CELEX: 62012CJ0370
Mechanizm stabilności dla państw, których walutą jest euro
Decyzja 2011/199/UE
Zmiana art. 136 TFUE
Ważność
Artykuł 48 ust. 6 TUE
Uproszczona procedura zmiany traktatu
Traktat EMS
Polityka gospodarcza i pieniężna
Kompetencje państw członkowskich

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy, po pierwsze, ważności decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (
Dz.U. L 91, s. 1
), a po drugie wykładni art. 2 TUE, 3 TUE, art. 4 ust. 3 TUE, art. 13 TUE, art. 2 ust. 3 TFUE, art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, art. 3 ust. 2 TFUE, art. 119–123 TFUE i 125–127 TFUE oraz zasad ogólnych skutecznej ochrony sądowej i pewności prawa.
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania w sprawie apelacji od orzeczenia High Court (Irlandia) wniesionej przez T. Pringle’a, parlamentarzystę irlandzkiego, przeciwko Government of Ireland, Ireland oraz Attorney General i zmierzającej do stwierdzenia, po pierwsze, że zmiana art. 136 TFUE na mocy art. 1 decyzji 2011/199 stanowi niezgodną z prawem zmianę traktatu FUE, a po drugie, że ratyfikując, zatwierdzając i akceptując traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności między Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką oraz Republiką Finlandii, zawarty w Brukseli w dniu 2 lutego 2012 r. (zwany dalej „traktatem EMS”), Irlandia podjęła zobowiązania sprzeczne z traktatami stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej.
I –

Ramy prawne
A –
Decyzja 2011/199
W dniu 16 grudnia 2010 r. rząd belgijski przedłożył zgodnie z art. 48 ust. 6 akapit pierwszy TUE propozycję zmiany art. 136 TFUE polegającej na dodaniu tam ust. 3.
Parlament Europejski, Komisja Europejska oraz Europejski Bank Centralny (EBC) wyraziły opinię na temat tej propozycji w dniach, odpowiednio, 23 marca, 15 lutego i 17 marca 2011 r. Decyzja 2011/199 została wydana w dniu 25 marca 2011 r.
Zgodnie z motywami 2, 4 i 5 decyzji 2011/199:
„(2)
Na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 28–29 października 2010 r. szefowie państw lub rządów zgodzili się co do tego, że państwa członkowskie powinny ustanowić stały mechanizm kryzysowy służący ochronie stabilności finansowej strefy euro jako całości, i zwrócili się do przewodniczącego Rady Europejskiej o podjęcie konsultacji z członkami Rady Europejskiej w sprawie nieznacznej zmiany Traktatu, która byłaby w tym celu niezbędna.
[…]
(4)
Mechanizm stabilności zapewni narzędzie niezbędne do przeciwdziałania takim przypadkom zagrożeń dla stabilności finansowej strefy euro jako całości, jakie odnotowano w roku 2010, i dzięki temu przyczyni się do utrzymania stabilności gospodarczej i finansowej w samej Unii. Na posiedzeniu w dniach 16 i 17 grudnia 2010 r. Rada Europejska uzgodniła, iż w związku z tym, że mechanizm ten ma służyć ochronie stabilności finansowej strefy euro jako całości, art. 122 ust. 2 [traktatu FUE] nie będzie już do tego celu potrzebny. Szefowie państw lub rządów uzgodnili zatem, że artykuł ten nie powinien być wykorzystywany do tego celu.
(5)
W dniu 16 grudnia 2010 r. Rada Europejska – zgodnie z art. 48 ust. 6 akapit drugi TUE – postanowiła skonsultować się w sprawie przedmiotowego wniosku z Parlamentem Europejskim i Komisją. Postanowiła również skonsultować się z [EBC] […]”.
Artykuł 1 decyzji 2011/199 stanowi:
„W art. 136 [traktatu FUE] dodaje się ustęp w brzmieniu:
»3.   Państwa członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom«”.
Zgodnie z art. 2 decyzji 2011/199:
„Państwa członkowskie niezwłocznie notyfikują Sekretarzowi Generalnemu Rady zakończenie procedur służących zatwierdzeniu niniejszej decyzji zgodnie ze swoimi odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., pod warunkiem otrzymania przed tą datą wszystkich notyfikacji, o których mowa w akapicie pierwszym, lub – w przeciwnym wypadku – pierwszego dnia miesiąca następującego po otrzymaniu ostatniej z notyfikacji, o których mowa w akapicie pierwszym”.
B –
Traktat EMS
Stronami traktatu EMS są państwa członkowskie, których walutą jest euro.
Motywy 1 i 16 traktatu EMS są sformułowane następująco:
„(1)
Rada Europejska uzgodniła w dniu 17 grudnia 2010 r., że niezbędne jest utworzenie przez państwa członkowskie, których walutą jest euro, stałego mechanizmu stabilności. Ten europejski mechanizm stabilności (»EMS«) będzie pełnił zadania wykonywane obecnie przez europejski instrument stabilności finansowej (»EISF«) oraz europejski mechanizm stabilizacji finansowej (»EMSF«), udzielając w razie potrzeby pomocy finansowej państwom członkowskim strefy euro.
[…]
(16)
Zgodnie z art. 273 [TFUE] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do rozpatrywania wszelkich sporów między umawiającymi się stronami oraz między tymi stronami i EMS w przedmiocie wykładni i stosowania niniejszego traktatu” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkich cytatów z tego traktatu poniżej].
Artykuł 1 traktatu EMS, zatytułowany „Ustanowienie i członkowie”, stanowi:
„1.   Na mocy niniejszego traktatu umawiające się strony ustanawiają między sobą międzynarodową instytucję finansową pod nazwą »Europejski Mechanizm Stabilności« (zwaną dalej »EMS«).
2.   Umawiające się strony są członkami EMS”.
Artykuł 3 traktatu EMS określa w następujący sposób cel powołania tego mechanizmu, którego początkowa zdolność pożyczkowa została ustalona w art. 39 omawianego traktatu na 500 mld EUR:
„Celem EMS jest uruchamianie funduszy oraz udzielanie jego członkom napotykającym lub mogącym napotkać poważne trudności finansowe, pod rygorystycznymi warunkami dostosowanymi do charakteru wybranego instrumentu pomocy finansowej, wsparcia na rzecz stabilności, jeżeli będzie to konieczne do zapewnienia stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich. W tym celu jest on uprawniony do pozyskiwania środków finansowych poprzez emisję instrumentów finansowych oraz zawieranie umów i porozumień finansowych lub innych z członkami EMS, instytucjami finansowymi i innymi osobami trzecimi”.
Artykuł 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 akapit pierwszy traktatu EMS stanowi:
„1.   Organami EMS są rada gubernatorów, rada dyrektorów i dyrektor generalny. Dysponuje on również personelem, jaki zostanie uznany za właściwy.
[...]
3.   Podjęcie decyzji za wspólną zgodą wymaga jednomyślności biorących udział w głosowaniu. Wstrzymanie się od głosu nie stoi na przeszkodzie podjęciu decyzji za wspólną zgodą.
4.   Jeżeli Komisja oraz EBC wspólnie uznają, iż brak pilnej decyzji w sprawie przyznania lub wdrożenia pomocy finansowej określonej w art. 13–18 stwarza zagrożenie dla gospodarczej i finansowej równowagi strefy euro, w drodze odstępstwa od ust. 3 stosuje się nadzwyczajną procedurę głosowania. [...]”.
Artykuł 5 ust. 3 traktatu EMS przewiduje, że „członek Komisji Europejskiej właściwy do spraw gospodarczych i pieniężnych oraz prezes EBC, a także przewodniczący Eurogrupy (jeżeli nie jest przewodniczącym ani gubernatorem), mogą uczestniczyć w posiedzeniach rady gubernatorów [EMS] jako obserwatorzy”.
W myśl art. 5 ust. 7 lit. m) omawianego traktatu rada gubernatorów podejmuje większością kwalifikowaną „wszelkie decyzje w sprawach spornych, zgodnie z art. 37 ust. 2”.
Artykuł 6 ust. 2 traktatu EMS przewiduje, że „[c]złonek Komisji Europejskiej właściwy do spraw gospodarczych i pieniężnych oraz prezes EBC mogą wyznaczyć obserwatorów [do rady dyrektorów EMS]”.
Artykuł 8 ust. 5 traktatu EMS stanowi:
„Odpowiedzialność członków EMS ogranicza się w każdych okolicznościach do wartości nominalnej ich udziałów w kapitale zakładowym. Członek EMS nie odpowiada, z tytułu swojego członkostwa, za zobowiązania EMS. […]”.
Artykuł 12 traktatu EMS określa zasady udzielania pomocy finansowej. Jego ust. 1 stanowi:
„Jeżeli jest to konieczne do zapewniania stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich, EMS może udzielić członkowi EMS, pod rygorystycznymi warunkami dostosowanymi do wybranego instrumentu pomocy finansowej, wsparcia na rzecz stabilności. Warunki te mogą obejmować w szczególności wdrożenie programu dostosowań makroekonomicznych lub zobowiązanie do przestrzegania wcześniej ustalonych warunków przyznania pomocy”.
Procedura przyznania członkowi EMS wsparcia na rzecz stabilności została określona w art. 13 omawianego traktatu w następujący sposób:
„1.   Członek EMS może zwrócić się do przewodniczącego rady gubernatorów z wnioskiem o udzielenie wsparcia na rzecz stabilności. Wniosek wskazuje instrument lub instrumenty pomocy finansowej, jakie można zastosować. Z chwilą otrzymania wniosku przewodniczący rady gubernatorów zleca Komisji Europejskiej we współpracy z EBC następujące zadania:
a)
ocenę zagrożenia dla stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich, chyba że EBC przedstawił już analizę zgodnie z art. 18 ust. 2;
b)
ocenę równowagi zadłużenia publicznego; jeżeli jest to pożądane i możliwe, ocena powinna zostać dokonana we współpracy z [Międzynarodowym Funduszem Walutowym];
c)
ocenę rzeczywistych i potencjalnych potrzeb członka EMS w zakresie finansowania.
2.   Na podstawie wniosku członka EMS oraz oceny, o której mowa w ust. 1, rada gubernatorów może podjąć decyzję o przyznaniu temu członkowi EMS co do zasady wsparcia na rzecz stabilności w postaci programu pomocy finansowej.
3.   W razie podjęcia decyzji na podstawie ust. 2 rada gubernatorów zleca Komisji Europejskiej – we współpracy z EBC oraz, jeżeli jest to możliwe, wspólnie z MFW – uzgodnienie z zainteresowanym członkiem EMS protokołu ustaleń określającego szczegółowo warunki korzystania z programu pomocy finansowej. Protokół uwzględnia powagę stwierdzonych trudności oraz charakter wybranego instrumentu pomocy finansowej. Jednocześnie dyrektor generalny EMS sporządza projekt umowy w sprawie programu pomocy finansowej określającej zasady finansowe pomocy oraz wybrane instrumenty; projekt podlega akceptacji rady gubernatorów.
Protokół ustaleń musi być w pełni zgodny ze środkami koordynacji polityki gospodarczej przewidzianymi w [traktacie FUE], w szczególności z wszelkimi aktami prawa Unii Europejskiej, w tym z opiniami, ostrzeżeniami, zaleceniami i decyzjami skierowanymi do zainteresowanego członka EMS.
4.   Komisja Europejska podpisuje protokół ustaleń w imieniu EMS, jeżeli jest on zgodny z warunkami, o których mowa w ust. 3, i po zatwierdzeniu przez radę gubernatorów.
5.   Rada dyrektorów zatwierdza umowę w sprawie programu pomocy finansowej, która określa zasady udzielonego wsparcia na rzecz stabilności oraz ewentualnie sposób wypłaty pierwszej transzy pomocy.
6.   EMS ustanawia odpowiedni system ostrzegawczy zapewniający terminową spłatę przez jego członków zobowiązań wynikających z udzielonego wsparcia na rzecz stabilności.
7.   Komisja Europejska – we współpracy z EBC oraz, jeżeli jest to możliwe, wspólnie z MFW – zapewnia przestrzeganie warunków korzystania z programu pomocy finansowej”.
Wsparcie udzielane przez EMS jego członkom ma postać instrumentów określonych w art. 14–18 traktatu, to jest pomocy finansowej w formie zapobiegawczej linii kredytowej (art. 14) oraz w formie pożyczek (art. 15 i 16), nabywania papierów dłużnych członka EMS na rynku pierwotnym (art. 17) oraz interwencji na rynku wtórnym w odniesieniu do papierów dłużnych emitowanych przez członka EMS (art. 18).
Zgodnie z art. 20 ust. 1 traktatu EMS, „udzielając wsparcia na rzecz stabilności, EMS dąży do pokrycia wszystkich kosztów finansowania oraz operacyjnych wraz z odpowiednią marżą”.
Artykuł 25 ust. 2 traktatu EMS stanowi:
„Jeżeli jeden z członków EMS nie dokonuje wpłat na poczet kapitału po wezwaniu skierowanym na podstawie art. 9 ust. 2 i 3, wszystkich członków EMS wzywa się do wpłat w podwyższonej wysokości, tak by EMS otrzymał całość niezbędnego kapitału. Rada gubernatorów określa działania, jakie należy podjąć, by wskazany powyżej członek EMS wykonał swoje zobowiązania w rozsądnym terminie. Rada gubernatorów może żądać zapłaty odsetek za zwłokę od należnej kwoty”.
Zgodnie z art. 32 ust. 2 omawianego traktatu EMS posiada osobowość prawną.
Artykuł 37 traktatu EMS, zatytułowany „Wykładnia i rozstrzyganie sporów”, stanowi:
„1.   Wszelkie kwestie dotyczące wykładni lub stosowania postanowień niniejszego traktatu oraz uregulowań wydawanych przez EMS powstałe między EMS a jego członkami oraz między członkami EMS podlegają rozstrzygnięciu przez radę dyrektorów.
2.   Rada gubernatorów rozstrzyga spory między EMS a jego członkami oraz między członkami EMS dotyczące wykładni lub stosowania niniejszego traktatu, w tym spory dotyczące zgodności decyzji EMS z niniejszym traktatem. W takim wypadku prawo głosu zainteresowanych członków rady gubernatorów ulega zawieszeniu, a większość potrzebną do podjęcia decyzji oblicza się odpowiednio.
3.   Jeżeli jeden z członków EMS zakwestionuje rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 2, sprawa kierowana jest do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest wiążące dla stron, które podejmują działania w celu zastosowania się do tego orzeczenia w terminie określonym przez Trybunał”.
II –

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
W dniu 13 kwietnia 2012 r. T. Pringle wniósł do High Court skargę przeciwko pozwanym w postępowaniu głównym, na poparcie której podniósł po pierwsze zarzut, iż decyzja 2011/199 została wydana bezprawnie w świetle uproszczonej procedury zmiany określonej w art. 48 ust. 6 TUE, ponieważ powoduje ona zmianę kompetencji Unii, sprzecznie z art. 48 ust. 6 akapit trzeci TUE, oraz że decyzja ta jest niezgodna z postanowieniami traktatów UE i FUE dotyczącymi unii gospodarczej i walutowej, a także z zasadami ogólnymi prawa Unii.
Po drugie, T. Pringle zarzucił, że Irlandia, ratyfikując, zatwierdzając i przyjmując traktat EMS, podejmuje zobowiązania sprzeczne z postanowieniami traktatów UE i FUE w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniężnej i bezpośrednio narusza wyłączne kompetencje Unii w zakresie polityki pieniężnej. Ustanawiając EMS, państwa członkowskie, których walutą jest euro, tworzą dla siebie samodzielną i stałą instytucję międzynarodową w celu obejścia zakazów i ograniczeń wprowadzonych w postanowieniach traktatu FUE dotyczących polityki gospodarczej i pieniężnej. Ponadto traktat EMS powierza instytucjom Unii nowe kompetencje oraz zadania niezgodne z ich funkcjami określonymi w traktatach UE i FUE. Traktat EMS jest wreszcie niezgodny z ogólnymi zasadami skutecznej ochrony sądowej oraz pewności prawa.
Orzeczeniem z dnia 17 lipca 2012 r. High Court oddalił skargę T. Pringle’a w całości.
W dniu 19 lipca 2012 r. T. Pringle wniósł do sądu odsyłającego apelację od tego orzeczenia.
W tych okolicznościach Supreme Court postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy decyzja 2011/199 […] jest ważna:
—
mając na uwadze zastosowanie uproszczonej procedury zmiany określonej w art. 48 ust. 6 TUE, a w szczególności to, czy proponowana zmiana art. 136 TFUE spowodowała zwiększenie kompetencji przyznanych Unii w traktatach;
—
mając na uwadze treść proponowanej zmiany, a w szczególności to, czy prowadzi ona do naruszenia traktatów lub ogólnych zasad prawa Unii?
2)
Czy w świetle:
—
art. 2 TUE i 3 TUE oraz postanowień części trzeciej tytuł VIII traktatu FUE, a w szczególności art. 119–123 [TFUE] [i art. 125–127 TFUE];
—
wyłącznej kompetencji Unii w polityce pieniężnej, jak przewiduje art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, i do zawierania umów międzynarodowych objętych zakresem stosowania art. 3 ust. 2 TFUE;
—
kompetencji Unii do koordynacji polityki gospodarczej zgodnie z art. 2 ust. 3 TFUE i częścią trzecią tytuł VIII traktatu FUE;
—
uprawnień i funkcji instytucji Unii zgodnie z zasadami określonymi w art. l3 TUE;
—
zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE;
—
ogólnych zasad prawa Unii, w tym w szczególności ogólnej zasady skutecznej ochrony sądowej i prawa do skutecznego środka prawnego przewidzianego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej [zwanej dalej »Kartą«] oraz ogólnej zasady pewności prawa,
państwo członkowskie Unii Europejskiej, którego walutą jest euro, jest uprawnione do zawarcia i ratyfikowania umowy międzynarodowej takiej jak traktat EMS?
3)
W razie stwierdzenia ważności decyzji [2011/199], czy uprawnienie państwa członkowskiego do zawarcia i ratyfikacji umowy międzynarodowej takiej jak traktat EMS jest uzależnione od wejścia w życie tej decyzji?”.
III –

W przedmiocie pytań prejudycjalnych
A –
W przedmiocie pierwszego pytania
Poprzez pierwsze pytanie sąd odsyłający dąży do zbadania ważności decyzji 2011/199, która w trybie uproszczonej procedury zmiany przewidzianej w art. 48 ust. 6 TUE dokonuje modyfikacji art. 136 TFUE, dodając do niego ust. 3 dotyczący utworzenia mechanizmu stabilności.
1. W przedmiocie właściwości Trybunału
Irlandia, rządy belgijski, niemiecki, hiszpański, francuski, włoski, cypryjski, niderlandzki, austriacki i słowacki oraz Rada Europejska i Komisja utrzymują, że kompetencja Trybunału do rozpatrzenia pierwszego pytania jest ograniczona, a nawet wykluczona, jako że pytanie to dotyczy ważności przepisu prawa pierwotnego. Artykuł 267 TFUE nie nadaje zaś Trybunałowi kompetencji do badania ważności postanowień traktatów.
W tej kwestii należy, po pierwsze, przypomnieć, że pytanie dotyczy ważności decyzji Rady Europejskiej. Ponieważ zaś z jednej strony Rada Europejska figuruje wśród instytucji Unii wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE, a z drugiej strony Trybunał jest właściwy na podstawie art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE „do orzekania w trybie prejudycjalnym […] o ważności […] aktów przyjętych przez instytucje”, Trybunał jest co do zasady właściwy do badania ważności decyzji Rady Europejskiej.
Należy następnie stwierdzić, że decyzja 2011/199 dotyczy dodania w traktacie FUE nowego postanowienia prawa pierwotnego, a mianowicie ust. 3 w art. 136 TFUE.
Rzeczywiście, jak twierdzi Irlandia oraz rządy i instytucje wskazane w pkt 30 niniejszego wyroku, zgodnie z art. 267 akapit pierwszy lit. a) TFUE badanie ważności przepisów prawa pierwotnego nie leży w kompetencji Trybunału. Jednakże po wejściu w życie traktatu z Lizbony, który wprowadził, oprócz zwykłej procedury zmiany traktatu FUE, uproszczoną procedurę zmiany określoną w art. 48 ust. 6 TUE, powstaje pytanie, czy zadaniem Trybunału jest kontrola przestrzegania przez państwa członkowskie warunków ustanowionych w tym postanowieniu przy wprowadzaniu przez nie zmian do traktatu FUE w trybie procedury uproszczonej.
W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 48 ust. 6 akapit pierwszy TUE uproszczona procedura zmiany dotyczy „zmiany wszystkich lub części postanowień części trzeciej [traktatu FUE], dotyczących wewnętrznych polityk i działań Unii”. Akapit drugi tego ustępu potwierdza, że „Rada Europejska może przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej [traktatu FUE]”. Zgodnie z akapitem trzecim tego ustępu decyzja taka „nie może zwiększyć kompetencji przyznanych Unii w traktatach”.
Kontrola przestrzegania powyższych warunków jest niezbędna do ustalenia, czy uproszczona procedura zmiany mogła znaleźć zastosowanie. Z tego względu Trybunał, jako instytucja powołana na podstawie art. 19 ust. 1 akapit pierwszy TUE do zapewniania poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, jest właściwy do badania ważności decyzji Rady Europejskiej wydanej na podstawie art. 48 ust. 6 TUE.
W tym celu Trybunał musi zbadać po pierwsze, czy dochowano zasad proceduralnych określonych w art. 48 ust. 6 TUE, a po drugie, czy wprowadzone zmiany dotyczą tylko części trzeciej traktatu FUE, a zatem czy nie wprowadzają zmiany żadnych postanowień innych części traktatów stanowiących podstawę Unii oraz czy nie zwiększają powierzonych jej kompetencji.
W związku z powyższym Trybunał jest właściwy do badania ważności decyzji 2011/199 w świetle warunków określonych w art. 48 ust. 6 TUE.
2. W przedmiocie dopuszczalności
Zdaniem Irlandii pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne, ponieważ, po pierwsze, zgodnie z orzecznictwem wynikającym z wyroku z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie
C-188/92 TWD Textilwerke Deggendorf, Rec. s. I-833
, skarżący w postępowaniu głównym powinien był wnieść skargę bezpośrednią na decyzję 2011/199 na podstawie art. 263 TFUE w terminie określonym w akapicie szóstym tego artykułu, a po drugie powinien był w każdym razie dochować rozsądnego terminu, kwestionując ważność omawianej decyzji przed sądem krajowym. T. Pringle wniósł zaś skargę w sprawie głównej dopiero w dniu 13 kwietnia 2012 r., podczas gdy decyzja 2011/199 została wydana w dniu 25 marca 2011 r.
W tej kwestii trzeba przypomnieć, że każda strona w postępowaniu krajowym ma prawo powołać się przed sądem rozpatrującym sprawę na nieważność aktu Unii i spowodować skierowanie przez ten sąd, który nie jest władny samodzielnie stwierdzić nieważności takiego aktu, pytania prejudycjalnego (zob. wyroki: z dnia 15 lutego 2001 r. w sprawie
C-239/99 Nachi Europe, Rec. s. I-1197
, pkt 35; z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie
C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. I-6677
, pkt 40; z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie
C-550/09 E i F, Zb.Orz. s. I-6213
, pkt 45). Należy podkreślić, że art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE nie uzależnia dopuszczalności odesłania prejudycjalnego opartego na tym postanowieniu od dochowania przez stronę w postępowaniu krajowym jakiegokolwiek terminu, przed którego upływem skarga kwestionująca ważność aktu Unii powinna zostać wniesiona do właściwego sądu krajowego. Wobec braku uregulowań w tej materii w prawie Unii termin na wniesienie skargi jest bowiem określony w krajowych przepisach procesowych i tylko sądy krajowe są właściwe do oceny jego dochowania w postępowaniu głównym.
Jak zaś wynika z postanowienia odsyłającego, High Court oddalił argument Irlandii o wniesieniu skargi do tego sądu po terminie, a sąd odsyłający nie uznał za konieczne badania tej kwestii ponownie.
Trzeba jednakże zaznaczyć, że stronie przysługuje prawo do powołania się na nieważność aktu Unii pod warunkiem, iż nie była ona uprawniona do wniesienia skargi bezpośredniej na ten akt na podstawie art. 263 TFUE (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie TWD Textilwerke Deggendorf, pkt 23; w sprawie E i F, pkt 46; wyrok z dnia 17 lutego 2011 r. w sprawie
C-494/09 Bolton Alimentari, Zb.Orz. s. I-647
, pkt 22). Uznanie, że podmiot prawa, który bez wątpienia miał legitymację procesową do zaskarżenia aktu Unii na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, może po upływie terminu na wniesienie skargi określonego w art. 263 akapit szósty TFUE zakwestionować ważność tego samego aktu przed sądem krajowym, oznaczałoby bowiem umożliwienie mu uchylenia się od ostatecznego charakteru skutków, jakie akt ów wobec niego wywołuje po upływie terminu na wniesienie skargi (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie TWD Textilwerke Deggendorf, pkt 18, 24; w sprawie E i F, pkt 46, 48; w sprawie Bolton Alimentari, pkt 22, 23).
W niniejszej sprawie nie wydaje się, by skarżący w postępowaniu głównym był w sposób niewątpliwy uprawniony do wniesienia na podstawie art. 263 TFUE skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2011/199.
W związku z tym argumentacji Irlandii podniesionej na poparcie zarzutu niedopuszczalności pierwszego pytania nie można uwzględnić.
Jak więc z powyższego wynika, pierwsze pytanie jest dopuszczalne.
3. Co do istoty
Należy zbadać, po pierwsze, czy zmiana traktatu FUE przewidziana w decyzji 2011/199 dotyczy wyłącznie postanowień zawartych w trzeciej części tego traktatu, a po drugie, czy nie zwiększa ona zakresu kompetencji powierzonych Unii w traktatach.
a) W kwestii, czy zmiana traktatu FUE dotyczy wyłącznie postanowień zawartych w jego części trzeciej
Trzeba stwierdzić, że decyzja 2011/199 wprowadza zmianę postanowienia znajdującego się w części trzeciej traktatu FUE, a mianowicie art. 136 TFUE, czyniąc tym samym zadość z formalnego punktu widzenia zastrzeżeniu zawartemu w art. 48 ust. 6 akapity pierwszy i drugi TUE, zgodnie z którym uproszczona procedura zmiany może dotyczyć tylko postanowień części trzeciej traktatu FUE.
Sąd odsyłający stawia jednak pytanie, czy zmiana traktatu FUE nie ma również wpływu na postanowienia części pierwszej tego traktatu. Dąży on w tej kwestii do ustalenia, czy decyzja 2011/199 narusza kompetencję Unii w dziedzinie polityki pieniężnej oraz w dziedzinie koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich.
W odniesieniu do tego pytania trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE działania państw członkowskich i Unii obejmują jednolitą walutę, jaką jest euro, jak również określenie i prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i walutowej. Polityka pieniężna Unii jest uregulowana w szczególności w art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE oraz w art. 127–133 TFUE.
Ponadto, zgodnie z art. 282 ust. 1 TFUE, EBC i banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, tworzące Eurosystem, prowadzą politykę pieniężną Unii.
Jak wynika z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, Unii przysługuje kompetencja wyłączna w zakresie polityki pieniężnej państw członkowskich, których walutą jest euro.
Poza tym, zgodnie z art. 119 ust. 1 TFUE działania państw członkowskich i Unii obejmują podjęcie polityki gospodarczej opartej na ścisłej koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich, na rynku wewnętrznym oraz na ustaleniu wspólnych celów, prowadzonej w zgodzie z zasadą otwartej gospodarki rynkowej, w której panuje swobodna konkurencja. Polityka gospodarcza Unii jest przedmiotem unormowania w art. 2 ust. 3 TFUE, art. 5 ust. 1 TFUE oraz w art. 120–126 TFUE.
Należy wobec tego ustalić, po pierwsze, czy decyzja 2011/199, modyfikując art. 136 TFUE poprzez dodanie ust. 3, zgodnie z którym „państwa członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności”, przekazuje państwom członkowskim kompetencje w zakresie polityki pieniężnej państw członkowskich, których walutą jest euro. W takim bowiem wypadku omawiana zmiana traktatu naruszałaby wyłączną kompetencję Unii ustanowioną w art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, a ponieważ to ostatnie postanowienie znajduje się w pierwszej części traktatu FUE, zmiany takiej można dokonać tylko w trybie zwykłej procedury zmiany określonej w art. 48 ust. 2–5 TUE.
W tej kwestii należy przede wszystkim zauważyć, że traktat FUE, niezawierający definicji polityki pieniężnej, odwołuje się w postanowieniach dotyczących tej polityki raczej do jej celów niż instrumentów.
Zgodnie z art. 127 ust. 1 TFUE i art. 282 ust. 2 TFUE głównym celem polityki pieniężnej Unii jest utrzymanie stabilności cen. Postanowienia te przewidują ponadto, że Europejski System Banków Centralnych (zwany dalej „ESBC”) wspiera ogólną politykę gospodarczą w Unii, przyczyniając się do osiągnięcia celów Unii określonych w art. 3 traktatu UE. Poza tym, zgodnie z art. 139 ust. 2 TFUE, art. 127 ust. 1 TFUE nie znajduje zastosowania do państw członkowskich objętych derogacją na mocy art. 139 ust. 1 TFUE.
Należy wobec tego zbadać, czy cele mechanizmu stabilności, którego utworzenie dopuszcza art. 1 decyzji 2011/199, a także przewidziane działania, nie należą do zakresu polityki pieniężnej w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 127 TFUE.
Jeśli chodzi, w pierwszej kolejności, o cel, któremu ma służyć ów mechanizm, jakim jest zapewnienie stabilności strefy euro jako całości, należy go wyraźnie odróżniać od celu w postaci utrzymania stabilności cen, co jest głównym celem polityki pieniężnej Unii. Nawet bowiem jeżeli stabilność strefy euro może mieć wpływ na stabilność waluty używanej w tej strefie, działań z zakresu polityki gospodarczej nie można utożsamiać z działaniami z zakresu polityki pieniężnej tylko z tej przyczyny, że może ona mieć pośredni wpływ na stabilność euro.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do przewidywanych działań służących osiągnięciu zamierzonego celu, decyzja 2011/199 stwierdza jedynie, że mechanizm stabilności będzie udzielał niezbędnej pomocy finansowej i nie zawiera żadnych wskazówek co do sposobu funkcjonowania owego mechanizmu. Udzielanie pomocy finansowej państwom członkowskim nie należy zaś w sposób oczywisty do zakresu polityki pieniężnej.
Trzeba następnie podkreślić, co potwierdzają też konkluzje z posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 16 i 17 grudnia 2010 r., do których odwołuje się motyw 4 decyzji 2011/199, że mechanizm stabilności, którego utworzenie jest przewidziane w art. 1 decyzji 2011/199, stanowi element uzupełniający ramy prawne służące wzmocnieniu zarządzania gospodarczego w Unii. Uregulowania te, na które składa się szereg rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady wydanych w dniu 16 listopada 2011 r. – to jest rozporządzenia (UE): nr 1173/2011 w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro (
Dz.U. L 306, s. 1
), nr 1174/2011 w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro (
Dz.U. L 306, s. 8
), nr 1175/2011 zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (
Dz.U. L 306, s. 12
), nr 1176/2011 w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (
Dz.U. L 306, s. 25
), a także rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (
Dz.U. L 306, s. 33
) oraz dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (
Dz.U. L 306, s. 41
) – ustanawiają ściślejszą koordynację i nadzór nad polityką gospodarczą i budżetową prowadzoną przez państwa członkowskie oraz mają na celu konsolidację stabilizacji makroekonomicznej i równowagi finansów publicznych.
Podczas gdy przepisy tworzące ramy prawne omówione w punkcie poprzedzającym, jak i postanowienia traktatu FUE dotyczące polityki gospodarczej, w szczególności art. 123 TFUE i 125 TFUE, mają charakter prewencyjny, jako że służą ograniczeniu na ile to możliwe ryzyka kryzysu zadłużenia państw, ustanowienie mechanizmu stabilności ma na celu zwalczanie kryzysów finansowych, jakie mogłyby jednak nastąpić mimo podjętych działań prewencyjnych.
Biorąc pod uwagę cele wyznaczone mechanizmowi stabilności, którego utworzenie dopuszcza art. 1 decyzji 2011/199, przewidywane sposoby osiągnięcia owych celów oraz ścisły związek między tym mechanizmem a postanowieniami traktatu FUE dotyczącymi polityki gospodarczej oraz ramami prawnymi służącymi wzmocnieniu zarządzania gospodarczego w Unii, należy dojść do wniosku, że utworzenie omawianego mechanizmu należy do zakresu polityki gospodarczej.
Wniosku tego nie zmienia okoliczność, że EBC wydał w dniu 17 marca 2011 r. opinię w sprawie projektu decyzji Rady Europejskiej w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilizacyjnego dla państw członkowskich, których walutą jest euro (
Dz.U. C 140, s. 8
). O ile bowiem art. 48 ust. 6 akapit drugi TUE stanowi, że „Rada Europejska stanowi jednomyślnie po konsultacji […] z [EBC] w przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej”, o tyle z motywu 5 decyzji 2011/199 wyraźnie wynika, że Rada Europejska zasięgnęła opinii EBC z własnej inicjatywy, a nie z powodu takiego obowiązku wynikającego ze wskazanego postanowienia.
W każdym zaś razie fakt zasięgnięcia opinii EBC w sprawie projektu decyzji 2011/199 nie może zmienić charakteru projektowanego mechanizmu stabilności.
W związku z powyższym art. 1 decyzji 2011/199, który poprzez dodanie ust. 3 w art. 136 TFUE dopuszcza utworzenie mechanizmu stabilności, nie narusza kompetencji wyłącznej przysługującej Unii na mocy art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE w dziedzinie polityki pieniężnej państw członkowskich, których walutą jest euro.
Po drugie, w odniesieniu do kwestii, czy decyzja 2011/199 narusza kompetencje Unii w dziedzinie koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich, należy zauważyć, że art. 2 ust. 3 TFUE i art. 5 ust. 1 TFUE ograniczają rolę Unii w dziedzinie polityki gospodarczej do podejmowania działań koordynacyjnych, w związku z czym postanowienia traktatów UE i FUE nie powierzają Unii szczególnej kompetencji do utworzenia takiego mechanizmu stabilności jak przewidziany w omawianej decyzji.
Wprawdzie art. 122 ust. 2 TFUE uprawnia Unię do udzielania jednostkowej pomocy finansowej państwom członkowskim napotykającym trudności lub zagrożonym poważnymi trudnościami z powodu klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza ich kontrolą, jednakże, jak podkreśla Rada Europejska w motywie 4 decyzji 2011/199, art. 122 ust. 2 TFUE nie stanowi właściwej podstawy prawnej utworzenia takiego mechanizmu stabilności, jak przewidziany w tej decyzji. Zarówno bowiem stały charakter tego mechanizmu, jak i cel w postaci zapewnienia stabilności finansowej strefy euro jako całości, stoją na przeszkodzie jego powołaniu na podstawie wskazanego postanowienia traktatu FUE.
Ponadto art. 143 ust. 2 TFUE również pozwala Unii, pod pewnymi warunkami, udzielać państwom członkowskim pomocy wzajemnej, jednakże postanowienie to dotyczy tylko państw członkowskich, których walutą nie jest euro.
W kwestii, czy Unia mogłaby ustanowić mechanizm stabilności analogiczny do przewidzianego w decyzji 2011/199 na podstawie art. 352 TFUE, wystarczy stwierdzić, że Unia nie skorzystała z kompetencji przysługującej jej na mocy tego postanowienia, a ono samo w żadnym razie nie nakłada na Unię zobowiązania do działania (zob. wyrok z dnia 31 marca 1971 r. w sprawie
22/70 Komisja przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie AETR”, Rec. s. 263
, pkt 95).
Wobec powyższego, biorąc pod uwagę art. 4 ust. 1 TUE i art. 5 ust. 2 TUE, państwa członkowskie, których walutą jest euro, mają prawo zawrzeć między sobą umowę o utworzeniu takiego mechanizmu stabilności jak przewidziany w art. 1 decyzji 2011/199 (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 czerwca 1993 r. w sprawach połączonych
C-181/91 i C-248/91 Parlament przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. I-3685
, pkt 16; z dnia 2 marca 1994 r. w sprawie
C-316/91 Parlament przeciwko Radzie, Rec. s. I-625
, pkt 26; z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie
C-91/05 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-3651
, pkt 61).
Państwa członkowskie pozostają jednak związane obowiązkiem poszanowania prawa Unii przy wykonywaniu swojego uprawnienia w tej dziedzinie (zob. wyrok z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie
C-55/00 Gottardo, Rec. s. I-413
, pkt 32). Rygorystyczne warunki, jakim podlega przyznanie pomocy finansowej z mechanizmu stabilności zgodnie z wprowadzonym w drodze omawianej zmiany traktatu FUE art. 136 ust. 3 TFUE, ma właśnie na celu zapewnienie, że mechanizm ten będzie funkcjonował w zgodzie w prawem Unii, w tym z działaniami podjętymi przez Unię w ramach koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich.
Jak wynika z całości powyższych rozważań, decyzja 2011/199 spełnia zawarty w art. 48 ust. 6 akapity pierwszy i drugi TUE warunek, zgodnie z którym zmiana traktatu FUE w trybie procedury uproszczonej może dotyczyć wyłącznie postanowień części trzeciej traktatu FUE.
b) W kwestii, czy zmiana traktatu FUE zwiększa zakres kompetencji powierzonych Unii w traktatach
Sąd odsyłający stawia następnie pytanie, czy decyzja 2011/199 czyni zadość zawartemu w art. 48 ust. 6 TUE warunkowi, zgodnie z którym zmiana traktatu FUE w trybie procedury uproszczonej nie może prowadzić do zwiększenia zakresu kompetencji powierzonych Unii w traktatach.
W tej kwestii należy przypomnieć, że ust. 3 w art. 136 TFUE, dodany na mocy art. 1 decyzji 2011/199, potwierdza istnienie po stronie państw członkowskich kompetencji do ustanowienia mechanizmu stabilności i ma za zadanie zapewnić, by funkcjonował on w zgodzie z prawem Unii, stanowiąc, że pomoc finansowa z tego mechanizmu będzie uzależniona od spełnienia rygorystycznych warunków.
Omawiana zmiana nie powierza Unii żadnych nowych kompetencji. Zmiana art. 136 TFUE, której dotyczy decyzja 2011/199, nie tworzy bowiem podstawy prawnej pozwalającej Unii na podejmowanie jakichkolwiek działań, które nie byłyby możliwe przed wejściem w życie zmiany traktatu FUE.
Nawet jeżeli traktat EMS przewiduje udział instytucji Unii, w szczególności Komisji i EBC, nie powoduje to w każdym razie nieważności decyzji 2011/199, która dopuszcza jedynie utworzenie przez państwa członkowskie mechanizmu stabilności i milczy na temat ewentualnej roli w tym mechanizmie instytucji Unii.
W związku z powyższym decyzja 2011/199 nie zwiększa zakresu kompetencji powierzonych Unii w traktatach.
Jak wynika z całości powyższych rozważań, na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że w wyniku jego rozpatrzenia nie stwierdzono niczego, co by podważało ważność decyzji 2011/199.
B –
W przedmiocie drugiego pytania
Drugie pytanie dotyczy wykładni art. 2 TUE, art. 3 TUE, art. 4 ust. 3 TUE i art. 13 TUE, art. 2 ust. 3 TFUE, art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 3 ust. 2 TFUE, art. 119–123 TFUE i 125–127 TFUE, a także zasad ogólnych skutecznej ochrony sądowej i pewności prawa. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy powyższe postanowienia i zasady stoją na przeszkodzie zawarciu i ratyfikowaniu przez państwo członkowskie, którego walutą jest euro, umowy tego rodzaju jak traktat EMS.
1. W przedmiocie właściwości Trybunału
Rząd hiszpański utrzymuje, że Trybunał nie jest właściwy do dokonywania w postępowaniu prejudycjalnym wykładni postanowień traktatu EMS, jako że Unia nie jest jego stroną (zob. wyrok z dnia 30 września 2010 r. w sprawie
C-132/09 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I-8695
, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
W tej kwestii wystarczy zauważyć, że pytanie drugie, co wynika nawet z samego jego brzmienia, dotyczy wykładni szeregu postanowień prawa Unii, a nie wykładni postanowień traktatu EMS.
Trybunał jest zaś władny dostarczyć sądowi krajowemu wszelkich wskazówek co do wykładni prawa Unii, które pozwolą temu sądowi na ocenę zgodności postanowień traktatu EMS z prawem Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie
C-489/09 Vandoorne, Zb.Orz. s. I-225
, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał jest więc właściwy do rozpatrzenia drugiego pytania.
2. W przedmiocie dopuszczalności
Część rządów, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, a także Komisja, utrzymują, że drugie pytanie jest częściowo niedopuszczalne, ponieważ sąd odsyłający nie podał żadnych informacji na temat znaczenia dla zawisłego przed nim sporu wykładni niektórych postanowień i zasad wymienionych w tym pytaniu.
Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału procedura ustanowiona w art. 267 TFUE jest narzędziem współpracy Trybunału z sądami krajowymi, w ramach którego Trybunał wskazuje sądom krajowym sposób interpretacji przepisów prawa Unii w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zawisłych przed tymi sądami sporów (zob. w szczególności wyroki: z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie
C-83/91 Meilicke, Rec. s. I-4871
, pkt 22; z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie
C-380/01 Schneider, Rec. s. I-1389
, pkt 20; a także postanowienie z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawach połączonych C-292/09 i C-293/09 Calestani i Lunardi, pkt 18).
Trybunał orzekł już, że konieczność dokonania wykładni prawa Unii użytecznej dla sądu krajowego wymaga, by sąd ten przedstawił choćby minimum informacji na temat kryteriów wyboru przepisów prawa Unii, o których wykładnię wnosi (postanowienie z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie C-185/12 Ciampaglia, pkt 5 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto należy podkreślić, że informacje przedstawione w postanowieniu odsyłającym nie tylko pozwalają Trybunałowi na udzielenie użytecznej odpowiedzi, lecz umożliwiają również rządom państw członkowskich oraz innym zainteresowanym podmiotom przedstawienie uwag zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zadaniem Trybunału jest zapewnić tę możliwość, biorąc pod uwagę, iż zgodnie ze wskazanym przepisem statutu zainteresowanym podmiotom doręczane jest tylko postanowienie odsyłające wraz z tłumaczeniem na języki oficjalne państw członkowskich, nie otrzymują oni natomiast akt postępowania krajowego, jakie sąd odsyłający ewentualnie przesłał do Trybunału (postanowienie z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie C-348/11 Thomson Sales Europe, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, jak zauważają Irlandia, rząd słowacki i Komisja, postanowienie odsyłające nie zawiera żadnych wyjaśnień na temat znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu wykładni art. 2 TUE i 3 TUE. Podobnie jest, jak utrzymują rządy niemiecki, hiszpański i francuski oraz Komisja, w odniesieniu do wykładni zasady ogólnej pewności prawa.
W związku z powyższym drugie pytanie jest niedopuszczalne w zakresie wykładni art. 2 TUE, 3 TUE i zasady ogólnej pewności prawa.
Rząd niderlandzki i Komisja wyrażają wreszcie wątpliwość co do bezpośredniej skuteczności art. 119–121 TFUE. Postanowienia te nie nakładają na państwa członkowskie jasno sformułowanych i bezwarunkowych zobowiązań, na które jednostki mogłyby się powoływać przed sądami krajowymi, w związku z czym pytanie jest ich zdaniem niedopuszczalne w zakresie dotyczącym wykładni wskazanych postanowień. Irlandia, uznając, iż żadne z postanowień wskazanych w omawianym pytaniu nie jest bezpośrednio skuteczne, utrzymuje, że pytanie to jest niedopuszczalne w całości.
Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, jest on właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni przepisów prawa Unii niezależnie od tego, czy są one bezpośrednio skuteczne (zob. wyrok z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie
C-254/08 Futura Immobiliare i in., Zb.Orz. s. I-6995
, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
Poza tym należy stwierdzić, że występując z omawianym pytaniem, sąd odsyłający nie ma na celu ustalenia, czy skarżący w postępowaniu głównym może dochodzić jakichkolwiek uprawnień bezpośrednio, opierając się na wskazanych postanowieniach traktatów UE i FUE. Wskazówki co do wykładni, o które sąd odsyłający zwraca się do Trybunału, mają mu tylko umożliwić ocenę zgodności postanowień traktatu EMS z prawem Unii.
Jak wynika z całości powyższych rozważań, drugie pytanie jest dopuszczalne w zakresie wykładni art. 4 ust. 3 TUE, art. 13 TUE, art. 2 ust. 3 TFUE, art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 3 ust. 2 TFUE, art. 119–123 TFUE i 125–127 TFUE oraz zasady ogólnej skutecznej ochrony sądowej.
3. Co do istoty
Należy w pierwszej kolejności dokonać wykładni postanowień traktatu FUE dotyczących wyłącznych kompetencji Unii, to jest art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 127 TFUE, odnoszących się do polityki pieniężnej Unii oraz art. 3 ust. 2 TFUE, ustanawiającego kompetencję Unii do zawierania umów międzynarodowych. W dalszej kolejności należy dokonać wykładni postanowień dotyczących polityki gospodarczej Unii, to jest art. 2 ust. 3 TFUE, art. 119–123 TFUE, 125 TFUE i 126 TFUE, a wreszcie art. 4 ust. 3 TUE, art. 13 TUE i zasady ogólnej skutecznej ochrony sądowej.
a) W przedmiocie wykładni postanowień dotyczących wyłącznych kompetencji Unii
i) W przedmiocie wykładni art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 127 TFUE
Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy mechanizm stabilności utworzony na mocy traktatu EMS mieści się w zakresie polityki pieniężnej, a w związku z tym w zakresie wyłącznej kompetencji Unii. Z art. 3 traktatu EMS wynika bowiem jego zdaniem, że celem tego traktatu jest udzielanie wsparcia na rzecz stabilności euro. Sąd odsyłający przytacza ponadto argument skarżącego w postępowaniu głównym, zgodnie z którym udzielanie pomocy finansowej państwom członkowskim, których walutą jest euro, lub rekapitalizacja ich instytucji finansowych, a także pożyczki niezbędne w tym celu, dokonywane na skalę planowaną przez EMS, zwiększą ilość pieniądza w walucie euro w obiegu. Traktaty stanowiące podstawę prawną Unii powierzają zaś EBC wyłączne uprawnienie do regulowania ilości pieniądza w strefie euro. Traktaty te nie pozwalają, by inny podmiot wykonywał takie zadania jednocześnie z EBC i poza porządkiem prawnym Unii. Ponadto zwiększenie ilości pieniądza będzie miało bezpośredni wpływ na inflację. W związku z tym działalność EMS może mieć bezpośredni wpływ na stabilność cen w strefie euro, co dotyczy samej istoty polityki pieniężnej Unii.
Jak wynika z pkt 50 niniejszego wyroku, na podstawie art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE Unii przysługuje wyłączna kompetencja w zakresie polityki pieniężnej państw członkowskich, których walutą jest euro. Zgodnie z art. 282 ust. 1 TFUE EBC i banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, tworzące Eurosystem, prowadzą politykę pieniężną Unii. Celem działania ESBC w ogólności i Eurosystemu w szczególności jest zgodnie z art. 127 ust. 1 TFUE i art. 282 ust. 2 TFUE utrzymanie stabilności cen.
Jednakże działalność EMS nie mieści się w zakresie polityki pieniężnej, o której mowa w wymienionych postanowieniach traktatu FUE.
Zgodnie bowiem z art. 3 i art. 12 ust. 1 traktatu EMS, celem tego mechanizmu nie jest utrzymanie stabilności cen, lecz zaspokojenie zapotrzebowania w zakresie finansowania jego członków, to jest państw członkowskich, których walutą jest euro, napotykających lub mogących napotkać poważne trudności finansowe, jeżeli jest to niezbędne do zachowania stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich. EMS nie jest w tym celu uprawniony ani do określania podstawowych stóp procentowych dla strefy euro, ani do emisji waluty euro. Pomoc finansowa udzielana przez EMS musi być sfinansowana w całości i w poszanowaniu art. 123 ust. 1 TFUE przez wpłacony kapitał lub poprzez emisję instrumentów finansowych zgodnie z art. 3 traktatu EMS.
Jak wynika z pkt 56 niniejszego wyroku, ewentualny wpływ działalności EMS na stabilność cen nie podważa tego wniosku. Nawet bowiem gdyby przypuścić, że działalność EMS może mieć wpływ na poziom inflacji, stanowi to jedynie pośredni skutek podjętych działań z zakresu polityki gospodarczej.
Jak z powyższego wynika, art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 127 TFUE nie stoją na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
ii) W przedmiocie wykładni art. 3 ust. 2 TFUE
Sąd odsyłający stawia pytanie, czy traktat EMS jest umową międzynarodową, której obowiązywanie może naruszać wspólne zasady w zakresie polityki gospodarczej i pieniężnej. Powołuje się przy tym na motyw 1 traktatu EMS, zgodnie z którym mechanizm ten przejmuje zadania wykonywane obecnie przez EISF i EMSF.
W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 2 TFUE Unia ma „wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie […] może wpływać na [naruszać] wspólne zasady lub zmieniać ich zakres [skuteczność]”.
Wynika z tego również, że państwa członkowskie nie mają prawa zawierać między sobą umów mogących naruszać wspólne zasady lub wpływać na ich skuteczność. Trzeba jednakże stwierdzić, że argumenty podniesione w tej materii nie wskazują, by traktat EMS wywoływał tego rodzaju skutki.
Po pierwsze, skoro EISF został powołany przez państwa członkowskie, których walutą jest euro, poza ramami prawnymi Unii, przejęcie przez EMS zadań tego instrumentu nie może naruszać wspólnych zasad Unii ani wpływać na ich skuteczność.
Po drugie, mimo że, jak wynika z motywu 1 traktatu EMS, mechanizm ten będzie między innymi pełnił rolę wyznaczoną dotychczas tymczasowo EMSF, utworzonemu na podstawie art. 122 ust. 2 TFUE, okoliczność ta również nie oznacza naruszenia wspólnych zasad Unii ani nie wpływa na ich skuteczność.
Ustanowienie EMS nie narusza bowiem kompetencji Unii do udzielania na podstawie art. 122 ust. 2 TFUE jednostkowej pomocy finansowej jednemu z państw członkowskich w razie stwierdzenia, że napotyka ono trudności lub jest zagrożone poważnymi trudnościami z powodu klęski żywiołowej lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą.
Poza tym, jako że ani art. 122 ust. 2 TFUE, ani żadne inne postanowienie traktatu UE lub FUE nie powierza Unii szczególnej kompetencji do utworzenia stałego mechanizmu stabilności tego rodzaju jak EMS (zob. pkt 64–66 niniejszego wyroku), państwa członkowskie są w świetle art. 4 ust. 1 TUE i art. 5 ust. 2 TUE uprawnione do podejmowania działań w tej dziedzinie.
Zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS przez państwa członkowskie, których walutą jest euro, nie narusza zatem w żaden sposób celu, jakiemu służy art. 122 ust. 2 TFUE i rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. ustanawiające europejski mechanizm stabilizacji finansowej (
Dz.U. L 118, s. 1
), wydane na podstawie wskazanego postanowienia, i nie uniemożliwia Unii wykonywania jej kompetencji we wspólnym interesie (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie
C-476/98 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-9855
, pkt 105).
Wobec powyższego art. 3 ust. 2 TFUE nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
b) W przedmiocie wykładni postanowień traktatu FUE dotyczących polityki gospodarczej
i) W przedmiocie wykładni art. 2 ust. 3 TFUE, art. 119–121 TFUE i 126 TFUE
Sąd odsyłający przytacza argument skarżącego w postępowaniu głównym, zgodnie z którym traktat EMS stanowi fundamentalną zmianę i wywrócenie porządku prawnego unii gospodarczej i walutowej, nie do pogodzenia z prawem Unii. Z motywu 2 decyzji 2011/199 wynika jakoby, że sama Rada Europejska uznała, iż utworzenie stałego mechanizmu stabilności wymaga zmiany traktatu FUE. Poza tym art. 2 ust. 3 TFUE, art. 119–121 TFUE i 126 TFUE powierzają instytucjom Unii kompetencję do koordynacji polityki gospodarczej. Dodatkowo sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy traktat EMS narusza uprawnienie Rady Unii Europejskiej do wydawania na podstawie art. 126 TFUE zaleceń, a w szczególności, czy „warunki” przewidziane w traktacie EMS można uznać za odpowiednik zaleceń, o których mowa w tym postanowieniu traktatu.
W odniesieniu do tych kwestii należy przede wszystkim przypomnieć, że, jak wynika z pkt 68 niniejszego wyroku, państwa członkowskie są uprawnione do zawarcia między sobą takiej umowy ustanawiającej mechanizm stabilności jak traktat EMS, o ile tylko zobowiązania podjęte przez państwa członkowskie w ramach tej umowy są zgodne z prawem Unii.
Następnie trzeba stwierdzić, że EMS nie ma za zadanie koordynować polityki gospodarczej państw członkowskich, lecz stanowi mechanizm finansowania. Zgodnie z art. 3 i art. 12 ust. 1 traktatu EMS mechanizm ten ma bowiem na celu uruchamianie funduszy i udzielanie swoim członkom napotykającym lub mogącym napotkać poważne trudności finansowe wsparcia na rzecz stabilności.
Wprawdzie zgodnie z art. 3, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 3 akapit pierwszy traktatu EMS pomoc finansowa udzielana państwu członkowskiemu będącemu członkiem EMS podlega ściśle określonym warunkom dostosowanym do wybranego instrumentu pomocy, które mogą mieć postać programu dostosowań makroekonomicznych, warunki te nie stanowią jednakże narzędzia koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich, lecz mają na celu zapewnienie zgodności działalności EMS między innymi z art. 125 TFUE i działaniami koordynacyjnymi podejmowanymi przez Unię.
Artykuł 13 ust. 3 akapit drugi traktatu EMS przewiduje bowiem wyraźnie, że warunki wiążące się z udzieleniem wsparcia na rzecz stabilności muszą być „w pełni zgodn[e] ze środkami koordynacji polityki gospodarczej przewidzianymi w [traktacie FUE]”. Poza tym, jak wynika z art. 13 ust. 4 omawianego traktatu, Komisja bada przed podpisaniem protokołu ustaleń określającego warunki wiążące się z udzieleniem wsparcia na rzecz wzrostu, czy są one w pełni zgodne z działaniami w zakresie koordynacji polityki gospodarczej.
Traktat EMS nie narusza wreszcie kompetencji Rady do wydawania na podstawie art. 126 ust. 7 i 8 TFUE zaleceń państwom członkowskim mającym nadmierny deficyt. Po pierwsze, EMS nie ma bowiem za zadanie wydawać tego rodzaju zaleceń. Po drugie, art. 13 ust. 3 akapit drugi i ust. 4 traktatu EMS przewiduje, że warunki narzucone członkom EMS korzystającym z pomocy finansowej muszą być zgodne z wszelkimi zaleceniami, jakie Rada może wydać na podstawie wskazanych postanowień traktatu FUE.
W związku z powyższym art. 2 ust. 3 TFUE, art. 119–121 TFUE i 126 TFUE nie stoją na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
ii) W przedmiocie wykładni art. 122 TFUE
Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 122 ust. 1 TFUE Rada może postanowić, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, o zastosowaniu środków odpowiednich do sytuacji gospodarczej, w szczególności w razie wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w dziedzinie energii.
Artykuł 122 ust. 1 TFUE nie stanowi właściwej podstawy prawnej dla ewentualnej pomocy finansowej Unii dla państw członkowskich napotykających lub mogących napotkać poważne trudności w zakresie finansowania, zatem ustanowienie tego rodzaju mechanizmu stabilności jak EMS nie narusza uprawnienia Rady powierzonego jej w tym postanowieniu traktatu.
Następnie, w odniesieniu do art. 122 ust. 2 TFUE, sąd odsyłający, w celu ustalenia, czy EMS narusza kompetencję powierzoną Unii w tym postanowieniu, stawia pytanie, czy wymienia ono w sposób wyczerpujący nadzwyczajne okoliczności, w jakich możliwe jest udzielenie państwu członkowskiemu pomocy finansowej, i czy postanowienie to uprawnia wyłącznie instytucje Unii do udzielania takiej pomocy.
W tej kwestii należy przypomnieć, że przedmiotem uregulowania art. 122 TFUE jest wyłącznie pomoc finansowa udzielana przez Unię, a nie pomoc udzielana przez państwa członkowskie. Zgodnie z art. 122 ust. 2 TFUE Rada może, pod pewnymi warunkami, przyznać pomoc Unii państwu członkowskiemu napotykającemu trudności lub zagrożonemu poważnymi trudnościami z powodu klęski żywiołowej lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą.
Ustanowienie tego rodzaju mechanizmu stabilności jak EMS nie narusza możliwości wykonywania przez Unię kompetencji powierzonej jej w omawianym postanowieniu traktatu FUE.
Ponadto art. 122 TFUE w żaden sposób nie wskazuje, by tylko Unia była władna udzielać pomocy finansowej państwom członkowskim.
W związku z powyższym państwa członkowskie mają prawo ustanowić tego rodzaju mechanizm stabilności jak EMS, pod warunkiem jednak, że mechanizm ten funkcjonuje zgodnie z prawem Unii, a w szczególności z działaniami Unii w dziedzinie koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich (zob. pkt 68, 69 niniejszego wyroku). Jak wynika z pkt 111–113 niniejszego wyroku, art. 13 ust. 3 akapit drugi i ust. 4 traktatu EMS ma na celu zapewnienie zgodności pomocy finansowej udzielanej przez EMS z takimi środkami koordynacji.
W związku z powyższym art. 122 TFUE nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
iii) W przedmiocie wykładni art. 123 TFUE
Należy przypomnieć, że art. 123 TFUE zakazuje EBC i bankom centralnym państw członkowskich udzielania pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów władzom i organom publicznym Unii i państw członkowskich oraz nabywania od nich bezpośrednio ich papierów dłużnych.
Sąd odsyłający stawia pytanie, czy zawarcie i ratyfikacja przez państwa członkowskie, których walutą jest euro, umowy takiej jak traktat EMS nie ma na celu ominięcia zakazu ustanowionego w art. 123 TFUE. Państwa członkowskie nie mogą bowiem ani bezpośrednio, ani za pośrednictwem utworzonych przez siebie lub dopuszczonych organizacji, dokonywać ani tolerować odstępstw od prawa Unii.
W tej kwestii trzeba stwierdzić, że art. 123 TFUE jest skierowany konkretnie do EBC i banków centralnych państw członkowskich. Udzielenie pomocy finansowej przez państwo lub państwa członkowskie innemu państwu członkowskiemu nie podlega więc temu zakazowi.
Jak zaś wynika z art. 3, art. 12 ust. 1 i art. 13 traktatu EMS, to ten mechanizm jest źródłem pomocy finansowej dla swoich członków w razie zaistnienia okoliczności opisanych w tych postanowieniach. W związku z tym, choć państwa członkowskie działają za pośrednictwem EMS, nie dokonują odstępstwa od zakazu ustanowionego w art. 123 TFUE, jako że zakaz ten ich nie dotyczy.
Poza tym nic nie wskazuje, by środki finansowe przekazywane do dyspozycji EMS przez jego członków miały pochodzić z instrumentów finansowych zakazanych na mocy art. 123 ust. 1 TFUE.
W związku z tym art. 123 TFUE nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
iv) W przedmiocie wykładni art. 125 TFUE
Sąd odsyłający stawia pytanie, czy taka umowa jak traktat EMS nie narusza zakazu przejmowania zobowiązań finansowych państw członkowskich przez Unię lub inne państwa członkowskie ustanowionego w art. 125 TFUE.
Trzeba przede wszystkim zauważyć, że z brzmienia art. 125 TFUE, zgodnie z którym Unia lub państwo członkowskie „nie odpowiada za zobowiązania” innego państwa członkowskiego, ani „ich nie przejmuje”, wynika, iż postanowienie to nie zakazuje Unii i państwom członkowskim wszelkich form pomocy finansowej dla innych państw członkowskich.
Taką wykładnię art. 125 TFUE potwierdzają inne postanowienia zawarte w rozdziale traktatu FUE dotyczącym polityki gospodarczej, a w szczególności art. 122 TFUE i 123 TFUE. Po pierwsze, zgodnie z art. 122 ust. 2 TFUE Unia może udzielać jednostkowej pomocy finansowej państwom członkowskim napotykającym trudności lub zagrożonym poważnymi trudnościami z powodu klęski żywiołowej lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza ich kontrolą. Gdyby art. 125 TFUE zakazywał wszelkiej pomocy finansowej Unii lub państw członkowskich dla innych państw członkowskich, w art. 122 TFUE musiałaby się znajdować wyraźna wskazówka, że stanowi on odstępstwo od art. 125 TFUE.
Po drugie, art. 123 TFUE, który zakazuje EBC i bankom centralnym państw członkowskich „pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów”, został sformułowany w sposób bardziej kategoryczny niż zakaz zawarty w art. 125 TFUE. Odmienne sformułowanie użyte w tym ostatnim postanowieniu potwierdza, że ustanowiony tam zakaz nie dotyczy wszelkich form pomocy finansowej na rzecz państw członkowskich.
Zatem ustalenie form pomocy finansowej zgodnych z art. 125 TFUE wymaga wzięcia pod uwagę celu, jakiemu służy to postanowienie.
Należy tutaj przypomnieć, że zakaz wprowadzony w art. 125 TFUE ma źródło w art. 104 B traktatu WE (po zmianach art. 103 WE), dodanym na mocy traktatu z Maastricht.
Jak zaś wynika z dokumentów z prac nad tym ostatnim traktatem, celem art. 125 TFUE jest zapewnienie, by państwa członkowskie prowadziły zrównoważoną politykę budżetową (zob. projekt traktatu zmieniającego Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą w celu ustanowienia unii gospodarczej i walutowej,
Biuletyn Wspólnot Europejskich
, dodatek 2/91, s. 22, 52). Zakaz ustanowiony w art. 125 TFUE powoduje bowiem, że państwa członkowskie muszą postępować zgodnie z logiką rynkową przy zaciąganiu zobowiązań finansowych, co powinno skłaniać je do zachowania dyscypliny budżetowej. Zachowanie tej dyscypliny przyczynia się na szczeblu Unii do realizacji nadrzędnego celu w postaci utrzymania stabilności finansowej unii walutowej.
Biorąc pod uwagę ten cel art. 125 TFUE, należy uznać, że postanowienie to zakazuje Unii i państwom członkowskim udzielania takiej pomocy finansowej, która skłaniałaby korzystające z niej państwo członkowskie do odejścia od zrównoważonej polityki budżetowej. Jak wynika z pkt 5 opinii EBC w sprawie projektu decyzji Rady Europejskiej w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilizacyjnego dla państw członkowskich, których walutą jest euro, udzielenie pomocy finansowej w ramach mechanizmu stabilności takiego jak EMS jest zgodne z art. 125 TFUE, pod warunkiem że okaże się niezbędne do zapewnienia stabilności finansowej strefy euro w całości i podlega rygorystycznym warunkom.
Natomiast art. 125 TFUE nie zakazuje udzielania pomocy finansowej przez państwo lub państwa członkowskie innemu państwu członkowskiemu, które nadal ponosi odpowiedzialność za swoje zobowiązania wobec wierzycieli, jeżeli warunki udzielenia owej pomocy skłaniają to państwo do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej.
W odniesieniu do traktatu EMS należy stwierdzić po pierwsze, że instrumenty wsparcia na rzecz stabilności, jakie EMS może zastosować na podstawie art. 14–18 tego traktatu, wskazują, iż nie będzie on gwarantem zobowiązań finansowych państwa członkowskiego beneficjenta. Państwo to nadal będzie ponosić odpowiedzialność za swoje zobowiązania wobec wierzycieli.
Przyznanie pomocy finansowej członkowi EMS, w postaci linii kredytowej zgodnie z art. 14 traktatu EMS lub w postaci pożyczki zgodnie z art. 15 i 16 tego traktatu, w żaden sposób nie oznacza bowiem, że EMS przejmie zobowiązania finansowe państwa członkowskiego korzystającego z pomocy. Przeciwnie, pomoc ta powoduje powstanie po stronie tego państwa, które nadal odpowiada wobec wierzycieli za istniejące zadłużenie, nowego zobowiązania finansowego wobec EMS. Należy w tej kwestii zauważyć, ze zgodnie z art. 13 ust. 6 traktatu EMS wszelka pomoc finansowa udzielona na podstawie art. 14–18 tego traktatu podlega zwrotowi przez państwo beneficjenta do EMS w kwocie powiększonej o odpowiednią marżę, zgodnie z art. 20 ust. 1 omawianego traktatu.
Jeśli chodzi o instrumenty wsparcia przewidziane w art. 17 i 18 traktatu EMS, należy stwierdzić, po pierwsze, że nabycie przez EMS papierów dłużnych wyemitowanych przez członka EMS na rynku pierwotnym ma charakter analogiczny do udzielenia pożyczki. Z powodów omówionych w punkcie poprzedzającym EMS nie przejmuje zobowiązań państwa beneficjenta, dokonując zakupu takich papierów dłużnych.
Po drugie, jeśli chodzi o nabywanie na rynku wtórnym papierów dłużnych emitowanych przez członków EMS, należy stwierdzić, że również w takiej sytuacji tylko emitujące owe papiery państwo członkowskie odpowiada za wynikające z nich zobowiązania. Okoliczność, że EMS jako nabywca na tym rynku papierów emitowanych przez członka EMS płaci posiadaczowi tych papierów będącego wierzycielem emitenta określoną cenę, nie oznacza, iż EMS spłaca zadłużenie członka EMS wobec wierzyciela. Cena ta może bowiem różnić się znacznie od wartości długu wynikającego z takich instrumentów finansowych, jako że jest uzależniona od podaży i popytu na rynku wtórnym papierów dłużnych wyemitowanych przez zainteresowanego członka EMS.
Po drugie, traktat EMS nie przewiduje udzielenia wsparcia na rzecz stabilności w każdej chwili, gdy tylko jedno z państw członkowskich, których walutą jest euro, napotka trudności w pozyskaniu na rynku środków finansowych. Zgodnie bowiem z art. 3 i art. 12 ust. 1 tego traktatu wsparcie na rzecz stabilności może zostać udzielone członkom EMS napotykającym lub mogącym napotkać poważne trudności finansowe tylko w sytuacji, gdy wsparcie takie jest niezbędne do zapewnienia stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich, i jest uzależnione od rygorystycznych warunków dostosowanych do wybranego instrumentu pomocy finansowej.
Jak zaś wynika z pkt 111 i 121 niniejszego wyroku, rygorystyczne warunki, jakim podlega wszelkie wsparcie na rzecz stabilności udzielane przez EMS, służą zapewnieniu poszanowania przez EMS i państwa beneficjentów działań Unii w zakresie koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich, które z kolei mają na celu zapewnienie prowadzenia przez państwa członkowskie zrównoważonej polityki budżetowej.
Po trzecie, sąd odsyłający przytacza argument skarżącego w postępowaniu głównym, zgodnie z którym zasady wzywania do wpłaty kapitału określone w art. 25 ust. 2 traktatu EMS są sprzeczne z art. 125 TFUE, ponieważ oznaczają, iż członkowie EMS gwarantują zadłużenie tego z członków, który nie dokonał wpłaty w terminie.
W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 25 ust. 2 traktatu EMS, jeżeli jeden z członków EMS nie dokonuje wpłat na poczet kapitału po wezwaniu, wszystkich członków EMS wzywa się do wpłat w podwyższonej wysokości. Jednakże zgodnie z tym samym postanowieniem członek EMS, który nie dokonał wpłaty, pozostaje zobowiązany do wpłacenia swojej części kapitału, zatem pozostali członkowie EMS nie są gwarantami jego zobowiązań.
W związku z tym ani mechanizm tego rodzaju jak EMS, ani biorące w nim udział państwa członkowskie nie odpowiadają za zobowiązania państwa członkowskiego korzystającego ze wsparcia na rzecz stabilności i nie przejmują ich w rozumieniu art. 125 TFUE.
Zatem art. 125 TFUE nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
c) W przedmiocie wykładni art. 4 ust. 3 TUE
Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie, między innymi, powstrzymują się od wszelkich działań, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
Sąd odsyłający przytacza argument skarżącego w postępowaniu głównym, zgodnie z którym utworzenie EMS jest niezgodne z postanowieniami traktatu FUE dotyczącymi polityki gospodarczej i pieniężnej, a zatem również z zasadą lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE.
Argumentu tego nie można uwzględnić.
Jak bowiem wynika z pkt 93–98 i 108–147 niniejszego wyroku, ustanowienie takiego mechanizmu stabilności jak EMS nie narusza postanowień traktatu FUE dotyczących polityki gospodarczej i pieniężnej. Ponadto, jak wynika z pkt 111–113 niniejszego wyroku, traktat EMS zawiera postanowienia zapewniające poszanowanie prawa Unii w wykonywaniu jego zadań.
W związku z tym art. 4 ust. 3 TUE nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
d) W przedmiocie wykładni art. 13 TUE
Artykuł 13 ust. 2 TUE stanowi, że każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z celami, na warunkach i w celach w nich określonych.
Sąd odsyłający stawia pytanie, czy powierzenie w traktacie EMS nowych zadań Komisji, EBC i Trybunałowi jest zgodne z ich uprawnieniami określonymi w traktatach. Należy rozważyć oddzielnie zadania, jakie w ramach traktatu EMS mają pełnić Komisja i EBC, a oddzielnie zadania przypisane w tym traktacie Trybunałowi.
i) W przedmiocie zadań powierzonych Komisji i EBC
Traktat EMS nakłada na Komisję i EBC szereg zadań.
Zadania Komisji polegają na ocenie wniosków o udzielenie wsparcia na rzecz stabilności (art. 13 ust. 1), ocenie pilnego charakteru tego wsparcia (art. 4 ust. 4), uzgodnieniu protokołu ustaleń określającego warunki udzielanej pomocy finansowej (art. 13 ust. 3), zapewnieniu wypełnienia warunków, jakim podlega pomoc finansowa (art. 13 ust. 7) oraz na udziale w posiedzeniach rady gubernatorów i rady dyrektorów w charakterze obserwatora (art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2).
Zadania powierzone EBC polegają na ocenie pilnego charakteru wnioskowanego wsparcia na rzecz stabilności (art. 4 ust. 4), udziale w posiedzeniach rady gubernatorów i rady dyrektorów w charakterze obserwatora (art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2) oraz, we współpracy z Komisją, na ocenie wniosków o udzielenie wsparcia na rzecz stabilności (art. 13 ust. 1), uzgodnieniu protokołu ustaleń (art. 13 ust. 3) i zapewnieniu spełnienia warunków, jakim podlega pomoc finansowa (art. 13 ust. 7).
Trzeba w tej kwestii przypomnieć, jak wynika z orzecznictwa Trybunału, że w dziedzinach nieobjętych wyłączną kompetencją Unii państwa członkowskie mają prawo powierzyć instytucjom zadania wykraczające poza zakres działania Unii, jak koordynacja wspólnych działań podjętych przez państwa członkowskie lub zarządzanie pomocą finansową (zob. ww. wyroki: w sprawach połączonych Parlament przeciwko Radzie i Komisji, pkt 16, 20, 22; w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 26, 34, 41), pod warunkiem, że zadania te nie są sprzeczne z charakterem uprawnień powierzonych tym instytucjom w traktatach UE i FUE (zob. w szczególności opinie:
1/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r., Rec. s. I-2821
, pkt 32, 41;
1/00 z dnia 18 kwietnia 2002 r., Rec. s. I-3493
, pkt 20;
1/09 z dnia 8 marca 2011 r., Zb.Orz. s. I-1137
, pkt 75).
Zadania powierzone Komisji i EBC w traktacie EMS są zaś zadaniami tego rodzaju jak wskazane w punkcie poprzedzającym.
Po pierwsze, działalność EMS należy do zakresu polityki gospodarczej. Unii nie przysługuje zaś kompetencja wyłączna w tej dziedzinie.
Po drugie, zadania powierzone Komisji i EBC w ramach traktatu EMS, jakkolwiek istotne, nie obejmują żadnych uprawnień władczych. Poza tym działania podejmowane przez te instytucje w ramach omawianego traktatu wiążą wyłącznie EMS.
Po trzecie, zadania powierzone Komisji i EBC nie są sprzeczne z charakterem zadań, jakie na te instytucje zostały nałożone w traktatach UE i FUE.
Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 1 TUE, Komisja „wspiera ogólny interes Unii” i „nadzoruje stosowanie prawa Unii”.
Trzeba zaś przypomnieć, że traktat EMS ma na celu zapewnienie stabilności finansowej strefy euro w całości. Włączenie Komisji w system traktatu EMS pozwala jej wspierać ogólny interes Unii. Poza tym zadania powierzone Komisji w traktacie EMS umożliwiają jej, jak przewiduje art. 13 ust. 3 i 4 tego traktatu, zapewnienie zgodności protokołów ustaleń sporządzonych w ramach EMS z prawem Unii.
Zadania powierzone EBC w traktacie EMS są w zgodzie z różnorodnymi zadaniami, jakie instytucja ta wykonuje na podstawie traktatu FUE i statutu ESBC. Wykonując zadania w ramach traktatu EMS, EBC wspiera bowiem ogólną politykę gospodarczą Unii zgodnie z art. 282 ust. 2 TFUE. Ponadto, jak wynika z art. 6.2 statutu ESBC, EBC może uczestniczyć w międzynarodowych instytucjach walutowych. Zgodnie z art. 23 tego statutu EBC może „utrzymywać stosunki […] z organizacjami międzynarodowymi”.
Nie można uwzględnić argumentu, zgodnie z którym, ponieważ ww. wyroki w sprawach połączonych Parlament przeciwko Radzie i Komisji oraz w sprawie Parlament przeciwko Radzie zostały wydane przed zamieszczeniem w traktatach postanowień o wzmocnionej współpracy, państwa członkowskie, których walutą jest euro, powinny były ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę, jeżeli chciały korzystać z pomocy instytucji Unii w ramach EMS.
Jak bowiem wynika z art. 20 ust. 1 TUE, wzmocniona współpraca może zostać ustanowiona tylko pod warunkiem, że sama Unia ma kompetencje do działania w dziedzinie, której ta współpraca ma dotyczyć.
Jak zaś wynika z pkt 64–66 niniejszego wyroku, postanowienia traktatów stanowiących podstawę Unii nie dają jej kompetencji do utworzenia takiego stałego mechanizmu stabilności, jakim jest EMS.
Wobec powyższego art. 20 TUE nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
ii) W przedmiocie zadań Trybunału
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ust. 2 traktatu EMS rada gubernatorów rozstrzyga spory między EMS a jego członkami oraz pomiędzy członkami EMS w sprawie wykładni i stosowania tego traktatu, w tym spory dotyczące zgodności decyzji EMS z owym traktatem. Zgodnie z art. 37 ust. 3 traktatu EMS, jeżeli jeden z jego członków zakwestionuje rozstrzygnięcie podjęte na podstawie ust. 2, sprawa przekazywana jest do Trybunału.
W tej kwestii należy stwierdzić po pierwsze, jak wynika z motywu 16 traktatu EMS, że kompetencja Trybunału określona w art. 37 ust. 3 tego traktatu opiera się bezpośrednio na art. 273 TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem Trybunał jest właściwy do orzekania w każdym sporze między państwami członkowskimi związanym z przedmiotem traktatów, jeżeli spór ten zostanie mu przedłożony na mocy kompromisu.
Po drugie, mimo że art. 273 TFUE uzależnia kompetencję Trybunału od zawarcia kompromisu, nic nie stoi na przeszkodzie, zważywszy na cel tego postanowienia, by zgoda taka została udzielona z wyprzedzeniem w odniesieniu do uprzednio określonej kategorii sporów, na podstawie tego rodzaju klauzuli, jak art. 37 ust. 3 traktatu EMS.
Po trzecie, spory poddane właściwości Trybunału mają związek z przedmiotem traktatów w rozumieniu art. 273 TFUE.
W odniesieniu do tej kwestii trzeba zauważyć, że spór w sprawie wykładni lub stosowania traktatu EMS może dotyczyć również wykładni lub stosowania przepisów prawa Unii. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 traktatu EMS protokół ustaleń uzgodniony z państwem członkowskim wnioskującym o udzielenie wsparcia na rzecz stabilności musi być w pełni zgodny z prawem Unii, a w szczególności z działaniami podjętymi w ramach koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich. Warunki, jakim podlega przyznanie państwu członkowskiemu wsparcia, będą więc przynajmniej częściowo determinowane prawem Unii.
Po czwarte, rzeczywiście art. 273 TFUE nadaje Trybunałowi kompetencję do rozstrzygania sporów, których stronami są wyłącznie państwa członkowskie. Jednakże, ponieważ członkami EMS są wyłącznie państwa członkowskie, spór, którego stroną jest EMS, można uznać za spór między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 273 TFUE.
Wobec powyższego powierzenie Trybunałowi w art. 37 ust. 3 traktatu EMS kompetencji do interpretacji i stosowania tego traktatu spełnia warunki określone w art. 273 TFUE.
Jak wynika z całości powyższych rozważań, art. 13 TUE nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
e) W przedmiocie wykładni zasady ogólnej skutecznej ochrony sądowej
Sąd odsyłający stwierdza, powołując się na argument podniesiony przez skarżącego w postępowaniu głównym, że utworzenie EMS poza porządkiem prawnym Unii grozi brakiem zastosowania do EMS postanowień Karty. Sąd ten dąży do ustalenia, czy w takim razie utworzenie EMS narusza art. 47 Karty, który chroni prawo każdego do skutecznej ochrony sądowej.
Trzeba w tej mierze przypomnieć, że zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w sytuacji gdy stosują one prawo Unii. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu Karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, nie zmienia też kompetencji i zadań określonych w traktatach. Zatem Trybunał dokonuje wykładni w świetle Karty prawa Unii w granicach powierzonych jej kompetencji (zob. wyroki: z dnia 5 października 2010 r. w sprawie
C-400/10 PPU McB., Zb.Orz. s. I-8965
, pkt 51; z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie
C-256/11 Dereci i in., Zb.Orz s. I-11315
, pkt 71).
Trzeba zaś zauważyć, że państwa członkowskie nie stosują prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty, ustanawiając mechanizm stabilności tego rodzaju jak EMS, dla którego utworzenia traktaty UE i FUE nie przewidują żadnej kompetencji Unii, jak to zostało stwierdzone w pkt 105 niniejszego wyroku.
Jak z powyższego wynika, zasada ogólna skutecznej ochrony sądowej nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani jej ratyfikacji przez te państwa.
W tych okolicznościach na drugie pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 4 ust. 3 TUE, art. 13 TUE, art. 2 ust. 3 TFUE, art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 3 ust. 2 TFUE, art. 119–123 TFUE i art. 125–127 TFUE oraz zasada ogólna skutecznej ochrony sądowej nie stoją na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat EMS, ani ratyfikacji owego traktatu przez te państwa członkowskie.
C –
W przedmiocie trzeciego pytania
Występując z tym pytaniem, sąd krajowy dąży do ustalenia, czy państwa członkowskie mogą zawrzeć i ratyfikować traktat EMS przed wejściem w życie decyzji 2011/199.
W tej kwestii należy przypomnieć, że zmiana art. 136 TFUE na mocy art. 1 decyzji 2011/199 potwierdza kompetencję przysługującą państwom członkowskim (zob. pkt 68, 72, 109 niniejszego wyroku). Decyzja ta nie powierza więc państwom członkowskim żadnej nowej kompetencji.
Na trzecie pytanie należy wobec tego odpowiedzieć w ten sposób, że prawo państwa członkowskiego do zawarcia i ratyfikacji traktatu EMS nie jest uzależnione od wejścia w życie decyzji 2011/199.
IV –

W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (w pełnym składzie) orzeka, co następuje:

1)
W wyniku rozpatrzenia pierwszego pytania nie stwierdzono niczego, co by podważało ważność decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro.

2)
Artykuł 4 ust. 3 TUE, art. 13 TUE, art. 2 ust. 3 TFUE, art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 3 ust. 2 TFUE, art. 119–123 TFUE i 125–127 TFUE oraz zasada ogólna skutecznej ochrony sądowej nie stoją na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności między Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką oraz Republiką Finlandii, zawarty w Brukseli w dniu 2 lutego 2012 r., ani ratyfikacji owego traktatu przez te państwa członkowskie.

3)
Prawo państwa członkowskiego do zawarcia i ratyfikacji wskazanego traktatu nie jest uzależnione od wejścia w życie decyzji 2011/199.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.