CELEX: 62011CJ0636
Förordning (EG) Nr 178/2002
Konsumentskydd
Livsmedelssäkerhet
Information till allmänheten
Utsläppande på marknaden av ett livsmedel som är otjänligt som människoföda men som inte utgör någon risk för hälsan

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (
EGT L 31, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Karl Berger och Freistaat Bayern avseende Freistaat Bayerns skadeståndsansvar med anledning av information till allmänheten angående Karl Bergers produkter.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 178/2002
Artikel 1.1 och 1.2 första stycket i förordning nr 178/2002 har följande lydelse:
”1.   Denna förordning har till syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel, med särskild hänsyn tagen till mångfalden i tillhandahållandet av livsmedel, däribland traditionella produkter, samt att se till att den inre marknaden fungerar effektivt. I förordningen fastställs gemensamma principer och skyldigheter, medlen för att tillhandahålla en solid vetenskaplig grundval, en effektiv organisation och förfaranden för att stödja beslutsfattande i frågor som gäller livsmedels- och fodersäkerhet.
2.   Med avseende på punkt 1 fastställs i denna förordning allmänna principer för livsmedel och foder i allmänhet, och för livsmedels- och fodersäkerhet i synnerhet, på gemenskapsnivå och på nationell nivå.”
Artikel 3 i denna förordning innehåller följande definitioner:
”I denna förordning avses med
…
9.
risk
: funktion av sannolikheten för en negativ hälsoeffekt och denna effekts allvarlighetsgrad till följd av en fara.
…
14.
fara
: biologisk, kemisk eller fysikalisk agens i eller i form av livsmedel eller foder som skulle kunna ha en negativ hälsoeffekt.
…”
I artikel 4.2–4.4 i förordning nr 178/2002 föreskrivs följande:
”2.   De principer som fastställs i artiklarna 5–10 utgör en allmän, övergripande ram som skall följas när åtgärder vidtas.
3.   Befintliga principer och förfaranden inom livsmedelslagstiftningen skall anpassas snarast möjligt och senast den 1 januari 2007 för att stämma överens med artiklarna 5–10.
4.   Fram till dess skall, utan hinder av punkt 2, befintlig lagstiftning genomföras med hänsyn till principerna i artiklarna 5–10.”
Artikel 5.1 i förordning nr 178/2002 har följande lydelse:
”Syftet med livsmedelslagstiftningen skall vara att uppnå ett eller flera av de allmänna målen med en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, skyddet av konsumenternas intressen, inbegripet god sed inom handeln med livsmedel, i förekommande fall med beaktande av skyddet av djurs hälsa och välbefinnande, växtskydd samt miljön.”
Artikel 10 i förordning nr 178/2002 har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av gemenskapens och medlemsstaternas lagstiftning om tillgång till handlingar skall myndigheter, när det finns välgrundad anledning att misstänka att ett livsmedel eller foder kan utgöra en risk för människors eller djurs hälsa, beroende på riskens art, grad och omfattning, vidta lämpliga åtgärder för att informera allmänheten om hälsoriskens art, så utförligt som möjligt identifiera detta livsmedel eller foder, eller typ av livsmedel eller foder, den risk det kan utgöra och de åtgärder som man har vidtagit eller står i begrepp att vidta för att förhindra, minska eller undanröja denna risk.”
I artikel 14.1, 14.2 och 14.5 i förordning nr 178/2002 föreskrivs följande:
”1.   Livsmedel skall inte släppas ut på marknaden om de inte är säkra.
2.   Livsmedel skall anses som icke säkra om de anses vara
a)
skadliga för hälsan,
b)
otjänliga som människoföda.
…
5.   När man fastställer om ett livsmedel är otjänligt som människoföda skall det tas hänsyn till om livsmedlet är olämpligt som människoföda i enlighet med dess avsedda användningsområde, eftersom det kan vara förorenat antingen genom främmande ämnen eller på annat sätt, eller genom förruttnelse, försämring eller nedbrytning.”
Artikel 17.2 första och andra styckena i förordning nr 178/2002 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall införa livsmedelslagstiftning samt övervaka och kontrollera att livsmedels- och foderföretagarna uppfyller de relevanta kraven i livsmedelslagstiftningen på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan.
De skall i detta syfte upprätthålla ett system för officiella kontroller och andra åtgärder med hänsyn till omständigheterna, däribland information till allmänheten om livsmedels- och fodersäkerhet och riskerna med livsmedel och foder, övervakning av livsmedels- och fodersäkerheten och annan övervakning på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan.”
Artikel 19.1 i förordning nr 178/2002 har följande lydelse:
”Om en livsmedelsföretagare anser eller har skäl att anta att ett livsmedel som han har importerat, producerat, bearbetat, framställt eller distribuerat inte uppfyller kraven för livsmedelssäkerhet skall han omedelbart inleda förfaranden för att dra tillbaka detta livsmedel från marknaden i de fall livsmedlet inte längre står under denna livsmedelsföretagares omedelbara kontroll och informera de behöriga myndigheterna om detta. Om produkten kan ha nått konsumenten skall han på ett effektivt och noggrant sätt informera konsumenterna om varför livsmedlet dragits tillbaka från marknaden, och vid behov återkalla livsmedel som konsumenter redan har erhållit, om andra åtgärder är otillräckliga för att upprätthålla en hög hälsoskyddsnivå.”
I artikel 65 andra stycket i denna förordning föreskrivs bland annat att artiklarna 14–20 ska gälla från och med den 1 januari 2005.
Förordning (EG) nr 882/2004
Artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (
EUT L 165, s. 1
, och rättelse i
EUT L 191, s. 1
) har följande lydelse:
”1.   Den behöriga myndigheten skall säkerställa en hög grad av insyn när den bedriver sin verksamhet. För detta ändamål skall relevant information som innehas av myndigheten göras tillgänglig för allmänheten snarast möjligt.
Allmänheten skall i regel ha tillgång till
a)
information om den behöriga myndighetens kontrollverksamhet och dess effektivitet,
b)
information i enlighet med artikel 10 i förordning (EG) nr 178/2002.
2.   Den behöriga myndigheten skall på lämpligt sätt säkerställa att dess personal inte lämnar ut information som den fått del av i samband med utövandet av arbetet med offentliga kontroller och som är av den arten att den i vederbörligen motiverade fall omfattas av sekretess. Sekretesskyddet får inte hindra spridning via behöriga myndigheter av den information som avses i punkt 1 b. Bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter … skall inte påverkas.
3.   Den information som omfattas av sekretesskydd inbegriper följande:
—
Sekretess i samband med förundersökning eller pågående rättegång.
—
Personuppgifter.
—
De dokument som omfattas av ett undantag enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar …
—
Den information som skyddas av nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning, särskilt när det gäller tystnadsplikt, sekretess vid överläggningar, internationella förbindelser och nationellt försvar.”
Enligt artikel 67 andra stycket i förordning nr 882/2004 ska förordningen tillämpas från och med den 1 januari 2006.
Tysk rätt
I 40 § i lagen om livsmedel, basvaror och foder (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch) av den 1 september 2005 (BGB1. 2005 I, s. 2618), i dess ändrade lydelse av den 18 oktober 2005 (BGB1. 2005 I, s. 3007), i dess lydelse som var tillämplig mellan den 17 september 2005 och den 24 april 2006 (nedan kallad LFGB), föreskrevs följande:
”(1)   Den behöriga myndigheten kan, i enlighet med artikel 10 i förordning (EG) nr 178/2002, informera allmänheten och därvid uppge livsmedlets eller fodrets namn och det livsmedels- eller foderföretag i vars namn eller firmabeteckning livsmedlet eller fodret producerades eller bearbetades eller salufördes, och, om detta är mer lämpat för att förebygga risker, även distributörens namn. Myndigheterna kan även informera allmänheten på det sätt som avses i första meningen om
…
4.
ett livsmedel som inte är skadligt för hälsan, men som, i synnerhet på grund av att det är motbjudande, är otjänligt som människoföda, saluförs eller har saluförts i en ej försumbar mängd eller om ett sådant livsmedel på grund av sina särskilda egenskaper visserligen enbart har saluförts i ringa mängder, men dock under en längre period,
…
I de fall som avses i andra meningen punkterna 2–5 får myndigheterna enbart informera allmänheten om det föreligger ett särskilt allmänt intresse och detta intresse överväger i förhållande till de berördas intressen.
(2)   Myndigheterna får enbart informera allmänheten om andra lika effektiva åtgärder, i synnerhet genom att livsmedels- eller foderföretaget eller näringsidkaren informerar allmänheten, inte kan vidtas eller inte kan vidtas i rätt tid eller inte når konsumenterna.
(3)   Innan myndigheten informerar allmänheten är den skyldig att höra tillverkaren eller distributören såvida detta inte äventyrar säkerställandet av åtgärdens eftersträvade syfte.
(4)   Myndigheterna får inte längre informera allmänheten om produkten inte längre saluförs och det av allmän erfarenhet ska antas att den, i den mån den har saluförts, redan har konsumerats. Med avvikelse från första meningen får allmänheten informeras om det föreligger eller har förelegat en konkret fara för hälsan och informationen är motiverad av medicinska skäl.
(5)   Om den information som myndigheterna har lämnat till allmänheten i efterhand skulle visa sig vara felaktig eller de omständigheter på vilka den grundar sig har återgetts på ett felaktigt sätt, ska detta utan dröjsmål offentliggöras på den berörda näringsidkarens begäran eller om det krävs för att säkerställa väsentliga behov av allmänt intresse. Detta offentliggörande ska äga rum på samma sätt som det på vilket informationen till allmänheten offentliggjordes.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 16 och den 18 januari 2006 utförde veterinärmyndigheten i Passau (Tyskland) officiella kontroller i flera av inrättningarna i den företagsgrupp som tillhör bolaget Berger Wild GmbH (nedan kallat klagandebolaget). Klagandebolagets verksamhet utgörs av bearbetning och distribution av viltkött. Myndigheterna, som fann att de hygieniska förhållandena inte var tillfredsställande, tog prover av köttet och skickade dessa för analys till Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (myndighet i Bayern som är ansvarig för hälso- och livsmedelssäkerhetsfrågor) (nedan kallad LGL). Svaren på dessa prover fick myndigheterna att dra slutsatsen att de ifrågavarande livsmedlen var otjänliga som människoföda och följaktligen farliga, i den mening som avses i förordning nr 178/2002.
Efter att ha tagit del av klagandebolagets yttrande över myndighetens slutsats meddelade det bayerska ministeriet för miljö-, hälso- och konsumentskydd (Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz), genom telefax av den 23 januari 2006, sin avsikt att informera allmänheten, i enlighet med 40 § stycke 1 andra meningen punkt 4 LFGB, om att de livsmedel beträffande vilka det hade konstaterats missförhållanden i samband med kontrollen var otjänliga som människoföda. Klagandebolaget underrättades om att ministeriet skulle avstå från att informera allmänheten om bolaget självt effektivt och i rätt tid informerade allmänheten.
Klagandebolaget motsatte sig den planerade informationen till allmänheten, eftersom det ansåg att åtgärden var oproportionerlig, och erbjöd att utfärda en produktvarning som var utformad på så sätt att kunderna uppmanades att uppsöka försäljningsställena och byta ut de fem i varningen avsedda viltprodukterna, vilka kunde uppvisa sensoriska avvikelser men inte utgjorde någon fara för hälsan.
I ett pressmeddelande av den 24 januari 2006 offentliggjorde det bayerska konsumentskyddsministeriet (nedan kallat det behöriga ministeriet) återkallandet av viltköttsprodukter saluförda av klagandebolaget. Enligt pressmeddelandet ”framgår [det] av kontroller genomförda av [LGL] att köttprover av nedan nämnda partier luktade härsket, kväljande, unket eller surt. I fråga om sex av de nio undersökta köttproverna hade förruttnelseprocessen redan börjat. [Klagandebolaget] är skyldigt att återkalla kött som härstammar från samma partier och som fortfarande befinner sig på marknaden.”
I detta pressmeddelande angavs vidare att det i samband med kontroller av tre av klagandebolagets anläggningar konstaterats att de hygieniska förhållandena var mycket otillfredsställande. De behöriga myndigheterna utfärdade också med omedelbar verkan ett tillfälligt förbud för klagandebolaget att saluföra varor som hade tillverkats eller bearbetats vid dessa anläggningar. Undantagna från detta förbud var produkter vilkas klanderfria hygientillstånd kunde styrkas genom provresultatet.
Det behöriga ministeriet gjorde i ett pressmeddelade av den 25 januari 2006, med rubriken ”Återkallande av viltkött (Berger Wild, Passau) … återkallande utvidgas – talrika produkter är otjänliga som föda” gällande att det numera var tolv djupfrysta saluförda produkter som bedömdes vara ”otjänliga som föda” samt att sex prover från färskt kött från klagandebolaget även bedömdes vara ”otjänliga som föda”, varav ett prov till och med visade på spår av salmonella. Vad gällde de tolv proverna som visat sig otjänliga som föda konstaterade ministeriet följande: ”Huruvida de är skadliga för hälsan kommer att visa sig i slutet av veckan, när resultaten av LGL:s mikrobiologiska prover är kända.”
Nämnda pressmeddelande innehöll dessutom en genomgång av de nödåtgärder som vidtagits och en uppdaterad lista med återkallade produkter.
Den 27 januari 2006 offentliggjorde det behöriga ministeriet ytterligare ett pressmeddelande.
I ett tal i det regionala bayerska parlamentet den 31 januari 2006 gjorde det behöriga ministeriet gällande att klagandebolaget inte längre kunde saluföra några varor, att det hade ställt in sina betalningar och att ytterligare hälsorisker genom saluförandet av nya produkter således kunde uteslutas.
Med anledning av pressmeddelandet av den 25 januari 2006 utfärdade kommissionen, på begäran av den federala myndigheten för konsumentskydd och livsmedelssäkerhet (Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit), en varning genom Europeiska unionens system för snabb varning för livsmedel och foder.
Klagandebolaget, som ansåg att det tillfogats väsentlig skada genom Freistaat Bayerns pressmeddelanden, väckte talan om skadestånd mot Freistaat Bayern vid Landgericht München I. I sin talan gjorde klagandebolaget gällande att det enligt artikel 10 i förordning nr 178/2002 endast är tillåtet att utfärda en varning till allmänheten om det föreligger en konkret hälsofara, men inte om det enbart är fråga om livsmedel som är otjänliga som människoföda. Freistaat Bayern anser däremot att artikel 10 i förordning nr 178/2002 ger de nationella behöriga myndigheterna möjlighet att utfärda en varning till allmänheten, även när det inte föreligger någon konkret hälsofara.
Landgericht München I har inom ramen för sin preliminära bedömning slagit fast att varningarna till konsumenterna visserligen var tillåtna med stöd av LFGB men att det inte var säkert att de även var tillåtna med stöd av förordning nr 178/2002. I detta avseende har den hänskjutande domstolen erinrat om att LGL, som hade att avgöra klagandebolagets klagomål enligt vilket köttproverna inte undersökts i enlighet med gällande regler, inte kunde klandras för sin bedömning enligt vilken livsmedlen var otjänliga som människoföda utan att för den sakens skull vara skadliga för hälsan.
Det är mot denna bakgrund som Landgericht München I fattade beslut om att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Utgör artikel 10 i förordning nr 178/2002 hinder mot en nationell bestämmelse, enligt vilken myndigheterna i information till allmänheten får uppge namnet på ett livsmedel eller ett foder och det livsmedels- eller foderföretag i vars namn eller under vars firmabeteckning livsmedlet eller fodret tillverkades, bearbetades eller distribuerades, när ett livsmedel som inte är skadligt för hälsan men som är otjänligt som människoföda, eftersom det är motbjudande, distribueras eller har distribuerats i en ej försumbar mängd eller när ett sådant livsmedel på grund av dess särskilda egenskaper visserligen enbart har distribuerats i ringa mängder, men dock under en längre period?
2)
För det fall den föregående frågan ska besvaras jakande:
Påverkas svaret på fråga 1 om omständigheterna inträffade före den 1 januari 2007, men vid en tidpunkt då den nationella lagstiftningen redan anpassats för att uppfylla kraven i ovannämnda förordning?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den hänskjutande domstolen utgår i det nationella målet från antagandet att de livsmedel som under januari 2006 var föremål för varningar enligt 40 § stycke 1 andra meningen punkt 4 LFGB, i förevarande fall inte kunde betraktas som skadliga för människors hälsa. Den domstolen har därför ställt sina två frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 10 i förordning nr 178/2002 ska tolkas så, att den kan utgöra hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken det är tillåtet att i information till allmänheten uppge namnet på ett livsmedel eller ett foder och det livsmedels- eller foderföretag i vars namn eller under vars firmabeteckning livsmedlet eller fodret tillverkades, bearbetades eller distribuerades, när ett livsmedel visserligen inte är skadligt för hälsan, men är otjänligt som människoföda.
I artikel 10 i förordning nr 178/2002, som är föremål för de förevarande tolkningsfrågorna, föreskrivs enbart en skyldighet för myndigheterna att informera allmänheten när det finns välgrundad anledning att misstänka att ett livsmedel eller foder kan utgöra en risk för människors eller djurs hälsa.
Denna bestämmelse i sig innehåller följaktligen inte något förbud mot att myndigheterna informerar allmänheten när ett livsmedel är otjänligt som människoföda, men det inte är skadligt för hälsan.
För att den hänskjutande domstolen ska kunna ges ett användbart svar som kan vara den behjälpligt att avgöra det nationella målet, anser domstolen att det även är nödvändigt att tolka artikel 17.2 andra stycket i förordning nr 178/2002, trots att dessa bestämmelser inte uttryckligen anges i de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 14 oktober 2010 i mål C-243/09, Fuß, REU 2010, s. I-9849, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
Enligt artikel 17.2 andra stycket i förordning nr 178/2002, som enligt artikel 65 andra stycket i samma förordning är tillämplig från och med den 1 januari 2005, ska medlemsstaterna upprätthålla ett system för officiella kontroller och andra åtgärder med hänsyn till omständigheterna, däribland information till allmänheten om livsmedels- och fodersäkerhet och riskerna med livsmedel.
Artikel 7 i förordning nr 882/2004, tillämplig sedan den 1 januari 2006, föreskriver bland annat, för det första, att allmänheten i regel ska ha tillgång till information om den behöriga myndighetens kontrollverksamhet och dess effektivitet och, för det andra, att den behöriga myndigheten på lämpligt sätt ska säkerställa att dess personal inte lämnar ut information som den fått del av i samband med utövandet av arbetet med offentliga kontroller och som är av den arten att den i vederbörligen motiverade fall omfattas av sekretess.
I artikel 14 i förordning nr 178/2002, som enligt artikel 65 andra stycket i samma förordning är tillämplig från och med den 1 januari 2005, anges kraven på livsmedelssäkerhet. Enligt artikel 14.2 ska livsmedel anses som icke säkra om de anses vara otjänliga som människoföda.
Om ett livsmedel inte är godtagbart som människoföda och således otjänligt som människoföda, uppfyller det nämligen inte kraven på livsmedelssäkerhet i artikel 14.5 i förordning nr 178/2002, och kan i vart fall skada konsumenternas intressen; skyddet av konsumenternas intressen är dock, enligt artikel 5 i förordningen, ett av livsmedelslagstiftningens syften.
Av det ovan anförda följer att när ett livsmedel, trots att det inte är skadligt för människors hälsa, inte uppfyller de ovannämnda kraven på livsmedelssäkerhet på grund av att det är otjänligt som människoföda, får myndigheterna, i likhet med vad som föreskrivs i artikel 17.2 andra stycket i förordning nr 178/2002, informera allmänheten därom i enlighet med kraven i artikel 7 i förordning nr 882/2004.
De ställda frågorna ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 10 i förordning nr 178/2002 ska tolkas så, att den inte kan utgöra hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken det är tillåtet att i information till allmänheten uppge namnet på ett livsmedel och det livsmedelsföretag i vars namn eller under vars firmabeteckning livsmedlet tillverkades, bearbetades eller distribuerades, när ett sådant livsmedel visserligen inte är skadligt för hälsan, men är otjänligt som människoföda. Artikel 17.2 andra stycket i samma förordning ska tolkas så, att nationella myndigheter i ett sådant fall som det i det nationella målet får lämna sådan information till allmänheten, i enlighet med kraven i artikel 7 i förordning nr 882/2004.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1)
Artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet ska tolkas så, att den inte kan utgöra hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken det är tillåtet att i information till allmänheten uppge namnet på ett livsmedel och det livsmedelsföretag i vars namn eller under vars firmabeteckning livsmedlet tillverkades, bearbetades eller distribuerades, när ett sådant livsmedel visserligen inte är skadligt för hälsan, men är otjänligt som människoföda. Artikel 17.2 andra stycket i samma förordning ska tolkas så, att nationella myndigheter i ett sådant fall som det i det nationella målet får lämna sådan information till allmänheten, i enlighet med kraven i artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd
.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.