CELEX: 62011TJ0481
Landbrug
fælles markedsordning
frugt- og grøntsagssektoren
citrusfrugter
annullationssøgsmål
bekræftende retsakt
nye og væsentlige faktiske omstændigheder
formaliteten
betingelser for markedsføring
bestemmelser vedrørende mærkning
angivelse af konserveringsmidler og andre kemiske stoffer anvendt ved behandlingen efter høsten
anbefalinger vedrørende normerne fastsat inden for rammerne af De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa

Sagens baggrund
Artikel 113 i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (herefter »forordningen om fusionsmarkedsordningen«) (
EUT L 299, s. 1
), som er omfattet af afsnit II, »Afsætnings- og produktionsbestemmelser«, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 361/2008 af 14. april 2008 (
EUT L 121, s. 1
), fastsætter følgende:
»1.   Kommissionen kan fastsætte handelsnormer for et eller flere produkter inden for følgende sektorer:
[…]
b)
frugt og grøntsager
c)
Forarbejdede frugter og grøntsager […]
2.   De normer, der er nævnt i stk. 1:
a)
fastsættes især under hensyntagen til:
i)
de pågældende produkters kendetegn
ii)
nødvendigheden af at sikre, at produkterne kan afsættes på markedet uden problemer
iii)
forbrugernes interesse i at modtage passende og transparent produktinformation, herunder især for frugt og grøntsager og forarbejdede frugter og grøntsager produktets oprindelsesland, klasse og eventuelt sort (eller handelstype) […]
v)
de anbefalede normer for frugt og grøntsager og forarbejdede frugter og grøntsager, som De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa ([FN/]ECE) har vedtaget.
b)
kan især vedrøre […] mærkning.«
Endvidere bestemmer forordningen om fusionsmarkedsordningens artikel 113a, stk. 2, som er indsat ved forordning nr. 361/2008, følgende: »De handelsnormer, der er [for frugt- og grøntsagssektorerne og for sektoren for forarbejdede frugter og grøntsager], finder anvendelse i alle afsætningsled, herunder import og eksport, medmindre Kommissionen har fastsat andre bestemmelser.«
Endvidere bestemmer forordningen om fusionsmarkedsordningens artikel 121, som ændret ved forordning nr. 361/2008 følgende:
»Kommissionen fastsætter gennemførelsesbestemmelser til dette kapitel, der navnlig kan vedrøre:
a)
handelsnormer, jf. artikel 113 og 113a, herunder regler for:
i)
undtagelser eller fritagelser fra anvendelsen af normerne
ii)
fremlæggelse af oplysninger, der kræves i henhold til normerne, og bestemmelser om afsætning og mærkning
iii)
anvendelse af normerne på produkter, der importeres til eller eksporteres fra EF […]«
Det skal i den forbindelse bemærkes, at fusionsmarkedsordningens artikel 4 bestemmer følgende:
»Når Kommissionen har fået beføjelser, handler den i overensstemmelse med proceduren i artikel 195, stk. 2, medmindre andet er fastsat i denne forordning.«
For sit vedkommende bestemmer forordningen om fusionsmarkedsordningens artikel 195, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 491/2009 af 25. maj 2009 (
EUT L 154, s. 1
), følgende:
»Udvalg
1.   Kommissionen bistås af Forvaltningskomitéen for den Fælles Markedsordning for Landbrugsprodukter […]
2.   Når der henvises til dette stykke, anvendes artikel 4 og 7 i afgørelse 1999/468/EF.
Det tidsrum, der nævnes i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 1999/468/EF, fastsættes til en måned. […]«
Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (
EFT L 203, s. 23
), blev ophævet ved artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (
EUT L 55, s. 13
), som i medfør af artikel 16 heri trådte i kraft den 1. marts 2011. I overensstemmelse med denne forordnings artikel 13, stk. 1, litra b) og e), finder forordningens artikel 5 med undtagelse af andet og tredje afsnit i artikel 5, stk. 4, anvendelse i stedet for artikel 4 i afgørelse 1999/468, hvortil fusionsmarkedsforordningens artikel 195 henviser, og artikel 10 i forordning nr. 182/2011 finder anvendelse i stedet for artikel 7 i afgørelse 1999/468.
Artikel 5 i forordning nr. 182/2011 bestemmer bl.a., at et udvalg, der hører under dens anvendelsesområde, afgiver en udtalelse med det flertal, der er fastsat i artikel 16, stk. 4 og 5, EU og i givet fald artikel 238, stk. 3, TEUF for retsakter, der skal vedtages efter forslag fra Europa-Kommissionen, og at de stemmer, der afgives i udvalget af repræsentanterne for medlemsstaterne, vægtes som anført i de nævnte artikler. Afgiver udvalget en positiv udtalelse, vedtager Kommissionen udkastet til gennemførelsesretsakt. Afgiver appeludvalget en negativ udtalelse, vedtager Kommissionen ikke udkastet til gennemførelsesretsakt. Når en gennemførelsesretsakt anses for at være nødvendig, kan formanden enten forelægge en ændret udgave af udkastet til gennemførelsesretsakt for det samme udvalg inden for to måneder efter afgivelsen af den negative udtalelse eller forelægge udkastet til gennemførelsesretsakt for appeludvalget til yderligere drøftelse inden for en måned efter afgivelsen. Afgives der ikke nogen udtalelse, kan Kommissionen i princippet vedtage udkastet til gennemførelsesretsakt bortset fra de i artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 182/2011 omhandlede tilfælde.
Hvad angår artikel 10 i forordning nr. 182/2011 vedrører den Kommissionens forpligtelse til at føre et register over arbejdet i udvalgene og offentliggøre en årsberetning om dette arbejde samt Europa-Parlamentets og Rådet for Den Europæiske Unions ret til adgang til de oplysninger, der fremgår i det af Kommissionen førte register.
Kommissionen har bl.a. på grundlag af fusionsmarkedsforordningens artikel 121, litra a), vedtaget gennemførelsesforordning (EU) nr. 543/2011 af 7. juni 2011 om nærmere bestemmelser for anvendelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår frugt og grøntsager og forarbejdede frugter og grøntsager. I 56. betragtning til denne forordning anføres, at Forvaltningskomitéen for den Fælles Markedsordning for Landbrugsprodukter (herefter »forvaltningskomitéen«) ikke har afgivet udtalelse inden for den af formanden fastsatte frist.
I artikel 3 i forordning nr. 543/2011 bestemmes følgende:
»1.   Kravene i [forordningen om fusionsmarkedsordningen] betragtes som den generelle handelsnorm. De nærmere oplysninger om den generelle handelsnorm findes i del A i bilag I til nærværende forordning.
Frugt og grøntsager, der ikke er omfattet af en særlig handelsnorm, skal være i overensstemmelse med den generelle handelsnorm. Hvis indehaveren kan påvise, at produkterne er i overensstemmelse med gældende normer vedtaget af [FN/ECE], betragtes produkterne som værende i overensstemmelse med den generelle handelsnorm.
2.   De særlige handelsnormer, der er omhandlet i artikel 113, stk. 1, litra b), i [forordningen om fusionsmarkedsordningen], er anført i del B i bilag I til nærværende forordning, for følgende produkter:
[…]
b)
citrusfrugter.«
Del B 2 i bilag I til forordning nr. 543/2011 indeholder ifølge sin overskrift »[h]andelsnorm[er] for citrusfrugter«. Dens punkt VI med overskriften »Bestemmelser vedrørende mærkning« fastsætter følgende:
»Hvert kolli skal på samme side være forsynet med følgende oplysninger, anført med bogstaver, som er let læselige, ikke kan udviskes og er synlige udefra […]
D. Handelsmæssige oplysninger
[…]
—
behandles frugten efter høst, anføres det, hvilket konserveringsmiddel eller hvilke andre kemiske stoffer der er anvendt efter høsten.«
Ved dette søgsmål er der nedlagt påstand om annullation af denne bestemmelse (herefter »den anfægtede bestemmelse«).
De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa (FN/ECE) blev oprettet ved resolution nr. 36 (IV) af 28. marts 1947 fra De Forenede Nationers Økonomiske og Sociale Råd (Ecosoc). Det omfatter i øjeblikket 56 lande fra Europa (herunder alle Den Europæiske Unions medlemsstater), Fællesskabet af Uafhængige Stater og Nordamerika. Eftersom Unionen ikke er medlem af De Forenede Nationer, er den heller ikke medlem af FN/ECE. Den deltager derimod i FN/ECE som observatør.
FN/ECE omfatter arbejdsgruppen for fastsættelse af kvalitetsnormer for landbrugsprodukter (herefter »arbejdsgruppen«), som bl.a. er ansvarlig for fastsættelsen af fælles normer for fordærvelige fødevarer.
I 1958 vedtog arbejdsgruppen Genèveprotokollen om fastsættelse af normer for friske frugter og grøntsager samt tørrede produkter (revideret i 1964 og 1985, herefter »Genèveprotokollen«). I dennes punkt 1 bestemmes følgende:
»Alle produkter, der er underlagt handelsmæssig kvalitetsnormalisering, skal fastsættes i en særlig regel angående denne med navnet på den type og art, de tilhører (botanisk latinsk navn i givet fald efterfulgt af en angivelse af producenten) […]
Dog kan en produktgruppe ligeledes være genstand for mere generelle regler, der gælder for denne gruppe, for så vidt deres kendetegn tillader dette.«
I medfør af Genèveprotokollens punkt IX er det bl.a. pålagt arbejdsgruppen at fastsætte affattelsen af nye særregler og mulige tilpasninger af de eksisterende regler. I medfør af Genèveprotokollens punkt X er det ligeledes arbejdsgruppens opgave at udarbejde klausulerne i en international aftale, der kan give reglerne fastsat inden for rammerne af FN/ECE for frugt og grøntsager endelig karakter.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 6. september 2011 har Kongeriget Spanien anlagt denne sag.
Ved særskilt skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 28. november 2011 har Kommissionen i medfør af artikel 114 i Rettens procesreglement fremsat en formalitetsindsigelse. Ved kendelse af 13. juli 2012 har Retten henskudt behandlingen af indsigelsen til realitetsbehandlingen.
Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Ottende Afdeling, og den foreliggende sag er følgelig blevet henvist til denne afdeling.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglements artikel 64 anmodet parterne om skriftligt at forskellige spørgsmål og fremlægge visse dokumenter. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 18. juni 2014. Under retsmødet fastsatte Retten en frist for parterne for at tilføje sagsakterne en kopi af Genèveprotokollen og besluttede, idet den afventede denne indgivelse, ikke at afslutte den mundtlige forhandling. Parterne efterkom Rettens anmodning inden for den fastsatte frist, og den 26. juni 2014, efter indleveringen af en kopi af Genèveprotokollen, blev den mundtlige forhandling afsluttet efter beslutning fra formanden for Ottende Afdeling.
Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede bestemmelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Afvisning, subsidiært frifindelse.
—
Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
Kommissionen har gjort gældende, at sagen skal afvises, eftersom den anfægtede bestemmelse er en rent bekræftende retsakt og dermed ikke kan gøres til genstand for annullationssøgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF.
Det er Kommissionens opfattelse, at forpligtelsen til at nævne den forarbejdning, der er foretaget af citrusfrugter efter høsten, ikke er ny, men har fremgået af EU-lovgivningen siden 1971. Bestemmelser, som i det væsentlige er identiske med den anfægtede bestemmelse, var allerede indeholdt i flere forordninger inden 2002. Fra 2002 har den relevante gældende bestemmelses ordlyd været identisk med den anfægtede bestemmelses.
Dette er tilfældet vedrørende punkt VI D i bilaget til Kommissionens forordning (EF) nr. 1799/2001 af 12. september 2001 om handelsnormer for citrusfrugter (
EFT L 244, s. 12
), som ændret ved Kommissionen forordning (EF) nr. 2010/2002 af 12. november 2002 (
EFT L 310, s. 3
), og bilag I, afdeling B 2, punkt VI D, fjerde led, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1580/2007 af 21. december 2007 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 2200/96, (EF) nr. 2201/96 og (EF) nr. 1182/2007 vedrørende frugt og grøntsager, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1221/2008 af 5. december 2008 (
EUT L 336, s. 1
). Endvidere er den sammenhæng, som vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse er en del af, ikke anderledes end de omstændigheder, der forelå, da forordning nr. 2010/2002 trådte i kraft.
Det skal i den forbindelse indledningsvis bemærkes, at det fremgår af selve affattelsen af artikel 263 TEUF såvel som af dens formål, der er at garantere retssikkerheden, at en retsakt, der ikke er blevet anfægtet inden for søgsmålsfristen, bliver endelig. Denne endelige karakter vedrører ikke kun selve retsakten, men også enhver efterfølgende retsakt, der blot har en bekræftende karakter. Denne konsekvens, der er begrundet i nødvendigheden af stabilitet i retsforholdene, gælder for individuelle retsakter såvel som for dem, der har almengyldig karakter, såsom en forordning. Det skal imidlertid hvad angår normative retsakter såsom forordninger præciseres, at når en bestemmelse i en forordning ændres, opstår der på ny adgang til at anlægge søgsmål, ikke blot til prøvelse af denne ene bestemmelse, men også af alle dem, som indgår i en sammenhæng med denne, uanset om de ikke selv er blevet ændret (Domstolens dom af 18.10.2007, sag
C-299/05, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 8695
, præmis 29 og 30, samt Rettens dom af 10.6.2009, sag
T-257/04, Polen mod Kommissionen, Sml. II, s. 1545
, præmis 70, og af 2.10.2009, forenede sager T-300/05 og T-316/05, Cypern mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 258).
Hvad angår spørgsmålet, under hvilke omstændigheder en retsakt anses for en ren bekræftelse af en tidligere retsakt, fremgår det af fast retspraksis, at dette er tilfældet, hvis den pågældende retsakt ikke indeholder noget nyt i forhold til den tidligere retsakt og ikke er blevet truffet på grundlag af en fornyet undersøgelse af forholdene for adressaten for den tidligere retsakt (Rettens dom af 7.2.2001, sag
T-186/98, Inpesca mod Kommissionen, Sml. II, s. 557
, præmis 44, af 6.5.2009, sag
T-12/08 P, M mod EMEA, Sml. Pers. I-B-1, s. 31, og II-B-1, s. 159
, præmis 47, og af 15.9.2011, sag T-407/07, CMB og Christof mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 89).
Denne retspraksis, som vedrører individuelle retsakter, skal ligeledes overføres på regeludstedende retsakter, idet intet begrunder en anderledes behandling af sidstnævnte. Det skal endvidere bemærkes, at Retten i sin dom i sagen Cypern mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 27 (præmis 276), fastslog, at den af denne sag omhandlede bestemmelse bekræftede en tidligere identisk bestemmelse, efter at Retten havde fastslået, at der ikke var foretaget en fornyet undersøgelse af situationen inden vedtagelsen af bestemmelsen.
Spørgsmålet, om der foreligger en bekræftende retsakt, opstår åbenbart ikke, såfremt den senere retsakts indhold er anderledes end den tidligere retsakts. Det skal dog præciseres, at rent redaktionelle ændringer, som ikke vedrører den pågældende retsakts grundlæggende indhold, ikke er til hinder for, at denne retsakt kvalificeres som bekræftende. Retten har således i sin dom i sagen Cypern mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 27 (præmis 270), fastslået, at »udløbet af søgsmålsfristen [var] til hinder for et annullationssøgsmål anlagt imod en ændret bestemmelse, ikke blot når denne bestemmelse [gengav] det, der [var] indeholdt i den retsakt, i forhold til hvilken søgsmålsfristen [var] udløbet, men ligeledes når dens væsentligste indhold ikke [var] påvirket, selv om den [var] andeledes affattet«.
Retspraksis nævnt ovenfor i præmis 28 vedrører således det tilfælde, hvor den anfægtede retsakts indhold (med andre ord i tilfælde af en regeludstedende retsakt den pågældende bestemmelses affattelse) i det væsentligste er identisk med indholdet af den tidligere retsakt.
Således opstår spørgsmålet, under hvilke omstændigheder der kan være tale om en »fornyet undersøgelse«, som medfører, at en senere retsakt med et indhold, der i det væsentlige er identisk med indholdet af en tidligere retsakt, ikke kan kvalificeres som en bekræftelse af den tidligere retsakt.
Det kan i den forbindelse ikke tiltrædes, at den blotte efterprøvelse af de faktiske og retlige forhold, som begrundede vedtagelsen af en retsakt, og som ophavsmanden til denne retsakt har foretaget, inden dens indhold atter blev bekræftet, udgør en fornyet undersøgelse som omhandlet i retspraksis nævnt ovenfor i præmis 28. Generaladvokat Gordon Slynn har i forslaget til afgørelse i den sag, der gav anledning til Domstolens dom af 11. marts 1986, Adams m.fl. mod Kommissionen (sag
294/84, Sml. s. 977, 978
og 981), fundet, at en »fornyet overvejelse« af de faktiske og retlige forhold, som begrundede vedtagelsen af en retsakt, ikke udgør en fornyet undersøgelse, der er til hinder for, at der foreligger en bekræftende retsakt.
Det skal ligeledes bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at nye væsentlige omstændigheder kan berettige en ansøgning om en fornyet vurdering af en tidligere afgørelse, der er blevet endelig (jf. dommen i sagen Inpesca mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 28, præmis 47, og dommen i sagen M mod EMEA, nævnt ovenfor i præmis 28, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis). Såfremt en retsakt er svar på en henvendelse, hvori der påberåbes nye væsentlige omstændigheder, og hvorved myndighederne anmodes om at tage en tidligere beslutning op til fornyet vurdering, kan retsakten ikke antages at være rent bekræftende, for så vidt som der herved træffes afgørelse vedrørende de angiveligt nye væsentlige omstændigheder, og den således indeholder en ny omstændighed i forhold til den tidligere beslutning (jf. dommen i sagen Inpesca mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 28, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
Efter en fornyet undersøgelse af en afgørelse, der var blevet endelig, støttet på nye væsentlige omstændigheder, skal den pågældende institution således træffe en ny afgørelse, hvis lovlighed i givet fald kan anfægtes for EU’s retsinstanser. Hvis der ikke foreligger nye væsentlige omstændigheder, er institutionen derimod ikke forpligtet til at foretage en fornyet undersøgelse af sin tidligere afgørelse (dommen i sagen Inpesca mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 28, præmis 48, og dommen i sagen M mod EMEA, nævnt ovenfor i præmis 28, præmis 51).
Det følger af denne retspraksis, at en retsakt anses for vedtaget efter en fornyet undersøgelse af situationen, hvilket udelukker, at den er bekræftende, når denne retsakt er vedtaget enten efter den berørte persons anmodning eller på institutionens eget initiativ på grundlag af væsentlige omstændigheder, som der ikke var taget hensyn til ved vedtagelsen af den tidligere retsakt. Netop fordi der ikke var taget hensyn til omstændigheder ved vedtagelsen af den tidligere retsakt, er de nye.
Såfremt de faktiske og retlige forhold, som ligger til grund for den nye retsakt, ikke er anderledes end dem, der begrundede vedtagelsen af den tidligere retsakt, er den nye retsakt derimod en ren bekræftelse af den tidligere retsakt.
Hvad angår de forhold, hvorunder omstændigheder kan kvalificeres som nye og væsentlige, skal en omstændighed kvalificeres som ny, både når denne omstændighed ikke forelå, da den tidligere retsakt blev vedtaget (jf. i denne retning dommen i sagen M mod EMA, nævnt ovenfor i præmis 28, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis; jf. i denne retning ligeledes Rettens kendelse af 29.4.2009 SGL Carbon mod Kommissionen, sag
T-308/02, Sml. II, s. 1363
, præmis 57), og når der er tale om en ny omstændighed, som forelå, da den tidligere retsakt blev vedtaget, men som der af en eller anden årsag, herunder ophavsmanden til retsaktens manglende omhu, ikke blev taget hensyn til ved vedtagelsen af retsakten (jf. i denne retning dommen i sagen Adams m.fl. mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 15, og Rettens dom af 3.3.1994, sag
T-82/92, Cortes Jimenez m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 69, og II, s. 237
, præmis 16).
Hvad angår den nye omstændigheds væsentlige karakter som omhandlet i ovennævnte retspraksis skal denne omstændighed for at have en sådan karakter kunne ændre retsstillingen væsentligt, således som ophavsmanden til den tidligere retsakt har taget hensyn til den (jf. i denne retning kendelsen i sagen SGL Carbon mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 38, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis). Med andre ord skal den pågældende omstændighed væsentligt kunne ændre de omstændigheder, som lå til grund for den tidligere retsakt, såsom bl.a. en omstændighed, der skaber tvivl om den ved nævnte retsakt trufne løsnings velbegrundethed (jf. dommen i sagen M mod EMEA, nævnt ovenfor i præmis 28, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
Det skal endvidere bemærkes, at en foranstaltning, der er betinget af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå ved dens vedtagelse, skal kunne gøres til genstand for en fornyet undersøgelse med henblik på at efterprøve, om opretholdelsen af foranstaltningen findes berettiget (jf. i denne retning Rettens dom i sagen M mod EMEA, nævnt ovenfor i præmis 28, præmis 64-66, og af 21.3.2014, sag T-306/10, Yusef mod Kommissionen, præmis 62 og 63). En fornyet undersøgelse med henblik på at undersøge, om den tidligere vedtagne foranstaltning fortsat er berettiget i betragtning af en ændring af den faktiske og retlige situation, der er sket i mellemtiden, fører til vedtagelsen af en retsakt, som ikke blot bekræfter den tidligere retsakt, men udgør en anfægtelig retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF (jf. i denne retning Domstolens dom af 26.1.2010, sag
C-362/08 P, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, Sml. I, s. 669
, præmis 56-62).
Som Kommissionen har gjort gældende, er den anfægtede bestemmelses ordlyd i nærværende sag identisk med den tidligere bestemmelse, som den har erstattet, nemlig afdeling B 2, punkt VI D, fjerde led, i bilag I til forordning nr. 1580/2007, som ændret ved forordning nr. 1221/2008. Sidstnævnte bestemmelse var for sit vedkommende identisk med punkt VI D, fjerde led, i bilaget til forordning nr. 1799/2001, som ændret ved forordning nr. 2010/2002. Med andre ord har affattelsen af den anfægtede bestemmelse ikke udviklet sig siden 2002.
Under disse omstændigheder skal det på baggrund af de betragtninger, der er fremsat ovenfor i præmis 28-40, undersøges, om den anfægtede bestemmelse alligevel blev vedtaget efter en fornyet undersøgelse af situationen, i hvilket tilfælde den ikke kan anses for alene at være bekræftende og kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.
Retten har af nedenstående årsager fundet, at dette er tilfældet.
For det første er den anfægtede bestemmelse i et vist omfang betinget af, at de omstændigheder, der lå til grund for dens vedtagelse, varede ved. I en æra med konstant videnskabelig udvikling er det nemlig berettiget at finde, at mulighederne for forarbejdning efter høsten af citrusfrugter og de konserveringsmidler og andre kemiske stoffer, der benyttes, jævnligt kan undergå væsentlige ændringer. I en sådan situation er det logisk at forvente en jævnlig fornyet undersøgelse med henblik på at kontrollere, at disse fortsat er begrundede i betragtning af en eventuel ændring af den faktiske og retlige situation, der i mellemtiden er indtrådt. Ophavsmændene til den anfægtede bestemmelses hensigt synes at have været at foretage en sådan kontrol og ikke blot at omredigere de eksisterende bestemmelser.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det i anden betragtning til forordning nr. 543/2011 bl.a. anføres, at »alle gennemførelsesbestemmelserne [i sektorerne for frugt og grøntsager og forarbejdede frugter og grøntsager bør] inkorporeres i en ny forordning sammen med de ændringer, som erfaringen har vist er nødvendige«.
Det følger således heraf, at Kommissionen ved vedtagelsen af forordning nr. 543/2011 ikke blot havde til hensigt i en samlet tekst at konsolidere alle de allerede gældende anvendelsesbetingelser, men tilsigtede at benytte denne lejlighed til at foretage eventuelle »ændringer, som erfaringen har vist er nødvendige«. Denne hensigt indikerer, at vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse ligesom af alle andre bestemmelser i forordning nr. 543/2011 kan være foregået af en fornyet undersøgelse af situationen som omhandlet i retspraksis nævnt ovenfor i præmis 28.
For det andet skal det bemærkes, at den relevante retlige og faktiske situation efter vedtagelsen af forordning nr. 1221/2008, som er den sidste retsakt inden vedtagelsen af forordning nr. 543/2011, der indeholdt en bestemmelse, der var identisk med den anfægtede bestemmelse, undergik en ændring, som i givet fald kunne føre til en ændring af den anfægtede bestemmelse, og som derfor krævede en fornyet undersøgelse af situationen.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at produkternes handelsnormer i henhold til fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2, litra a), nr. v) (jf. præmis 1 ovenfor), fastsættes af Kommissionen bl.a. under hensyn til »de anbefalede normer […], som [FN/ECE] har vedtaget« (jf. præmis 13-16 ovenfor).
Parterne er enige om, at den relevante norm i nærværende sag er normen FN/ECE FFV-14 vedrørende markedsføring og kontrol med citrusfrugters handelskvalitet. Den blev vedtaget af arbejdsgruppen og er blevet ændret flere gange.
Punkt VI i 2000-udgaven af norm FN/ECE FFV-14 med titlen »Norm FN/ECE FFV-14 vedrørende markedsføring og kontrol med handelskvaliteten af citrusfrugter, som overgives til international handel mellem medlemsstaterne af FN/ECE og med bestemmelsessted i disse lande«, indeholder bestemmelser om mærkning af kolli. Hvert kolli skal i henhold til ordlyden »på samme side […] anført med bogstaver, som er let læselige, ikke kan udviskes og er synlige udefra«, være forsynet med et vist antal oplysninger. Denne norms punkt VI D med overskriften »Handelskendetegn« fastsatte i fjerde led, at hvert kolli i givet fald skulle være forsynet med »angivelse af anvendelsen af konserveringsmiddel eller det benyttede kemiske stof, for så vidt som denne anvendelse [var] i overensstemmelse med importlandets lovgivning«. I 2004-udgaven af norm FN/ECE FFV-14 er ovennævnte bestemmelser ikke ændret.
2009-udgaven af norm FN/ECE FFV-14 med titlen »Norm FN/ECE FFV-14 vedrørende markedsføring og kontrol med citrusfrugters handelskvalitet« bestemte derimod, at hvert kolli »på samme side […] anført med bogstaver, som er let læselige, ikke kan udviskes og er synlige udefra«, skulle være forsynet med et vist antal oplysninger. Denne norms punkt VI D med overskriften »Handelskendetegn« fastsatte i sjette led, at hvert kolli i givet fald skulle være forsynet med angivelse af »[b]ehandlingen efter høsten (eventuelt i henhold til importlandets nationale lovgivning)«.
Punkt VI i 2010-udgaven af norm FN/ECE FFV-14 (udgaven af denne norm, som var gældende ved vedtagelsen af forordning nr. 543/2011) gentager hvad angår mærkning norm FN/ECE FFV-14 af 2009 med den ene forskel, at den henviser til mærkning af »emballage«, hvorimod 2009-normen henviste til mærkning af »kolli«. Den bestemmer således, at »emballagen« i henhold til ordlyden »på samme side […] anført med bogstaver, som er let læselige, ikke kan udviskes og er synlige udefra«, skal være forsynet med et vist antal oplysninger. Punkt VI D med overskriften »Handelskendetegn« fastsætter i sjette led, at emballagen skal være forsynet med angivelse af »[b]ehandlingen efter høsten (eventuelt i henhold til importlandets nationale lovgivning)«.
Det følger således heraf, at oplysninger om konserveringsmidler eller mere generelt kemiske stoffer, såfremt en af disse var blevet anvendt på citrusfrugter (og for så vidt som denne anvendelse var i overensstemmelse med importlandets lovgivning), ifølge 2000- og 2004-udgaverne af norm FN/ECE FFV-14 absolut skulle være anført på de kolli, der indeholdt de pågældende citrusfrugter. I henhold til 2009- og 2010-udgaverne af samme norm kræves denne angivelse imidlertid kun, hvis importlandets lovgivning kræver det. Såfremt det pågældende importlands lovgivning tillader, at konserveringsmidlet eller det pågældende kemiske stof anvendes, uden at det kræves, at deres anvendelse skal være anført på de pågældende citrusfrugters kolli eller emballage, kræver 2009- og 2010-udgaverne af norm FN/ECE FFV-14 med andre ord heller ikke en sådan angivelse.
Parterne er uenige om, hvordan den nye affattelse af norm FN/ECE FFV-14 i 2009- og 2010-udgaverne skal forstås. Kommissionen har fortolket den som »en manglende stillingtagen til spørgsmålet om forpligtelsen til at angive den behandling, der er foretaget af citrusfrugter efter høsten og dermed FN/ECE’s afkald på at anbefale en sådan angivelse«. Ifølge Kommissionen er »det »valg««, som anbefalingen henviser til, udelukkende rettet til importlandene og ikke til de erhvervsdrivende«. Efter Kommissionens opfattelse har ændringen af norm FN/ECE FFV-14 »alene formel karakter og påvirker ikke dens materielle indhold«. Kommissionen har således gjort gældende, at »denne ændring ikke fordrejer de omstændigheder«, som danner sammenhængen for vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse.
Kongeriget Spanien har for sit vedkommende gjort gældende, at de af FN/ECE vedtagne normer er rettet til både de medlemsstater, der deltager i arbejdsgruppen, og til dem, som vedtager dem på eget initiativ. Kongeriget Spanien har således anført, at »den valgfrie mærkning af behandlingen efter høsten er et krav, som skal overholdes af alle normens adressater i hvert land, som vedtager den«. Kongeriget Spanien er i sin replik gået videre og har kritiseret Kommissionen for at have fastlagt en urigtig fortolkning af norm FN/ECE FFV-14, hvorefter den har overladt muligheden til de i FN/ECE deltagende stater for eventuelt at fastsætte mærkning af behandlingen efter høsten af citrusfrugter, skønt den pågældende mulighed efter Kongeriget Spaniens opfattelse »[…] er rettet til de erhvervsdrivende«.
Med henblik på at afgøre, om sagen kan antages til realitetsbehandling, skal der på dette tidspunkt hverken tages stilling til den præcise fortolkning af denne norms 2009- og 2010-udgaver eller spørgsmålet, om denne alene er rettet til de i FN/ECRE deltagende stater eller ligeledes til de erhvervsdrivende. Disse spørgsmål har en vis betydning for realiteten i sagen, og de skal i givet fald undersøges i den forbindelse.
Med henblik på analysen af, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, skal det blot konstateres, at affattelsen af norm FN/ECE FFV-14 siden 2009, dvs. efter vedtagelsen af forordning nr. 1221/2008 (som indeholdt en bestemmelse, der var identisk med den anfægtede bestemmelse), har undergået en ændring, som ikke udelukkende er redaktionel. Hvor de tidligere udgaver utvetydigt bestemte, at kolli eller emballage, der indeholdt citrusfrugter, skulle være forsynet med angivelser vedrørende behandlingen efter høsten, har den pågældende norm fra og med 2009-udgaven nemlig alene foreskrevet en mulighed i den henseende »i henhold til importlandets nationale lovgivning«. I modsætning til hvad kommissionen har gjort gældende, er der åbenbart ikke tale om en rent formel ændring.
Selv om det anerkendes, at Kommissionen ikke var forpligtet til at ændre den relevante EU-lovgivning i overensstemmelse med ændringen af norm FN/ECE FFV-14, var Kommissionen med sikkerhed forpligtet til at tage hensyn til denne ændring, således som det kræves i fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2, litra a), nr. v), og den skulle derfor foretage en fornyet undersøgelse af muligheden for en sådan ændring. En sådan fornyet undersøgelse medfører, at den anfægtede bestemmelse, selv om dens indhold er identisk med den tidligere gældende relevante bestemmelse, ikke bekræfter sidstnævnte.
For det tredje bekræfter afviklingen af den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse, som det fremgår af de oplysninger, som parterne har føjet til sagsakterne, af deres skriftlige svar på de spørgsmål, som Retten stillede dem som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse, samt af de forklaringer, som parterne har afgivet under retsmødet, endelig, at der rent faktisk blev foretaget en fornyet undersøgelse af den retlige og faktiske situation.
Som parterne har bekræftet, undersøgte Kommissionens ekspertgruppe for normaliseringen af frugt og grøntsager (herefter »ekspertgruppen«) udkastet til en gennemførelsesforordning om anvendelsesmetoden for fusionsmarkedsforordningen, som Kommissionen efterfølgende og efter ændringer vedtog som forordning nr. 543/2011. Det udkast, som blev forelagt og undersøgt af denne gruppe, og som er blevet tilføjet sagsakterne af Kongeriget Spanien, indeholdt en bestemmelse, der fastsatte, at angivelsen af behandlingen efter høsten af citrusfrugter var valgfri (»post-harvest treatment (optional)« ifølge den originale engelske udgave af dette dokument). I det samme udkast slettedes en bestemmelse, der var identisk med den anfægtede bestemmelse, utvivlsomt for at indikere, at den skulle forsvinde, og blev erstattet med den nye, ovennævnte bestemmelse. Under retsmødet har Kommissionen som svar på Rettens spørgsmål bekræftet, at udkastet fremlagt af Kongeriget Spanien var det, der blev forelagt ekspertgruppen. Den har ligeledes gjort gældende, at affattelsen af den i dette udkast relevante bestemmelse, som er anderledes end den anfægtede bestemmelse, skyldtes en »fejl« begået af Kommissionen.
Det følger ligeledes af de akter, som parterne har tilføjet sagsakterne, og af parternes både skriftlige og under retsmødet afgivne forklaringer, at et forslag til en forordning, som indeholder en bestemmelse, der er identisk med bestemmelsen omtalt ovenfor i præmis 60, den 6. april 2011 blev forelagt forvaltningskomitéen med henblik dets undersøgelse heraf ved mødet den 13. april 2011. Kongeriget Spanien har i et bilag til stævningen fremlagt en kopi af dette forslag. Den 11. april 2011 forelagde Kommissionen imidlertid forvaltningskomitéen en ændret udgave af sit forslag, som denne gang indeholdt en bestemmelse, der var identisk med den anfægtede bestemmelse. Kommissionen har i sine processkrifter bekræftet, at disse oplysninger er materielt korrekte, men den har hvad angår dette forslag ligeledes gjort gældende, at affattelsen af den relevante bestemmelse skyldtes en »fejl«, som den ændrede, så snart den var blevet opmærksom herpå.
Kongeriget Spanien har i et bilag til sin stævning ligeledes fremlagt en kopi af de skrivelser, som to spanske ministre stilede til Kommissionen efter mødet i forvaltningskomitéen den 13. april 2011 for at give udtryk for deres uenighed i Kommissionens forslag til forordningen, samt Kommissionens svar på disse skrivelser. Generaldirektøren for handel og industri i det spanske ministerium for turisme og handel tilsendte således den 4. maj 2011 generaldirektøren for Kommissionens Generaldirektorat (GD) »Sundhed og Forbrugere« en skrivelse, hvori han anførte, at det i ekspertgruppen var blevet aftalt, at den forordning, som Kommissionen skulle vedtage, var i overensstemmelse med den nye affattelse af norm FN/ECE FFV-14, hvorefter det var valgfrit at angive konserveringsmidler og kemiske stoffer i behandlingen efter høsten.
Samme spanske tjenestemand sendte en anden skrivelse, der ligeledes var dateret den 4. maj 2011, til generaldirektøren for Kommissionens Generaldirektorat GD »Landbrug og Udvikling af Landdistrikter«. Endvidere sendte generaldirektøren for landbrugsmidler og opdrætning i det spanske ministerium for miljø, landdistriktmiljø og havmiljø ligeledes en skrivelse af 3. maj 2011 til generaldirektøren for det samme generaldirektorat i Kommissionen.
Generaldirektøren for GD »Landbrug og Udvikling af Landdistrikter« besvarede de to ovennævnte skrivelser henholdsvis den 14. og den 30. juni 2011. Disse to skrivelser, som er affattet på henholdsvis engelsk og spansk, har et identisk indhold. Det er heri anført, at Kommissionens udkast til forordning ajourførte ti konkrete handelsnormer i betragtning af de seneste normer fra FN/ECE. Hvad angår handelsnormen for citrusfrugter bemærkes det, at forpligtelsen til mærkning vedrørende behandling efter høsten blev indført ved forordning nr. 1799/2001, og at »[den] indtil nu er blevet anvendt uden større problemer for de erhvervsdrivende i fødevareindustrien«. Det tilføjes, at »Kommissionens tjenestegrene finder, at det ikke er begrundet at slette mærkningsforpligtelsen, og at det vil medføre indsigelser hvad angår den korrekte anvendelse af lovgivningen om tilsætningsstoffer til fødevarer«.
Generaldirektøren for GD »Sundhed og Forbrugere« har for sit vedkommende besvaret en skrivelse, som han havde fået tilsendt af generaldirektøren for handel og industri i det spanske ministerium for turisme og handel (jf. præmis 62 ovenfor) ved skrivelse af 29. juni 2011, hvori han konstaterede, at indholdet af den skrivelse, han havde modtaget, var identisk med det, som den samme spanske tjenestemand havde sendt til generaldirektøren for GD »Landbrug og Udvikling af Landdistrikterne«, og blot henviste til sidstnævntes svar af 14. juni 2011.
Det følger af disse oplysninger som helhed, at Kommissionens tjenestegrene ved affattelsen af det forslag til forordning, som efterfølgende og efter ændringer blev vedtaget som forordning nr. 543/2011, oprindeligt rettede ind efter den gældende udgave af norm FN/ECE FFV-14 og havde til hensigt i den forordning, som Kommissionen skulle vedtage, at indsætte en bestemmelse, der var identisk med denne bestemmelse.
Det blev imidlertid senere fundet, at en sådan affattelse af den relevante bestemmelse var i strid med andre betragtninger, herunder betragtningerne vedrørende »den korrekte anvendelse af lovgivningen om tilsætningsstoffer til fødevarer«, som generaldirektøren for GD »Landbrug og Udvikling af Landdistrikter« fremhævede i sin skrivelse nævnt ovenfor i præmis 64. Det er Rettens opfattelse, at Kommissionens konstatering om, at den oprindelige affattelse af den relevante bestemmelse i dens forslag til forordning skyldtes en »fejl«, skal forstås på den baggrund. Således blev et nyt forslag den 11. april 2011, hvori den relevante bestemmelse vendte tilbage til sin allerede gældende affattelse, meddelt til medlemsstaterne med henblik på et møde i forvaltningskomitéen.
Det følger heraf, at der forud for vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse foregik en fornyet undersøgelse af situationen som omhandlet i retspraksis nævnt ovenfor i præmis 28, hvilket i henhold til denne retspraksis betyder, at denne bestemmelse ikke kan anses for blot at bekræfte de tidligere, identiske bestemmelser.
De tidligere bestemmelser udgør nemlig kun, uanset at deres indhold var identisk med den anfægtede bestemmelses, gennemførelsen af norm FN/ECE FFV-14 i EU-retten. Først ved vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse analyserede Kommissionen, som umiddelbart havde til hensigt at ændre den relevante bestemmelse i EU-retten for fortsat at have den pågældende norm rettet ind efter den pågældende norm, spørgsmålet, om den kunne, eller skulle, afvige fra denne norm med henblik på bl.a. at sikre »den korrekte anvendelse af [EU-]lovgivningen om tilsætningsstoffer til fødevarer«. Efter at have besvaret dette spørgsmål bekræftende, opretholdt Kommissionen den pågældende bestemmelse i sin form og afveg for første gang siden i hvert fald 2002 fra affattelsen af norm FN/ECE FFV-14.
Med andre ord blev den anfægtede bestemmelse vedtaget efter undersøgelsen af et spørgsmål, som ikke tidligere var blevet undersøgt. Denne undersøgelse udgør en ny og væsentlig omstændighed, som der blev taget hensyn til ved vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse, hvorimod den ikke var taget i betragtning ved vedtagelsen af tidligere, identiske bestemmelser, hvilket betyder, at den anfægtede bestemmelse ikke er en ren bekræftelse af tidligere bestemmelser, men udgør en anfægtelig retsakt.
Dermed kan søgsmålet antages til realitetsbehandling og skal undersøges i realiteten.
Om realiteten
Kongeriget Spaniens regering har til støtte for sit søgsmål fremsat fem anbringender om for det første tilsidesættelse af princippet om retsreglernes trinfølge, for det andet magtfordrejning, for det tredje begrundelsesmangel, for det fjerde tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og for det femte tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
Det første anbringende om en tilsidesættelse af princippet om retsreglernes trinfølge
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at Kommissionen ved at vedtage den anfægtede bestemmelse, der i sin form er en handelsnorm, som adskiller sig fra norm FN/ECE FFV-14, tilsidesatte fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2, litra a), og dermed princippet om retsreglernes trinfølge. Kongeriget Spanien har i den forbindelse ligeledes lagt vægt på sjette betragtning til forordning nr. 543/2011, som bestemmer, at: »[f]or at undgå unødvendige handelshindringer, hvis der skal fastlægges særlige handelsnormer for individuelle produkter, bør disse normer være i overensstemmelse med de normer, der er vedtaget af [FN/ECE]«.
Det skal bemærkes, at en gennemførelsesforordning i kraft af princippet om retsreglernes rangfølge ikke kan fravige reglerne i den retsakt, som den gennemfører (jf. Rettens dom af 13.4.2011, sag
T-576/08, Tyskland mod Kommissionen, Sml. II, s. 1578
, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i den forbindelse bemærkes, at »de anbefalede normer […], som [FN/ECE] har vedtaget« i henhold til fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2, litra a), nr. v), kun udgør omstændigheder, som Kommissionen skal tage hensyn til, når den fastsætter handelsnormer for et eller flere produkter. Det følger således på ingen måde af denne bestemmelses affattelse, at de normer, som Kommissionen fastsætter, skal være en identisk gengivelse af normerne fastsat af FN/ECE.
I øvrigt er der i Kongeriget Spaniens argumentation og i oplysningerne i sagsakterne ingen omstændigheder, der kan begrunde en anden konklusion, hvorefter ovennævnte bestemmelse på trods af sin klare og utvetydige ordlyd skal fortolkes således, at Kommissionen ved vedtagelsen af en handelsnorm for et eller flere produkter er forpligtet til at overføre den tilsvarende norm, som FN/ECE har vedtaget, som den er.
Det følger navnlig af referatet fra arbejdsgruppens møde afholdt den 8. maj 2009 i Genève, hvoraf Kommissionen har tilføjet sagsakterne en kopi, at normerne vedtaget af FN/ECE ikke er bindende for de stater, som deltager i FN/ECE. Det fremgår nemlig af punkt 78 i dette referat, at arbejdsgruppens sekretariat forklarede mødedeltagerne, at »normerne udarbejdet af FN/ECE […] kun [var] anbefalinger og ikke [kunne] pålægges staterne. Staterne beslutter selv, hvilke normer de benytter på nationalt eller regionalt plan«.
I øvrigt har både Kongeriget Spanien og Kommissionen under retsmødet som svar på Rettens spørgsmål bekræftet, at de af FN/ECE vedtagne normer ikke er bindende – heller ikke for stater, der deltager i FN/ECE.
Det følger heraf, at FN/ECE’s vedtagelse af en norm ikke medførte en forpligtelse for Unionens medlemsstater, som alle deltager i FN/ECE.
I lyset af disse betragtninger skal fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2, i overensstemmelse med dens klare og utvetydige ordlyd fortolkes således, at Kommissionen har en skønsmargen ved vedtagelsen på EU-plan af handelsnormer for et eller flere produkter. Eftersom retspraksis inden for landbrugspolitikken har indrømmet institutionerne en vid skønsmargen under hensyn til de forpligtelser, der påhviler dem på området (jf. Rettens dom af 3.5.2007, sag
T-219/04, Spanien mod Kommissionen, Sml. II, s. 1323
, præmis 105 og den deri nævnte retspraksis), skal det fastslås, at Kommissionens skønsmargen i medfør af ovennævnte bestemmelse ligeledes er vid. I overensstemmelse med samme bestemmelse tilkommer det imidlertid Kommissionen, når den udøver disse vide skønsbeføjelser, bl.a. at tage hensyn til de normer, der er fastsat inden for FN/ECE. Endvidere forklarer sidstnævnte normers ikke-bindende karakter, at der i denne bestemmelse anvendes udtrykket »anbefalede normer«.
Eftersom Kommissionen i medfør af denne bestemmelse i grundforordningen ikke var forpligtet til på EU-plan at vedtage en handelsnorm for citrusfrugter, der var enslydende med ordlyden af norm FN/ECE FFV-14, kan den ikke foreholdes at have tilsidesat grundforordningen og dermed princippet om retsreglernes trinfølge.
Hvad angår Kongeriget Spaniens argument udledt af affattelsen af sjette betragtning til forordning nr. 543/2011 (nævnt ovenfor i præmis 73) skal først konstateres, at der er tale om en betragtning til selve forordning nr. 543/2011 og ikke til en højere rangerende norm som fusionsmarkedsforordningen. Der kan derfor under ingen omstændigheder være tale om en tilsidesættelse af princippet om retsreglernes trinfølge.
Det skal desuagtet bemærkes, at begrebet »i overensstemmelse med«, som er anvendt i den nævnte sjette betragtning, ikke kan fortolkes således, at normerne vedtaget af Kommissionen skal have fuldstændig det samme indhold som normerne vedtaget af FN/ECE.
Endvidere skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at en gennemførelsesforordning så vidt muligt skal fortolkes således, at den bringes i overensstemmelse med bestemmelserne i grundforordningen (Domstolens dom af 24.6.1993, sag
C-90/92, Dr Tretter, Sml. I, s. 3569
, præmis 11, og af 10.9.1996, sag
C-61/94, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3989
, præmis 52).
I nærværende sag skal Kommissionen i henhold til forordningen om fusionsmarkedsordningens artikel 113, stk. 2, når den vedtager handelsnormer for specifikke produkter, tage hensyn til flere forhold, hvoraf normerne vedtaget af FN/ECE blot udgør ét. Såfremt Kommissionen, da den vedtog forordning nr. 543/2011, tilsigtede at gengive alle de relevante normer vedtaget af FN/ECE, som de var, uden at tage hensyn til andre forhold, som eventuelt talte for et anderledes indhold i en norm, den skulle vedtage, ville den tilsidesætte grundforordningen. Det kan følgelig ikke tiltrædes, at dette var Kommissionens hensigt, da den vedtog forordning nr. 543/2011. Sjette betragtning til denne forordning skal snarere forstås således, at særlige handelsnormer, når de fastsættes for individuelle produkter, skal være støttet på normer vedtaget af FN/ECE med de eventuelt nødvendige ændringer, som er påkrævet for at tage hensyn til de andre forhold nævnt i fusionsmarkedsforordningen artikel 113, stk. 2.
Kongeriget Spanien har i sin replik tilføjet, at det, for så vidt som Kommissionen i sine processkrifter har gjort gældende (jf. i denne henseende præmis 54 ovenfor), at norm FN/ECE FFV-14 ikke er blevet ændret materielt, står klart, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse, der følger af fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2, litra a), nr. v), til at tage hensyn til denne ændring. Kongeriget Spanien har i denne sammenhæng ligeledes påberåbt sig Kommissionens antagelse om, at den ved den pågældende norm givne mulighed kun er rettet til importstater, hvilken antagelse Kongeriget Spanien har gjort gældende er urigtig, således som det er bemærket ovenfor i præmis 55.
Disse argumenter kan ikke tiltrædes, i alt fald ikke som led i det første anbringende om en tilsidesættelse af princippet om retsreglernes trinfølge.
Det rejser nemlig ingen tvivl om, at Kommissionen ved affattelsen af den anfægtede bestemmelse har taget hensyn til norm FN/ECE FFV-14, som det kræves i fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 1, litra a), nr. v). Den omstændighed, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig, at det første forslag udfærdiget af Kommissionen til det, der blev den anfægtede bestemmelse, indeholdt en bestemmelse, der var identisk med den relevante bestemmelse norm FN/ECE FFV-14 (jf. præmis 60 og 61 ovenfor), er et bevis herpå. Kommissionen kan således ikke foreholdes at have tilsidesat sin forpligtelse til at tage hensyn til den pågældende norm.
Hvad angår Kommissionens angiveligt urigtige antagelse, hvorefter den pågældende norm var rettet til de enkelte stater og ikke – som Kongeriget Spanien synes at gøre gældende – ligeledes til de erhvervsdrivende, skal det blot bemærkes, at Kommissionens eventuelle urigtige opfattelse som led i dette anbringende af indholdet af den pågældende norm under ingen omstændigheder kan betyde, at Kommissionen tilsidesætter princippet om retsreglernes trinfølge. En sådan fejl kunne, såfremt den var begået, derimod begrunde, at den anfægtede bestemmelse blev annulleret som følge af Kommissionens åbenbare fejl ved udøvelsen af sine skønsbeføjelser i henhold til fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2, litra a), nr. v). Spørgsmålet, om Kommissionens vurdering er behæftet med en åbenbar fejl, bliver undersøgt som led i det femte anbringende. Kongeriget Spaniens argumentation til støtte for det sidstnævnte anbringende kræver, at Retten foretager en sådan prøvelse, og som led i denne prøvelse skal det ligeledes undersøges, om Kommissionen har forstået indholdet af den relevante bestemmelse i norm FN/ECE FFV-14 korrekt.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første anbringende forkastes.
Det andet anbringende om magtfordrejning
Med det andet anbringende, som er fremsat subsidiært, såfremt Retten ikke skulle tiltræde det første anbringende, har Kongeriget Spanien foreholdt Kommissionen magtfordrejning, for så vidt som den efter Kongeriget Spaniens opfattelse har vedtaget den anfægtede bestemmelse med et andet formål end de påberåbte. Kongeriget Spanien har i den forbindelse påberåbt sig fire indicier, nemlig: for det første ordlyden af sjette betragtning til forordning nr. 543/2011 (jf. præmis 73 ovenfor), for det andet ændringen i Kommissionen forslag til forordning under de forberedende arbejder inden vedtagelsen heraf og de af Kommissionen angiveligt fremsatte forklaringer for at begrunde denne, for det tredje indholdet af skrivelserne omtalt ovenfor i præmis 64 og 65, og for det fjerde indholdet af forpligtelsen til mærkning, som er fastsat i den anfægtede bestemmelse, og som ifølge Kongeriget Spanien har »selektiv karakter«.
Ifølge Kongeriget Spanien vedrører den begrundelse, som Kommissionen har fremført for at begrunde opretholdelsen af forpligtelsen til mærkning, der er fastsat i den anfægtede bestemmelse, et bestemt stof, orthophenylphenol, og dets natriumsalt, kaldet »natriumorthophenylphenat« (herefter omtalt samlet »OPP«). Det er Kongeriget Spaniens opfattelse, at OPP, for så vidt som det hørte under lovgivningen om tilsætningsstoffer til fødevarer, burde fremgå af denne lovgivning. Kongeriget Spanien har ligeledes gjort gældende, at forpligtelsen indført ved den anfægtede bestemmelse har selektiv karakter, idet den ikke gælder for alle frugter og grøntsager.
Kongeriget Spanien har i den forbindelse gjort gældende, at gennemførelse af lovgivning på området for tilsætningsstoffer i fødevarer er et formål, der ligger uden for de gennemførelsesbeføjelser, som Kommissionen er tillagt i henhold til fusionsmarkedsforordningens artikel 113. Kongeriget Spanien har heraf udledt, at Kommissionen har handlet med et andet formål end dem, der er påberåbt i den anfægtede retsakt. Kommissionen har endvidere handlet med andre formål end de i forordning nr. 543/2011 og fusionsmarkedsforordningens artikel 113 definerede, hvoraf den har udledt sine beføjelser til at vedtage den anfægtede bestemmelse.
Kongeriget Spanien har desuden gjort gældende, at fastsættelsen af handelsnormer er et instrument, som er en del af den fælles markedsordning for landbrugsprodukter fastsat i artikel 40 TEUF, med henblik på at nå den fælles landbrugspolitiks mål, der er udtrykt i artikel 39 TEUF. Selv om retspraksis tillader, at forfølgelsen af den fælles landbrugspolitiks formål ikke kan se bort fra kravene til den almene interesse, såsom beskyttelse af forbrugerne, personers og dyrs sundhed og liv, giver en sådan betragtning ikke Kommissionen ret til at indføre en generel og absolut forpligtelse uden noget konkret retsgrundlag. Indførelsen af en sådan forpligtelse er kun mulig i henhold til artikel 169 TEUF, som i sit stk. 1 bestemmer, at »[f]or at fremme forbrugernes interesser og sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau bidrager Unionen til at beskytte forbrugernes sundhed, sikkerhed og økonomiske interesser og til at fremme deres ret til oplysning og uddannelse og til at organisere sig for at beskytte deres interesser«. Denne artikel giver ingen direkte beføjelser til Kommissionen. Ifølge Kongeriget Spanien er dette et yderligere bevis på den magtfordrejning, som det har foreholdt Kommissionen.
Det skal i den forbindelse indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at en retsakt kun er behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (jf. Domstolens dom af 15.5.2008, sag
C-442/04, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 3517
, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
I nærværende sag tilsigter ingen af de indicier, som Kongeriget Spanien har gjort gældende i sin argumentation, at godtgøre, at den anfægtede bestemmelse blev vedtaget med andre formål end dem, der er påberåbt, eller at omgå en procedure, der er særligt fastsat i traktaten.
Hvad angår Kongeriget Spaniens argument om affattelsen af sjette betragtning til forordning nr. 543/2011 er det allerede bemærket ovenfor i præmis 85, at begrebet »i overensstemmelse med« ikke kan forstås således, at Kommissionen tilsigtede at vedtage alle de relevante normer vedtaget af FN/ECE, som de var, uden nogen mulighed for ændringer. Under alle omstændigheder godtgør denne betragtning, uanset hvad Kommissionens hensigter var ved vedtagelsen af forordning nr. 543/2011, ikke, at Kommissionen forfulgte et andet formål end det påberåbte, dvs. fastsættelsen af konkrete handelsnormer for visse produkter, herunder citrusfrugter.
Hvad angår det andet og tredje indicium, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig, beviser de ganske vist, at Kommissionen ved vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse tog hensyn til bl.a. OPP, som i en lang periode var omfattet af lovgivningen om tilsætningsstoffer til fødevarer. Imidlertid er der intet, der bekræfter Kongeriget Spaniens påstand (jf. præmis 93 ovenfor) om, at den anfægtede bestemmelse tilsigter at gennemføre sidstnævnte lovgivning.
Det skal som led heri bemærkes, at det følger klart af affattelsen af fusionsmarkedsforordningen artikel 113, stk. 2, litra a), nr. iii), at de handelsnormer, som Kommissionen kan vedtage, fastsættes under hensyntagen til bl.a. »forbrugernes interesse i at modtage passende og transparent produktinformation«. Som Kongeriget Spanien endvidere selv har anerkendt, følger det af Domstolens praksis, at virkeliggørelsen af målsætningerne med den fælles landbrugspolitik ikke kan ske på en sådan måde, at almene hensyn som f.eks. beskyttelsen af forbrugerne eller personers og dyrs sundhed og liv lades ude af betragtning, idet fællesskabsinstitutionerne ved udøvelsen af deres beføjelser skal inddrage disse hensyn (jf. Domstolen dom af 23.2.1988, sag
68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855
, præmis 12, og af 5.5.1998, sag
C-180/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 2265
, præmis 120).
I modsætning til, hvad Kongeriget Spanien synes at gøre gældende, kan det således ikke fastslås, at Kommissionen har fordrejet proceduren for vedtagelse af handelsnormer i henhold til fusionsmarkedsforordningens artikel 113 for at vedtage en bestemmelse, der tilsigter at beskytte forbrugerne, hvis vedtagelse ikke henhører under dens kompetence. Argumentet om, at Kommissionen ikke havde nogen konkret hjemmel for at vedtage en bestemmelse som den anfægtede bestemmelse, eftersom den kun kunne vedtages i henhold til artikel 169 TEUF, der ikke tildeler Kommissionen en direkte kompetence (jf. præmis 94 ovenfor), skal således forkastes af de samme grunde.
Det følger heraf, at de ovenfor undersøgte argumenter under ingen omstændigheder kan godtgøre, at vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse udgør magtfordrejning, som er den eneste genstand for nærværende anbringende.
Det er ganske vist rigtigt, at Kommissionen selv i sine processkrifter har fremhævet, at dens »officielle politik« hvad angår de årsager, der berettigede vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse, der var identisk med den tidligere tilsvarende bestemmelse, på trods af ændringen af norm FN/ECE FFV-14, der var foregået i mellemtiden, er den, som er udtrykt i skrivelsen omtalt ovenfor i præmis 64. Såfremt denne indstilling, som Kongeriget Spanien synes at gøre gældende, er støttet på en retlig fejl vedrørende kravene i »lovgivningen om tilsætningsstoffer i fødevarer«, kan en sådan fejl derfor begrunde, at den anfægtede bestemmelse annulleres. Kommissionen har nemlig selv indrømmet, at en sådan fejl, såfremt den bekræftes, kan medføre annullation af den anfægtede bestemmelse. Kommissionen har alligevel gjort gældende, at en sådan hypotetisk annullation ville være støttet på et åbenbart urigtigt skøn eller på en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
Ganske som spørgsmålet omtalt ovenfor i præmis 89 og af de samme årsager som de i denne præmis omtalte skal spørgsmålet rejst ovenfor i præmis 102 analyseres som led i undersøgelsen af det femte anbringende.
Det fjerde indicium, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig vedrørende den anfægtede bestemmelses indhold, kan heller ikke godtgøre, at Kommissionen har foretaget magtfordrejning. Den omstændighed, at der er fastsat en forpligtelse til mærkning for alle de stoffer, der er benyttet i behandlingen efter høsten af citrusfrugter, af grunde, som i det væsentlige vedrører et af disse stoffer, OPP, samt at denne forpligtelse er begrænset til citrusfrugter og ikke til andre frugter, kan i givet fald begrunde, at den anfægtede bestemmelse annulleres som følge af et åbenbart urigtigt skøn eller som følge af en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet eller proportionalitetsprincippet, men udgør ikke og er ikke et indicium på magtfordrejning. Der er i dette tilfælde ligeledes tale om argumenter, som skal behandles som led i analysen af det fjerde og femte anbringende.
På baggrund af ovenstående betragtninger som helhed skal det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
Kongeriget Spanien har foreholdt Kommissionen en tilsidesættelse af begrundelsespligten som følge af den ifølge Kongeriget Spanien eksisterende forskel mellem sjette betragtning til forordning nr. 543/2011 på den ene side og den anfægtede bestemmelse på den anden side (jf. ligeledes præmis 73 ovenfor). Kongeriget Spanien har gjort gældende, at den anfægtede bestemmelses begrundelse ganske vist er klar, men at den er tvetydig, idet forordning nr. 543/2011, skønt den i overensstemmelse med norm FN/ECE FFV-14 pålægger en fakultativ forpligtelse til mærkning inden for behandlingen efter høsten af citrusfrugter, på ingen måde fremlægger grundene til, at Kommissionen har afveget fra denne norm og ved den anfægtede bestemmelse indført en generel og ubetinget forpligtelse til mærkning. Denne forpligtelse er blevet indført uden begrundelse, hvilket udgør en tilsidesættelse af begrundelsespligten, som den er fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF og retspraksis på området.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at den begrundelse, der kræves efter artikel 296 TEUF, skal være tilpasset den pågældende retsakts natur. Den skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte personer kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at EU’s retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det kræves imidlertid ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 396 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til denne retsakts ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. Domstolens dom af 7.9.2006, sag
C-310/04, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 7285
, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis). Dette gælder så meget desto mere, når medlemsstaterne har været dybt inddraget i udarbejdelsen af den omtvistede retsakt og således kender de begrundelser, som ligger til grund for retsakten (jf. Domstolens dom af 22.11.2001, sag
C-301/97, Nederlandene mod Rådet, Sml. I, s. 8853
, præmis 188 og den deri nævnte retspraksis).
Når der som i det foreliggende tilfælde er tale om en almengyldig retsakt, behøver begrundelsen endvidere kun at angive de samlede omstændigheder, der har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, den skal opfylde (dommen i sagen Nederlandene mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 107, præmis 189, og dommen af 7.9.2006 i sagen Spanien mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 107, præmis 59).
Domstolen har i øvrigt gentagne gange fastslået, at hvis den anfægtede retsakt angav det formål, der i det væsentlige forfølges af institutionen, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art (jf. dommen i sagen Nederlandene mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 107, præmis 190 og den deri nævnte retspraksis). Dette gælder så meget desto mere, hvor EU-institutionerne – som i dette tilfælde – har et vidt skøn med hensyn til valget af de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre en kompliceret politik, som f.eks. den fælles landbrugspolitik (jf. dommen i sagen Nederlandene mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 107, præmis 191 og 192 og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i nærværende sag fastslås, at Kongeriget Spaniens argumentation som helhed er støttet på en læsning af sjette betragtning til forordning nr. 543/2011, der, som det er beskrevet ovenfor i præmis 83-85, er urigtig.
Af de årsager, som er fremlagt ovenfor i præmis 83-85, skal denne betragtning nemlig ikke forstås således, at Unionens handelsnormer, som Kommissionen har vedtaget, skal være identiske med de af FN/ECE vedtagne. Såfremt Kommissionen handlede således, ville den tilsidesætte sin forpligtelse i henhold til fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2, litra a), til ved vedtagelsen af sådanne normer at tage hensyn til andre forhold end normerne vedtaget af FN/ECE, som ligeledes er nævnt i denne bestemmelse. Som det ligeledes er bemærket ovenfor, skal denne betragtning forstås således, at Kommissionen ved vedtagelsen af handelsnormerne på EU-plan har anstrengt sig for i hovedtræk at sikre en overensstemmelse mellem disse og de af FN/ECE vedtagne. Med andre ord har Kommissionen villet sikre sig, at medmindre andre betingelser kræver det, har Unionens handelsnormer den samme rækkevidde og det samme indhold som de af FN/ECE vedtagne, og er rettet ind efter sidstnævnte.
Denne læsning af sjette betragtning til forordning nr. 543/2011 bekræftes af en sammenligning af 2010-udgaven af norm FN/ECE FFV-14 med Unionens handelsnorm for citrusfrugter, som den er fastsat ved nævnte forordning. En sådan sammenligning afslører, at selv om Unionens handelsnorm generelt følger opbygningen og fremstillingen af norm FN/ECE FFV-14 (2010-udgaven), findes der flere forskelle i detaljerne mellem de to normer, som går fra mindre redaktionelle afvigelser til materielle forskelle, hvoraf forskellen mellem den anfægtede bestemmelse og den tilsvarende bestemmelse i norm FN/ECE FFV-14 blot er et eksempel. Som Kongeriget Spanien selv har bemærket, skal det bl.a. fastslås, at pomelofrugter, grapefrugter og limefrugter er udelukket fra Unionens handelsnorms anvendelsesområde som fastsat ved forordning nr. 543/2011, hvorimod de alle er omfattet af norm FN/ECE FFV-14.
Det følger heraf, at der ikke er en uoverensstemmelse mellem det i sjette betragtning til forordning nr. 543/2011 anførte og Kommissionens valg af i den nye norm på EU-plan at inkludere den anfægtede bestemmelse, som er identisk med de tilsvarende tidligere bestemmelser, på trods af den ændring, som den tilsvarende bestemmelse i norm FN/ECE FFV-14 i mellemtiden havde undergået. Kongeriget Spaniens argument om, at den anfægtede bestemmelses begrundelse er »tvetydig«, kan følgelig ikke tiltrædes.
I betragtning af retspraksis nævnt ovenfor i præmis 108 og 109 kan Kommissionen heller ikke foreholdes en tilsidesættelse af begrundelsespligten, fordi den ikke i de forskellige betragtninger til forordning nr. 543/2011 anførte de præcise årsager til, at den besluttede at lade handelsnormen for citrusfrugter omfatte den anfægtede bestemmelse, som adskiller sig fra den tilsvarende bestemmelse i norm FN/ECE FFV-14. Under hensyn til de talrige forskelle mellem EU-handelsnormen for citrusfrugter, som blev vedtaget ved denne forordning, og norm FN/ECE FFV-14 (jf. præmis 112 ovenfor), er det uden tvivl uforholdsmæssigt at kræve, at Kommissionen skal fremlægge en særlig begrundelse for hver forskel.
Konklusionen nævnt ovenfor i præmis 114 gælder så meget desto mere, som Kongeriget Spanien var i stand til, som det bekræftes af de forhold, som det selv har gjort gældende (jf. præmis 64 og 65 ovenfor), at få kendskab til de årsager, der begrundede Kommissionens beslutning om ikke på EU-plan at vedtage ændringen af bestemmelsen vedrørende mærkning i norm FN/ECE FFV-14.
Mere generelt og under hensyn til, at den anfægtede bestemmelse er en del af en EU-handelsnorm vedrørende citrusfrugter, der er en almengyldig retsakt, skal det fastslås, at situationen som helhed, der førte til vedtagelsen af specifikke handelsnormer, herunder handelsnormerne vedrørende citrusfrugter, og de generelle formål, som denne retsakt søger at forfølge, med tilstrækkelig klarhed fremgår af femte og sjette betragtning til forordning nr. 543/2011 som krævet i henhold til retspraksis omtalt ovenfor i præmis 108. Det skal i den forbindelse bemærkes, at Kongeriget Spanien ikke har fremsat andre klagepunkter mod denne begrundelse, undtaget den angivelige manglende sammenhæng mellem affattelsen af sjette betragtning til denne forordning og den anfægtede bestemmelses indhold.
Kongeriget Spanien har ligeledes påberåbt sig Domstolens dom af 1. april 1993, Diversinte og Iberlacta (forenede sager
C-260/91 og C-261/91, Sml. I, s. 1885
, præmis 11 og 12), og Rettens dom af 15. november 2007, Ungarn mod Kommissionen (sag
T-310/06, Sml. II, s. 4619
, præmis 83 og 84), som begge fastslog, at de forordninger, der var omhandlet af disse sager, var behæftet med en begrundelsesmangel.
Som Kommissionen med føje har gjort gældende, var omstændighederne i de sager, der lå til grund for disse to domme, anderledes end nærværende sags omstændigheder, hvorfor man ikke kan udlede nogen nyttig lære af disse.
I dommen i sagen Diversinte og Iberlacta, nævnt ovenfor i præmis 117 (præmis 11 og 12), drejede det sig nemlig om en bestemmelse med virkning med tilbagevirkende kraft, for hvilken der i henhold til retspraksis kræves en særlig begrundelse i den anfægtede retsakts begrundelse, som det fremgår af denne doms præmis 10. I nærværende sag påstås det ikke, at den anfægtede bestemmelse har tilbagevirkende kraft.
Hvad angår dommen i sagen Ungarn mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 117 (præmis 82-88), fandt Retten, at visse bestemmelser i den omhandlede forordning skulle annulleres som følge af en begrundelsesmangel, eftersom der i forordningen på ingen måde anførtes årsagerne til, at de ved disse bestemmelser indførte nye foranstaltninger skulle finde umiddelbar anvendelse. Rettens konklusion skal imidlertid ses i dens sammenhæng, som er bemærket i nævnte doms præmis 66-72, hvoraf fremgår, at indførelsen af de anfægtede foranstaltninger havde tilsidesat de af disse berørte producenters berettigede forventning. Det fremgår således, at den pågældende doms præmis 82-88 anførte en begrundelse for fuldstændighedens skyld, idet Retten allerede i denne doms præmis 72 havde fastslået, at de pågældende bestemmelser i den omhandlede forordning skulle annulleres, idet de tilsidesatte producenternes berettigede forventning.
I nærværende sag har Kongeriget Spanien end ikke gjort gældende, at den anfægtede beslutning tilsidesatte citrusfrugtproducenternes, sektorens erhvervsdrivendes eller andre kategorier af berørtes berettigede forventning.
I betragtning af det ovenstående bør det tredje anbringende forkastes som ubegrundet.
Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
Med sit fjerde anbringende har Kongeriget Spanien foreholdt Kommissionen en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og af princippet om forbud mod forskelsbehandling mellem producenterne, som er knæsat i artikel 40, stk. 2, TEUF. Kongeriget Spanien har i det væsentlige gjort gældende, at alle producenterne af forskellige frugter og grøntsager befinder sig i en sammenlignelig situation i forhold til muligheden for, at deres produkter behandles efter høsten. Kongeriget Spanien har i den forbindelse nævnt flere eksempler på stoffer, som benyttes efter høsten, bl.a. på kernefrugter (æbler og pærer), stenfrugter, bananer og kartofler.
Blandt de ti specifikke handelsnormer, som blev vedtaget ved forordning nr. 543/2011, pålægger kun normen vedrørende citrusfrugter ved den anfægtede bestemmelse en forpligtelse til at foretage mærkning af de konserveringsmidler og andre kemiske stoffer, der er anvendt ved behandlingen efter høsten. Det følger efter Kongeriget Spaniens opfattelse heraf, at den anfægtede bestemmelse er en diskriminerende foranstaltning til skade for citrusfrugtproducenter, som ikke er objektivt begrundet. Den mærkning, som ved den anfægtede bestemmelse er gjort obligatorisk, meddeler forbrugeren, at citrusfrugter er de eneste frugter, der er behandlet med kemiske produkter, efter at de er høstet. Dette urigtige indtryk skader handelen med og forbruget af disse frugter og stiller dem i en ugunstig konkurrencesituation.
Artikel 40, stk. 2, andet afsnit, TEUF, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig, bestemmer, at den fælles ordning af markederne, som fastsættes som led i EU’s fælles landbrugspolitik, bør udelukke enhver form for forskelsbehandling af Unionens producenter eller forbrugere.
Det følger af fast retspraksis, at forbuddet mod forskelsbehandling som led i den fælles landbrugspolitik, der er udtrykt i denne bestemmelse, blot er det konkrete udtryk for ligebehandlingsprincippet, som kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. Domstolens dom af 20.5.2010, sag
C-365/08, Agrana Zucker, Sml. I, s. 4341
, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis). Det følger således af retspraksis, at hvis vurderingen af en foranstaltning afslører en forskellig og vilkårlig behandling, dvs. en forskel, som er utilstrækkelig begrundet og ikke hviler på objektive kriterier (Domstolens dom af 15.9.1982, sag
106/81, Kind mod EØF, Sml. s. 2885
, præmis 22, og af 13.11.1990, sag
C-370/88, Marshall, Sml. I, s. 4071
, præmis 24, samt Rettens dom af 20.3.2001, sag
T-52/99, T. Port mod Kommissionen, Sml. II, s. 981
, præmis 82), skal denne foranstaltning ophæves som følge af tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 40, stk. 2, andet afsnit, TEUF, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (Domstolens dom af 5.10.1994, sag
C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973
, præmis 67, og dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 80, præmis 106).
En tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet på grund af en forskellig behandling forudsætter, at de pågældende situationer er ensartet vurderet, henset til alle de omstændigheder, som kendetegner dem. De omstændigheder, som kendetegner forskellige situationer og dermed deres ensartede karakter, skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper og de formål, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under (dom af 16.12.2008, sag
C-127/07, Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl., Sml. I, s. 9895
, præmis 25 og 26 og den deri nævnte retspraksis). For at EU-lovgiver kan foreholdes at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet, skal den have behandlet ensartede situationer forskelligt, hvorved der er skabt en ulempe for visse personer i forhold til andre (jf. dommen i sagen Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl., præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
Det følger af læsningen af forordning nr. 543/2011, hvilket i øvrigt ikke bestrides af Kommissionen, at ingen af de øvrige normer indført ved denne forordning, ligesom Kongeriget Spanien har gjort gældende, indeholder en bestemmelse, der svarer til den anfægtede bestemmelse. Det kan ikke udelukkes, at forpligtelsen til mærkning, som er pålagt ved den anfægtede bestemmelse alene i forhold til citrusfrugter, medfører en ugunstig situation for producenterne af disse frugter i forhold til producenter af andre frugter eller grøntsager.
I betragtning af retspraksis nævnt ovenfor i præmis 126 skal man dog for at afgøre, om denne omstændighed udgør en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, identificere den anfægtede bestemmelses genstand og formål og undersøge, om situationerne for producenterne af citrusfrugter omfattet af den anfægtede bestemmelse og situationen for producenter af andre frugter og grøntsager kan sammenlignes i betragtning af dette forhold.
Der er ingen tvivl om, at det med den anfægtede bestemmelse forfulgte formål er at sikre bedre oplysninger til forbrugerne af de citrusfrugter, der er omfattet af bestemmelsen, ved i givet fald at henlede deres opmærksomhed på, at de frugter, som de har købt og vil indtage, bliver behandlet efter høsten med konserveringsmidler eller andre kemiske stoffer.
Det står i den forbindelse som følge af almindelig erfaring fast, at frugter og grøntsager i betragtning af en eventuel behandling af deres ydre overfalde med et konserveringsmiddel eller et andet kemisk stof kan deles i to store kategorier. Den første omfatter dem, hvis skind eller skræl ikke har en betydelig tykkelse, hvorfor den ikke er en tilstrækkelig hindring for, at et stof trænger ind i den pågældende frugt eller grøntsag. Disse frugter og grøntsager spises i øvrigt ofte, eller altid, med skræl. Den anden kategori omfatter de frugter og grøntsager, hvis skræl er tilstrækkelig tykt til at hindre, at de stoffer, der befinder sig på dens overflade, trænger ind, og som spises, efter at de er skrællet, hvilket betyder, at deres skræl ikke spises, men smides ud.
Eftersom skrællen på de frugter og grøntsager, der hører under den anden kategori, hindrer, at stoffer benyttet til overfladebehandling kan trænge ind, og ikke i sig selv spises, kan det logisk konkluderes, som Kommissionen i øvrigt har gjort gældende, at det er muligt for disse grøntsager og frugter at tillade, at der bl.a. under behandlingen efter høsten anvendes stoffer, hvis brug ikke er tilladt for frugter og grøntsager under den første kategori, eller for frugterne i denne anden kategori at tillade brug af højere doseringer af stoffer, der er tilladt for alle frugter og grøntsager, ud fra den forudsætning, at resterne af de benyttede stoffer på frugter og grøntsager i den anden kategori forbliver på skrællen og ikke indtages af forbrugeren.
Denne betragtning bekræftes ved læsningen af Kommissionens forordning (EF) nr. 304/2010 om ændring af bilag II til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 396/2005 af 23. februar 2005 for så vidt angår maksimalgrænseværdierne for restkoncentrationer af 2-phenylphenol i eller på visse produkter (
EUT L 94, s. 1
), som vedrører maksimalgrænserne for OPP-rester. Denne forordning har for citrusfrugter fastsat en maksimalgrænse for rester »gældende til den 30. september 2012, mens det afventes, at to yderligere prøver […] bliver forelagt og evalueret«, som er mindst 50 gange højere end for andre frugter og grøntsager.
Det skal ligeledes fastslås, at citrusfrugter inden for den anden kategori nævnt ovenfor i præmis 131 udgør en konkret og særlig underkategori. Skønt citrusfrugters skræl almindeligvis ikke spises med kødet, men smides ud, som det gælder for forskellige andre frugter (bananer, vandmeloner og meloner), står det fast, som Kommissionen med rette har gjort gældende, at deres skræl har en specifik anvendelse i køkkenet for at lave marmelader, likører (som limoncello) eller aromatisere forskellige kulinariske tilberedninger, såsom kager og supper.
Såfremt det er muligt at gå ud fra forudsætningen om, at citrusfrugters skræl ikke spises direkte med deres kød, og således for citrusfrugter tillade behandling, som kun er tilladt for frugter og grøntsager, der hører under den anden kategori nævnt ovenfor i præmis 131, skal det derfor ligeledes fastslås, at forbrugeren i modsætning til, hvad der gælder for de andre produkter i denne kategori, kan beslutte sig for at benytte deres skræl på den ovenfor i præmis 134 anførte måde og således spise den. Det er følgelig for citrusfrugters vedkommende nødvendigt at oplyse forbrugeren om, at den citrusfrugt, som han/hun har anskaffet sig, selv om den er fuldstændig egnet til normalt indtag, har været behandlet efter høsten, hvilket kan påvirke anvendelsen af dens skræl til kulinariske formål. Det forekommer ikke, og Kongeriget Spanien har ikke gjort gældende, at der findes et tilsvarende behov for andre frugter og grøntsager, hvis skræl ikke spises.
Det følger heraf, at citrusfrugtproducenterne som følge af ovennævnte særlige kendetegn ved frugterne befinder sig i en anden situation end producenterne af andre frugter og grøntsager hvad angår formålet med oplysningen af forbrugerne vedrørende de stoffer, der er benyttet i behandlingen efter høsten. Kommissionen kan følgelig ikke foreholdes at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, fordi den anfægtede bestemmelse udelukkende vedrører citrusfrugter og ikke andre frugter og grøntsager.
Kongeriget Spanien har i den forbindelse gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse ikke finder anvendelse på alle citrusfrugter, idet pomelofrugter, grapefrugter og limefrugter ikke er omfattet af dens anvendelsesområde (jf. præmis 112 ovenfor).
Denne omstændighed kan ikke føre til en anden konklusion, idet det ikke fremgår af sagsakterne, og idet Kongeriget Spanien i øvrigt ikke har gjort gældende, at disse tre citrusfrugter ligeledes kan anvendes til de ovenfor i præmis 134 anførte formål. Parterne har endvidere på spørgsmålet om de årsager, der begrundede udelukkelsen af de tre citrusfrugter fra den konkrete norm fastsat for citrusfrugter i forordning nr. 543/2011, anført, at denne udelukkelse bl.a. var begrundet i deres ubetydelige salgsmængde i Europa.
Kongeriget Spanien har ligeledes gjort gældende, at andre frugter ligeledes kan anvendes ligesom citrusfrugter i kulinariske tilberedninger eller til at lave marmelade eller likører. Dette argument er dog ikke relevant. Det afgørende for de citrusfrugter, der er omfattet af den anfægtede bestemmelse, er, at en sådan anvendelse er en væsentlig ændring i forhold til den sædvanlige indtagelse af disse frugter. Hvor disse frugters skræl normalt smides ud og ikke spises, er det ikke tilfældet, når de benyttes til ovennævnte formål. Kongeriget Spanien har ikke givet eksempler på andre frugter, hvor skrællen normalt smides ud uden at blive spist, men kan anvendes til kulinariske formål.
Kongeriget Spaniens argument om, at mærkningen, der er gjort obligatorisk ved den anfægtede bestemmelse, kan give det urigtige indtryk, at alene citrusfrugter behandles med kemiske stoffer, efter at de høstes, og således skabe en ugunstig konkurrencestilling for producenterne af disse frugter i forhold til andre frugter (jf. præmis 124 ovenfor), er heller ikke relevant som led i en angivelig tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
Dette argument rejser heller ikke tvivl om konklusionen om, at producenterne af de citrusfrugter, der er omfattet af den anfægtede bestemmelse, ikke befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med producenterne af andre frugter og grøntsagers situation. Det tilsigter at bestride, at den pågældende foranstaltnings karakter er passende og nødvendig, og tilsigter således reelt at gøre en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet gældende (som er genstand for det femte anbringende) og mere overordnet at anføre, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn. Dette argument skal således undersøges som led i det femte anbringende, mens det ikke er relevant som led i dette anbringende.
Det samme gælder for en stor del af de argumenter, som Kongeriget Spanien har fremsat i sin replik i forbindelse med det fjerde anbringende. Også disse tilsigter at godtgøre, at den anfægtede bestemmelse medfører en konkurrencemæssig ulempe for citrusfrugtproducenterne, og mere generelt at rejse tvivl om den ved denne bestemmelse indførte foranstaltnings passende og nødvendige karakter.
Af ovennævnte årsager skal det fjerde anbringende følgelig forkastes som ubegrundet.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Med sit femte anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at den ved den anfægtede bestemmelse pålagte forpligtelse til mærkning er i strid med kravene i henhold til proportionalitetsprincippet. Kongeriget Spanien har endvidere gjort gældende, at den analyse, som Kommissionen har foretaget for at vedtage den anfægtede bestemmelse, er støttet på ukorrekte grundlæggende oplysninger, som hverken er indbyrdes overensstemmende eller egnede til at berettige opretholdelsen af den ved denne bestemmelse fastsatte forpligtelse til mærkning.
Kongeriget Spanien har i den forbindelse gjort gældende, at Kommissionen under de forberedende arbejder med henblik på vedtagelsen af forordning nr. 543/2011 har fremført to på hinanden følgende begrundelser for at vedtage den anfægtede bestemmelse. Først henviste den til en »særordning« for OPP, og derefter påberåbte den sig mere generelt overholdelsen af de forskrifter, der er fastsat i EU-lovgivningen vedrørende tilsætningsstoffer i fødevarer.
Ifølge Kongeriget Spanien er ingen af de to begrundelser gyldig. Der findes i EU-retten ingen bestemmelse, der pålægger, at man med en etiket angiver anvendelsen af de pågældende stoffer, hverken for friske frugter og grøntsager generelt eller for citrusfrugter konkret.
Kongeriget Spanien har i den forbindelse gjort gældende, at behandling af frugt efter høsten, ligesom den øvrige behandling med pesticider, er snævert reguleret i medfør af Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (
EFT L 230, s. 1
) (erstattet fra den 13.6.2011 med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1107/2009 af 21.10.2009 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og om ophævelse af Rådets direktiv 79/117/EØF og 91/414/EØF (
EUT L 309, s. 1
)) og af forordning nr. 396/2005. Der er tale om konkrete lovrammer, som er støttet på udtømmende toksikologiske studier, der sikrer, at disse stoffer er uskadelige for forbrugerne, og som sikrer strenge sikkerhedsregler ved bl.a. at fastsætte maksimalgrænser for rester.
Forordning nr. 396/2005 pålægger ganske vist ikke forpligtelser til mærkning hvad angår anvendelsen af pesticider, men den pålægger andre forpligtelser med henblik på at sikre en passende oplysning af forbrugeren. Kongeriget Spanien har således gjort gældende, at såfremt EU-lovgiver fandt, at det var nødvendigt at have en særlige mærkning, der henledte opmærksomheden på anvendelsen af plantesundhedsprodukter, ville denne have pålagt en tilsvarende forpligtelse.
Der findes ligeledes andre kemiske stoffer, der benyttes på forskellige frugter efter høsten. Disse er tilsætningsstoffer og er underlagt en tilsvarende lovgivning, dvs. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (
EFT L 109, s. 29
). I henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 2, litra a), er frisk frugt og friske grøntsager, herunder kartofler, som ikke er skrællet, snittet eller behandlet på lignende måde, undtaget forpligtelsen til at angive ingredienser på etiketten.
Hvad særligt angår OPP har Kongeriget Spanien fremhævet, at dette ikke længere er omfattet af gruppen af tilsætningsstoffer til fødevarer, efter at det blev omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 91/414. Der er fastsat en maksimalgrænse for rester i forhold til dette (jf. præmis 133 ovenfor). Der er således ikke længere mulighed for at pålægge en forpligtelse til mærkning i forhold til dette konkrete stof. Det forhold, at maksimalgrænsen for rester vedrørende dette stof er midlertidig, er ikke et gyldigt argument for pålæggelsen af en sådan forpligtelse, eftersom forordning nr. 396/2005 henviser til mange stoffer og ikke kræver særlig mærkning for nogen af dem.
Det skal indledningsvis fastslås, at dette anbringende i henhold til sin overskrift i stævningen vedrører en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, idet de argumenter, som Kongeriget Spanien har fremført under denne overskrift, tilsigter ikke alene at godtgøre, at dette princip er tilsidesat, men mere generelt, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn.
Det skal endvidere bemærkes, at det er fast retspraksis, at efter proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, må EU-institutioners retsakter ikke gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det med den pågældende lovgivning lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. For så vidt angår domstolskontrollen med betingelserne for anvendelsen af dette princip i forhold til det vide skøn, som EU-lovgiver, i dette tilfælde Kommissionen (jf. præmis 81 ovenfor), har inden for den fælles landbrugspolitik, gælder det, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (jf. dommen af 7.9.2006 i sagen Spanien mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 107, præmis 97 og 98 og den deri nævnte retspraksis). Dette har Kongeriget Spanien i øvrigt anerkendt i sin stævning.
Selv når Kommissionen i henhold til retspraksis er indrømmet en vid skønsmargen, er udøvelsen af disse beføjelser ikke unddraget domstolskontrol. Det fremgår således af fast retspraksis, at Unionens retsinstanser ved udøvelsen af deres kontrol skal efterprøve, om procedureforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder, som Kommissionen har lagt til grund, er materielt rigtige, og om der er begået en åbenbar fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller er begået magtfordrejning. Navnlig skal Unionens retsinstanser med henblik på at kontrollere, om den kompetente institution har foretaget et åbenbart urigtigt skøn, efterprøve, om denne omhyggeligt og upartisk har undersøgt alle relevante forhold i den pågældende sag, som støtter de konklusioner, der drages (jf. Domstolens dom af 22.12.2010, sag
C-77/09, Gowan Comércio Internacional e Serviços, Sml. I, s. 13533
, præmis 56 og 57 og den deri nævnte retspraksis).
Kongeriget Spanien har i sin stævning netop gjort gældende, at Kommissionens analyse i nærværende sag er støttet på »urigtige oplysninger«. Med henblik på undersøgelsen af dette anbringende skal det følgelig først kontrolleres, at de grundlæggende omstændigheder, som Kommissionen har støttet sin analyse på, ikke er behæftet med fejl. Det skal i den sammenhæng navnlig kontrolleres, om Kommissionens forståelse af indholdet norm FN/ECE FFV-14 er korrekt (jf. præmis 89 ovenfor). Der skal ligeledes foretages en undersøgelse af parternes argumenter om de særlige krav, der eventuelt følger af de forskellige bestemmelser vedtaget i forhold til OPP, eftersom Kongeriget Spanien desangående har foreholdt Kommissionen, at den har en urigtig opfattelse for så vidt angår de relevante lovgivningsrammer (jf. præmis 150 ovenfor).
Dernæst og endelig skal det i givet fald undersøges, om den anfægtede bestemmelse udgør en foranstaltning af åbenbart upassende karakter i forhold til de formål, som Kommissionen tilsigter at forfølge. Hvis det er tilfældet, er proportionalitetsprincippet tilsidesat.
Om indholdet af norm FN/ECE FFV-14 (2009- og 2010-udgaven)
Som det er bemærket ovenfor i præmis 51 og 52, anføres i 2009- og 2010-udgaven af norm FN/ECE FFV-14, at henholdsvis »kolli« og »emballage« af citrusfrugter skal være forsynet med angivelse af »[b]ehandlingen efter høsten (eventuelt i henhold til importlandets nationale lovgivning)«. Som det ligeledes er bemærket (jf. præmis 54 og 55 ovenfor), er parterne uenige om fortolkningen af denne angivelse.
Kongeriget Spanien har navnlig foreholdt Kommissionen, at den har foretaget en urigtig fortolkning af den pågældende norm, idet en har fundet, at normen overlod staterne mulighed for at bestemme, om citrusfrugter skulle mærkes med behandlingen efter høsten, skønt denne mulighed ifølge Kongeriget Spanien var rettet til de erhvervsdrivende.
Dette synspunkt kan ikke lægges til grund. Det er ganske vist rigtigt, at normer vedtaget af FN/ECE er tilgængelige for offentligheden, hvilket betyder, at enhver, herunder erhvervsdrivende i citrusfrugtsektoren, kan tage hensyn til deres bestemmelser og frivilligt overholde dem. Det følger ikke desto mindre af Genèveprotokollens punkt VII, at det tilkommer enhver regering, »som har tiltrådt denne protokol«, at træffe »de foranstaltninger, der kræves i medfør af statens nationale ret for at tilpasse sine produktnormer«, hvorved den i denne forbindelse tilpasser sig »de særnormer, der udarbejdes«, som i nærværende sag norm FN/ECE FFV-14, idet det bemærkes, at der ikke er tale om en retligt bindende forpligtelse (jf. præmis 77 ovenfor).
Det følger heraf, at når en foranstaltning efter ordlyden af en sådan norm er valgfri, er der nødvendigvis tale om en mulighed underlagt en vurdering foretaget af den stat, hvis regering har tiltrådt Genèveprotokollen. I virkeligheden svarer en sådan valgfrihed for så vidt angår FN/ECE til en manglende anbefaling i forhold til en bestemt foranstaltning, idet beslutningen om at vedtage den pågældende foranstaltning er overladt til hver stats frie vurdering af de relevante omstændigheder.
Kongeriget Spanien har ligeledes bemærket, at den anfægtede bestemmelse går ud over den valgfrihed, der er indrømmet ved norm FN/ECE FFV-14, idet bestemmelsen i henhold til fusionsmarkedsforordningens artikel 113, stk. 2 (jf. præmis 2 ovenfor), finder anvendelse på alle etaperne i handelen, herunder eksporten, og ikke alene vedrører import.
Såfremt denne erklæring skal forstås således, at Kongeriget Spanien har gjort gældende, at indholdet af norm FN/ECE FFV-14, idet den henviser til »importlandets nationale lovgivning«, er til hinder for en sådan forpligtelse i eksportlandets lovgivning, kan et sådant argument ikke tiltrædes.
Som det følger af det ovenfor i præmis 13 og 14 anførte, er et af hovedformålene, som FN/ECE forfølger ved bl.a. udarbejdelsen af normer som den i nærværende sag omhandlede norm FN/ECE FFV-14, at begunstige sine medlemmers økonomiske integration. Tilnærmelsen af handelsnormer tilsigter navnlig åbenlyst at undgå, at der skabes unyttige handelshindringer, som følger af forskelle i handelsnormerne fastsat af de forskellige stater.
En bestemmelse, som gør en særlig mærkning af visse produkter obligatorisk, kan alene udgøre en sådan hindring i tilfælde, hvor den pålægges af importlandet. Hvis importlandet ikke kræver en særlig mærkning af de pågældende produkter, er den åbenbart ikke til hinder for, at de importeres fra et andet land, selv om en mærkning kræves i henhold til sidstnævnte lands lovgivning (eksportlandet).
Det følger heraf, at handelsnormen vedtaget af FN/ECE i et tilfælde som i nærværende sag ikke vedrører og ikke skal vedrøre eksportlandets lovgivning. Når det i norm FN/ECE FFV-14 anføres, at angivelsen af behandlingen efter høsten af citrusfrugter er valgfri, kan en sådan bestemmelse følgelig ikke forstås som en anbefaling til eksportlandene om ikke at pålægge en sådan angivelse i deres nationale lovgivning. Den betyder blot, at det står importlandet frit for at kæve en sådan angivelse, selv om det ikke kræves i lovgivningen i det land, som eksporterer produkterne.
Med andre ord kan Kommissionen ikke kritiseres for, at den ved vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse ikke fulgte en anbefaling, der fremgår af norm FN/ECE FFV-14, idet dette gælder, uanset om disse normer ikke var bindende. Kommissionen kan heller ikke foreholdes en urigtig opfattelse af denne norms indhold eller et deraf følgende åbenbart urigtigt skøn.
Om bestemmelserne vedrørende OPP
Herefter undersøges spørgsmålet om de bestemmelser, der tillader anvendelsen af OPP til behandling af citrusfrugter og i givet fald andre frugter og grøntsager, idet parterne har fremført divergerende opfattelser desangående. Kommissionens eventuelle urigtige opfattelse af de relevante bestemmelsers rækkevidde og indhold og de forpligtelser, der følger heraf, vil gøre dens vurdering af muligheden for at vedtage den anfægtede bestemmelse urigtig og vil kunne begrunde, at denne annulleres.
Anvendelsen af OPP blev for første gang tilladt ved Rådets direktiv 67/427/EØF af 27. juni 1967 om anvendelse af visse konserveringsstoffer til overfladebehandling af citrusfrugter samt om kontrolforanstaltninger til påvisning og til bestemmelse af konserveringsstoffer i og på citrusfrugter (EFT 1967 s. 154). Dette direktivs artikel 1, stk. 2, ændrede afsnit I i bilaget til Rådets direktiv 64/54/EØF af 5. november 1963 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om konserveringsstoffer, som må anvendes i levnedsmidler, hvorved det tilføjedes en indsættelse af bl.a. OPP. Som det følger af det sidstnævnte direktivs artikel 1, indeholder dets bilag de konserveringsstoffer, som medlemsstaterne kan tillade til beskyttelse af levnedsmidler mod fordærvelse (levnedsmidler). Indsættelsen af OPP, som er tilføjet ved direktiv 67/427, bestemte, at det alene måtte anvendes til »overfladebehandlingen af citrusfrugter«, og det anførtes endvidere, at behandlingen skulle angives »i detailhandelen ved en tydelig angivelse, som sikrer en entydig oplysning for forbrugeren«.
Direktiv 91/414 vedrørte i henhold til sin artikel 1, stk. 1, godkendelse, markedsføring, anvendelse og kontrol af aktive stoffer til anvendelse som fastlagt i direktivets artikel 2, nr. 1). I henhold til direktivets artikel 2, nr. 1), forstås ved »plantebeskyttelsesmidler« virksomme stoffer, som er bestemt til at bevare planteprodukter, for så vidt der ikke findes særlige bestemmelser om konserveringsmidler for sådanne stoffer eller præparater. Netop fordi OPP på dette tidspunkt var omfattet af disse særlige bestemmelser (nemlig direktiv 64/54, som ændret ved direktiv 67/427), var det ikke omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 91/414.
Direktiv 64/54 blev ophævet den 25. marts 1995 i henhold til artikel 8, stk. 1, i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/2/EF af 20. februar 1995 om andre tilsætningsstoffer til levnedsmidler end farvestoffer og sødestoffer (
EFT L 61, s. 1
), som erstattede det. Direktiv 95/2 indeholdt i sit bilag ligeledes en indsættelse af OPP. Denne præciserede, at det udelukkende var tilladt til overfladebehandling af citrusfrugter, og fastsatte den maksimalt tilladte mængde. Direktivet indeholdt derimod ikke en bestemmelse svarende til den i direktiv 64/54, som ændret ved direktiv 67/427, hvorefter denne behandling skulle anføres på mærkningen. Det skal imidlertid, som Kommissionen har anført, bemærkes, at denne forpligtelse på daværende tidspunkt var fastsat i en særlig EU-regel for citrusfrugter vedtaget ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 920/89 af 10. april 1989 om fastsættelse af kvalitetsnormer for gulerødder, citrusfrugter og spiseæbler og -pærer og om ændring af forordning nr. 58 (
EFT L 97, s. 19
).
Kommissionen har i sine processkrifter forklaret, at OPP ikke alene anvendes som konserveringsmiddel til frugter, men ligeledes til desinficering af lagerbygninger, og at de erhvervsdrivende i sektoren havde anmodet om, at det blev vurderet på grundlag af direktiv 91/414. Kommissionen besluttede således at foreslå, at bilaget til direktiv 95/2 blev ophævet med henblik på, at OPP kunne indsættes på listen over godkendte stoffer, der fremgår af bilag I til direktiv 91/414.
Kommissionens forslag førte til vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/114/EF af 22. december 2003 om ændring af direktiv 95/2/EF (
EUT 2004 L 24, s. 58
). I medfør af dette direktivs artikel 1, stk. 3, og artikel 1, stk. 3, punkt B, i bilaget hertil blev indsættelsen af OPP, der fremgik af bilaget til direktiv 95/2, fjernet. I en fodnote i denne del af bilaget til direktiv 2003/114 præciseres følgende: »Udeladelsen af [OPP] træder i kraft, så snart kravene om mærkning af fødevarer behandlet med disse stoffer finder anvendelse i henhold til fællesskabslovgivningen om maksimalgrænseværdier for pesticider.«
Det skal endvidere bemærkes, at direktiv 2003/114 i henhold til dets artikel 3 udtrykkeligt ophævede direktiv 67/427. Denne ophævelse vedrørte imidlertid naturligvis ikke dette direktivs artikel 1, stk. 2, som ændrede direktiv 64/54 (jf. præmis 168 ovenfor). Denne bestemmelse var allerede blevet ophævet sammen med resten af direktiv 64/54 ved direktiv 95/2. Ophævelsen fastsat i henhold til artikel 3 i direktiv 2003/114 vedrørte de øvrige bestemmelser i direktiv 67/427 om reglerne for udtagelse af stikprøver fra citrusfrugter med henblik på at kontrollere konserveringsmidler (jf. bl.a. artikel 2 og bilaget til direktiv 67/427).
Kommissionen har ligeledes anført, at den af præmis 171 ovenfor omhandlede bemærkning ikke fremgik af dens forslag til direktivet, men blev indført ved Parlamentets ændring, som Rådet tiltrådte. Det er Kommissionens opfattelse, at dens indsættelse »skabte en ømtålelig situation, eftersom den [ved denne bemærkning indsatte] betingelse ikke kunne opfyldes bogstaveligt, hvis der ikke var hjemmel i lovgivningen om det maksimale omfang af pesticidrester, samt at det var nødvendigt at godkende indsættelsen af OPP på listen over virksomme stoffer, som var godkendt i henhold til direktiv [91/414], idet de erhvervsdrivende allerede havde afholdt betydelige udgifter som led i vurderingsproceduren«. Kommissionen har endvidere anført, at den »under disse omstændigheder i 2009 besluttede at indtage en pragmatisk stilling og finde, at lovgivers hensigt til at opretholde forpligtelsen til at nævne anvendelsen af OPP […] fortsat var opfyldt ved, at der fandtes en handelsnorm for citrusfrugter, som gjorde denne forpligtelse anvendelig på al behandling efter høsten«.
I henhold til Kommissionens direktiv 2009/160/EU af 17. december 2009 om ændring af Rådets direktiv 91/414 for at optage 2-phenylphenol som aktivstof (
EUT L 338, s. 83
) blev OPP nemlig indsat på den liste over pesticider, der er omfattet af direktiv 91/414.
Kongeriget Spanien har gjort gældende, at det var muligt at fastsætte betingelserne for mærkning for OPP som led i en lovgivning om pesticider. Denne mulighed er ikke udnyttet, og den anfægtede bestemmelse kan ikke begrundes under påberåbelse af fodnoten, som fremgår af bilaget til direktiv 2003/114.
Det skal bemærkes, at Retten som led i nærværende sag hverken skal tage stilling til, om betingelsen fastsat i direktiv 2003/114 om udeladelsen af OPP fra listen over tilsætningsstoffer i fødevarer er blevet overholdt, eller om direktiv 2009/260, hvorved OPP indsattes på listen over pesticider omfattet af direktiv 91/414, er ulovlig.
Det afgørende for nærværende sag er, at Kommissionen fandt, at fodnoten, der fremgår af bilaget til direktiv 2003/114, bevidnede EU-lovgivers hensigt til at fastsætte en forpligtelse til mærkning for de fødevarer, som blev behandlet med OPP, og at den tog hensyn til dette forhold ved vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse. Når generaldirektøren for GD »Landbrug og Udvikling af Landdistrikter« i sin skrivelse, nævnt ovenfor i præmis 64, fremhævede, at ophævelsen af forpligtelsen til mærkning, som blev bestemt ved den anfægtede bestemmelse, »ville medføre indsigelser hvad [angik] den korrekte anvendelse af lovgivningen om tilsætningsstoffer til fødevarer«, stod det nemlig klart, at der netop henvistes til EU-lovgivers hensigt som udtrykt i ovennævnte fodnote, der fremgår af en tekst, der hørte under EU-lovgivningen om tilsætningsstoffer til fødevarer.
Når dette er bemærket, står det klart, at Kommissionen ikke kan foreholdes en urigtig opfattelse af lovgivers hensigter på området. Disse hensigter fremgår klart af den pågældende bemærkning, hvis tekst er utvetydig. Hvad angår dette spørgsmål foreligger der dermed heller intet forhold, der giver mulighed for at konstatere, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn.
Det er endvidere ikke muligt at afgøre, om Kommissionen, som Kongeriget Spanien synes at gøre gældende, kunne have ophævet forpligtelsen til mærkning, der er fastsat i den anfægtede bestemmelse, uden at tilsidesætte hverken direktiv 2003/114 eller en anden EU-lovtekst. Det skal blot bemærkes, at Kommissionen, som har et vidt skøn på området, besluttede ikke at foretage en sådan ophævelse.
Om overholdelsen af proportionalitetsprincippet
Det skal herefter undersøges, om den anfægtede bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, dvs. om den under hensyn til retspraksis nævnt ovenfor i præmis 152 er åbenbart upassende i forhold til det forfulgte formål.
Det formål, som forfølges med den anfægtede bestemmelse, er det ovenfor i præmis 130 omtalte. Den tilsigter at sikre en bedre oplysning af forbrugerne af de pågældende citrusfrugter ved at henlede deres opmærksomhed på, at disse frugter er blevet behandlet efter høsten med konserveringsmidler eller andre kemiske stoffer.
Argumentet nævnt ovenfor i præmis 124 om, at den obligatoriske mærkning af citrusfrugter har skabt en konkurrencemæssig ulempe for producenterne heraf i forhold til producenter af andre frugter og grøntsager, synes ganske vist at tale for, at den ved den anfægtede bestemmelse indførte foranstaltning er upassende i forhold til dette formål.
Dette argument tager imidlertid udgangspunkt i forudsætningen om, at forbrugerne ikke er bekendte med, at alle frugter og grøntsager behandles med forskellige stoffer, som betegnes som konserveringsmidler, tilsætningsstoffer eller pesticider. Det skal fastslås, at denne forudsætning er urigtig.
Kongeriget Spanien har nemlig i sine processkrifter selv påberåbt sig en undersøgelse offentliggjort i 2010, hvorefter 31% af de adspurgte forbrugere, forelagt en liste over forskellige potentielle problemer forbundet med fødevarer, udpegede pesticider som den væsentligste risiko.
Det er endvidere kendt, at der for næsten alle frugter og grøntsager findes særlige mærkater til at anføre, at de stammer fra økologisk landbrug, og at de ikke er behandlet med kemiske stoffer. Forbrugerne er derfor generelt bekendt med, at frugter og grøntsager, som ikke er forsynet med en sådan mærkat, kan have været udsat for en sådan behandling. Det kan således ikke tiltrædes, at forbrugerne, når de opdager en sådan særlig mærkning for citrusfrugter, derimod drager den urigtige konklusion, at andre frugter og grøntsager, som ikke bærer denne mærkning, ikke er behandlet med kemiske stoffer.
Kongeriget Spanien har ligeledes gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse, eftersom den også vedrører citrusfrugter bestemt til eksport, medfører en konkurrencemæssig ulempe for citrusfrugter med oprindelse i EU på tredjelandes markeder, hvis lovgivning ikke kræver en mærkning, der svarer til den ved den anfægtede bestemmelse pålagte. På disse markeder konkurrerer citrusfrugter med oprindelse i EU med citrusfrugter fra andre lande, hvis lovgivning heller ikke kræver en sådan mærkning. Forbrugeren i det pågældende importland kan således få det urigtige indtryk, at man skal foretrække produkter fra tredjelande frem for produkter fra EU, eftersom de i modsætning til produkterne fra EU ikke er blevet behandlet med kemiske produkter efter høsten.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at artikel 38 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder bestemmer, at »der sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i Unionens politikker«. Hverken denne bestemmelse eller artikel 169 TEUF (jf. præmis 94 ovenfor) sondrer dog mellem forbrugere i og uden for EU. Når Kommissionen har fundet, at en foranstaltning, såsom i dette tilfælde mærkning af citrusfrugter vedrørende deres eventuelle behandling efter høsten, er nødvendig i dette tilfælde for at sikre en passende forbrugerbeskyttelse, kan det følgelig ikke godtages, at den sondrer mellem forbrugere i og uden for EU, ved at pålægge denne forpligtelse for produkter til førstnævnte, men ikke for produkter til sidstnævnte.
Endvidere udgør et ensartet og højt forbrugerbeskyttelsesniveau både i og uden for EU en del af det omdømme, som produkterne med oprindelse i EU har for kvalitet og troværdighed, og bidrager til at opretholde, eller styrke, deres stilling på de internationale markeder. Kommissionen anførte i øvrigt i det væsentlige dette, da den under retsmødet blev spurgt om årsagerne til, at den ikke udelukkede citrusfrugter bestemt til lande, hvis lovgivning ikke kræver en mærkning som den af den anfægtede bestemmelse omfattede, fra den anfægtede bestemmelses anvendelsesområde. Det skal ligeledes fremhæves, at Kongeriget Spanien ikke har fremført konkrete argumenter, der kan rejse tvivl om de ovennævnte betragtninger.
Såfremt forbrugerne i lande uden for EU lider skade som følge af en manglende mærkning vedrørende behandlingen efter høsten af citrusfrugter med oprindelse i EU, vil dette omdømme for kvalitet og troværdighed for produkter med oprindelse i EU kunne lide skade. Det følger heraf, at Kongeriget Spaniens argument, som er gengivet ovenfor i præmis 186, ikke kan tiltrædes.
I medfør af samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Kommissionen ikke kan foreholdes at have anlagt et åbenbart urigtigt skøn eller en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet ved vedtagelsen af den anfægtede bestemmelse. Det femte anbringende og søgsmålet i sin helhed skal dermed forkastes.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Kongeriget Spaniens betaler sagens omkostninger.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. november 2014.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.