CELEX: 62011CJ0526
Veřejné zakázky
Směrnice 2004/18/ES
Článek 1 odstavec 9 druhý pododstavec písm. c)
Pojem ‚veřejnoprávní subjekt’
Podmínka týkající se financování nebo řízení či kontroly činnosti státem, územně správními celky nebo jinými veřejnoprávními subjekty
Profesní komora lékařů
Financování prostřednictvím příspěvků hrazených členy této komory, stanovené zákonem
Výše příspěvků stanovená sněmem uvedené komory
Nezávislost této komory při určování rozsahu a způsobů provádění úkolů vyplývajících ze zákona

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odstavce 9 druhého pododstavce písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (
Úř. věst. L 134, s. 114
; Zvl. vyd. 06/07, s. 132).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společnosti IVD GmbH & Co. KG (dále jen „IVD“) a Ärztekammer Wesfalen-Lippe (Profesní komora lékařů Vestfálska-Lippe, dále jen „Ärztekammer“) ve věci rozhodnutí této komory zadat na základě zadávacího řízení zakázku jinému podniku.
Právní rámec
Unijní právo
Článek 1 odst. 9 druhý a třetí pododstavec směrnice 2004/18 stanoví:
„‚Veřejnoprávním subjektem‘ se rozumí jakýkoli subjekt:
a)
založený nebo zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb obecného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu;
b)
který má právní subjektivitu a
c)
je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány [územně správními celky] nebo jinými veřejnoprávními subjekty; nebo je těmito orgány [subjekty] řízen; nebo je v jeho správním, řídicím nebo dozorčím orgánu více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány [územně správními celky] nebo jinými veřejnoprávními subjekty.
Demonstrativní seznamy veřejnoprávních subjektů a kategorií těchto subjektů, které splňují kritéria uvedená v druhém pododstavci písm. a), b) a c), jsou uvedeny v příloze III. [...]“
Pokud jde o Spolkovou republiku Německo, uvedená příloha uvádí mezi orgány zřízenými spolkovými, zemskými nebo místními orgány profesní sdružení a zejména profesní sdružení zastupující lékaře (část III kategorie 1.1 druhá odrážka).
Německé právo
Podle § 6 odst. 1 bodů 1 až 5 zákona spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko o povoláních v oblasti zdravotnictví (Heilberufsgesetz des Landes Nordrhein‑Westfalen, dále jen „HeilBerG NRW“) je úkolem Ärztekammer zejména:
„1.
podporovat veřejné zdravotnictví a veřejné veterinářství při plnění úkolů, zejména vypracovávat návrhy týkající se všech otázek souvisejících s povoláními v oblasti zdravotnictví a medicínou;
2.
na vyžádání orgánu dozoru podávat stanoviska, jakož i na vyžádání příslušných orgánů vypracovávat odborné posudky a jmenovat znalce;
3.
zajistit lékařskou a zubařskou pohotovostní službu mimo ordinační hodiny, informovat o ní veřejnost a stanovit pravidla organizace této služby;
4.
zajistit a podporovat další odborné vzdělávání členů komory, které má přispět k tomu, že znalosti, dovednosti a schopnosti členů komory potřebné pro výkon povolání budou po celý profesní život odpovídat aktuálnímu stavu vědy a praxe, regulovat další vzdělávání v souladu s [tímto] zákonem a vydávat osvědčení o odborných kvalifikacích; [...]
5.
zajistit a podporovat kvalitu zdravotnických a veterinárních služeb, zejména provádět certifikace v koordinaci se zúčastněnými osobami.“
Z předkládacího rozhodnutí a ze spisu, který má k dispozici Soudní dvůr, vyplývá, že tentýž zákon:
—
ukládá Ärztekammer, aby mezi jiným zajišťovala zachování vysoké úrovně povolání, hájila profesní zájmy svých členů, dbala na dobré vztahy mezi nimi, zřídila pro své členy a jejich rodinné příslušníky instituce, které jim budou zajišťovat podporu, a informovala veřejnost o své činnosti a tématech spojených s povoláním (§ 6 odst. 1 body 6 až 8, 10 a 12);
—
přiznává postavení člena této komory všem lékařům, kteří vykonávají povolání ve spolkové zemi Severní Porýní-Vestfálsko nebo v ní mají trvalé bydliště (§ 2);
—
v zásadě přiznává všem členům uvedené komory hlasovací právo na sněmu této komory (§ 12 odst. 1);
—
stanoví právo Ärztekammer vybírat od členů příspěvky za účelem plnění úkolů (§ 6 odst. 4 první věta);
—
stanoví, že výše příspěvků musí být upravena řádem přijatým sněmem této komory (§ 23 odst. 1);
—
stanoví, že tento řád musí být schválen orgánem dozoru (§ 23 odst. 2), přičemž cílem tohoto schválení je pouze zajistit rozpočtovou rovnováhu uvedené komory, a
—
stanoví, že orgán dozoru provádí
a posteriori
obecnou kontrolu slučitelnosti způsobu, jakým Ärztekammer provádí své úkoly, s právními předpisy (§ 28 odst. 1).
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Ärztekammer zahájila řízení o zadání veřejné zakázky na tisk a rozesílání svého informačního bulletinu, jakož i na publikaci inzerátů a prodej předplatného, přičemž oznámení o zakázce bylo zveřejněné v
Úředním věstníku Evropské unie
dne 5. listopadu 2010. Poté, co byli další dva uchazeči vyloučeni, bylo vybíráno ze společností IVD GmbH & Co. KG a WWF Druck + Medien GmbH, a v závěru zvítězila nabídka posledně uvedené společnosti.
Společnost IVD napadla toto zadání zakázky stížností a poté žalobou podanou k Vergabekammer, který je správním soudem příslušným ve věcech, jejichž předmětem jsou veřejné zakázky, přičemž tvrdila, že úspěšný uchazeč nepředložil některé reference požadované Ärztekammer. Tento soud zamítl její žalobu z důvodu její neopodstatněnosti.
Oberlandesgericht Düsseldorf (Vrchní zemský soud v Düsseldorfu), kterému bylo podáno odvolání proti rozhodnutí uvedeného soudu, se rozhodl i bez návrhu posoudit otázku, zda Ärztekammer má postavení veřejného zadavatele, na které závisí přípustnost odvolání podaného společností IVD.
Předkládající soud má za to, že úkoly, které svěřuje § 6 odst. 1 body 1 až 5 HeilBerG NRW této komoře, jsou úkoly obecného zájmu, které nemají průmyslovou ani obchodní povahu. Ze spisu, který má k dispozici Soudní dvůr, kromě toho vyplývá, že uvedená komora má právní subjektivitu. Podle předkládajícího soudu tudíž splňuje kritéria stanovená v čl. 1 odst. 9 druhém pododstavci písm. a) a b) směrnice 2004/18.
Tento soud si naopak klade otázku, zda právo Ärztekammer vybírat od svých členů příspěvky představuje nepřímé financování státem, které splňuje první podmínku uvedenou v čl. 1 odst. 9 druhém pododstavci písm. c) této směrnice.
Podle předkládajícího soudu z rozsudků ze dne 13. prosince 2007, Bayerischer Rundfunk a další (
C-337/06, Sb. rozh. s. I-11173
), jakož i ze dne 11. června 2009, Hans & Christophorus Oymanns (
C-300/07, Sb. rozh. s. I-4779
), vyplývá, že se jedná o takové nepřímé financování státem tehdy, když samotný stát buď stanoví základ a výši příspěvků, nebo když na základě ustanovení, která konkrétně popisují plnění, jež musí dotčená právnická osoba poskytnout a jež upravují určování výše příspěvků, má stát takový vliv, že tato právnická osoba má již jen malý prostor pro uvážení při stanovování této výše.
Tento soud však uvádí, že platné právní předpisy nestanovují výši příspěvků vybíraných Ärztekammer a neurčuje rozsah ani způsoby provádění úkolů, které jí byly svěřeny, takovým způsobem, že by tato komora mohla stanovit výši příspěvků pouze v úzce vymezeném rámci. Naopak vzhledem k tomu, že tato komora má při plnění svých úkolů široký prostor pro uvážení, má podobně široký prostor pro uvážení při určování svých finančních potřeb, a tedy při stanovování výše příspěvků, které jsou její členové povinni hradit. Uvedený soud kromě toho uvádí, že i když existuje systém schvalování řádu stanovícího tuto výši orgánem dozoru, je cílem tohoto schvalování jen zajistit rozpočtovou rovnováhu uvedené komory.
S ohledem na tyto konkrétní okolnosti má předkládající soud za to, že Ärztekammer nemá vlastnosti, které uvedl Soudní dvůr v rozsudcích uvedených v bodě 12 tohoto rozsudku, a klade si otázku, zda jsou tyto vlastnosti nezbytné pro splnění podmínky nepřímého financování státem.
Za tohoto stavu se Oberlandesgericht Düsseldorf rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je subjekt […] (zde profesní komora) […] ‚financován převážně státem‘ nebo ‚je řízen‘ státem [ve smyslu čl. 1 odst. 9 druhého pododstavce písm. c) směrnice 2004/18]:
—
pokud je tomuto subjektu zákonem přiznáno oprávnění vybírat od svých členů příspěvek, aniž tento zákon stanovuje výši příspěvku či upřesňuje rozsah plnění, k jejichž financování je příspěvek určen,
—
avšak sazby příspěvku musí být schváleny státem?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 1 odst. 9 druhý pododstavec písm. c) směrnice 2004/18 musí být vykládán v tom smyslu, že takový subjekt, jako je veřejnoprávní profesní komora, splňuje buď kritérium převážného financování orgány veřejné moci, jelikož je převážně financován příspěvky hrazenými jeho členy a platný zákon jej opravňuje stanovit výši těchto příspěvků a vybírat je, přičemž tento zákon nestanovuje rozsah a způsoby činností, které uvedený subjekt vykonává při plnění svých úkolů vyplývajících ze zákona, k jejichž financování jsou tyto příspěvky určeny, anebo kritérium řízení orgány veřejné moci, jelikož rozhodnutí, kterým tento subjekt stanovuje výši uvedených příspěvků, musí být schváleno orgánem dozoru.
Úvodem je třeba poukázat na to – jak uvádí předkládající soud – že Ärztekammer je uvedena v příloze III směrnice 2004/18, ve které jsou pro každý členský stát určeny veřejnoprávní subjekty a kategorie veřejnoprávních subjektů uvedené ve výše zmíněném čl. 1 odst. 9 druhém pododstavci. V části III této přílohy, která se týká Spolkové republice Německo, jsou v kategorii 1.1 zahrnující „orgány, které se řídí veřejným právem a zřízené spolkovými, zemskými nebo místními orgány“ v druhé odrážce týkající se podkategorie „profesní sdružení“ uvedena mimo jiné profesní sdružení zastupující [...] lékaře“.
Avšak jak uvedl generální advokát v bodech 20 a 21 svého stanoviska, zařazení určitého subjektu do této přílohy představuje jen použití hmotněprávního pravidla uvedeného v čl. 1 odst. 9 druhém pododstavci směrnice 2004/18 a nevyplývá z něj nevyvratitelná domněnka, že tento subjekt je „veřejnoprávním subjektem“ ve smyslu tohoto ustanovení. Je tudíž na unijním soudu, aby se v případě, že mu vnitrostátní soud předloží odůvodněnou žádost v tomto smyslu, ujistil o vnitřní soudržnosti této směrnice tím, že ověří, zda zařazení subjektu do uvedené přílohy představuje správné použití tohoto hmotněprávního pravidla (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Hans & Christophorus Oymanns, body 42, 43 a 45).
V tomto ohledu je třeba uvést, že podle čl. 1 odst. 9 druhého pododstavce směrnice 2004/18 je subjekt „veřejnoprávním subjektem“ ve smyslu tohoto ustanovení a z tohoto důvodu se na něj vztahují ustanovení této směrnice, pokud jsou splněny tři kumulativní podmínky, a sice, pokud je tento subjekt založen nebo zřízen za zvláštním účelem uspokojování potřeb obecného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu [písm. a)], má právní subjektivitu [písm. b)] a je financován převážně orgány veřejné moci nebo je těmito orgány řízen nebo je v jeho správním, řídicím nebo dozorčím orgánu více než polovina členů jmenována orgány veřejné moci [písm. c)].
Všechna tři alternativní kritéria uvedená v čl. 1 odst. 9 druhém pododstavci písm. c) uvedené směrnice vyjadřují úzkou závislost na orgánech veřejné moci. Taková závislost může totiž těmto orgánům umožnit ovlivňovat rozhodnutí dotčeného subjektu v oblasti veřejných zakázek, což může vést k tomu, že se tato rozhodnutí budou řídit jinými než hospodářskými důvody, a zejména k nebezpečí, že budou upřednostněni tuzemští uchazeči nebo zájemci, což by vytvořilo překážky volnému pohybu služeb a zboží, jejichž odstranění je právě cílem používání směrnic týkajících se veřejných zakázek (pokud jde o obdobná ustanovení platná před přijetím směrnice 2004/18, viz rozsudek ze dne 1. února 2001, Komise v. Francie,
C-237/99, Recueil, s. I-939
, body 39, 41, 42, 44 a 48, jakož i citovaná judikatura).
Ve světle těchto cílů musí být každé z těchto kritérií vyloženo funkčně (pokud jde o obdobná ustanovení platná před přijetím směrnice 2004/18, viz výše uvedené rozsudky Komise v. Francie, bod 43 a citovaná judikatura, jakož i Bayerischer Rundfunk a další, bod 40), tj. nezávisle na formálních podmínkách jeho použití (obdobně viz rozsudek ze dne 10. listopadu 1998, BFI Holding,
C-360/96, Recueil, s. I-6821
, body 62 a 63), a musí být chápáno jako kritérium vytvářející úzkou závislost na orgánech veřejné moci.
Pokud jde nejdříve o první kritérium uvedené v čl. 1 odst. 9 druhém pododstavci písm. c) směrnice 2004/18, které se týká financování převážně orgány veřejné moci, pojem financování znamená převod finančních prostředků bez poskytnutí zvláštního protiplnění s cílem podporovat činnost dotčeného subjektu (pokud jde o obdobná ustanovení platná před přijetím směrnice 2004/18, viz rozsudek ze dne 3. října 2000, University of Cambridge,
C-380/98, Recueil, s. I-8035
, bod 21).
Vzhledem k tomu, že tento pojem musí být vyložen funkčně, Soudní dvůr rozhodl, že kritérium týkající se převážného financování orgány veřejné moci zahrnuje i nepřímé financování.
Takové financování může být uskutečněno prostřednictvím poplatku, jehož podstata a výše jsou stanoveny a uloženy zákonem a jenž nepředstavuje protiplnění za skutečné využívání služeb poskytovaných dotčeným subjektem osobami, které jsou povinny jej odvádět, a jehož podmínky výběru vycházejí z výkonu veřejné moci, (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Bayerischer Rundfunk a další, body 41, 42, 44, 45, 47 až 49).
Okolnost, že subjekt formálně sám stanovuje výši příspěvků, které zajišťují jeho převážné financování, nevylučuje, že se může jednat o nepřímé financování splňující uvedené kritérium. Je tomu tak tehdy, jsou-li subjekty jako například veřejné zdravotní pojišťovny financovány příspěvky hrazenými pojištěnci nebo za tyto pojištěnce bez konkrétního protiplnění, účast na pojištění u takové pojišťovny, jakož i hrazení těchto příspěvků jsou uloženy zákonem, sazba těchto příspěvků, která je sice formálně stanovena těmito pojišťovnami samotnými, avšak existuje k ní právem založená povinnost, jelikož zákon stanovuje plnění poskytovaná uvedenými pojišťovnami, jakož i související výdaje a zakazuje jim vykonávat činnost za účelem zisku, a dále musí být povolena orgánem dozoru, a jestliže je hrazení těchto příspěvků povinné na základě ustanovení veřejného práva (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Hans & Christophorus Oymanns, body 53 až 56).
Je však třeba konstatovat, že na situaci takového subjektu, jako je Ärztekammer, nelze nahlížet jako na situaci popsanou v předchozím bodě tohoto rozsudku.
Úkoly tohoto subjektu jsou sice uvedeny v HeilBerG NRW, z předkládacího rozhodnutí však vyplývá, že jeho situace se vyznačuje významnou nezávislostí, kterou mu přiznává zákon při určování povahy, rozsahu a způsobu činností, které vykonává za účelem plnění svých úkolů, a tudíž při stanovování rozpočtu nezbytného k tomuto účelu, a tedy výše příspěvků, kterou bude vyžadovat od svých členů. Okolnost, že řád, který stanoví tuto výši, musí být schválen orgánem veřejné správy vykonávajícím dozor, není rozhodující, neboť tento orgán se omezuje na ověření rozpočtové rovnováhy dotčeného subjektu, a sice na ověření toho, že tento subjekt má prostřednictvím příspěvků svých členů a jiných zdrojů dostatečné příjmy k pokrytí všech nákladů spojených se svým fungováním podle pravidel, která on sám přijal.
Jak kromě toho uvedl generální advokát v bodech 65 a 66 svého stanoviska, tato nezávislost na orgánech veřejné moci je v tomto případě umocněna také skutečností, že uvedený řád je přijímán sněmem složeným ze samotných plátců příspěvků.
Pokud jde dále o druhé kritérium uvedené v čl. 1 odst. 9 druhém pododstavci písm. c) směrnice 2004/18, které se týká řízení orgány veřejné moci, je třeba připomenout, že kontrola prováděná
a posteriori
toto kritérium v zásadě nesplňuje, neboť taková kontrola neumožňuje orgánům veřejné moci ovlivnit rozhodnutí dotčeného subjektu v oblasti veřejných zakázek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 2003, Adolf Truley,
C-373/00, Recueil, s. I-1931
, bod 70). Tak je tomu v zásadě v případě obecné kontroly legality vykonávané
a posteriori
orgánem dozoru a
a fortiori
v případě zásahu tohoto orgánu formou schválení rozhodnutí tohoto subjektu, kterým je stanovena výše příspěvků, jež zajišťují podstatnou část jeho financování, který se omezuje na pouhé ověření rozpočtové rovnováhy uvedeného subjektu.
Z toho tedy vyplývá, že i když zákon upravuje úkoly i způsob, jak musí být zajištěno jeho převážné financování, a stanoví, že rozhodnutí, kterým je stanovena výše příspěvků, jež musí hradit jeho členové, musí být schváleno orgánem dozoru, má takový subjekt, jako je Ärztekammer, konkrétně organizační a rozpočtovou nezávislost, která brání tomu, aby byl považován za subjekt, který je úzce závislý na orgánech veřejné moci. Způsoby financování takového subjektu nejsou tudíž financováním převážně orgány veřejné moci a neumožňují řízení tohoto subjektu těmito orgány.
S ohledem na výše uvedené je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 1 odst. 9 druhý pododstavec písm. c) směrnice 2004/18 musí být vykládán v tom smyslu, že takový subjekt, jako je veřejnoprávní profesní komora, nesplňuje kritérium financování převážně orgány veřejné moci, pokud je tento subjekt financován převážně příspěvky hrazenými jeho členy, přičemž zákon jej opravňuje stanovit výši těchto příspěvků a vybírat je, v případě, že tento zákon nestanoví rozsah a způsoby činností, které uvedený subjekt vykonává při plnění úkolů vyplývajících ze zákona, k jejichž financování jsou tyto příspěvky určeny, a nesplňuje ani kritérium řízení orgány veřejné moci jen z toho důvodu, že rozhodnutí, kterým tento subjekt stanovuje výši uvedených příspěvků, musí být schváleno orgánem dozoru.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

Článek 1 odst. 9 druhý pododstavec písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby musí být vykládán v tom smyslu, že takový subjekt, jako je veřejnoprávní profesní komora, nesplňuje kritérium financování převážně orgány veřejné moci, pokud je tento subjekt financován převážně příspěvky hrazenými jeho členy, přičemž zákon jej opravňuje stanovit výši těchto příspěvků a vybírat je, v případě, že tento zákon nestanoví rozsah a způsoby činností, které uvedený subjekt vykonává při plnění úkolů vyplývajících ze zákona, k jejichž financování jsou tyto příspěvky určeny, a nesplňuje ani kritérium řízení orgány veřejné moci jen z toho důvodu, že rozhodnutí, kterým tento subjekt stanovuje výši uvedených příspěvků, musí být schváleno orgánem dozoru.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.