CELEX: 62010CJ0128
Renvoi préjudiciel
Libre prestation des services
Cabotage maritime
Règlement (CEE) nº 3577/92
Articles 1er et 4
Autorisation administrative préalable pour des services de cabotage
Contrôle des conditions de sécurité des navires
Maintien de l’ordre dans les ports
Obligations de service public
Absence de critères précis et connus à l’avance

Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation des dispositions pertinentes du droit de l’Union en matière
de libre prestation des services dans le domaine du cabotage maritime.
Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant Naftiliaki Etaireia Thasou AE (ci-après «Naftiliaki Etaireia
Thasou»), d’une part, et Amaltheia I Naftiki Etaireia, d’autre part, à l’Ypourgos Emporikis Naftilías (ministre de la Marine
marchande), au sujet de la validité de décisions prises par ce dernier et soumettant le cabotage maritime à certaines conditions.

Le cadre juridique

La réglementation de l’Union
Le règlement (CEE) n° 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation
des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime) (JO L 364, p. 7, et rectificatif
JO 1998, L 187, p. 56, ci-après le «règlement») énonce à son huitième considérant:
«[...] la mise en œuvre de [la] liberté [de la prestation des services] devrait être progressive et ne pas suivre nécessairement
un modèle uniforme pour tous les services concernés, compte tenu de la nature de certains services spécifiques et de l’étendue
des efforts que certaines économies de la Communauté présentant des différences de développement devront supporter».
Le neuvième considérant du règlement se lit comme suit:
«considérant que l’introduction de la notion de service public, assortie de certains droits et obligations pour les armateurs
concernés, peut se justifier afin d’assurer la suffisance des services de transport régulier à destination et en provenance
d’îles ainsi qu’entre des îles, à condition qu’il n’y ait aucune discrimination fondée sur la nationalité ou la résidence».
L’article 1
er
, paragraphe 1, du règlement prévoit:
«À partir du 1
er
janvier 1993, la libre prestation des services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre (cabotage maritime) s’applique
aux armateurs communautaires exploitant des navires immatriculés dans un État membre et battant pavillon de cet État membre,
sous réserve que ces navires remplissent toutes les conditions requises pour être admis au cabotage dans cet État membre,
y compris les navires immatriculés dans le registre Euros dès que ce registre aura été approuvé par le Conseil.»
L’article 2 du règlement dispose:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
1)      [...]
c)      ‘le cabotage avec les îles’: le transport par mer de passagers ou de marchandises entre:
–        des ports situés sur la partie continentale et sur une ou plusieurs des îles d’un seul et même État membre,
–        des ports situés sur les îles d’un seul et même État membre;
[...]
3)      ‘contrat de service public’: un contrat conclu entre les autorités compétentes d’un État membre et un armateur communautaire
dans le but de fournir au public des services de transport suffisants.
Un contrat de service public peut en particulier porter sur:
–        des services de transport répondant à des normes fixées de continuité, de régularité, de capacité et de qualité,
–        des services de transport complémentaires,
–        des services de transport à des prix et des conditions déterminés, notamment pour certaines catégories de voyageurs ou pour
certaines liaisons,
–        des adaptations des services aux besoins effectifs;
4)      ‘obligations de service public’: les obligations que, s’il considérait son propre intérêt commercial, l’armateur communautaire
en question n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ni dans les mêmes conditions;
[...]»
L’article 4 du règlement se lit comme suit:
«1.      Un État membre peut conclure des contrats de service public avec des compagnies de navigation qui participent à des services
réguliers à destination et en provenance d’îles ainsi qu’entre des îles ou leur imposer des obligations de service public
en tant que condition à la prestation de services de cabotage.
Lorsqu’un État membre [...] impose des obligations de service public, il le fait sur une base non discriminatoire à l’égard
de tous les armateurs communautaires.
2.      S’ils imposent des obligations de service public, les États membres s’en tiennent à des exigences concernant les ports à desservir,
la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire.
[...]»
L’article 6, paragraphes 2 et 3, du règlement énonce:
«2.      Par dérogation, le cabotage avec les îles de la Méditerranée et le cabotage concernant les archipels des Canaries, des Açores
et de Madère, ainsi que Ceuta et Melilla, les îles françaises le long de la côte atlantique et les départements français d’outre-mer
sont temporairement exemptés de l’application du présent règlement jusqu’au 1
er
janvier 1999.
3.      Pour des raisons de cohésion socio-économique, la dérogation visée au paragraphe 2 est prorogée, en ce qui concerne la Grèce,
jusqu’au 1
er
janvier 2004 pour les services réguliers de transport de passagers et de transport par transbordeur, ainsi que pour les services
effectués par des navires jaugeant moins de 650 tonnes brutes.»

Le droit national
L’article 1
er
de la loi 2932/2001 sur la libre prestation de services de cabotage maritime (FEK A’ 145/27.6.2001), dans sa version applicable
aux faits au principal (ci-après la «loi 2932/2001»), énonce:
«1.      À compter du 1
er
novembre 2002, est libre la prestation de services de transport maritime qui:
a)      sont assurés contre rémunération par un armateur d’un État membre de la Communauté [...], et
b)      sont effectués entre des ports situés sur le continent et les îles ou entre des ports des îles, par des navires de transport
de passagers et de véhicules, des navires de transport de passagers ou des navires de transport de marchandises, opérant sur
une ligne régulière de transport de passagers et de transbordeurs, ainsi que par des navires d’une jauge brute maximale de
650 unités de mesure, [...], si ces navires sont immatriculés en Grèce ou dans un autre État membre [...] et qu’ils battent
pavillon de cet État.
[...]»
L’article 2, paragraphe 6, de la loi 2932/2001 dispose:
«Par décision du ministre, prise sur avis du Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, des obligations de service public peuvent
être imposées aux armateurs souhaitant mettre un navire en service sur une ou plusieurs lignes. Ces obligations sont imposées
pour satisfaire à des raisons d’intérêt public; elles incluent, sans créer de discrimination, des conditions relatives aux
ports à desservir, à la régularité de la desserte, à la continuité, à la fréquence et à l’adéquation de l’offre de services
de transport, au fret et à l’équipage des navires [...]»
L’article 3 de la loi 2932/2001, intitulé «Affectation à un service régulier – Conditions», dispose:
«1.      L’affectation d’un navire de transport de passagers et de véhicules, d’un navire de transport de passagers ou d’un navire
de transport de marchandises est valable pour une période d’un an, prenant effet au 1
er
novembre (service régulier).
2.      Pour cette affectation:
a)      le navire doit remplir toutes les conditions légales pour effectuer le cabotage dans l’État membre où il est immatriculé et
en Grèce, disposer de tous les documents maritimes requis par les dispositions en vigueur, des certificats en matière de sécurité
et de préservation de l’environnement marin et d’un certificat de classe délivré par une société de classification reconnue,
lorsqu’il est suivi par celle ci [...];
b)      le navire doit répondre aux possibilités de l’infrastructure portuaire ainsi qu’aux éventuelles exigences spécifiques de la
ligne qu’il devra desservir;
[...]»
L’article 4 de la loi 2932/2001, intitulé «Procédure d’affectation à un service régulier», prévoit:
«1.      Pour affecter un ou plusieurs navires à une liaison déterminée, l’armateur doit soumettre au ministère une déclaration mentionnant
son nom et son siège ou son domicile; s’il est une personne physique, il doit indiquer son nom, son prénom et sa nationalité.
[...] Il indique en outre les données d’identification du navire, les liaisons qu’il assurera sur une ou plusieurs lignes
du réseau, les ports de partance, la destination finale et les escales dans l’ordre, les jours et heures de départ et d’arrivée,
le prix maximum du service en classe économique ou unique [...] pendant la période d’exploitation et les autres éléments indiqués
dans l’arrêté visé au paragraphe suivant.
[...]
3.      La déclaration d’affectation est présentée au plus tard le 31 janvier. Au plus tard le 10 février, le service compétent publie
un communiqué de presse qui paraît dans au moins deux quotidiens diffusés dans tout le pays et qui mentionne les déclarations
qui ont été déposées, et, jusqu’au 20 février, tout intéressé peut compléter, modifier ou retirer sa déclaration. Le service
compétent communique ces modifications, au plus tard le 28 février, en publiant un communiqué de presse et en les indiquant
sur la page web du ministère si elle existe. Sauf applicabilité du paragraphe suivant, le service communique l’acceptation
de la déclaration par écrit à l’intéressé au plus tard le 31 mars.
4.      Le ministère peut, dans la mesure du nécessaire, modifier la déclaration en ce qui concerne les liaisons assurées lorsqu’il
estime, motifs à l’appui, que
a)      la situation dans un ou plusieurs ports ne permet pas l’exécution des liaisons demandées, pour des raisons de sécurité du
navire ou d’ordre dans le port,
b)      le navire ne peut entrer sans entraves dans le port et ne peut effectuer le transport vers une zone déterminée du port et
au moment qu’il déclare et
c)      la fréquence des liaisons ou la date prévue d’interruption de celles-ci ne répond pas, pour la période d’exploitation, aux
besoins constants de régularité dans la prestation des services; le ministère peut également modifier la déclaration en ce
qui concerne le montant du fret s’il considère, motifs à l’appui, que le tarif maximum envisagé, conformément au paragraphe
1, sur une liaison déterminée est excessif et contraire à l’intérêt public.
5.      [...] Dans les cas visés aux points a) et b) du paragraphe 4, les armateurs sont invités à adapter leurs horaires de commun
accord en prévoyant les intervalles temporels nécessaires pour résoudre ces problèmes. Faute d’accord dans les cinq jours,
le ministre arrête les modifications nécessaires des horaires après avis du Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion.
[...]»

Les litiges au principal et les questions préjudicielles

Affaire C-128/10
Le 30 janvier 2006, Naftiliaki Etaireia Thasou, une compagnie maritime grecque, a soumis à l’Ypourgos Emporikis Naftilías
des déclarations d’affectation à un service régulier pour une période allant du 1
er
novembre 2006 au 31 octobre 2007 concernant ses navires qui assurent la liaison entre le continent et l’île de Thasos, plus
précisément les lignes allant de Kavala à Prinos Thasou et de Keramoti à Thasos, en y joignant un tableau des itinéraires.
L’Ypourgos Emporikis Naftilías a demandé à la capitainerie du port de Kavala et au Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, l’organe
collectif compétent pour les questions de cabotage, dans lequel siègent des représentants de tous les organismes sociaux et
professionnels impliqués dans le cabotage, leur avis à l’égard desdites déclarations.
Le 20 mars 2006, la capitainerie du port de Kavala a adressé à l’Ypourgos Emporikis Naftilías un avis qui indique, en substance,
d’une part, que les arrivées ou les départs simultanés ou quasiment simultanés des navires mettent la sécurité de la navigation
en péril et, d’autre part, qu’une autre répartition horaire desdits arrivées et départs permettrait d’assurer un meilleur
service public, et qui recommande des modifications de l’horaire proposé par Naftiliaki Etaireia Thasou.
Diverses réunions de concertation tenues à la capitainerie centrale de Kavala et au ministère de la Marine marchande n’ayant
pas permis d’aboutir à un accord, en particulier en ce qui concerne les horaires des liaisons, le Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion
a rendu un avis en date du 26 octobre 2006 dans lequel il s’est rallié aux modifications suggérées par la capitainerie du
port de Kavala.
L’Ypourgos Emporikis Naftilías a alors imposé, par cinq décisions du 31 octobre 2006, les modifications suivantes de la déclaration
de Naftiliaki Etaireia Thasou:
–        en ce qui concerne la ligne allant de Kavala à Prinos Thasou, il a modifié d’une demi-heure l’exécution de la liaison et a
ainsi décidé que, pour la période allant du 1
er
juillet au 31 août 2007, les navires de Naftiliaki Etaireia Thasou partiraient du port de Prinos Thasou à 19 heures au lieu
de 18h30 initialement déclarées;
–        en ce qui concerne la ligne allant de Keramoti à Thasos, l’Ypourgos Emporikis Naftilías a décidé que:
a)      les heures d’exécution des liaisons fixées pour les navires de Naftiliaki Etaireia Thasou demeurent celles fixées pour les
liaisons correspondantes pour la période d’exploitation précédente allant du 1
er
novembre 2005 au 31 octobre 2006,
b)      pour la période allant du 1
er
juillet au 31 août 2007, vu les dimensions du port de Keramoti et pour des raisons de sécurité, les liaisons doivent être
effectuées à des intervalles de trente minutes.
Naftiliaki Etaireia Thasou a contesté la validité des modifications imposées par l’Ypourgos Emporikis Naftilías devant la
juridiction de renvoi et a fait valoir que les dispositions de la loi 2932/2001, en application desquelles les décisions en
cause ont imposé des modifications unilatérales des tableaux horaires, sont invalides, parce qu’elles sont contraires aux
dispositions du règlement.
La Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou, une association des compagnies maritimes ayant présenté des
déclarations concernant l’affectation de leurs navires à un service régulier sur les lignes litigieuses pour la période allant
du 1
er
novembre 2006 au 31 octobre 2007, est intervenue au soutien de l’Ypourgos Emporikis Naftilías et a demandé le rejet du recours
de Naftiliaki Etaireia Thasou.
La juridiction de renvoi considère que les acceptations des déclarations des armateurs par l’Ypourgos Emporikis Naftilías
constituent, en droit grec, des autorisations. Elle souligne que, ainsi qu’il découle de l’article 4, paragraphe 4, de la
loi 2932/2001, celle-ci soumet les prestations de cabotage maritime à un régime d’autorisation administrative préalable poursuivant
notamment les objectifs visant, d’une part, à vérifier, conformément aux points a) et b) de ladite disposition, que, eu égard
à la situation régnant dans un port déterminé, les liaisons déclarées par l’armateur peuvent être effectuées dans des conditions
garantissant la sécurité du navire et le respect de l’ordre dans ledit port ainsi que l’absence d’entraves lors de l’entrée,
et, d’autre part, à imposer, ainsi que le prévoit le point c) de cette même disposition, d’éventuelles obligations de service
public portant, entre autres, sur la fréquence des liaisons et, plus généralement, sur une desserte suffisante de la ligne
concernée.
Cette juridiction signale en outre que l’article 4, paragraphe 5, de la loi 2932/2001 prévoyait dans sa version initiale que,
lorsque plusieurs armateurs demandaient l’accès au même moment à un port dont la capacité n’était pas suffisante et qu’ils
n’arrivaient pas à coordonner leur arrivée par un accord commun, l’administration lançait un appel d’offres pour déterminer
la priorité d’accostage et d’amarrage.
Se référant en particulier au point 34 de l’arrêt du 20 février 2001, Analir e.a. (C‑205/99, Rec. p. I‑1271), la juridiction
de renvoi observe par ailleurs que le système d’autorisation préalable introduit par l’article 4, paragraphe 4, sous c), de
la loi 2932/2001 concerne, sans exception, toutes les lignes maritimes desservant des îles, sans qu’il apparaisse que, pour
adopter cette réglementation, les autorités nationales compétentes aient constaté, pour chacune desdites lignes, un risque
d’insuffisance de services réguliers de transport dans le cas où la prestation de ceux-ci serait laissée aux seules forces
du marché.
Compte tenu de ces considérations, le Symvoulio tis Epikrateias a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question
préjudicielle suivante:
«Les dispositions des articles 1
er
, 2 et 4 du règlement [...], interprétées conformément au principe de la libre prestation des services, permettent-elles l’adoption
de dispositions nationales en vertu desquelles les armateurs ne peuvent fournir des services de cabotage maritime qu’après
avoir obtenu préalablement une autorisation administrative, lorsque:
a)      ce régime d’autorisation vise à vérifier si, eu égard à la situation régnant dans un port déterminé, les liaisons déclarées
par un armateur peuvent être effectuées dans des conditions garantissant la sécurité du navire et le respect de l’ordre dans
le port et si le navire affecté au service régulier peut entrer sans entraves dans un port déterminé au moment que l’armateur
a déclaré comme étant celui souhaité pour l’exécution d’une liaison déterminée, sans, cependant, qu’une règle de droit ait
préalablement défini les critères sur la base desquels l’administration juge de ces questions, notamment dans l’éventualité
où plusieurs armateurs souhaitent pénétrer dans le même port au même moment;
b)      ce régime d’autorisation constitue, en même temps, un moyen d’imposer des obligations de service public, qui a, sur ce point,
les caractéristiques suivantes:
i)      il vise, sans exception, toutes les lignes maritimes desservant des îles;
ii)      il confère à l’autorité administrative habilitée à accorder l’autorisation un pouvoir discrétionnaire très large lui permettant
d’imposer des obligations de service public, sans qu’une règle de droit ait préalablement défini les critères régissant l’exercice
de ce pouvoir et sans que le contenu des obligations de service public qui peuvent être imposées ait été préalablement déterminé?»

Affaire C‑129/10
Le 30 janvier 2006, Amaltheia I Naftiki Etaireia a soumis à l’Ypourgos Emporikis Naftilías une déclaration d’affectation pour
la période allant du 1
er
novembre 2006 au 31 octobre 2007 concernant son navire qui assure la liaison entre Arkitsa, située sur le continent, et le
village d’Aidipsos, situé sur une île, en y joignant les tableaux horaires des itinéraires concernés.
Au mois de mars 2006, ayant constaté qu’il résultait des tableaux horaires déposés que, chaque jour, des navires partaient
simultanément, notamment durant la saison d’été, les autorités portuaires ont, en substance, indiqué que, pour des raisons
de sécurité, elles ne pouvaient pas permettre le départ simultané de plusieurs navires.
Diverses réunions de concertation tenues à la capitainerie d’Aidipsos et au ministère de la Marine marchande n’ayant pas permis
d’aboutir à un accord, le Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion a rendu, en date du 26 octobre 2006, un avis favorable à ce
que les liaisons soient organisées conformément à la dernière proposition faite par les autorités portuaires, à savoir que
seuls deux et non trois navires partent en même temps.
À la suite des déclarations faites par d’autres compagnies maritimes, l’Ypourgos Emporikis Naftilías a, le 31 octobre 2006,
adopté huit décisions qui prévoient un départ simultané du navire de la requérante et d’un navire appartenant à une association
d’autres armateurs intéressés dans l’exploitation de la ligne en cause.
Amaltheia I Naftiki Etaireia a attaqué ces huit décisions devant la juridiction de renvoi et a fait valoir que l’Ypourgos
Emporikis Naftilías aurait dû modifier les déclarations d’affectation déposées par ses concurrents dans le seul but d’éviter
des départs de navires simultanés.
La juridiction de renvoi souligne à nouveau que l’article 4, paragraphe 5, de la loi 2932/2001 prévoyait dans sa version initiale
que, lorsque plusieurs armateurs demandaient l’accès au même moment à un port dont la capacité n’était pas suffisante et qu’ils
n’arrivaient pas à coordonner leur arrivée par un accord commun, l’administration lançait un appel d’offres pour déterminer
la priorité d’accostage et d’amarrage.
Compte tenu de ces considérations, le Symvoulio tis Epikrateias a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question
préjudicielle suivante:
«Les dispositions des articles 1
er
et 2 du règlement [...], interprétées conformément au principe de la libre prestation des services, permettent-elles l’adoption
de dispositions nationales en vertu desquelles les armateurs ne peuvent fournir des services de cabotage maritime qu’après
avoir obtenu préalablement une autorisation administrative, accordée dans le cadre d’un régime d’autorisation qui vise, entre
autres, à vérifier si, eu égard à la situation régnant dans un port déterminé, les liaisons déclarées par un armateur peuvent
être effectuées dans des conditions garantissant la sécurité du navire et le respect de l’ordre dans le port et si le navire
affecté au service régulier peut entrer sans entraves dans un port déterminé au moment que l’armateur a déclaré comme étant
celui souhaité pour l’exécution d’une liaison déterminée, sans, cependant, qu’une règle de droit ait préalablement défini
les critères sur la base desquels l’administration juge de ces questions, notamment dans l’éventualité où plusieurs armateurs
souhaitent pénétrer dans le même port au même moment?»
Par ordonnance du président de la Cour du 8 avril 2010, les affaires C‑128/10 et C‑129/10 on été jointes aux fins de la procédure
écrite et orale ainsi que de l’arrêt.

Sur les questions préjudicielles

Observations liminaires
En premier lieu, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 58, paragraphe 1, TFUE, la libre circulation des services
en matière de transports est régie par les dispositions du titre VI de la troisième partie de ce même traité, relatif aux
transports, au nombre desquelles figure l’article 100, paragraphe 2, TFUE, qui permet au Parlement européen et au Conseil
de prendre des dispositions appropriées pour la navigation maritime.
Sur la base de l’article 80, paragraphe 2, CE, devenu article 100, paragraphe 2, TFUE, le législateur européen a adopté le
règlement qui a comme objectif, ainsi qu’il ressort de son article 1
er
, l’application aux armateurs communautaires du principe de la libre prestation des services dans le transport maritime à
l’intérieur du territoire de chaque État membre (arrêts Analir e.a., précité, point 20, ainsi que du 9 mars 2006, Commission/Espagne,
C‑323/03, Rec. p. I‑2161, point 43).
En vertu du huitième considérant du règlement, la mise en œuvre de la liberté de prestation de services de cabotage maritime
devait être progressive. Aux termes de l’article 6, paragraphes 2 et 3, du règlement, la République hellénique a bénéficié
d’une exemption de l’application du règlement jusqu’au 1
er
janvier 2004. À la date où les actes ministériels en cause ont été adoptés, le règlement était, selon son article 6, paragraphes
2 et 3, déjà applicable en Grèce ratione temporis.
En deuxième lieu, il convient d’examiner, toujours à titre liminaire, si les règles prévues par la loi grecque instituent
effectivement un régime d’autorisation préalable.
À cet égard, il y a lieu de souligner qu’il ressort des éléments du dossier que les décisions dans les deux litiges au principal
concernaient l’imposition de modifications des horaires de départ proposés par les armateurs en raison, d’une part, de la
sécurité des navires et de l’ordre dans les ports et, d’autre part, de la nécessité d’assurer une certaine fréquence des lignes
desservies.
Il convient de relever que les observations présentées devant la Cour révèlent une divergence d’opinions sur l’interprétation
du droit national applicable. En effet, le gouvernement grec et la Commission européenne ne s’accordent pas sur le point de
savoir si ce droit institue un régime d’autorisation.
La Commission, tout comme la juridiction de renvoi, considère que le régime créé par la loi 2932/2001, en vertu duquel l’Ypourgos
Emporikis Naftilías peut accepter ou rejeter les déclarations d’affectation à un service régulier faites par des propriétaires
de navires, constitue un régime d’autorisation, tel que celui qui était en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt
Analir e.a., précité.
En revanche, le gouvernement grec soutient que la procédure d’examen de ces déclarations d’affectation présentées par les
armateurs n’habilite pas l’administration à procéder à un contrôle de fond de celles-ci, mais lui permet uniquement d’effectuer
un contrôle formel et que donc cette procédure ne constitue pas un régime d’autorisation.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en ce qui concerne l’interprétation des dispositions de l’ordre juridique national,
la Cour est en principe tenue de se fonder sur les qualifications résultant de la décision de renvoi. En effet, selon une
jurisprudence constante, la Cour n’est pas compétente pour interpréter le droit interne d’un État membre (arrêt du 20 octobre
2005, Ten Kate Holding Musselkanaal e.a., C‑511/03, Rec. p. I‑8979, point 25 et jurisprudence citée).
En l’occurrence, puisque, ainsi qu’il ressort des décisions de renvoi, l’administration grecque ne se borne pas à une simple
acceptation des déclarations d’affectation des armateurs, mais peut aussi modifier les plans de transport proposés par ceux-ci
notamment en ce qui concerne les horaires de départ des navires, les effets juridiques d’une telle modification équivalent
à ceux d’une autorisation. Il s’ensuit que la loi 2932/2001 institue effectivement un régime d’autorisation préalable pour
la prestation de services de cabotage maritime.
En troisième lieu, il y a lieu de relever que, dans la mesure où la juridiction de renvoi, par ses questions préjudicielles,
ne demande pas l’interprétation des notions contenues à l’article 2 du règlement, force est de constater que l’opportunité
de se prononcer sur cet article n’est pas établie.

Sur les mesures visant le contrôle de la sécurité des navires et de l’ordre dans le port
S’agissant de la question de savoir si le règlement, et notamment son article 1
er
, s’oppose à un régime tel que celui en cause au principal susceptible d’aboutir à l’imposition de créneaux horaires pour
des raisons de sécurité des navires et d’ordre dans les ports, il y a lieu de rappeler qu’une réglementation nationale, qui
subordonne la prestation de services de cabotage maritime à l’obtention d’une autorisation administrative préalable, est de
nature à gêner ou à rendre moins attrayante la prestation de ces services et constitue, dès lors, une restriction à leur libre
circulation (voir arrêts précités Analir e.a., point 22, ainsi que Commission/Espagne, point 44).
En effet, en l’occurrence, force est de constater que les modifications aux propositions d’horaires des armateurs pour des
raisons tirées de la sécurité des ports et des navires peuvent constituer une restriction à la libre prestation des services
qui s’applique au domaine du cabotage maritime au sens l’article 1
er
du règlement.
Une telle restriction est toutefois susceptible d’être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général. Ainsi qu’il
ressort d’une jurisprudence constante, l’objectif d’assurer la sécurité dans les eaux portuaires constitue une telle raison
impérieuse d’intérêt général (voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, Rec. p. I‑3949, point
60).
Afin qu’une mesure s’appuyant sur des raisons de sécurité dans les eaux portuaires soit justifiée, elle doit, néanmoins, répondre
aux conditions de proportionnalité et de non-discrimination.
En ce qui concerne notamment l’examen de la proportionnalité, il convient, en premier lieu, d’admettre que l’instauration
d’un régime d’autorisation préalable, visant, à l’instar de celui en cause au principal, à s’assurer que la présence concomitante
de plusieurs navires dans un port n’est pas de nature à engendrer des risques pour la sécurité de ceux‑ci, constitue un moyen
tout à la fois approprié et nécessaire aux fins de poursuivre l’objectif de sécurité dans les eaux portuaires.
En second lieu, il convient de rappeler qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’un régime d’autorisation préalable
ne saurait légitimer un comportement discrétionnaire de la part des autorités nationales, de nature à priver les dispositions
de l’Union, notamment celles relatives à une liberté fondamentale telle que celle en cause au principal, de leur effet utile.
Aussi, pour qu’un régime d’autorisation préalable soit justifié alors même qu’il déroge à cette liberté, il doit être fondé
sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance, qui assurent qu’il soit propre à encadrer suffisamment
l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités nationales (voir arrêt du 22 décembre 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb,
C‑338/09, non encore publié au Recueil, point 53 et jurisprudence citée).
La nécessité d’encadrer l’exercice du pouvoir de l’administration par ces critères s’impose également quand, dans une situation
telle que celle au principal, qui concerne la répartition des créneaux horaires entre plusieurs armateurs intéressés se trouvant
en concurrence entre eux, l’administration nationale départage les candidats lorsque des raisons de sécurité des navires et
des ports empêchent plusieurs départs concomitants ou exigent un espacement de ceux-ci.
En l’occurrence, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, sous a) et b), de la loi 2932/2001, la modification des créneaux horaires
proposés par des armateurs peut se fonder sur les exigences tirées de la sécurité du navire et de l’ordre dans les ports.
En outre, ces dispositions prévoient que le ministre ne peut modifier la déclaration de l’armateur que «dans la mesure du
nécessaire» et par une décision dûment motivée. Même si ces critères généraux ne définissent pas en détail les raisons de
sécurité et d’ordre qui peuvent justifier une modification des créneaux horaires, ceux-ci semblent opérer un encadrement objectif
d’un caractère suffisamment précis et connu à l’avance pour l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités nationales.
C’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient de procéder aux vérifications qui s’imposent par rapport à sa législation
nationale.

Sur les mesures imposant des obligations de service public
S’agissant de la question de savoir si le règlement et notamment ses articles 1
er
et 4 s’opposent à un régime d’autorisation préalable imposant des obligations de service public, qui consiste dans la fixation
de certains créneaux horaires, il y a lieu de relever que, selon ledit article 4, paragraphe 2, un État membre peut imposer
de telles obligations de fréquence aux armateurs pour les services réguliers de cabotage.
En outre, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’un régime d’autorisation administrative préalable peut constituer un
moyen d’imposer des obligations de service public (voit arrêt Analir e.a., précité, point 34).
Compte tenu du fait que toutes les lignes de cabotage ne constituent pas nécessairement des lignes exigeant des obligations
de service public, un tel régime n’est permis que si les autorités nationales compétentes ont constaté, pour chaque trajet
concerné, l’insuffisance des services réguliers de transport dans le cas où la prestation de ceux-ci serait laissée aux seules
forces du marché et si ce régime est nécessaire et proportionné au but consistant à assurer la suffisance des services de
transport régulier à destination et en provenance des îles (voir, en ce sens, le neuvième considérant du règlement ainsi que
arrêt Analir e.a., précité, points 29 et 34).
Enfin, un tel régime d’autorisation préalable ne saurait légitimer un comportement discrétionnaire de la part des autorités
nationales, de nature à priver les dispositions du règlement de leur effet utile. Partant, il doit être fondé sur des critères
objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance des entreprises concernées, de manière à encadrer l’exercice du pouvoir
d’appréciation des autorités nationales afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire (voir, en ce sens, arrêt
Analir e.a., précité, points 37 et 38).
Dans ses décisions de renvoi, le Symvoulio tis Epikrateias souligne en particulier l’absence, dans la réglementation nationale
en cause au principal, de critères objectifs auxquels l’administration doit se tenir pendant la procédure conduisant à l’adoption
des décisions d’autorisation. Pour leur part, le gouvernement grec et la Commission observent que l’article 4, paragraphe
4, de la loi 2932/2001 transpose l’article 4, paragraphe 2, du règlement en reproduisant les critères qui y sont contenus.
Ainsi qu’il a été rappelé au point 55 du présent arrêt, le régime d’autorisation préalable doit être basé sur des règles connues
à l’avance, objectives, proportionnées et non discriminatoires.
De même, il est essentiel que le contenu des obligations de service public susceptibles d’être imposées soit également fixé
dans une mesure à caractère général afin que les détails et l’ampleur de ces obligations soient connus à l’avance.
S’agissant des critères pour l’imposition d’obligations de service public, l’article 4, paragraphe 2, du règlement, qui établit
les exigences auxquelles les États membres doivent se tenir pour imposer des obligations de service public, à savoir les ports
à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la capacité de rendre le service, les tarifs pratiqués et l’équipage
du navire, doit être considéré comme fixant une liste exhaustive.
De telles exigences peuvent être considérées comme des critères objectifs auxquels l’administration doit se tenir dans l’exercice
de son pouvoir d’appréciation visant l’imposition des obligations de service public, notamment dans l’éventualité où plusieurs
armateurs souhaitent pénétrer dans le même port au même moment.
En ce qui concerne la réglementation nationale en cause au principal, il convient notamment de relever que l’article 2, paragraphe
6, de la loi 2932/2001 énumère les différentes exigences pouvant justifier l’imposition d’obligations de service public qui
sont prévues à l’article 4, paragraphe 2, du règlement. En outre, ledit article 2 précise que de telles obligations doivent
être imposées «pour satisfaire à des raisons d’intérêt public» et «sans créer de discrimination». Pour sa part, l’article
4, paragraphe 4, sous c), de cette même loi spécifie que les modifications des déclarations des armateurs visant l’imposition
de telles obligations peuvent être justifiées pour garantir la régularité dans la prestation des services. Cette même disposition
prévoit enfin que de telles modifications ne peuvent à cet égard être décidées que «dans la mesure du nécessaire» et «motifs
à l’appui».
C’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient d’apprécier si, sur la base de ces éléments, les dispositions de la réglementation
en cause au principal satisfont aux conditions rappelées aux points 54 et 55 du présent arrêt.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que les dispositions
combinées des articles 1
er
et 4 du règlement doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui institue
un régime d’autorisation préalable pour les services de cabotage maritime prévoyant l’adoption de décisions administratives
imposant le respect de certains créneaux horaires pour des raisons liées, d’une part, à la sécurité des navires et à l’ordre
dans les ports et, d’autre part, à des obligations de service public, pourvu qu’un tel régime soit fondé sur des critères
objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance, notamment dans l’éventualité où plusieurs armateurs souhaitent pénétrer
dans le même port au même moment. S’agissant des décisions administratives imposant des obligations de service public, il
est en outre nécessaire qu’un besoin réel de service public en raison de l’insuffisance des services réguliers de transport
dans une situation de libre concurrence puisse être démontré. Il incombe à la juridiction nationale d’apprécier si dans les
affaires au principal ces conditions sont remplies.

Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit:
Les dispositions combinées des articles 1
er
et 4 du règlement (CEE) n° 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation
des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime), doivent être interprétées en ce
sens qu’elles ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui institue un régime d’autorisation préalable pour les services
de cabotage maritime prévoyant l’adoption de décisions administratives imposant le respect de certains créneaux horaires pour
des raisons liées, d’une part, à la sécurité des navires et à l’ordre dans les ports et, d’autre part, à des obligations de
service public, pourvu qu’un tel régime soit fondé sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance,
notamment dans l’éventualité où plusieurs armateurs souhaitent pénétrer dans le même port au même moment. S’agissant des décisions
administratives imposant des obligations de service public, il est en outre nécessaire qu’un besoin réel de service public
en raison de l’insuffisance des services réguliers de transport dans une situation de libre concurrence puisse être démontré.
Il incombe à la juridiction nationale d’apprécier si dans les affaires au principal ces conditions sont remplies.
Signatures
*
Langue de procédure: le grec.