) in (2)(c) PDEU, ki določa, da Unija oblikuje skupno politiko priseljevanja, s katero se med drugim preprečuje nezakonito priseljevanje in prebivanje, niti Uredba št. 562/2006 ne izključujeta kazenske pristojnosti držav članic na področju nezakonitega priseljevanja in prebivanja, čeprav je jasno, da morajo te države svojo zakonodajo prilagoditi tako, da zagotavljajo spoštovanje prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 6. decembra 2011 v zadevi Achughbabian,
C-329/11, ZOdl., str. I-12695
, točki 30 in 33). Člen 21, od (a) do (d), Uredbe št. 562/2006 in člen 72 PDEU potrjujeta, da odprava nadzora na notranjih mejah ni vplivala na odgovornost držav članic za vzdrževanje javnega reda in ohranjanje notranje varnosti.
Torej to, da je cilj nizozemske ureditve boj proti nezakonitemu prebivanju, ne pomeni, da imajo kontrole MTV v postopku v glavni stvari enakovreden učinek kot mejne kontrole, ki so prepovedane s členom 21(a) Uredbe št. 562/2006.
Spoštovanje prava Unije, zlasti členov 20 in 21 Uredbe št. 562/2006, bi bilo treba namreč zagotoviti z vzpostavitvijo in spoštovanjem pravnega okvira, ki mora zagotavljati, da dejansko izvajanje pooblastil za ugotavljanje identitete v okviru boja proti nezakonitemu prebivanju in poleg tega proti čezmejni kriminaliteti, ki je povezana z nezakonitim priseljevanjem, ne more imeti enakovrednega učinka, kot ga ima mejna kontrola (zgoraj navedena sodba Melki in Abdeli, točki 73 in 74).
Na drugem mestu je treba spomniti, da dejstvo, da je ozemeljsko področje uporabe pooblastil na področju kontrol, ki jih določa nacionalna zakonodaja, kakršna je nizozemska, omejeno na obmejno območje, samo po sebi ne zadošča za ugotovitev, da ima glede na besedilo in namen člena 21(a) Uredbe št. 562/2006 izvajanje teh pooblastil enakovreden učinek v smislu tega člena (zgoraj navedena sodba Melki in Abdeli, točka 72). Prvi stavek te določbe se namreč izrecno nanaša na izvrševanje policijskih pooblastil s strani pristojnih organov držav članic v skladu z nacionalno zakonodajo, kar velja tudi za obmejna območja.
V zvezi s kontrolami na cestah in plovnih poteh je Sodišče sicer ugotovilo, da je to, da zadevna nacionalna zakonodaja določa posebna pravila o ozemeljskem področju njene uporabe, lahko indic o obstoju enakovrednega učinka v smislu člena 21(a) Uredbe št. 562/2006. Če tak indic obstaja, je treba skladnost teh kontrol z navedeno določbo zagotoviti s podrobnejšimi navodili in omejitvami, ki v praksi omejujejo izvrševanje policijskih pooblastil države članice, pri čemer mora biti ta pravni okvir tak, da se prepreči enakovreden učinek (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Melki in Abdeli, točka 72).
Na tretjem mestu, v nasprotju s trditvami A. Adila in češke vlade dejstvo, da kontrole MTV, ki se izvajajo v obmejnem območju, drugače od ugotavljanja identitete, ki se z enakim namenom izvaja na preostalem ozemlju države, niso odvisne od obstoja utemeljenega suma, da gre za nezakonito prebivanje, ne pomeni, da je treba šteti, da imajo enakovreden učinek kot mejne kontrole.
Najprej, v skladu z besedilom člena 21(a)(ii) Uredbe št. 562/2006 se za policijske ukrepe, ki temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah glede mogočih groženj javni varnosti ne more šteti, da imajo tak učinek.
Poleg tega, kot je razvidno iz stališč nemške vlade, zakonodajalec Unije ni sprejel predloga Komisije, naj se kontrole, ki jih države članice izvajajo znotraj svojega ozemlja, izvajajo enako in naj imajo enake cilje. To, da člen 21(a) Uredbe št. 562/2006 ne vsebuje pogoja, ki bi zahteval, da so policijske kontrole na obmejnem območju enake policijskim kontrolam, ki se opravljajo na vsem državnem ozemlju, je razvidno tudi iz dejstva, da je drugače od navedenega člena tak pogoj enakosti izrecno predviden v členu 21(b) Uredbe št. 562/2006, ki ureja varnostne kontrole, ki se izvajajo v pristaniščih in na letališčih.
Poleg tega je Sodišče v točki 74 zgoraj navedene sodbe Melki in Abdeli že priznalo, da lahko nacionalna zakonodaja policijskim organom podeli posebna pooblastila za ugotavljanje identitete na obmejnem območju, ne da bi to nasprotovalo členu 21(a) Uredbe št. 562/2006, pod pogojem, da se določijo in spoštujejo podrobnejša navodila in omejitve.
Vseeno je treba poudariti, da čim številnejši so indici o mogočem obstoju enakovrednega učinka v smislu člena 21(a) Uredbe št. 526/2006, ki izhajajo iz cilja kontrol na obmejnem območju, iz ozemeljskega področja uporabe teh kontrol in iz razlikovanja med temeljem navedenih kontrol in temeljem kontrol, ki se izvajajo na preostalem ozemlju zadevne države članice, tem strožja morajo biti navodila in omejitve, s katerimi se določa, kako države članice izvajajo policijska pooblastila na obmejnem območju, da ne bi ogrozili uresničevanja cilja odprave kontrol na notranjih mejah, določenega v členu 3(2) PEU, členih 26(2) PDEU in 67(1) PDEU ter členu 20 Uredbe št. 562/2006.
Pravni okvir, katerega vzpostavitev se zahteva v tem primeru, mora biti dovolj jasen in podroben, tako da je mogoče nadzirati tako nujnost kontrol kot dejansko odobrene kontrole.
V zvezi s to zahtevo po vzpostavitvi pravnega okvira je, prvič, treba opozoriti, da namen kontrol MTV, kot je razvidno iz točk od 60 do 67 te sodbe, ni nadzor meje.
Drugič, treba je ugotoviti, da kontrole MTV v skladu s členom 21(a)(ii) Uredbe št. 562/2006 temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah v zvezi z nezakonitim prebivanjem po prehodu meje. Kot je razvidno iz točke 65 te sodbe, se lahko ta določba uporabi za policijske ukrepe, namenjene boju proti nezakonitemu prebivanju, ne glede na to, ali spadajo v okvir pojma javnega reda ali pojma javne varnosti. Obveznost, da se kontrola MTV utemelji s takimi informacijami in izkušnjami bi morala med drugim prispevati k selektivnosti opravljenih kontrol.
Tretjič, kontrole MTV se v skladu s členom 21(a)(iii) Uredbe št. 562/2006 izvajajo tako, da jasno odstopajo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah.
V skladu s členom 4.17a(5) uredbe iz leta 2000 se lahko kontrole MTV na cestah in plovnih poteh na območju ob meji z Belgijo in Nemčijo izvajajo le določeno število ur na mesec oziroma na dan in le pri nekaterih mimovozečih prevoznih sredstvih.
Poleg tega je iz informacij, ki jih je predložila nizozemska vlada, razvidno, da je naloga nacionalnega sodišča, da preizkusi, ali se kontrole v praksi izvajajo na podlagi profila ali z ustavljanjem posamičnih vozil. V profilih se upoštevajo informacije ali podatki, ki kažejo na povečano tveganje nezakonitega prebivanja in čezmejnega kriminala na nekaterih cestah, v nekaterih obdobjih ali glede na vrsto in druge lastnosti vozil.
Navodila in omejitve, ki so bili uvedeni z nacionalno zakonodajo, kot je člen 4.17a uredbe iz leta 2000, da bi se tako vplivalo na obseg, pogostost in selektivnost kontrol, ki jih je mogoče izvajati, preprečujejo, da bi izvajanje policijskih pooblastil na podlagi nizozemskega prava preraslo v kontrole z enakovrednim učinkom kot mejne kontrole, kar bi bilo v nasprotju s členom 21(a) Uredbe št. 562/2006.
V zvezi s kontrolami, ki se izvajajo zaradi pridobitve informacij o nezakonitem prebivanju po prehodu meje, člen 4.17a(2) uredbe iz leta 2000 določa, da se lahko tako imenovane „informacijske“ kontrole izvajajo le v omejenem obsegu.
Nizozemska vlada in Komisija sta v odgovor na eno od vprašanj na obravnavi pojasnili, da je treba tudi pri kontrolah zaradi pridobitve informacij upoštevati navodila in omejitve, ki so bili po izreku zgoraj navedene sodbe Melki in Abdeli določeni v uredbi iz leta 2000. Komisija je med drugim pojasnila, da je treba pri teh kontrolah spoštovati omejitve trajanja, ki jih določa člen 4.17a(5) uredbe iz leta 2000, to je največ šest ur na dan in devetdeset ur na mesec. Poleg tega te kontrole ne morejo biti številčnejše od kontrol MTV, na katere se nanaša točka (a) drugega vprašanja za predhodno odločanje.
Ker je za razlago nacionalnega prava pristojno edino nacionalno sodišče, mora to sodišče preveriti, ali je to tako.
Če se ti vrsti kontrol MTV izvajata tako, da se spoštujejo omejitve, ki jih določa člen 4.17a uredbe iz leta 2000, je treba ugotoviti, prvič, da se te kontrole opravljajo selektivno, zaradi česar nimajo sistematičnosti, ki je značilna za mejne kontrole, in drugič, da so to policijski ukrepi, pri katerih gre za izvajanje naključnih kontrol, kot zahteva člen 21(a)(iv) Uredbe št. 562/2006.
V teh okoliščinah je treba na podlagi podatkov, s katerimi razpolaga Sodišče, ugotoviti, da nacionalna ureditev, kot je zadevna nizozemska ureditev v postopku v glavni stvari, določa navodila in omejitve v zvezi z izvajanjem policijskih pooblastil, ki so dodeljena pristojnim organom zadevne države članice. Poleg tega so ta pojasnila in omejitve taki, da lahko vplivajo na obseg in pogostost kontrol, ki jih lahko ti organi opravijo na obmejnem območju, in so namenjeni temu, da se usmerja izvajanje diskrecijske pravice teh organov pri uporabi pooblastil v praksi.
Glede na zgoraj navedeno je treba na postavljena vprašanja za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člena 20 in 21 Uredbe št. 562/2006 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki uradnikom, odgovornim za varovanje mej in kontrolo tujcev, dovoljuje izvedbo kontrol na območju 20 km od kopenske meje med državo članico in državami pogodbenicami KISS, zato da se preveri, ali ustavljene osebe izpolnjujejo pogoje za zakonito prebivanje, ki veljajo v tej državi članici, če se te kontrole izvajajo na podlagi splošnih informacij in izkušenj o nezakonitem prebivanju oseb na kraju kontrol, če se lahko izvajajo tudi v omejenem obsegu, da bi se pridobile take splošne informacije in izkušnje na tem področju, in če za te kontrole veljajo nekatere omejitve, zlasti glede obsega in pogostosti izvajanja.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člena 20 in 21 Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki uradnikom, odgovornim za varovanje mej in kontrolo tujcev, dovoljuje izvedbo kontrol na območju 20 km od kopenske meje med državo članico in državami pogodbenicami Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah, podpisane v Schengnu 19. junija 1990, zato da se preveri, ali ustavljene osebe izpolnjujejo pogoje za zakonito prebivanje, ki veljajo v tej državi članici, če se te kontrole izvajajo na podlagi splošnih informacij in izkušenj o nezakonitem prebivanju oseb na kraju kontrol, če se lahko izvajajo tudi v omejenem obsegu, da bi se pridobile take splošne informacije in izkušnje na tem področju, in če za te kontrole veljajo nekatere omejitve, zlasti glede obsega in pogostosti izvajanja.

Podpisi
(
*1
)   Jezik postopka: nizozemščina.