CELEX: 62012TJ0317
Odpowiedzialność pozaumowna
System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
Odpowiedzialność na zasadzie winy
Odmowa ujawnienia przez Komisję informacji i zakazania wszelkich transakcji dotyczących rzekomo skradzionych uprawnień do emisji
Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom
Odpowiedzialność niezależna od winy

Okoliczności powstania sporu
I –
Zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto
Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu została podpisana w imieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej w dniu 13 czerwca 1992 r. Została ona zatwierdzona w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 94/69/WE z dnia 15 grudnia 1993 r. dotyczącą zawarcia Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (
Dz.U. 1994, L 33, s. 11
) i weszła w życie, w odniesieniu do Wspólnoty, w dniu 21 marca 1994 r.
W dniu 29 kwietnia 1998 r. w imieniu Wspólnoty został podpisany Protokół z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (zwany dalej „protokołem z Kioto”). Protokół ten został zatwierdzony w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. (
Dz.U. L 130, s. 1
).
Artykuł 3 ust. 1 protokołu z Kioto przewidywał, że w odniesieniu do okresu od 2008 r. do 2012 r. każde z państw i każda z organizacji międzynarodowych wymienionych w załączniku I do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu zapewnią, że ich antropogeniczne emisje gazów cieplarnianych nie przekroczą łącznie ustalonej ilości, określonej mianem „przyznanej ilości”. Wśród wskazanych organizacji międzynarodowych została wymieniona Wspólnota, którą na mocy art. 1 akapit trzeci TUE, zmienionego traktatem lizbońskim, zastąpiła później Unia Europejska.
Przyznana ilość, o której mowa w art. 3 ust. 1 protokołu z Kioto, była wyrażona w tonach ekwiwalentu dwutlenku węgla, przy czym jedna tona odpowiadała jednej jednostce przyznanej ilości (AAU). W latach 2008–2012, w uzupełnieniu środków podjętych w celu wypełnienia wyrażonych liczbowo zobowiązań do ograniczenia emisji, każde z państw i każda z organizacji międzynarodowych wymienionych w załączniku I do protokołu z Kioto mogły zmienić swą przyznaną ilość, tak aby nie była ona niższa od rzeczywistego poziomu emisji. Dysponowały one w tym zakresie różnymi możliwościami. Po pierwsze, dodatkowe AAU mogły być pozyskiwane od państw trzecich, zgodnie z art. 17 protokołu z Kioto. Po drugie, jednostki odrębnego rodzaju mogły być generowane z jednej strony przez „bezpośrednio spowodowane przez człowieka zmiany użytkowania ziemi i działalności w leśnictwie, ograniczone do zalesiania, ponownego zalesiania i wylesiania” („jednostki usunięcia” lub RMU, o których mowa w art. 3 ust. 3 protokołu z Kioto), a z drugiej strony przez niektóre przedsięwzięcia zmierzające do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych podjęte w innych państwach. Ta ostatnia kategoria jednostek obejmowała dwie podkategorie, a mianowicie „jednostki redukcji emisji” (ERU, o których mowa w art. 6 protokołu z Kioto) oraz „jednostki poświadczonej redukcji emisji” (CER, o których mowa w art. 12 protokołu z Kioto). Każda z AAU, ERU, CER, a także RMU (zwanych dalej łącznie „jednostkami Kioto”) odpowiadała tonie ekwiwalentu dwutlenku węgla.
W dniu 30 listopada 2005 r. na konferencji stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, służącej jako spotkanie stron protokołu z Kioto, przyjęto decyzję 13/CMP.1. W załączniku do tej decyzji określono sposoby rozliczania przyznanych ilości.
II –
Uregulowania wprowadzone w Unii w celu wprowadzenia w życie protokołu z Kioto
W dniu 13 października 2003 r. została wydana dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (
Dz.U. L 275, s. 32
). W myśl motywu 5 tej dyrektywy miała ona na celu „przyczynienie się do spełniania zobowiązań [wynikających z protokołu z Kioto] bardziej skutecznie”. Artykuł 19 ust. 3 tej dyrektywy przewidywał: „[w] celu wykonania niniejszej dyrektywy Komisja przyjmuje rozporządzenie w sprawie znormalizowanego oraz zabezpieczonego systemu rejestrów w formie elektronicznych baz danych zawierających wspólne elementy danych w celu prześledzenia wydania, posiadania, przeniesienia oraz anulowania przydziałów [uprawnień], w celu zapewnienia dostępu społeczeństwa oraz poufności we właściwy sposób oraz w celu zapewnienia, że nie istnieją przeniesienia, które są niezgodne z zobowiązaniami wynikającymi z protokołu z Kioto”.
Na podstawie tego przepisu w dniu 21 grudnia 2004 r. Komisja Wspólnot Europejskich wydala rozporządzenie (WE) nr 2216/2004 w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87 oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (
Dz.U. L 386, s. 1
).
A –
Uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych utworzone na mocy uregulowań Unii
Dyrektywa 2003/87 wprowadziła pojęcie uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych (zwane dalej „uprawnieniem” lub „uprawnieniem do emisji”). Zgodnie z art. 3 lit. a) uprawnienie „pozw[ala] na emitowanie jednej tony równoważnika dwutlenku węgla przez określony okres czasu”.
Istnieje powiązanie między uprawnieniami a określonymi jednostkami Kioto, mimo że te dwa pojęcia mają odrębny charakter.
Z jednej bowiem strony art. 45 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia nr 2216/2004 stanowi, że uprawnienie do emisji, które może przysługiwać osobie fizycznej lub prawnej, jest uzyskiwane w drodze „konwersji” AAU, która to konwersja odbywa się poprzez dodanie terminu „uprawnienia” do kodu identyfikacji AAU.
Z drugiej strony art. 11a dyrektywy 2003/87, wprowadzony dyrektywą 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87 (
Dz.U. L 338, s. 18
) oferuje określonym osobom fizycznym lub prawnym obwarowaną rożnymi zastrzeżeniami możliwość uzyskania uprawnień do emisji „w zamian” za jednostki ERU i CER.
B –
Wydawanie i zwrot uprawnień
Zgodnie z art. 11 ust. 2 i 4 dyrektywy 2003/87 w pięcioletnim okresie rozpoczynającym się z dniem 1 stycznia 2008 r. właściwe władze danego państwa członkowskiego wydają, na każdy rok, operatorom instalacji należących do sektorów działalności wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy określoną liczbę uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Wydawanie uprawnień następuje najpóźniej w dniu 28 lutego danego roku (rok N).
W myśl art. 14 i 15 dyrektywy 2003/87 w trakcie roku N emisje pochodzące z każdej instalacji są monitorowane i weryfikowane.
Zgodnie z art. 12 ust. 3 dyrektywy 2003/87 najpóźniej do dnia 30 kwietnia roku N + 1 operator instalacji powinien zwrócić liczbę uprawnień odpowiadającą całkowitej ilości emisji tej instalacji w trakcie roku N.
Jak wynika z dyrektywy 2003/87, możliwe są tu cztery sytuacje. Po pierwsze, jeśli w dniu 30 kwietnia roku N + 1 dany operator dysponuje liczbą uprawnień przewyższającą całkowitą ilość emisji wygenerowanych przez jego instalację w roku N, to może on zatrzymać te nadwyżkowe uprawnienia lub je sprzedać. Po drugie, w wypadku gdy operator dysponuje liczbą uprawnień równą całkowitej ilości emisji swego zakładu, nie dysponuje on już żadnymi uprawnieniami w odniesieniu do tego zakładu z chwilą wypełnienia ciążącego na nim obowiązku zwrotu. Po trzecie, w sytuacji gdy dany operator stwierdza, że emisje generowane przez jego instalację przewyższają liczbę uprawnień, jaką dysponuje on w odniesieniu do tego urządzenia, może on pozyskać uprawnienia do dnia 30 kwietnia roku N + 1, tak by móc wywiązać się z obowiązku zwrotu. Po czwarte, zgodnie z art. 16 ust. 3 dyrektywy 2003/87, jeżeli w dniu 30 kwietnia roku N + 1 dany operator nie zwróci liczby uprawnień wystarczającej do pokrycia swych emisji w roku N, jest on zobowiązany do zapłaty grzywny w odniesieniu do nadwyżki emisji. Za każdą wyemitowaną tonę równoważnika dwutlenku węgla, w odniesieniu do której dany operator nie zwrócił uprawnień, grzywna z tytułu nadwyżki emisji wynosi 100 EUR. Pomimo zapłaty tej grzywny z tytułu nadwyżki emisji ów operator ma obowiązek zwrócić, do dnia 30 kwietnia roku N + 2, liczbę uprawnień równą nadwyżce emisji z roku N. Tak więc w praktyce operator, który znalazł się w takiej sytuacji, powinien pozyskać dodatkowe uprawnienia do emisji do dnia 30 kwietnia roku N + 2.
Istnienie tych różnych możliwości stwarza w rezultacie warunki do powstania rynku uprawnień.
C –
Sposoby funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami
Na szczególną uwagę zasługują w tym kontekście trzy kategorie przepisów.
Po pierwsze, art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/87 stanowi, że państwa członkowskie sporządzają rejestry „w celu zapewnienia należytego uwzględnienia wydania, posiadania, przenoszenia oraz anulowania przydziałów [uprawnień]”. W art. 19 ust. 2 wskazano, że rejestry zawierają „oddzielną księgowość [oddzielne rachunki]” w celu „odnotowania przydziałów [uprawnień] znajdujących się w posiadaniu każdej osoby, dla której oraz od której przydziały [uprawnienia] są wydawane lub przenoszone”. W art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004 uściślono, że w każdym państwie członkowskim rejestry mają postać „standaryzowanej” (w języku angielskim „standardised”) elektronicznej bazy danych. W art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia dodano, że rejestry obejmują „sprzęt i oprogramowanie komputerowe” (w języku angielskim „hardware and software”) i są dostępne przez Internet. Wreszcie art. 3 ust. 3 tego aktu stanowi, że rejestry te powinny w szczególności być zdolne do prawidłowego wykonywania wszystkich procesów dotyczących z jednej strony zweryfikowanych emisji, a z drugiej strony rachunków prowadzonych dla osób fizycznych i prawnych będących posiadaczami uprawnień.
Po drugie, art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/87 przewiduje wyznaczenie przez Komisję głównego zarządcy, którego zadaniem jest prowadzenie „niezależnego rejestru transakcji, odnotowującego wydanie, przeniesienie oraz anulowanie przydziałów [uprawnień]”.
W art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 226/2004 dodano, że ów rejestr, zwany także „niezależnym dziennikiem transakcji Wspólnoty”, ma zostać ustanowiony przez Komisję w postaci „standaryzowanej” elektronicznej bazy danych. Artykuł 5 ust. 2 stanowi, że rzeczony dziennik obejmuje „sprzęt i oprogramowanie komputerowe” i jest dostępny przez Internet. Wreszcie art. 5 ust. 5 w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 916/2007 z dnia 31 lipca 2007 r. zmieniającym rozporządzenie nr 2216/2004 (
Dz.U. L 200, s. 5
) stanowi, że centralny administrator wykonuje procesy dotyczące uprawnień, zweryfikowanych emisji lub rachunków tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do wypełniania jego funkcji. Podsumowując, z rozporządzenia nr 2216/2004 wynika, że niezależny dziennik transakcji Wspólnoty stanowi bazę danych, która z jednej strony konsoliduje dane pochodzące z rejestrów krajowych, a z drugiej strony pozwala zidentyfikować transakcje pomiędzy różnymi rejestrami.
Po trzecie, art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004 ustanawia reguły w zakresie poufności. Stanowi on, że:
„Wszystkie informacje, w tym stany wszystkich rachunków i wszystkie dokonane transakcje, przechowywane w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty, w odniesieniu do wszelkich celów innych niż wypełnianie wymagań niniejszego rozporządzenia, dyrektywy 2003/87/WE lub przepisów krajowego prawa uważane są za poufne”.
III –
Okoliczności faktyczne poprzedzające wniesienie skargi
Skarżąca, Holcim (Romania) SA, należy do grupy Holcim specjalizującej się w produkcji cementu, kruszyw, asfaltu i gotowego do wykorzystania betonu. Spółka ta posiada rachunki uprawnień do emisji w rumuńskim rejestrze.
W dniu 16 listopada 2010 r. osoba nieupoważniona uzyskała w sposób niezgodny z prawem wgląd do rachunków tej spółki. Według skarżącej w efekcie tego nielegalnego wglądu milion należących do tej spółki uprawnień zostało przeniesionych w sposób niezgodny z prawem na rachunek prowadzony we Włoszech, zaś 600000 uprawnień przeniesiono do Liechtensteinu. Te 600000 uprawnień nielegalnie przeniesionych do Liechtensteinu udało się odzyskać do dnia wniesienia skargi. Pozostałego miliona uprawnień nie odzyskano. Według skarżącej ów milion skradzionych (i nieodzyskanych do dnia wniesienia skargi) uprawnień był warty „około 15 mln EUR” na dzień, w którym doszło do tego zdarzenia.
Pismem z dnia 24 listopada 2010 r. skarżąca oficjalnie powiadomiła o zdarzeniu Komisję i zwróciła się do tej instytucji [po pierwsze] o „zażądanie zamrożenia krajowych rejestrów” skradzionych jej zdaniem uprawnień do emisji, a po drugie, o „zablokowanie rachunków”, przez które uprawnienia te przepływały.
Pismem z dnia 25 listopada 2010 r. spółka ta złożyła doniesienie do rumuńskiej prokuratury.
W piśmie z dnia 2grudnia 2010 r. kancelaria adwokacka reprezentująca skarżącą zwróciła się do Komisji o „zawieszenie i odmowę dostępu do rachunków” przez które przepływały skradzione zdaniem skarżącej uprawnienia. Kancelaria ta zażądała także, aby Komisja „nakazała rejestrom krajowym, które nie spełniają typowych wymogów bezpieczeństwa bankowych systemów informatycznych, zaprzestania transferu [uprawnień do emisji] do czasu wdrożenia takich środków bezpieczeństwa systemów informatycznych”.
Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. kierownik właściwego wydziału Komisji udzielił następującej odpowiedzi na pismo z dnia 2 grudnia 2010 r.:
„[…]
W odniesieniu do Państwa żądania zawieszenia i zablokowania dostępu do wskazanych rachunków pragnę wskazać, że w naszej ocenie odzyskanie uprawnień, które – jak Państwo twierdzą – zostały nielegalnie przeniesione, stanowi zagadnienie z zakresu prawa krajowego i leży w gestii właściwych krajowych organów ścigania. Komisja nie posiada kompetencji do zablokowania takich uprawnień na rachunku rejestru.
Jeśli chodzi o handel uprawnieniami, proszę zwrócić uwagę na fakt, że informacja ta ma charakter poufny przez okres 5 lat, zgodnie z przepisami art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 i załącznika XVI do tego rozporządzenia. Niezależnie od tych przepisów Komisja skutecznie współpracuje z właściwymi organami ścigania w celu rozwiązania [problemu] nieupoważnionego dostępu do rachunków [o których tu mowa].
Co się tyczy wreszcie Państwa wniosku o zaprzestanie wszelkich transferów uprawnień w rejestrach krajowych do czasu wprowadzenia typowych zasad bezpieczeństwa bankowych systemów informatycznych, wyjaśniam, że takie działanie byłoby nieproporcjonalne i pozbawione podstawy prawnej […]”.
Pismem z dnia 22 grudnia 2010 r. dyrektor generalny kierujący Dyrekcją Generalną (DG) Komisji ds. Działań w dziedzinie Klimatu udzielił następującej odpowiedzi na pismo z dnia 24 listopada 2010 r.:
„[…]
Odzyskanie uprawnień, które – jak Państwo twierdzą – zostały nielegalnie przeniesione, stanowi zagadnienie z zakresu prawa krajowego i leży w gestii właściwych krajowych organów ścigania. Komisja nie posiada kompetencji do zablokowania takich uprawnień na rachunku rejestru, gdyż uprawienia te w dalszym ciągu stanowią ważne środki służące zapewnieniu zgodności z prawem.
Jeśli chodzi o handel uprawnieniami, proszę zwrócić uwagę na fakt, że informacja ta ma charakter poufny przez okres 5 lat, zgodnie z przepisami art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 i załącznika XVI do tego rozporządzenia. Niezależnie od tych przepisów Komisja skutecznie współpracuje z właściwymi organami ścigania w celu rozwiązania [problemu] nieupoważnionego dostępu do rachunków [o których tu mowa].
[…]”.
Okolicznością bezsporną jest to, że ów dyrektor generalny Komisji działał wówczas jako centralny administrator niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty w rozumieniu art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/87, która to funkcja została mu powierzona w trakcie 2010 r.
W dniu 28 grudnia 2010 r. przed tribunal de première instance de Bruxelles (sąd pierwszej instancji w Brukseli, Belgia) zostało wszczęte przeciwko Komisji, na wniosek innej niż skarżąca spółki, postępowanie w przedmiocie środka tymczasowego. Postępowanie to zmierzało w szczególności do tego, aby prezes wskazanego sądu, jako sędzia orzekający w przedmiocie środka tymczasowego, nakazał Komisji z jednej strony „podanie do wiadomości tożsamości beneficjenta lub beneficjentów” rachunków, na których pojawiły się zgłoszone jako skradzione uprawnienia, a z drugiej strony „zablokowanie wszystkich rejestrów krajowych, na których uprawnienia [te] zostały [zapisane]”. W dniu 21 lutego 2011 r. skarżąca wystąpiła do sądu pierwszej instancji w Brukseli z dobrowolną interwencją „w celu uzyskania takich samych środków jak te, których zażądała” spółka, która wszczęła to postępowanie. Tak oto skarżącej został nadany status „drugiej wnioskodawczyni”. Wniosek taki wynika przynajmniej z postanowienia kończącego postępowanie w przedmiocie środka tymczasowego, o którym wspomniano poniżej w pkt 39.
Pismem z dnia 11 marca 2011 r. główny prokurator dyrekcji ds. wykrywania przestępczości zorganizowanej i terroryzmu (Rumunia) poinformował skarżącą, że zostało wszczęte „śledztwo karne” w przedmiocie okoliczności faktycznych, które skarżąca opisała w swym doniesieniu (wspomnianym powyżej w pkt 25).
W piśmie z dnia 18marca 2011 r. organ ten poinformował skarżącą, że w dniu 11 stycznia 2011 r. skierował do belgijskich władz sądowniczych wniosek o pomoc prawną. We wniosku tym zwrócono się o to, aby dyrekcja generalna Komisji odpowiedzialna za prowadzenie niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty:
—
oficjalnie zakazała władzom odpowiedzialnym za prowadzenie rejestrów krajowych księgowania i zatwierdzania transakcji, których przedmiotem są uprawnienia do emisji należące do skarżącej;
—
dostarczyła wszystkie będące w jej posiadaniu dane dotyczące domniemanego nieuprawnionego przeniesienia uprawnień do emisji skarżącej, które miało miejsce w dniu 16 listopada 2010 r.;
—
opisała wszystkie transakcje dotyczące tych uprawnień;
—
dostarczyła pliki dziennika (w języku angielskim „log files”) wskazujące „adresy IP”, datę i godzinę wszystkich transakcji dotyczących uprawnień do emisji należących do skarżącej, począwszy od dnia 16 listopada 2010 r.;
—
dostarczyła pliki dziennika wskazujące „adresy IP” wszystkich operacji, których celem było uzyskanie dostępu do rachunków, na których były zapisane uprawnienia do emisji należące do skarżącej, począwszy od dnia 16 listopada 2010 r.;
—
oraz dostarczyła wszystkie przekazane przez inne rejestry krajowe informacje dotyczące podobnych zdarzeń.
We wskazanym piśmie z dnia 18 marca 2011 r. wyjaśniono także, że belgijskie władze sądownicze nie udzieliły dotąd odpowiedzi na rzeczony wniosek.
Z odpowiedzi na skargę wynika, że w międzyczasie, w dniu 4 marca 2011 r., do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wpłynął, za pośrednictwem belgijskich władz sądowniczych, wniosek o pomoc prawną.
W piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. spółka należąca do tej samej grupy przedsiębiorstw co skarżąca poinformowała Komisję, że przedstawicielka skarżącej spotkała się ze służbami Komisji w dniach 2 i 17 marca 2011 r. Podkreśliła, że przy tych okazjach służbom Komisji wyjaśniono, iż rumuńska prokuratura skierowała do tej instytucji wniosek o pomoc prawną. Następnie stwierdziła, że wniosek ten w dalszym ciągu pozostawał bez odpowiedzi. Wreszcie wskazawszy, że została poinformowana ustnie, iż wniosek ten został przekazany do OLAF‑u, wezwała Komisję do udzielenia na niego odpowiedzi w najkrótszym możliwym terminie.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. kierownik właściwego wydziału Komisji poinformował tę spółkę, że Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie Klimatu nie otrzymała wniosku pochodzącego od rumuńskich władz sądowniczych. Poinformował on także skarżącą, że dane dotyczące transakcji zawarte w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty są poufne i że „zgodnie z utrwaloną praktyką” są one udostępniane wyłącznie krajowym organom ścigania na ich należycie umotywowany wniosek.
Z odpowiedzi na skargę, której twierdzenia zostały poparte dokumentami przedstawionymi przez Komisję w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu, wynika, że w tym samym dniu, czyli 7 kwietnia 2011 r., OLAF udzielił odpowiedzi na wniosek o pomoc prawną. Fakt udzielenia tej odpowiedzi został zresztą potwierdzony przez skarżącą w treści skargi. I tak, wedle wyjaśnień Komisji, OLAF przekazał belgijskiej prokuraturze „CD-ROM oraz twardy dysk zawierające 300 gigabajtów informacji”.
W piśmie z dnia 31 maja 2011 r. adwokat skarżącej poinformował Komisję, że przypuszcza, iż instytucja ta jest świadoma faktu, że od lutego 2011 r. skarżąca jest stroną postępowania w przedmiocie środka tymczasowego, w którym wspomniano w powyżej w pkt 30. Podkreślił on, że postępowanie to zmierza do nakazania Komisji zablokowania uprawnień, które najprawdopodobniej zostały skradzione w dniu 16 listopada 2010 r., oraz „ujawnienia ich aktualnej lokalizacji w rejestrach krajowych”. Adwokat ten wyjaśnił ponadto, że w świetle informacji ujawnionych przez prasę w dniu 30 kwietnia 2011 r.279210 prawdopodobnie skradzionych uprawnień zostało zwróconych przez różne podmioty gospodarcze w obrębie Unii (w celu spełnienia ustanowionego w art. 12 ust. 3 dyrektywy 2003/87 obowiązku zwrotu, o którym wspomniano powyżej w pkt 14). Następie zażądał on od Komisji, aby nie zatwierdzała zwrotu tych uprawnień oraz aby przynajmniej zablokowała te uprawnienia i ponownie przydzieliła je uprawnionemu posiadaczowi.
Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2011 r. prezes sądu pierwszej instancji w Brukseli stwierdził swój „brak właściwości” do rozpoznania wspomnianego w pkt 30 powyżej wniosku o zastosowanie środka tymczasowego.
Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. Komisja udzieliła odpowiedzi na pismo, które zostało do niej skierowane w dniu 31 maja 2011 r. przez adwokata skarżącej. W odpowiedzi tej Komisja podkreśliła, że w odniesieniu do wniosku o zablokowanie zwrotu zgłoszonych jako skradzione uprawnień jej stanowisko nie uległo zmianie. Stwierdziła ona, po pierwsze, że „odzyskanie uprawnień, które miały zostać nielegalnie przeniesione, jest zagadnieniem z zakresu prawa krajowego i zadaniem krajowych organów ścigania”, a po drugie, że „Komisja nie ma kompetencji do zablokowania takich uprawnień na rachunku rejestru, gdyż uprawienia te w dalszym ciągu stanowią ważne środki służące zapewnieniu zgodności z prawem”.
W skierowanym do Komisji piśmie z dnia 13 grudnia 2011 r. skarżąca podniosła, że na Komisji i państwach członkowskich spoczywa „dorozumiany obowiązek” wypracowania rozwiązania w celu naprawienia szkody, jaką poniósł użytkownik uprawnień, który nie naruszył prawa. Skarżąca wskazała następnie, że zamierza wszcząć postępowanie sądowe przeciwko Komisji i władzom rumuńskim w celu „wyrównania swej straty”. Skarżąca podniosła wreszcie, że postępowanie takie nie leży w interesie jej akcjonariuszy i że wobec tego wyraża ona gotowość do zawarcia ugody pozasądowej (w języku angielskim „out-of-court settlement”) z Komisją.
W piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r. Komisja oświadczyła skarżącej, że nie zgadza się na zawarcie ugody pozasądowej.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 lipca 2012 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę. Przedstawiła ona także dwa zestawy uwag.
W pierwszej kolejności skarżąca wniosła do Sądu o to, aby „wyrokiem częściowym”:
—
„stwierdził, że, w odniesieniu do szkody poniesionej przez skarżącą w wyniku kradzieży miliona uprawnień Unia […] powinna ponieść odpowiedzialność za zachowanie Komisji na podstawie art. 256, 268 i 340 TFUE;
—
nakazał Unii […] zapłatę na rzecz skarżącej kwoty 1 EUR tytułem środka tymczasowego;
—
nakazał stronom dojście do porozumienia w przedmiocie wysokości szkody lub nakazał skarżącej udowodnienie ostatecznego rozmiaru poniesionej przez nią szkody w terminie trzech miesięcy od dnia wydania wyroku częściowego;
—
nadał wyrokowi klauzulę wykonalności”.
W drugiej kolejności skarżąca wnosi do Sądu o:
—
„nakazanie Unii […] by wypłaciła jej równowartość skradzionych uprawnień, które nie zostaną odzyskane do dnia wydania ostatecznego wyroku, po cenie rynkowej obowiązującej w dniu kradzieży, wraz z odsetkami w wysokości 8% rocznie od dnia 6 listopada 2010 r.;
—
obciążenie Unii […] kosztami postępowania; oraz
—
nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności”.
W dniu 19 października 2012 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę. Instytucja ta wniosła do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
W dniu 23 października 2012 r. skarżącej udało się odzyskać 94761 uprawnień, po ich „zablokowaniu” przez włoski rejestr i zajęciu przez włoską prokuraturę. Tak więc począwszy od tej daty skarżącej pozostało do odzyskania 905239 uprawnień, a nie milion – jak początkowo twierdziła (zob. pkt 44 powyżej).
W dniu 11 lutego 2013 r. skarżąca złożyła w sekretariacie Sądu replikę, modyfikując jedno ze swych żądań. I tak zamiast żądania, aby Sąd „nakazał stronom dojście do porozumienia w przedmiocie wysokości szkody lub nakazał skarżącej udowodnienie ostatecznego rozmiaru poniesionej przez nią szkody w terminie trzech miesięcy od dnia wydania wyroku częściowego”, sformułowała ona żądanie, aby Sąd „nakazał stronom dojście do porozumienia w przedmiocie wysokości szkody lub nakazał skarżącej udowodnienie ostatecznego rozmiaru poniesionej przez nią szkody w terminie trzech miesięcy od dnia zakończenia postępowania karnego prowadzonego w Rumunii”. W pozostałym zakresie żądania skargi nie zmieniły się.
W dniu 29 maja 2013 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu duplikę.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu wyznaczony początkowo sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania. W ramach środków organizacji postępowania Sąd wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na pytania i do przedłożenia dokumentów.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 lutego 2014 r. Komisja uczyniła zadość temu żądaniu. W dniu 6 lutego 2014 r. skarżąca postąpiła w taki sam sposób.
Na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. wysłuchano wystąpień skarżącej i Komisji oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu.
W przedmiocie zagadnień, które należy rozstrzygnąć przed przystąpieniem do zbadania sprawy co do istoty
Przed przystąpieniem do zbadania zasadności skargi pod względem prawnym Sąd zbada z urzędu jej dopuszczalność w świetle wymogów wynikających z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem, a następnie ustali, jakie znaczenie procesowe ma fakt wytoczenia przed sąd rumuński powództwa zmierzającego do naprawienia tej samej szkody co ta, na którą powołano się w ramach niniejszego postępowania, lecz skierowanego przeciwko władzom rumuńskim.
I –
W przedmiocie spełnienia wymogów art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem
W myśl utrwalonego orzecznictwa zgodnie z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z art. 53 akapit pierwszy tego statutu oraz art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem każda skarga powinna zawierać wskazanie przedmiotu sporu oraz zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów prawnych. Wskazanie to powinno być wystarczająco jasne i dokładne, by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi, w razie potrzeby bez dodatkowych informacji na jej poparcie. W celu zapewnienia bezpieczeństwa prawnego i dobrej administracji wymiarem sprawiedliwości do tego, by skarga była dopuszczalna, konieczne jest, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których została oparta, wynikały, choćby w sposób zwięzły, lecz spójny i zrozumiały, z samej treści skargi. W szczególności, w celu spełnienia tych wymogów, skarga zawierająca wniosek o naprawienie szkody, którą miała wyrządzić instytucja Unii musi zawierać elementy pozwalające na identyfikację, po pierwsze, zarzucanego jej postępowania, po drugie, charakteru i zakresu wskazywanej poniesionej szkody, po trzecie, powodów dla których skarżący uznał, że istnieje związek przyczynowy między tym postępowaniem a szkodą (zob. wyrok Sądu z dnia 2 marca 2010, Arcelor/Parlament i Rada,
T-16/04, Zb.Orz. s. II-211
, pkt 132 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże wskazanie w skardze dokładnego zakresu szkody, a tym bardziej kwoty żądanego odszkodowania, nie stanowi koniecznego warunku dopuszczalności skargi i może ono w każdym wypadku nastąpić dopiero na etapie repliki, o ile skarżąca powoła się na okoliczności uzasadniające jej zwłokę i wskaże elementy umożliwiające ocenę charakteru i zakresu szkody, tak aby strona pozwana była w stanie zapewnić sobie obronę (zob. ww. w pkt 55 wyrok Arcelor/Parlament i Rada, pkt 135 i przytoczone tam orzecznictwo).
To w świetle tych uwag należy ustalić, czy skarga spełnia wymogi określone w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem.
A –
Zarzucane Unii zachowanie
Argumentacja przedstawiona w skardze zmierza do wykazania, że Komisja powinna była ujawnić skarżącej tożsamość aktualnych posiadaczy skradzionych uprawnień, a następnie zakazać wszelkich transakcji dotyczących tych uprawnień, tak aby ułatwić ich zwrot skarżącej. W pkt 64 skargi skarżąca podniosła bowiem, że „odmawiając ujawnienia umiejscowienia skradzionych uprawnień i ich zablokowania”, Komisja spowodowała powstanie odpowiedzialności Unii. Podobne wnioski zostały sformułowane w pkt 68 skargi. Jeszcze bardziej dosadne twierdzenia przedstawiono w pkt 134 skargi. Wskazano tam, że zarzucane Unii zachowanie „samo w sobie nie jest kradzieżą”, ale „niezgodną z prawem odmową i niemożnością zablokowania przez Komisję […] w stosownym czasie skradzionych uprawnień i ujawnienia ich umiejscowienia”.
Prawdą jest, że w pkt 65 skargi skarżąca wskazała, iż „okoliczności faktyczne będące źródłem odpowiedzialności Unii” zaistniały w dniu 16 listopada 2010 r., czyli w dniu zgłoszonego nieuprawnionego przeniesienia uprawnień. Chociaż skarżąca nigdy wyraźnie nie przypisała Komisji owego przeniesienia, należy stwierdzić, że zachowania, które skarżąca zarzuca Komisji, zostały wyraźnie wskazane w skardze. Chodzi tu o dwa zachowania, a mianowicie, po pierwsze, podnoszoną odmowę Komisji w kwestii „ujawnienia umiejscowienia skradzionych uprawnień”, a po drugie, odmówienie przez tę instytucję „ich zablokowania”.
B –
Podnoszona szkoda
W ramach swych żądań skarżąca domaga się zasądzenia na swą rzecz odszkodowania za poniesioną szkodę stanowiącego „równowartość skradzionych uprawnień, które nie zostaną odzyskane do dnia wydania ostatecznego wyroku, po cenie rynkowej obowiązującej w dniu kradzieży, wraz z odsetkami w wysokości 8% rocznie od dnia 16 listopada 2010 r”.
Skarżąca wystarczająco dokładnie zdefiniowała zatem charakter podnoszonej przez siebie szkody: chodzi mianowicie o szkodę czysto majątkową, jaką stanowi zasadniczo wartość handlowa, na dzień 16 listopada 2010 r., miliona zgłoszonych jako skradzione i nieodzyskanych do dnia wniesienia skargi uprawnień.
Ponadto należy uznać, że skarga zawiera elementy wystarczające do określenia dokładnego rozmiaru podnoszonej szkody.
Zawierającą wnioski część skargi, w której to części przedstawiono żądanie zasądzenia odszkodowania, należy bowiem odczytywać w powiązaniu z pkt 119 skargi, w którym wskazano, że straty poniesione przez skarżącą wynoszą „około 15 mln EUR”.
Poza tym chociaż obliczenie to ma charakter przybliżenia, należy je interpretować w kontekście pkt 7 skargi, w którym sprecyzowano, że „średnia cena handlowa [każdego ze skradzionych i nieodzyskanych uprawnień mieściła się, w dniu zgłoszonej kradzieży, w przedziale] między 10 a 20 EUR”. Wynika stąd, że skarżąca domaga się zasadzenia odszkodowania w maksymalnej wysokości 20 mln EUR, powiększonej o odsetki.
Tak więc zarówno charakter, jak i rozmiar podnoszonej szkody zostały określone w skardze.
C –
Związek przyczynowy
W skardze wskazano wreszcie w dość jasny sposób, że podnoszona szkoda została „spowodowana niezgodną z prawem odmową i niemożnością zablokowania przez Komisję […] w stosownym czasie skradzionych uprawnień i ujawnienia ich umiejscowienia”. Według skarżącej odmowa ta uniemożliwiła jej zidentyfikowanie aktualnych posiadaczy tych uprawnień, a w rezultacie podjęcie działań, w tym w razie potrzeby na drodze sądowej, w celu ich odzyskania.
Te wskazania dotyczące związku przyczynowego między zarzucanym Komisji zachowaniem a podnoszoną szkodą są wystarczające, by uznać, że skarga spełnia wymogi określone w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania.
II –
W przedmiocie znaczenia faktu wytoczenia przed sąd rumuński powództwa zmierzającego do naprawienia tej samej szkody co ta, na którą powołano się w ramach niniejszego postępowania, lecz skierowanego przeciwko władzom rumuńskim
W pkt 17 repliki skarżąca wskazała, że wszczęła postępowanie cywilne przed sądem rumuńskim przeciwko organowi administracji odpowiedzialnemu za prowadzenie rumuńskiego rejestru. Skarżąca dodała, że „powództwo to ma inny charakter [niż niniejsza skarga] i nie zazębia się [z nią], gdyż jest ono oparte na umowie zawartej między skarżącą a rumuńską administracją”.
Jednakże z pisma wszczynającego postępowanie przed sądem rumuńskim, które wpłynęło do tego sądu w dniu 10 listopada 2011 r., wynika, że szkoda, której naprawienia zażądano od władz rumuńskich, odpowiada wartości handlowej, na dzień 16 listopada 2010 r., 1000000 uprawnień do emisji, które miały stać się przedmiotem nieuprawnionego przeniesienia i których nie udało się odzyskać. Oznacza to, że chociaż zachowanie zarzucane władzom rumuńskim (a mianowicie uchybienie obowiązkowi zapewnienia bezpieczeństwa rumuńskiego rejestru) rzeczywiście jest zachowaniem innym od tego, które zarzucane jest Komisji w niniejszej skardze, to jednak podnoszona szkoda jest w obu wypadkach ta sama, a mianowicie stanowi ona równowartość zgłoszonych jako skradzione i nieodzyskanych do dnia wniesienia skargi uprawnień (zob. pkt 61 powyżej).
Z przekazanych przez skarżącą informacji wynika, że w dniu rozprawy oraz a fortiori w dniu wniesienia skargi żaden rumuński sąd nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w zawisłej przed nim sprawie.
W tym stanie rzeczy w sytuacji, gdyby po przeprowadzeniu rozprawy w niniejszej sprawie rumuński sąd uwzględnił żądanie, które zostało mu przedstawione przez skarżącą, i gdyby równolegle Sąd uwzględnił niniejszą skargę, skarżąca dwukrotnie uzyskałaby odszkodowanie za tę samą szkodę.
W orzecznictwie wypracowano jednak rozwiązania pozwalające uniknąć takich konsekwencji, w zależności od sytuacji, na etapie badania dopuszczalności skargi albo w późniejszym stadium badania jej zasadności.
A –
Wpływ wytoczenia powództwa odszkodowawczego przed sąd rumuński na dopuszczalność niniejszej skargi
W wyroku z dnia 30 maja 1989 r. w sprawie Roquette frères przeciwko Komisji (
20/88, Rec. s. 1553
, pkt 15) Trybunał orzekł, że dopuszczalność skargi o odszkodowanie przewidzianej w art. 268 TFUE i w art. 340 akapit drugi TFUE może być w pewnych wypadkach uzależniona od wyczerpania wewnętrznych środków zaskarżenia dostępnych w celu uzyskania zaspokojenia roszczeń od władz krajowych, o ile takie wewnętrzne środki zaskarżenia zapewniają skuteczną ochronę zainteresowanych jednostek i mogą doprowadzić do naprawienia podnoszonej szkody.
Posłużenie się czasownikiem „móc” przy formułowaniu tej zasady świadczy o tym, że niewyczerpanie „wewnętrznych środków zaskarżenia dostępnych w celu uzyskania zaspokojenia roszczeń od władz krajowych” nie zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd Unii niedopuszczalności skargi. Okoliczność taka może prowadzić do niedopuszczalności skargi jedynie „w pewnych wypadkach”.
Wypadki te nie zostały wprawdzie sprecyzowane w ww. w pkt 73 wyroku w sprawie Roquette frères przeciwko Komisji (pkt 15), Sąd stoi jednak na stanowisku, że istnieje tylko jedna sytuacja, w której okoliczność, iż nie wydano ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie powództwa odszkodowawczego wytoczonego przed sąd krajowy, skutkuje nieuchronnie niedopuszczalnością skargi o odszkodowanie wniesionej do sądu Unii. Chodzi tu o sytuację, w której wskazana okoliczność uniemożliwia temu sądowi określenie charakteru i zakresu podnoszonej przed nim szkody, wobec czego nie są spełnione wymogi przewidziane w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania (zob. orzecznictwo przytoczone powyżej w pkt 55).
Tymczasem w niniejszej sprawie, pomimo to, że żaden z elementów sprawy nie pozwala stwierdzić, że żaden rumuński sąd nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wytoczonego przez skarżącą powództwa odszkodowawczego, Sąd jest w stanie ustalić charakter i zakres podnoszonej szkody (zob. pkt 65 powyżej).
Badanej skargi nie można zatem odrzucić jako niedopuszczalnej na podstawie linii orzeczniczej wytyczonej w ww. w pkt 73 wyroku w sprawie Roquette frères przeciwko Komisji (pkt 15).
B –
Wpływ wytoczenia powództwa odszkodowawczego przed sąd rumuński na badanie zasadności niniejszej skargi
Wytoczenie przed sąd krajowy powództwa zmierzającego do uzyskania odszkodowania za tę samą szkodę co ta podnoszona przed sądem Unii wywiera konsekwencje nie tylko w odniesieniu do kwestii dopuszczalności. Okoliczność ta ma również wpływ na badanie zasadności skargi o odszkodowanie wniesionej do sądu Unii.
Zgodnie z orzecznictwem w sytuacji, gdy, po pierwsze, dana osoba wystąpiła z dwoma roszczeniami odszkodowawczymi, których przedmiotem jest ta sama szkoda, przy czym jedno z nich jest skierowane przeciwko władzom krajowym i podniesione przed sądem krajowym, zaś drugie z nich jest skierowane przeciwko instytucji lub organowi Unii i dochodzone przed sądem Unii, a po drugie, istnieje ryzyko, że skarżący otrzyma niedostateczne lub zbyt duże odszkodowanie z powodu różnicy w ocenie tej szkody dokonanej przez dwa różne sądy, sąd Unii powinien – przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie tej szkody – wstrzymać się z wydaniem orzeczenia do czasu, aż sąd krajowy wyda orzeczenie kończące postępowanie w zawisłej przed nim sprawie (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 14 lipca 1967 r. w sprawach połączonych 5/66, 7/66 i od
13/66 do 24/66 Kampffmeyer i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 317, 344
; z dnia 30 listopada 1967 r. w sprawie
30/66 Becher przeciwko Komisji, Rec. s. 369, 389
, 390; wyrok Sądu z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie
T-138/03 É.R. i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. II-4923
, pkt 42).
Tak więc w podobnej sytuacji sąd Unii jest zobowiązany wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia i zakresu szkody do czasu wydania orzeczenia przez sąd krajowy. Do czasu wydania tego orzeczenia sąd Unii nie może zatem również wypowiadać się w przedmiocie związku przyczynowego między zarzucanym Unii zachowaniem a podnoszoną szkodą. Może on natomiast, nawet przed wydaniem orzeczenia przez sąd krajowy, ustalić, czy zarzucane Unii zachowanie może być źródłem jej odpowiedzialności pozaumownej. Zresztą w postępowaniu, w którym zapadł ww. w pkt 79 wyrok w sprawie Kampffmeyer i in. przeciwko Komisji (Rec. s. 339), przed zawieszeniem postępowania Trybunał wypowiedział się w przedmiocie „niezgodnego z prawem działania służb mogącego być źródłem odpowiedzialności Wspólnoty”.
Ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca wytoczyła przed sąd rumuński wciąż pozostające w toku powództwo zmierzające do uzyskania odszkodowania za tę samą szkodę co ta podnoszona w ramach niniejszej skargi, Sąd powstrzyma się od analizy szkody i związku przyczynowego do czasu wydania ostatecznego orzeczenia przez sąd krajowy.
Sąd stwierdza jednak, że jest w stanie wypowiedzieć się w przedmiocie zagadnień mających charakter wstępny względem owej analizy.
W szczególności Sąd ma możliwość dokonania oceny zgodności z prawem dwóch zachowań Komisji, na które powołuje się skarżąca w uzasadnieniu swych roszczeń odszkodowawczych przedstawionych w ramach reżimu odpowiedzialności na zasadzie winy. Poza tym nawet jeśli Sąd oddali wskazane roszczenia odszkodowawcze, to będzie również w stanie wypowiedzieć się w przedmiocie spełnienia przesłanek powstania odpowiedzialności niezależnej od winy, przy założeniu, że taki reżim odpowiedzialności ma swe miejsce w prawie Unii.
Co do istoty
Skarżąca domaga się stwierdzenia odpowiedzialności Unii na dwóch różnych podstawach. W pierwszej kolejności powołuje się ona na odpowiedzialność Unii na zasadzie winy, czyli odpowiedzialność za zachowanie niezgodne z prawem, a posiłkowo na odpowiedzialność niezależną od winy, czyli odpowiedzialność za zachowanie zgodne z prawem.
Obie te podstawy odpowiedzialności zostaną poniżej kolejno przeanalizowane.
I –
W przedmiocie odpowiedzialności za zasadzie winy
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii jest uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek, a mianowicie, po pierwsze, możliwości przypisania wskazywanego zachowania instytucji lub organowi Unii, po drugie, bezprawności tego zachowania, po trzecie, istnienia szkody, a po czwarte, istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rzeczonym zachowaniem a podnoszoną szkodą. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, skargę należy oddalić w całości, bez potrzeby badania, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki (zob. wyrok Sądu z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie T‑587/10 Interspeed przeciwko Komisji, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
Aby można było uznać za spełnioną przesłankę bezprawności zachowania zarzucanego instytucji, orzecznictwo wymaga ustalenia, że nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej jednostkom uprawnienia. W tym względzie należy przypomnieć, że wywiedziony z orzecznictwa reżim odpowiedzialności pozaumownej Unii uwzględnia w szczególności złożoność sytuacji, jaką należy uregulować, trudności w stosowaniu lub wykładni aktów prawnych oraz w szczególności zakres swobodnego uznania, jakim dysponuje organ wydający kwestionowany akt. Kryterium decydującym o stwierdzeniu, że naruszenie prawa Unii jest wystarczająco istotne, jest oczywiste i poważne naruszenie przez daną instytucję granic jej uznania. Jeżeli instytucja ta dysponuje jedynie znacznie ograniczoną swobodą uznania bądź nie ma takiej swobody, każde naruszenie prawa Unii może być wystarczające dla stwierdzenia, że wystąpiło wystarczająco istotne naruszenie (wyroki Trybunału: z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie
C-352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Rec. s. I-5291
, pkt 40, 42–44; z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie
C-312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Rec. s. I-11355
, pkt 52–55).
W świetle tych rozważań należy zbadać zgodność z prawem dwóch odrębnych zachowań, które – jak wskazano powyżej w pkt 59 – są zarzucane Komisji przez skarżącą.
A –
Pierwsze zarzucane Komisji jako nieprawidłowe zachowanie, polegające na odmowie ujawnienia umiejscowienia uprawnień rzekomo skradzionych w dniu 16 listopada 2010 r.
1. Istnienie pierwszego zarzucanego Komisji jako nieprawidłowe zachowania
Prawdą jest, że żadne z pism skierowanych do Komisji w imieniu skarżącej i dołączonych do akt sprawy nie zawiera wyraźnego żądania, aby Komisja ujawniła umiejscowienie uprawnień, które przypuszczalnie zostały skradzione w dniu 16 listopada 2010 r.
Należy jednak stwierdzić, że Komisja sama poinformowała skarżącą, w pismach z dni 14 i 22 grudnia 2010 r., że wszelkie „informacj[e] [dotyczące handlu uprawnieniami] ma[ją] charakter poufny przez okres pięciu lat”.
Co więcej, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w dniu 21 lutego 2011 r. skarżąca zwróciła się do sądu pierwszej instancji w Brukseli o nakazanie Komisji „podania do wiadomości tożsamości beneficjenta lub beneficjentów” rachunków, na których pojawiły się uprawnienia, które – jak twierdzi – zostały jej skradzione w dniu 16 listopada 2010 r. (zob. pkt 30 powyżej). Inaczej mówiąc, skarżąca wniosła o nakazanie Komisji, aby instytucja ta ujawniła umiejscowienie przypuszczalnie skradzionych uprawnień.
Mimo że opisany wniosek został skierowany do prezesa sądu pierwszej instancji w Brukseli, a nie do Komisji, to wydaje się, że w piśmie z dnia 7 kwietnia 2011 r. (zob. pkt 36 powyżej) instytucja ta ustosunkowała się do tego wniosku. W owym piśmie wskazała bowiem, że dane dotyczące transakcji figurujących w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty są poufne i że „zgodnie z utrwaloną praktyką” Komisja ujawnia te dane jedynie krajowym organom ścigania, na ich należycie umotywowany wniosek. Pismo z dnia 7 kwietnia 2011 r. nie zostało wprawdzie skierowane do skarżącej, ale do innej spółki należącej do tej samej grupy, nie zawierało też odniesienia do wniosku przedstawionego przez skarżącą w ramach postępowania wszczętego przed sądem pierwszej instancji w Brukseli, jednak nie zmienia to faktu, że w piśmie tym pośrednio ustosunkowano się do tego wniosku.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Komisja odmówiła uwzględnienia przedstawionego przez skarżącą wniosku o ujawnienie umiejscowienia uprawnień przypuszczalnie skradzionych w dniu 16 listopada 2010 r. Istnienie pierwszego z zachowań zostało zatem dowiedzione.
2. Zgodność z prawem pierwszego z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań
W celu wykazania niezgodności z prawem pierwszego z zarzucanych Komisji zachowań, a mianowicie odmowy ujawnienia bezpośrednio skarżącej informacji poufnych, skarżąca podnosi zasadniczo siedem zarzutów.
a) Zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004
Argumenty skarżącej
W zarzucie pierwszym skarżąca twierdzi w istocie, że odmawiając jej ujawnienia informacji dotyczących przypuszczalnie skradzionych uprawnień, Komisja naruszyła art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004, który ustanawia reguły obowiązujące w dziedzinie poufności.
Na poparcie tego zarzutu skarżąca twierdzi, że Komisja była zobowiązana do ujawnienia jej informacji poufnych, tak aby pozwolić jej na odzyskanie przypuszczalnie skradzionych uprawnień. Według skarżącej art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 zezwala na ujawnianie informacji poufnych, w sytuacji gdy jest to niezbędne do wypełnienia wymagań określonych w tymże rozporządzeniu nr 2216/2004, w dyrektywie 2003/87 oraz w prawie krajowym. Tymczasem to właśnie ujawnienie informacji dotyczących skradzionych uprawnień było niezbędne do „wypełnienia” takich wymagań i stanowiło „warunek utrzymania rejestrów”.
W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca podnosi, że art. 20 dyrektywy 2003/87 powierza służbom Komisji odpowiedzialnym za prowadzenie niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty zadanie wykrywania ewentualnych nieprawidłowości mających wpływ na transakcje, takich jak kradzieże, oraz zaradzania im. Zadanie to nie mogłoby jednak być jednak wykonywane w sposób prawidłowy, gdyby „ofiarom tych nieprawidłowości” nie były udzielane żadne informacje. Tak więc ujawnianie informacji dotyczących rachunków w celu odzyskania skradzionych uprawnień służy spełnieniu wymogów określonych w art. 20 dyrektywy 2003/87.
Skarżąca utrzymuje wreszcie, że Komisja wprawdzie oświadczyła, że zgadza się na „ujawnienie informacji »organom ścigania [państw członkowskich]«”, ale zastrzegła, że sądy cywilne, w tym prezes sądu pierwszej instancji w Brukseli, nie mogą być uznawane za tego rodzaju władze. Jednakże podejście to „nie jest zasadne i stanowi samo w sobie nadużycie władzy” (w języku angielskim „misuse of powers”). Skarżąca dodaje, że Komisja do dnia dzisiejszego „w rzeczywistości” nie udzieliła odpowiedzi na wniosek o pomoc prawną wystosowany przez rumuńskie organy ścigania […] w dniu 13 stycznia 2011 r.
Zasadność argumentów skarżącej
W celu udzielenia odpowiedzi na zarzut pierwszy należy na wstępie przypomnieć uregulowania art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 oraz dokonać ich wykładni.
– Przepisy art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 obowiązujące w dniu zaistnienia zarzucanych Komisji zdarzeń
Tytułem wstępu należy podkreślić, że w dniu, w którym Komisja miała odmówić ujawnienia informacji, których domagała się skarżąca, czyli najpóźniej w dniu 7 kwietnia 2011 r. (zob. pkt 92 powyżej), art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 pozostawał jeszcze w mocy. I tak chociaż na mocy art. 91 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 994/2008 z dnia 8 października 2008 r. w sprawie znormalizowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzją nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (
Dz.U. L 271, s. 3
) uchylono rozporządzenie nr 2216/2004, to skutek tego uchylenia został odroczony do dnia 1 stycznia 2012 r.
Brzmienie art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004 pozostało niezmienione aż do momentu jego uchylenia w dniu 1 stycznia 2012 r. Przepis ten stanowił, że „[w]szystkie informacje, w tym stany wszystkich rachunków i wszystkie dokonane transakcje, przechowywane w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty w odniesieniu do wszelkich celów innych niż wypełnianie wymagań niniejszego rozporządzenia, dyrektywy 2003/87/WE lub przepisów krajowego prawa uważane są za poufne”.
Brzmienie art. 10 ust. 2–2e rozporządzenia nr 2216/2004, obowiązującego w dniu, w którym miało miejsce pierwsze z zarzucanych Komisji zachowań, jest z kolei wynikiem zmian dokonanych na mocy art. 78 pkt 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 z dnia 7 października 2010 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (
Dz.U. L 270, s. 1
), które to zmiany weszły w życie w dniu 15 października 2010 r., zgodnie z art. 80 tego rozporządzenia.
Tak więc w brzmieniu mającym zastosowanie do rozpoznawanego sporu art. 10 ust. 2–2e rozporządzenia nr 2216/2004 stanowi:
„2.   Dane przechowywane w rejestrach i [niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty] mogą uzyskać następujące podmioty:
a)
organy ścigania i organy podatkowe państwa członkowskiego;
b)
[OLAF];
c)
Europol;
d)
administratorzy rejestru państw członkowskich.
2a.   Dane transakcji można udostępniać podmiotom wymienionym w ust. 2 po złożeniu przez nie wniosku Centralnemu Administratorowi lub administratorowi rejestru, jeżeli wnioski takie są uzasadnione i niezbędne do celów przeprowadzenia śledztwa, wykrycia i ścigania oszustw, prania pieniędzy, finansowania terroryzmu lub poważnych przestępstw lub dla działań administracji podatkowej lub organów ścigania.
2b.   Podmiot otrzymujący dane zgodnie z ust. 2a zapewnia ich stosowanie wyłącznie do celów określonych we wniosku przedłożonym zgodnie z ust. 2a oraz gwarantuje, że nie zostaną one celowo lub przypadkowo udostępnione osobom niezwiązanym z celem zastosowania tych danych. Przepis ten nie wyklucza możliwości udostępnienia tych danych przez podmioty innym podmiotom wymienionym w ust. 2, jeżeli jest to niezbędne dla celów określonych we wniosku przedłożonym zgodnie z ust. 2a.
2c.   Na wniosek podmiotów wymienionych w ust. 2 Centralny Administrator może udostępnić im anonimowe dane z transakcji w celu znalezienia podejrzanych wzorów transakcji. Podmioty mające taki dostęp mogą poinformować inne podmioty wymienione w ust. 2 o podejrzanych wzorach transakcji.
2d.   Administratorzy rejestru udostępniają wszystkim pozostałym administratorom rejestru w zabezpieczony sposób nazwiska i tożsamość osób, którym odmówili otwarcia rachunku lub którym odmówili wyznaczenia [ich] jako upoważnionego przedstawiciela lub dodatkowego upoważnionego przedstawiciela.
2e.   Administratorzy rejestru mogą zadecydować o powiadomieniu krajowych organów ścigania o wszystkich transakcjach z wykorzystaniem liczby jednostek większej niż ustalona przez administratora rejestru oraz o powiadomieniu o wszelkich rachunkach przeprowadzających w ciągu 24 godzin ilość transakcji większą niż ilość ustalona przez administratora rejestru”.
Wreszcie brzmienie art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 2216/2004 obowiązujące w dniu, w którym miało miejsce pierwsze z zarzucanych Komisji zachowań, jest wynikiem zmiany wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 916/2007.
Tak więc art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 2216/2004 w brzmieniu mającym zastosowanie do rozpatrywanego sporu stanowi:
„Każdy kompetentny organ i administrator rejestru wykonuje procesy dotyczące przydziałów [uprawnień], zweryfikowanych emisji, rachunków lub jednostek Kioto tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do wypełniania przez niego jego funkcji, jako kompetentnego organu lub administratora rejestru”.
– Wykładnia art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004
Artykuł 10 rozporządzenia nr 2216/2004 służy zapewnieniu ochrony tajemnicy handlowej. Przewiduje on, że co do zasady wszystkie informacje, w tym stany wszystkich rachunków i wszystkie dokonane transakcje, przechowywane w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty uważane są za poufne.
Pierwszy z wyjątków od tej zasady został przewidziany w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004. Wyjątek ten dotyczy wypadków, w których ujawnienie takich informacji ma na celu wypełnianie wymagań rozporządzenia nr 2216/2004, dyrektywy 2003/87 lub przepisów prawa krajowego. Jednakże wyjątek ten powinien być interpretowany w sposób ścisły, tak jak wszelkie odstępstwa bądź wyjątki od reguły ogólnej (zob. wyrok Trybunału z dnia 29 września 2011 r. w sprawie C‑82/10 Komisja przeciwko Irlandii, niepublikowany w Zbiorze, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto należy zważyć, że obejmuje on jedynie dwie sytuacje. Pierwszą z nich jest sytuacja, gdy ujawnienia informacji zgromadzonych w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty wyraźnie wymaga przepis dyrektywy 2003/87 lub rozporządzenia nr 2216/2004, czy też zgodny z prawem Unii przepis prawa krajowego. Drugą z nich jest sytuacja, w której ujawnienie tych informacji jest niezbędne do prawidłowego stosowania takich przepisów. Ponadto należy zaznaczyć, że na wyjątek ten co do zasady mogą się powoływać jedynie organy uczestniczące w sprawowaniu władzy publicznej, którym z tego tytułu może zostać powierzone zadanie „wykonywania” przepisów rozporządzenia nr 2216/2004 i dyrektywy 2003/87, czy też przepisów prawa krajowego służących zapewnieniu transpozycji lub stosowania tych norm Unii.
W art. 10 ust. 2, 2a, 2b i 2c rozporządzenia nr 2216/2004 został przewidziany drugi wyjątek od tej reguły, w myśl którego poufne są informacje zgromadzone w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty.
W ust. 2 wyraźnie wskazano, że na wyjątek ten mogą się powoływać jedynie organy ścigania i organy podatkowe państw członkowskich, OLAF, Europol oraz administratorzy rejestru państw członkowskich.
Ponadto w myśl ust. 2a wyjątek ten wchodzi w grę jedynie w sytuacji, gdy podmioty te złożą wniosek o udostępnienie informacji zgromadzonych w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty. Wniosek ten musi być należycie uzasadniony. Z kolei informacje, których udostępnienia się żąda, muszą być niezbędne albo do ścigania naruszeń prawa lub przestępstw, albo do ustalenia podstawy wymiaru podatku lub jego ściągnięcia.
Wreszcie ust. 2b nie zabrania, aby podmiot, który uzyskał informacje na podstawie ust. 2a, mógł z kolei ujawnić je osobom fizycznym lub prawnym, których bezpośrednio dotyczą wskazane we wniosku kwestie karne lub podatkowe. Artykuł 10 ust. 2b zdanie pierwsze „[nakazuje wszystkim] [p]odmiot[om] otrzymujący[m] dane zgodnie z ust. 2a zapewni[ć] ich stosowanie wyłącznie do celów określonych we wniosku przedłożonym zgodnie z ust. 2a oraz [za]gwarant[ować], że nie zostaną one celowo lub przypadkowo udostępnione osobom niezwiązanym z celem zastosowania tych danych”. Należy stąd wywnioskować a contrario, że osoby „związane z zastosowaniem danych”, o którym mowa we wniosku przedstawionym na podstawie ust. 2a, mogą uzyskiwać te dane od podmiotów, które wystąpiły z rzeczonym wnioskiem.
Należy jednak podkreślić, że samo posiadanie statusu osoby związanej z zastosowaniem danych, o którym mowa we wniosku przedstawionym na podstawie ust. 2, nie prowadzi do przyznania bezwarunkowego prawa do uzyskania tych danych. Ujawnienie danych osobie mającej taki status stanowi jedynie możliwość pozostawioną podmiotowi, który wystąpił z wnioskiem. Zadaniem tego podmiotu jest dokonanie oceny, w szczególności w świetle znanych mu okoliczności faktycznych i mającego zastosowanie prawa krajowego, czy ujawnienie takie powinno mieć miejsce.
Tak więc w sytuacji gdy organ właściwy w sprawach karnych, taki jak ten, do którego zwróciła się skarżąca w dniu 25 listopada 2010 r. (zob. pkt 25 powyżej) otrzymał, jako „organ ścigania”, informacje poufne zawarte w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty, które były w jego ocenie niezbędne do zidentyfikowania sprawców naruszenia prawa lub przestępstwa, art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 nie zabrania mu ujawnienia tych informacji osobie fizycznej lub prawnej, która, tak jak skarżąca, ma status osoby pokrzywdzonej w wyniku domniemanego przestępstwa. W rozumieniu art. 10 ust. 2b rozporządzenia nr 2216/2004, dla uchylenia poufności osoba taka może bowiem zostać uznana jedynie za osobę, której „dotyczą” owe informacje.
W art. 10 ust. 2d rozporządzenia nr 2216/2004 ustanowiono trzeci wyjątek od zasady poufności, na który mogą się powoływać wyłącznie administratorzy rejestrów. Mogą oni przekazywać sobie wzajemnie określone informacje.
Wreszcie w art. 10 ust. 2e rozporządzenia nr 2216/2004 ustanowiony został czwarty wyjątek od zasady poufności. Przepis ten upoważnia administratorów rejestrów do powiadamiania krajowych organów ścigania, po pierwsze, o transakcjach, których rozmiar przekracza określony próg, a po drugie, o rachunkach, na których przeprowadzana jest dziennie liczba transakcji przekraczająca określony próg.
– Zastosowanie w niniejszej sprawie
W pierwszej kolejności art. 20 dyrektywy 2003/87 przewiduje z jednej strony, że centralny administrator wyznaczony przez Komisję przeprowadza „zautomatyzowaną kontrolę” każdej zarejestrowanej transakcji w celu sprawdzenia, czy transakcje dotyczące uprawnień nie są obarczone żadną „nieprawidłowością”, a z drugiej strony, że w wypadku wykrycia „nieprawidłowości” organ ten informuje zainteresowane państwo lub państwa członkowskie (zob. pkt 148 poniżej). Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącej przedstawionym w pkt 97 powyżej ani ten artykuł, ani zresztą żaden inny przepis dyrektywy 2003/87 czy rozporządzenia nr 2216/2004, nie przewiduje wyraźnie, że Komisja może ujawniać informacje dotyczące zgłoszonych jako skradzione uprawnień osobie, która miałaby być poszkodowana w wyniku takiej kradzieży. Podobnie nie udowodniono ani nawet nie podniesiono, że jakikolwiek przepis prawny obowiązujący w państwie członkowskim zawiera taką regulację.
Ponadto nie wykazano, że uchylenie poufności jest niezbędne do prawidłowego zastosowania przepisów dyrektywy 2003/87 lub rozporządzenia nr 2216/2004 czy też normy prawnej obowiązującej w państwie członkowskim. W szczególności uchylenie poufności nie jest konieczne do prawidłowego zastosowania art. 20 dyrektywy 2003/87, na który powołuje się skarżąca.
W tym stanie rzeczy skarżąca nie może powoływać się na wyjątek ratione materiae od zasady poufności, który został przewidziany w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004 (i który przypomniano w pkt 107 powyżej).
W drugiej kolejności na marginesie można zaznaczyć, że skarżąca jest spółką akcyjną prawa rumuńskiego. Jako taka nie może się ona skutecznie powoływać na wyjątek ratione personae przewidziany w art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004 (i przypomniany w pkt 108 powyżej).
W trzeciej kolejności należy zaznaczyć, że w ramach argumentu przedstawionego w pkt 98 powyżej skarżąca twierdzi w istocie, że Komisja w sposób niezgodny z prawem odmówiła ujawnienia informacji poufnych cywilnemu organowi sądowniczemu, a mianowicie prezesowi sądu pierwszej instancji w Brukseli, oraz „w rzeczywistości” nie ujawniła owych informacji organowi ścigania, a mianowicie rumuńskiej prokuraturze. Według skarżącej odmowy te uniemożliwiły jej później uzyskanie dostępu do informacji poufnych na podstawie art. 10 ust. 2b rozporządzenia nr 2216/2004, którego wykładni dokonano w pkt 108 i 113 powyżej.
Jednakże – z jednej strony – z informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, popartych dokumentem wewnętrznym Komisji przedstawionym przez tę instytucję w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu wynika, że w dniu 7 kwietnia 2011 r. OLAF, który – zgodnie z art. 2 decyzji Komisji 1999/352/WE, EWWiS, Euratom z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiającej Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (
Dz.U. L 136, s. 20
) – jest w szczególności odpowiedzialny za „prowadzenie wewnętrznych dochodzeń [w Komisji] w trybie administracyjnym mających na celu […] walkę z nadużyciami finansowymi” oraz „udzielanie wsparcia Komisji we współpracy z państwami członkowskimi w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych”, udzielił odpowiedzi na wniosek o pomoc prawną przedstawiony przez rumuńską prokuraturę (zob. pkt 37 powyżej). Te zawarte w odpowiedzi na skargę informacje nie tylko nie zostały zakwestionowane, ale zostały w pełni potwierdzone w samej skardze. I tak, mimo że w pkt 93 skargi skarżąca twierdzi, że Komisja do dnia dzisiejszego „w rzeczywistości” nie udzieliła odpowiedzi na wniosek o pomoc prawną (zob. pkt 98 powyżej), to równolegle przyznaje, w pkt 53 skargi, że odpowiedź taka istnieje. Ponadto nawet zakładając, że za pomocą argumentu przedstawionego w pkt 93 skargi skarżąca podała w wątpliwość znaczenie odpowiedzi udzielonej w imieniu Komisji przez działający na wniosek tej instytucji OLAF, to należy stwierdzić, iż nie przedstawiła ona żadnych dowodów na poparcie tego twierdzenia. Zresztą skarżąca nie wyjaśniła nawet, dlaczego według niej odpowiedź udzielona przez OLAF rumuńskiej prokuraturze była nieadekwatna i niewystarczająca, podczas gdy w odpowiedzi na skargę Komisja podała zakres informacji, które zostały w jej imieniu przekazane przez OLAF (zob. pkt 37 powyżej). W tym stanie rzeczy skarżąca nie może zasadnie podnosić, że Komisja odmówiła ujawnienia informacji rumuńskiej prokuraturze, powołując się na ich poufność.
Z drugiej strony – art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 nie upoważniał Komisji do ujawnienia prezesowi sądu pierwszej instancji w Brukseli poufnych danych zawartych w rejestrach. Jako sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych nie działał on bowiem w charakterze organu ścigania w rozumieniu ust. 2 lit. a) tego artykułu (zob. pkt 103 powyżej). W szczególności nie prowadził on żadnego dochodzenia, które dotyczyłoby zgłoszonych jako skradzione uprawnień.
Nie można zresztą zasadnie twierdzić, w ślad za skarżącą, że Komisja odmówiła ujawnienia informacji poufnych cywilnemu organowi sądowniczemu państwa członkowskiego, takiemu jak prezes sądu pierwszej instancji w Brukseli. Instytucja ta jedynie odmówiła ujawnienia tych informacji bezpośrednio skarżącej, zgodnie z postanowieniem belgijskiego organu sądowniczego.
W tym względzie należy podkreślić, że w piśmie złożonym w sądzie pierwszej instancji w Brukseli w dniu 21 lutego 2011 r. adwokat Komisji wskazał, co następuje:
„Unia zawsze twierdziła, że jest skłonna udzielać odpowiedzi na należycie uzasadnione pytania kierowane do niej przez władze państwowe, ale wcale nie do tego zmierza strona przeciwna […]; czym innym jest przekazywanie informacji sądowi, prokuraturze czy policji […], a czym innym jest przekazywanie tych informacji spółce handlowej, a do tego zmierza wskazany wniosek, choć został on przedstawiony przed sądem. Gdyby wniosek ten został uwzględniony, Unia nie byłaby zobowiązana do przekazania żądanych informacji prezesowi [sądu pierwszej instancji w Brukseli] orzekającemu w przedmiocie środka tymczasowego, ale stronie skarżącej”.
Inaczej mówiąc, Komisja podniosła za pośrednictwem swego adwokata, że zgadza się na przekazanie, na podstawie art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004, informacji poufnych dotyczących uprawnień do emisji między innymi krajowym władzom sądowniczym. Instytucja ta wyjaśniła jednak, że wniosek taki jak wniosek w przedmiocie środka tymczasowego przedstawiony przez skarżącą przed sądem pierwszej instancji w Brukseli (zob. pkt 30 powyżej) nie zmierza do ujawnienia informacji poufnych tym władzom, ale do ich ujawnienia bezpośrednio „spółce handlowej”, wobec czego w ocenie Komisji nie może on zostać uwzględniony.
W konsekwencji zarzut pierwszy jest bezzasadny.
b) Zarzut drugi, dotyczący naruszenia zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto
Argumenty stron
W zarzucie drugim skarżąca utrzymuje, że w myśl wykładni przedstawionej w pkt 107 powyżej art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004 jest niezgodny z przepisami pkt 47 załącznika do decyzji 13/CMP.1, o której wspomniano w pkt 5 powyżej. Skarżąca podnosi tym samym zarzut niezgodności z prawem.
W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca utrzymuje, że w pkt 47 załącznika do decyzji 13/CMP.1 wyszczególniono informacje, które powinny zostać udostępnione publicznie „zgodnie z pkt 44”. Do informacji tych należą „niektóre dane dotyczące indywidualnych rachunków”.
Ponadto skarżąca twierdzi, że „nie mogła racjonalnie zakładać, że Komisja […] zinterpretuje swe obowiązki w sposób nieproporcjonalny i niespójny ze […] zobowiązaniami podjętymi […] w ramach protokołu z Kioto”, takimi jak decyzja 13/CMP.1, i wywodzi stąd wniosek, że doszło do naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
W odpowiedzi na skargę Komisja podnosi z kolei, że załącznik do decyzji 13/CMP.1 nie stanowi części porządku prawnego Unii, gdyż nie został przez nią zatwierdzony.
Zasadność zarzutu
Nawet przy założeniu, że załącznik do decyzji 13/CMP.1 stanowi część porządku prawnego Unii i można się na niego powoływać przed Sądem, zarzut drugi należy oddalić z dwóch przedstawionych niżej powodów.
– Powód pierwszy
Punkt 44 załącznika do decyzji 13/CMP.1 przewiduje, że „[i]nformacje niepoufne przechowywane w każdym rejestrze krajowym są udostępniane publicznie”, podczas gdy pkt 47 tego załącznika, na który powołuje się skarżąca, stanowi:
„Informacje, o których mowa w pkt 44 […] obejmują następujące informacje na temat jednostek ujętych w rejestrze krajowym i transakcji dokonanych w ramach tego rejestru […]:
Łączną liczbę [jednostek Kioto (czyli ERU, CER, AAU i RMU), zdefiniowanych jak w pkt 4 powyżej] zapisanych na każdym rachunku na początku roku;
Łączną liczbę AAU wydanych na podstawie przyznanej ilości […];
Łączną ilość ERU wydanych w odniesieniu do [określonych przedsięwzięć];
Łączną liczbę [jednostek Kioto] pozyskanych z innych rejestrów oraz elementy identyfikujące rachunki i rejestry źródłowe;
Łączną liczbę RMU wydanych w odniesieniu do [określonej działalności];
Łączną liczbę [jednostek Kioto] zbytych na rzecz innych rejestrów oraz elementy identyfikujące rachunki i rejestry docelowe;
Łączną liczbę [jednostek Kioto] anulowanych w odniesieniu do [określonej działalności];
Łączną liczbę [jednostek Kioto] anulowanych [w prawidłowy sposób];
Łączną liczbę innych anulowanych [jednostek Kioto];
Łączną liczbę wycofanych [jednostek z Kioto];
Łączną liczbę [jednostek z Kioto] przeniesionych z poprzedniego okresu zobowiązań;
[jednostki z Kioto] zapisane na każdym rachunku w danym momencie”.
Jak wynika z samego brzmienia pkt 47 załącznika do decyzji 13/CMP.1, informacje ujęte w zamieszczonym tam wykazie nie zostały uznane za „niepoufne”.
Gdyby przyjąć, bez względu na tę okoliczność, że pkt 47 odnosi się tylko do informacji, które ze względu na swój charakter nie są poufne, to w rejestrze krajowym nie byłoby prawie żadnych informacji, które mogłyby zostać uznane za poufne. Zgodnie z pkt 24, 27, 29 i pkt 41 lit. b) załącznika do decyzji 13/CMP.1 każda jednostka Kioto posiada bowiem właściwy dla niej numer seryjny. Tak więc gdyby przyjąć, że wszystkie informacje wspomniane w pkt 47 tego załącznika są z natury niepoufne, to oznaczałoby to w szczególności, że zgodnie z tym samym pkt 47 każdy mógłby dowiedzieć się, jakie jednostki Kioto figurują na danym rachunku w danym momencie, i ustalić, na podstawie analizy udostępnionych danych, skąd uprawnienia te pochodzą. W konsekwencji taka wykładnia pkt 47 załącznika do decyzji 13/CMP.1 pozbawiałaby całkowicie znaczenia pkt 44, który zezwala na podawanie do wiadomości publicznej wyłącznie niepoufnych informacji, które zostały zgromadzone w rejestrach.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że informacje wymienione w pkt 47 są informacjami, które powinny być podawane do wiadomości publicznej zgodnie z pkt 44, lecz jedynie w sytuacji, gdy mają one charakter niepoufny.
Załącznik do decyzji 13/CMP.1 nie określa jednak kryteriów, na podstawie których informacje, o których mowa w pkt 47 tego załącznika, mogą zostać uznane za niepoufne przez stronę protokołu z Kioto.
W konsekwencji skarżąca nie może skutecznie powoływać się na pkt 47 załącznika do decyzji 13/CMP.1 w celu wykazania, że żądane przez nią informacje mają charakter niepoufny.
– Powód drugi
Punkty 44 i 47 decyzji 13/CMP.1 dotyczą jedynie podawania do wiadomości publicznej informacji na temat jednostek Kioto. Nie dotyczą one podawania do wiadomości publicznej informacji na temat uprawnień do emisji utworzonych na mocy dyrektywy 2003/87 oraz rozporządzenia nr 2216/2004.
Tymczasem, po pierwsze, jednostki Kioto i uprawnienia do emisji mają odrębny charakter.
Jak wskazano bowiem w pkt 10 powyżej, art. 45 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia nr 2216/2004 stanowi, że uprawnienie do emisji jest uzyskiwane w drodze „konwersji” AAU, która to konwersja odbywa się poprzez dodanie terminu „uprawnienia” do kodu identyfikacji AAU. Konieczność dokonania owej „konwersji” świadczy o tym, że uprawnienie i AAU różnią się od siebie w szczególności w kontekście stosowania reguł poufności.
Ponadto, jak wskazano w pkt 11 powyżej, art. 11a dyrektywy 2003/87 przyznaje – z pewnymi zastrzeżeniami – operatorom instalacji objętych zakresem zastosowania wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych możliwość uzyskania uprawnień do emisji „w zamian” za jednostki ERU lub CER. Okoliczność ta świadczy o tym, że uprawnienia do emisji mają charakter odrębny od jednostek ERU i CER, w szczególności w kontekście stosowania reguł poufności.
Wreszcie mówiąc bardziej ogólnie, w rozporządzeniu nr 2216/2004 zatroszczono się o to, aby reguły mające zastosowanie do uprawnień do emisji odróżnić od reguł odnoszących się do jednostek Kioto. I tak akt ten nie sprowadza do wspólnego mianownika uprawień i jednostek Kioto. Tytułem przykładu należy wskazać, że art. 11 ust. 5 rozporządzenia nr 2216/2004 przewiduje, iż „[j]eśli nie postanowiono inaczej, wszystkie rachunki [prowadzone w ramach rejestrów] będą zdolne do utrzymywania przydziałów [uprawnień] i jednostek Kioto”.
Po drugie, jednostki Kioto i uprawnienia do emisji służą realizacji różnych celów.
Z jednej bowiem strony z pkt 1–4 załącznika do decyzji 13/CMP.1 wynika, że jednostki Kioto są wydawane na podstawie protokołu z Kioto lub decyzji przyjętych w celu jego wykonania. Tymczasem, jak wynika ze wspomnianego w pkt 3 powyżej art. 3 ust. 1, protokół ten, tak jak decyzje przyjęte w celu jego wykonania, ustanawia zobowiązania wyłącznie względem państw i organizacji międzypaństwowych będących jego stronami. Jednostki Kioto są zatem instrumentami, którymi państwa i organizacje międzypaństwowe mogą się posługiwać w celu wypełnienia swych zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto.
Z drugiej strony uprawnienia do emisji zostały utworzone na mocy dyrektywy 2003/87 oraz rozporządzenia nr 2216/2004. Tymczasem wskazane akty prawne ustanawiają obowiązki po stronie osób fizycznych i prawnych objętych zakresem jego zastosowania, a mianowicie po stronie osób prowadzących działalność określoną w załączniku I do dyrektywy 2003/87. Uprawnienia do emisji stanowią więc instrumenty, które zostały wykreowane wyłącznie w przepisach prawa Unii i które przeznaczone są przede wszystkim dla osób fizycznych i prawnych. Stanowią one składniki majątku tych osób i mogą być wykorzystywane zgodnie z logiką handlową.
Skoro zatem jedyne informacje, których ujawnienia skarżącej Komisja odmówiła w swym piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r., odnoszą się do uprawnień do emisji, to skarżąca bezskutecznie podnosi, że art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 jest niezgodny z pkt 47 decyzji 13/CMP.1, który dotyczy, jak wskazano wyżej, jednostek Kioto. Zresztą w tym stanie rzeczy argument wspomniany w pkt 129 powyżej nie może zostać uwzględniony.
c) Zarzut trzeci, dotyczący naruszenia art. 19 i 20 dyrektywy 2003/87
Artykuł 19 ust. 2 i 3 dyrektywy 2003/87 stanowi:
„2.   Jakakolwiek osoba może posiadać przydziały [uprawnienia]. Rejestry są dostępne dla społeczeństwa oraz zawierają oddzielną księgowość w celu odnotowania przydziałów [uprawnień] znajdujących się w posiadaniu każdej osoby, dla której oraz od której przydziały [uprawnienia] są wydawane lub przenoszone.
3.   W celu wykonania niniejszej dyrektywy Komisja przyjmuje rozporządzenie w sprawie znormalizowanego oraz zabezpieczonego systemu rejestrów w formie elektronicznych baz danych zawierających wspólne elementy danych w celu prześledzenia wydania, posiadania, przeniesienia oraz anulowania przydziałów [uprawnień] w celu zapewnienia dostępu społeczeństwa oraz poufności we właściwy sposób oraz w celu zapewnienia, że nie istnieją przeniesienia, które są niezgodne z zobowiązaniami wynikającymi z protokołu z Kioto […]”.
Zgodnie z art. 20 tej dyrektywy:
„[…]
Główny zarządca [centralny administrator wyznaczony przez Komisję] przeprowadza zautomatyzowaną kontrolę każdego operatora w rejestrach przez niezależny rejestr w celu zapewnienia, że nie ma żądnych nieprawidłowości w wydawaniu, przekazywaniu oraz anulowaniu przydziałów [uprawnień].
3.   Jeśli stwierdzono nieprawidłowości przez zautomatyzowane kontrole, główny zarządca [centralny administrator] powiadamia [zainteresowane] […] państwa […] lub […] państwa członkowskie, które nie rejestrują danych transakcji lub jakichkolwiek dalszych transakcji odnoszących się do danych przydziałów [uprawnień] do momentu ustąpienia nieprawidłowości”.
Argumentacja skarżącej
Zarzut trzeci podniesiony przez skarżącą stanowi w istocie zarzut niezgodności z prawem.
Skarżąca twierdzi, że art. 19 ust. 3 dyrektywy 2003/87, który upoważnia Komisję do ustanowienia w drodze rozporządzenia „znormalizowanego oraz zabezpieczonego systemu rejestrów”, pozostawia Komisji „pewien zakres uznania w celu odnalezienia właściwej równowagi między interesem jawności a interesem poufności”, ale ów zakres uznania jest ograniczony „kategorycznym brzmieniem art. 20 [tej samej dyrektywy], który odnosi się do nieprawidłowości oraz obowiązku ich usunięcia”. Skarżąca dodaje, że w sytuacji gdy, po pierwsze, uprawnienia do emisji są przedmiotem transakcji obarczonych „nieprawidłowościami”, a po drugie, owe „nieprawidłowości” zostały zasygnalizowane Komisji, instytucja ta jest zobowiązana, na mocy art. 20 dyrektywy 2003/87, do ujawnienia informacji na temat tych uprawnień.
Według skarżącej art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 „nie spełnia wymogów art. 19 i 20 dyrektywy [2003/87]”. W tych dwóch ostatnich artykułach położono bowiem nacisk na bezpieczeństwo, jakie powinien zapewniać system handlu uprawnieniami do emisji, podczas gdy reguły poufności zawarte w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 uniemożliwiają zajęcie uprawnień na jej wniosek i zakazują ujawniania informacji dotyczących uprawnień „autorowi skargi”, „nawet w ramach postępowania karnego”.
W tym stanie rzeczy skarżąca twierdzi, że przyjmując art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004, „Komisja stała się winna oczywistego i ciężkiego naruszenia granic swych uprawnień dyskrecjonalnych”. W ocenie skarżącej konieczne było wprowadzenie uregulowania, które przewidywałoby, że informacje dotyczące kradzieży uprawnień są ujawniane domniemanej osobie pokrzywdzonej w wyniku tej kradzieży. Tylko takie uregulowanie pozwoliłoby bowiem na zachowanie właściwej równowagi – o której wspomniano w art. 19 ust. 3 dyrektywy 2003/87 – między „interesem jawności a interesem poufności”. Ponadto skarżąca utrzymuje, że „nie mogła racjonalnie oczekiwać, że Komisja odmówi podjęcia działań w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub zinterpretuje swe zobowiązania w sposób nieproporcjonalny i niespójny z art. 20 dyrektywy 2003/87 […]” oraz wyprowadza stąd wniosek, że doszło do naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Zasadność argumentów skarżącej
Po pierwsze, prawdą jest, że art. 19 ust. 3 dyrektywy 2003/87 wymaga, aby w drodze rozporządzenia nr 2216/2004 „zapewni[ono] dostęp[…] społeczeństwa oraz poufnoś[ć] we właściwy sposób”, czyli aby utrzymano właściwą równowagę między przejrzystością a poufnością.
Jednakże to właśnie w celu pogodzenia tych różnych wymogów, a tym samym zastosowania się do przepisów art. 19 ust. 3 dyrektywy 2003/87, w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 wprowadzono istotne wyjątki od zasady poufności danych zgromadzonych w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty. W szczególności, jak wskazano w pkt 113 powyżej, jeżeli organ właściwy w sprawach karnych, taki jak ten, do którego zwróciła się skarżąca w dniu 25 listopada 2010 r. (zob. pkt 25 powyżej), otrzymał informacje poufne zawarte w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty, które były w jego ocenie niezbędne do zidentyfikowania sprawców naruszenia prawa lub przestępstwa, art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 nie zabrania mu ujawnienia tych informacji osobie fizycznej lub prawnej, która, tak jak skarżąca, ma status osoby pokrzywdzonej w wyniku domniemanego przestępstwa. Artykuł ten nie zabrania także takiej osobie późniejszego wszczęcia, na podstawie ujawnionych jej informacji, postępowania zmierzającego do zajęcia określonych uprawnień do emisji.
Wynika stąd, że argument dotyczący naruszenia art. 19 ust. 3 dyrektywy 2003/87 przez art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 należy oddalić.
Po drugie, argumentacja skarżącej jest oparta na nieprawidłowej wykładni art. 20 dyrektywy 2003/87.
Artykuł ten ustanawia bowiem w istocie dwa obowiązki – jeden po stronie centralnego administratora, czyli Komisji, a drugi po stronie określonych państw członkowskich. I tak, z jednej strony jeśli „zautomatyzowana kontrola” ujawni nieprawidłowości dotyczące danej transakcji, to centralny administrator powinien powiadomić o tym zainteresowane „państwo lub państwa członkowskie”; z drugiej strony gdy zainteresowane państwa otrzymają takie informacje, nie mogą one zarejestrować tej transakcji ani żadnej późniejszej transakcji dotyczącej tych konkretnych uprawnień aż „do momentu ustąpienia nieprawidłowości”.
Jednakże art. 20 dyrektywy 2003/87 nie przewiduje ujawniania informacji dotyczących transakcji obarczonych „nieprawidłowością”. A fortiori przepis ten nie zobowiązuje Komisji do ujawniania informacji na temat uprawnień będących przedmiotem takiej transakcji.
W tym stanie rzeczy nie można uwzględnić ani argumentu dotyczącego naruszenia art. 20 dyrektywy 2003/87 przez art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004, ani przedstawionego w pkt 152 powyżej argumentu dotyczącego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Wobec tego zarzut trzeci należy w całości oddalić.
d) Zarzut czwarty, dotyczący naruszenia prawa własności
Argumenty skarżącej
Również zarzut czwarty podniesiony przez skarżącą jest zarzutem niezgodności z prawem.
Z jednej strony skarżąca utrzymuje, że art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 narusza w sposób nieproporcjonalny jej prawo własności. Ustanowione w tym artykule reguły poufności uniemożliwiły bowiem Komisji zareagowanie „w sposób pogłębiony, natychmiastowy, bezstronny i uważny”, co instytucja ta powinna była uczynić w celu przyczynienia się do wyjaśnienia sprawy kradzieży uprawnień, do której najprawdopodobniej doszło w dniu 16 listopada 2010 r. Reguły te uniemożliwiły zatem odzyskanie uprawnień, wobec czego wywarły takie same skutki jak wywłaszczenie.
Z drugiej strony skarżąca podnosi, że omawiane reguły poufności, ustanowione w trosce o zachowanie tajemnicy handlowej i zapewnienie płynności rynku, szkodzą – wbrew temu, co twierdzi Komisja – sprawnemu funkcjonowaniu systemu handlu uprawnieniami do emisji. Nie służą one zatem w wystarczającym stopniu żadnemu interesowi publicznemu.
Zasadność argumentów skarżącej
Artykuł 17 ust. 1 karty praw podstawowych Unii Europejskiej gwarantuje prawo własności. Nie jest to jednak uprawnienie absolutne i w konsekwencji może podlegać ograniczeniom (zob. wyrok Sądu z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie T‑187/11 Trabelsi i in. przeciwko Radzie, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżąca podnosi w istocie, że reguły poufności ustanowione w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 uniemożliwiły jej odzyskanie skradzionych uprawnień, a tym samym ograniczyły pośrednio wykonywanie przysługującego jej prawa własności.
Jednakże nawet jeśli tak jest, to owo ograniczenie należy uznać za zgodne z wymogami określonymi w art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych, zgodnie z którym, po pierwsze, „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie [praw podstawowych] muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności”, oraz po drugie, „[z] zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.
Po pierwsze, te reguły poufności są zawarte w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004, który jest zgodny z przepisami upoważniającymi art. 19 ust. 3 dyrektywy 2003/87 (zob. pkt 155 powyżej). Należy zatem uznać, że zostały one przewidziane ustawą w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych.
Po drugie, jak wskazano w pkt 106 powyżej, reguły te służą zapewnieniu ochrony tajemnicy handlowej, czyli odpowiadają „celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię”.
Po trzecie, rzeczone reguły nie stawiają wymogów nieproporcjonalnych do celu, którego realizacji służą. Z jednej strony nie ingerują one w zasadniczą treść prawa własności. Same w sobie nie naruszają one bowiem tego prawa w sposób bezpośredni. Z drugiej strony nie wykraczają one poza to, co właściwe i konieczne do realizacji celu, o którym wspomniano w punkcie poprzednim. Jak wskazano bowiem w pkt 113 i 154 powyżej, w sytuacji gdy organ właściwy w sprawach karnych, taki jak ten, do którego zwróciła się skarżąca, otrzymał informacje poufne zawarte w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty, które były w jego ocenie niezbędne do zidentyfikowania sprawców naruszenia prawa lub przestępstwa, art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 nie zabrania mu ujawnienia tych informacji osobie fizycznej lub prawnej, która, tak jak skarżąca, ma status osoby pokrzywdzonej w wyniku domniemanego przestępstwa. Ponadto artykuł ten nie zabrania takiej osobie podjęcia – na podstawie ujawnionych jej informacji – działań zmierzających do odzyskania jej uprawnień ani nie czyni tego zadania nadmiernie skomplikowanym.
Zarzut czwarty należy zatem oddalić.
e) Zarzut piąty, dotyczący naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej
W zarzucie piątym skarżąca utrzymuje, że „zachowanie Komisji” narusza prawo do skutecznej ochrony sądowej wyrażone w art. 47 karty praw podstawowych. Według skarżącej Komisja uniemożliwiła jej bowiem „rzeczywiste […] podjęcie działań koniecznych do odzyskania [zgłoszonych jako] skradzione uprawnień”, gdyż „nie wiedziała [ona] w którym kraju ani przeciwko komu podjąć te działania”.
Zarzut ten jest zarzutem niezgodności z prawem. Skarżąca twierdzi bowiem w istocie, że art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 narusza zasadę skutecznej ochrony sądowej, gdyż zgodnie z jego wykładnią dokonaną w pkt 106–115 powyżej nakazuje Komisji, aby nie ujawniała bezpośrednio skarżącej informacji na temat uprawnień do emisji, które najprawdopodobniej zostały jej skradzione, co uniemożliwia jej wszczęcie krajowych postępowań sądowych zmierzających do odzyskania tych uprawnień.
Podnosząc ten zarzut skarżąca przyjmuje założenie, że skoro Komisja nie ma możliwości ujawnienia jej „bezpośrednio” informacji poufnych zawartych w rejestrach i w niezależnym dzienniku transakcji Wspólnoty, to skarżąca nie jest w stanie wszcząć postępowań sądowych zmierzających do odzyskania uprawnień, które, jak twierdzi, zostały jej skradzione.
Jednakże, jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 113, 154 i 169 powyżej, argumentacja ta jest oparta na błędnym założeniu, że art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 z jednej strony zakazuje rumuńskiej prokuraturze przekazania skarżącej informacji poufnych, jakie może zawierać odpowiedź Komisji na wniosek o pomoc prawną, a z drugiej strony zabrania skarżącej wykorzystania uzyskanych w ten sposób informacji do wszczęcia postępowań sądowych zmierzających do odzyskania rzekomo skradzionych uprawnień.
Zarzut piąty należy zatem oddalić.
f) Zarzut szósty, dotyczący naruszenia zasady pewności prawa
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada pewności prawa ma na celu zagwarantowanie przewidywalności sytuacji i stosunków prawnych powstających na gruncie prawa Unii (wyrok Trybunału z dnia 15 września 2005 r. w sprawie
C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. I-8027
, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zarzut szósty jest kolejnym zarzutem niezgodności z prawem. Skarżąca podnosi w nim, że uregulowania prawne „powinny być stosowane w sposób wystarczająco jasny i spójny, aby w miarę możliwości uniknąć niepewności prawa oraz niejasności po stronie podmiotów prawa, których dotyczą podjęte środki”. Tymczasem według skarżącej „[w] niniejszej sprawie jest oczywiste, że Komisja doprowadziła do powstania znacznej niepewności prawa [gdyż] w protokole z Kioto zostało przyjęte bardziej liberalne podejście [w dziedzinie poufności]”.
I tak skarżąca podnosi w istocie, że istniejąca w dziedzinie poufności różnica w traktowaniu miedzy uprawnieniami do emisji a jednostkami Kioto świadczy o braku spójności, a tym samym stanowi naruszenie zasady pewności prawa.
Jednakże uprawnienia do emisji i jednostki Kioto nie mają takiego samego charakteru (zob. pkt 139 powyżej). Tak więc nawet jeśli – jak twierdzi skarżąca – reguły mające zastosowanie w dziedzinie poufności są różne w odniesieniu do uprawnień do emisji i jednostek Kioto, to okoliczność ta nie wpływa na przewidywalność tychże reguł, a zatem nie pozwala wykazać, że Komisja naruszyła zasadę pewności prawa.
Zarzut szósty należy zatem oddalić.
g) Zarzut siódmy, dotyczący naruszenia art. 2 dyrektywy 91/308
Na podstawie art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem skarga powinna zawierać w szczególności zwięzłe przedstawienie stawianych zarzutów. To przedstawienie zarzutów powinno być dostatecznie zrozumiałe, aby pozwolić pozwanej na przygotowanie obrony, a Sądowi – na rozstrzygnięcie zarzutów, jeśli okaże się to konieczne, bez pomocy innych informacji. W celu zagwarantowania pewności prawa i prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, aby zarzut był dopuszczalny, konieczne jest, by przynajmniej jego zakres wynikał w sposób spójny i zrozumiały z samej treści skargi (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie T‑424/12 Gaumina przeciwko EIGE, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
W zarzucie siódmym skarżąca utrzymuje, że Komisja „nie zastosowała się” do dyrektywy Rady 91/308/EWG z dnia 10 czerwca 1991 r. w sprawie uniemożliwienia korzystania z systemu finansowego w celu prania pieniędzy (
Dz.U. L 166, s. 77
), „zważywszy, że […] art. 2 tej dyrektywy przewiduje ogólny zakaz prania pieniędzy […] i [że Komisja] porównuje się, w piśmie przedstawionym [przed sądem pierwszej instancji w Brukseli] do instytucji finansowej, podkreślając, iż [niezależny dziennik transakcji Wspólnoty] ogranicza się do rejestrowania transakcji i nie wpływa na ich przebieg”.
Ze sposobu, w jaki zarzut ten został sformułowany w skardze, wynika, że skarżąca zakłada, iż Komisja – działająca jako centralny administrator niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty – pełni funkcje podobne do tych pełnionych przez instytucję finansową, a tym samym jest objęta zakazem prania pieniędzy, który według skarżącej został ustanowiony w art. 2 dyrektywy 91/308.
Jednakże w odpowiedzi na zadane na rozprawie pytanie dotyczące zgodności omawianego zarzutu z wymogami art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania skarżąca wyjaśniła, że nie zamierzała stwierdzić, iż dyrektywa 91/308 ma zastosowanie do Komisji.
W tym kontekście Sąd nie jest w stanie ustalić zakresu zarzutu siódmego, który został zresztą przedstawiony w skardze w sposób skrótowy. Zarzut ten nie spełnia więc wymogów spójności i jasności sformułowanych w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania. Należy go zatem odrzucić jako niedopuszczalny.
Poza tym nawet gdyby uznano, że pomimo sprzeczności i niejasności dotyczących sposobu przedstawienia tego zarzutu spełnia on wymogi określone w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania, to i tak należałoby go oddalić jako bezzasadny.
Po pierwsze, art. 2 dyrektywy 91/308, na który powołuje się skarżąca, stanowi bowiem, że „[p]aństwa członkowskie zapewnią, aby pranie pieniędzy […] zostało zabronione”. Artykuł ten ustanawia zatem zobowiązania wyłącznie po stronie państw członkowskich. Skarżąca nie może więc skutecznie powoływać się na ten przepis w celu wykazania, że zachowanie Komisji było niezgodne z prawem.
Po drugie, nawet przy założeniu, że skarżąca chciała w skardze podnieść, że w porządku prawnym Unii obowiązuje ogólna zasada zakazująca każdemu podejmowania działań w zakresie prania pieniędzy, jej argumentację i tak należy oddalić. Skarżąca nawet nie wyjaśniła bowiem, na jakiej podstawie twierdzi, że zarzucana Komisji odmowa ujawnienia informacji dotyczących uprawnień rzekomo skradzionych w dniu 16 listopada 2010 r. może zostać utożsamiona z praniem pieniędzy.
Po trzecie, nawet jeśli zarzut skarżącej należy rozumieć w ten sposób, że owa odmowa jest równoznaczna z zatajeniem pochodzenia lub umiejscowienia skradzionego majątku, to argumentacja skarżącej i tak nie może zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 1 tiret trzecie dyrektywy 91/308 pojęcie „prania pieniędzy” obejmuje wprawdzie w szczególności „zatajenie lub ukrywanie rzeczywistego charakteru, pochodzenia, umiejscowienia, dostępności, przepływu lub własności majątku lub związanych z nim praw, o których podmiot wie, że pochodzą one z działalności przestępczej lub z uczestnictwa w takiej działalności”. Jednakże okoliczność, że Komisja odmówiła, na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004, ujawnienia bezpośrednio skarżącej informacji na temat zgłoszonych jako skradzione uprawnień nie pozwala wykazać, że instytucja ta zamierzała zataić pochodzenie lub umiejscowienie tych uprawnień. Zresztą, jak wskazano w pkt 121 powyżej, nie został zakwestionowany fakt, że w dniu 7 kwietnia 2011 r. działający w imieniu Komisji OLAF przekazał rumuńskiej prokuraturze informacje dotyczące owych uprawnień.
Ze wszystkich powyższych rozważań wynika, że niezgodność z prawem pierwszego z zarzucanych Komisji zachowań nie została dowiedziona.
B –
Drugie z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań, polegające na odmowie zakazania wszelkich transakcji dotyczących uprawnień przypuszczalnie skradzionych w dniu 16 listopada 2010 r.
1. Istnienie drugiego z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań
Skarżąca podnosi przed Sądem, że Komisja odmówiła „zablokowania” uprawnień, które – jak twierdzi – zostały jej skradzione. Jest to drugie z zachowań, które skarżąca zarzuca tej instytucji (zob. pkt 58 i 59 powyżej).
Istnienie tego zachowania zostało udowodnione.
W piśmie z dnia 24 listopada 2010 r. skarżąca wezwała bowiem Komisję, aby instytucja ta „zażądała od rejestrów krajowych”„zablokowania rachunków”, przez które przepływały zgłoszone jako skradzione uprawnienia (zob. pkt 24 powyżej). Po pierwsze, skarżąca zwróciła się zatem formalnie do Komisji nie o to, aby instytucja ta sama zablokowała te rachunki, ale żeby zobowiązała do tego władze krajowe. To żądanie zablokowania rachunków zostało później powtórzone, a przy tym nieznacznie zmodyfikowane. Otóż po drugie, w piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. do Komisji zwrócono się w imieniu skarżącej o to, by instytucja ta „[sama] odmówiła dostępu do rachunków”, których dotyczy spór (zob. pkt 26 powyżej). Inaczej mówiąc, do Komisji zwrócono się o to, aby sama „zablokowała” nie tylko uprawnienia, ale także wszystkie rachunki, przez które uprawnienia te przepływały. Wreszcie po trzecie, w piśmie z dnia 31 maja 2011 r. do Komisji wystąpiono o to, aby sama „zablokowała” tylko te uprawnienia, które zostały skradzione (zob. pkt 38 powyżej).
To ostatnie żądanie zostało jednak odrzucone pismem z dnia 18 lipca 2011 r. (zob. pkt 40 powyżej).
2. Zgodność z prawem drugiego z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań
W celu wykazania, że drugie z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań było niezgodne z prawem skarżąca podnosi zasadniczo pięć zarzutów. Zarzuty te zostaną po kolei zbadane poniżej.
a) Zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia zasady dobrej administracji
Wśród gwarancji przyznanych przez prawo Unii w odniesieniu do postępowania administracyjnego znajduje się w szczególności zasada dobrej administracji, zapisana w art. 41 karty praw podstawowych, z którym związany jest obowiązek staranności, a mianowicie ciążący na właściwej instytucji obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku (wyroki Sądu: z dnia 27 września 2012 r. w sprawie T‑387/09 Appplied Microengineering przeciwko Komisji, pkt 76; z dnia 16 września 2013 r. w sprawie T‑333/10 ATC i in. przeciwko Komisji, pkt 84).
W zarzucie pierwszym skarżąca podnosi, że Komisja, „utrzymując między innymi, że nie była w stanie zablokować uprawnień po niemal natychmiastowym zgłoszeniu [przez rumuńskie władze] kradzieży, mimo iż niespełna dwa miesiące później zablokowała ona wszystkie rejestry na kilka miesięcy, w dalszym ciągu utrzymując, że nie było możliwe zablokowanie poszczególnych uprawnień, dała świadectwo swej złej wiary i złych zamiarów w odniesieniu do wypełniania ciążącego na tej instytucji obowiązku staranności”.
Innymi słowy skarżąca twierdzi, że odmawiając zakazania wszelkich transakcji dotyczących uprawnień, które miały zostać skradzione, Komisja nie działała w sposób staranny, a tym samym naruszyła zasadę dobrej administracji.
Skarżąca zakłada zatem, że Komisja była uprawniona do takiego zablokowania uprawnień. Aby można było mówić, że dany organ działa w sposób staranny w danej dziedzinie, niezbędne jest bowiem jeszcze to, aby ów organ był uprawniony do działania w tej dziedzinie.
Takie założenie jest błędne.
Po pierwsze, rozporządzenie nr 2216/2004 przewiduje zablokowanie określonych uprawnień w ramach rejestru tylko w jednej sytuacji, a mianowicie w sytuacji opisanej w art. 27 tego aktu. Jest to sytuacja, w której „na dzień 1 kwietnia […] roczne zweryfikowane emisje danej instalacji za poprzedni rok nie zostały wpisane do tabeli »zweryfikowanych emisji«”, w efekcie czego rachunek danego operatora zostaje całkowicie zablokowany. Inaczej mówiąc chodzi tu o przypadek, w którym dany operator, w odniesieniu do swych instalacji, nie spełnił w przewidzianym terminie wymogów technicznych dotyczących deklarowania zaakceptowanej przez właściwe władze ilości gazów cieplarnianych wyemitowanych przez tę instalację.
W każdym wypadku oczywiste jest jednak to, że zablokowanie uprawnień, którego domaga się skarżąca, nie jest objęte zakresem regulacji art. 27 rozporządzenia nr 2216/2004.
Po drugie, prawdą jest, że Komisja sama przyznała, iż dostęp do rejestrów został przerwany w styczniu 2011 r.
Instytucja ta wskazała jednak – co nie zostało zakwestionowane – że podstawą prawną przerwania dostępu do rejestrów był art. 69 rozporządzenia nr 2216/2004, który stanowi:
„Centralny administrator może zawiesić dostęp do niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty, a administrator rejestru może zawiesić dostęp do swojego rejestru, jeżeli nastąpi naruszenie bezpieczeństwa niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty lub rejestru, które zagraża integralności niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty lub rejestru albo w podobny sposób wpływa na integralność systemu rejestrów i urządzeń pomocniczych […]”.
Jednak wbrew wnioskowaniu skarżącej, artykuł ten nie pozwala na zablokowanie dostępu do określonych rachunków posiadania w ramach rejestru. Umożliwia on jedynie – w razie wystąpienia zagrożenia dla systemu – przerwanie wszelkiego dostępu do całego rejestru lub do całego niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty.
W związku z powyższym zarzut dotyczący naruszenia zasady dobrej administracji należy oddalić.
b) Zarzut drugi, dotyczący w istocie naruszenia zasady pewności prawa
W zarzucie drugim skarżąca podnosi, że uregulowania prawne „powinny być stosowane w sposób wystarczająco jasny i spójny, aby w miarę możliwości uniknąć niepewności prawa oraz niejasności po stronie podmiotów prawa, których dotyczą podjęte środki”. Tymczasem według skarżącej „[w] niniejszej sprawie jest oczywiste, że Komisja doprowadziła do powstania znacznej niepewności prawa”, gdyż „stwierdziła najpierw, że [zablokowanie uprawnień do emisji] nie jest możliwe, a później zablokowała cały europejski system handlu uprawnieniami [w styczniu 2011 r.]”. Skarżąca dodaje, że ta różnica w traktowaniu jest tym mniej uzasadniona, że zablokowanie całego europejskiego systemu handlu uprawnieniami nastąpiło po dokonaniu kradzieży podobnych do tych, których ofiarą miała stać się skarżąca.
Zarzut ten jest oparty na założeniu, że wskazana podstawa prawna zablokowania rejestrów w styczniu 2011 r. umożliwiała Komisji zablokowanie uprawnień do emisji zgromadzonych na rachunku posiadania w ramach danego rejestru.
Tak jednak nie jest. Jak wynika z pkt 203–205 powyżej, dostęp do rejestrów został przerwany w styczniu 2011 r. na podstawie art. 69 rozporządzenia nr 2216/2004. Chociaż artykuł ten pozwala na całościowe przerwanie dostępu do rejestrów w wypadku powstania zagrożenia dla systemu, to jednak nie pozwala on na zablokowanie – czego domaga się skarżąca – określnych uprawnień do emisji zgromadzonych na rachunkach posiadania w obrębie tego samego rejestru.
Tak więc przerywając dostęp do rejestrów w styczniu 2011 r., a przy tym odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o zablokowanie określonych uprawnień, Komisja – wbrew temu, co twierdzi skarżąca – nie postąpiła w sposób niespójny ani nie naruszyła zasady pewności prawa.
Zarzut drugi należy zatem oddalić.
c) Zarzut trzeci, dotyczący naruszenia art. 20 dyrektywy 2003/87
Jak wskazano w pkt 148 powyżej, art. 20 dyrektywy 2003/87 stanowi:
„[…]
Główny zarządca [centralny administrator] przeprowadza zautomatyzowaną kontrolę każdego operatora w rejestrach przez niezależny rejestr w celu zapewnienia, że nie ma żądnych nieprawidłowości w wydawaniu, przekazywaniu oraz anulowaniu przydziałów [uprawnień].
3.   Jeśli stwierdzono nieprawidłowości przez zautomatyzowane kontrole, główny zarządca [centralny administrator] powiadamia państwa członkowskie lub zainteresowane państwa członkowskie, które nie rejestrują danych transakcji lub jakichkolwiek dalszych transakcji odnoszących się do danych przydziałów [uprawnień] do momentu ustąpienia nieprawidłowości”.
W zarzucie trzecim skarżąca podnosi, że „skoro dyrektywa 2003/87 wymaga przeprowadzania »zautomatyzowanych« kontroli w celu wykrycia nieprawidłowości oraz blokowania uprawnień, których dotyczy nieprawidłowość, to Komisja powinna, a fortiori, interweniować w sytuacji, gdy nieprawidłowości są jej czynnie zgłaszane”. Skarżąca dodaje, że „w wypadku zgłoszenia nieprawidłowości art. 20 dyrektywy 2003/87 nie pozostawia Komisji żadnego zakresu uznania w kwestii blokowania właściwych uprawnień”. Według skarżącej gdyby art. 20 dyrektywy 2003/87 należało interpretować inaczej, to zniekształcony zostałby jego cel, który polega na eliminowaniu nieprawidłowości i oszustw mających wpływ na integralność niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty.
Należy jednak zauważyć, że w art. 20 dyrektywy 2003/87 jest mowa o nieprawidłowościach, które mogą zostać wykryte za pomocą „zautomatyzowanych kontroli”. Tymczasem o ile skarżąca podnosi, że nie wyraziła zgody na przeniesienie uprawnień ze swych rachunków w rumuńskim rejestrze, co nastąpiło w dniu 16 listopada 2010 r., i daje do zrozumienia, że przeniesienie to stanowiło nieprawidłowość, o tyle nie wykazuje ani nawet nie twierdzi, że owa nieprawidłowość mogła zostać wykryta za pomocą zwykłej zautomatyzowanej kontroli.
Zresztą nawet przy założeniu, po pierwsze, że przeniesienie uprawnień, o którym tu mowa, można uznać za „nieprawidłowość” w rozumieniu art. 20 dyrektywy 2003/87, a po drugie, jak twierdzi skarżąca, że artykuł ten zobowiązuje Komisję do podjęcia przewidzianych w nim działań nie tylko w sytuacji, gdy „nieprawidłowość” została wykryta w wyniku przeprowadzenia zautomatyzowanej kontroli, ale także w sytuacji, gdy została ona zgłoszona przez osobę zainteresowaną, argumentacja skarżącej nie może zostać uwzględniona. Artykuł 20 dyrektywy 2003/87 przede wszystkim wymaga bowiem od Komisji, działającej w charakterze centralnego administratora, aby informowała państwa członkowskie o przypadkach, gdy transakcje są obarczone „nieprawidłowościami”, a ponadto nakazuje państwom członkowskim, aby nie rejestrowały takich transakcji. Natomiast przepis ten nie zobowiązuje ani nawet nie upoważnia Komisji – wyraźnie czy w sposób dorozumiany – do tego, aby instytucja ta sama blokowała uprawnienia będące przedmiotem takich transakcji.
W związku z tym zarzut trzeci należy oddalić.
d) Zarzut czwarty, dotyczący naruszenia zasady równości
W replice skarżąca podnosi po raz pierwszy, że Komisja potraktowała ją mniej korzystnie niż spółki, które padły ofiarą kradzieży uprawnień na początku 2010 r. W artykule opublikowanym w 2011 r. wskazano bowiem, że w odniesieniu do tych spółek reakcja Komisji polegała na zablokowaniu skradzionych uprawnień.
Jednakże z art. 44 § 1 lit. c) w związku z art. 48 § 2 regulaminu postępowania wynika, że podnoszenie nowych zarzutów po wniesieniu skargi jest zabronione, chyba że podstawą tych zarzutów są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione w toku postępowania. Zarzut, który stanowi rozszerzenie zarzutu podniesionego wcześniej, w sposób bezpośredni lub dorozumiany, w skardze wszczynającej postępowanie i który jest ściśle z nim związany, powinien jednak zostać uznany za dopuszczalny (zob. wyrok Sądu dnia 15 października 2008 r. w sprawie
T-345/05 Mote przeciwko Parlamentowi, Zb.Orz. s. II-2849
, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem, po pierwsze, zarzut ten nie stanowi – wbrew temu, co twierdzi skarżąca – rozszerzenia któregokolwiek z zarzutów zawartych w skardze. Po drugie, jego podstawą nie są okoliczności, o których skarżąca dowiedziała się w toku postępowania. Po trzecie, zarzut ten został podniesiony zbyt późno, czyli w replice. Można także nadmienić, że skarżąca nie przedstawiła powodów, które uzasadniałyby spóźnione podniesienie tego zarzutu, mimo że Sąd wezwał ją, by to uczyniła na rozprawie.
Zarzut czwarty jest więc niedopuszczalny.
Poza tym nawet gdyby tak nie było, to zarzut ten należałoby oddalić jako niezgodny z rzeczywistością. W przytoczonym przez skarżącą fragmencie artykułu wcale nie wskazano bowiem, że Komisja sama zablokowała skradzione uprawnienia. Wspomniano, że wykrycie pewnych oszukańczych praktyk doprowadziło do „zawieszenia transakcji z rachunków dotkniętych użytkowników”. Nie wyjaśniono jednak, jaki organ dokonał takiego zawieszenia transakcji.
e) Zarzut piąty, dotyczący naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej
W zarzucie piątym skarżąca podnosi, że odmowa zablokowania przypuszczalnie skradzionych uprawnień do emisji stanowi naruszenie jej prawa do skutecznej ochrony sądowej. Według niej okoliczność, że uprawnienia te nie zostały zablokowane, poważnie zmniejsza skuteczność procedur sądowych, które mogą zostać wszczęte w celu odzyskania tych uprawnień.
Jednakże, wbrew przyjętemu przez skarżącą założeniu, dla zidentyfikowania uprawnienia do emisji i późniejszego wszczęcia postępowania sądowego zmierzającego do jego odzyskania nie jest konieczne uniemożliwienie handlu tym uprawnieniem. Każde uprawnienie posiada bowiem, na mocy art. 39 akapit drugi rozporządzenia nr 2216/2004, „jednoznaczny kod identyfikacji jednostki”, a więc można je zidentyfikować, nawet jeśli nie zostało zablokowane.
Ponadto, jak przypomniano w pkt 113, 154, 169 i 174 powyżej, art. 10 ust. 2b rozporządzenia nr 2216/2004 nie zakazuje organowi ścigania takiemu jak ten, do którego zwróciła się skarżąca, ujawnienia poufnych informacji dotyczących na przykład umiejscowienia przypuszczalnie skradzionych uprawnień, po uzyskaniu takich informacji, osobie fizycznej lub prawnej będącej, tak jak skarżąca, poszkodowaną w wyniku tej domniemanej kradzieży. Przepis ten nie zabrania również takiej osobie wykorzystania uzyskanych w ten sposób informacji do wszczęcia postępowania sądowego w celu odzyskania uprawnień, które – jak twierdzi – zostały jej skradzione.
Zarzut piąty należy zatem oddalić.
Ze wszystkich powyższych rozważań wynika, że niezgodność z prawem drugiego z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań nie została udowodniona.
Żądania odszkodowawcze uzasadniane odpowiedzialnością na zasadzie winy należy zatem oddalić.
II –
W przedmiocie odpowiedzialności niezależnej od winy
A –
Argumenty skarżącej
Posiłkowo skarżąca zarzuca Unii odpowiedzialność niezależną od winy.
Twierdzi ona, że odpowiedzialność Unii może powstać nawet w sytuacji, gdy, po pierwsze, zarzucane Komisji zachowanie nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a po drugie, same te przepisy są zgodne z regułami nadrzędnymi. Skarżąca twierdzi ponadto, że owa odpowiedzialność za wydanie zgodnych z prawem aktów powstała w niniejszej sprawie. Zachowania Komisji wyrządziły jej bowiem anormalną i szczególną szkodę, której zresztą nie da się uzasadnić żadnym wystarczająco doniosłym interesem publicznym. Ze skargi wynika, że według skarżącej zachowaniami tymi są, po pierwsze, ustanowienie normy prawnej, a mianowicie art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004, a po drugie, podjęcie indywidualnych środków, czyli zastosowanie tego artykułu w konkretnym przypadku.
Mówiąc ściślej, powołując się na wyrok Trybunału z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie
C-237/98 P Dorsch Consult przeciwko Komisji (Rec. s. I-4549
, pkt 18), skarżąca podnosi, że odpowiedzialność Unii niezależna od winy powstała, ponieważ podnoszona szkoda dotyka szczególnej kategorii podmiotów gospodarczych w sposób nieproporcjonalny względem innych podmiotów i wykracza poza granice ryzyka gospodarczego związanego z działalnością w badanym sektorze, przy czym akt prawny leżący u podstaw podnoszonej szkody nie jest uzasadniony ogólnym interesem gospodarczym.
Stosując reguły ustanowione w tym wyroku, skarżąca utrzymuje, po pierwsze, że poniesiona przez nią szkoda jest anormalna, ponieważ jest ona „nieproporcjonalna względem innych podmiotów gospodarczych obecnych na rynku, które nie padły ofiarą nienaprawialnej kradzieży”.
Po drugie, skarżąca twierdzi, że poniesiona przez nią szkoda jest szczególna, gdyż „utrzymuje się ona nie ze względu na któryś z aspektów jej działalności czy samej kradzieży bądź innej »typowej« przyczyny dotyczącej spółki, ale ze względu na to, że skradzionych uprawnień nie można odzyskać”.
Po trzecie, skarżąca podnosi, że zasady poufności ustanowione w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 chronią jedynie interesy prywatne, a mianowicie interesy „innych obecnych na rynku podmiotów gospodarczych, które nabyły lub ukryły skradzione uprawnienia”. Według skarżącej zasady te nie są zresztą niezbędne do prawidłowego funkcjonowania rynku uprawnień do emisji.
B –
Zasadność argumentów skarżącej
W wyroku z dnia 9 września 2008 r. w sprawach połączonych
C-120/06 P i C-121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji (Zb.Orz. s. I-6513
, pkt 175, 176) Trybunał uznał, że „istnieni[a] ewentualnej zasady odpowiedzialności za zgodne z prawem działanie lub zaniechanie władz publicznych, w szczególności gdy mają one charakter normatywny” nie można wywodzić z porównawczego badania porządków prawnych państw członkowskich. Następnie Trybunał wyciągnął stąd konsekwencje w odniesieniu do konkretnej, poddanej jego analizie sytuacji, orzekając, że „na obecnym etapie rozwoju prawa [Unii] brak jest reżimu odpowiedzialności pozwalającego na powstanie odpowiedzialności [Unii] z tytułu zachowania należącego do sfery jej kompetencji normatywnych w sytuacji, w której ewentualna niezgodność takiego zachowania z [umową międzynarodową] nie może zostać podniesiona przed sądem [Unii]”.
Jednakże w wyroku z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie
C-414/08 P Sviluppo Italia Basilicata przeciwko Komisji (Zb.Orz. s. I-2559
, pkt 141), po wskazaniu, że nie istnieje konieczność orzekania co do „możliwości powstania odpowiedzialności po stronie Unii z tytułu szkody spowodowanej aktem prawnym w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie”, Trybunał wyjaśnił, że Sąd mógł, nie naruszając tym samym prawa, oddalić zarzut dotyczący powstania odpowiedzialności Unii za wydanie aktu zgodnego z prawem, jako że szkoda, na którą powołała się strona skarżąca, nie ma „w żadnym razie” charakteru nadzwyczajnego lub szczególnego. Innymi słowy, Trybunał wskazał, że Sąd nie naruszył prawa, jeśli nie rozstrzygnął kwestii istnienia w prawie Unii odpowiedzialności niezależnej od winy i niezależnie od tego, wobec niewykazania nienormalnego i szczególnego charakteru podnoszonej szkody, oddalił argumentację, która została mu przedstawiona.
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem szkodę należy uznać za „anormalną”, jeżeli przekracza granice ryzyka gospodarczego przynależnego prowadzeniu działalności w danym sektorze, a za „szczególną”, jeżeli dotyczy konkretnej kategorii podmiotów gospodarczych w sposób nieproporcjonalny w stosunku do innych podmiotów gospodarczych (zob. wyrok Sądu z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie
T-170/00 Förde-Reederei przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II-515
, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
W rozpatrywanej sytuacji nie jest w każdym razie spełniona jedna z tych dwóch kumulatywnych przesłanek, a mianowicie nie wykazano anormalnego charakteru podnoszonej szkody. Okoliczność, że zasady poufności zostały przewidziane w art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004, a następnie zastosowane wobec skarżącej przez Komisję, nie stanowi bowiem anormalnego ryzyka w badanym sektorze. W braku takich zasad nie byłoby możliwe zagwarantowanie tajemnicy handlowej, co podważyłoby samą rację bytu rynku uprawnień.
Ponadto na marginesie należy zaznaczyć, że w badanym sektorze, czyli w sektorze podmiotów gospodarczych objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami, dostęp do rachunków uprawnień jest uzyskiwany za pośrednictwem udostępnionego w Internecie systemu informatycznego. Również za pośrednictwem tego systemu odbywa się handel uprawnieniami. Powszechnie wiadomo, że taki sposób funkcjonowania wiąże się z pewnymi zagrożeniami technicznymi, niekiedy znacznymi. Szkoda odpowiadająca wartości uprawnień przeniesionych w drodze elektronicznej, bez zgody skarżącej, na rachunki inne niż jej własne, w żadnym razie nie może zatem zostać uznana za szkodę przekraczającą ryzyko gospodarcze lub techniczne przynależne prowadzeniu działalności w badanym sektorze.
Wobec tego żądania odnoszące się do powstania odpowiedzialności niezależnej od winy należy w każdym wypadku oddalić.
Skargę należy zatem w całości oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy, zgodnie z żądaniem Komisji, obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Holcim (Romania) SA zostaje obciążona, poza własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 18 września 2014 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

I – Zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto

II – Uregulowania wprowadzone w Unii w celu wprowadzenia w życie protokołu z Kioto

A – Uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych utworzone na mocy uregulowań Unii

B – Wydawanie i zwrot uprawnień

C – Sposoby funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami

III – Okoliczności faktyczne poprzedzające wniesienie skargi

Przebieg postępowania i żądania stron

W przedmiocie zagadnień, które należy rozstrzygnąć przed przystąpieniem do zbadania sprawy co do istoty

I – W przedmiocie spełnienia wymogów art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem

A – Zarzucane Unii zachowanie

B – Podnoszona szkoda

C – Związek przyczynowy

II – W przedmiocie znaczenia faktu wytoczenia przed sąd rumuński powództwa zmierzającego do naprawienia tej samej szkody co ta, na którą powołano się w ramach niniejszego postępowania, lecz skierowanego przeciwko władzom rumuńskim

A – Wpływ wytoczenia powództwa odszkodowawczego przed sąd rumuński na dopuszczalność niniejszej skargi

B – Wpływ wytoczenia powództwa odszkodowawczego przed sąd rumuński na badanie zasadności niniejszej skargi

Co do istoty

I – W przedmiocie odpowiedzialności za zasadzie winy

A – Pierwsze zarzucane Komisji jako nieprawidłowe zachowanie, polegające na odmowie ujawnienia umiejscowienia uprawnień rzekomo skradzionych w dniu 16 listopada 2010 r.

1. Istnienie pierwszego zarzucanego Komisji jako nieprawidłowe zachowania

2. Zgodność z prawem pierwszego z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań

a) Zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004

Argumenty skarżącej

Zasadność argumentów skarżącej

– Przepisy art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004 obowiązujące w dniu zaistnienia zarzucanych Komisji zdarzeń

– Wykładnia art. 10 rozporządzenia nr 2216/2004

– Zastosowanie w niniejszej sprawie

b) Zarzut drugi, dotyczący naruszenia zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto

Argumenty stron

Zasadność zarzutu

– Powód pierwszy

– Powód drugi

c) Zarzut trzeci, dotyczący naruszenia art. 19 i 20 dyrektywy 2003/87

Argumentacja skarżącej

Zasadność argumentów skarżącej

d) Zarzut czwarty, dotyczący naruszenia prawa własności

Argumenty skarżącej

Zasadność argumentów skarżącej

e) Zarzut piąty, dotyczący naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej

f) Zarzut szósty, dotyczący naruszenia zasady pewności prawa

g) Zarzut siódmy, dotyczący naruszenia art. 2 dyrektywy 91/308

B – Drugie z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań, polegające na odmowie zakazania wszelkich transakcji dotyczących uprawnień przypuszczalnie skradzionych w dniu 16 listopada 2010 r.

1. Istnienie drugiego z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań

2. Zgodność z prawem drugiego z zarzucanych Komisji jako nieprawidłowe zachowań

a) Zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia zasady dobrej administracji

b) Zarzut drugi, dotyczący w istocie naruszenia zasady pewności prawa

c) Zarzut trzeci, dotyczący naruszenia art. 20 dyrektywy 2003/87

d) Zarzut czwarty, dotyczący naruszenia zasady równości

e) Zarzut piąty, dotyczący naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej

II – W przedmiocie odpowiedzialności niezależnej od winy

A – Argumenty skarżącej

B – Zasadność argumentów skarżącej

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.