CELEX: 62011CJ0636
Uredba (ES) št. 178/2002
Varstvo potrošnikov
Varnost hrane
Obveščanje javnosti
Dajanje na trg živila, ki ni primerno za prehrano, vendar ne pomeni tveganja za zdravje

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 10 Uredbe (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 463).
Ta predlog je bil vložen v okviru tožbe, ki jo je vložil K. Berger proti Freistaat Bayern za ugotovitev odgovornosti Freistaat Bayern za ravnanje njegovih uslužbencev v zvezi z informacijami o proizvodih K. Bergerja, ki so bile posredovane javnosti.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 178/2002
Člen 1(1) in (2), prvi pododstavek, Uredbe št. 178/2002 določa:
„1.   Ta uredba daje podlago za zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi in interesov potrošnikov v zvezi z živili ob upoštevanju zlasti raznolikosti pri preskrbi z živili, vključno s tradicionalnimi proizvodi, ob hkratnem zagotavljanju nemotenega delovanja notranjega trga. Uvaja skupna načela in pristojnosti, sredstva za zagotovitev močne znanstvene podlage, učinkovite organizacijske strukture in postopkov za podporo pri odločanju o zadevah v zvezi z varnostjo živil in krme.
2.   Za namene odstavka 1 ta uredba določa splošna načela, ki urejajo sektor živil in krme na splošno ter zlasti [varnost v tem sektorju] na ravni Skupnosti in nacionalni ravni.“
Člen 3 navedene uredbe določa te opredelitve:
„Posamezni pojmi v tej uredbi imajo naslednji pomen:
[…]
9.
‚tveganje‘ je možnost ali verjetnost pojava neželenega učinka na zdravje in resnost tega učinka, ki je posledica ogroženosti;
[…]
14.
‚dejavnik tveganja‘ je biološki, kemijski ali fizikalni dejavnik v živilu ali krmi oziroma lastnost ali stanje živila ali krme, ki lahko ogroža zdravje ljudi;
[…]“
Člen 4, od (2) do (4), navedene uredbe določa:
„2.   Splošna načela iz členov 5 do 10 tvorijo skupni okvir horizontalne narave, ki ga je treba upoštevati pri sprejemanju ukrepov.
3.   Obstoječa načela in postopki živilske zakonodaje se prilagodijo čim prej, vendar najpozneje do 1. januarja 2007, da bodo skladni s členi 5 do 10.
4.   Do tedaj se z odstopanjem od odstavka 2 izvajajo obstoječi pravni predpisi ob upoštevanju načel iz členov 5 do 10.“
Člen 5(1) Uredbe št. 178/2002 določa:
„Živilska zakonodaja zasleduje enega ali več splošnih ciljev visoke ravni varovanja življenja in zdravja ljudi, varstva interesov potrošnika, vključno z dobrimi poslovnimi običaji v prometu z živili ob upoštevanju, kadar je to primerno, varovanja zdravja in zaščite živali, zdravja rastlin in okolja.“
Člen 10 Uredbe št. 178/2002 določa:
„Kadar obstaja utemeljen sum, da neko živilo ali krma lahko predstavlja tveganje za zdravje ljudi ali živali, javne oblasti brez poseganja v veljavne nacionalne določbe ali določbe Skupnosti o dostopu do dokumentov lahko sprejmejo, odvisno od vrste, resnosti in obsega tveganja, ustrezne ukrepe za obveščanje javnosti o vrsti tveganja za zdravje, pri čemer je treba čim bolj izčrpno navesti tveganje, ki ga živilo ali krma ali vrsta živila ali krme lahko predstavlja, ter sprejete ukrepe ali ukrepe, ki bodo sprejeti za preprečitev, omejitev ali odpravo tveganja.“
Člen 14(1), (2) in (5) navedene uredbe določa:
„1.   Živila, ki niso varna, se ne smejo dajati v promet.
2.   Šteje se, da živilo ni varno, če se smatra, da je:
a)
škodljivo za zdravje;
b)
neustrezno za prehrano ljudi.
[…]
5.   Pri presoji, ali je neko živilo neustrezno za prehrano ljudi, se upošteva, ali je živilo nesprejemljivo za prehrano ljudi glede na namen uporabe zaradi onesnaženosti s tujo snovjo ali kako drugače, ali zaradi gnitja, kvarjenja ali razkroja.“
Člen 17(2), prvi in drugi pododstavek, te uredbe določa:
„Države članice zagotovijo izvajanje živilske zakonodaje in spremljajo ter preverjajo, da nosilci živilske dejavnosti in dejavnosti proizvodnje krme v vseh fazah pridelave, predelave in distribucije izpolnjujejo ustrezne zahteve živilske zakonodaje.
Za to vzdržujejo sistem uradnega nadzora in izvajajo druge okoliščinam primerne ukrepe, vključno s seznanjanjem javnosti o varnosti in zdravstveni ustreznosti živil in krme, nadzorom varnosti živil in krme in drugimi ukrepi spremljanja in nadzora, ki zajemajo vse faze pridelave, predelave in distribucije.“
Člen 19(1) Uredbe št. 178/2002 določa:
„Če nosilec živilske dejavnosti presodi ali utemeljeno meni, da živilo, ki ga je uvozil, pridelal, predelal, proizvedel ali distribuiral, ni v skladu z zahtevami varnosti živil, takoj sproži postopke za umik zadevnega živila iz prometa, če živilo ni več pod neposrednim nadzorom tega začetnega nosilca živilske dejavnosti, ter o tem obvesti pristojne organe. Če je proizvod morda že lahko v rokah potrošnika, nosilec živilske dejavnosti učinkovito in natančno obvesti potrošnike o razlogih za umik živila in po potrebi odpokliče že dobavljene izdelke, če drugi ukrepi ne zadoščajo za doseganje visoke ravni varovanja zdravja.“
Člen 65, drugi odstavek, navedene uredbe med drugim določa, da se „členi 14 do 20 […] uporabljajo od 1. januarja 2005“.
Uredba (ES) št. 882/2004
Člen 7 Uredbe (ES) št. 882/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o izvajanju uradnega nadzora, da se zagotovi preverjanje skladnosti z zakonodajo o krmi in živilih ter s pravili o zdravstvenem varstvu živali in zaščiti živali (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 45, str. 200) določa:
„1.   Pristojni organi zagotovijo, da svoje dejavnosti opravljajo zelo pregledno. V ta namen pomembne informacije, ki jih imajo, čim prej dajo na voljo javnosti.
Na splošno ima javnost dostop do:
a)
informacij o nadzornih dejavnostih pristojnih organov in njihovi učinkovitosti;
in
b)
informacij na podlagi člena 10 Uredbe (ES) št. 178/2002.
2.   Pristojni organ stori vse potrebno za zagotovitev, da se od članov njegovega osebja zahteva nerazkrivanje informacij, ki jih pridobijo pri izpolnjevanju svojih dolžnosti uradnega nadzora in ki so v ustrezno utemeljenih primerih zaradi svoje narave varovane kot poslovna skrivnost. Varovanje poslovne skrivnosti pristojnim organom ne preprečuje razširjanja informacij iz odstavka 1(b). To ne vpliva na pravila Direktive 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov […].
3.   Informacije, zajete v poslovno skrivnost, vključujejo zlasti:
—
zaupnost predhodnega preiskovalnega postopka ali potekajočega sodnega postopka,
—
osebne podatke,
—
dokumente, zajete v izjemi v Uredbi (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije […],
—
informacije, ki jih ščiti nacionalna zakonodaja in zakonodaja Skupnosti, zlasti v zvezi s poslovno skrivnostjo, zaupnostjo razprav, mednarodnimi odnosi in nacionalno obrambo.“
Člen 67, drugi odstavek, Uredbe št. 882/2004 določa, da se ta uredba začne uporabljati 1. januarja 2006.
Nemško pravo
Člen 40 zakona o živilih, proizvodih tekoče potrošnje in živilih, namenjenih za krmo (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch) z dne 1. septembra 2005 (BGB1. 2005 I, str. 2618), kakor je bil spremenjen 18. oktobra 2005 (BGB1. 2005 I, str. 3007), v različici, ki je veljala od 17. septembra 2005 do 24. aprila 2006 (v nadaljevanju: LFGB), določa:
„(1)   Pristojni organ lahko v skladu s členom 10 Uredbe (ES) št. 178/2002 javnost obvesti z navedbo imena živila ali krme in podjetja iz živilske dejavnosti ali dejavnosti proizvodnje krme, pod katerega imenom ali firmo se živilo ali krma proizvaja ali obdeluje ali je dana v promet, in – če je to ustrezneje zaradi preprečevanja nevarnosti – tudi z navedbo osebe, odgovorne za dajanje v promet. Javnost je mogoče na način in v skladu s pravili iz prvega stavka obvestiti tudi, kadar:
[…]
4.
se živilo, ki ne škoduje zdravju, vendar ni primerno za prehrano, zlasti ker je odbijajoče, daje ali je bilo dano v promet v precejšnjih količinah ali kadar se tako živilo zaradi svojih posebnosti prodaja le v majhnih količinah, vendar že dlje časa;
[…]
V primerih iz zgornjih točk od 2 do 5 je obvestilo javnosti dopustno samo, če je v zvezi s tem treba posebnemu interesu javnosti dati prednost pred interesi zadevne osebe.
(2)   Organ lahko obvesti javnost samo, če drugi, prav tako učinkoviti ukrepi, zlasti obvestitev javnosti s strani nosilca živilske dejavnosti ali dejavnosti proizvodnje krme ali s strani gospodarskih subjektov, niso bili sprejeti ali pravočasni ali ne dosežejo potrošnikov.
(3)   Preden organ obvesti javnost, mora zaslišati proizvajalca ali osebo, odgovorno za dajanje v promet, če se s tem ne ogrozi doseganje cilja ukrepa.
(4)   Javnosti ni treba obvestiti, kadar proizvoda ni več na trgu in je treba glede na življenjske izkušnje izhajati iz tega, da je – če je bil dan v promet – že porabljen. Z odstopanjem od prvega stavka se javnost obvesti, kadar obstaja ali je obstajala dejanska nevarnost za zdravje in je obvestilo namenjeno za sprejetje zdravstvenih ukrepov.
(5)   Če se pozneje izkaže, da so informacije, ki jih je organ dal javnosti, napačne ali da so bile okoliščine, na katerih temeljijo, prikazane nepravilno, je to treba takoj objaviti, če zadevni gospodarski subjekt za to zaprosi ali če je to potrebno zaradi varstva splošnega interesa. Ta objava mora biti izvedena na način, na katerega je bila izvedena prva objava.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Veterinarski urad Passau (Nemčija) je 16. in 18. januarja 2006 opravil uradni nadzor v več obratih skupine podjetij družbe Berger Wild GmbH (v nadaljevanju: Berger Wild), ki posluje v sektorju predelave in proizvodnje divjačine. Ker so organi ugotovili, da so bile higienske razmere neustrezne, so bili vzeti vzorci mesa, ki so bili nato poslani v analizo Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (bavarski deželni urad za zdravje in varnost živil, v nadaljevanju: LGL). Na podlagi teh analiz je bilo ugotovljeno, da zadevna živila niso bila primerna za prehrano ljudi in da torej niso bila varna v smislu Uredbe št. 178/2002.
Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (bavarsko ministrstvo za okolje, zdravje in varstvo potrošnikov) je po tem, ko se je seznanilo s pripombami družbe Berger Wild na navedene ugotovitve, s telefaksom z dne 23. januarja 2006 sporočilo, da namerava v skladu s členom 40(1), drugi stavek, točka 4, LFGB obvestiti javnost, da živila, za katera so bila pri zgoraj omenjenem nadzoru ugotovljene nepravilnosti, niso primerna za prehrano. Ta družba je bila opozorjena tudi, da javnost ne bo obveščena, če jo družba sama pravočasno in učinkovito obvesti.
Navedena družba je ugovarjala predvideni obvestitvi javnosti, saj naj bi bila ta nesorazmerna, in predlagala, da bo izdala „opozorilo o proizvodu“, s katerim bi svoje kupce prosila, naj v trgovinah, kjer običajno kupujejo, zamenjajo navedenih pet proizvodov, navedenih v opozorilu, pri katerih naj bi bila mogoča senzorična odstopanja, nevarnosti za zdravje pa naj ne bi bilo.
Minister za varstvo potrošnikov Freistaat Bayern (v nadaljevanju: pristojni minister) je v sporočilu za javnost z dne 24. januarja 2006 izdal odpoklic proizvodov iz divjačine, ki jo je dala v promet družba Berger Wild. V sporočilu za javnost je bilo navedeno, da „je bilo ob nadzoru [LGL] ugotovljeno, da je bil vonj vzorcev mesa iz spodaj navedenih serij žarek, zadušljiv, zatohel ali kisel. Pri šestih od devetih pregledanih vzorcev mesa se je gnitje že začelo. Družba Berger [Wild] mora umakniti meso, ki izvira iz istih serij in je še na trgu.“
V navedenem sporočilu za javnost je bilo navedeno tudi, da so bile ob pregledu treh proizvodnih enot družbe Berger Wild ugotovljene odbijajoče higienske razmere. Pristojni organi so tej družbi takoj začasno prepovedali dajanje proizvodov, ki so bili proizvedeni ali obdelani v teh obratih, v promet. Izvzeta so bila živila te družbe, za katera je bilo z analizo ugotovljeno, da so zdravstveno neoporečna.
Pristojni minister je v sporočilu za javnost z dne 25. januarja 2006 z naslovom „Odpoklic divjačine (družba Berger Wild, Passau) […], razširitev odpoklica – številni proizvodi neprimerni za prehrano“ navedel, da je opredelitvi „ni primerno za prehrano“ ustrezalo že dvanajst zamrznjenih proizvodov v prometu in šest vzorcev svežega mesa navedene družbe, od katerih je bil eden celo okužen s salmonelo. Minister je glede dvanajstih vzorcev, neprimernih za prehrano, dodal: „Ali so nevarni za zdravje, bo do konca tedna razvidno iz mikrobioloških pregledov LGL.“
V navedenem sporočilu za javnost so bili navedeni tudi nujni ukrepi, ki jih je bilo treba sprejeti, in posodobljen seznam odpoklicanih proizvodov.
Pristojni minister je 27. januarja 2006 objavil novo sporočilo za javnost.
Navedeni minister je v govoru pred bavarskim deželnim zborom 31. januarja 2006 med drugim navedel, da družba Berger Wild ne more več prodajati proizvodov, da je ta isti dan razglasila plačilno nesposobnost in da je zato zdravstveno tveganje zaradi prodaje proizvodov, na novo danih v promet, izključeno.
Komisija je po sporočilu za javnost z dne 25. januarja 2006 na zahtevo Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (zvezni urad za varstvo potrošnikov in varnost živil) izdala nujno obvestilo v sistem hitrega obveščanja za živila in krmo Evropske unije.
Družba Berger Wild je menila, da je zaradi sporočil za javnost organov Freistaat Bayern utrpela veliko škodo, zato je proti njemu vložila odškodninsko tožbo pri Landgericht München I, v kateri je med drugim trdila, da člen 10 Uredbe št. 178/2002 omogoča obveščanje javnosti zgolj, če obstaja resna nevarnost za zdravje, ne pa, če gre zgolj za živila, ki niso primerna za prehrano. Freistaat Bayern v nasprotju s tem meni, da pristojni nacionalni organi na podlagi člena 10 lahko izdajo javno opozorilo tudi, če ni dejanske nevarnosti za zdravje.
Predložitveno sodišče je v okviru začasne presoje navedlo, da so bila opozorila potrošnikom na podlagi LFGB zakonita, vendar se je vprašalo, ali je LFGB v skladu z Uredbo št. 178/2002. V zvezi s tem navedeno sodišče opozarja tudi, da je glede ugovora družbe Berger Wild, da vzorci mesa niso bili pregledani v skladu s pravili, ugotovilo, da dvomi o oceni urada LGL, v skladu s katero živila niso primerna za prehrano, vendar ne ogrožajo zdravja, niso upravičeni.
V teh okoliščinah je Landgericht München I prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali člen 10 [Uredbe št. 178/2002] nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dovoljuje obveščanje javnosti z navedbo imena živila ali krme in podjetja, pod katerega imenom ali firmo se živilo ali krma proizvaja ali obdeluje ali je dana v promet, če se živilo, ki ne škoduje zdravju, vendar ni primerno za prehrano, zlasti ker je odbijajoče, daje ali je bilo dano v promet v precejšnjih količinah ali če se tako živilo zaradi svojih posebnosti prodaja le v majhnih količinah, vendar že dlje časa?
2.
Če je odgovor na navedeno vprašanje pritrdilen:
Ali je treba na prvo vprašanje odgovoriti drugače, če se je dejansko stanje zgodilo pred 1. januarjem 2007, vendar je bilo nacionalno pravo že prilagojeno glede na navedeno uredbo?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče izhaja iz tega, da v postopku v glavni stvari ni bilo mogoče šteti, da so bila živila, na katera se je nanašalo opozorilo, izdano januarja 2006 na podlagi člena 40(1), drugi stavek, točka 4, LFGB, zdravju škodljiva. Predložitveno sodišče z dvema vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, torej v bistvu sprašuje, ali je treba člen 10 Uredbe št. 178/2002 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dovoljuje obveščanje javnosti z navedbo imena živila in podjetja, pod katerega imenom ali firmo se živilo proizvaja, obdeluje ali daje v promet, če tako živilo ni primerno za prehrano, čeprav ni zdravju škodljivo.
Člen 10 navedene uredbe, ki je predmet vprašanj za predhodno odločanje, se omejuje na določitev obveznosti javnih oblasti, da obvestijo javnost, če obstajajo utemeljeni razlogi za sum, da živilo ali krma lahko predstavljajo tveganje za zdravje ljudi ali živali.
Vendar ta določba kot taka javnim oblastem ne prepoveduje, da obvestijo javnost, če živilo ni primerno za prehrano, ni pa zdravju škodljivo.
Sodišče meni, da je za odgovor, ki bo za predložitveno sodišče koristen in mu bo omogočil razsojo v sporu, ki ga obravnava, treba razložiti tudi člen 17(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 178/2002, čeprav ta določba ni izrecno omenjena v vprašanjih za sprejetje predhodne odločbe, ki sta mu postavljeni (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 14. oktobra 2010 v zadevi Fuß,
C-243/09, ZOdl., str. I-9849
, točka 39 in navedena sodna praksa).
Države članice na podlagi člena 17(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 178/2002, ki se je v skladu z členom 65, drugi odstavek, te uredbe začel uporabljati 1. januarja 2005, vzdržujejo sistem uradnega nadzora in izvajajo druge okoliščinam primerne ukrepe, vključno s seznanjanjem javnosti o varnosti in zdravstveni ustreznosti živil.
Člen 7 Uredbe št. 882/2004, ki se je začel uporabljati 1. januarja 2006, med drugim na eni strani določa, da ima na splošno javnost dostop do informacij o nadzornih dejavnostih pristojnih organov in njihovi učinkovitosti, na drugi strani pa, da pristojni organ stori vse potrebno za zagotovitev, da se od članov njegovega osebja zahteva nerazkrivanje informacij, ki jih pridobijo pri izpolnjevanju svojih dolžnosti uradnega nadzora in ki so v ustrezno utemeljenih primerih zaradi svoje narave varovane kot poslovna skrivnost.
Člen 14 Uredbe št. 178/2002, ki se na podlagi člena 65, drugi odstavek, te uredbe uporablja od 1. januarja 2005, določa zahteve glede varnosti živil. Na podlagi odstavka 2 navedenega člena 14 živilo, ki ni primerno za prehrano, „ni varno“.
Ker je tako živilo nesprejemljivo in torej neprimerno za prehrano, namreč ne ustreza zahtevam glede varnosti živil, kot izhajajo iz člena 14(5) Uredbe št. 178/2002, in vsekakor ni v interesu potrošnikov, katerih zaščita je, kot je navedeno v členu 5 navedene uredbe, eden od ciljev živilske zakonodaje.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da kadar živila, čeprav niso zdravju škodljiva, ne ustrezajo zahtevam varnosti živil, ker niso primerna za prehrano, lahko nacionalni organi na podlagi člena 17(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 178/2002 o tem obvestijo potrošnike v skladu s členom 7 Uredbe št. 882/2004.
Na postavljeni vprašanji je treba torej odgovoriti, da je treba člen 10 Uredbe št. 178/2002 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dovoljuje obveščanje javnosti z navedbo imena živila in podjetja, pod katerega imenom ali firmo se živilo proizvaja, obdeluje ali daje v promet, če tako živilo, čeprav ni zdravju škodljivo, ni primerno za prehrano. Člen 17(2), drugi pododstavek, navedene uredbe je treba razlagati tako, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, omogoča nacionalnim organom, da obvestijo javnost v skladu z zahtevami člena 7 Uredbe št. 882/2004.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Člen 10 Uredbe (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dovoljuje obveščanje javnosti z navedbo imena živila in podjetja, pod katerega imenom ali firmo se živilo proizvaja, obdeluje ali daje v promet, če tako živilo, čeprav ni zdravju škodljivo, ni primerno za prehrano. Člen 17(2), drugi pododstavek, navedene uredbe je treba razlagati tako, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, omogoča nacionalnim organom, da obvestijo javnost v skladu z zahtevami člena 7 Uredbe (ES) št. 882/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o izvajanju uradnega nadzora, da se zagotovi preverjanje skladnosti z zakonodajo o krmi in živilih ter s pravili o zdravstvenem varstvu živali in zaščiti živali.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.