CELEX: 62011CJ0443
Social sikring af vandrende arbejdstagere
artikel 45 TEUF
forordning (EØF) nr. 1408/71
artikel 71
helt arbejdsløs atypisk grænsearbejder, der har opretholdt personlige og faglige bånd til den medlemsstat, hvor han havde sin seneste beskæftigelse
forordning (EF) nr. 883/2004
artikel 65
ret til ydelser i bopælsmedlemsstaten
afslag på udbetaling anfægtet af den medlemsstat, hvor den pågældende havde sin seneste beskæftigelse
lovlighed
relevansen af Domstolens dom af 12. juni 1986, Miethe (sag 1/85)
overgangsbestemmelser
artikel 87, stk. 8
begrebet »situationen ikke ændret«

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 65 og artikel 87, stk. 8, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (
EUT L 166, s. 1
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 988/2009 af 16. september 2009 (
EUT L 284, s. 43
, herefter »forordning nr. 883/2004«), af artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467).
Anmodningen blev indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side henholdsvis F.P. Jeltes, M.A. Peeters og J.G.J. Arnold og på den anden side Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen vedrørende sidstnævntes afslag på deres ansøgninger om tildeling af eller fortsat udbetaling af ydelser i henhold til Werkloosheidswet (lov om arbejdsløshed, herefter »WW«).
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EØF) nr. 1408/71
Artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (
EFT 1997 L 28, s. 1
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 592/2008 af 17. juni 2008 (
EUT L 177, s. 1
, herefter »forordning nr. 1408/71«), har følgende ordlyd:
»I denne forordning:
[…]
b)
betyder udtrykket »grænsearbejder« enhver arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, som udøver sin erhvervsmæssige virksomhed på en medlemsstats område, men er bosat på en anden medlemsstats område, hvortil han som hovedregel vender tilbage hver dag eller mindst en gang om ugen; […]
[…]
o)
betyder udtrykket »den kompetente institution«:
i)
den institution, som den pågældende er tilsluttet på tidspunktet for indgivelse af begæringen om ydelser
[…]
[…]
q)
betyder udtrykket »den kompetente stat« den medlemsstat, på hvis område den kompetente institution befinder sig
[…]«
Artikel 71 i forordning nr. 1408/71 bestemmer:
»1.   Arbejdsløse arbejdstagere, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, modtager ydelser efter følgende regler:
a)
i) [G]rænsearbejdere, der er delvis eller periodisk arbejdsløse i den virksomhed, hvor de er beskæftiget, modtager ydelser efter lovgivningen i den kompetente stat, som om de var bosat på denne stats område; disse ydelser udbetales af den kompetente institution.
ii)
[G]rænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, modtager ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, som om de under deres seneste beskæftigelse havde været omfattet af denne lovgivning; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning.
b)
i) [A]ndre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er delvis, periodisk eller helt arbejdsløse, og som fortsat står til rådighed for deres arbejdsgiver eller for arbejdsformidlingen på den kompetente stats område, modtager ydelser efter lovgivningen i denne stat, som om de var bosat på dens område; disse ydelser udbetales af den kompetente institution.
ii)
[A]ndre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, og som stiller sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, eller som vender tilbage til denne stats område, modtager ydelser efter denne stats lovgivning, som om de senest havde været beskæftiget dér; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning; hvis den pågældende arbejdstager allerede har fået tilkendt ydelser for den kompetente institutions regning i den medlemsstat, af hvis lovgivning han senest har været omfattet, skal han dog modtage ydelser i overensstemmelse med reglerne i artikel 69; udbetaling af ydelser efter lovgivningen i den stat, hvor den arbejdsløse er bosat, stilles i bero i det tidsrum, hvor han i medfør af artikel 69 kan gøre krav på ydelser efter den lovgivning, hvoraf han senest har været omfattet.
[…]«
Forordning nr. 883/2004
Denne forordnings artikel 1 definerer begreberne »grænsearbejder«, »den kompetente institution« og »den kompetente medlemsstat« med en ordlyd, der i det væsentlige er identisk med den, der er anvendt i artikel 1 i forordning nr. 1408/71.
Artikel 11, stk. 3, litra c), i forordning nr. 883/2004 fastsætter, at »[…] en person, der i overensstemmelse med artikel 65 modtager arbejdsløshedsunderstøttelse efter lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, [er] omfattet af lovgivningen i bopælsstaten«.
Forordningens artikel 65 med overskriften »Arbejdsløse, som var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat« har følgende udformning:
»1.   En person, som er delvis eller periodevis arbejdsløs, og som under sin seneste beskæftigelse eller selvstændige virksomhed var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat, skal stille sig til rådighed for sin arbejdsgiver eller arbejdsformidlingen i den kompetente medlemsstat. Han har ret til ydelser efter den kompetente medlemsstats lovgivning, som om han var bosat i nævnte medlemsstat. Disse ydelser udredes af institutionen i den kompetente medlemsstat.
2.   En fuldtidsledig, der under sin seneste beskæftigelse eller selvstændige virksomhed var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat, og som fortsat er bosat i den medlemsstat eller vender tilbage til den medlemsstat, skal stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i bopælsmedlemsstaten. Uden at det berører artikel 64, kan en fuldtidsledig som et supplerende skridt stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han senest havde beskæftigelse eller selvstændig virksomhed.
En arbejdsløs, der ikke er grænsearbejder, og som ikke vender tilbage til sin bopælsmedlemsstat, skal stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvis lovgivning han senest var underlagt.
3.   Den i stk. 2, første punktum, nævnte fuldtidsledige skal tilmelde sig som arbejdssøgende ved arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han er bosat, og underkastes den dér bestående kontrol og overholde de betingelser, der er fastsat i denne medlemsstats lovgivning. Såfremt han også vælger at tilmelde sig som arbejdssøgende i den medlemsstat, hvor han havde sin seneste beskæftigelse eller selvstændige virksomhed, skal han opfylde de forpligtelser, der gælder i den stat.
4.   Gennemførelsen af stk. 2, andet punktum, og stk. 3, andet punktum, samt reglerne for informationsudveksling, samarbejde og gensidig bistand mellem institutionerne og kontorerne i bopælsmedlemsstaten og i den medlemsstat, hvor den pågældende havde sin seneste beskæftigelse, fastsættes i gennemførelsesforordningen.
5.   a) Den i stk. 2, første og andet punktum, nævnte fuldtidsledige har ret til ydelser i overensstemmelse med lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, som om han havde været underlagt den lovgivning under sin seneste lønnede beskæftigelse eller selvstændige virksomhed. Disse ydelser udredes af institutionen på det sted, hvor den pågældende er bosat.
b) En arbejdstager, der ikke er grænsearbejder, og som har fået udbetalt ydelser for den kompetente institutions regning i den medlemsstat, hvis lovgivning han senest var underlagt, modtager ved sin tilbagevenden til bopælsmedlemsstaten ydelser i overensstemmelse med artikel 64, idet ydelser efter litra a) suspenderes i den periode, hvor han modtager ydelser i henhold til den lovgivning, han senest var underlagt.
6.   Ydelser, der efter stk. 5 udredes af institutionen på det sted, hvor den pågældende har bopæl, udredes fortsat for denne institutions regning. […]
[…]«
Artikel 87 i forordning nr. 883/2004 med overskriften »Overgangsbestemmelser« fastsætter:
»1.   Denne forordning begrunder ikke ret til ydelser for noget tidsrum, der ligger forud for datoen for dens anvendelse.
[…]
8.   Såfremt en person ved anvendelse af denne forordning bliver omfattet af lovgivningen i en anden medlemsstat end den, hvis lovgivning han var omfattet af i henhold til afsnit II i forordning (EØF) nr. 1408/71, er denne person fortsat omfattet af sidstnævnte lovgivning, så længe den hidtil gældende situation ikke ændres, dog ikke længere end ti år fra anvendelsen af denne forordning, medmindre han anmoder om at være omfattet af den lovgivning, der gælder i henhold til denne forordning. Hvis anmodningen er indgivet til den kompetente institution i den medlemsstat, hvis lovgivning gælder i henhold til denne forordning, inden udløbet af tre måneder efter datoen for denne forordnings anvendelse, er den pågældende omfattet af denne lovgivning fra samme dato. Hvis anmodningen er indgivet efter udløbet af denne frist, er den pågældende omfattet af den nye lovgivning fra den første dag i den følgende måned.
[…]«
Forordning (EF) nr. 987/2009
13. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004 (
EUT L 284, s. 1
, herefter »gennemførelsesforordningen«) har følgende ordlyd:
»Denne forordning omfatter foranstaltninger og procedurer til fremme af mobiliteten blandt arbejdstagere og arbejdsløse. Grænsearbejdere, der er blevet helt arbejdsløse, kan stille sig til rådighed for arbejdsformidlingerne i både bopælslandet og den medlemsstat, hvor den pågældende senest var beskæftiget. De bør imidlertid kun have ret til ydelser fra bopælsmedlemsstaten.«
Nederlandsk ret
Det fremgår af sagen som forelagt for Domstolen, at WW’s artikel 19, stk. 1, litra f), betinger arbejdstageres ret til arbejdsløshedsunderstøttelse af, at disse er bosat på det nationale område.
De faktiske omstændigheder i tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
F.P. Jeltes, M.A. Peeters og J.G.J. Arnold, der er grænsearbejdere med nederlandsk statsborgerskab, har arbejdet i Nederlandene, mens de to første var bosat i Belgien og den tredje i Tyskland.
F.P. Jeltes blev arbejdsløs fra august 2010, dvs. efter den dato, fra hvilken forordning nr. 883/2004 fandt anvendelse, den 1. maj 2010. Han ansøgte i henhold til WW om tilkendelse af en arbejdsløshedsydelse fra de nederlandske myndigheder, men disse afslog ansøgningen.
M.A. Peeters mistede sit arbejde i maj 2009 og fik tilkendt en arbejdsløshedsydelse af de nederlandske myndigheder. Den 26. april 2010 genoptog M.A. Peeters en lønnet beskæftigelse, før hun igen blev arbejdsløs den 18. maj 2010. I beskæftigelsesperioden ophørte udbetalingen af arbejdsløshedsydelsen, men myndighederne oplyste hende om, at hvis hun på ny blev arbejdsløs inden den 25. oktober 2010, kunne hun ansøge om fortsat udbetaling af arbejdsløshedsydelsen. Da M.A. Peeters efter igen at være blevet arbejdsløs henvendte sig til myndighederne, afslog disse imidlertid at genoptage udbetalingen af den nævnte ydelse.
J.G.J. Arnold mistede sit arbejde og modtog fra den 2. februar 2009 i henhold til WW en arbejdsløshedsydelse fra de nederlandske myndigheder. I marts 2009 påbegyndte han selvstændig virksomhed i Tyskland. De nederlandske myndigheder ophørte med at udbetale den arbejdsløshedsydelse, der var blevet tilkendt ham, og oplyste, at såfremt han ophørte som selvstændig erhvervsdrivende inden den 30. august 2011, kunne han ansøge om fortsat udbetaling af arbejdsløshedsydelsen. J.G.J. Arnold indstillede sin aktivitet som selvstændig erhvervsdrivende og ansøgte den 1. juni 2010 om fortsat udbetaling af ydelsen. De nederlandske myndigheder afslog imidlertid at tilkende ham retten til en sådan.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og af sagen som forelagt for Domstolen, at nederlandsk ret udelukker udbetaling af arbejdsløshedsydelser til arbejdsløse arbejdstagere, der ikke er bosat på nationalt område. Den forelæggende ret har tilføjet, at for så vidt angår de tre sagsøgere i hovedsagen har de nederlandske myndigheder baseret deres afslag på artikel 65 i forordning nr. 883/2004, der angiver bopælsmedlemsstaten – i det foreliggende tilfælde Kongeriget Belgien for de to første og Forbundsrepublikken Tyskland for den tredje – som den kompetente stat med hensyn til udbetaling af arbejdsløshedsydelser.
Sagsøgerne i hovedsagen anlagde sag ved Rechtbank Amsterdam til prøvelse af de afgørelser om afslag, der var truffet af de nederlandske myndigheder. Denne ret har præciseret, at det ikke bestrides, at artikel 65 i forordning nr. 883/2004 ikke giver sagsøgerne mulighed for at rejse et krav over for de nævnte myndigheder om tilkendelse af en arbejdsløshedsydelse. Retten har imidlertid tilføjet, at det heller ikke bestrides, at disse personer er atypiske grænsearbejdere som omhandlet i dom af 12. juni 1986, Miethe (sag
1/85, Sml. s. 1837
), i den forstand, at de har opretholdt en særligt snæver personlig og faglig tilknytning til den medlemsstat, hvor de havde deres seneste beskæftigelse. Det følger heraf ifølge den pågældende ret, at det sandsynligvis er i denne stat, i det foreliggende tilfælde Kongeriget Nederlandene, at de har den største mulighed for på ny at opnå beskæftigelse. Retten ønsker følgelig oplyst, om det kan antages, som i Miethe-dommen, at sagsøgerne kan rejse krav om arbejdsløshedsydelser i denne medlemsstat.
Idet Rechtbank Amsterdam imidlertid efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 883/2004 er i tvivl om den fortsatte relevans af Miethe-dommen, har denne ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Gælder den udfyldende virkning af den under forordning nr. 1408/71 afsagte [ovennævnte] Miethe-dom stadig under forordning nr. 883/2004 med den følge, at en atypisk grænsearbejder har ret til at vælge den medlemsstat, i hvilken han vil stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen, og hvorfra han oppebærer en arbejdsløshedsydelse, idet hans chancer for på ny at blive integreret i arbejdsprocessen er størst i den medlemsstat, han har valgt? Eller garanterer artikel 65 i forordning nr. 883/2004, set under ét, allerede i tilstrækkeligt omfang, at en helt arbejdsløs arbejdstager får en ydelse på vilkår, der er de mest gunstige for ham med henblik på at søge arbejde, og har [ovennævnte] Miethe-dom mistet sin virkning?
2)
Er EU-retten, in casu artikel 45 TEUF eller artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, til hinder for, at en medlemsstat på grundlag af sin nationale lovgivning afviser at tildele en vandrende arbejdstager (grænsearbejder), der er blevet helt arbejdsløs, en arbejdsløshedsydelse, når denne arbejdstager havde sit seneste arbejde i denne stat, og det må antages, at det er i denne stat, han på grund af sine sociale og familiemæssige bånd har de største chancer for på ny at blive integreret i arbejdsprocessen, og afslaget meddeles af den ene grund, at han bor i en anden medlemsstat?
3)
Hvorledes lyder – henset til artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, artikel 17 i [Den Europæiske Unions] charter om grundlæggende rettigheder samt retssikkerhedsprincippet – svaret på det foregående spørgsmål, såfremt en sådan arbejdstager, allerede før forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, på grundlag af lovgivningen i det tidligere beskæftigelsesland havde fået tilkendt en arbejdsløshedsydelse, hvis maksimale udbetalings- og genoplivningsperiode endnu ikke var udløbet på ikrafttrædelsestidspunktet (men hvor ydelsen blev indstillet, fordi den arbejdsløse havde fået nyt arbejde)?
4)
Vil besvarelsen af det andet spørgsmål lyde anderledes, såfremt den pågældende arbejdsløse grænsearbejder har fået tilsagn om, at han kan anmode om genoplivning af sin ret til ydelsen, såfremt han efter at have fundet nyt arbejde på ny skulle blive arbejdsløs, og oplysningen herom ikke synes at have været korrekt eller fri for tvetydigheder, fordi gennemførelsespraksis var uklar?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Miethe-dommen fortsat har relevans efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 883/2004 med henblik på fortolkningen af denne forordnings artikel 65, stk. 2, således at en arbejdstager, der har opretholdt en faglig og personlig tilknytning til den medlemsstat, hvor han senest var beskæftiget, hvorved han dér har den største mulighed for på ny at opnå beskæftigelse, kan vælge at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i denne medlemsstat med henblik på dér at modtage ikke alene bistand i forbindelse med faglig genindslusning, men også arbejdsløshedsydelser.
Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål skal man henholde sig til bestemmelserne i artikel 71 i forordning nr. 1408/71 og til den fortolkning, som Domstolen har foretaget af disse i Miethe-dommen, inden der foretages en undersøgelse af indholdet af artikel 65, stk. 2, i forordning nr. 883/204.
Artikel 71 i forordning nr. 1408/71 indeholder særlige bestemmelser gældende for arbejdsløse, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat. Disse bestemmelser adskiller sig fra den generelle regel i denne forordnings artikel 13, stk. 2, hvorefter den person, der udøver lønnet beskæftigelse på en medlemsstats område, er omfattet af denne stats lovgivning.
I henhold til nævnte forordnings artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), er grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, hvor de har bopæl. Domstolen fandt, at denne bestemmelse indeholder en uudtalt formodning om, at en sådan arbejdstager i denne stat har størst mulighed for at finde beskæftigelse (jf. Miethe-dommen, præmis 17).
I henhold til artikel 71, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1408/71 kan andre arbejdstagere end grænsearbejdere, dvs. personer, der i modsætning til grænsearbejdere ikke dagligt eller mindst én gang om ugen vender tilbage til deres bopælsstat, vælge mellem, når de er blevet helt arbejdsløse, enten at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den kompetente medlemsstat eller at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat. I det første tilfælde modtager de ydelser fra den medlemsstat, hvor de senest har haft beskæftigelse, i det andet tilfælde modtager de ydelserne fra bopælsmedlemsstaten. De pågældende ydelser omfatter ikke alene pengeydelser, men også bistand i forbindelse med faglig genindslusning (jf. i denne retning Miethe-dommen, præmis 16).
Domstolen fastslog i Miethe-dommens præmis 18, at formålet med artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71 vedrørende grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, nemlig at sikre vandrende arbejdstagere retten til arbejdsløshedsydelser på de mest gunstige vilkår, imidlertid ikke kan opnås, når en grænsearbejder, der er helt arbejdsløs, ekstraordinært i den medlemsstat, hvor han senest har været beskæftiget, har opretholdt en personlig og faglig tilknytning, således at han i den stat har den største chance for på ny at opnå beskæftigelse. En sådan arbejdstager skal da anses for at være en anden arbejdstager end en grænsearbejder som omhandlet i nævnte forordnings artikel 71 og henhører derfor under anvendelsesområdet for denne artikels stk. 1, litra b). Det følger heraf, at denne arbejdstager kan vælge at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han senest har arbejdet, og modtage ydelser fra denne stat, idet disse kan tage form både af bistand i forbindelse med faglig genindslusning og arbejdsløshedsydelser.
Som det fremgår af tredje betragtning til forordning nr. 883/2004, har lovgiver ønsket at modernisere og forenkle bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, der var blevet komplekse og svært tilgængelige efter talrige ændringer og ajourføringer.
Artikel 65 i forordning nr. 883/2004 har således erstattet artikel 71 i forordning nr. 1408/71, idet den til dels har ændret dens indhold.
Det fremgår af artikel 65, stk. 2, i forordning nr. 883/2004, at en fuldtidsledig grænsearbejder, der var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat, og som fortsat er bosat i den medlemsstat – bopælsmedlemsstaten – skal stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i denne stat. Nævnte bestemmelse fastsætter, at den pågældende som et supplerende skridt kan stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han senest havde beskæftigelse eller selvstændig virksomhed.
For så vidt angår en fuldtidsledig, der ikke er grænsearbejder, skal denne stille sig til rådighed enten for arbejdsformidlingen i bopælsstaten, hvis han vender tilbage til denne stat, eller for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han senest har haft beskæftigelse, såfremt han ikke vender tilbage til nævnte stat.
Den fuldtidsledige grænsearbejders mulighed for, således som fastsat i artikel 65, stk. 2, i forordning nr. 883/2004, som et supplerende skridt at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han senest har haft beskæftigelse, udgør en nyskabelse i forhold til indholdet af artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71. Den berørte arbejdstager kan således – uanset hvilken tilknytning han har opretholdt til denne stat, og bl.a. hvis han dér har størst chance for på ny at opnå beskæftigelse – i denne stat ligeledes modtage ydelser i forbindelse med genindslusning. Dermed har lovgiver delvist taget hensyn til Miethe-dommen.
Imidlertid kunne ifølge denne dom en arbejdstager, hvis tilknytning til den stat, hvor han senest havde haft beskæftigelse, var af en sådan beskaffenhed, at han dér havde størst chance for på ny at opnå beskæftigelse og derfor skulle anses for at være en anden arbejdstager end en grænsearbejder, fra denne stat modtage ikke alene ydelser i forbindelse med genindslusning, men også arbejdsløshedsydelser.
Det er derfor spørgsmålet, om en sådan arbejdstagers mulighed for at modtage arbejdsløshedsydelser i den medlemsstat, hvor han senest har haft beskæftigelse, er blevet opretholdt ved forordning nr. 883/2004.
I denne henseende må det fastslås, at en sådan mulighed ikke fremgår af ordlyden af forordningens artikel 65, stk. 2. Denne fastsætter, at en fuldtidsledig grænsearbejder skal stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i bopælsstaten. Der er tale om en forpligtelse og ikke en mulighed. Ifølge nævnte artikels stk. 5, litra a), modtager den pågældende arbejdstager ydelser og dermed arbejdsløshedsydelser efter lovgivningen i bopælsstaten, som om han havde været omfattet af denne under sin seneste beskæftigelse eller selvstændige virksomhed. Det er kun som et supplerende skridt, at han herudover kan tilmelde sig arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han senest havde beskæftigelse. I henhold til gennemførelsesforordningens artikel 56, stk. 1, der henviser til artikel 65, stk. 2, i forordning nr. 883/2004, vedrører denne tilmelding alene arbejdssøgning.
Da forordning nr. 883/2004 er udstedt efter afsigelsen af Miethe-dommen, havde lovgiver, hvis denne havde ønsket dette, henset til formålet om at modernisere og forenkle de gældende regler, kunnet udforme denne forordnings artikel 65 ved fuldstændigt og udtrykkeligt at indføje den fortolkning af artikel 71 i forordning nr. 1408/71, som Domstolen havde foretaget i nævnte dom. Det har lovgiver imidlertid ikke gjort. Herefter må det antages, at fraværet af udtrykkelig anførelse i artikel 65, stk. 2, i forordning nr. 883/2004 af en mulighed for at modtage arbejdsløshedsydelser fra den medlemsstat, hvor den pågældende senest har haft beskæftigelse, afspejler lovgivers bevidste hensigt om at begrænse hensyntagen til Miethe-dommen ved alene at fastsætte en supplerende mulighed for, at den berørte arbejdstager kan tilmelde sig som arbejdssøgende ved denne medlemsstats arbejdsformidling med henblik på dér at opnå en supplerende bistand til genindslusning.
Denne fortolkning understøttes endvidere af forarbejderne til forordning nr. 883/2004 og gennemførelsesforordningen.
Hvad angår forordning nr. 883/2004 havde Europa-Kommissionen stillet forslag om at ophæve den gældende ordning, hvorefter den arbejdsløse grænsearbejder modtog arbejdsløshedsydelser fra bopælsstaten snarere end fra den stat, hvor han senest har haft beskæftigelse. Imidlertid har Kommissionen i en meddelelse af 27. januar 2004 anført, at Rådet i sin fælles holdning (EF) nr. 18/2004, vedtaget den 26. januar 2004 med henblik på vedtagelse af forordning nr. 883/2004 (
EUT 79 E, s. 15
), ikke havde opnået enighed om dette forslag og havde fastholdt bopælsstatens ansvar for udbetalingen af ydelser.
For så vidt angår gennemførelsesforordningen havde Europa-Parlamentet i sin rapport af 10. juni 2008 foreslået, at det i en betragtning til forordningen blev præciseret, at arbejdstagerens mulighed for at tilmelde sig ved arbejdsformidlingen i den stat, hvor han senest havde haft beskæftigelse, ville kunne fremme arbejdstageres og arbejdsløses mobilitet, men at arbejdstagere alene havde ret til én ydelse, nemlig fra bopælsmedlemsstaten. Parlamentet havde forklaret, at dets ændringsforslag havde til formål at fjerne enhver tvetydighed for så vidt angår anvendelsen eller ej af Miethe-dommen. 13. betragtning til forordningen indeholder med næsten identisk ordlyd den ændring, der blev foreslået af Parlamentet.
Følgelig skal det første spørgsmål besvares med, at efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 883/2004 skal bestemmelserne i denne forordnings artikel 65 ikke fortolkes i lyset af Miethe-dommen. For så vidt angår en fuldtidsledig grænsearbejder, der har opretholdt en personlig og faglig tilknytning til den medlemsstat, hvor han senest har haft beskæftigelse, således at han i denne stat har større chancer for på ny at opnå beskæftigelse, skal nævnte artikel 65 forstås således, at den gør det muligt for en sådan arbejdstager som et supplerende skridt at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i denne stat ikke med henblik på dér at modtage arbejdsløshedsydelser, men alene for at modtage bistand i forbindelse med genindslusning.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed, der især fremgår af artikel 45 TEUF, skal fortolkes således, at de er til hinder for, at den medlemsstat, hvor den pågældende senest har haft beskæftigelse, i henhold til sin nationale ret afslår at tilkende en fuldtidsledig grænsearbejder, som i denne medlemsstat har størst chance for på ny at opnå beskæftigelse, retten til arbejdsløshedsydelser med den begrundelse, at arbejdstageren ikke er bosat på dens område.
Dette spørgsmål skal undersøges med hensyn til situationer såsom F.P. Jeltes’. Situationen for arbejdstagere såsom M.A. Peeters og J.G.J Arnold har særlige kendetegn, der vil blive gjort til genstand for en undersøgelse i forbindelse med besvarelsen af det tredje og det fjerde spørgsmål.
Det må konstateres, henset til den koordinering, der kræves efter forordning nr. 883/2004, at pålæggelse efter national ret i en situation såsom F.P. Jeltes’ af en betingelse om at være bosat ikke kan føre til et andet resultat end det, der følger af anvendelsen af bestemmelserne i artikel 65, stk. 2, og artikel 65, stk. 5, litra a), i forordning nr. 883/2004, hvorefter en fuldtidsledig grænsearbejder har ret til ydelser i overensstemmelse med lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, som om han havde været underlagt denne lovgivning under sin seneste lønnede beskæftigelse eller selvstændige virksomhed, og institutionen på bopælsstedet udreder disse ydelser. I henhold til denne forordnings artikel 11, stk. 3, litra c), er endvidere den person, der i overensstemmelse med bestemmelserne i nævnte artikel 65 modtager arbejdsløshedsydelser efter lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, omfattet af lovgivningen i denne medlemsstat. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de nationale myndigheder har påberåbt sig den nævnte artikel 65 for at afslå de af sagsøgerne i hovedsagen indgivne ansøgninger om at modtage eller fortsætte med at modtage arbejdsløshedsydelser og for at foreslå sagsøgerne at henvende sig til bopælsstatens myndigheder.
Det følger af Domstolens retspraksis vedrørende forordning nr. 1408/71, at EU-lovgiver med vedtagelsen af forordning nr. 883/2004, henset til dens vide skønsbeføjelser for så vidt angår valget af de mest passende foranstaltninger til opnåelse af målet med artikel 42 EF, i princippet har opfyldt den forpligtelse, der følger af den opgave, som denne artikel har tildelt den, om at indføre en ordning, der gør det muligt for arbejdstagere at overvinde de hindringer, de kan blive udsat for som følge af udstedelsen af nationale regler på området for social sikring (jf. analogt bl.a. dom af 16.7.2009, sag
C-208/07, von Chamier-Glisczinski, Sml. I, s. 6095
, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
Under disse omstændigheder bevirker konstateringen af, at anvendelsen i en bestemt situation af en national lovgivning kan være i overensstemmelse med en bestemmelse i den afledte ret – i nærværende sag forordning nr. 883/2004 – ikke nødvendigvis, at anvendelsen af denne lovgivning ikke er omfattet af EUF-traktatens bestemmelser (jf. i denne retning bl.a. dommen i sagen von Chamier-Glisczinski, præmis 66, og på området for arbejdsløshedsydelser dom af 18.7.2006, sag
C-406/04, De Cuyper, Sml. I, s. 6947
, og af 11.9.2008, sag
C-228/07, Petersen, Sml. I, s. 6989
).
I denne henseende fremgår det af sagen som forelagt for Domstolen, at de arbejdsløshedsydelser, der udredes af de nederlandske myndigheder, er større end dem, der udbetales af de belgiske myndigheder, men at sidstnævnte udbetales i en længere periode.
Imidlertid bemærkes, at idet artikel 48 TEUF foreskriver en koordinering og ikke en harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger, er bestemmelsen ikke til hinder for, at de sociale sikringsordninger i de forskellige medlemsstater indeholder forskellige materielle og formelle regler, således at de i disse ordninger forsikrede personer har forskellige rettigheder (jf. dommen i sagen von Chamier-Glisczinski, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
Under disse omstændigheder kan traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed ikke garantere den forsikrede person, at en flytning til en anden medlemsstat har neutrale virkninger hvad angår den sociale sikring. Henset nemlig til de forskelle, der på dette område er mellem medlemsstaternes ordninger og lovgivninger, kan en sådan flytning i det konkrete tilfælde være mere eller mindre økonomisk fordelagtig eller bebyrdende for den forsikrede (jf. dommen i sagen von Chamier-Glisczinski, præmis 85, og af 12.7.2012, sag C-562/10, Kommissionen mod Tyskland, præmis 57).
Den omstændighed, at en person såsom F.P. Jeltes modtager arbejdsløshedsydelser fra den kompetente myndighed i bopælsmedlemsstaten, i det foreliggende tilfælde Kongeriget Belgien, følger af anvendelsen i overensstemmelse med forordning nr. 883/2004 af denne medlemsstats lov om arbejdsløshedsydelser. Forskellen mellem ydelserne efter lovgivningen i den medlemsstat, hvor den pågældende senest har haft beskæftigelse, og de ydelser, der tilkendes efter lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, skal under sådanne omstændigheder ikke anses for en begrænsning af arbejdskraftens frie bevægelighed, idet forskellen følger af den manglende harmonisering af EU-retten på dette område (jf. analogt på området for beskyttelse mod risikoen for sygdom dom af 14.10.2010, sag
C-345/09, van Delft m.fl., Sml. I, s. 9879
, præmis 106).
Følgelig skal det andet spørgsmål besvares med, at bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed, der især fremgår af artikel 45 TEUF, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at den medlemsstat, hvor den pågældende senest har haft beskæftigelse, i henhold til sin nationale ret afslår at tilkende en fuldtidsledig grænsearbejder, som i denne medlemsstat har størst chance for på ny at opnå beskæftigelse, retten til arbejdsløshedsydelser med den begrundelse, at arbejdstageren ikke er bosat på dens område, for så vidt som den lovgivning, der i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 65 i forordning nr. 883/2004 finder anvendelse, er bopælsmedlemsstatens.
Det tredje og det fjerde spørgsmål
Det tredje og det fjerde spørgsmål vedrører situationen for personer såsom M.A. Peeters og J.G.J. Arnold, som, henset til, at deres to arbejdsløshedsperioder ligger tæt på hinanden i tid, har ansøgt om genoptagelse efter national ret af udbetalingen af de ydelser, de modtog indledningsvis, men som fik afslag på genoptagelse af udbetalingen på grund af den mellemliggende ikrafttræden af forordning nr. 883/2004.
Den forelæggende ret spørger, om overgangsbestemmelserne i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder vedrørende ejendomsretten samt retssikkerhedsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i en sådan situation – for at undgå en begrænsning af arbejdskraftens frie bevægelighed – skal fortolkes således, at de pågældende arbejdstagere kan fortsætte med at modtage arbejdsløshedsydelser i den medlemsstat, hvor de senest har haft beskæftigelse.
Det bemærkes, at artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 fastsætter, at såfremt en person ved anvendelse af denne forordning bliver omfattet af lovgivningen i en anden medlemsstat end den, hvis lovgivning han var omfattet af i henhold til afsnit II i forordning nr. 1408/71, er denne person fortsat omfattet af sidstnævnte lovgivning i en vis periode efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 883/2004 med forbehold af, at den hidtil gældende situation ikke ændres.
Denne bestemmelse finder således for det første anvendelse på betingelse af, at den gældende lovgivning er omfattet af afsnit II i forordning nr. 1408/71, og for det andet på betingelse af, at den hidtil gældende situation er forblevet uændret.
Hvad angår den første af disse betingelser bestrides det ikke, at M.A. Peeters og J.G.J. Arnold i overensstemmelse med artikel 71 i forordning nr. 1408/71 har modtaget arbejdsløshedsydelser fra de nederlandske myndigheder efter de nederlandske lovbestemmelser. Denne artikel henhører imidlertid ikke under denne forordnings afsnit II om de generelle regler til bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes, men under forordningens afsnit III om de særlige bestemmelser til fastlæggelse af denne lovgivning bl.a. på området for arbejdsløshedsydelser.
Derfor kan artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 ikke som sådan anses for at finde umiddelbar anvendelse på tvisten i hovedsagen.
Det er således spørgsmålet, om denne omstændighed er til hinder for opretholdelse af den lovgivning, der fandt anvendelse under forordning nr. 1408/71.
Nævnte omstændighed burde ikke ifølge de indlæg, der er afgivet for Domstolen, i sig selv være til hinder for opretholdelsen.
Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 68 i forslaget til afgørelse, kan i denne henseende den manglende omtale i forordning nr. 883/2004 af en overgangsbestemmelse, der skal finde anvendelse på de berørte arbejdstageres situation, anses for at skyldes en lakune opstået under lovgivningsprocessen op til vedtagelsen af forordning nr. 883/2004 og ikke en bevidst hensigt fra lovgivers side om straks at underlægge disse arbejdstagere en anden lovgivning.
På det grundlag skal overgangsbestemmelsen i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 fortolkes således, at den finder analog anvendelse på fuldtidsledige grænsearbejdere, som, henset til den tilknytning, de har opretholdt til den medlemsstat, hvor de senest har haft beskæftigelse, fra denne medlemsstat i henhold til artikel 71 i forordning nr. 1408/71 modtager arbejdsløshedsydelser efter lovgivningen i denne medlemsstat. Den omstændighed, at sidstnævnte artikel henhører under afsnit III i forordning nr. 1408/71, er i dette tilfælde ikke til hinder for en sådan anvendelse.
Hvad angår spørgsmålet om – i forbindelse med en sådan anvendelse af artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 – hvorvidt »den hidtil gældende situation ikke er ændret«, er de indlæg, der er afgivet for Domstolen om, hvilken betydning der skal tillægges disse ord, divergerende.
Efter opfattelsen hos Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, den nederlandske og den danske regering – henset til, at de berørte arbejdstagere var i beskæftigelse på tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning nr. 883/2004 og først blev arbejdsløse efter dette tidspunkt – skal deres situation anses for at have ændret sig som omhandlet i denne forordnings artikel 87, stk. 8. Ifølge M.A. Peeters, den tyske regering og Kommissionen er disse omstændigheder ikke afgørende og er ikke nødvendigvis til hinder for opretholdelse af den lov, der var gældende under forordning nr. 1408/71.
I denne henseende bemærkes, at begrebet »situationen ikke ændret« ikke er defineret i forordning nr. 883/2004. Da denne forordning imidlertid ikke udgør en foranstaltning til harmonisering af de nationale sociale sikringsordninger, men en retsakt til koordinering af disse ordninger, forbliver medlemsstaterne kompetente til i deres lovgivning under iagttagelse af EU-retten at fastsætte betingelserne for tildeling af ydelser i henhold til en social sikringsordning (jf. i denne retning dom af 12.6.2012, forenede sager C-611/10 og C-612/10, Hudzinski og Wawrzyniak, præmis 42). Begrebet »situationen ikke ændret« som omhandlet i denne forordnings artikel 87, stk. 8, skal følgelig fortolkes under anvendelse af definitionen i national lovgivning på området for social sikring (jf. analogt for så vidt angår begrebet »beskæftigelse« som omhandlet i artikel 71, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 dom af 11.11.2004, sag
C-372/02, Adanez-Vega, Sml. I, s. 10761
, præmis 33).
Hvad angår arbejdstagere såsom M.A. Peeters og J.G.J. Arnold tilkommer det således den forelæggende ret at undersøge, om disse arbejdstagere på det tidspunkt, hvor de på ny fandt arbejde efter den første arbejdsløshedsperiode, dvs. henholdsvis i april 2010 og i marts 2009, efter nederlandsk ret kunne genoplive deres ret til at modtage arbejdsløshedsydelser, hvis de på ny blev arbejdsløse inden udløbet af en vis periode. De nederlandske myndigheders anførelse af begrebet »genoplivning« kunne indikere, at en sådan ret eksisterer efter nederlandsk ret. I givet fald tilkommer det denne ret at afgøre, hvorvidt de pågældende under hensyn bl.a. til varigheden af den periode, hvor de på ny har været beskæftiget, opfylder betingelserne i den nationale lovgivning for at have ret til en sådan genoplivning af udbetalingen af ydelserne, uafhængigt af ikrafttrædelsen af forordning nr. 883/2004.
Det følger heraf, at begrebet »situationen ikke ændret« som omhandlet i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 skal vurderes under hensyn til den nationale lovgivning på området for social sikring, og at det tilkommer den nationale ret at undersøge, om arbejdstagere såsom M.A. Peeters og J.G.J. Arnold opfylder betingelserne i denne lovgivning for at kunne stille krav om genoplivning af udbetalingen af de arbejdsløshedsydelser, der i overensstemmelse med artikel 71 i forordning nr. 1408/71 var blevet udbetalt til dem efter den nævnte lovgivning.
Det fremgår af ovenstående betragtninger, at det tredje og det fjerde spørgsmål skal besvares således:
—
Bestemmelserne i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 skal anvendes på fuldtidsledige grænsearbejdere, som, henset til den tilknytning, de har opretholdt til den medlemsstat, hvor de senest har haft beskæftigelse, fra denne medlemsstat i henhold til artikel 71 i forordning nr. 1408/71 modtager arbejdsløshedsydelser efter lovgivningen i denne medlemsstat.
—
Begrebet »situationen ikke ændret« som omhandlet i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004 skal vurderes under hensyn til den nationale lovgivning på området for social sikring. Det tilkommer den nationale ret at undersøge, om arbejdstagere såsom M.A. Peeters og J.G.J. Arnold opfylder betingelserne i denne lovgivning for at kunne stille krav om genoplivning af udbetalingen af de arbejdsløshedsydelser, der i overensstemmelse med artikel 71 i forordning nr. 1408/71 var blevet udbetalt til dem efter den nævnte lovgivning.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

1)
Efter ikrafttrædelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 988/2009 af 16. september 2009, skal bestemmelserne i denne forordnings artikel 65 ikke fortolkes i lyset af Domstolens dom af 12. juni 1986, Miethe (sag 1/85). For så vidt angår en fuldtidsledig grænsearbejder, der har opretholdt en personlig og faglig tilknytning til den medlemsstat, hvor han senest har haft beskæftigelse, således at han i denne stat har større chancer for på ny at opnå beskæftigelse, skal nævnte artikel 65 forstås således, at den gør det muligt for en sådan arbejdstager som et supplerende skridt at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i denne stat ikke med henblik på dér at modtage arbejdsløshedsydelser, men alene for at modtage bistand i forbindelse med genindslusning.

2)
Bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed, der især fremgår af artikel 45 TEUF, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at den medlemsstat, hvor den pågældende senest har haft beskæftigelse, i henhold til sin nationale ret afslår at tilkende en fuldtidsledig grænsearbejder, som i denne medlemsstat har størst chance for på ny at opnå beskæftigelse, retten til arbejdsløshedsydelser med den begrundelse, at arbejdstageren ikke er bosat på dens område, for så vidt som den lovgivning, der i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 65 i forordning nr. 883/2004, som ændret ved forordning nr. 988/2009, finder anvendelse, er bopælsmedlemsstatens.

3)
Bestemmelserne i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, som ændret ved forordning nr. 988/2009, skal anvendes på fuldtidsledige grænsearbejdere, som, henset til den tilknytning, de har opretholdt til den medlemsstat, hvor de senest har haft beskæftigelse, fra denne modtager arbejdsløshedsydelser efter lovgivningen i denne medlemsstat i henhold til artikel 71 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 592/2008 af 17. juni 2008.
Begrebet »situationen ikke ændret« som omhandlet i artikel 87, stk. 8, i forordning nr. 883/2004, som ændret ved forordning nr. 988/2009, skal vurderes under hensyn til den nationale lovgivning på området for social sikring. Det tilkommer den nationale ret at undersøge, om arbejdstagere såsom M.A. Peeters og J.G.J. Arnold opfylder betingelserne i denne lovgivning for at kunne stille krav om genoplivning af udbetalingen af de arbejdsløshedsydelser, der i henhold til artikel 71 i forordning nr. 1408/71, som ændret og ajourført ved forordning nr. 118/97, som ændret ved forordning nr. 592/2008, var blevet udbetalt til dem efter den nævnte nationale lovgivning.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.