CELEX: 62014CJ0383
Prejudiciële verwijzing
Bescherming van de financiële belangen van de Unie
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95
Artikel 3
Terugvordering van communautaire steun
Administratieve sanctie
Administratieve maatregel
Verjaringstermijn

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 1, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (
PB L 312, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) en Sodiaal International SA (hierna: „Sodiaal International”) over door deze laatste wederrechtelijk ontvangen gemeenschapssteun voor de vervaardiging van caseïnaten.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De derde overweging van verordening nr. 2988/95 luidt:
„overwegende dat voor de wijze waarop dit gedecentraliseerde beheer wordt uitgevoerd en waarop de controles geschieden, gedetailleerde bepalingen gelden, die naargelang van het betrokken communautaire beleidsgebied verschillen; dat het evenwel van belang is de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden”.
Artikel 1 van verordening nr. 2988/95 luidt:
„1.   Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.
2.   Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
Artikel 3 van verordening nr. 2988/95 bepaalt:
„1.   De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. Bij meerjarige programma’s loopt de verjaringstermijn in elk geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten.
De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.
De verjaring treedt echter in ieder geval in na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn indien de bevoegde autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens in geval van schorsing van de administratieve procedure overeenkomstig artikel 6, lid 1.
[...]
3.   Het staat de lidstaten vrij langere termijnen toe te passen dan de in de leden 1 en 2 bepaalde.”
Artikel 4 van deze verordening luidt:
„1.   Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
—
door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;
—
[...]
2.   De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling.
[...]
4.   De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”
Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2988/95 luidt:
„1.   Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:
a)
betaling van een administratieve boete;
b)
betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente; [...]
c)
volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, [...]
d)
uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden;
e)
tijdelijke intrekking van een voor deelneming aan een communautaire steunregeling nodige goedkeuring of erkenning;
f)
het verlies van een zekerheid of borgsom die is gesteld ter waarborging van de naleving van de voorwaarden waarin een regeling voorziet of het opnieuw verschaffen van het bedrag van een ten onrechte vrijgegeven zekerheid;
g)
andere – naar aard en draagwijdte gelijkwaardige – sancties met een louter economisch karakter, als bepaald in sectoriële regelingen die door de Raad worden aangenomen [...]”
Frans recht
Artikel 2262 van de code civil (burgerlijk wetboek) bepaalt:
„Alle rechtsvorderingen, zowel zakelijke als persoonlijke, verjaren door verloop van dertig jaar.”
Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
Sodiaal Industrie SA ontving in 1998 gemeenschapssteun krachtens verordening (EEG) nr. 2921/90 van de Commissie van 10 oktober 1990 betreffende de steunverlening voor ondermelk die tot caseïne en caseïnaten wordt verwerkt (
PB L 279, blz. 22
).
Blijkens een controle in 2001 door het Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) (centraal agentschap van de interventiebureaus in de landbouwsector) had Sodiaal Industrie SA in de zomer van 1998 minder caseïnaten vervaardigd dan de hoeveelheid waarvoor haar steun was toegekend.
Het Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions (nationale interprofessionele dienst voor teelt en de producten ervan) vorderde bij besluit van 11 juli 2007 van Sodiaal Industrie SA een bedrag terug van 288051,14 EUR, dat overeenkwam met de wederrechtelijk ontvangen steun.
Sodiaal Industrie SA is op 30 juni 2008 opgenomen in Sodiaal International.
Het tribunal administratif de Paris (bestuursrechter te Parijs) wees het verzoek van Sodiaal International, rechtsopvolgster van Sodiaal Industrie SA, tot nietigverklaring van dat besluit toe bij vonnis van 11 februari 2010.
Het door FranceAgriMer, rechtsopvolger van het Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions, tegen dat vonnis ingestelde hoger beroep is door de cour administrative d’appel de Paris (appelrechter in bestuurszaken) verworpen bij arrest van 29 mei 2012.
FranceAgriMer stelde bij de Conseil d’État (raad van state) cassatieberoep tegen dat arrest in.
FranceAgriMer baseerde haar hogere voorziening met name op de stelling dat de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 geen toepassing vindt op het litigieuze besluit, daar dat besluit niet de toepassing van een administratieve sanctie, maar van een administratieve maatregel betrof.
Artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 is namelijk uitsluitend van toepassing ingeval de bevoegde autoriteit na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn, geen administratieve sanctie in de zin van artikel 5 van deze verordening zou hebben opgelegd. Indien er binnen deze termijn geen administratieve maatregelen in de zin van artikel 4 van die verordening zijn vastgesteld, blijven die bepalingen buiten toepassing. Zo had, aldus FranceAgriMer, de - evenwel door de rechter ingekorte - dertigjarige termijn van artikel 2262 van het burgerlijk wetboek moeten worden toegepast.
De Conseil d’État heeft dan ook besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
„Is artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95, krachtens hetwelk de verjaring in ieder geval intreedt na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn indien de bevoegde autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens in geval van schorsing van de administratieve procedure overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze verordening, uitsluitend van toepassing ingeval de bevoegde autoriteit geen enkele sanctie in de zin van artikel 5 van deze verordening heeft uitgesproken bij het verstrijken van de termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn, of is het ook van toepassing ingeval binnen deze termijn geen administratieve maatregel in de zin van artikel 4 van de verordening is genomen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat de daarin bedoelde verjaringstermijn niet alleen van toepassing is op de vervolging van onregelmatigheden waarbij administratieve sancties in de zin van artikel 5 van die verordening worden opgelegd, maar ook op vervolgingen waarbij administratieve maatregelen in de zin van artikel 4 van deze verordening worden getroffen.
Overeenkomstig vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie arresten Yaesu Europe, C‑433/08,
EU:C:2009:750
, punt 13; ebookers.com Deutschland, C‑112/11,
EU:C:2012:487
, punt 12; Brain Products, C‑219/11,
EU:C:2012:742
, punt 13, en Utopia, C‑40/14,
EU:C:2014:2389
, punt 27).
In de eerste plaats zij dus eraan herinnerd dat bij artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2988/95 een „algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het [Unierecht]” is ingevoerd, teneinde, zoals uit de derde overweging van deze verordening blijkt, „de fraude waardoor de financiële belangen [van de Unie] worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden”.
Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bepaalt inzake vervolgingen bovendien een verjaringstermijn die ingaat vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan, waaronder volgens artikel 1, lid 2, van deze verordening wordt verstaan, elke „inbreuk [op het Unierecht] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting [van de Unie] [wordt of zou] kunnen worden benadeeld [...]”.
Dienaangaande, aldus de tekst van de vierde alinea van dat artikel 3, lid 1, gaat het om het nemen van een „sanctie”; dat kan erop wijzen dat deze alinea slechts toepassing vindt op de vervolging van onregelmatigheden die leiden tot de oplegging van een administratieve sanctie in de zin van artikel 5 van deze verordening.
Deze letterlijke analyse is evenwel niet beslissend. In de tweede plaats dient namelijk de systematiek van artikel 3, lid 1, van deze verordening te worden geanalyseerd.
Zo dient allereerst te worden vastgesteld dat een dergelijke systematische benadering van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 tot de conclusie leidt dat de alinea’s van dat artikel een geheel vormen, waarvan de bepalingen niet afzonderlijk kunnen worden beschouwd. De vierde alinea van dat artikel stelt namelijk een verjaringstermijn die geldt als een „tijdslimiet” voor de in de eerste alinea van dit artikel gestelde verjaringstermijn van vier jaar, die ingaat bij het begaan van de onregelmatigheid. Het zou in strijd zijn met de algemene systematiek van het in dat artikel vastgestelde verjaringsstelsel om deze alinea’s een verschillende werkingssfeer toe te kennen. Een dergelijke benadering zou dus in strijd zijn met het doel van verordening nr. 2988/95 om dat stelsel een coherent kader te geven.
Een systematische en teleologische uitlegging van artikel 3, lid 1, van deze verordening vereist dus dat de „tijdslimiet” van artikel 3, lid 1, vierde alinea, van deze verordening wordt geacht toepasselijk te zijn op administratieve maatregelen.
Vervolgens komt deze benadering overeen met vaste rechtspraak van het Hof, als bevestigd in het arrest Pfeifer & Langen (C‑52/14,
EU:C:2015:381
).Volgens deze rechtspraak dient geen onderscheid te worden gemaakt tussen een administratieve sanctie en een administratieve maatregel bij de toepassing van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95. Het Hof verklaarde duidelijk dat dat artikel zowel toepasselijk is op onregelmatigheden die leiden tot oplegging van een administratieve sanctie in de zin van artikel 5 van deze verordening, als op die waarvoor een administratieve maatregel in de zin van artikel 4 van deze verordening kan worden opgelegd, waarmee het wederrechtelijk verkregen voordeel wordt ingetrokken zonder dat deze maatregel evenwel een sanctie is (zie in die zin arresten Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, punten 33 en 34; Josef Vosding Schlacht-, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e.a., C‑280/07,
EU:C:2009:38
, punt 22; Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punt 45, en Pfeifer&Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, punt 23).
Het Hof heeft er namelijk reeds op gewezen dat onregelmatigheden die leiden tot administratieve maatregelen in de zin van artikel 4 van verordening nr. 2988/95, als in het hoofdgeding, moeten worden geacht te verjaren binnen een termijn van vier jaar die ingaat op de datum waarop zij zijn begaan, waarbij rekening wordt gehouden met de in artikel 3, lid 1, derde alinea, van deze verordening vastgestelde handelingen die de verjaring stuiten, en de bovengrens waarin is voorzien bij de vierde alinea van voormeld artikel 3, lid 1, in acht wordt genomen. (arrest Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punt 64).
Derhalve blijkt uit recente rechtspraak van het Hof duidelijk dat de uitlegging van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 zowel de mogelijkheid van een sanctie als van een administratieve maatregel betreft (arrest Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, punten 40, 43 en 47).
Ten slotte dient te worden gewezen op de doelstellingen van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95. Dienaangaande zij vastgesteld dat de in dat artikel bedoelde termijn ertoe strekt de rechtszekerheid van de marktdeelnemers te waarborgen (zie in die zin arresten Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, punt 40, en SGS Belgium e.a., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, punt 68). Zij moeten immers kunnen uitmaken welke van hun verrichtingen definitief zijn verworven en welke nog kunnen worden vervolgd (arrest Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, punten 24 en 64).
Gelet op het voorgaande kan de in het vorige punt van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak niet aldus worden opgevat dat zij alleen artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 uitlegt of aldus dat de vierde alinea van dat artikel 3, lid 1, uitsluitend en limitatief verwijst naar de administratieve sancties van artikel 5 van deze verordening.
Voor de volledigheid dient erop te worden gewezen dat deze uitlegging artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95, volgens hetwelk het de lidstaten vrij staat een langere termijn toe te passen dan de in de leden 1 respectievelijk 2 van dat artikel 3 bepaalde, onverlet laat (zie in die zin arresten Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punt 54, en Ze Fu Fleischhandel en Vion Trading, C‑201/10 en C‑202/10,
EU:C:2011:282
, punt 25).
Mitsdien dient op de vraag te worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat de daarin bedoelde verjaring niet alleen van toepassing is op de vervolging van onregelmatigheden die leiden tot de oplegging van administratieve sancties in de zin van artikel 5 van die verordening, maar ook op vervolgingen die leiden tot het treffen van administratieve maatregelen in de zin van artikel 4 van deze verordening.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, moet aldus worden uitgelegd dat de daarin bedoelde verjaring niet alleen van toepassing is op de vervolging van onregelmatigheden die leiden tot de oplegging van administratieve sancties in de zin van artikel 5 van die verordening, maar ook op vervolgingen die leiden tot het treffen van administratieve maatregelen in de zin van artikel 4 van deze verordening.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.