CELEX: 62011TJ0383
Política externa e de segurança comum
Medidas restritivas tomadas contra a Síria
Congelamento de fundos e de recursos económicos
Restrições à entrada e à passagem em trânsito no território da União
Direitos de defesa
Dever de fundamentação
Erro manifesto de apreciação
Direitos fundamentais

Antecedentes do litígio
O recorrente, Eyad Makhlouf, é um militar de nacionalidade síria, com a patente de tenente‑coronel.
Condenando vivamente a repressão violenta das manifestações pacíficas em diversos locais na Síria e lançando um apelo às autoridades sírias para que se abstenham de recorrer à força, o Conselho da União Europeia adotou, em 9 de maio de 2011, a Decisão 2011/273, que impõe medidas restritivas contra a Síria (
JO L 121, p. 11
). Tendo em conta a gravidade da situação, o Conselho instituiu um embargo às armas, a proibição das exportações de material suscetível de ser utilizado para fins de repressão interna, restrições à entrada na União Europeia e o congelamento dos fundos e dos recursos económicos de certas pessoas e entidades responsáveis pela repressão violenta exercida contra a população civil síria.
Os nomes das pessoas responsáveis pela repressão violenta exercida contra a população civil na Síria, e das pessoas e das entidades que lhes estão ligadas, são mencionados no anexo da Decisão 2011/273. Por força do artigo 5.
o
desta decisão, o Conselho, deliberando sob proposta de um Estado‑Membro ou do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, pode alterar o referido anexo. O nome do recorrente não figura nesse anexo.
Pela Decisão de Execução 2011/302/PESC, de 23 de maio de 2011, que dá execução à Decisão 2011/273 (
JO L 136, p. 91
), o Conselho alterou a Decisão 2011/273, designadamente com a finalidade de aplicar as medidas restritivas em causa a outras pessoas e entidades cujos nomes foram aditados à lista que figura em anexo, que substituiu o anexo da decisão anterior. O nome do recorrente foi inserido nessa lista, que inclui várias referências, entre as quais as relativas à data da sua inscrição na lista em causa, no caso em apreço «23.05.2011», à data do seu nascimento, ao número do seu passaporte, e os fundamentos «Irmão de Rami Makhlouf e oficial da Direção‑Geral dos Serviços de Informações; implicado na repressão contra a população civil».
Em 24 de maio de 2011, o Conselho procedeu à publicação de um aviso à atenção das pessoas a quem são aplicáveis as medidas restritivas previstas na Decisão 2011/273/PESC do Conselho e no Regulamento (UE) n.
o
° 442/2011 do Conselho, que impõem medidas restritivas contra a Síria (
JO C 153, p. 8
).
Na Decisão 2011/522/PESC, de 2 de setembro de 2011, que altera a Decisão 2011/273 (
JO L 228, p. 16
), o Conselho previu que o seu âmbito de aplicação, incluindo relativamente ao seu anexo, devia igualmente englobar as «pessoas que beneficiem das políticas do regime ou as apoiem e [as] pessoas a elas associadas, incluídas na lista em anexo.»
Na Decisão 2011/782/PESC, de 1 de dezembro de 2011, do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que impõe medidas restritivas contra a Síria e que revoga a Decisão 2011/273 (
JO L 319, p. 56
), o Conselho considerou, tendo em conta a gravidade da situação na Síria, que era necessário instituir medidas restritivas adicionais. Por uma questão de clareza, as medidas impostas pela Decisão 2011/273 e as medidas adicionais foram integradas num único instrumento jurídico. O nome do recorrente figura na linha 20 da lista do anexo I da Decisão 2011/782, com as mesmas informações e fundamentos que os constantes do anexo da Decisão 2011/273.
Com a Decisão 2012/739/PESC do Conselho, de 29 de novembro de 2012, que impõe medidas restritivas contra a Síria e revoga a Decisão 2011/782 (
JO L 330, p. 21
), as medidas restritivas em causa foram agrupadas num instrumento jurídico único. O nome do recorrente figura na linha 19 do quadro do anexo I da Decisão 2012/739, com as mesmas informações e fundamentos que os constantes do anexo da Decisão 2011/273.
Em 30 de novembro de 2012, o Conselho procedeu à publicação de um aviso à atenção das pessoas e entidades às quais se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2012/739/PESC do Conselho e no Regulamento (UE) n.
o
36/2012 do Conselho, executado pelo Regulamento de Execução (UE) n.
o
1117/2012 do Conselho que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (
JO C 370, p. 6
).
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de julho de 2011, o recorrente interpôs o presente recurso de anulação da Decisão de Execução 2011/302.
Por despacho do presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral de 24 de janeiro de 2012, foi deferido o pedido de intervenção da Comissão Europeia em apoio dos pedidos do Conselho, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de outubro de 2011.
Através de observações apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de janeiro de 2012, o recorrente adaptou os seus pedidos, solicitando igualmente a anulação da Decisão 2011/782. Na tréplica, apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de abril de 2012, o Conselho declarou ter tomado conhecimento do pedido do recorrente.
Através de observações apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 31 de janeiro de 2013, o recorrente adaptou os seus pedidos, solicitando igualmente a anulação da Decisão 2012/739 e reconhecendo simultaneamente que o recurso de anulação da Decisão 2012/782 já não tinha objeto. Nas suas observações a respeito do articulado de adaptação dos pedidos, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de fevereiro de 2013, o Conselho declarou ter tomado conhecimento do pedido do recorrente.
Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal Geral (Sexta Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo.
Na audiência de 8 de fevereiro de 2013, foram ouvidas as alegações do recorrente e do Conselho, e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral. A Comissão, por seu turno, não assistiu à audiência.
O recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
—
Anular a Decisão de Execução 2011/302 e a Decisão 2012/739;
—
Condenar o Conselho nas despesas.
A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
—
Negar provimento ao recurso;
—
Condenar a recorrente nas despesas.
A Comissão apoia os pedidos do Conselho.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade dos pedidos de adaptação dos pedidos do recorrente
Como resulta dos n.
os
4 a 9,
supra,
desde a apresentação da petição inicial, a Decisão 2011/273, conforme alterada designadamente pela Decisão de Execução 2011/302, foi revogada e substituída pela Decisão 2011/782, que por seu turno foi revogada e substituída pela Decisão 2012/739. O recorrente requereu a adaptação dos seus pedidos, para que estes visem igualmente estas duas últimas decisões, renunciando em seguida a impugnar a Decisão 2011/782. O Conselho não se opôs à adaptação dos pedidos do recorrente.
Recorde‑se que, quando uma decisão ou um regulamento que dizem direta e individualmente respeito a um particular são, no decurso do processo, substituídos por um ato com o mesmo objeto, este deve ser considerado um elemento novo suscetível de permitir ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Com efeito, seria contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas contidas numa petição apresentada ao juiz da União contra um ato, adaptar o ato impugnado ou substituí‑lo por outro e, no decurso da instância, invocar essa modificação ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os seus pedidos e fundamentos iniciais extensivos ao ato ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra este (v. acórdão do Tribunal Geral de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho,
T-256/07, Colet., p. II-3019
, n.
o
46 e jurisprudência referida).
Assim, há que considerar admissíveis os pedidos formulados contra a Decisão 2012/739, que foram apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 31 de janeiro de 2013, ou seja forçosamente no prazo de recurso.
Quanto ao mérito da causa
Em apoio do seu recurso, o recorrente invoca, no essencial, quatro fundamentos, o primeiro dos quais é relativo à violação dos direitos de defesa e ao direito a um processo equitativo e a uma tutela jurisdicional efetiva, o segundo à violação do dever de fundamentação, o terceiro a um erro manifesto de apreciação e o quarto lugar à violação do princípio da proporcionalidade, do direito de propriedade e do direito ao respeito da vida privada.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa e ao direito a um recurso equitativo e a uma tutela jurisdicional efetiva
O recorrente alega que lhe foram aplicadas sanções sem ter sido previamente ouvido, nem ter tido a oportunidade de se defender, nem ter tido conhecimento dos elementos com base nos quais foram tomadas as medidas em causa, tendo o Conselho faltado ao seu dever de lhe comunicar a sua decisão, incluindo os motivos da sua inscrição nas listas em causa, quer diretamente, uma vez que o seu endereço não podia ser ignorado, quer através da publicação de um aviso que lhe desse a possibilidade concreta de apresentar observações.
Segundo o recorrente, no quadro de decisões que estabelecem medidas restritivas contra pessoas singulares, a autoridade da União em causa é obrigada a comunicar os fundamentos dessas medidas à pessoa ou entidade em causa, tanto quanto possível, no momento em que é decidida a inscrição das referidas pessoas numa lista ou, pelo menos, o mais rapidamente possível após essa inscrição ter sido decidida, para permitir aos destinatários exercer tempestivamente o direito de recurso que lhes assiste.
O recorrente afirma que, na hipótese de se ter considerado que a publicação detalhada das acusações contra si podia conflituar com considerações imperiosas de interesse geral atinentes à segurança da União e dos seus Estados‑Membros ou à conduta das suas relações internacionais, a fundamentação específica e concreta da decisão devia ter sido formalizada e levada ao seu conhecimento por uma via adequada. Ora, nenhum elemento permite no caso em apreço considerar que essa publicação conflituaria com tais considerações imperiosas.
Além disso, na falta de qualquer indicação, nas decisões impugnadas, dos motivos específicos que as justificam, o recorrente não estava em condições de se defender eficazmente no Tribunal Geral.
O Conselho rejeita a argumentação do recorrente.
O Conselho alega que, dada a natureza conservatória e a finalidade das medidas de congelamento de fundos, a adoção destas não pode ser objeto de audição prévia das pessoas em causa, sem que tal possa ameaçar a eficácia das referidas medidas e, por conseguinte, o objetivo prosseguido pela União.
O Conselho recorda que a Decisão de Execução 2011/302 foi publicada no
Jornal Oficial da União Europeia
. Foi também o caso do aviso à atenção das pessoas a quem são aplicáveis as medidas restritivas em causa, que foi publicado, ao contrário do que afirma o recorrente, no Jornal Oficial (
JO 2011, C 153, p. 8
). O Conselho acrescenta que não está em condições de proceder a uma notificação individual das decisões controvertidas ao recorrente, uma vez que não dispõe das suas coordenadas pessoais.
Quanto ao exercício dos recursos à disposição do recorrente, o Conselho alega que aquele não formulou nenhum pedido de reexame da medida de que era alvo, nem pediu que lhe fossem comunicados os elementos que serviram de fundamento à decisão tomada a seu respeito.
Cumpre recordar que o direito fundamental ao respeito pelos direitos de defesa durante um processo que precede a adoção de uma medida restritiva está expressamente consagrado no artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (
JO 2010, C 83, p. 389
), a que o artigo 6.
o
, n.
o
1, TUE reconhece o mesmo valor jurídico que os Tratados (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Colet., p. I-13427
, n.
o
66).
Importa igualmente recordar que, segundo jurisprudência constante, o princípio da tutela jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito comunitário, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, tendo este princípio, aliás, sido reafirmado no artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais (acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de março de 2007, Unibet,
C-432/05, Colet., p. I-2271
, n.
o
37, e de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão,
C-402/05 P e C-415/05 P, Colet., p. I-6351
, n.
o
335, a seguir «acórdão Kadi»).
Além disso, à luz de jurisprudência constante, deve concluir‑se no caso em apreço que a eficácia da fiscalização jurisdicional, que deve incidir nomeadamente sobre a legalidade dos motivos em que se baseia, neste caso, a inscrição do nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista que constitui o anexo das decisões impugnadas e que determina a imposição a esses destinatários de um conjunto de medidas restritivas, implica que a autoridade da União em causa é obrigada a comunicar essas razões à pessoa ou entidade em causa, tanto quanto possível, no momento em que essa inclusão é decidida ou, pelo menos, o mais rapidamente possível após essa inscrição ter sido decidida, para permitir a esses destinatários exercer tempestivamente o direito de recurso que lhes assiste (v. acórdão Kadi, n.
o
336, e jurisprudência referida).
A observância dessa obrigação de comunicar as referidas razões é, com efeito, necessária tanto para permitir aos destinatários das medidas restritivas defenderem os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidirem com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer ao juiz da União (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de outubro de 1987, Heylens e o.,
222/86, Colet., p. 4097
, n.
o
15) como para dar a este todas as condições para exercer a fiscalização da legalidade do ato da União em causa, que lhe incumbe por força do Tratado (acórdão Kadi, já referido, n.
o
337).
Ora, o artigo 5.
o
da Decisão 2011/273 prevê que o Conselho comunica a sua decisão à pessoa em causa, incluindo os motivos em que se fundamenta a sua inclusão na lista, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações. Além do mais, essas disposições preveem que, caso sejam apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho procede à reapreciação da sua decisão e informa em conformidade a pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo em causa. Por último, a lista que figura no anexo da referida decisão é examinada em intervalos regulares e pelo menos a cada doze meses. Essas disposições estão, em, princípio, em conformidade com as exigências da jurisprudência.
No caso em apreço, na sequência da adoção da Decisão 2011/302, foi publicado um aviso no Jornal Oficial em 24 de maio de 2011, dando assim ao recorrente a possibilidade de apresentar observações ao Conselho.
O facto de essa comunicação ter ocorrido após a primeira inscrição do recorrente na lista de pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa não pode ser considerado, em si mesmo, uma violação dos direitos de defesa.
Com efeito, em conformidade com a jurisprudência relativa aos direitos de defesa e, em particular, ao direito a ser ouvido sobre medidas restritivas, não se pode exigir às autoridades comunitárias que comuniquem as referidas razões antes da inclusão inicial de uma pessoa ou de uma entidade na referida lista (v., neste sentido, acórdão Kadi, n.
o
338).
Com efeito, essa comunicação prévia seria suscetível de comprometer a eficácia das medidas de congelamento de fundos e de recursos económicos impostas por essas decisões (v., neste sentido, acórdão Kadi, já referido, n.
o
339).
A fim de atingir o objetivo prosseguido pelas decisões impugnadas, essas medidas devem, pela sua própria natureza, beneficiar do efeito surpresa e, como o Tribunal de Justiça já declarou, aplicar‑se com efeito imediato (v., nesse sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de outubro de 2007, Möllendorf e Möllendorf‑Niehuus,
C-117/06, Colet., p. I-8361
, n.
o
63, e acórdão Kadi, n.
o
340).
Por motivos igualmente relacionados com o objetivo prosseguido pela Decisão de Execução 2011/302, que incluiu o nome do recorrente na lista que figura no anexo da Decisão 2011/372, e com a eficácia das medidas nele previstas, as autoridades da União também não estavam obrigadas a ouvir o recorrente previamente à inscrição inicial do seu nome na lista que figura no anexo (v., neste sentido, acórdão Kadi, n.
o
341).
No entanto, no quadro da adoção da Decisão 2012/379, que é uma decisão subsequente que manteve o nome do recorrente na lista que contém os nomes de pessoas alvo de medidas restritivas, o argumento do efeito de surpresa das referidas medidas não pode ser validamente invocado (v., neste sentido, acórdão França/People’s Mojahedin Organization of Iran, já referido, n.
o
62).
Todavia, no processo que deu origem ao acórdão França/People’s Mojahedin Organization of Iran, já referido, o Tribunal de Justiça considerou que o direito de ser ouvido previamente devia ser respeitado, porque o Conselho tinha admitido novos elementos contra a organização alvo de manutenção na lista em causa.
No caso em apreço, importa referir que o Conselho não admitiu nenhum elemento novo, ou seja, nenhum elemento que não tivesse já sido comunicado ao recorrente na sequência da sua inscrição inicial, quando o seu nome foi mantido na lista em causa.
Ora, segundo o artigo 5.
o
, n.
o
3, da Decisão 2011/273, «[c]aso sejam apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho procede à reapreciação da sua decisão e informa em conformidade a pessoa ou entidade em causa». Assim, o recorrente pode, a qualquer momento, por sua própria iniciativa, ser ouvido pelo Conselho sem que seja formulado novo convite expresso previamente à adoção de cada decisão subsequente, na falta de elementos novos admitidos contra si.
Além disso, o Conselho procedeu à publicação de um aviso no Jornal Oficial em 30 de novembro de 2012, ou seja, no dia seguinte à publicação da Decisão 2012/739. Por conseguinte, nestas circunstâncias, o recorrente teve, durante vários meses, oportunidade de contestar os elementos que justificavam a sua inscrição e a sua manutenção na lista que visava as pessoas alvo de medidas restritivas, pelo não se pode dar por provada uma violação do seu direito a ser ouvido.
Quanto ao argumento do recorrente relativo à não notificação individual das decisões, cumpre referir que o artigo 27.
o
, n.
o
2, da Decisão 2012/739 impõe uma notificação direta e individual da decisão quando se conheça o endereço da pessoa alvo das medidas restritivas.
Segundo jurisprudência constante, embora a comunicação individual deste tipo de decisões seja, em princípio, necessária, não sendo suficiente a mera publicação no Jornal Oficial, contudo o juiz deve, em cada processo, verificar se o facto de os motivos da decisão controvertida não terem sido levados ao conhecimento do recorrente teve a consequência de o privar da possibilidade de conhecer, em tempo útil, a fundamentação da decisão controvertida e apreciar o mérito da medida de congelamento dos fundos e recursos económicos contra ele adotada (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho,
C-548/09 P, Colet., p. I-11381
, n.
os
52 a 56).
No caso em apreço, note‑se que, em 30 de novembro de 2012, o Conselho dispunha com toda a certeza do endereço do recorrente, assim como do dos seus advogados, uma vez que eram mencionados na petição com a qual foi interposto o presente recurso.
Por conseguinte, o Conselho devia ter procedido à notificação individual dos motivos que justificam a manutenção do nome do recorrente na lista em causa, para lhe permitir defender‑se de forma eficaz e com a brevidade possível. Todavia, resulta dos autos que o recorrente estava em condições de se defender eficazmente dos atos impugnados na sequência da respetiva publicação no Jornal Oficial, uma vez que interpôs recurso no Tribunal Geral nos prazos previstos.
Por último, relativamente à menção explícita, nas decisões impugnadas, da possibilidade «de interpor um recurso efetivo», cumpre recordar que tal recurso pode ser interposto nas condições previstas no artigo 275.
o
, segundo parágrafo, TFUE e no artigo 263.
o
, quarto e sexto parágrafos, como resulta do presente recurso de anulação. De resto, no caso em apreço os avisos publicados pelo Conselho previam expressamente a possibilidade de pedir uma reapreciação pelo Conselho e interpor um recurso de anulação no Tribunal Geral. Este argumento deve, então, ser rejeitado.
O primeiro fundamento deve, portanto, ser declarado improcedente no seu todo.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação
O recorrente alega que a fundamentação de um ato do Conselho que imponha medidas restritivas deve incidir não só sobre as condições legais de aplicação desse ato, mas igualmente sobre as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder de apreciação, que o interessado deve ser alvo de tais medidas.
Ora, a fundamentação avançada pelo Conselho relativamente à inclusão do nome do recorrente na lista que figura nos anexos das decisões impugnadas limita‑se a considerações vagas e gerais, e este não indicou as razões específicas e concretas pelas quais considerou, no exercício do seu poder discricionário, que o recorrente devia ser alvo das medidas restritivas em causa.
Segundo o recorrente, a sua profissão e os seus laços familiares não bastam, por si só, para fundamentar a decisão do Conselho. Por outro lado, quanto aos laços familiares, compete ao Conselho provar a existência de um ato de participação, pelo recorrente, nos atos imputados ao seu parente.
O Conselho rejeita a argumentação do recorrente.
O Conselho considera que o recorrente, enquanto oficial da Direção‑Geral dos Serviços de Informações, tinha pleno conhecimento do contexto geral e específico em que as medidas que lhe dizem respeito foram adotadas, no caso em apreço pelo facto de o exército sírio estar implicado na repressão contra os manifestantes.
O Conselho sublinha ter expressamente mencionado, como motivo da inscrição do recorrente na lista em causa, a sua ligação aos serviços de informações sírios e os seus laços familiares, o que lhe permite compreender a razão pela qual as medidas restritivas tinham sido adotadas contra ele e preparar a sua defesa.
Além disso, o facto de o recorrente ser igualmente o irmão de Rami Makhlouf, ele próprio primo do Presidente Bashar Al Assad, constituiu uma razão suplementar para o inscrever na lista em causa.
Segundo uma jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui o corolário do princípio do respeito dos direitos de defesa, tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v. acórdão de 2 de outubro de 2003, Corus UK/Comissão,
C-199/99 P, Colet., p. I-11177
, n.
o
145; de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão,
C-521/09 P, Colet., p. I-8947
, n.
o
148, e de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, n.
o
49).
Segundo jurisprudência igualmente constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v., designadamente, acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Colet., p. I-1719
, n.
o
63; de 10 de julho de 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala,
C-413/06 P, Colet., p. I-4951
, n.
o
166 e de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho, C‑539/10 e C‑550/10 P, n.
o
138).
Como a pessoa em causa não tem direito de audição prévia à adoção de uma decisão inicial de congelamento de fundos e de recursos económicos, o respeito do dever de fundamentação ainda é mais importante, uma vez que constitui a única garantia que permite ao interessado, pelo menos após a adoção dessa decisão, valer‑se utilmente das vias de recurso à sua disposição para contestar a legalidade da referida decisão (acórdão Conselho/Bamba, já referido, n.
o
51).
Por conseguinte, a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida de congelamento de fundos e de recursos económicos deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais este considera, no exercício do seu poder discricionário, que o interessado deve ser alvo dessa medida (acórdão Conselho/Bamba, já referido, n.
o
52).
No entanto, a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários podem ter em obter explicações (v., designadamente, acórdão Al‑Aqsa/Conselho, já referido, n.
o
139).
Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.
o
TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça Comissão/Sytraval e Brink's France, já referido, n.
o
63; de 22 de junho de 2004, Portugal/Comissão,
C-42/01, Colet., p. I-6079
, n.
o
66, e Al‑Aqsa/Conselho, já referido, n.
o
140).
Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 30 de setembro de 2003, Alemanha/Comissão,
C-301/96, Colet., p. I-9919
, n.
o
89; Portugal/Comissão, já referido, n.
os
69 e 70, e Conselho/Bamba, já referido, n.
o
54).
No caso em apreço, importa referir que os três primeiros considerandos da Decisão 2011/373 expõem claramente os motivos gerais de adoção das medidas restritivas contra a Síria pela União:
«(1)
Em 29 de abril de 2011, a União Europeia manifestou a sua extrema preocupação com a situação que se vem registando na Síria e com o destacamento de forças militares e de segurança em várias cidades sírias.
(2)
A União condenou veementemente os atos violentos de repressão, incluindo com utilização de munições reais, contra ações pacíficas de protesto em vários pontos da Síria, que resultaram na morte de vários manifestantes, em pessoas feridas e em detenções arbitrárias, e apelou às forças de segurança da Síria para usarem de contenção em vez de repressão.
(3)
Perante a gravidade da situação, é necessário impor medidas restritivas contra a Síria e os responsáveis pela repressão violenta da população civil daquele país.»
Esse contexto geral a que a Decisão 2011/273 faz referência era necessariamente conhecido do recorrente, militar de carreira no exército sírio.
Por outro lado, o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/273 prevê que o anexo indica os motivos em que se fundamenta a inclusão das pessoas e entidades em causa na lista. Por último, o artigo 5.
o
, n.
o
2, da Decisão 2011/273 prevê que o Conselho comunique a sua decisão à pessoa ou entidade em causa, incluindo as razões para a sua inclusão na lista, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um anúncio, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.
No caso em apreço, aquando da primeira inclusão do recorrente na lista de pessoas alvo das medidas restritivas, na vigésima linha do quadro anexo à Decisão de Execução 2011/302, o Conselho tinha avançado a fundamentação «Irmão de Rami Makhlouf e oficial da Direção‑Geral dos Serviços de Informações; implicado na repressão contra a população civil».
Embora esta fundamentação seja sucinta, cumpre todavia as regras jurisprudenciais expostas acima. Com efeito, permitiu ao recorrente, militar de carreira atualmente com a patente de tenente‑coronel do exército sírio, compreender os atos que lhe são imputados e contestar quer a realidade dos mesmos quer a sua pertinência.
Com efeito, essa fundamentação é suscetível de permitir ao recorrente defender‑se e ao tribunal da União efetuar a sua fiscalização de legalidade. Com essa fundamentação, o recorrente estava em condições de contestar, por exemplo, as funções que supostamente exercia e as suas ligações com Rami Makhlouf.
Há, além disso, que salientar que a questão da fundamentação, que diz respeito a uma formalidade essencial, difere da questão da prova do comportamento alegado, que decorre da legalidade substancial do ato em causa e implica verificar a veracidade dos factos mencionados nesse ato e a qualificação desses factos no sentido de que constituem elementos que justificam a aplicação de medidas restritivas contra a pessoa em causa (v., neste sentido, acórdãos de 15 de dezembro de 2005, Itália/Comissão,
C-66/02, Colet., p. I-10901
, n.
o
26, Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.
o
88, e Conselho/Bamba, já referido, n.
o
60).
Assim, no caso vertente, a fiscalização do respeito do dever de fundamentação, que se destina a verificar se as indicações fornecidas pelo Conselho nos atos controvertidos eram suficientes para permitir conhecer os elementos que levaram essa instituição a impor medidas restritivas em relação ao recorrente, deve ser distinguida do exame do mérito da fundamentação, que consiste, se for caso disso, em verificar se os elementos invocados pelo Conselho estão demonstrados e se são suscetíveis de justificar a adoção dessas medidas (acórdão Conselho/Bamba, já referido, n.
o
61).
Face ao exposto, há que julgar improcedente o fundamento relativo à violação do dever de fundamentação.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro de apreciação manifesto
Segundo o recorrente, o motivo avançado pelo Conselho relativo à sua qualidade de oficial da Direção‑Geral dos Serviços de Informações é factualmente errada, pois nunca fez parte dos serviços de segurança ou dos serviços de informações sírios.
O Conselho contesta o argumento do recorrente.
Segundo o Conselho, a Direção‑Geral dos Serviços de Informações do exército sírio constitui um dos órgãos do Estado sírio mais implicados na política de repressão em curso. Uma vez que os documentos apresentados pelo recorrente provêm das autoridades militares sírias então implicadas na repressão, o Conselho põe em causa a sua imparcialidade, a sua fiabilidade e a sua força probatória.
O Conselho sublinha que a recolha de informações a respeito de um oficial militar, membro dos serviços de informações, relativamente ao qual a discrição e a confidencialidade de funções são imprescindíveis, é complexa, mas que esta circunstância não pode invalidar os elementos de fundamentação que reuniu.
Desde logo, importa sublinhar que o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação quanto aos elementos a tomar em consideração tendo em vista a adoção de medidas de sanções económicas e financeiras a título da política externa e de segurança comum. Dado que, em especial, o juiz da União não pode substituir, pela sua própria apreciação, a apreciação das provas, dos factos e das circunstâncias que justificam a adoção de tais medidas levada a cabo pelo Conselho, a fiscalização da legalidade de decisões de congelamento de fundos exercida pelo Tribunal Geral deve limitar‑se à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos e de desvio de poder. Essa fiscalização restrita aplica‑se, em especial, à apreciação das considerações de oportunidade em que essas decisões assentam (v., nesse sentido, acórdão de Tribunal Geral de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho,
T-228/02, Colet., p. II-4665
, n.
o
159).
O recorrente defende, no essencial, que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que exercia funções enquanto oficial da Direção‑Geral dos Serviços de Informações. Forneceu, a este propósito, um documento do Comando Geral das Forças Armadas sírias que descreve as diferentes funções que exerceu no exército e que certifica designadamente que, «até à data, não desempenhou qualquer função relativa a segurança durante o seu serviço no exército».
O referido documento, de 11 de julho de 2011, tem a assinatura de um «Major‑General» do exército sírio, diretor da administração dos oficiais. A carreira militar do recorrente é aí descrita desde 1 de dezembro de 1995. Resulta desse documento que o recorrente passou 16 anos no exército sírio. Há que sublinhar que, em 2006, foi nomeado «Commander of the Of Confidentiality» («comandante responsável pela confidencialidade»). Foi promovido em 2008 a tenente‑coronel e designado «Chief of Staff Battalion» («chefe do batalhão do pessoal») em 30 de maio de 2011, quando a repressão da população civil pelo exército sírio estava em curso, um mês após a adoção da Decisão 2011/273.
Além disso, na audiência, na sequência das questões colocadas pelo Tribunal Geral, o representante do recorrente não conseguiu refutar a ideia de que o recorrente, enquanto oficial do exército sírio, qualidade cuja realidade aquele não contesta, podia ser considerado ligado ao regime.
Tendo em conta estes elementos, bem como o facto de o documento em questão provir do exército sírio, diretamente posto em causa pelas decisões impugnadas pelo seu papel na opressão da população civil síria, há que concluir que o recorrente não produziu nenhum elemento de prova que permita considerar que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação.
O terceiro fundamento deve, pois, ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade, do direito de propriedade e do direito ao respeito da vida privada
O recorrente alega que as medidas restritivas adotadas a seu respeito não são proporcionadas aos objetivos prosseguidos pelo Conselho, que consistem em condenar a repressão violenta exercida contra a população civil síria. Para além dos motivos relativos à sua profissão e às suas relações familiares, o Conselho não avançou nenhum elemento em apoio do seu argumento segundo o qual o recorrente teria participado na repressão das manifestações na Síria. De resto, não foi aberto qualquer inquérito contra si.
Segundo o recorrente, as medidas restritivas que consistem num congelamento de fundos e de recursos económicos são lesivas do direito de propriedade. Essas medidas impedem igualmente o cumprimento de atos de execução de contratos celebrados antes da entrada em vigor da decisão que institui as referidas medidas. Estas são desproporcionadas, uma vez que o recorrente se vê impossibilitado de dispor dos fundos que lhe pertencem e de exercer os poderes decorrentes do direito de propriedade.
O recorrente alega que as medidas restritivas adotadas contra si têm consequências desproporcionadas na sua vida privada e familiar, passíveis de justificar a anulação das decisões impugnadas. Não pode, designadamente, manter o nível de vida da sua família, nem realizar os tratamentos de que necessita num dos Estados‑Membros da União.
O Conselho rejeita a argumentação do recorrente.
O Conselho alega que, face ao objetivo de política estrangeira prosseguido pela União contra a Síria, no caso concreto a salvaguarda dos direitos do Homem numa situação de repressão armada de um movimento de manifestação pacífica da população civil, as medidas restritivas adotadas têm um caráter adequado e necessário.
Segundo o Conselho, uma medida de congelamento de fundos como a que está em causa no caso em apreço constitui uma medida conservatória que não pode, por isso, ser equiparada à apreensão dos bens em causa.
O Conselho sublinha que o direito de propriedade não é um direito absoluto, mas um direito cujo exercício pode estar sujeito a restrições justificadas pelo interesse comum, em conformidade com a jurisprudência. Considera que não só tem o direito de impor limitações ao direito de propriedade do recorrente, mas também que estas constituem medidas adequadas à luz do objetivo prosseguido.
Quanto ao facto de o recorrente não poder dispor livremente dos fundos que lhe pertencem, o Conselho recorda que a Decisão 2011/273 prevê a possibilidade de serem concedidas certas derrogações. Precisa igualmente que o congelamento de fundos só se aplica aos bens do recorrente situados na União.
Quanto ao respeito da vida privada, o Conselho defende que o objeto das medidas restritivas adotadas é fazer pressão sobre as pessoas visadas, para proteção dos direitos do Homem. Nesse sentido, o facto de essas medidas terem um impacto no nível de vida do recorrente é, por isso, lógico à luz do efeito pretendido e não constitui, portanto, um argumento pertinente.
Por último, segundo o Conselho, as decisões impugnadas podem ser concedidas para ter em conta as necessidades elementares e fundamentais dos interessados. Os motivos médicos invocados pelo recorrente são suscetíveis de entrar nessa categoria, por razões urgentes de natureza humanitária, cabendo então ao recorrente fazer um pedido nesse sentido, em conformidade com o processo indicado nas decisões em causa. A aplicação dessas disposições cabe às autoridades competentes dos Estados‑Membros.
O direito de propriedade faz parte dos princípios gerais do direito da União e encontra‑se consagrado pelo artigo 17.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. Quanto ao direito ao respeito da vida privada, o artigo 7.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais reconhece o direito ao respeito da vida privada e familiar (v., nesse sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de dezembro de 2012, O e S, C‑356/11 e C‑357/11, n.
o
76).
Ora, segundo jurisprudência constante, esses direitos fundamentais não gozam, no direito da União, de uma proteção absoluta, mas devem ser tomados em consideração relativamente à sua função na sociedade (v., nesse sentido, acórdão Kadi, n.
o
355). Por conseguinte, podem ser impostas restrições ao exercício desses direitos, desde que correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela União e não constituam, atendendo ao fim prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria essência desses direitos (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de julho de 1996, Bosphorus,
C-84/95, Colet., p. I-3953
, n.
o
21, acórdão Kadi, n.
o
355, e acórdãos Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.
os
89, 113 e 114, e Al‑Aqsa/Conselho, já referido, n.
o
121).
Além disso, resulta de jurisprudência assente que o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar (acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho,
C-176/09, Colet., p. I-3727
, n.
o
61; de 13 de março de 2012, Melli Bank/Conseil, C‑380/09 P, n.
o
52, e Al‑Aqsa/Conselho, já referido, n.
o
122).
No caso em apreço, o congelamento de fundos e de recursos económicos imposto pelas decisões impugnadas constitui uma medida conservatória que não deve privar as pessoas em causa da sua propriedade ou do direito ao respeito da sua vida privada (v., nesse sentido, acórdão Kadi, n.
o
358). Todavia, as medidas restritivas em causa acarretam incontestavelmente uma restrição à fruição do direito de propriedade e afetam a vida privada do recorrente (v., nesse sentido, acórdão Al‑Aqsa/Conselho, já referido n.
o
120).
No que diz respeito à adequação das medidas em causa face a um objetivo de interesse geral tão fundamental para a comunidade internacional como a proteção das populações civis, verifica‑se que o congelamento de fundos, bens financeiros e outros recursos económicos, bem como a proibição de entrada no território da União das pessoas identificadas como implicadas no apoio ao regime sírio, não podem, por si só, ser considerados inadequados (v., neste sentido, acórdão Kadi, n.
o
363; acórdãos Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.
o
115, e Al‑Aqsa/Conselho, já referido, n.
o
123).
No que diz respeito à necessidade das medidas em causa, importa reconhecer que medidas alternativas e menos impositivas, como um sistema de autorização prévia ou um dever de justificação
a posteriori
da utilização dos fundos pagos, não permitem tão eficazmente alcançar o objetivo prosseguido, ou seja o exercício de uma pressão sobre os apoios do regime sírio que persegue populações civis, designadamente face à possibilidade de contornar as restrições impostas (v., por analogia, acórdão Al‑Aqsa/Conselho, já referido, n.
o
125).
Além disso, é necessário recordar que o artigo 4.
o
da Decisão 2011/273 e o artigo 25.
o
, n.
os
3 a 11, da Decisão 2011/273 preveem a possibilidade, por um lado, de ser autorizada a utilização de fundos congelados para fazer face a necessidades essenciais ou cumprir certos compromissos e, por outro, de serem concedidas autorizações específicas para o descongelamento de fundos, de outros ativos financeiros ou de outros recursos económicos (v., por analogia, acórdão Kadi, n.
o
364, e Al‑Aqsa/Conselho, já referido, n.
o
127).
Mais especificamente, o artigo 4.
o
, n.
os
5 e 6, da Decisão 2011/273 e os artigos 7.°, 9.°, 14.°, 15.° e o artigo 25.
o
, n.
os
5 e 7, alínea b), da Decisão 2012/739 regem a questão da execução e do pagamento de contratos celebrados antes da inscrição do recorrente na lista em causa e autorizam esses pagamentos, em determinadas condições.
Relativamente ao tratamento médico evocado pelo recorrente, a autoridade competente de um Estado‑Membro pode, em conformidade com o artigo 3.
o
, n.
os
6 a 8, e o artigo 4.
o
, n.
o
3, alínea a), da decisão 2011/273, bem como com o artigo 4.
o
, n.
o
3, alínea a), da Decisão 2011/273, e o artigo 24.
o
, n.
o
6, e o artigo 25.
o
, n.
o
3, alínea e), da Decisão 2012/739, autorizar a entrada no seu território e a utilização de fundos congelados para fins médicos e humanitários.
Por último, a manutenção da recorrente na lista controvertida através dos atos controvertidos não pode ser qualificada de desproporcionada devido a um alegado caráter potencialmente ilimitado. Com efeito, essa manutenção é objeto de uma revisão periódica, a fim de garantir que as pessoas e entidades que já não preencham os critérios para constar da lista controvertida dela sejam retiradas (v., por analogia, acórdão Kadi, n.
o
365, e Al‑Aqsa/Conselho, já referido, n.
o
129).
Daqui resulta que, dada a importância primordial da proteção das populações civis na Síria e as derrogações previstas pelas decisões impugnadas, as restrições ao direito de propriedade e ao respeito da vida privada do recorrente causadas pelas decisões impugnadas não são desproporcionadas.
O quarto fundamento deve ser rejeitado e, como tal, deve ser negado provimento ao recurso na totalidade.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo nas suas próprias despesas e nas despesas do Conselho, em conformidade com os pedidos deste.
Todavia, nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo as instituições que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas. Por conseguinte, a Comissão suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
Eyad Makhlouf é condenado a suportar as suas próprias despesas, bem como as do Conselho da União Europeia.

3)
A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de setembro de 2013.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.