CELEX: 62012CJ0084
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
Rozporządzenie (WE) nr 810/2009
Artykuł 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6
Procedury i warunki wydawania wiz jednolitych
Obowiązek wydania wizy
Ocena ryzyka nielegalnej imigracji
Zamiar opuszczenia terytorium państw członkowskich przez osobę ubiegająca się o wizę przed wygaśnięciem terminu ważności wizy, o którą osoba ta występuje
Poważne wątpliwości
Przyznana właściwym organom swoboda uznania

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy) (
Dz.U. L 243, s. 1
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy R. Koushkakim, obywatelem Iranu, a Bundesrepublik Deutschland w przedmiocie decyzji właściwych organów tego państwa odmawiającej wydania mu wizy dla celów odbycia wizyty w Niemczech.
Ramy prawne
Prawo Unii
Kodeks graniczny Schengen
Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (
Dz.U. L 105, s. 1
), zmieniony rozporządzeniem (UE) nr 265/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 marca 2010 r. (
Dz.U. L 85, s. 1
, zwane dalej „kodeksem granicznym Schengen”) zawiera art. 5, zatytułowany „Warunki wjazdu obywateli państw trzecich”, który przewiduje w ust. 1:
„W przypadku pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy w okresie sześciomiesięcznym warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące:
a)
posiadają oni ważny dokument podróży lub dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy;
b)
posiadają oni ważną wizę, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu [
Dz.U. L 81, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 4, s. 65] [...];
c)
uzasadnią cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadają wystarczające środki utrzymania, zarówno na czas trwania planowanego pobytu, jak i na powrót do ich państwa pochodzenia lub na tranzyt do państwa trzeciego, co do którego istnieje pewność, że uzyskają zezwolenie na wjazd na jego terytorium, lub jeżeli mają możliwość uzyskania takich środków zgodnie z prawem;
d)
nie są osobami, wobec których dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w SIS [Systemie Informacyjnym Schengen];
e)
nie są uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich, a w szczególności nie dokonano wobec nich, na tej samej podstawie, wpisu do celów odmowy wjazdu w krajowych bazach danych państw członkowskich”.
Rozporządzenie VIS
Artykuł 12 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz wymiany danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych (rozporządzenie w sprawie VIS) (
Dz.U. L 218, s. 60
), zmienionego kodeksem wizowym (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie VIS”), przewiduje, że w przypadku wydania decyzji o odmowie wydania wizy właściwy organ wskazuje w pliku danych dotyczących wniosku podstawę odmowy wydania wizy, wybraną z wykazu odpowiadającego wykazowi zawartemu w standardowym formularzu ujętym w załączniku VI do kodeksu wizowego.
Kodeks wizowy
Motywy 3, 18 i 28 kodeksu wizowego brzmią następująco:
„(3)
Jeżeli chodzi o politykę wizową, ustanowienie wspólnego zbioru aktów prawnych, szczególnie poprzez konsolidację i rozwój dorobku prawnego (stosownych przepisów Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. [...] i wspólnych instrukcji konsularnych [...]) jest jednym z zasadniczych elementów »dalszego rozwoju wspólnej polityki wizowej jako części złożonego systemu zmierzającego do ułatwienia legalnych podróży oraz przeciwdziałania nielegalnej imigracji przez dalszą harmonizację ustawodawstwa krajowego i praktyk rozpatrywania wniosków w lokalnych urzędach konsularnych« [...];
[...]
(18)
Lokalna schengeńska współpraca konsularna ma zasadnicze znaczenie dla jednolitego stosowania wspólnej polityki wizowej i właściwej oceny ryzyka migracji lub zagrożenia bezpieczeństwa. Z uwagi na różnicę warunków lokalnych poszczególne misje dyplomatyczne i urzędy konsularne państw członkowskich powinny oceniać praktyczne zastosowanie poszczególnych przepisów, aby zapewnić ich jednolite stosowanie i w ten sposób zapobiegać zjawisku polegającemu na wykorzystywaniu mniej rygorystycznych procedur wizowych i różne[mu] traktowani[u] osób ubiegających się o wizę.
[...]
(28)
Ponieważ cel niniejszego rozporządzenia, mianowicie ustalenie procedur i warunków wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub na pobyt na tym terytorium nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym okresie sześciomiesięcznym, nie może zostać w wystarczający sposób zrealizowany przez państwa członkowskie i możliwe jest jego lepsze osiągnięcie na poziomie Wspólnoty, Wspólnota może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości, zawartą w art. [5 TUE] [...]”.
Artykuł 1 ust. 1 kodeksu celnego stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie określa tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie”.
Artykuł 4 ust. 1–4 wspomnianego kodeksu wymienia organy właściwe w zakresie podejmowania decyzji w sprawie wniosków wizowych oraz udziału w rozpatrywaniu tych wniosków i w podejmowaniu decyzji w ich sprawie.
Według art. 14 ust. 1 tegoż kodeksu, składając wniosek o wizę jednolitą, osoba ubiegająca się o nią przedstawia różne dokumenty uzupełniające, a w szczególności zgodnie z art. 14 ust. 1 lit. d) tego kodeksu informacje pozwalające ocenić, czy osoba ubiegająca się o wizę zamierza opuścić terytorium państw członkowskich przed upływem terminu ważności wizy, o którą występuje.
Artykuł 21 kodeksu wizowego, zatytułowany „Weryfikacja spełnienia warunków wjazdu oraz ocena ryzyka” stanowi w ust. 1, 7 i 8:
„1.   Rozpatrując wniosek o wizę jednolitą, ustala się, czy osoba ubiegająca się o wizę spełnia warunki wjazdu określone w art. 5 ust. 1 lit. a), c), d) i e) kodeksu granicznego Schengen, a szczególną uwagę poświęca się ustaleniu, czy osoba ubiegająca się o wizę nie stanowi zagrożenia pod względem nielegalnej imigracji lub zagrożenia dla bezpieczeństwa państw członkowskich oraz czy zamierza opuścić terytorium państw członkowskich przed wygaśnięciem wizy, o którą występuje.
[...]
7.   Podstawowe znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku ma to, czy przedstawione dokumenty są autentyczne i wiarygodne oraz czy oświadczenia złożone przez osobę ubiegającą się o wizę są prawdziwe i wiarygodne.
8.   Podczas rozpatrywania wniosku konsulat może w uzasadnionym przypadku wezwać osobę ubiegającą się o wizę na rozmowę i zażądać dodatkowych dokumentów”.
Artykuł 23 ust. 4 kodeksu wizowego brzmi następująco:
„Jeżeli nie wycofano wniosku, podejmuje się decyzję o:
a)
wydaniu wizy jednolitej zgodnie z art. 24;
b)
wydaniu wizy o ograniczonej ważności terytorialnej zgodnie z art. 25;
c)
odmowie wydania wizy zgodnie z art. 32;
[...]”.
Artykuł 32 wspomnianego kodeksu, zatytułowany „Odmowa wydania wizy”, uściśla w ust. 1, 2 i 5:
„1.   Bez uszczerbku dla art. 25 ust. 1 odmawia się wydania wizy, jeżeli:
a)
osoba ubiegająca się o wizę:
i)
przedstawia fałszywy, podrobiony lub przerobiony dokument podróży;
ii)
nie przedstawia potwierdzenia co do celów i warunków planowanego pobytu;
iii)
nie dostarcza dowodu na posiadanie wystarczających środków utrzymania odpowiednich do długości planowanego pobytu oraz środków pozwalających na powrót do państwa pochodzenia lub zamieszkania ani na tranzyt do państwa trzeciego, co do którego istnieje pewność, że udzieli osobie ubiegającej się o wizę pozwolenia na wjazd, albo nie jest w stanie zgodnie z prawem uzyskać takich środków;
iv)
w bieżącym sześciomiesięcznym okresie przebywała już przez trzy miesiące na terytorium państw członkowskich na podstawie wizy jednolitej lub wizy o ograniczonej ważności terytorialnej;
v)
jest osobą, co do której dokonano wpisu w SIS nakazującego odmówić pozwolenia na wjazd;
vi)
jest uważana za osobę, której obecność stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego lub zdrowia publicznego w myśl art. 2 pkt 19 kodeksu granicznego Schengen lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich, a zwłaszcza w krajowych bazach danych należących do państw członkowskich jest na jej temat wpis, który z wymienionych względów nakazywałby odmówić jej pozwolenia na wjazd;
vii)
nie dostarcza dowodu na posiadanie odpowiedniego, ważnego podróżnego ubezpieczenia medycznego – jeżeli dotyczy;
lub
b)
poważne wątpliwości budzi autentyczność dokumentów uzupełniających przedstawionych przez osobę ubiegającą się o wizę lub prawdziwość ich treści, wiarygodność oświadczeń złożonych przez osobę ubiegającą się o wizę lub jej zamiar opuszczenia terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ubiegająca się o wizę występuje.
2.   Decyzję w sprawie odmowy oraz powody odmowy przedstawia się osobie ubiegającej się o wizę na standardowym formularzu określonym w załączniku VI.
[...]
5.   Informacje na temat odmowy wydania wizy wprowadza się do VIS zgodnie z art. 12 rozporządzenia w sprawie VIS”.
Artykuł 32 ust. 2 i 3 kodeksu wizowego stosuje się zgodnie z jego art. 58 ust. 5 od dnia 5 kwietnia 2011 r.
Artykuł 34 tegoż kodeksu przewiduje:
„1.   Wizę unieważnia się, jeżeli okaże się, że w chwili wydawania wizy warunki uprawniające do jej otrzymania nie były spełnione, zwłaszcza jeżeli istnieją poważne powody, by przypuszczać, że wizę uzyskano w sposób nieuczciwy. Wizę unieważnia zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może unieważnić właściwy organ innego państwa członkowskiego [...].
2.   Wiza jest cofana, jeżeli okaże się, że warunki uprawniające do jej otrzymania nie są już spełniane. Wizę cofa zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może cofnąć właściwy organ innego państwa członkowskiego [...].
[...]
6.   Decyzję w sprawie unieważnienia lub cofnięcia wizy oraz powody takiej decyzji przedstawia się osobie ubiegającej się o wizę na standardowym formularzu określonym w załączniku VI.
[...]”.
Artykuł 35 kodeksu celnego stanowi:
„1.   W wyjątkowych przypadkach wizy mogą być wydawane na przejściach granicznych, gdy spełnione zostaną następujące warunki:
[...]
b)
osoba ubiegająca się o wizę nie mogła wystąpić o wizę wcześniej i przedstawia, w razie potrzeby, dokumenty uzupełniające, które potwierdzają niemożliwe do przewidzenia i bezwzględne przyczyny uzasadniające konieczność wjazdu; oraz
[...]
6.   Poza powodami odmowy wydania wizy, przedstawionymi w art. 32 ust. 1, wizy odmawia się na przejściu granicznym, jeżeli warunki, o których mowa w ust. 1 lit. b) niniejszego artykułu, nie są spełnione.
7.   Stosuje się przepisy art. 32 ust. 3 i załącznika VI dotyczące uzasadnienia decyzji odmownej i powiadomienia o niej oraz dotyczące prawa do odwołania”.
Załącznik II do kodeksu wizowego ustanawia niewyczerpujący wykaz dokumentów uzupełniających, które powinny zostać przedstawione przez osoby ubiegające się o wizę na podstawie art. 14 tego kodeksu.
Załącznik VI do tegoż kodeksu obejmuje standardowy formularz do powiadomień o odmowie wydania wizy, o jej unieważnieniu lub cofnięciu oraz do uzasadnień. Formularz ten zawiera w szczególności ciąg jedenastu pól, których powinny używać właściwe organy w celu uzasadnienia decyzji o odmowie wydania wizy, o jej unieważnieniu lub confnięciu.
Prawo niemieckie
Paragraf 6 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) [ustawy w sprawie pobytu, działalności zawodowej i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym (ustawy o pobycie)] z dnia 30 lipca 2004 r. (BGBl. 2004 I, s. 1950) stanowi:
„(1)   Cudzoziemcowi można wydać na podstawie [kodeksu wizowego] następujące wizy:
1.
wiza na tranzyt przez terytorium państw Schengen lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie, licząc od dnia pierwszego wjazdu (wiza Schengen),
[...]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Rahmanian Koushkaki wystąpił w dniu 7 listopada 2010 r. do ambasady Niemiec w Teheranie (Iran) o wydanie wizy jednolitej.
Wniosek ten oddalono na tej podstawie, iż R. Koushkaki nie dostarczył dowodu posiadania wystarczających środków utrzymania ani na czas trwania planowanego pobytu, ani na powrót do państwa pochodzenia.
W następstwie wniesionego przez R. Koushkakiego odwołania od tej pierwszej decyzji odmownej ambasada Niemiec w Teheranie zastąpiła w dniu 5 stycznia 2011 r. tę decyzję i oddaliła ponownie wniosek wizowy na tej podstawie, że badanie całości okoliczności związanych z tym wnioskiem ujawniło poważne wątpliwości co do zamiaru powrotu wnioskodawcy do państwa pochodzenia przed wygaśnięciem terminu ważności wizy, o którą występuje. W tej drugiej decyzji odmownej w szczególności uznano, że nie mogło zostać wykazane zakorzenienie ekonomiczne R. Koushkakiego w państwie pochodzenia.
W dniu 8 lutego 2011 r. R. Koushkaki wniósł do sądu odsyłającego skargę sądową mającą na celu zobowiązanie Bundesrepublik Deutschland do ponownego rozpatrzenia jego wniosku i wydania mu wizy jednolitej.
W ocenie sądu odsyłającego skarżący w postępowaniu głównym spełnia warunki wjazdu określone w art. 5 ust. 1 lit. a), c) i d) kodeksu granicznego Schengen, do którego odsyła art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego.
Zdaniem Verwaltungsgericht Berlin sporne jest wyłącznie to, czy R. Koushkaki stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. e) kodeksu granicznego Schengen ze względu na ewentualne ryzyko nielegalnej imigracji. W tym względzie sąd odsyłający zastanawia się, czy warunek wydania wizy dotyczący braku zagrożenia dla porządku publicznego jest spełniony, gdy istnieje przekonanie, że osoba ubiegająca się o wizę opuści terytorium państw członkowskich przed wygaśnięciem wizy, o którą występuje, lub czy wystarczy, że nie budzi poważnych wątpliwości zamiar opuszczenia tego terytorium przez tę osobę w odpowiednim czasie.
Ponadto sąd odsyłający zastanawia się nad konsekwencjami prawnymi, jakie należy przypisać w razie potrzeby stwierdzeniu, że spełnione są wszystkie warunki wymienione w art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego i nie istnieje podstawa odmowy oparta na art. 32 ust. 1 tego kodeksu.
W powyższych okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy zobowiązanie przez sąd strony przeciwnej do wydania skarżącemu wizy Schengen wymaga, aby ustalił w swoim przekonaniu zgodnie z art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego, że skarżący zamierza opuścić terytorium państw członkowskich przed wygaśnięciem wizy, o którą występuje, czy też wystarczy, że sąd po zbadaniu przesłanek określonych w art. 32 ust. 1 lit. b) kodeksu wizowego nie ma wątpliwości co do ujawnionego przez skarżącego zamiaru opuszczenia terytorium państw członkowskich przed wygaśnięciem wizy, o którą występuje?
2)
Czy kodeks wizowy przyznaje niepodlegające swobodnemu uznaniu prawo do otrzymania wizy Schengen, jeżeli spełnione są przesłanki wjazdu określone w szczególności w art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego i brak jest podstawy do odmowy wydania wizy na podstawie art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego?
3)
Czy kodeks wizowy stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym cudzoziemcowi może zostać wydana na podstawie [kodeksu wizowego] wiza na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw Schengen nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie, licząc od dnia pierwszego wjazdu (wiza Schengen)?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy właściwe organy państwa członkowskiego mogą odmówić wydania wizy jednolitej ubiegającej się o nią osobie, która spełnia przesłanki wjazdu określone w art. 21 ust. 1 kodeksu i w stosunku do której nie można powołać się na żadną z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w art. 32 ust. 1 tego kodeksu. Sąd ten zmierza także do ustalenia, czy te organy korzystają z pewnego zakresu swobodnego uznania w toku rozpatrywania wniosku o wydanie wizy jednolitej.
Na wstępie należy podkreślić, że – jak wskazuje jego nagłówek – art. 21 kodeksu wizowego ma na celu ustalenie ogólnych zasad weryfikacji spełnienia warunków wjazdu oraz oceny ryzyka w toku rozpatrywania wniosku o wydanie wizy jednolitej.
I tak, art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego wskazuje okoliczności, który należy ustalić i którym należy poświęcić szczególną uwagę przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie wniosku o wydanie wizy jednolitej, przy czym nie ustala jednakże dokładnego wykazu warunków wydania takiej wizy. Jeśli chodzi o pozostałe ustępy tegoż artykułu, to wyszczególniają one sposoby, jakie powinny zostać zastosowane przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego w celu przeprowadzenia do końca weryfikacji spełnienia warunków wjazdu oraz oceny ryzyka w zależności od sytuacji, z którymi są skonfrontowane.
Wykładnię tę potwierdza struktura kodeksu wizowego.
Artykuł ten widnieje bowiem w tytule III rozdział III wspomnianego kodeksu, który reguluje różne etapy rozpatrywania wniosku o wydanie wizy jednolitej, a nie w rozdziale IV tegoż tytułu, określającym – jak wskazuje art. 23 ust. 4 kodeksu wizowego – warunki, w których właściwe organy mogą przyjąć decyzję o wydaniu lub niewydaniu wizy jednolitej, a w razie potrzeby o wydaniu wizy o ograniczonej ważności terytorialnej.
Należy natomiast stwierdzić, że art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego ustala wykaz podstaw, dla których wniosek o wydanie wizy jednolitej należy oddalić.
Z powyższego wynika, że podczas gdy art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego nakłada na właściwe organy obowiązek ustalenia i oceny pewnych okoliczności, art. 32 ust. 1 tego kodeksu określa konsekwencje, które należy wyciągnąć z wyniku tego ustalenia i tej oceny w świetle podstaw odmowy wymienionych w tym ostatnim artykule.
W rezultacie w celu odpowiedzi na pytanie drugie zadane przez sąd odsyłający należy określić, czy właściwe organy państwa członkowskiego mogą odmówić wydania wizy jednolitej ubiegającej się o nią osobie, w stosunku do której nie można powołać się na żadną z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że dla potrzeb wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, ale także kontekst jego występowania i cel uregulowań, w skład których on wchodzi (wyroki: z dnia 12 lutego 2009 r. w sprawie
C-466/07 Klarenberg, Zb.Orz. s. I-803
, pkt 37; z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie C‑11/12 Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, pkt 27).
Co się tyczy, po pierwsze, brzmienia art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego, należy stwierdzić, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu, odmawia się wydania wizy w razie wystąpienia jednego z warunków wymienionych w ust. 1 lit. a) tego artykułu lub w przypadku poważnych wątpliwości co do jednej z okoliczności wymienionych w jego ust. 1 lit. b).
Jednakże brzmienie wspomnianego art. 32 ust. 1 nie pozwala samo określić, czy wykaz podstaw odmowy, który ustanawia, jest wyczerpujący, czy – przeciwnie – właściwe organy państw członkowskich mają możliwość odmowy wydania wizy jednolitej, opierając się na podstawie nieprzewidzianej w kodeksie wizowym.
Jeśli chodzi, po drugie, o kontekst, w który wpisuje się art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego, należy zauważyć, że art. 23 ust. 4 lit. c) tego kodeksu uściśla, że decyzja o odmowie wydania wizy jest podejmowana „zgodnie z art. 32” wspomnianego kodeksu, co oznacza, że decyzje odmawiające wydania wizy jednolitej należy podejmować w ramach ustanowionych przez ten ostatni artykuł.
To zaś, że art. 32 tegoż kodeksu ustanawia wykaz ścisłych podstaw, w oparciu o które podejmowana jest decyzja w sprawie odmowy wydania wizy, przewidując w ust. 2, że powody tej decyzji należy przedstawić osobie ubiegającej się o wizę na standardowym formularzu określonym w załączniku VI do kodeksu wizowego, stanowi okoliczność przemawiającą na korzyść wykładni, według której wykaz podstaw odmowy wymienionych w ust. 1 tego przepisu jest wyczerpujący.
Standardowy formularz przewidziany we wspomnianym załączniku VI obejmuje zresztą dziesięć pól, które są zaznaczane przez właściwe organy w celu przedstawienia osobie ubiegającej się o wizę przywołanych względem niej powodów decyzji w sprawie odmowy. Każde z dziewięciu pierwszych pól odpowiada jednej z podstaw odmowy wymienionych w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego. Co się tyczy dziesiątego, odsyła ono do podstawy odmowy w szczególności przewidzianej w art. 35 ust. 6 tego kodeksu – w związku z jego art. 35 ust. 1 lit. b) – który uściśla, że oddala się wniosek wizowy złożony bez uzasadnienia na przejściu granicznym.
Ponadto art. 32 ust. 5 wspomnianego kodeksu zobowiązuje państwa członkowskiego do wprowadzania informacji na temat odmowy wydania wizy do wizowego systemu informacyjnego (VIS) zgodnie z art. 12 rozporządzenia w sprawie VIS.
Z art. 12 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia wynika, że w toku tego wprowadzania do VIS właściwy organ, który odmówił wydania wizy, powinien dodać do pliku danych dotyczących wniosku podstawę lub podstawy odmowy wydania wizy, na które powołano się względem osoby ubiegającej się o wizę. Ten sam przepis wprowadza wykaz podstaw odmowy, spośród których należy wybrać podstawę lub podstawy odmowy wprowadzone do VIS. Wykaz ten odpowiada wykazowi przewidzianemu w art. 32 ust. 1 i w art. 35 ust. 6 kodeksu wizowego, który jest zawarty w standardowym formularzu ujętym w załączniku VI do tego kodeksu.
Ponadto, jako że art. 34 ust. 6 kodeksu wizowego stanowi, że decyzje w sprawie unieważnienia lub cofnięcia wizy również przedstawia się osobie ubiegającej się o wizę na standardowym formularzu określonym w załączniku VI do tego kodeksu, wydaje się, iż właściwy organ powinien wskazać osobie, której wiza została unieważniona lub cofnięta, jaki warunek wydania wizy nie został lub nie jest dłużej spełniony, poprzez odniesienie się do podstaw odmowy przewidzianych w art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 wspomnianego kodeksu i odtworzonych w załączniku VI do tego kodeksu.
Ponadto wynikający z art. 34 kodeksu wizowego zbieg podstaw odmowy wydania wizy i podstaw uzasadniających jej unieważnienie lub cofnięcie oznacza, iż dopuszczenie możliwości ustalenia przez państwo członkowskie, że jego właściwe organy powinny odmówić wydania wizy ze względu na podstawę nieprzewidzianą w tym kodeksie, musiałoby prowadzić również do dopuszczenia, by to państwo ustaliło, że organy te są zobowiązane unieważnić lub cofnąć wizy ze względu na równoważną podstawę, tak aby zagwarantować spójność systemu, w którym brak przesłanki wydania wizy stoi na przeszkodzie jej ważności.
Jednakże z art. 34 ust. 1 i 2 wspomnianego kodeksu wynika, że wizę mogą unieważnić lub cofnąć właściwe organy państwa członkowskiego innego niż państwo wydania wizy.
System taki zakłada harmonizację warunków wydawania wiz jednolitych, która wyklucza istnienie rozbieżności pomiędzy państwami członkowskimi w odniesieniu do określania podstaw odmowy wydania takich wiz.
W braku takiej harmonizacji właściwe organy państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo przewiduje podstawy odmowy, unieważnienia i cofnięcia nieprzewidziane w kodeksie wizowym, byłyby zobowiązane do unieważniania wiz jednolitych wydanych przez inne państwo członkowskie w oparciu o podstawę, na którą właściwe organy państwa członkowskiego wydania nie mogły się powołać względem osoby ubiegającej się o wizę podczas rozpatrywania wniosku wizowego.
Analiza kontekstu, w który wpisuje się art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego, wskazuje zatem, że właściwe organy państw członkowskich nie mogą odmówić wydania wizy jednolitej, opierając się na podstawie innej niż podstawy przewidziane przez ten kodeks.
Co się tyczy, po trzecie, celów, do których dąży wspomniany kodeks, należy stwierdzić, że potwierdzają one tę wykładnię.
Z motywu 28 kodeksu wizowego wynika i z jego art. 1 ust. 1 wynika bowiem, że kodeks ten zmierza w szczególności do ustalenia warunków wydawania wiz jednolitych, co nie może zostać w wystarczający sposób zrealizowane przez państwa członkowskie i czego lepsze osiągnięcie możliwe jest na poziomie Unii.
Wykładnia, według której kodeks wizowy ograniczałby się do regulowania trybu wydawania wiz i nakładania na państwa członkowskie obowiązku odmawiania wydania wiz w pewnych określonych sytuacjach, nie określając jednakże warunków harmonizacji wydawania wiz, jest zatem nie do pogodzenia z samym celem tego kodeksu.
Co więcej, Trybunał już orzekł, że kodeks wizowy reguluje przesłanki wydawania, unieważniania i cofnięcia wiz jednolitych (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie C‑83/12 PPU Vo, pkt 42).
Poza tym zagrożone byłoby ułatwianie legalnych podróży, o czym mowa jest w motywie 3 kodeksu wizowego, gdyby państwo członkowskie mogło decydować w sposób uznaniowy o odmowie wydania wizy ubiegającej się o nią osobie, która spełnia wszystkie warunki wydania określone przez kodeks wizowy, poprzez dodanie innej podstawy odmowy do podstaw wymienionych w art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 tego kodeksu, choć prawodawca Unii nie uznał, że taka podstawa pozwala na to, by zabronić uzyskania wizy jednolitej przez obywatela państwa trzeciego.
Ponadto wprowadzenie takiej praktyki przez państwo członkowskie skłoniłoby osoby ubiegające się o wizy do zwracania się w pierwszej kolejności do pozostałych państw członkowskich w celu uzyskania wizy jednolitej. Takiej wykładni art. 32 ust. 1 tego kodeksu stoi zatem również na przeszkodzie cel wymieniony w motywie 18 kodeksu wizowego polegający na jednolitym stosowaniu przepisów prawnych i w ten sposób zapobieganiu zjawisku polegającemu na wykorzystywaniu mniej rygorystycznych procedur wizowych.
Podobnie nie można by osiągnąć celu polegającego na zapobieganiu różnemu traktowaniu osób ubiegających się o wizę, który także jest wymieniony we wspomnianym motywie 18, gdyby kryteria wydawania wizy jednolitej mogły się różnić w zależności od państwa członkowskiego, w którym złożony został wniosek wizowy.
Z tych różnych okoliczności wynika, że właściwe organy państwa członkowskiego mogą odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie wizy jednolitej tylko w przypadku, gdy nie można powołać się względem osoby ubiegającej się o nią na żadną z podstaw odmowy wydania wymienionych w art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 kodeksu wizowego.
Jednakże należy podkreślić, że oszacowanie indywidualnej sytuacji osoby ubiegającej się o wizę w celu określenia, czy jej wniosek nie napotyka na przeszkodę wynikającą z podstawy odmowy, wymaga złożonych ocen dotyczących w szczególności osobowości wnioskodawcy, jego integracji z kraju, w którym mieszka, sytuacji politycznej, społecznej i gospodarczej tego kraju, oraz ewentualnego zagrożenia, które stanowiłoby przybycie tego wnioskodawcy dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich.
Takie złożone oceny wymagają sporządzenia prognostyk co do przewidywalnego zachowania wspominanej osoby ubiegającej się o wizę i muszą w szczególności opierać się na rozległej znajomości jej państwa zamieszkania oraz analizie różnych dokumentów, których autentyczność i prawdziwość treści należy sprawdzić, oraz oświadczeń osoby ubiegającej się o wizę, których wiarygodność należy ocenić, jak to przewiduje art. 21 ust. 7 kodeksu wizowego.
W tym względzie różnorodność dokumentów uzupełniających, na których mogą oprzeć się właściwe organy, a których niewyczerpujący wykaz jest ujęty w załączniku II do tego kodeksu, oraz rozmaitość środków, którymi dysponują te organy, w tym przeprowadzenie rozmowy z osobą ubiegającą się o wizę, przewidziane w art. 21 ust. 8 wspomnianego kodeksu, potwierdzają złożoność rozpatrywania wniosków wizowych.
Wreszcie należy przypomnieć, że rozpatrywanie przeprowadzane przez właściwe organy państwa członkowskiego, do którego złożono wniosek wizowy, powinno być tym bardziej drobiazgowe, że ewentualne wydanie wizy jednolitej pozwala osobie ubiegającej się o nią wjechać na terytorium państw członkowskich w graniach określonych kodeksem granicznym Schengen.
Z poprzedzających rozważań wynika, że właściwe organy wymienione w art. 4 ust. 1–4 kodeksu wizowego korzystają w toku rozpatrywania wniosku o wydanie wizy z szerokiego zakresu swobodnego uznania, który odnosi się do warunków stosowania art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 tego kodeksu oraz do oceny mających znaczenie okoliczności faktycznych, w celu określenia, czy podstawy wymienione w tych przepisach stoją na przeszkodzie wydaniu objętej wnioskiem wizy.
Zamiar pozostawienia przez prawodawcę Unii szerokiego zakresu swobodnego uznania wspomnianym organom wynika ponadto z samego brzmienia art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 wspomnianego kodeksu, przepisów, które zobowiązują te organy do przeprowadzenia „ustalenia, czy osoba ubiegająca się o wizę nie stanowi zagrożenia pod względem nielegalnej imigracji”, poświęcenia „szczególnej uwagi” pewnym aspektom sytuacji tej osoby i stwierdzenia, czy istnieją „poważne wątpliwości” w odniesieniu do pewnych okoliczności.
Wynika z tego, że właściwym organom przysługuje taki zakres swobodnego uznania, w szczególności gdy dokonują oceny, czy budzi poważne wątpliwości zamiar opuszczenia przez osobę ubiegająca się o wizę terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ta występuje, w celu stwierdzenia, czy należy powołać się względem tej osoby na podstawy odmowy przewidziane w art. 32 ust. 1 lit. b) kodeksu wizowego.
Z powyższych rozważań wynika, że na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 23 ust. 4, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 kodeksu wizowego należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy państwa członkowskiego mogą odmówić po rozpatrzeniu wniosku o wydanie wizy jednolitej wydania takiej wizy ubiegającej się o nią osobie tylko w przypadku, gdy można powołać się względem tej osoby na jedną z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w tych przepisach. Tym organom przysługuje w toku rozpatrywania tego wniosku szeroki zakres swobodnego uznania w odniesieniu do warunków stosowania tych przepisów oraz do oceny mających znaczenie okoliczności faktycznych w celu określenia, czy względem osoby ubiegającej się o wizę można powołać się na jedną z tych podstaw odmowy.
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego w związku z art. 21 ust. 1 tego kodeksu należy interpretować w ten sposób, że obowiązek wydania przez właściwe organy państwa członkowskiego wizy jednolitej jest zależny od istnienia przekonania tych organów co do zamiaru opuszczenia przez osobę ubiegającą się o wizę terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ta występuje, lub też czy wystarcza, że jej zamiar w tym względzie nie budzi poważnych wątpliwości.
Z odpowiedzi na pytanie drugie wynika, że właściwe organy określone w art. 4 ust. 1–4 kodeksu wizowego mogą odmówić wydania wizy jednolitej tylko w przypadku, gdy można powołać się względem ubiegającej się o nią osoby na jedną z podstaw odmowy wymienionych w art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 tego kodeksu.
Wśród tych podstaw odmowy należy odróżnić przewidzianą w art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) wspomnianego kodeksu podstawę opartą na zagrożeniu dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego i zdrowia publicznego któregokolwiek z państw członkowskich, które może stanowić obecność osoby ubiegającej się o wizę, od przewidzianej w art. 32 ust. 1 lit. b) tego kodeksu podstawy dotyczącej ewentualnego braku zamiaru opuszczenia przez osobę ubiegającą się o wizę terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ta występuje.
Co się tyczy tej ostatniej podstawy odmowy wydania wizy, art. 32 ust. 1 lit. b) kodeksu wizowego przewiduje w szczególności, że odmawia się wydania wizy, jeżeli poważne wątpliwości budzi zamiar opuszczenia przez osobę ubiegającą się o wizę terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ta występuje.
W żaden sposób nie jest zatem wymagane, by właściwe organy w celu stwierdzenia, czy są zobowiązane do wydania wizy, uzyskały pewność co do zamiaru – lub braku zamiaru – opuszczenia przez osobę ubiegającą się o wizę terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ta występuje. Natomiast ciąży na nich obowiązek stwierdzenia, czy zamiar ten budzi poważne wątpliwości.
W tym celu właściwe organy powinny przeprowadzić indywidualne badanie wniosku wizowego, które – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 35 swojej opinii – uwzględnia z jednej strony ogólną sytuację państwa zamieszkania osoby ubiegającej się o wizę, a z drugiej strony, uwarunkowania właściwe tej osobie, zwłaszcza jej sytuację rodzinną, społeczną i ekonomiczną, ewentualne legalne lub nielegalne wcześniejsze pobyty w jednym z państw członkowskich oraz jej powiązania w państwie zamieszkania i w państwach członkowskich.
W tym względzie, jak uściśla art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego, szczególną uwagę należy poświęcić ryzyku nielegalnej imigracji, które w razie jego ustalenia powinno skłonić właściwe organy do odmowy wydania wizy na podstawie istnienia poważnych wątpliwości co do zamiaru opuszczenia terytorium państw członkowskich przez osobę ubiegająca się o wizę, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ta występuje.
Należy ponadto podkreślić, że na mocy art. 14 ust. 1 lit. d) kodeksu wizowego, gdy dana osoba składa wniosek o wizę jednolitą, ciąży na niej obowiązek przedstawienia informacji pozwalających ocenić, czy osoba ubiegająca się o wizę zamierza opuścić terytorium państw członkowskich przed upływem terminu ważności wizy, o którą występuje.
Wynika z tego, że do osoby ubiegającej się o wizę należy przedstawienie informacji, których wiarygodność należy ustalić na podstawie odpowiednich i godnych zaufania dokumentów pozwalających rozwiać wątpliwości co do zamiaru opuszczenia przez nią terytorium państw członkowskich przed upływem terminu ważności objętej wnioskiem wizy, gdy wątpliwości te może powodować w szczególności ogólna sytuacja państwa zamieszkania lub istnienie powszechnie znanych przepływów migracyjnych pomiędzy tym państwem a państwami członkowskimi.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego w związku z art. 21 ust. 1 tego kodeksu należy interpretować w ten sposób, iż obowiązek wydania przez właściwe organy państwa członkowskiego wizy jednolitej jest zależny od warunku, że nie budzi poważnych wątpliwości zamiar opuszczenia przez osobę ubiegającą się o wizę terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ta występuje, w świetle ogólnej sytuacji państwa zamieszkania osoby ubiegającej się o wizę i uwarunkowań właściwych tej osobie, ustalonych w świetle informacji przez nią przedstawionych.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy kodeks wizowy należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi regulacji państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje, iż w razie spełnienia warunków wydania przewidzianych przez ten kodeks właściwym organom przysługuje uprawnienie do wydania wizy jednolitej ubiegającej się o nią osobie, przy czym nie uściśla, że mają one obowiązek wydania tej wizy.
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału do sądu krajowego należy w miarę możliwości dokonanie wykładni prawa krajowego zgodnie z wymogami prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie
C-60/02 X, Rec. s. I-651
, pkt 59; a także z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie
C-208/05 ITC, Zb.Orz. s. I-181
, pkt 68).
Zasada wykładni prawa wewnętrznego zgodnej z prawem Unii, która jest nierozłącznie związana z systemem traktatów, gdyż zezwala sądowi krajowemu na zapewnienie, w ramach jego właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłego przed nim sporu, wymaga, by sąd krajowy wziął pod uwagę całość prawa krajowego dla oceny tego, w jaki sposób może być ono stosowane, tak aby nie osiągnąć rezultatu sprzecznego z prawem Unii (wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie
C-239/09 Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, Zb.Orz. s. I-13083
, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika z tego, że w świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie drugie na sądzie odsyłającym ciąży obowiązek wykładni w miarę możliwości przepisu krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym zgodnie z art. 23 ust. 4, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 kodeksu wizowego w ten sposób, że właściwe organy mogą odmówić wydania wizy jednolitej ubiegającej się o nią osobie tylko w przypadku, gdy można powołać się względem tej osoby na jedną z podstaw odmowy przewidzianych w tych artykułach.
W świetle powyższych rozważań na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że kodeks wizowy należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisowi regulacji państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje, iż w razie spełnienia warunków wydania przewidzianych przez ten kodeks właściwym organom przysługuje uprawnienie do wydania wizy jednolitej ubiegającej się o nią osobie, przy czym nie uściśla, że mają one obowiązek wydania tej wizy, o ile taki przepis może być interpretowany w sposób zgodny z art. 23 ust. 4, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 wspomnianego kodeksu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 23 ust. 4, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy państwa członkowskiego mogą odmówić po rozpatrzeniu wniosku o wydanie wizy jednolitej wydania takiej wizy ubiegającej się o nią osobie tylko w przypadku, gdy można powołać się względem tej osoby na jedną z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w tych przepisach. Tym organom przysługuje w toku rozpatrywania tego wniosku szeroki zakres swobodnego uznania w odniesieniu do warunków stosowania tych przepisów oraz do oceny mających znaczenie okoliczności faktycznych w celu określenia, czy względem osoby ubiegającej się o wizę można powołać się na jedną z tych podstaw odmowy.

2)
Artykuł 32 ust. 1 rozporządzenia nr 810/2009 w związku z art. 21 ust. 1 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, iż obowiązek wydania przez właściwe organy państwa członkowskiego wizy jednolitej jest zależny od warunku, że nie budzi poważnych wątpliwości zamiar opuszczenia przez osobę ubiegającą się o wizę terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ta występuje, w świetle ogólnej sytuacji państwa zamieszkania osoby ubiegającej się o wizę i uwarunkowań właściwych tej osobie, ustalonych w świetle informacji przez nią przedstawionych.

3)
Rozporządzenie nr 810/2009 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie przepisowi regulacji państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje, iż w razie spełnienia warunków wydania przewidzianych przez to rozporządzenie właściwym organom przysługuje uprawnienie do wydania wizy jednolitej ubiegającej się o nią osobie, przy czym nie uściśla, że mają one obowiązek wydania tej wizy, o ile taki przepis może być interpretowany w sposób zgodny z art. 23 ust. 4, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.