CELEX: 62012CJ0084
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Verordnung (EG) Nr. 810/2009
Art. 21 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6
Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung einheitlicher Visa
Verpflichtung zur Erteilung eines Visums
Bewertung des Risikos der rechtswidrigen Einwanderung
Absicht des Antragstellers, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen
Begründeter Zweifel
Wertungsspielraum der zuständigen Behörden

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 21 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex) (
ABl. L 243, S. 1
).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Koushkaki, einem iranischen Staatsangehörigen, und der Bundesrepublik Deutschland wegen eines Bescheids der zuständigen deutschen Behörden, mit dem diese es abgelehnt haben, ihm ein Visum zu Besuchszwecken in Deutschland zu erteilen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Schengener Grenzkodex
Die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) (
ABl. L 105, S. 1
) in der durch die Verordnung (EU) Nr. 265/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. März 2010 (
ABl. L 85, S. 1
) geänderten Fassung (im Folgenden: Schengener Grenzkodex) enthält einen Art. 5 („Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige“), der in seinem Abs. 1 vorsieht:
„Für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten je Sechsmonatszeitraum gelten für einen Drittstaatsangehörigen folgende Einreisevoraussetzungen:
a)
Er muss im Besitz eines oder mehrerer gültiger Reisedokumente sein, die ihn zum Überschreiten der Grenze berechtigen.
b)
Er muss im Besitz eines gültigen Visums sein, falls dies nach der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind [
ABl. L 81, S. 1
], vorgeschrieben ist …
c)
Er muss den Zweck und die Umstände des beabsichtigten Aufenthalts belegen, und er muss über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts sowohl für die Dauer des beabsichtigten Aufenthalts als auch für die Rückreise in den Herkunftsstaat oder für die Durchreise in einen Drittstaat, in dem seine Zulassung gewährleistet ist, verfügen oder in der Lage sein, diese Mittel rechtmäßig zu erwerben.
d)
Er darf nicht im SIS [Schengener Informationssystem] zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein.
e)
Er darf keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen und darf insbesondere nicht in den nationalen Datenbanken der Mitgliedstaaten zur Einreiseverweigerung aus denselben Gründen ausgeschrieben worden sein.“
VIS-Verordnung
Nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 767/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über das Visa-Informationssystem (VIS) und den Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten über Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt (VIS-Verordnung) (
ABl. L 218, S. 60
) in der durch den Visakodex geänderten Fassung (im Folgenden: VIS‑Verordnung) gibt die zuständige Behörde, wenn entschieden wurde, die Visumerteilung abzulehnen, im Antragsdatensatz den Grund für die Verweigerung des Visums an; dieser wird aus einer Liste ausgewählt, die derjenigen entspricht, die im einheitlichen Formblatt in Anhang VI des Visakodex wiedergegeben ist.
Visakodex
In den Erwägungsgründen 3, 18 und 28 des Visakodex heißt es:
„(3)
In Bezug auf die Visumpolitik ist die Aufstellung eines ‚gemeinsamen Bestands‘ an Rechtsvorschriften, insbesondere durch Konsolidierung und Weiterentwicklung des bestehenden Besitzstands auf diesem Gebiet (der entsprechenden Bestimmungen des Schengener Durchführungsübereinkommens vom 14. Juni 1985 … und der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion …), eine wesentliche Komponente der … Weiterentwicklung der gemeinsamen Visumpolitik ‚als Teil eines vielschichtigen Systems, mit dem durch die weitere Harmonisierung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften und der Bearbeitungsgepflogenheiten bei den örtlichen konsularischen Dienststellen legale Reisen erleichtert und die illegale Einwanderung bekämpft werden sollen‘.
…
(18)
Die Schengen-Zusammenarbeit vor Ort ist für die einheitliche Anwendung der gemeinsamen Visumpolitik und eine angemessene Bewertung der Migrations- und/oder Sicherheitsrisiken von entscheidender Bedeutung. Aufgrund der unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten sollte die praktische Anwendung bestimmter Rechtsvorschriften von den diplomatischen Missionen und konsularischen Vertretungen der Mitgliedstaaten an den einzelnen Standorten gemeinsam bewertet werden, damit für eine einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften gesorgt wird, um ‚Visa-Shopping‘ und eine Ungleichbehandlung der Visumantragsteller zu vermeiden.
…
(28)
Da das Ziel der Verordnung, nämlich die Festlegung der Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder für geplante Aufenthalte in diesem Gebiet von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum, auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann und daher besser auf Gemeinschaftsebene zu verwirklichen ist, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 [AEUV] niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. …“
Art. 1 Abs. 1 des Visakodex lautet:
„Mit dieser Verordnung werden die Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder für geplante Aufenthalte in diesem Gebiet von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum festgelegt.“
Art. 4 Abs. 1 bis 4 des Visakodex führt die Behörden auf, die dafür zuständig sind, die Visaanträge zu bescheiden oder sich an der Prüfung und Bescheidung dieser Anträge zu beteiligen.
Nach Art. 14 Abs. 1 des Visakodex hat der Antragsteller bei der Beantragung eines einheitlichen Visums verschiedene Belege vorzulegen und u. a. gemäß Buchst. d Angaben zu machen, anhand deren seine Absicht, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen, beurteilt werden kann.
Art. 21 („Prüfung der Einreisevoraussetzungen und Risikobewertung“) des Visakodex bestimmt in seinen Absätzen 1, 7 und 8:
„(1)   Bei der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum ist festzustellen, ob der Antragsteller die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben a, c, d und e des Schengener Grenzkodexes erfüllt, und ist insbesondere zu beurteilen, ob bei ihm das Risiko der rechtswidrigen Einwanderung besteht, ob er eine Gefahr für die Sicherheit der Mitgliedstaaten darstellt und ob er beabsichtigt, vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu verlassen.
…
(7)   Die Prüfung eines Antrags stützt sich insbesondere auf die Echtheit und Vertrauenswürdigkeit der vom Antragsteller vorgelegten Unterlagen und den Wahrheitsgehalt und die Glaubwürdigkeit seiner Aussagen.
(8)   Im Verlauf der Prüfung eines Antrags kann das Konsulat den Antragsteller in begründeten Fällen zu einem Gespräch bestellen und zusätzliche Unterlagen anfordern.“
In Art. 23 Abs. 4 des Visakodex heißt es:
„Sofern der Antrag nicht zurückgenommen wurde, wird entschieden,
a)
ein einheitliches Visum gemäß Artikel 24 zu erteilen;
b)
ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit gemäß Artikel 25 zu erteilen;
c)
das Visum gemäß Artikel 32 zu verweigern …
…“
Art. 32 („Visumverweigerung“) des Visakodex bestimmt in seinen Absätzen 1, 2 und 5:
„(1)   Unbeschadet des Artikels 25 Absatz 1 wird das Visum verweigert,
a)
wenn der Antragsteller:
i)
ein Reisedokument vorlegt, das falsch, verfälscht oder gefälscht ist;
ii)
den Zweck und die Bedingungen des geplanten Aufenthalts nicht begründet;
iii)
nicht den Nachweis erbringt, dass er über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts sowohl für die Dauer des geplanten Aufenthalts als auch für die Rückreise in den Herkunfts- oder Wohnsitzstaat oder für die Durchreise in einen Drittstaat, in dem seine Zulassung gewährleistet ist, verfügt, bzw. nicht in der Lage ist, diese Mittel rechtmäßig zu erwerben;
iv)
sich im laufenden Sechsmonatszeitraum bereits drei Monate im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten auf der Grundlage eines einheitlichen Visums oder eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit aufgehalten hat;
v)
im SIS zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben ist;
vi)
als eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit oder die öffentliche Gesundheit im Sinne von Artikel 2 Absatz 19 des Schengener Grenzkodexes oder für die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats eingestuft wird, insbesondere wenn er in den nationalen Datenbanken der Mitgliedstaaten zur Einreiseverweigerung aus denselben Gründen ausgeschrieben worden ist; oder
vii)
nicht nachweist, dass er, soweit erforderlich, über eine angemessene und gültige Reisekrankenversicherung verfügt;
oder
b)
wenn begründete Zweifel an der Echtheit der von dem Antragsteller vorgelegten Belege oder am Wahrheitsgehalt ihres Inhalts, an der Glaubwürdigkeit seiner Aussagen oder der von ihm bekundeten Absicht bestehen, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen.
(2)   Eine Entscheidung über die Verweigerung und die entsprechende Begründung werden dem Antragsteller unter Verwendung des Standardformulars in Anhang VI mitgeteilt.
…
(5)   Gemäß Artikel 12 der VIS-Verordnung sind die Daten zu verweigerten Visa in das VIS einzugeben.“
Art. 32 Abs. 2 und 3 des Visakodex gilt nach dessen Art. 58 Abs. 5 ab dem 5. April 2011.
Art. 34 des Visakodex sieht vor:
„(1)   Ein Visum wird annulliert, wenn sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für seine Erteilung zum Ausstellungszeitpunkt nicht erfüllt waren, insbesondere wenn es ernsthafte Gründe zu der Annahme gibt, dass das Visum durch arglistige Täuschung erlangt wurde. Das Visum wird grundsätzlich von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, der es erteilt hat, annulliert. Das Visum kann von den zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats annulliert werden …
(2)   Ein Visum wird aufgehoben, wenn sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für die Erteilung des Visums nicht mehr erfüllt sind. Das Visum wird grundsätzlich von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, der es erteilt hat, aufgehoben. Das Visum kann von den zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats annulliert werden …
…
(6)   Die Entscheidung über die Annullierung oder Aufhebung eines Visums und die entsprechende Begründung werden dem Antragsteller unter Verwendung des Standardformulars in Anhang VI mitgeteilt.
…“
In Art. 35 des Visakodex heißt es:
„(1)   In Ausnahmefällen können Visa an den Grenzübergangsstellen erteilt werden, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
…
b)
dem Antragsteller war es nicht möglich, im Voraus ein Visum zu beantragen, und er macht gegebenenfalls unter Vorlage von Belegen unvorhersehbare zwingende Einreisegründe geltend, und
…
(6)   Außer aus den in Artikel 32 Absatz 1 vorgesehenen Gründen für die Visumverweigerung ist ein Visum an der Grenzübergangsstelle zu verweigern, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 Buchstabe b dieses Artikels nicht erfüllt sind.
(7)   Die Bestimmungen über die Begründung und Mitteilung der Verweigerung eines Visums sowie über das Recht auf Einlegung eines Rechtsmittels gemäß Artikel 32 Absatz 3 und Anhang VI kommen zur Anwendung.“
Anhang II des Visakodex stellt eine nicht erschöpfende Liste von Belegen auf, die die Antragsteller gemäß dessen Art. 14 vorlegen müssen.
Anhang VI des Visakodex besteht aus einem einheitlichen Formblatt zur Unterrichtung über die Verweigerung, Annullierung oder Aufhebung eines Visums und zur entsprechenden Begründung. Dieses Formblatt umfasst u. a. eine Reihe von elf Kästchen, die die zuständigen Behörden verwenden müssen, um eine Entscheidung über die Verweigerung, Annullierung oder Aufhebung eines Visums zu begründen.
Deutsches Recht
Das Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) vom 30. Juli 2004 (BGBl. 2004 I S. 1950) bestimmt in § 6:
„(1)   Einem Ausländer können nach Maßgabe [des Visakodex] folgende Visa erteilt werden:
1.
ein Visum für die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten oder für geplante Aufenthalte in diesem Gebiet von bis zu drei Monaten innerhalb einer Frist von sechs Monaten von dem Tag der ersten Einreise an (Schengen-Visum),
…“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Herr Koushkaki beantragte am 7. November 2010 bei der Deutschen Botschaft in Teheran (Iran) ein einheitliches Visum.
Der Antrag wurde mit der Begründung abgelehnt, Herr Koushkaki habe nicht den Nachweis erbracht, dass er über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts für die Dauer des beabsichtigten Aufenthalts oder für die Rückkehr in seinen Herkunftsstaat verfüge.
Auf die dagegen gerichtete Remonstration von Herrn Koushkaki ersetzte die Deutsche Botschaft in Teheran am 5. Januar 2011 diesen ablehnenden Erstbescheid und lehnte den Visumantrag erneut ab. Zur Begründung führte sie nun aus, die Prüfung der Gesamtumstände des Antrags habe erhebliche Zweifel an der Bereitschaft des Antragstellers ergeben, vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums in seinen Herkunftsstaat zurückzukehren. In diesem ablehnenden Zweitbescheid wurde insbesondere festgestellt, dass Herr Koushkaki keine wirtschaftliche Verwurzelung in seinem Herkunftsstaat habe nachweisen können.
Am 8. Februar 2011 erhob Herr Koushkaki beim vorlegenden Gericht Klage und beantragte, die Bundesrepublik Deutschland zu verpflichten, seinen Antrag neu zu bescheiden und ihm ein einheitliches Visum zu erteilen.
Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts erfüllt der Kläger des Ausgangsverfahrens die Einreisevoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, c und d des Schengener Grenzkodex, auf die Art. 21 Abs. 1 des Visakodex verweise.
Streitig sei allein, ob Herr Koushkaki wegen eines möglichen Risikos der rechtswidrigen Einwanderung eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Buchst. e des Schengener Grenzkodex darstelle. Fraglich sei insoweit, ob die Voraussetzung für die Erteilung eines Visums, dass keine Gefahr für die öffentliche Ordnung bestehe, erfüllt sei, wenn die Überzeugung vorliege, dass der Antragsteller das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums verlassen werde, oder ob es genüge, dass keine begründeten Zweifel an seiner Absicht bestünden, rechtzeitig auszureisen.
Außerdem stellt sich das vorlegende Gericht die Frage nach den Rechtsfolgen, die gegebenenfalls zu ziehen sind, wenn festgestellt wird, dass die Voraussetzungen gemäß Art. 21 Abs. 1 des Visakodex erfüllt sind und kein auf dessen Art. 32 Abs. 1 gestützter Verweigerungsgrund vorliegt.
Unter diesen Umständen hat das Verwaltungsgericht Berlin das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Setzt die Verpflichtung der Beklagten durch das Gericht, dem Kläger ein Schengen-Visum zu erteilen, voraus, dass das Gericht zu seiner Überzeugung nach Art. 21 Abs. 1 Visakodex feststellt, dass der Kläger beabsichtigt, vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu verlassen, oder genügt es, dass das Gericht nach Prüfung von Art. 32 Abs. 1 Buchst. b Visakodex keine durch besondere Umstände begründeten Zweifel an der vom Kläger bekundeten Absicht hat, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen?
2.
Begründet der Visakodex einen gebundenen Anspruch auf Erteilung eines Schengen-Visums, wenn die Einreisevoraussetzungen insbesondere des Art. 21 Abs. 1 Visakodex erfüllt sind und kein Grund für die Verweigerung des Visums nach Art. 32 Abs. 1 Visakodex gegeben ist?
3.
Steht der Visakodex einer nationalen Regelung entgegen, wonach einem Ausländer nach Maßgabe des Visakodex ein Visum für die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten oder für geplante Aufenthalte in diesem Gebiet von bis zu drei Monaten innerhalb einer Frist von sechs Monaten von dem Tag der ersten Einreise an (Schengen-Visum) erteilt werden kann?
Zu den Vorlagefragen
Zur zweiten Frage
Mit seiner zweiten Frage, die an erster Stelle zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats einem Antragsteller, der die Einreisevoraussetzungen des Art. 21 Abs. 1 des Visakodex erfüllt und dem keiner der in Art. 32 Abs. 1 dieses Kodex aufgezählten Gründe für die Verweigerung des Visums entgegengehalten werden kann, ein einheitliches Visum verweigern dürfen. Es möchte außerdem wissen, ob diese Behörden über einen gewissen Beurteilungsspielraum verfügen, wenn sie den Antrag auf ein einheitliches Visum prüfen.
Zunächst ist festzustellen, dass mit Art. 21 des Visakodex, wie seine Überschrift angibt, die allgemeinen Modalitäten festgelegt werden sollen, die im Rahmen der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum für die Prüfung der Einreisevoraussetzungen und die Risikobewertung gelten.
Dementsprechend nennt Art. 21 Abs. 1 des Visakodex die Punkte, die geprüft werden müssen oder denen besondere Aufmerksamkeit zu widmen ist, bevor eine Entscheidung über einen Antrag auf ein einheitliches Visum ergeht; eine genaue Liste der Voraussetzungen für die Erteilung eines solchen Visums wird darin jedoch nicht aufgestellt. Die anderen Absätze dieses Artikels regeln im Einzelnen, welche Methoden die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats einsetzen müssen, um die Prüfung der Einreisevoraussetzungen und die Risikobewertung je nach dem Sachverhalt, mit dem sie es zu tun haben, ordnungsgemäß durchzuführen.
Diese Auslegung wird durch die Systematik des Visakodex bestätigt.
Dieser Artikel steht nämlich in Kapitel III des Titels III des Visakodex, das die einzelnen Schritte der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum regelt, und nicht in Kapitel IV dieses Titels, das, wie Art. 23 Abs. 4 des Visakodex zu entnehmen ist, bestimmt, unter welchen Voraussetzungen die zuständigen Behörden die Entscheidung treffen dürfen, ein einheitliches Visum zu erteilen oder zu verweigern oder gegebenenfalls ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit zu erteilen.
Demgegenüber legt Art. 32 Abs. 1 des Visakodex eine Liste von Gründen fest, aus denen ein Antrag auf ein einheitliches Visum verweigert werden muss.
Während demnach Art. 21 Abs. 1 des Visakodex die zuständigen Behörden verpflichtet, bestimmte Punkte zu prüfen oder zu bewerten, bestimmt Art. 32 Abs. 1 dieses Kodex die Folgen, die aus dem Ergebnis dieser Prüfung und Bewertung im Hinblick auf die Verweigerungsgründe zu ziehen sind, die im zuletzt genannten Artikel aufgezählt werden.
Um auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts antworten zu können, ist folglich festzustellen, ob die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats einem Antragsteller, dem keiner der in Art. 32 Abs. 1 des Visakodex aufgezählten Gründe für die Verweigerung des Visums entgegengehalten werden kann, ein einheitliches Visum verweigern dürfen.
Insoweit ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen sind, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteile vom 12. Februar 2009, Klarenberg,
C-466/07, Slg. 2009, I-803
, Randnr. 37, und vom 13. Dezember 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C‑11/12, Randnr. 27).
Was erstens den Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 des Visakodex angeht, ist festzustellen, dass danach das Visum verweigert wird, wenn eine der in seinem Abs. 1 Buchst. a aufgeführten Voraussetzungen vorliegt oder begründete Zweifel hinsichtlich eines der in Abs. 1 Buchst. b genannten Punkte bestehen.
Allein anhand des Wortlauts von Art. 32 Abs. 1 des Visakodex lässt sich jedoch nicht entscheiden, ob die darin aufgestellte Liste der Verweigerungsgründe abschließend ist oder ob die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten vielmehr befugt sind, die Erteilung eines einheitlichen Visums aus einem Grund zu verweigern, der nicht im Visakodex vorgesehen ist.
Was zweitens den Zusammenhang betrifft, in den sich Art. 32 Abs. 1 des Visakodex einfügt, stellt dessen Art. 23 Abs. 4 Buchst. c klar, dass die Entscheidung, das Visum zu verweigern, „gemäß Art. 32“ dieses Kodex getroffen wird, was bedeutet, dass die Entscheidungen, mit denen die Erteilung eines einheitlichen Visums verweigert wird, in dem durch dessen Art. 32 geschaffenen Rahmen erlassen werden müssen.
Der Umstand, dass Art. 32 des Visakodex eine Liste genauer Gründe aufstellt, auf deren Grundlage eine Entscheidung der Verweigerung des Visums getroffen wird, und gleichzeitig in seinem Abs. 2 vorsieht, dass die entsprechende Begründung dem Antragsteller unter Verwendung des Standardformulars in Anhang VI des Visakodex mitzuteilen ist, spricht für die Auslegung, wonach die Liste der in Abs. 1 dieser Vorschrift aufgezählten Verweigerungsgründe abschließend ist.
Das Standardformular in Anhang VI des Visakodex enthält im Übrigen zehn Kästchen, die die zuständigen Behörden ankreuzen, um dem Visumantragsteller die Begründung für die Ablehnungsentscheidung mitzuteilen. Die ersten neun Kästchen entsprechen jeweils einem der in Art. 32 Abs. 1 des Visakodex aufgezählten Verweigerungsgründe. Das zehnte wiederum verweist auf den eigens in Art. 35 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 Buchst. b des Visakodex vorgesehenen Verweigerungsgrund, wonach ein Visumantrag, der ohne Belege an den Außengrenzen gestellt wird, abgelehnt wird.
Außerdem sind die Mitgliedstaaten nach Art. 32 Abs. 5 des Visakodex verpflichtet, gemäß Art. 12 der VIS‑Verordnung die Daten zu verweigerten Visa in das Visa‑Informationssystem (VIS) einzugeben.
Nach Art. 12 Abs. 2 der VIS‑Verordnung muss die zuständige Behörde, die den Visumantrag abgelehnt hat, bei dieser Eingabe in das VIS auch die dem Antragsteller entgegengehaltenen Gründe für die Verweigerung des Visums angeben. Diese Bestimmung enthält außerdem eine Liste der Verweigerungsgründe, aus denen die Gründe ausgewählt werden müssen, die in das VIS eingetragen werden. Diese Liste entspricht derjenigen in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 des Visakodex, die im Standardformular in dessen Anhang VI wiedergegeben ist.
Da gemäß Art. 34 Abs. 6 des Visakodex Entscheidungen über die Annullierung oder Aufhebung eines Visums dem Antragsteller ebenfalls unter Verwendung des Standardformulars in Anhang VI des Visakodex mitgeteilt werden, muss die zuständige Behörde darüber hinaus gegenüber dem Antragsteller, dessen Visum annulliert oder aufgehoben wird, unter Bezugnahme auf einen der in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 des Visakodex vorgesehenen und in dessen Anhang VI übernommenen Verweigerungsgründe angeben, welche Voraussetzung für die Erteilung des Visums nicht oder nicht mehr erfüllt ist.
Die Übereinstimmung zwischen den Gründen für die Verweigerung eines Visums und denen, die seine Annullierung oder Aufhebung rechtfertigen, wie sie sich aus Art. 34 des Visakodex ergibt, müsste es einem Mitgliedstaat, wenn er befugt wäre, seinen zuständigen Behörden vorzuschreiben, dass sie ein Visum aus einem nicht im Visakodex vorgesehenen Grund verweigern müssen, auch gestattet werden, seine Behörden zur Annullierung oder Aufhebung der Visa aus einem gleichwertigen Grund zu verpflichten. Denn nur so könnte die Kohärenz eines Systems gewahrt werden, in dem das Fehlen einer Voraussetzung für die Erteilung des Visums dessen Gültigkeit entgegensteht.
Aus Art. 34 Abs. 1 und 2 des Visakodex geht jedoch hervor, dass ein Visum auch von den zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats als des Staats, der es erteilt hat, annulliert oder aufgehoben werden kann.
Ein solches System setzt eine Angleichung der Voraussetzungen für die Erteilung einheitlicher Visa voraus, die im Hinblick auf die Festlegung der Gründe für die Verweigerung solcher Visa Abweichungen zwischen den Mitgliedstaaten ausschließt.
Ohne eine derartige Angleichung wären die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften nicht im Visakodex vorgesehene Gründe für Verweigerung, Annullierung und Aufhebung vorsehen, nämlich verpflichtet, einheitliche Visa, die von einem anderen Mitgliedstaat erteilt worden sind, aus Gründen zu annullieren, die die zuständigen Behörden des Erteilungsmitgliedstaats dem Antragsteller bei der Prüfung des Visumantrags nicht entgegenhalten durften.
Die Analyse des Zusammenhangs, in den sich Art. 32 Abs. 1 des Visakodex einfügt, lässt somit erkennen, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Erteilung eines einheitlichen Visums nicht unter Berufung auf einen anderen Grund als die in diesem Kodex vorgesehenen Gründe verweigern dürfen.
Was drittens die mit dem Visakodex verfolgten Ziele angeht, ist festzustellen, dass auch sie diese Auslegung untermauern.
So ist dem 28. Erwägungsgrund des Visakodex und dessen Art. 1 Abs. 1 zu entnehmen, dass mit diesem Kodex u. a. die Voraussetzungen für die Erteilung einheitlicher Visa festgelegt werden sollen, was auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann und daher besser auf Unionsebene zu verwirklichen ist.
Daher ist die Auslegung, wonach sich der Visakodex darauf beschränke, die Verfahren für die Erteilung von Visa zu regeln und die Mitgliedstaaten zu verpflichten, die Erteilung von Visa in bestimmten spezifischen Fällen zu verweigern, ohne zugleich einheitliche Voraussetzungen für die Erteilung der Visa festzulegen, mit dem ureigenen Ziel dieses Kodex unvereinbar.
Im Übrigen hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass der Visakodex die Voraussetzungen der Erteilung, Annullierung und Aufhebung von Visa regelt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. April 2012, Vo, C‑83/12 PPU, Randnr. 42).
Zudem würde die Erleichterung legaler Reisen, von der im dritten Erwägungsgrund des Visakodex die Rede ist, gefährdet, wenn ein Mitgliedstaat willkürlich entscheiden dürfte, einem Antragsteller, der alle im Visakodex festgelegten Voraussetzungen für die Erteilung des Visums erfüllt, ein Visum zu verweigern, indem er den in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 dieses Kodex aufgezählten Verweigerungsgründen einen Grund hinzufügt, obwohl der Unionsgesetzgeber nicht der Ansicht war, dass Drittstaatsangehörigen aus diesem Grund ein einheitliches Visum verwehrt werden dürfe.
Die Einführung einer solchen Praxis durch einen Mitgliedstaat gäbe außerdem den Visumantragstellern einen Anreiz, sich vorrangig an andere Mitgliedstaaten zu wenden, um ein einheitliches Visum zu erhalten. Auch das im 18. Erwägungsgrund des Visakodex genannte Ziel, für eine einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften zu sorgen, um „Visa‑Shopping“ zu vermeiden, steht daher einer solchen Auslegung von Art. 32 Abs. 1 dieses Kodex entgegen.
Desgleichen könnte das ebenfalls im 18. Erwägungsgrund des Visakodex aufgeführte Ziel, eine Ungleichbehandlung der Visumantragsteller zu vermeiden, nicht erreicht werden, wenn die Kriterien für die Erteilung eines einheitlichen Visums je nachdem, in welchem Mitgliedstaat der Visumantrag gestellt wird, variieren könnten.
Aus diesen Erwägungen folgt, dass die zuständigen Behörden einen Antrag auf ein einheitliches Visum nur in den Fällen ablehnen dürfen, in denen dem Antragsteller einer der in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 des Visakodex aufgezählten Verweigerungsgründe entgegengehalten werden kann.
Gleichwohl ist zu betonen, dass die Beurteilung der individuellen Situation eines Visumantragstellers im Hinblick auf die Feststellung, ob seinem Antrag ein Verweigerungsgrund entgegensteht, mit komplexen Bewertungen verbunden ist, die sich u. a. auf die Persönlichkeit dieses Antragstellers, seine Integration in dem Land, in dem er lebt, die politische, soziale und wirtschaftliche Lage dieses Landes sowie die mit der Einreise des Antragstellers möglicherweise verbundene Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats beziehen.
Solche komplexen Bewertungen erfordern eine Prognose über das voraussichtliche Verhalten des betreffenden Antragstellers und müssen u. a. auf einer vertieften Kenntnis seines Wohnsitzstaats sowie auf der Analyse verschiedener Dokumente, deren Echtheit und Wahrheitsgehalt zu überprüfen sind, und der Aussagen des Antragstellers, deren Glaubwürdigkeit zu beurteilen ist, beruhen, wie es Art. 21 Abs. 7 des Visakodex vorsieht.
Die Vielfalt der von den zuständigen Behörden verwertbaren Belege, von denen Anhang II des Visakodex eine nicht erschöpfende Liste enthält, und der ihnen verfügbaren Mittel, einschließlich eines in Art. 21 Abs. 8 des Visakodex vorgesehenen Gesprächs mit dem Antragsteller, bestätigen diese Komplexität der Prüfung von Visumanträgen.
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Prüfung, die die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats durchführen, der mit einem Visumantrag befasst wird, umso sorgfältiger sein muss, als ein einheitliches Visum, wenn es erteilt wird, dem Antragsteller die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten in den durch den Schengener Grenzkodex festgelegten Grenzen erlaubt.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die in Art. 4 Abs. 1 bis 4 des Visakodex aufgeführten zuständigen Behörden bei der Prüfung der Visumanträge über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügen, der sich sowohl auf die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 dieses Kodex als auch auf die Würdigung der Tatsachen bezieht, die für die Feststellung maßgeblich sind, ob die in diesen Bestimmungen genannten Gründe der Erteilung des beantragten Visums entgegenstehen.
Die Absicht des Unionsgesetzgebers, den zuständigen Behörden einen weiten Beurteilungsspielraum zu lassen, geht im Übrigen schon aus dem Wortlaut von Art. 21 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 des Visakodex hervor. Denn diese Bestimmungen verpflichten die betreffenden Behörden, „das Risiko der rechtswidrigen Einwanderung“ des Antragstellers und „insbesondere“ bestimmte Aspekte seiner Situation zu beurteilen sowie festzustellen, ob hinsichtlich bestimmter Punkte „begründete Zweifel“ bestehen.
Folglich verfügen die zuständigen Behörden insbesondere dann über diesen Beurteilungsspielraum, wenn sie prüfen, ob ein begründeter Zweifel an der Absicht des Antragstellers besteht, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen, um festzustellen, ob diesem Antragsteller der letzte der in Art. 32 Abs. 1 Buchst. b des Visakodex vorgesehenen Verweigerungsgründe entgegenzuhalten ist.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 23 Abs. 4, Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 des Visakodex dahin auszulegen sind, dass die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats nach Abschluss der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum einem Antragsteller nur dann ein solches Visum verweigern dürfen, wenn ihm einer der in diesen Bestimmungen aufgezählten Gründe für die Verweigerung des Visums entgegengehalten werden kann. Die betreffenden Behörden verfügen bei der Prüfung dieses Antrags über einen weiten Beurteilungsspielraum, der sich sowohl auf die Anwendungsvoraussetzungen dieser Vorschriften als auch auf die Würdigung der Tatsachen bezieht, die für die Feststellung maßgeblich sind, ob dem Antragsteller einer dieser Verweigerungsgründe entgegengehalten werden kann.
Zur ersten Frage
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 32 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 des Visakodex dahin auszulegen ist, dass die Verpflichtung der zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats, ein einheitliches Visum zu erteilen, voraussetzt, dass diese von der Absicht des Antragstellers überzeugt sind, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen, oder ob es genügt, dass keine begründeten Zweifel an dieser Absicht bestehen.
Aus der Antwort auf die zweite Frage ergibt sich, dass die in Art. 4 Abs. 1 bis 4 des Visakodex genannten zuständigen Behörden die Erteilung eines einheitlichen Visums nur dann verweigern dürfen, wenn dem Antragsteller einer der in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 dieses Kodex aufgezählten Verweigerungsgründe entgegengehalten werden kann.
Unter diesen Verweigerungsgründen ist der in Art. 32 Abs. 1 Buchst. a Ziff. vi des Visakodex vorgesehene Grund, dass der Antragsteller eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit oder die öffentliche Gesundheit eines Mitgliedstaats darstellt, von dem in Abs. 1 Buchst. b derselben Vorschrift vorgesehenen Grund zu unterscheiden, dass der Antragsteller möglicherweise nicht die Absicht hat, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen.
Was diesen zuletzt genannten Grund für die Verweigerung des Visums angeht, sieht Art. 32 Abs. 1 Buchst. b des Visakodex u. a. vor, dass das Visum verweigert wird, wenn begründete Zweifel an der Absicht des Antragstellers bestehen, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen.
Es wird daher von den zuständigen Behörden mitnichten verlangt, im Hinblick auf die Feststellung, ob sie ein Visum erteilen müssen, Gewissheit zu erlangen, ob der Antragsteller beabsichtigt, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen oder nicht. Sie haben vielmehr festzustellen, ob begründete Zweifel an dieser Absicht bestehen.
Zu diesem Zweck müssen die zuständigen Behörden eine individuelle Prüfung des Antrags vornehmen, die, wie der Generalanwalt in Nr. 35 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, zum einen die allgemeinen Verhältnisse im Wohnsitzstaat des Antragstellers und zum anderen die persönlichen Umstände des Antragstellers, insbesondere seine familiäre, soziale und wirtschaftliche Situation, etwaige frühere rechtmäßige oder rechtswidrige Aufenthalte in einem Mitgliedstaat sowie seine Bindungen im Wohnsitzstaat und in den Mitgliedstaaten, berücksichtigt.
Wie Art. 21 Abs. 1 des Visakodex klarstellt, ist dabei insbesondere das Risiko der rechtswidrigen Einwanderung zu beurteilen, das, wenn es erwiesen ist, die zuständigen Behörden verpflichtet, unter Berufung auf begründete Zweifel an der Absicht des Antragstellers, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen, das Visum zu verweigern.
Außerdem ist zu betonen, dass es nach Art. 14 Abs. 1 Buchst. d des Visakodex dem Antragsteller obliegt, bei der Beantragung eines einheitlichen Visums Angaben vorzulegen, anhand deren seine Absicht beurteilt werden kann, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen.
Folglich ist es Sache des Visumantragstellers, geeignete Angaben – deren Glaubhaftigkeit durch sachdienliche und vertrauenswürdige Unterlagen nachzuweisen ist – zu machen, um die Zweifel an seiner Absicht, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen, zu entkräften, die u. a. durch die allgemeinen Verhältnisse in seinem Wohnsitzstaat oder allgemein bekannte Migrationsbewegungen zwischen diesem Staat und den Mitgliedstaaten ausgelöst werden können.
Aufgrund dieser Erwägungen ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 32 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 des Visakodex dahin auszulegen ist, dass die Verpflichtung der zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats, ein einheitliches Visum zu erteilen, voraussetzt, dass in Anbetracht der allgemeinen Verhältnisse im Wohnsitzstaat des Antragstellers und seiner persönlichen Umstände, die anhand seiner Angaben festgestellt worden sind, keine begründeten Zweifel an der Absicht des Antragstellers bestehen, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen.
Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Visakodex dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden entgegensteht, wonach die zuständigen Behörden, wenn die in diesem Kodex vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung eines einheitlichen Visums erfüllt sind, befugt sind, dem Antragsteller ein solches Visum zu erteilen, ohne ausdrücklich dazu verpflichtet zu sein.
Hierzu ist festzustellen, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs dem nationalen Gericht obliegt, das nationale Recht so weit wie möglich in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht auszulegen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. Januar 2004, X,
C-60/02, Slg. 2004, I-651
, Randnr. 59, sowie vom 11. Januar 2007, ITC,
C-208/05, Slg. 2007, I-181
, Randnr. 68).
Das Gebot einer unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts, das dem System der Verträge immanent ist, da dem nationalen Gericht dadurch ermöglicht wird, im Rahmen seiner Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen, wenn es über den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheidet, verlangt, dass das nationale Gericht das gesamte nationale Recht berücksichtigt, um zu beurteilen, inwieweit es so angewandt werden kann, dass es nicht zu einem dem Unionsrecht zuwiderlaufenden Ergebnis führt (Urteil vom 16. Dezember 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C-239/09, Slg. 2010, I-13083
, Randnr. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Folglich hat das nationale Gericht im Hinblick auf die Beantwortung der zweiten Frage die im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehende nationale Bestimmung so weit wie möglich in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 4, Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 des Visakodex dahin auszulegen, dass die zuständigen Behörden einem Antragsteller nur dann ein einheitliches Visum verweigern dürfen, wenn ihm einer der in diesen Bestimmungen vorgesehenen Gründe für die Verweigerung des Visums entgegengehalten werden kann.
Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass der Visakodex dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden nicht entgegensteht, wonach die zuständigen Behörden, wenn die in diesem Kodex vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung eines einheitlichen Visums erfüllt sind, befugt sind, dem Antragsteller ein solches Visum zu erteilen, ohne ausdrücklich dazu verpflichtet zu sein, sofern eine solche Bestimmung in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 4, Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 dieses Kodex ausgelegt werden kann.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:

1.
Art. 23 Abs. 4, Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex) sind dahin auszulegen, dass die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats nach Abschluss der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum einem Antragsteller nur dann ein einheitliches Visum verweigern dürfen, wenn ihm einer der in diesen Bestimmungen aufgezählten Gründe für die Verweigerung des Visums entgegengehalten werden kann. Die betreffenden Behörden verfügen bei der Prüfung dieses Antrags über einen weiten Beurteilungsspielraum, der sich sowohl auf die Anwendungsvoraussetzungen dieser Vorschriften als auch auf die Würdigung der Tatsachen bezieht, die für die Feststellung maßgeblich sind, ob dem Antragsteller einer dieser Verweigerungsgründe entgegengehalten werden kann.

2.
Art. 32 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 810/2009 ist dahin auszulegen, dass die Verpflichtung der zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats, ein einheitliches Visum zu erteilen, voraussetzt, dass in Anbetracht der allgemeinen Verhältnisse im Wohnsitzstaat des Antragstellers und seiner persönlichen Umstände, die anhand seiner Angaben festgestellt worden sind, keine begründeten Zweifel an der Absicht des Antragstellers bestehen, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums zu verlassen.

3.
Die Verordnung Nr. 810/2009 ist dahin auszulegen, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden nicht entgegensteht, wonach die zuständigen Behörden, wenn die in dieser Verordnung vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung eines einheitlichen Visums erfüllt sind, befugt sind, dem Antragsteller ein solches Visum zu erteilen, ohne ausdrücklich dazu verpflichtet zu sein, sofern eine solche Bestimmung in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 4, Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 dieser Verordnung ausgelegt werden kann.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Deutsch.