CELEX: 62011CJ0601
Muutoksenhaku
Kumoamiskanne
Suojelu tarttuvilta spongiformisilta enkefalopatioilta
Asetus (EY) N:o 746/2008
Asetus, jolla sallitaan aikaisempia vähemmän rajoittavien valvonta- ja hävittämistoimenpiteiden toteuttaminen
Ennalta varautumisen periaate
Ihmisten terveyden suojelun taso
Uudet seikat, jotka ovat omiaan muuttamaan käsitystä riskistä
Puutteelliset perustelut
Tosiseikkojen vääristäminen
Oikeudellinen virhe

Ranskan tasavalta vaatii valituksellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen asiassa
T-257/07, Ranska vastaan komissio, 9.9.2011 antaman tuomion (Kok., s. II-4153
; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi Ranskan tasavallan nostaman kanteen, jossa vaadittiin kumottavaksi osittain tiettyjen tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden ehkäisyä, valvontaa ja hävittämistä koskevista säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 999/2001 liitteen VII muuttamisesta 17.6.2008 annettu komission asetus (EY) N:o 746/2008 (
EUVL L 202, s. 11
; jäljempänä riidanalainen asetus).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus (EY) N:o 178/2002
Elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (
EYVL L 31, s. 1
) 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos tietyissä tapauksissa käytettävissä olevien tietojen arvioinnin perusteella terveyshaitan mahdollisuus tunnistetaan, mutta asiasta ei vielä ole tieteellistä varmuutta, voidaan toteuttaa [unionin] päättämän korkeatasoisen terveyden suojelun varmistamisen edellyttämiä väliaikaisia riskinhallintatoimenpiteitä, kunnes on saatu täydentävä tieteellinen tieto kattavampaa riskinarviointia varten.
2.   Edellä 1 kohdan nojalla toteutettujen toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia eivätkä ne saa rajoittaa kauppaa enemmän kuin on tarpeen [unionin] päättämän korkeatasoisen terveyden suojelun saavuttamiseksi, ja niissä on otettava huomioon tekninen ja taloudellinen toteutettavuus sekä muut tarkasteltavana olevan asian kannalta perustellut tekijät. Näitä toimenpiteitä tarkastellaan uudelleen kohtuullisen ajan kuluttua sen mukaan, minkäluonteinen riski elämälle tai terveydelle on tunnistettu ja minkätyyppisiä tieteellisiä tietoja tarvitaan tieteellisen epävarmuuden selvittämiseksi sekä kattavamman riskinarvioinnin toteuttamiseksi.”
Asetus (EY) N:o 999/2001
Tiettyjen tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden ehkäisyä, valvontaa ja hävittämistä koskevista säännöistä 22.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 999/2001 (
EYVL L 147, s. 1
; jäljempänä asetus N:o 999/2001), sellaisena kuin se on muutettuna 25.6.2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 722/2007 (
EUVL L 164, s. 7
; jäljempänä asetus N:o 999/2001), 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos [tarttuva spongiforminen enkefalopatia (jäljempänä TSE)] on todettu virallisesti, on sovellettava viipymättä seuraavia toimenpiteitä:
‐ ‐
b)
tehdään tutkimus kaikkien riskialttiiden eläinten tunnistamiseksi liitteessä VII olevan 1 kohdan mukaisesti;
c)
kaikki tämän asetuksen liitteessä VII olevassa 2 kohdassa riskialttiiksi mainitut eläimet sekä niistä saadut tuotteet, jotka on yksilöity tämän kohdan b alakohdassa tarkoitetussa tutkimuksessa, lopetetaan ja hävitetään [muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden terveyssäännöistä 3.10.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1774/2002 [(
EUVL L 273, s. 1
)] mukaisesti.
‐ ‐”
Asetuksen N:o 999/2001 23 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Sen jälkeen kun asianomaista tiedekomiteaa on kuultu kaikista kansanterveyteen mahdollisesti vaikuttavista seikoista, liitteitä muutetaan tai täydennetään sekä toteutetaan asianmukaisia siirtymäkauden toimenpiteitä 24 artiklan [2] kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.
‐ ‐”
Kyseisen asetuksen 24 a artiklassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 24 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä noudattaen tehdyt päätökset perustuvat ihmisten ja eläinten terveyden vaarantumisen asianmukaiseen arviointiin ja niillä säilytetään ihmisten ja eläinten terveyden suojelu [unionissa] ennallaan nykyisen tieteellisen näytön perusteella tai sitä parannetaan, jos parantaminen on tieteellisesti perusteltavissa.”
Ennen asetuksen N:o 999/2001 liitteiden I, III, VII ja X muuttamisesta 26.6.2007 annetun komission asetuksen (EY) N:o 727/2007 (
EUVL L 165, s. 8
) voimaantuloa asetuksen N:o 999/2001 liitteessä VII, jonka otsikko on ”Tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden hävittäminen”, säädettiin seuraavaa:
”1)
Asetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetussa tutkimuksessa on selvitettävä:
‐ ‐
b)
lampaiden ja vuohien osalta:
—
kaikki sairaaksi todetun eläimen tilalla olevat muut märehtijät kuin lampaat ja vuohet,
—
sairaaksi todetun eläimen vanhemmat ja naaraspuolisen eläimen tapauksessa sairaaksi todetun eläimen kaikki alkiot, munasolut ja viimeiset jälkeläiset, sikäli kuin ne ovat tunnistettavissa,
—
kaikki sairaaksi todetun eläimen tilalla olevat muut lampaat ja vuohet toisessa luetelmakohdassa tarkoitettujen eläinten lisäksi,
—
taudin mahdollinen alkuperä ja muut tilat, joilla on TSE:n taudinaiheuttajan mahdollisesti tartuttamia eläimiä, alkioita tai munasoluja tai jotka ovat saaneet samaa rehua tai altistuneet samalle saastuntalähteelle,
—
mahdollisesti saastuneen rehun tai muun materiaalin siirrot tai muut tartuntakeinot, jotka ovat voineet siirtää [hullun lehmän taudin (jäljempänä BSE)] taudinaiheuttajan kyseessä olevalle tilalle tai sieltä muualle.
2)
Asetuksen 13 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyihin toimenpiteisiin on sisällyttävä vähintään seuraavat:
‐ ‐
b)
Jos lampaassa tai vuohessa on todettu TSE-tauti, 1 päivästä lokakuuta 2003 lähtien toimivaltaisen viranomaisen päätöksen mukaisesti
i)
1 kohdan b alakohdan toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetussa tutkimuksessa tunnistetut kaikki eläimet lopetetaan ja hävitetään täydellisesti sekä alkiot ja munasolut hävitetään täydellisesti; tai
ii)
kaikki 1 kohdan b alakohdan toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetussa tutkimuksessa tunnistetut eläimet lopetetaan ja hävitetään täydellisesti sekä alkiot ja munasolut hävitetään täydellisesti, lukuun ottamatta [eläimiä, jotka eivät ole geneettisesti sairastumisalttiita tai jotka ovat alle kahden kuukauden ikäisiä ja jotka on tarkoitettu yksinomaan teurastettaviksi];
iii)
siinä tapauksessa, että tartunnan saanut eläin on tuotu kyseiselle tilalle muulta tilalta, jäsenvaltio voi päättää tapauksen mukaan, toteuttaako se hävittämistoimenpiteitä alkuperätilalla vai tilalla, jossa tartunta todettiin, vai molemmissa; jos yhteislaidunta on käyttänyt useampi kuin yksi karja, jäsenvaltiot voivat kaikki epidemiologiset tekijät aiheellisesti huomioon otettuaan päättää rajoittaa kyseiset hävittämistoimenpiteet koskemaan vain yhtä karjaa; jos tilalla pidetään useampaa kuin yhtä karjaa, jäsenvaltiot voivat päättää rajoittaa toimenpiteiden soveltamisen siihen karjaan, jossa TSE on todettu, edellyttäen että on varmistettu, että karjat on pidetty erillään toisistaan ja tartunnan leviäminen karjojen välillä suoran tai epäsuoran kontaktin välityksellä on epätodennäköistä.
c)
Jos lampaassa tai vuohessa on todettu BSE-tauti, kaikki 1 kohdan b alakohdan toisesta viidenteen luetelmakohdassa tarkoitetussa tutkimuksessa tunnistetut eläimet lopetetaan ja hävitetään täydellisesti sekä alkiot ja munasolut hävitetään täydellisesti.
‐ ‐”
Riidanalainen asetus
Riidanalaisella asetuksella muutettiin asetuksen N:o 999/2001 liitettä VII toistamalla kyseisen liitteen sanamuoto lähes samanlaisena, sellaisena kuin se on asetuksen N:o 727/2007 perusteella.
Ranskan tasavallan tämän valituksen yhteydessä riitauttamat säännökset ovat asetuksen N:o 999/2001 liitteessä VII olevan A luvun 2.3 kohdan b alakohdan iii alakohta ja d alakohta sekä 4 kohta (jäljempänä yhdessä riidanalaiset toimenpiteet).
Kyseisen A luvun 2.3 kohdan b alakohdan iii alakohdassa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat päättää tilanteessa, jossa lampaassa tai vuohessa on todettu TSE-tauti, ja edellyttäen, että BSE on suljettu pois asetuksessa N:o 999/2001 säädettyjen testimenettelyjen mukaisesti, olla lopettamatta tai hävittämättä kaikkia tunnistettuja eläimiä, kun geneettisesti vastustuskykyisten lampaiden osuus on pieni tarhauksessa, kun on vaikeaa saada korvaavia vastustuskykyisiä lampaita, lauman tai rodun geneettisen monimuotoisuuden säilyttämiseksi tai kaikkien epidemiologisten tekijöiden perustellun tarkastelun jälkeen.
Asetuksen N:o 999/2001 liitteessä VII olevan A luvun 2.3 kohdan d alakohdan nojalla jäsenvaltiot voivat tietyissä tilanteissa päättää eläinten lopettamisen ja hävittämisen sijaan teurastaa ne ihmisravinnoksi edellyttäen, että eläimet teurastetaan asianomaisen jäsenvaltion alueella ja että kaikki eläimet, jotka ovat yli 18 kuukauden ikäisiä tai joiden ikenistä on puhjennut enemmän kuin kaksi pysyvää etuhammasta, testataan TSE:n toteamiseksi.
Saman luvun 4 kohdassa vahvistetaan edellytykset eläinten, jotka ovat peräisin TSE-tartunnan saaneesta karjasta, pitämiseksi tilalla ja niiden teurastamiseksi niiden ihmisravinnoksi käyttämistä varten kahden viimeisen TSE-tapauksen havaitsemisen jälkeisen vuoden aikana. Siinä säädetään, että kaikille yli 18 kuukauden ikäisille eläimille, jotka lopetetaan tai teurastetaan ihmisravinnoksi, tehdään TSE-tutkimus.
Asian tausta ja riidanalainen asetus
Asian tausta esitetään valituksenalaisen tuomion 12–46 kohdassa ja se voidaan tiivistää seuraavasti.
TSE:t ovat hermorappeumasairauksia, jotka vaikuttavat sekä eläimiin että ihmisiin ja jotka ovat hitaasti eteneviä ja kuolemaan johtavia. Lampailla, vuohilla tai nautaeläimillä esiintyvistä TSE:istä voidaan erottaa seuraavat taudit: BSE, klassinen scrapie ja epätyypillinen scrapie.
Koska on teoreettisesti mahdollista, että BSE, joka on ihmiseen siirtyvä sairaus, tarttuu myös lampaisiin ja vuohiin luonnollisissa olosuhteissa, unionin lainsäädännössä on toteutettu useita toimenpiteitä lampaiden ja vuohien TSE:iden ehkäisemiseksi ja hävittämiseksi.
Asetus N:o 999/2001 annettiin 22.5.2001 ja siinä kootaan samaan säädökseen kaikki tuolloin olemassa olleet TSE:iden torjuntaa koskevat säännökset. Asetuksessa säädetään toimenpiteistä, joita sovelletaan eläimiin, joiden epäillään saaneen TSE-tartunnan, ja toimenpiteistä, jotka on toteutettava, jos eläimillä todetaan TSE, riskialttiiden eläinten hävittäminen mukaan luettuna. Asetuksessa muun muassa velvoitetaan jäsenvaltiot ottamaan käyttöön TSE:iden vuotuinen seurantaohjelma, joka toteutetaan erityisesti lammas- ja vuohipopulaation otoksiin kohdistuvana seulontana, jossa käytetään ”pikatestejä”.
Pikatesteillä pystytään toteamaan nopeasti TSE:n olemassaolo mutta ei määrittämään sen tyyppiä eli sitä, onko se BSE, klassinen scrapie vai epätyypillinen scrapie. Jos pikatestien tulos on positiivinen, aivorunko on lähetettävä vertailulaboratorioon tuloksen varmentamiseksi. Jos BSE:tä ei pystytä sulkemaan pois näillä testeillä, niitä täydennetään biologisilla testeillä, joihin käytetään eläviä hiiriä.
Asetusta N:o 999/2001 muutettiin useaan otteeseen vuosina 2001‐2007. Nämä muutokset koskivat muun muassa TSE:iden torjuntatoimenpiteitä lampaiden ja vuohien osalta TSE:n alan tieteellisen tietämyksen kehittymisen perusteella; tähän kuuluvat esimerkiksi erottelevat molekyylitestit, joilla voidaan erottaa BSE klassisesta scrapiesta tai epätyypillisestä scrapiesta (jäljempänä erottelevat testit). Kyseisten testien käyttäminen edellyttää, että on ensin tunnistettu TSE-tapaus, mikä voidaan tehdä erityisesti pikatesteillä.
Vuonna 2005 voimassa olleen sääntelyn mukaisesti silloin, kun lammas- tai vuohikarjan eläimellä oli TSE, joka ei ollut BSE, jäsenvaltiot voivat ainoastaan valita, hävitetäänkö kaikki sen karjan eläimet, johon tartunnan saanut eläin kuului, vai – jos tartunnan saanut eläin oli lammas – hävitetäänkö vain karjan geneettisesti sairastumisalttiit eläimet, sen jälkeen kun kaikkien karjaan kuuluvien eläinten genotyyppi on määritetty alttiiden ja vastustuskykyisten eläinten erottamiseksi. Jäsenvaltio voi lisäksi päättää, ettei sellaisia alle kahden kuukauden ikäisiä lampaita ja vuohia lopetettu, jotka oli tarkoitettu yksinomaan teurastettaviksi. Jos eläimellä sitä vastoin oli BSE, jäsenvaltioiden oli huolehdittava siitä, että kaikki lampaat ja vuohet ja kaikki eläimet lopetettiin ja hävitettiin täydellisesti ja että alkiot ja munasolut hävitettiin täydellisesti ja että aines ja muut tartuntatiet poistettiin.
Sen jälkeen, kun 28.1.2005 oli vahvistettu, että vuonna 2000 syntyneestä ja Ranskassa vuonna 2002 teurastetusta vuohesta oli löydetty BSE:tä, käyttöön otettiin vuohiin kohdistettu tehostettu seurantaohjelma. Kyseessä oli ensimmäinen BSE-tapaus luonnonoloissa eläneessä pienmärehtijässä.
Euroopan komissio antoi 15.7.2005 TSE-suunnitelma-nimisen tiedonannon (KOM(2005) 322 lopullinen), jossa se ilmoitti aikomuksestaan ehdottaa uusia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli lieventää pienmärehtijöihin sovellettavia voimassa olevia hävittämistoimenpiteitä niin, että huomioon otettaisiin uudet käytettävissä olevat diagnostiset välineet ja säilytettäisiin olemassa ollut kuluttajansuojan taso. Kyseinen toimielin katsoi muun muassa, että kun BSE:n mahdollisuus oli suljettu pois, kansanterveydellistä riskiä ei enää ollut, ja koko karjan teurastamista voitaisiin pitää kansanterveyden suojeluun nähden suhteettomana toimenpiteenä.
Ranskan viranomaiset pyysivät 21.9.2005 Agence française de sécurité sanitaire des alimentsia (AFSSA) tutkimaan yhtäältä komission TSE-suunnitelmassa ehdottamien lampaita ja vuohia koskevien toimenpiteiden terveysriskejä ja toisaalta erottelevien testien luotettavuutta.
Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA) antoi 26.10.2005 lausunnon pienmärehtijöiden epätyypillisten TSE-tapausten luokituksesta ja suositteli, että seurantaohjelmissa käytetään asianmukaista testien ja otosten yhdistelmää sen takaamiseksi, että epätyypillisen scrapien tapaukset tunnistetaan edelleen.
Euroopan unionissa täytäntöön pantujen TSE-seurantaohjelmien ansiosta joulukuun 2005 ja helmikuun 2006 välisenä aikana havaittiin kaksi Ranskasta peräisin olevaa lammasta ja yksi Kyproksesta peräisin oleva lammas, joilla epäiltiin BSE-tartuntaa. Näiden tapausten havaitsemisen johdosta komissio otti käyttöön tehostetun TSE-seurantaohjelman, joka koski lampaita kaikissa jäsenvaltioissa.
AFSSA antoi 15.5.2006 lausunnon, jossa se vastusti komission ehdotusta lieventää teurastuspolitiikkaa sen mahdollistamiseksi, että scrapie-tartunnan saaneista pienmärehtijäkarjoista peräisin olevien eläinten lihaa voitaisiin käyttää ihmisravinnoksi. AFSSA arvioi, ettei ollut mahdollista katsoa, että BSE:tä lukuun ottamatta mitkään pienmärehtijöillä mahdollisesti esiintyvät TSE-kannat – epätyypilliset muodot mukaan lukien – eivät aiheuttaneet minkäänlaista riskiä ihmisten terveydelle.
Ranskan viranomaisten esittämien uusien pyyntöjen jälkeen AFSSA antoi 15.1.2007 lausunnon eläinten terveyttä koskevien toimenpiteiden muuttamisesta ja katsoi, ettei erottelevilla testeillä voitu sulkea pois BSE-tartuntaa testatusta eläimestä eikä sitä suuremmalla syyllä karjasta, johon eläin kuului, ja että muiden TSE:iden kuin BSE:n tarttumista ihmisiin ei voitu sulkea pois. Tämän vuoksi AFSSA suositteli, että klassista scrapieta koskenut voimassa ollut sääntely pidettäisiin voimassa.
EFSA, jonka käsiteltäväksi komissio oli saattanut asian, antoi 25.1. ja 8.3.2007 kaksi lausuntoa, joista ensimmäinen koski määrällistä arviointia BSE:n jäännösriskistä lampaanlihassa ja lampaanlihatuotteissa ja toinen tiettyjä lampaiden ja vuohien TSE:iden aiheuttamaa riskiä koskevia näkökohtia.
BSE:tä koskevassa ensimmäisessä lausunnossaan EFSA arvioi, että todennäköisin BSE:n esiintyvyys lampailla oli nolla. TSE:tä koskevassa lausunnossaan se katsoi, että vaikkei epidemiologisesta tai molekyylitason yhteydestä klassisen tai epätyypillisen scrapien ja ihmisissä esiintyvien TSE:iden välillä ollut näyttöä, ei voitu sulkea pois, että jokin muu eläimillä esiintyvien TSE:iden taudinaiheuttaja kuin BSE tarttuu ihmisiin. EFSA katsoi lisäksi, että unionin lainsäädännön mukaiset erottelevat testit näyttivät siihen asti saadun kokemuksen mukaan pystyvän erottamaan BSE:n klassisesta tai epätyypillisestä scrapiesta luotettavasti, vaikka sen enempää niiden diagnostista herkkyyttä kuin spesifisyyttäkään ei voitu pitää täydellisenä.
EFSAn 8.3.2007 antaman lausunnon johdosta komissio saattoi 24.4.2007 elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevän pysyvän komitean äänestettäväksi ehdotuksen asetuksen N:o 999/2001 liitteiden I, III, VII ja X muuttamista koskevaksi asetukseksi.
Komissio antoi 26.6.2007 asetuksen N:o 727/2007, josta Ranskan tasavalta nosti kanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa.
EFSA antoi komission pyynnöstä 24.1.2008 lausunnon, jonka nimi on ”Tietyistä lampaiden ja vuohien TSE-riskiin liittyvistä näkökohdista 8.3.2007 annetussa lausunnossa tehtyjen päätelmien eräitä osia koskevan tulkinnan ja tarkastelun tieteellinen ja tekninen selvennys”. EFSA täsmensi tässä lausunnossa kantaansa, joka koskee muiden eläimillä esiintyvien TSE:iden kuin BSE:n tarttumista ihmisiin ja erottelevien testien luotettavuutta.
Vertailulaboratorio julkaisi 30.4.2008 lausunnon, jossa se täsmensi, että kahta Ranskasta peräisin olevaa lammasta ja yhtä Kyproksesta peräisin olevaa lammasta, joille oli tehty lisätestejä (ks. edellä 23 kohta), ei voitu luokitella BSE-tapauksiksi.
Komissio antoi 17.6.2008 riidanalaisen asetuksen, jolla muutetaan asetuksen N:o 999/2001 liitettä VII antamalla jäsenvaltioiden käyttöön suurempi valikoima toimenpiteitä, joita nämä voivat toteuttaa, kun lammas- tai vuohikarja on saanut TSE-tartunnan ja erottelevalla testillä on voitu määrittää, ettei se ole BSE. Kyseisessä asetuksessa toistetaan lähes identtisesti kyseistä liitettä VII koskevat asetuksen N:o 727/2007 säännökset ja täydennetään sen perusteluja.
Riidanalaisessa asetuksessa näin ollen lähinnä sallitaan yhtäältä sellaisen lihan käyttö ihmisravinnoksi, joka on peräisin yli 18 kuukauden ikäisistä pienmärehtijöistä, jotka kuuluvat katraaseen, jossa on todettu jokin muu TSE-tapaus kuin BSE, ja joista niille, jotka on teurastettu välittömästi tai viimeisen TSE-tapauksen toteamista seuraavien kahden vuoden aikana, on tehty pikatesti, jonka tulos on negatiivinen, ja toisaalta sellaisen lihan käyttö ihmisravinnoksi, joka on peräisin 3–18 kuukauden ikäisistä pienmärehtijöistä, jotka kuuluvat katraaseen, jossa on todettu jokin muu TSE-tapaus kuin BSE, ja joille ei ole tehty pikatestiä.
Oikeudenkäyntimenettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
Ranskan tasavalta vaati 17.7.2007 toimittamallaan kannekirjelmällä yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta kumoamaan asetuksen N:o 727/2007 liitteessä olevan 3 kohdan ennalta varautumisen periaatteen loukkaamisen vuoksi siltä osin kuin siinä lievennetään TSE:iden hävittämisjärjestelmää. Kyseinen jäsenvaltio teki niin ikään välitoimihakemuksen, jotta kyseisen järjestelmän täytäntöönpanoa lykättäisiin tuomion julistamiseen saakka. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi jälkimmäisen vaatimuksen asiassa
T-257/07 R 28.9.2007 antamallaan määräyksellä (Kok., s. II-4153)
.
Riidanalaisen asetuksen antamisen jälkeen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi asiassa T-257/07 R II 6.10.2008 tekemällään päätöksellä Ranskan tasavallan vaatimuksen ulottaa tuomioistuinmenettely kyseisen asetuksen säännöksiin ja salli täydentävien vaatimusten ja perusteiden jättämisen. Asiassa T-257/07 R II 30.10.2008 antamallaan määräyksellä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi niin ikään Ranskan tasavallan toisen vaatimuksen täytäntöönpanon lykkäämisestä, ja 30.1.2009 tekemällään päätöksellä se hylkäsi komission vaatimuksen lausua nopeutetun menettelyn mukaisesti.
Kanteensa tueksi Ranskan tasavalta esitti yhden ainoan kanneperusteen, joka koski sitä, että komissio oli loukannut ennalta varautumisen periaatetta, koska se oli ottanut käyttöön riidanalaiset toimenpiteet riidanalaisella asetuksella.
Yhdistyneen kuningaskunnan tukema komissio vaatii kanteen hylkäämistä.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisella tuomiolla kanteen kokonaisuudessaan.
Unionin yleinen tuomioistuin esitti aluksi valituksenalaisen tuomion 66‐89 kohdassa periaatteellisia näkemyksiä ihmisten terveyden suojelusta, ennalta varautumisen periaatteesta sekä unionin toimielinten yhteisen maatalouspolitiikan alan toimien tuomioistuinvalvonnan laajuudesta.
Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli seuraavaksi Ranskan tasavallan ainoan kanneperusteensa tueksi esittämiä argumentteja, joilla pyrittiin riitauttamaan yhtäältä komission tekemä riskinarviointi ja toisaalta sen riskinhallinta.
Komission suorittamasta riskinarvioinnista Ranskan tasavalta väitti ensinnäkin, ettei komissio ollut ottanut huomioon tieteellistä epävarmuutta, joka koski riskiä muiden TSE:iden kuin BSE:n tarttumisesta ihmisiin, toiseksi, ettei komissio ollut teettänyt tieteellistä arviointia pikatestien luotettavuudesta, kolmanneksi, ettei komissio ollut ottanut huomioon tieteellistä epävarmuutta erottelevien testien luotettavuudesta, ja neljänneksi, ettei komissio ollut teettänyt ajoissa arviota riitautettujen toimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuvista riskeistä.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kaikki nämä väitteet valituksenalaisen tuomion 93‐202 kohdassa.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi väitteen, jonka mukaan muiden TSE:iden kuin BSE:n tarttumista ihmisiin koskevaa tieteellistä epävarmuutta ei ollut otettu huomioon ja sitä oli tulkittu virheellisesti, kyseisen tuomion 93‐109 kohdassa ja katsoi, että Ranskan tasavalta oli väärässä väittäessään, että komissio oli riidanalaisen asetuksen antamista edeltäneessä riskinarvioinnissa jättänyt huomiotta tieteellisen epävarmuuden, joka koski tätä tarttumista ihmisiin, koska riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 12 perustelukappaleesta ilmeni, että komissio oli nimenomaisesti tunnustanut olleen mahdotonta, että muiden lampaissa tai vuohissa esiintyvien TSE:iden kuin BSE:n tarttuvuus ihmisiin olisi voitu sulkea pois.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi myös, että kun otettiin huomioon niiden tieteellisten todisteiden suppeus ja vähäinen edustavuus, joilla voitiin tukea käsitystä siitä, että riidanalaisen asetuksen antamisajankohtana jokin muu lampaiden tai vuohien TSE kuin BSE voi tarttua ihmisiin, komissio ei tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan samassa 12 perustelukappaleessa, että todennäköisyys, että jokin muu lampaiden tai vuohien TSE kuin BSE voi tarttua ihmisiin, oli erittäin pieni. Ranskan tasavalta ei lisäksi ollut unionin yleisen tuomioistuimen mukaan esittänyt ensimmäistäkään väitettä eikä todistetta, joka olisi omiaan viemään uskottavuuden komission arvioinnilta.
Valituksenalaisen tuomion 110‐136 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi Ranskan tasavallan väitteen, joka koski sitä, ettei tieteellisiä asiantuntijoita ollut kuultu pikatestien luotettavuudesta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi muun muassa, että komissio oli voinut ilmeistä arviointivirhettä tekemättä katsoa, että EFSAn 17.5. ja 26.9.2005 antamissa lausunnoissa esitetty pikatestien luotettavuuden arviointi oli merkityksellinen käytettäessä näitä testejä lampaan- tai vuohenlihan ihmisravinnoksi käytön valvomiseksi. Tässä tarkoituksessa ei näin ollen ollut välttämätöntä kuulla EFSAa erikseen.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi myös Ranskan tasavallan väitteet, joiden mukaan komissio ei ennen riitautettujen toimenpiteiden toteuttamista ensinnäkään tiennyt pikatestien rajoitteista, kun niitä tehdään nuorille eläimille, ja joiden mukaan komissio teki toiseksi ilmeisen arviointivirheen toteuttaessaan riidanalaiset toimenpiteet, vaikka EFSA oli näiden rajoitteiden vuoksi suositellut pikatestien uudelleenarviointia.
Valituksenalaisen tuomion 137‐173 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tutki ja hylkäsi väitteen, joka koski erottelevien testien luotettavuutta.
Kyseisen tuomion 143‐148 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensinnäkin Ranskan tasavallan argumentin, joka koski sitä, ettei erottelevien testien luotettavuutta koskevaa tieteellistä epävarmuutta ollut otettu huomioon, ja totesi, että komissio oli maininnut tämän epävarmuuden riidanalaisen asetuksen johdanto-osan perustelukappaleissa. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi toiseksi tehottomana argumentin, joka koski sitä, ettei EFSAa ollut kuultu riidanalaisia toimenpiteitä laadittaessa. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi kolmanneksi, ettei Ranskan tasavalta osoittanut, ettei komissio ollut tutkinut uudelleen asianomaisia toimenpiteitä EFSAn 24.1.2008 antaman lausunnon jälkeen, koska riidanalaisessa asetuksessa oli viittauksia kyseiseen lausuntoon.
Valituksenalaisen tuomion 149‐171 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi seuraavaksi väitteen, joka koski sitä, että komissio oli väheksynyt tieteellisten asiantuntijoiden erottelevien testien luotettavuutta koskevia epäilyjä, jotka johtuivat siitä, ettei TSE:iden taudinaiheuttajien todellista biologista monimuotoisuutta ja taudinaiheuttajien yhteisvaikutusta samanaikaisissa infektioissa ymmärretty riittävästi. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi muun muassa, että komissio saattoi ilmeistä arviointivirhettä tekemättä päätellä EFSAn 24.1.2008 päivätystä lausunnosta, että pienmärehtijöiden samanaikaisten infektioiden mahdollisuutta ei ollut osoitettu luonnollisissa olosuhteissa, ja päätellä tästä, että tällaisten samanaikaisten infektioiden riski ja sitäkin suuremmalla syyllä samanaikaisten infektioiden havaitsematta jättämisen riski oli vähäinen. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi myös, ettei komissio ollut tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että BSE:n esiintyvyyttä pienmärehtijöissä voitiin pitää hyvin alhaisena.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi lopuksi valituksenalaisen tuomion 172 ja 173 kohdassa AFSSAn 8.10.2008 ja EFSAn 22.10.2008 antamista lausunnoista, että ne oli annettu riidanalaisen asetuksen antamisen jälkeen, joten näihin lausuntoihin perustuvat Ranskan tasavallan argumentit olivat tehottomia.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseisen tuomion 174‐202 kohdassa väitteen, jonka mukaan riidanalaisen asetuksen antamisesta aiheutunutta riskin kasvua ei ollut arvioitu. Se katsoi erityisesti, että EFSAn ja AFFSAn tieteelliset lausunnot ja se, ettei tarvittavia tietoja tarkan määrällisen arvion tekemiseksi ollut, huomioon ottaen komissiota ei voitu arvostella siitä, ettei sillä ollut riidanalaista asetusta antaessaan käytössään määrällistä tieteellistä arviota siitä lisäriskistä, että ihmiset altistuvat riidanalaisen asetuksen antamisen johdosta TSE:ille. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen, ettei komissio ollut loukannut unionin oikeusjärjestyksessä annettuja takeita.
Toiseksi on todettava riskinhallintaa koskevista perusteluista, että Ranskan tasavalta moitti komissiota siitä, että tämä oli laiminlyönyt velvollisuutensa taata ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu ja loukannut ennalta varautumisen periaatetta, koska kyseinen toimielin oli tukeutunut kaksiosaiseen olettamaan, joka koski yhtäältä sitä, että muut eläinten TSE:t kuin BSE eivät tartu ihmisiin, ja toisaalta sitä, että erottelevilla testeillä pystytään luotettavasti erottamaan scrapie BSE:stä varmuudella, vaikka uusimmista tieteellisistä tiedoista kävi Ranskan tasavallan mukaan ilmi, että näihin kahteen olettamaan liittyi merkittäviä epävarmuustekijöitä.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi nämä väitteet valituksenalaisen tuomion 206–264 kohdassa.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi tästä valituksenalaisen tuomion 206‐214 kohdassa esiintyvissä alustavissa huomautuksissaan, ettei Ranskan tasavalta ollut asettanut kyseenalaiseksi komission toimivaltaa antaa riidanalaisia säännöksiä. Se muistutti, että toimivaltaiset viranomaiset ovat velvollisia säilyttämään ihmisten terveyden suojelun tason tai tarvittaessa parantamaan sitä, mutta tason ei kuitenkaan tarvitse välttämättä olla korkein mahdollinen. Tämän velvoitteen täyttämiseksi toimivaltaisen viranomaisen on ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti hallittava yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän tason ylittävää riskiä toimenpitein, joilla pyritään rajaamaan se tähän tasoon. Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä, että aikaisemmin toteutettujen ennalta ehkäisevien toimenpiteiden lieventämisen on siten oltava perusteltua sellaisten uusien seikkojen vuoksi, jotka muuttavat arviota kyseisestä riskistä. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tällaiset uudet seikat, kuten uudet tiedot tai tieteelliset havainnot, voivat muuttaa yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävää käsitystä riskistä ja riskitasoa.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi myös, että vain siinä tapauksessa, että uusi riskitaso ylittää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän riskitason, tuomioistuimen on katsottava, että ennalta varautumisen periaatetta on loukattu. Se muistutti kuitenkin, että tuomioistuinvalvonta, joka kohdistuu toimivaltaisen viranomaisen määrittämään yhteiskunnan kannalta hyväksymättömänä pidettävään riskitasoon, rajoittuu ilmeiseen arviointivirheeseen, harkintavallan väärinkäyttöön tai harkintavallan rajojen ylittämiseen. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi ilmeisestä arviointivirheestä, että siihen vetoavan asianosaisen on esitettävä todisteet, jotka riittävät näyttämään, ettei toimivaltaisen viranomaisen tosiseikkoja koskeva arviointi ollut uskottava.
Komission mainitsemasta kolmesta seikasta eli ensiksi yhtäältä siitä, ettei pienmärehtijöillä esiintyvän – klassisen tai epätyypillisen – scrapien ja toisaalta ihmisillä esiintyvien TSE:iden välillä ollut ollut epidemiologista yhteyttä sen jälkeen, kun alkuperäiset ennalta ehkäisevät toimenpiteet oli otettu käyttöön, toiseksi sellaisten erottelevien testien kehittämisestä ja validoinnista, joilla scrapie pystytään luotettavasti erottamaan BSE:stä lyhyessä ajassa, ja kolmanneksi epidemiologisista tiedoista, joiden mukaan BSE:n todennäköinen esiintyvyys lampaissa ja vuohissa oli hyvin alhainen, unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei Ranskan tasavalta kiistänyt kyseisten seikkojen uutuutta vaan arvioinnin, jonka mukaan niillä voitiin oikeuttaa riidanalaisten toimenpiteiden toteuttaminen. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi tämän vuoksi, että oli arvioitava sitä, voiko komissio näiden uusien seikkojen valossa antaa riidanalaisen asetuksen, koska sillä voidaan säilyttää ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu ja alentaa ehkäisytoimenpiteistä yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuksia, vai oliko komissio kyseisen asetuksen antaessaan päinvastoin loukannut ennalta varautumisen periaatetta ja näin ollen laiminlyönyt velvollisuuden säilyttää ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu, koska se altisti ihmiset riskeille, jotka ylittävät yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän riskitason.
Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli tämän osalta ensiksi valituksenalaisen tuomion 227‐248 kohdassa sitä, merkitsikö riidanalainen asetus sen riskin kasvamista, että ihmiset altistuvat pienmärehtijöiden TSE:ille sen johdosta, että pienmärehtijöiden, jotka ovat kuuluneet karjaan, jossa on havaittu TSE, lihaa käytetään ihmisravinnoksi. Todettuaan, että tämä riski oli kasvanut huomattavasti, se katsoi kuitenkin, ettei tämä toteamus riittänyt sen osoittamiseen, että ennalta varautumisen periaatetta oli loukattu tai että komissio oli laiminlyönyt velvollisuutensa säilyttää ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu. Kyseisen tuomioistuimen mukaan oli lisäksi selvitettävä, oliko tämä kasvu johtanut ihmisen terveyteen kohdistuviin riskeihin, jotka ylittävät yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän riskitason.
Unionin yleinen tuomioistuin selvitti näin ollen toiseksi valituksenalaisen tuomion 249‐264 kohdassa, oliko riidanalaisen asetuksen antaminen merkinnyt sellaisia ihmisten terveyteen kohdistuvia riskejä, jotka ylittävät yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän riskitason.
Riskistä, joka perustuu pienmärehtijöiden, joilla on havaittu muu TSE kuin BSE, lihan käyttämiseen, unionin yleinen tuomioistuin totesi, että koska riski pienmärehtijöiden TSE:n tarttumisesta ihmisiin oli erittäin pieni, komissio ei ollut tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että riidanalaiset toimenpiteet eivät merkinneet ihmisten terveydelle aiheutuvan riskin kasvua, joka ylittää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän riskitason.
Riskistä käytettäessä ihmisravinnoksi BSE-tartunnan saaneiden lampaiden tai vuohien lihaa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vaikka riidanalaisilla toimenpiteillä ei voitu sulkea pois sitä, että ihmisravinnoksi tarjotaan lihaa, joka on peräisin karjasta, johon kuuluva eläin on saanut BSE-tartunnan, pienmärehtijöiden klassisen BSE:n esiintymien oli vähäistä ja pienmärehtijöissä oli vahvistettu vain yksi klassisen BSE:n tapaus ja kyseessä oli vuohi, jota oli ruokittu sittemmin kielletyllä lihaluujauholla.
Unionin yleinen tuomioistuin päätteli, ettei komissio ollut tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se oli katsonut, että riidanalaisten säännösten antamisen aiheuttama lisäriski siitä, että ihmiset altistuvat pienmärehtijöiden klassiselle BSE:lle, ei aiheuttanut sellaisia ihmisten terveyteen kohdistuvia riskejä, jotka olisivat ylittäneet yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän tason.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi lisäksi, että eri tieteellisistä lausunnoista ilmeni, että L- tai H-tyypin BSE:iden merkityksestä, alkuperästä ja tarttuvuudesta oli riidanalaisen asetuksen antamispäivänä esitetty vasta teorioita. Komissio ei näin ollen myöskään tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se katsoi, että lisäriskiä kuluttajan altistumisesta muulle kuin klassiselle BSE:lle voitiin pitää hyväksyttävänä.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen, että riidanalaisen asetuksen antaessaan komissio ei ollut loukannut ennalta varautumisen periaatetta eikä laiminlyönyt velvollisuutta säilyttää EY 152 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklassa vahvistettu ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu.
Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
Ranskan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
—
kumoaa valituksenalaisen tuomion
—
lausuu lopullisesti asiasta ja kumoaa riidanalaisen asetuksen tai toissijaisesti palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
—
hylkää valituksen ja
—
velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Valitus
Valituksensa tueksi Ranskan tasavalta vetoaa neljään valitusperusteeseen, joista ensimmäinen koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, toinen tosiseikkojen vääristämistä, kolmas virhettä tosiseikkojen oikeudellisessa luokittelussa ja neljäs oikeudellista virhettä, joka liittyy asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklan rikkomiseen ja ennalta varautumisen periaatteen loukkaamiseen.
Komission mukaan kaikkien valituksen tueksi esitettyjen perusteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat tai ne ovat joka tapauksessa perusteettomia.
Aluksi on tarkasteltava komission esittämää yleistä oikeudenkäyntiväitettä.
Yleinen oikeudenkäyntiväite
Komissio esittää aluksi, että valitus on jätettävä tutkimatta, koska sillä pyritään unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyn kannekirjelmän uudelleen tutkimiseen, mikä ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan. Komission mukaan kaikilla Ranskan tasavallan esittämillä valitusperusteilla joko tyydytään toistamaan perusteet ja argumentit, joihin tämä vetosi unionin yleisessä tuomioistuimessa, tai pyritään tämän hyväksymien todisteiden uudelleen tutkimiseen.
Tästä on muistutettava, että SEUT 256 artiklasta ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklasta ilmenee, että muutoksenhaku voi koskea vain oikeuskysymyksiä.
Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jos asianosainen riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen tekemän unionin oikeuden tulkinnan tai soveltamisen, ensimmäisessä oikeusasteessa tutkittuja oikeuskysymyksiä voidaan käsitellä uudelleen valituksen yhteydessä. Muutoksenhakumenettelyn tarkoitus jäisi nimittäin osaksi toteutumatta, jollei valittaja voisi tällä tavoin perustaa valitustaan perusteisiin ja perusteluihin, jotka on esitetty jo unionin yleisessä tuomioistuimessa (ks. mm. yhdistetyt asiat C-514/07 P, C-
528/07 P ja C-532/07 P, Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomio 21.9.2010, Kok., s. I-8533
, 116 kohta ja asia C-335/09 P, Puola v. komissio, tuomio 26.6.2012, 27 kohta).
Tästä valituksesta on riittävää todeta, että – kuten muun muassa tämän tuomion 66 kohdasta ilmenee ja toisin kuin komissio väittää – Ranskan tasavalta ei pyri kyseenalaistamaan yleisesti unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkoja koskevia arviointeja toistamalla siinä esitetyn perusteen ja siinä esitetyt argumentit. Valittaja vetoaa sen sijaan lähinnä oikeudellisiin kysymyksiin, jotka voivat laillisesti olla muutoksenhaun kohteena. Komission esittämä yleinen oikeudenkäyntiväite on näin ollen hylättävä.
Koska komissio esittää täsmällisempiä tutkimatta jättämistä koskevia väitteitä tiettyjen valitusperusteiden tai valituksessa esitettyjen väitteiden yhteydessä, on syytä käsitellä nämä väitteet asianomaisten perusteiden tutkimisen yhteydessä.
Perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskeva ensimmäinen valitusperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Ensimmäinen valitusperuste jakautuu kahteen osaan. Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisellä osalla Ranskan tasavalta väittää, ettei unionin yleinen tuomioistuin vastannut valituksenalaisessa tuomiossa oikeudellisesti riittävällä tavalla sen väitteisiin, jotka koskivat sitä, ettei komissio huomioinut käytettävissä olleita tieteellisiä tietoja.
Ranskan tasavalta korostaa sitä, että vaikka on totta, että unionin yleinen tuomioistuin vahvisti, että komissio oli tietoinen käytettävissä olleista tieteellisistä tiedoista riidanalaista asetusta antaessaan, on kuitenkin niin, että perusteluillaan kyseinen jäsenvaltio pyrki osoittamaan, ettei komissio ollut ottanut täysimääräisesti huomioon kyseisiä tietoja, vaikka niillä asetetaan kyseenalaiseksi kaksi olettamaa, joihin asetuksen N:o 727/2007 säännösten antaminen perustui, eli yhtäältä se, että muut TSE:t kuin BSE eivät tartu ihmiseen, ja toisaalta erottelevien testien luotettavuus. Se, että komissio siteerasi riidanalaisen asetuksen johdanto-osassa EFSAn 24.1.2008 antaman lausunnon päätelmiä, ei sen mukaan merkitse sitä, että komissio olisi todella ottanut kyseiset päätelmät huomioon.
Ranskan tasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin jätti niin ikään tutkimatta sitä, saattoiko komissio toistaa riidanalaisessa asetuksessa sanasta sanaan asetuksen N:o 727/2007 säännökset, vaikka EFSAn lausunnoilla kyseenalaistettiin kaksi olettamaa, joihin komissio tukeutui kyseisten säännösten antamiseksi.
Ensimmäisen valitusperusteen toisella osalla Ranskan tasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei vastannut oikeudellisesti riittävällä tavalla sen väitteisiin, jotka koskivat asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklan rikkomista, koska kyseinen tuomioistuin katsoi, että näillä väitteillä vaadittiin selvittämään se, olivatko riidanalaiset toimenpiteet tarkoituksenmukaisia ihmisten terveyden korkeatasoisen suojelun varmistamiseksi.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi tästä Ranskan tasavallan mukaan virheellisesti, että kyseisellä 24 a artiklalla pelkästään toistettiin EY 152 artiklan 1 kohtaan sisältyvä velvollisuus, jonka mukaan toimivaltaisten viranomaisten on varmistettava ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu unionissa. Ranskan tasavallan mukaan asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklassa asetetaan lisävaatimus EY 152 artiklan 1 kohtaan sisältyvään vaatimukseen nähden, ja tämä lisävaatimus on se, että kyseisen asetuksen 24 artiklan perusteella annetuilla päätöksillä ei heikennetä suojelutasoa, joka on vahvistettu voimassa olevilla ehkäisevillä toimenpiteillä, ja että näillä päätöksillä jopa nostetaan tätä tasoa. Unionin yleisen tuomioistuimen olisi näin ollen pitänyt varmistua siitä, että riidanalaisilla toimenpiteillä säilytetään aikaisemmilla ehkäisevillä toimenpiteillä taattu ihmisten terveyden suojelun taso tai nostetaan sitä.
Komissio katsoo, että ensimmäisen valitusperusteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat tai se on joka tapauksessa hylättävä perusteettomana, koska unionin yleisen tuomioistuimen päättely valituksenalaisen tuomion 97, 144, 145, 201 ja 221 kohdassa osoittaa, että komissio oli antanut riidanalaisen asetuksen tutkittuaan perinpohjaisesti parhaat tieteelliset tiedot ja viimeisimmät tutkimustulokset kansainvälisellä tasolla.
Erityisesti argumentista, jonka mukaan komissio ei voinut toistaa riidanalaisessa asetuksessa sanasta sanaan asetuksen N:o 727/2007 säännöksiä, kyseinen toimielin huomauttaa, että valituksessa ei todeta täsmällisesti valituksenalaisen tuomion kritiikin kohteena olevia seikkoja. Valittaja ei missään tapauksessa täsmennä, miksi komissiolla ei voisi olla toimivaltaa toistaa riidanalaisessa asetuksessa edeltävän asetuksen toimenpiteitä, kun nämä olivat oikeutettuja, vaan se vaatii unionin tuomioistuinta arvioimaan tosiseikat uudelleen, koska se tyytyy moittimaan unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä tulkitsi EFSAn lausuntoa samalla tavoin kuin komissio.
Komissio toteaa asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklasta, että Ranskan tasavalta ei maininnut seikkoja, joiden perustella kyseistä säännöstä voidaan tulkita eri tavoin kuin mitä unionin yleinen tuomioistuin teki. Komissio katsoo kuitenkin, että unionin yleinen tuomioistuin varmistui paitsi siitä, että EY 152 artiklan 1 kohtaa oli noudatettu, myös siitä, että kyseistä 24 a artiklaa oli noudatettu, koska se selvitti valituksenalaisen tuomion 211, 221, 249 ja 266 kohdassa, lisäsivätkö uudet toimenpiteet riskiä ihmisten terveydelle, ja katsoi, ettei näin ollut.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on muistutettava, että perusteluvelvollisuuden laajuutta koskeva kysymys on oikeuskysymys, joka muutoksenhaun yhteydessä kuuluu unionin tuomioistuimen valvontavallan alaisuuteen (asia
C-413/06 P, Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala, tuomio 10.7.2008, Kok., s. I-4951
, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että unionin yleiselle tuomioistuimelle Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 36 artiklan, jota sovelletaan unionin yleiseen tuomioistuimeen saman perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla, sekä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 81 artiklan nojalla kuuluva perusteluvelvollisuus ei edellytä, että unionin yleinen tuomioistuin esittää sellaisen selvityksen, jossa seurattaisiin tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia riidan asianosaisten esittämiä päätelmiä. Unionin yleisen tuomioistuimen perustelut voivat siis olla implisiittisiä, kunhan ne, joita asia koskee, saavat niiden avulla selville unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun perustelut ja unionin tuomioistuimella on käytettävissään riittävät tiedot, jotta se pystyy harjoittamaan laillisuusvalvontaansa (ks. mm. asia
C-260/09 P, Activision Blizzard Germany v. komissio, tuomio 10.2.2011, Kok., s. I-419
, 84 kohta ja asia C-403/10 P, Mediaset v. komissio, tuomio 28.7.2011, 88 kohta).
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisestä osasta, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä käytettävissä olevien tieteellisten tietojen huomiotta jättämistä olevan argumentin osalta, valituksenalaisen tuomion 96‐109 kohdasta ilmenee, että unionin yleinen tuomioistuin selvitti, vedottiinko riidanalaisessa asetuksessa käytettävissä oleviin tieteellisiin lausuntoihin ja niissä ilmaistuihin epävarmuustekijöihin. Se päätteli tästä, että komissio ei ollut jättänyt huomiotta tieteellistä epävarmuutta arvioidessaan riskejä ennen riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamista ja että kyseisen toimielimen toteamuksiin ei näin ollen liittynyt ilmeistä arviointivirhettä. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi myös, ettei Ranskan tasavalta ollut esittänyt ensimmäistäkään argumenttia eikä todistetta, jolla voitaisiin poistaa komission tekemän arvioinnin uskottavuus.
Tässä tilanteessa ei voida katsoa, että unionin yleinen tuomioistuin olisi perustellut puutteellisesti Ranskan tasavallan siinä esittämän argumentin, joka koski käytettävissä olevien tieteellisten tietojen huomiotta jättämistä, hylkäämisensä.
Väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin jätti tutkimatta, oliko komissiolla oikeus toistaa riidanalaisessa asetuksessa sanasta sanaan asetuksen N:o 727/2007 säännökset, on todettava, että Ranskan tasavallan unionin yleiseen tuomioistuimeen toimittamien kirjelmien ja erityisesti sen riidanalaisen asetuksen antamisen jälkeen toimittamien lisävaatimusten tarkastelu osoittaa, että viimeksi mainitulla asetuksella hyväksyttyjen toimenpiteiden samanlaisuuteen asetukseen N:o 727/2007 nähden ei vedottu unionin yleisessä tuomioistuimessa itsenäisenä argumenttina vaan pelkkänä tosiseikkoja koskevana toteamuksena kyseisten kahden asetuksen vertailun yhteydessä.
Vaikka Ranskan tasavalta toki mainitsi unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämissään perusteluissa kerran sen, ettei se ymmärtänyt, miten se, että komissio otti täysimääräisesti huomioon EFSAn 24.1.2008 antaman lausunnon, oli voinut saada komission antamaan riidanalaisessa asetuksessa riidanalaisten toimenpiteiden kanssa samanlaisia säännöksiä, on todettava, ettei kyseistä havaintoa kehitellä erityisesti eikä siihen liity nimenomaisia perusteluja, joilla olisi tarkoitus tukea sitä.
Edellä esitetystä seuraa, ettei Ranskan tasavalta esittänyt edellytetyn selvästi ja täsmällisesti syitä, joiden vuoksi komissio ei sen mukaan voinut toistaa riidanalaisessa asetuksessa sanasta sanaan asetuksen N:o 727/2007 säännöksiä, joten sen havaintoa, joka koskee asianomaisten kahden asetuksen samanlaisuutta, ei voida pitää erillisenä perusteena, jonka vuoksi olisi ollut perusteltua antaa erityinen vastaus valituksenalaisessa tuomiossa. Unionin yleinen tuomioistuin ei näin ollen laiminlyönyt perusteluvelvollisuuttaan, kun se jätti vastaamatta nimenomaisesti kyseiseen havaintoon.
Ensimmäisen valitusperusteen toisesta osasta, jolla Ranskan tasavalta vetoaa perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklan väitetyn rikkomisen osalta, on todettava, ettei valittaja väitä perusteluillaan, että unionin yleisen tuomioistuimen esittämät perustelut olisivat puutteelliset, vaan se pyrkii asettamaan kyseenalaiseksi unionin yleisen tuomioistuimen perustelujen perusteltavuuden.
On kuitenkin todettava, että valituksenalaisen tuomion 79, 211‐213, 249 ja 266 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin esitti riittävät perustelut, koska yhtäältä valittaja kykenee niiden perusteella saamaan selville syyt, joiden vuoksi unionin yleinen tuomioistuin ei hyväksynyt sen argumentteja, jotka koskivat asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklan rikkomista, ja toisaalta unionin tuomioistuin kykenee harjoittamaan valvontaansa.
Perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklan soveltamisen osalta koskeva argumentti on näin ollen hylättävä perusteettomana. Siltä osin kuin näiden perustelujen perusteltavuutta koskeva kysymys on päällekkäinen neljännen valitusperusteen ensimmäisen osan kohteena olevan 24 a artiklan väitetyn rikkomisen kanssa, tätä kysymystä tutkitaan neljännen valitusperusteen yhteydessä.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että ensimmäinen valitusperuste on osittain jätettävä tutkimatta ja se on osittain perusteeton.
Tosiseikkojen vääristämistä koskeva toinen valitusperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Toinen valitusperuste jakautuu kolmeen osaan. Toisen valitusperusteensa ensimmäisellä osalla Ranskan tasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin vääristi valituksenalaisen tuomion 101‐108 kohdassa EFSAn 8.3.2007 ja 24.1.2008 antamien lausuntojen ulottuvuutta, koska se katsoi, että komissio oli voinut päätellä kyseisistä lausunnoista ilmeistä arviointivirhettä tekemättä, että riski siitä, että muut TSE:t kuin BSE:t tarttuvat ihmisiin, oli hyvin pieni. Ranskan tasavallan mukaan EFSA ei tosiasiassa katsonut kyseisessä lausunnossa, että riski oli hyvin pieni vaan ettei tarttuvuutta ihmisiin voitu sulkea pois.
Ranskan tasavalta väittää erityisesti, että valituksenalaisen tuomion 101‐106 kohdassa ei mainita, että EFSA olisi arvioinut mitenkään muiden TSE:iden kuin BSE:n ihmisiin tarttumisriskin todennäköisyyttä. Ranskan tasavalta väittää lisäksi, että kun unionin yleinen tuomioistuin katsoi kyseisen tuomion 107 kohdassa, että asianomaisten kokeellisten mallien edustavuus oli vähäinen, se vääristi EFSAn lausuntojen ulottuvuutta. Kyseisen jäsenvaltion mukaan unionin yleinen tuomioistuin sekoitti varmuuden riskin olemassaolon puuttumisesta kyseisen riskin pieneen todennäköisyyteen.
Kyseisen valitusperusteen toisella osalla Ranskan tasavalta vetoaa siihen, että unionin yleinen tuomioistuin vääristi EFSAn 17.5. ja 26.9.2005 sekä 7.6.2007 päivättyjen lausuntojen ulottuvuutta valituksenalaisen tuomion 116‐122 kohdassa, koska kyseinen tuomioistuin katsoi, ettei komissio ollut tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan yhtäältä, että pikatestit olivat luotettavia, ja toisaalta, että lausuntoihin sisältynyt kyseisten testien luotettavuuden arviointi päti myös lampaiden tai vuohien lihan ihmisravinnoksi käytön valvonnassa.
Ranskan tasavalta korostaa tästä, että vaikka EFSA katsoi lausunnoissaan, että pikatestejä voitiin suositella klassisen scrapien ja BSE:n esiintyvyyden arvioimiseksi, tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että kyseiset testit olisivat luotettavia valvottaessa lampaiden tai vuohien lihan ihmisravinnoksi käyttöä. Pikatesteiltä ei nimittäin voida vaatia samaa luotettavuustasoa, kun on yhtäältä kyse klassisen scrapien ja BSE:n epidemiologisen kehityksen seurannasta ja toisaalta ruhojen järjestelmällisestä valvonnasta, jonka tarkoituksena on sallia niiden käyttö.
Toisen valitusperusteensa kolmannella osalla Ranskan tasavalta katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin vääristi valituksenalaisen tuomion 215‐221 kohdassa tosiseikkoja, kun se katsoi, että tieteelliset seikat, joihin komissio vetosi riidanalaisen asetuksen antamisen oikeuttamiseksi, olivat uusia seikkoja aikaisempiin ehkäiseviin toimenpiteisiin nähden.
Ranskan tasavallan mukaan komission kirjelmistä tai sen väliintulosta unionin yleisessä tuomioistuimessa pidetyssä suullisessa käsittelyssä ei ilmene, että se olisi vedonnut mainitsemiensa tieteellisten tietojen uutuuteen erottelevien testien kehittämistä ja hyväksymistä lukuun ottamatta. Komissio ei sen mukaan näin ollen esittänyt milloinkaan uusina tieteellisinä seikkoina pienmärehtijöillä esiintyvän klassisen tai epätyypillisen scrapien ja ihmisillä esiintyvän BSE:n epidemiologisen yhteyden puuttumista eikä BSE:n alhaista esiintyvyyttä pienmärehtijöissä.
Tämä tosiseikkojen vääristäminen vaikutti Ranskan tasavallan mukaan ratkaisevasti riidanalaisen asetuksen laillisuuden arviointiin, koska on niin, kuten valituksenalaisen tuomion 83 ja 212 kohdasta sen mukaan ilmenee, että ennalta varautumisen periaate edellyttää voimassa olevien ehkäisevien toimenpiteiden lieventämiseksi, että toimivaltaiset toimielimet esittävät sellaisia uusia seikkoja, joilla voidaan muuttaa käsitystä riskistä, tai osoittavat, että riski voidaan rajata olemassa olevia vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
Komissio väittää, että toisen valitusperusteen kaksi ensimmäistä osaa on jätettävä tutkimatta, koska yhtäältä Ranskan tasavallan argumentit perustuvat unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkojen arviointiin ja tulkintaan, mikä kuuluu yksinomaan kyseisen tuomioistuimen toimivaltaan, ja toisaalta valittajana oleva jäsenvaltio ei esitä täsmällisesti seikkoja, joita se kritisoi valituksenalaisessa tuomiossa, eikä oikeudellisia argumentteja, joilla tuetaan nimenomaisesti sen vaatimusta, eli muun muassa asiakirjoja, joista ilmenee kyseisten toteamusten väitetty paikkansapitämättömyys.
Toisen valitusperusteen kolmas osa on komission mukaan myös jätettävä tutkimatta tai se on ainakin perusteeton. Ranskan tasavalta tyytyy komission mukaan nimittäin vetoamaan omaan tulkintaansa tosiseikoista komission näkökulman sijaan.
Komissio toteaa tästä, ettei arvio tiettyjen voimassa olevien toimenpiteiden muuttamistarpeesta perustu uusiin seikkoihin vaan lähinnä tietojen ja tieteellisen näytön kehittymisen huomioon ottamiseen. Vaatimus uusien seikkojen olemassaolosta, mihin Ranskan tasavalta viittaa, ei nimittäin esiinny asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklassa eikä asetuksen N:o 178/2002 7 artiklassa, koska kyseisissä säännöksissä viitataan käytettävissä olevien tietojen arviointiin ja olemassa olevaan tieteelliseen näyttöön.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Toisen valitusperusteen ensimmäisestä ja toisesta osasta, jotka koskevat sitä, että unionin yleisen tuomioistuimen väitetään vääristäneen EFSAn tiettyjen lausuntojen ulottuvuutta valituksenalaisen tuomion 101‐108 ja 116‐122 kohdassa, on huomautettava, että kyseisissä kohdissa unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli Ranskan tasavallan väitteitä, joilla pyrittiin siihen, että unionin yleinen tuomioistuin toteaisi komission tehneen ilmeisen virheen käytettävissään olleiden tieteellisten lausuntojen arvioinnissa, koska se oli katsonut yhtäältä, että riski muun TSE:n kuin eläimillä esiintyvän BSE:n tarttumisesta ihmisiin oli erittäin pieni, ja toisaalta, että pikatestien luotettavuusarviointi, joka oli toteutettu pienmärehtijöiden TSE:iden epidemiologista seurantaa koskevien toimenpiteiden yhteydessä, oli pätevä myös niiden riidanalaisten toimenpiteiden yhteydessä, joilla sallittiin pienmärehtijöiden lihan käyttö ihmisravinnoksi, jos testien tulos oli negatiivinen.
Tässä valituksessa Ranskan tasavalta kiistää lähinnä samoihin argumentteihin, jotka se jo esitti unionin yleisessä tuomioistuimessa, tukeutuen komission samat arvioinnit, joiden unionin tuomioistuin ei katsonut olevan ilmeisen virheellisiä, ja vetoaa 17.5. ja 26.9.2005, 8.3. ja 7.6.2007 sekä 24.1.2008 annettujen EFSAn lausuntojen vääristämiseen.
Tästä on todettava yhtäältä, että valittajan perustelut perustuvat valituksenalaisen tuomion osittaiseen lukemiseen. Kun on kyse riskistä muiden TSE:iden kuin eläimillä esiintyvän BSE:n tarttumisesta ihmisiin, valituksenalaisen tuomion 107 kohdasta ilmenee selvästi, että unionin yleinen tuomioistuin otti myös huomioon SEAC:n (Spongiform Encephalopathy Advisory Committee) klassisen scrapien valvontaa koskevien muutosten ihmisten terveydelle aiheuttamasta mahdollisesta riskistä helmikuussa 2008 antaman ilmoituksen. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan on niin, että vaikka kyseisessä ilmoituksessa vahvistetaan, että vaikkei klassisen scrapien ja ihmisillä esiintyvien TSE:iden välistä yhteyttä voida sulkea pois, SEAC on kuitenkin katsonut, että riski lienee hyvin pieni. SEAC:n mukaan se, että ihmisillä esiintyy TSE:itä maailmanlaajuisesti hyvin harvoin ja suhteellisen tasaisesti, osoittaa, että klassisen scrapien tarttumiselle ihmisiin on väistämättä jokin merkittävä ellei peräti täydellinen este. Valittaja ei kiistä tämän ilmoituksen merkitystä eikä luotettavuutta.
Ranskan tasavalta ei toisaalta ole osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tulkinnut edellä mainittuja tieteellisiä lausuntoja tavalla, joka on ilmeisen ristiriidassa niiden sisällön kanssa.
Toisen valitusperusteen ensimmäinen ja toinen osa on näin ollen hylättävä perusteettomina.
Toisen valitusperusteen kolmannesta osasta, joka kohdistuu valituksenalaisen tuomion 215‐221 kohtaan, on selvitettävä, osoittiko Ranskan tasavalta komission perustelujen vääristämisen niiden tieteellisten seikkojen uutuuden osalta, joilla riidanalaisten toimenpiteiden toteuttaminen oikeutettiin.
Tästä on huomautettava, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin toki esitti valituksenalaisen tuomion edellä mainituissa kohdissa alkuperäisten ehkäisevien toimenpiteiden toteuttamishetkellä vallinneeseen tilanteeseen nähden uusina tämän tuomion 56 kohdassa mainitut kolme seikkaa, on todettava, että tällainen luokittelu ei perustunut komission unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämiin perusteluihin, vaan valituksenalaisen tuomion 83 ja 212 kohdassa esitetyn oikeuskäytännön soveltamiseen.
Valituksenalaisen tuomion näissä jälkimmäisissä kohdissa unionin yleinen tuomioistuin muistutti oikeuskäytännöstä, jonka mukaan tilanteessa, jossa uudet seikat muuttavat riskiä koskevaa käsitystä tai osoittavat, että kyseistä riskiä voidaan torjua olemassa olevia toimenpiteitä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, toimielinten ja erityisesti komission, jolla on aloiteoikeus, on huolehdittava siitä, että lainsäädäntöä mukautetaan uusien tietojen mukaisesti (ks. asia
C-504/04, Agrarproduktion Staebelow, tuomio 12.1.2006, Kok., s. I-679
, 40 kohta). Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä, että aikaisemmin toteutettujen ennalta ehkäisevien toimenpiteiden lieventämisen on siten oltava perusteltua sellaisten uusien seikkojen – kuten uusien tietojen tai tieteellisten havaintojen – vuoksi, jotka muuttavat arviota kyseisestä riskistä.
Tästä seuraa, että väite, joka koskee komission perustelujen väitettyä vääristämistä, on hylättävä, eikä ole tarpeen tutkia komission perusteluja, joiden mukaan vaatimus tieteellisten tietojen uutuudesta riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamisen oikeuttamiseksi ei ole perusteltu.
Edellä esitetyn perusteella toisen valitusperusteen kolmas osa ja näin ollen toinen valitusperuste kokonaisuudessaan on hylättävä perusteettomana.
Kolmas valitusperuste, joka koskee virhettä tosiseikkojen oikeudellisessa luokittelussa
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Kolmannella valitusperusteellaan Ranskan tasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen tosiseikkojen oikeudellisessa luokittelussa, koska se katsoi, että komission mainitsemat tieteelliset seikat olivat uusia seikkoja, jotka olivat omiaan muuttamaan käsitystä riskistä.
Ranskan tasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin oli näin ollen väärässä olettaessaan valituksenalaisen tuomion 215‐221 kohdassa paitsi, että komission mainitsemat kolme tieteellistä seikkaa olivat uusia, myös, että kyseiset seikat olivat omiaan muuttamaan käsitystä riskistä.
Ranskan tasavalta katsoo, että vaikka erottelevat testit olisivat uusi tieteellinen seikka, tämä seikka ei olisi omiaan muuttamaan käsitystä riskistä, koska kyseisten testien luotettavuus oli rajallinen. Epidemiologisen yhteyden puuttumisesta klassisen scrapien ja ihmisellä esiintyvien TSE:iden välillä sekä BSE:n vähäisestä esiintyvyydestä pienmärehtijöissä Ranskan tasavalta katsoo, että kyseiset tieteelliset seikat oli jo todettu aikaisempia ehkäiseviä toimenpiteitä toteutettaessa, joten ne eivät voi merkitä riskiä koskevan käsityksen muuttamista.
Komissio katsoo, että kolmannen valitusperusteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, koska unionin yleisen tuomioistuimen arviointi, jonka mukaan komissio ei ollut tehnyt ilmeistä arviointivirhettä tieteellisen kehityksen perusteella, on luonteeltaan tosiseikkoja koskeva arviointi.
Tämä peruste on komission mukaan joka tapauksessa hylättävä perusteettomana, koska niiden riskien tieteellinen arviointi, johon riidanalaiset toimenpiteet perustuvat, perustuu tieteelliseen näyttöön, joka oli käytettävissä toimenpiteiden toteuttamishetkellä, mikä osoittaa, että olosuhteet olivat muuttuneet.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ranskan tasavallan kolmas valitusperuste on toisen valitusperusteen kolmannen osan tavoin suunnattu valituksenalaisen tuomion 215‐221 kohtaa vastaan. Tämän valitusperusteen tueksi esittämillään perusteluilla valittaja kiistää sen, että unionin yleisen tuomioistuimen toteamien seikkojen, joiden uutuuden sen kiistää, vaikutuksesta riskin käsitys yhteiskunnassa on voinut muuttua.
Tästä on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun unionin yleinen tuomioistuin on määrittänyt asian tosiseikaston tai arvioinut sitä, unionin tuomioistuin on SEUT 256 artiklan nojalla toimivaltainen harjoittamaan tämän tosiseikaston oikeudelliseen luonnehdintaan ja unionin yleisen tuomioistuimen sen pohjalta tekemiin oikeudellisiin päätelmiin kohdistuvaa valvontaa (ks. mm. asia
C-551/03 P, General Motors v. komissio, tuomio 6.4.2006, Kok., s. I-3173
, 51 kohta; asia
C-397/03 P, Archer Daniels Midland ja Archer Daniels Midland Ingredients v. komissio, tuomio 18.5.2006, Kok., s. I-4429
, 105 kohta ja em. asia Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala, tuomion 29 kohta).
Valituksenalaisen tuomion 215‐221 kohdista, joihin Ranskan tasavallan kolmas valitusperuste kohdistuu, ei kuitenkaan ilmene, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt minkäänlaista oikeudellista luokittelua riskin käsityksestä yhteiskunnassa. Se nimittäin tyytyi kyseisissä kohdissa tarkastelemaan niiden tieteellisten seikkojen uutuutta, joihin komissio vetosi, mikä on tosiseikkoja koskeva toteamus.
Kun Ranskan tasavalta katsoi, että unionin yleinen tuomioistuin luokitteli valituksenalaisen tuomion 215‐221 kohdassa tosiseikkoja oikeudellisesti, se näin ollen tulkitsi kyseistä tuomiota virheellisesti.
Kolmas valitusperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
Oikeudellista virhettä koskeva neljäs valitusperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Neljäs valitusperuste jakautuu kolmeen osaan.
Tämän valitusperusteen ensimmäisellä osalla, joka liittyy ensimmäisen valitusperusteen toiseen osaan, Ranskan tasavalta väittää, että kun unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 249 ja 250 kohdassa, ettei komissio ollut rikkonut asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklan säännöksiä, koska se oli noudattanut EY 152 artiklan 1 kohtaan sisältyvää velvoitetta, se teki oikeudellisen virheen. Ranskan tasavalta väitti tästä, että kyseisessä 24 a artiklassa asetetaan EY 152 artiklan 1 kohtaan nähden lisävaatimus, joten unionin yleinen tuomioistuin tyytyi virheellisesti katsomaan, että komission tämän jälkimmäisen määräyksen nojalla toteuttamilla toimenpiteillä varmistettiin ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu. Tämän päätelmän tehdäkseen unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt Ranskan tasavallan mukaan varmistua siitä, että kyseisillä toimenpiteillä säilytetään aikaisemmilla ehkäisevillä toimenpiteillä taattu ihmisten terveyden suojelun taso tai nostetaan sitä.
Neljännen valitusperusteensa toisella osalla Ranskan tasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen olettaessaan valituksenalaisen tuomion 213 kohdassa, että tieteelliset seikat, joihin komissio vetosi riidanalaisen asetuksen antamisen perustelemiseksi, saattoivat merkitä hyväksyttävänä pidettävän riskitason kehittymistä. Ranskan tasavalta väittää toissijaisesti, että unionin yleinen tuomioistuin teki niin ikään oikeudellisen virheen jättäessään hyväksyttävänä pidettävää riskitasoa määrittäessään tarkistamatta, oliko komissio ottanut huomioon niiden vaikutusten vakavuuden ja peruuttamattomuuden, joita TSE:istä saattaa ihmisten terveydelle olla. Ranskan tasavalta väittää lopuksi, että ihmisten terveydelle aiheutunut riski kasvoi väistämättä siten, että se ylitti yhteiskunnan hyväksyttävänä pitämän tason.
Neljännen valitusperusteen kolmannen osan osalta Ranskan tasavalta vetoaa oikeudelliseen virheeseen, koska unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut huomioon sitä, että riidanalaisilla toimenpiteillä ei korvattu aikaisempia ehkäiseviä toimenpiteitä vaan täydennettiin niitä vaihtoehtoisilla lievemmillä toimenpiteillä. Alkuperäisten toimenpiteiden ja uusien toimenpiteiden samanaikainen olemassaolo nostaa sen mukaan esiin kysymyksen, jota unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt tutkia, tällaisen säännöstön yhtenäisyydestä. Tämä oikeudellinen virhe johti Ranskan tasavallan mukaan sen väitteen, joka koski ennalta varautumisen periaatteen loukkaamista riskinhallinnassa, virheelliseen arviointiin.
Komissio katsoo, että neljännen valitusperusteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat tai että se on joka tapauksessa perusteeton.
Tämän valitusperusteen ensimmäisestä osasta komissio katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin teki tutkimuksensa asianmukaisesti. Vaikka komissio saattoi tieteellisiin seikkoihin perustuvat lieventävät toimenpiteet toteuttaessaan myötävaikuttaa siihen, että ihmiset altistuivat aiempaa enemmän scrapien taudinaiheuttajalle, tämä ei kuitenkaan heikentänyt ihmisten terveyden suojelun tasoa, koska scrapien tarttumisriski ihmiseen oli hyvin pieni. Suojelutasoa ei komission mukaan näin ollen laskettu ja asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklaa noudatettiin.
Neljännen valitusperusteen toisesta osasta komissio väittää, ettei Ranskan tasavalta esittänyt seikkoja sen argumenttinsa tueksi, jonka mukaan ihmisten terveydelle aiheutunut riski oli riidanalaisten toimenpiteiden vuoksi ylittänyt tason, joka oli yhteiskunnan kannalta hyväksyttävä. Ranskan tasavalta ei esittänyt unionin yleisessä tuomioistuimessa eikä tämän valituksen yhteydessä todisteita, joilla voitaisiin kumota komission ja unionin yleisen tuomioistuimen tätä koskeva arviointi.
Komissio katsoo lopuksi neljännen valitusperusteen kolmannesta osasta, että Ranskan tasavalta pyrkii korvaamaan unionin yleisen tuomioistuimen analyysin omallaan.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Neljännen valitusperusteen ensimmäisestä osasta, joka koskee asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklan väitettyä loukkaamista, on muistutettava, että kyseisen säännöksen sanamuodon mukaan kyseisen asetuksen 24 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä noudattaen tehdyt päätökset eli myös liitteiden muutokset ”perustuvat ihmisten ja eläinten terveyden vaarantumisen asianmukaiseen arviointiin ja niillä säilytetään ihmisten ja eläinten terveyden suojelu [unionissa] ennallaan nykyisen tieteellisen näytön perusteella tai sitä parannetaan, jos parantaminen on tieteellisesti perusteltavissa”.
Edellä mainittu 24 a artikla otettiin asetukseen N:o 999/2001 18.12.2006 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1923/2006 (
EUVL L 404, s. 1
). Tämän jälkimmäisen asetuksen valmisteluasiakirjoista ilmenee, että 24 a artikla ei esiintynyt asetuksen N:o 999/2001 muuttamisesta 6.12.2004 annetussa komission ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (KOM(2004) 775 lopullinen), vaan se perustuu maatalousvaliokunnan 29.3.2006 päivättyyn lausuntoon, ja sen sisällyttämistä asetukseen ehdotti Euroopan parlamentti 27.4.2006 päivätyssä luonnoksessaan lainsäädäntöpäätöslauselmaksi.
Vaikka asetuksen N:o 1923/2006 johdanto-osan perustelukappaleissa ei selitetä asianomaisen säännöksen tavoitetta, parlamentin muun muassa edellä mainitussa päätöslauselmaluonnoksessa esittämistä perusteluista ilmenee, että ”tällä muutoksella pyritään takaamaan se, että komissio ja jäsenvaltiot pystyvät muuttamaan tutkittavana olevan asetuksen olennaisia osatekijöitä komitologiamenettelyssä vain, jos esitetään perustelut, joiden mukaan ihmisten ja eläinten terveyden suojelun tasoa ei alenneta”. Lisäksi kyseiseen luonnokseen liitetyissä perusteluissa parlamentti viittaa siihen, että sen on vaikea kiinnittää asianmukaista huomiota, kun komissio yhdessä jäsenvaltioiden kanssa hyväksyy peräkkäisissä vaiheissa muutoksia koskevan monitahoisen luettelon.
Kyseisistä valmisteluasiakirjoista ilmenee näin ollen, että asetuksen N:o 999/2001 24 a artikla on tarkoitettu takeeksi, jolla pyritään välttämään se, että komitologiamenettelyä soveltaen toteutetaan toimenpiteitä, joilla voidaan heikentää ihmisten ja eläinten terveyden suojelun tasoa unionissa.
Toisin kuin valittaja väittää, tästä ei kuitenkaan seuraa, että kyseisessä 24 a artiklassa suljetaan pois aikaisempien ehkäisevien toimenpiteiden lieventäminen. Asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklassa ei yhtäältä aseteta kriteeriksi sitä, että vertailu on tehtävä siihen suojelutasoon nähden, joka perustuu samalla alalla aikaisemmin toteutettuihin ehkäiseviin toimenpiteisiin, vaan siinä viitataan yleisesti terveyden suojelun tasoon ”[unionissa]”. Toisaalta sekä asetuksen N:o 178/2002 7 artiklan 2 kohdasta että tämän tuomion 110 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että väliaikaisia riskinhallintatoimenpiteitä, jotka toteutetaan tieteellisen epävarmuuden vallitessa, on tarkasteltava uudelleen kohtuullisen ajan kuluttua sen takaamiseksi, että ne ovat oikeasuhteisia ja että niillä ei rajoiteta kauppaa enemmän kuin on tarpeen unionin päättämän korkeatasoisen terveyden suojelun saavuttamiseksi.
Ihmisten terveyden suojelun taso liittyy näin ollen läheisesti yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävään riskitasoon, joka puolestaan riippuu tietyllä hetkellä käytettävissä olevista tieteellisistä tiedoista. Ei kuitenkaan ole suljettu pois, että tieteellisten tietojen kehittyminen huomioiden sama suojelutaso voidaan varmistaa vähemmän rajoittavin toimenpitein.
Sen kysymyksen arvioimiseksi, tekikö unionin yleinen tuomioistuin oikeudellisen virheen, kun se katsoi valituksenalaisen tuomion 65 ja 250 kohdassa, että asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklalla vain toistetaan SEUT 168 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen alakohtaan sisältyvä velvollisuus, näitä seikkoja on tarkasteltava kyseisen tuomion kaikkien perusteiden valossa.
Tästä on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin toki mainitsi valituksenalaisen tuomion 74, 79, 81, 174‐176 ja 250 kohdassa toimielinten velvollisuuden taata kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristön korkeatasoinen suojelu, mikä voi antaa vaikutelman siitä – kuten Ranskan tasavalta väittää –, että unionin yleinen tuomioistuin tyytyi selvittämään, noudatettiinko riidanalaisilla toimenpiteillä SEUT 168 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen alakohtaan sisältyvää velvoitetta. Valituksenalaisen tuomion 211‐213, 221, 249 ja 266 kohdasta ilmenee kuitenkin selvästi, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklaa ottaen asianmukaisesti huomioon velvollisuuden säilyttää unionissa taattu ihmisten terveyden suojelun taso.
Valituksenalaisen tuomion 211‐213 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin esitti muun muassa seuraavat huomiot:
”211
On lisäksi muistutettava, että toimivaltaiset viranomaiset ovat velvollisia säilyttämään ihmisten terveyden korkeatasoisen suojelun, mutta tason ei kuitenkaan tarvitse välttämättä olla korkein mahdollinen ‐ ‐. Asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklassa muistutetaan tästä velvollisuudesta niiden valtuuksien yhteydessä, jotka komissiolle on annettu asetuksen N:o 999/2001 liitteiden muuttamiseksi, asettamalla tämän asetuksen yhteydessä tehtävien päätösten edellytykseksi, että ihmisten terveyden suojelu yhteisössä säilytetään ennallaan tai sitä parannetaan, jos parantaminen on tieteellisesti perusteltavissa. Ennalta varautumisen periaate on eräs niistä keinoista, joiden avulla kyseiset viranomaiset pystyvät noudattamaan tätä velvollisuutta ‐ ‐. Tämä periaate nimittäin edellyttää, että viranomainen hallitsee yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän tason ylittävää riskiä rajaamalla sen tähän tasoon ‐ ‐. Se, että riskiä hallitaan toteuttamalla asianmukaisia toimenpiteitä kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristön korkeatasoisen suojelun varmistamiseksi, tarkoittaa siten sellaisten toimien kokonaisuutta, joita toimielin toteuttaa torjuakseen riskin rajaamalla sen hyväksyttävän tasoiseksi.
Toimivaltaisen viranomaisen on lisäksi tarkasteltava ennalta varautumisen periaatteen nojalla toteutettuja väliaikaisia toimenpiteitä uudelleen kohtuullisen ajan kuluttua. On nimittäin katsottu, että kun uudet seikat muuttavat käsitystä riskistä tai osoittavat, että kyseistä riskiä voidaan torjua olemassa olevia toimenpiteitä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, toimielinten ja erityisesti komission on huolehdittava siitä, että lainsäädäntöä mukautetaan uusien tietojen mukaisesti ‐ ‐. Aikaisemmin toteutettujen ennalta ehkäisevien toimenpiteiden lieventämisen on siten oltava perusteltua sellaisten uusien seikkojen vuoksi, jotka muuttavat arviota kyseisestä riskistä.
Kun näiden uusien seikkojen, kuten uusien tietojen tai tieteellisten havaintojen, vuoksi on perusteltua lieventää ennalta ehkäisevää toimenpidettä, ne muuttavat ihmisten terveyden korkeatasoisen suojelun jatkuvaa säilyttämistä koskevan viranomaisten velvollisuuden konkreettista sisältöä. Uudet seikat voivat nimittäin muuttaa yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävää käsitystä riskistä ja riskitasoa. Sitä, onko vähemmän rajoittavan ennalta ehkäisevän toimenpiteen toteuttaminen lainmukaista, ei arvioida sen hyväksyttävänä pidettävän riskitason mukaan, joka otettiin huomioon alkuperäisiä ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä toteutettaessa. Alkuperäiset ennalta ehkäisevät toimenpiteet riskin pienentämiseksi hyväksyttävänä pidetyn tasoiseksi toteutetaan nimittäin riskinarvioinnin perusteella ja erityisesti yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän riskitason määrittämisen perusteella. Jos uudet seikat muuttavat tätä riskinarviointia, vähemmän rajoittavien ennalta ehkäisevien toimenpiteiden toteuttamisen lainmukaisuutta on arvioitava näiden uusien seikkojen perusteella eikä niiden seikkojen perusteella, jotka vaikuttivat ratkaisevasti riskinarviointiin alkuperäisiä ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä toteutettaessa. Vain siinä tapauksessa, että uusi riskitaso ylittää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävän riskitason, tuomioistuimen on katsottava, että ennalta varautumisen periaatetta on loukattu.”
Näistä perusteluista ilmenee, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi lähinnä, että asetuksen N:o 999/2001 24 a artiklan soveltamisala on sama kuin mitä tämän tuomion 134‐136 kohdasta ilmenee. Koska Ranskan tasavalta ei ole kiistänyt tämän tulkinnan perusteltavuutta vaan on tyytynyt vetoamaan valituksenalaisen tuomion kohtiin, joissa mainitaan ihmisten terveyden suojelun korkean tason säilyttämisvelvollisuus, neljännen valitusperusteen ensimmäinen osa on hylättävä perusteettomana.
Neljännen valitusperusteen toisesta osasta, joka koskee oikeudellista virhettä, koska Ranskan tasavalta väittää unionin yleisen tuomioistuimen olettaneen valituksenalaisen tuomion 213 kohdassa, että tieteelliset seikat, joihin komissio vetosi oikeuttaakseen riidanalaisen asetuksen antamisen, saattoivat muuttaa hyväksyttävänä pidettävää riskitasoa, on todettava, että huolimatta tavasta, jolla nämä perustelut on muotoiltu, Ranskan tasavalta tyytyy todellisuudessa kiistämään tosiseikkoja koskevan arvioinnin, jonka valvonta ei SEUT 256 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan eikä tämän tuomion 70 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan muutoksenhaussa.
Kantajan toissijaisesti esittämästä argumentista, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se jätti selvittämättä, oliko komissio ottanut hyväksyttävänä pidettävän riskitason määrittämiseksi huomioon sen riskin toteutumisen vakavuuden, että TSE tarttuu ihmiseen, sekä TSE:iden peruuttamattomuuden sairauksina, on muistutettava, että alalla, jolla unionin lainsäätäjän edellytetään tekevän monitahoisia arviointeja, lainsäätäjän toimivallan käyttöä koskevan tuomioistuimen harjoittaman valvonnan on rajoituttava sen tutkimiseen, että toimivaltaa ei ole käytetty ilmeisen virheellisellä tavalla, että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin tai että kyseinen toimielin ei ole selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja (asia
C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia ym., tuomio 9.9.2003, Kok., s. I-8105
, 135 kohta).
Koska komissiolla on tämä laaja harkintavalta riskitason, jota ei pidetä yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä, määrittämisessä, unionin yleinen tuomioistuin rajoitti perustellusti valvontansa ilmeisiin arviointivirheisiin.
Unionin yleiseen tuomioistuimeen jätetyistä kirjelmistä ilmenee lisäksi, että Ranskan tasavalta ilmoitti nimenomaisesti lisävaatimuksissaan, ettei se kiistänyt sitä, että unionin toimielinten on määritettävä riskitaso, jota ei pidetä yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä.
On todettava, ettei Ranskan tasavallan esittämissä perusteluissa ole seikkoja, joiden perusteella voitaisiin todeta, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen, jota unionin yleinen tuomioistuin ei havainnut.
Tässä tilanteessa väite, joka koskee oikeudenloukkausta hyväksyttävänä pidettävän riskitason kehittymisen arvioinnissa, on jätettävä osittain tutkimatta ja se on hylättävä osittain perusteettomana.
Ranskan tasavallan neljännen valitusperusteen kolmannesta osasta, joka koskee riidanalaisen asetuksen väitettyä ristiriitaisuutta, on todettava, että tämä väite on luonteeltaan uusi, koska valittaja ei esittänyt sitä unionin yleisessä tuomioistuimessa.
Valittaja ei nimittäin väittänyt kyseisessä tuomioistuimessa, että se, ettei riidanalaisilla toimenpiteillä korvattu aikaisempia ehkäiseviä toimenpiteitä vaan täydennettiin niitä vaihtoehtoisilla toimenpiteillä, vaikutti riidanalaisen asetuksen laillisuuden arviointiin.
Unionin tuomioistuin on valitusasioissa lähtökohtaisesti toimivaltainen tutkimaan ainoastaan oikeudellisen ratkaisun, jonka unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt sille esitetyistä perusteista (ks. mm. asia
C-266/05 P, Sison v. neuvosto, tuomio 1.2.2007, Kok., s. I-1233
, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Asianosainen ei siten voi lähtökohtaisesti esittää ensimmäistä kertaa unionin tuomioistuimessa perustetta, jota se ei ole esittänyt unionin yleisessä tuomioistuimessa, koska näin unionin tuomioistuin voisi valvoa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun laillisuutta ottamalla huomioon perusteet, joita tämä ei ole käsitellyt (asia
C-544/09 P, Saksa v. komissio, tuomio 15.9.2011, Kok., s. I-128
*, 63 kohta).
Näin ollen neljännen valitusperusteen kolmas osa on jätettävä tutkimatta.
Edellä esitetyn perusteella neljäs valitusperuste on jätettävä osittain tutkimatta ja se on hylättävä osittain perusteettomana.
Koska ensimmäistäkään valittajan valituksensa tueksi esittämistä valitusperusteista ei voida hyväksyä, valitus on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska tämä on hävinnyt asian, Ranskan tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Valitus hylätään.

2)
Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.