CELEX: 62009TJ0046
FEAOG
Sezione "Garanzia"
Spese escluse dal finanziamento
Trasformazione degli agrumi, del cotone, della carne bovina e dell’olio d’oliva
Audit finanziario
Controlli essenziali
Proporzionalità
Ricorrenza
Obbligo di motivazione

Motivazione della sentenza
Contesto normativo
1. Normativa generale relativa al finanziamento della politica agricola comune
1. Il regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (in prosieguo: la «PAC») (GU L 94, pag. 13), ha fissato le norme generali per il finanziamento della PAC. Tale regolamento è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune (PAC) (GU L 160, pag. 103), che disciplina le spese effettuate dal 1° gennaio 2000 al 16 ottobre 2006 nell’ambito del finanziamento della PAC.
2. L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1258/1999, prevede che la Commissione delle Comunità europee decida gli anticipi mensili sul computo degli esborsi effettuati dagli organismi pagatori riconosciuti. L’articolo 7, paragrafo 3, del suddetto regolamento verte sulle decisioni di liquidazione dei conti degli organismi pagatori.
3. L’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 così dispone:
«La Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie.
Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti cercano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In assenza di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione, che la esamina prima di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità.
Il rifiuto del finanziamento non può riguardare:
a) le spese di cui all’articolo 2 eseguite anteriormente ai ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche;
(…)».
4. L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1258/1999 dispone:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
a) accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari;
b) prevenire e perseguire le irregolarità;
c) recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
(…)».
5. Il regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della PAC (GU L 209, pag. 1), abroga il regolamento n. 1258/1999 e si applica a partire dal 1° gennaio 2007 (articolo 49 del regolamento n. 1290/2005). Tuttavia è ivi previsto, in particolare, che l’articolo 31 relativo alla verifica di conformità si applica a partire dal 16 ottobre 2006 per le spese sostenute a partire dal 16 ottobre 2006.
6. L’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 contiene in sostanza le stesse disposizioni di cui all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999.
7. Il regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), come modificato in particolare dal regolamento (CE) n. 2245/1999 della Commissione, del 22 ottobre 1999 (GU L 273, pag. 5), all’articolo 8 prevede:
«1. Qualora ritenga, a seguito di un’indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze e indica i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.
La comunicazione fa riferimento al presente regolamento. Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.
Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, nonché sulla valutazione della gravità dell’infrazione e del danno finanziario arrecato alla Comunità europea. In esito a tale discussione e dopo un’eventuale data fissata dalla Commissione, di concerto con lo Stato membro, dopo la discussione bilaterale per la comunicazione d’informazioni supplementari o, qualora lo Stato membro non accetti la convocazione nel termine fissato dalla Commissione, dopo la scadenza di tale termine, quest’ultima comunica ufficialmente le sue conclusioni allo Stato membro facendo riferimento alla decisione 94/442/CE della Commissione (…). Fatte salve le disposizioni del quarto comma del presente paragrafo, tale comunicazione valuta le spese di cui sarà proposta l’esclusione in virtù dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70.
Lo Stato membro informa la Commissione quanto prima possibile dei provvedimenti adottati per assicurare il rispetto delle norme comunitarie e della data effettiva della loro attuazione. La Commissione adotta, se del caso, una o più decisioni in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (...) n. 729/70 per escludere fino alla data effettiva di attuazione dei provvedimenti le spese per le quali non sono state rispettate le norme comunitarie.
2. Le decisioni di cui all’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70 sono adottate in seguito all’esame delle relazioni predisposte dall’organo di conciliazione a norma della decisione n. 94/442/CE».
8. Il regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (…) n. 1290/2005 (…) per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 171, pag. 90), si applica a partire dal 16 ottobre 2006 e il suo articolo 11, paragrafi 1-3, prevede, in sostanza, la medesima procedura di quella dell’articolo 8 del regolamento n. 1663/95.
2. Linee guida della Commissione
9. Le linee guida per l’applicazione delle rettifiche finanziarie sono state definite nel documento n. VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, intitolato «Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della Sezione Garanzia del FEAOG» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97»).
10. Dall’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, intitolato «Conseguenze finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG-Garanzia delle insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri» risulta che le rettifiche finanziarie vengono calcolate alla luce, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata e che la Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità (allegato 2 del documento n. VI/5330/97, secondo comma).
11. L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 prevede, in primo luogo, una modalità di valutazione della rettifica finanziaria fondata su «errori nell’ambito di singole pratiche». Questa modalità di valutazione ricomprende irregolarità specifiche – se del caso estrapolate – e dà luogo ad una rettifica specifica. Questo stesso allegato prevede, in secondo luogo, una modalità di valutazione della rettifica finanziaria sulla base dei rischi di danno finanziario. Tale modalità di valutazione ricomprende irregolarità sistematiche e dà luogo all’applicazione di una rettifica forfetaria (allegato 2 del documento n. VI/5330/97, dall’ottavo al venticinquesimo comma).
12. Secondo quest’ultima modalità di valutazione, pertinente nel contesto della revisione  dei sistemi, la Commissione applica rettifiche forfettarie pari al 2%, 5%, 10% o 25% della spesa dichiarata in funzione dell’entità del rischio di danno finanziario per la Comunità derivante dall’insufficienza dei sistemi di controllo (allegato 2 del documento n. VI/5330/97, ottavo comma).
13. La Commissione distingue due categorie di controlli operati dagli Stati membri (allegato 2 del documento n. VI/5330/97, quattordicesimo comma).
14. Da un lato, i «controlli essenziali» sono le verifiche amministrative e materiali di elementi sostanziali, in particolare l’esistenza dell’oggetto della domanda di pagamento, il quantitativo e condizioni qualitative compreso il rispetto dei termini, le condizioni di raccolta, il periodo di magazzinaggio, ecc. Tali controlli vengono eseguiti in loco e mediante controlli incrociati rispetto a dati indipendenti quali i registri fondiari.
15. Dall’altro, i «controlli complementari» sono le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l’individuazione di domande doppie, l’analisi dei rischi, l’applicazione di sanzioni e l’adeguata vigilanza sulle procedure.
16. Ai fini del calcolo delle spese non ammissibili, il documento n. VI/5330/97 prevede quattro categorie di rettifiche con un’aliquota forfettaria:
– 25% delle spese in caso di totale inadempienza o di gravi carenze nell’applicazione di un sistema di controllo nonché di comprovate diffuse irregolarità e di negligenza nella lotta alle prassi fraudolente o irregolari e, di conseguenza, esiste un rischio di danno finanziario eccezionalmente elevato per il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG).
– 10% delle spese qualora uno o più controlli essenziali non vengono applicati o sono applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare affatto inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità in quanto si può ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il FEAOG;
– il 5% delle spese qualora tutti i controlli essenziali vengano applicati, ma non secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il FEAOG;
– 2% delle spese qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari dati il minore rischio di danno finanziario per il FEAOG e la minore gravità della violazione.
17. L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 prevede infine che «[i]l mancato perfezionamento dei controlli da parte dello Stato membro diventa carenza più grave qualora gli siano già stati notificati dalla Commissione gli adeguamenti da essa ritenuti indispensabili» (allegato 2, sedicesimo comma, in fine).
18. Il documento AGRI/61495/2002 verte sul trattamento da parte della Commissione, nell’ambito della liquidazione dei conti della sezione «Garanzia» del FEAOG, dei casi di insufficienza persistente nei sistemi di controllo e mira a precisare il principio di ricorrenza previsto dal documento n. VI/5330/97. Esso prevede quanto segue:
«Se
– l’assenza o l’insufficienza di un sistema di controllo o di un elemento di tale sistema ha costituito oggetto di una o più decisioni di rettifiche finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG, e
– gli stessi punti deboli persistono in un periodo posteriore a quello già rettificato,
la Commissione ritiene giustificata, previo esame delle eventuali misure correttive o compensative adottate dallo Stato membro, l’applicazione di una maggiorazione dell’aliquota di rettifica forfetaria applicata in precedenza, a causa del maggior rischio di danni finanziari per il FEAOG,
(…)
Per garantire il carattere forfettario delle rettifiche, previsto nel documento C 3909 dell’8 dicembre 1997 (VI/5330/97), qualora non sia possibile determinare l’entità reale dei pagamenti irregolari, e quindi non si possa quantificare il danno finanziario a carico della Comunità, le percentuali seguenti possono servire come linee orientative:
(...)
– nel caso di una precedente rettifica del 5%, un’aliquota del 10% sul nuovo periodo in questione;
– nel caso di una precedente rettifica del 10%, un’aliquota almeno pari al 15%, in base all’entità dell’aumento del rischio, sul nuovo periodo in questione;
(…)».
Fatti
19. Con decisione 2008/960/CE, dell’8 dicembre 2008, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia» e del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) (GU L 340, pag. 99, in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha escluso, per quanto riguarda la Repubblica ellenica, dal finanziamento comunitario nei settori degli ortofrutticoli, del cotone e della carne bovina, dell’olio d’oliva e dell’audit finanziario, l’importo complessivo di EUR 179 140 594,66 per gli esercizi finanziari dal 2002 al 2006.
20. I motivi delle rettifiche finanziarie effettuate dalla Commissione sono stati riassunti nella relazione di sintesi AGRI-63130-00-2008 dell’11 settembre 2008, relativo ai risultati dei controlli condotti dalla Commissione nell’ambito del controllo di conformità, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 (in prosieguo: la «relazione di sintesi»).
21. Nella decisione impugnata la Commissione ha applicato le seguenti rettifiche:
– Nel settore degli «ortofrutticoli – trasformazione di agrumi» sono state inflitte due rettifiche forfettarie del 10% a causa di pagamenti con assegni e di carenze nei controlli amministrativi e contabili per un importo di EUR 2 289 213 per l’esercizio del 2005 e di EUR 385 748 per l’esercizio 2006;
– Nel settore del cotone: la Commissione, oltre a due rettifiche specifiche per il superamento della produzione ammissibile per un importo di EUR 4 870 264,97 per l’esercizio 2003 e per un importo di EUR 2 143 945,63 per l’esercizio 2004, non contestate, ha imposto due rettifiche forfetarie del 5%, una per un importo di EUR 27 731 557,37 per l’esercizio 2002 e l’altra per un importo di EUR 32 655 464,17 per l’esercizio 2003;
– Nel settore dei premi alla carne bovina, la Commissione ha applicato rettifiche forfettarie, a causa di carenze nella banca dati di identificazione e registrazione dei bovini e dei controlli in loco, del 10% per l’esercizio 2003, del 5% e del 10% per l’esercizio 2004, del 5% e del 10% per l’esercizio 2005 e del 5% e 10% per l’esercizio 2006, ossia una rettifica per un importo complessivo di EUR 14 341 429,92;
– Nel settore degli aiuti alla produzione di olio d’oliva, la Commissione ha applicato rettifiche forfetarie del 10% e del 15% per gli esercizi dal 2003 al 2006 in ragione di carenze ricorrenti nel controllo degli olivi, dei frantoi e delle rese, ossia un importo totale di EUR 83 641 370,78, e
– Nel settore dell’audit finanziario, per l’esercizio 2005 la Commissione ha imposto una rettifica specifica per un importo di EUR 4 521 536,62 a causa dell’inosservanza dei termini di pagamento. Ha altresì imposto una rettifica specifica per il superamento dei massimali finanziari per un importo di EUR 6 326 450,77, per l’esercizio 2004 e per un importo di EUR 233 613,43 per l’esercizio 2005.
Procedimento e conclusioni delle parti
22. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 febbraio 2009, la Repubblica ellenica ha proposto il presente ricorso.
23. A seguito della modifica della composizione delle Sezioni del Tribunale la causa è stata attribuita alla Quinta Sezione il 30 settembre 2010. Il 15 febbraio 2011 è stato designato un nuovo giudice relatore e essendo stato questo assegnato alla Seconda Sezione, la causa è stata assegnata a tale sezione.
24. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, ha rivolto per iscritto dei quesiti alle parti. Queste vi hanno risposto nei termini impartiti. Le parti sono state sentite nelle loro difese e nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 5 giugno 2012.
25. La Repubblica ellenica conclude che il Tribunale voglia:
– annullare o riformare la decisione impugnata conformemente a quanto esposto nelle sue memorie;
– condannare la Commissione alle spese.
26. La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica ellenica alle spese.
In diritto
1. Sulla portata del ricorso
27. Nel ricorso, la Repubblica ellenica ha dedotto dodici motivi ai fini dell’annullamento della decisione impugnata. I primi due motivi riguardano il settore della trasformazione degli agrumi. Il terzo motivo riguarda  il settore del cotone. Il quarto, il quinto e il sesto motivo riguardano il settore della carne bovina. Il settimo, l’ottavo e il nono motivo riguardano il settore dell’olio d’oliva e il decimo, l’undicesimo e il dodicesimo motivo il settore dell’audit finanziario.
28. Nel corso dell’udienza, la Repubblica ellenica ha dichiarato di rinunciare al quarto e al settimo motivo vertenti sull’incompetenza ratione temporis della Commissione e sulla violazione del principio della certezza del diritto dovuta all’eccessiva durata del procedimento, riguardanti, rispettivamente,  i settori della carne bovina e dell’olio d’oliva.
29. Essa ha altresì rinunciato al quinto e all’ottavo motivo relativi all’inosservanza del termine di 24 mesi previsto dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999, vertenti rispettivamente sui settori della carne bovina e  dell’olio d’oliva.
30. Per quanto riguarda il settore dell’audit finanziario, essa ha rinunciato al dodicesimo motivo avente ad oggetto l’indagine recante riferimento FA/2006/137/GR, vertente su un difetto di motivazione. Inoltre, per quanto riguarda il decimo motivo, relativo all’indagine recante il riferimento FA/2005/70/GR, avente ad oggetto le rettifiche relative, in primo luogo, alle zone svantaggiate, in secondo luogo, alla ristrutturazione e riconversione dei vigneti e, in terzo luogo, ai pagamenti complementari nel settore della carne bovina, essa ha dichiarato di mantener fermo tale motivo unicamente per quanto riguarda le zone svantaggiate.
31. Essa ha infine dichiarato di rinunciare al capo delle conclusioni diretto alla riforma della decisione impugnata.
32. Di quanto sopra è stato preso atto nel verbale d’udienza.
2. Sul primo e secondo motivo vertenti sulle rettifiche applicate al settore degli «ortofrutticoli – trasformazione degli agrumi»
Normativa comunitaria
33. Il regolamento (CE) n. 2202/96 del Consiglio del 28 ottobre 1996, che istituisce un regime di aiuti ai produttori di taluni agrumi (GU L 297, pag. 49), ha istituito un regime di sostegno finanziario ai produttori che si fonda, in particolare, sulla conclusione di contratti fra le organizzazioni di produttori riconosciute o prericonosciute ai sensi del regolamento (CE) n. 2200/96 del Consiglio, del 28 ottobre 1996, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (GU L 297, pag. 1), da un lato, e i trasformatori o le loro associazioni o unioni legalmente costituite, dall’altro.
34. Il regolamento (CE) n. 2111/2003 della Commissione, del 1° dicembre 2003, recante modalità di applicazione del regolamento n. 2202/96 (GU L 317, pag. 5), all’articolo 7, paragrafo 1, lettera f), prevede che, nei contratti viene indicato segnatamente il prezzo da pagare all’organizzazione di produttori per le materie prime, eventualmente differenziato secondo la varietà e/o la qualità e/o il periodo di consegna e che dev’essere pagato mediante bonifico bancario o postale.
35. L’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 2111/2003 prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie per verificare i registri di cui agli articoli 25 e 26 del regolamento, delle organizzazioni di produttori e dei trasformatori ed accertarne la concordanza con la contabilità imposta dalla normativa nazionale alle organizzazioni di produttori e ai trasformatori.
36. L’articolo 27 del regolamento n. 2111/2003, relativo ai controlli prevede:
«1. I seguenti controlli sono condotti per ciascuna organizzazione di produttori che consegna arance dolci, mandarini, clementine, satsuma, limoni, pompelmi e pomeli destinati alla trasformazione, per ciascun prodotto e per ogni campagna di commercializzazione:
(…)
b) controlli amministrativi e contabili su almeno:
i) il 5 % dei produttori con cui sono stati stipulati contratti, al fine di verificare, in particolare, che le superfici, il raccolto totale, il quantitativo consegnato all’organizzazione di produttori e il quantitativo consegnato alla trasformazione corrispondano ai versamenti degli aiuti di cui all’articolo 23 e agli importi ricevuti;
(…)
c) controlli amministrativi e contabili al fine di verificare che i quantitativi consegnati all’organizzazione di produttori dai produttori di cui all’articolo 15, paragrafi 1 e 2, i quantitativi consegnati alla trasformazione, i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, e i quantitativi indicati nella domanda di aiuto corrispondano ai versamenti degli aiuti di cui all’articolo 23 e agli importi pagati dal trasformatore;
2. I seguenti controlli sono condotti per ciascun trasformatore di arance dolci, mandarini, clementine, satsuma, limoni, pompelmi e pomeli, per ciascuno stabilimento, prodotto ricevuto e per ogni campagna di commercializzazione:
a) controlli amministrativi e contabili su almeno:
i) il 5% delle partite ricevute in forza di ciascuno dei due tipi di contratto (a breve termine o pluriennale), al fine di verificare la copertura contrattuale dei quantitativi in causa, la loro concordanza con i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, l’identificazione precisa del mezzo di trasporto utilizzato e il rispetto dei requisiti minimi di cui all’allegato I;
(…)
c) controlli amministrativi e contabili al fine di verificare, sulla base delle fatture emesse e ricevute nonché dei dati contabili, che i quantitativi di prodotti finiti ottenuti dalle materie prime ricevute e i quantitativi di prodotti finiti acquistati corrispondano ai quantitativi di prodotti finiti venduti;
(…)».
37. L’allegato 16 del documento n. 17933/2000 della Commissione definisce i controlli essenziali e i controlli complementari nel settore degli agrumi. In particolare l’allegato di cui trattasi definisce sei controlli essenziali tra i quali figurano, in particolare, i controlli sulla buona tenuta dei registri e la loro concordanza con la compatibilità imposta dalla normativa nazionale alle organizzazioni di produttori e ai trasformatori.
Relazione di sintesi
38. Nell’ambito dell’indagine recante il riferimento FV/2006/315/GR, i servizi della Commissione hanno effettuato verifiche in Grecia dal 3 al 7 aprile 2006. A seguito di uno scambio di corrispondenza, il 27 febbraio 2007, si è tenuta tra la Commissione e le autorità elleniche una riunione bilaterale. Con lettera del 10 gennaio 2008, la Commissione ha comunicato le sue conclusioni alle autorità elleniche. A seguito del parere dell’organo di conciliazione del 19 giugno 2008, la Commissione ha comunicato la sua posizione definitiva con lettera del 21 agosto 2008.
39. Nella relazione di sintesi venivano evidenziate talune carenze nei controlli amministrativi e contabili previsti dall’articolo 27, paragrafo 1, lettera b), sub i) e paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 2111/2003 nonché dall’articolo 27, paragrafo 2, lettera a), sub i) e paragrafo 2, lettera c) del regolamento n. 2111/2003. Inoltre, la relazione di sintesi fa presente che le verifiche previste dall’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del medesimo regolamento non sono state effettuate conformemente a quanto prescritto dalla normativa comunitaria in almeno un caso. Peraltro, è stato constatato che i documenti giustificativi che avrebbero dovuto accompagnare tali controlli erano spesso mancanti. Tali carenze sarebbero state principalmente dovute ad una mancanza di orientamenti chiari e alle limitate conoscenze degli ispettori interessati in materia contabile. I servizi della Commissione hanno ritenuto che tali carenze riguardassero aspetti sostanziali del sistema di controllo e che la mancata o insufficiente esecuzione dei controlli comportasse un rischio elevato per il FEAOG. La Commissione ha constatato che analoghe carenze erano state rilevate, in particolare, nel corso di un’indagine sulla trasformazione degli agrumi nel 2003.
40. Inoltre, dalle constatazioni dei servizi della Commissione risulta che uno dei pagamenti di un trasformatore all’organizzazione di un produttore è stato effettuato mediante assegno, mentre tale tipo di pagamento deve essere effettuato mediante bonifico bancario o postale, e che questo era già stato oggetto di commenti da parte della Commissione in passato. Dalla relazione di sintesi risulta altresì che gli ispettori che hanno effettuato i controlli non erano al corrente dei requisiti comunitari e nazionali in tale settore.
41. La Commissione ha considerato che, conformemente alle linee guida definite nel documento n. VI/5330/97, non erano stati effettuati controlli essenziali conformemente al numero e al rigore previsto dai regolamenti applicabili e che, inoltre, tale carenza era ricorrente. Essa ha constatato che la rettifica precedente era del 5% e ha applicato nella specie un’aliquota di rettifica forfetaria del 10% per gli esercizi 2005 e 2006, poiché il periodo interessato va dal 30 agosto 2004 alla campagna del 2004/2005 inclusa.
Giudizio del Tribunale
42. La Repubblica ellenica deduce un primo motivo vertente sull’erronea interpretazione e applicazione delle linee guida della Commissione definite nei documenti n. VI/5330/97 e 17933/2000, e un secondo motivo vertente sull’erronea valutazione dei fatti e sul carattere sproporzionato delle rettifiche.
Sul primo motivo vertente sull’erronea interpretazione e applicazione dei documenti n. VI/5330/97 e 17933/2000
43. La Repubblica ellenica sostiene in primo luogo che i controlli essenziali sono stati effettuati. A suo avviso, tra le carenze individuate, soltanto quelle aventi ad oggetto il controllo della buona gestione delle pratiche e la loro conformità al controllo contabile costituiscono un controllo essenziale. La rettifica non avrebbe dovuto pertanto superare il 2%.
44. Il Tribunale rileva che, nella specie, la Commissione ha applicato le rettifiche finanziarie di cui trattasi a causa, in particolare, delle carenze dei controlli amministrativi e contabili previsti dagli articoli 24 e 27 del regolamento n. 2111/2003.
45. Infatti, in primo luogo dalla relazione di sintesi risulta che tali carenze sono state constatate in particolare per quanto riguarda le verifiche previste dall’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 2111/2003, relativo alla tenuta dei registri delle organizzazioni di produttori e dei trasformatori e alla loro concordanza con la contabilità imposta dalla normativa nazionale. Va rilevato che tale tipo di controllo è definito come controllo essenziale dall’allegato 16 del documento n. 17933/2000, il che d’altronde non viene contestato dalla Repubblica ellenica.
46. In secondo luogo, le rettifiche forfettarie sono state altresì imposte a causa delle carenze riguardanti i controlli amministrativi e contabili previsti dall’articolo 27 del regolamento n. 2111/2003. Orbene, anche tali controlli costituiscono controlli essenziali. Infatti, essi sono in particolare intesi a verificare la concordanza tra i quantitativi di prodotti consegnati alla trasformazione e i versamenti degli aiuti nonché a verificare, sulla base delle fatture emesse e ricevute e sulla base dei dati contabili, la concordanza della quantità di prodotti finiti ottenuti o acquistati con i quantitativi di prodotti finiti venduti. Si tratta pertanto di verifiche richieste per controllare gli elementi di concordanza nella loro sostanza.
47. Pertanto, alla luce dell’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 e dell’allegato 16 del documento n. 17933/2000, la Commissione ha giustamente considerato che le carenze riscontrate nella specie riguardassero i controlli essenziali.
48. Per quanto riguarda l’aliquota di rettifica applicata, la Commissione ha considerato che le carenze constatate nei controlli essenziali avessero costituito l’oggetto di una precedente rettifica del 5% e, alla luce del carattere ricorrente di tali carenze, ha elevato l’aliquota delle rettifiche forfetarie al 10%.
49. Si deve a questo proposito ricordare, alla luce delle linee guida definite nel documento n. VI/5330/97 che, laddove non sia possibile valutare precisamente i danni subiti dalla Comunità, può essere disposta dalla Commissione una rettifica forfetaria (sentenza della Corte del 24 aprile 2008, Belgio/Commissione, C-418/06 P, Racc. pag. I-3047, punto 136).
50. Ai fini del calcolo delle spese ammissibili, il documento n. VI/5330/97 prevede un’aliquota forfetaria del 5% delle spese quando vengono effettuati tutti i controlli essenziali ma senza rispettare il numero, la frequenza e il rigore previsti dai regolamenti, e può pertanto ragionevolmente concludersi che tali controlli non offrono l’atteso livello di garanzia di regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il FEAOG (v. punti 14 e 16 supra).
51. È quanto avviene nel caso di specie, dal momento che si tratta di carenze rilevate in controlli essenziali, non effettuati conformemente al rigore previsto dai regolamenti e che non si tratta unicamente di omissione di controlli complementari.
52. A torto, pertanto, la Repubblica ellenica sostiene che, nella specie, avrebbe dovuto essere applicata l’aliquota del 2%. La censura vertente sull’erronea interpretazione e applicazione delle linee guida della Commissione definite nei documenti n. VI/5330/97 e 17933/2000 non può pertanto essere a tal proposito accolta.
53. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che il fatto di raddoppiare l’aliquota di rettifica è privo di fondamento normativo e contesta il carattere ricorrente delle carenze constatate.
54. In primo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che nessuna disposizione regolamentare prevede la nozione di «recidiva» che sarebbe stata per la prima volta delineata nel documento AGRI/60637/2006, non applicabile agli esercizi 2005/2006.
55. Tale argomento non può essere accolto.
56. Si deve infatti ricordare che l’articolo 7, paragrafo 4, quarto comma, del regolamento n. 1258/1999 e l’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005 (v. supra punti 3 e 6) prevedono che la Commissione debba prendere in considerazione la gravità dell’infrazione commessa nel valutare l’importo da escludere a seguito della constatazione di irregolarità.
57. In tale contesto, la ricorrenza delle irregolarità di cui trattasi può pertanto considerarsi fattore aggravante e idoneo a giustificare l’aumento della rettifica finanziaria imposta. La maggiorazione di cui trattasi può, a questo proposito, essere considerata costitutiva di un atto collocantesi nell’ambito della fissazione dell’aliquota globale della rettifica che la Repubblica ellenica deve sopportare (v. in tal senso, sentenza della Corte del 21 gennaio 1999, Germania/Commissione, C-54/95, Racc. pag. I-35, punto 13).
58. Va pertanto respinta la censura secondo cui il fatto di prendere in considerazione la ricorrenza delle carenze constatate sarebbe privo di adeguato fondamento normativo nelle disposizioni regolamentari applicabili.
59. Inoltre, le norme che la Commissione ha sancito nelle sue linee guida, ovvero nei documenti n. VI/5330/97, AGRI/61495/2002 e AGRI/60637/2006, sono tali da disciplinare le conseguenze della constatazione in ordine alla ricorrenza delle irregolarità constatate.
60. L’affermazione della Repubblica ellenica secondo cui la «recidiva», in quanto circostanza aggravante, sarebbe stata per la prima volta  sancita nel documento AGRI/60637/2006 è errata. Infatti, da un lato, l’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 prevede che «[i]l mancato perfezionamento dei controlli da parte dello Stato membro diventa carenza più grave qualora gli siano già stati notificati dalla Commissione gli adeguamenti da essa ritenuti indispensabili». D’altro lato, il documento AGRI/61495/2002, al quale fa riferimento la Repubblica ellenica nel ricorso, riguarda il trattamento da parte della Commissione, nell’ambito della liquidazione dei conti della sezione «garanzia» del FEAOG, dei casi di ricorrente insufficienza dei sistemi di controllo ed è inteso a precisare il principio di ricorrenza previsto nel documento n. VI/5330/97. Esso prevede in sostanza che, se le medesime carenze persistono, è possibile una maggiorazione dell’aliquota di rettifica forfetaria applicata al momento della precedente rettifica e che, nel caso di una precedente rettifica del 5% venga applicata un’aliquota del 10% per il nuovo periodo interessato (v. punto 18 supra).
61. Pertanto, va respinta la censura vertente sull’assenza di fondamento normativo per maggiorare la rettifica nel caso di ricorrenza delle irregolarità riscontrate.
62. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che, per constatare una carenza reiterata si devono constatare esattamente le medesime carenze che per il passato. A suo avviso, ciò non avviene nel caso di specie, poiché il sistema è andato migliorando nel suo insieme e una rettifica non può essere maggiorata qualora siano venute meno talune ragioni di tale rettifica. .
63. Si deve a questo proposito rilevare che per concludere per la ricorrenza delle carenze riscontrate, la Commissione ha in particolare fatto riferimento all’indagine FV/302/2003, vertente sul regime di trasformazione degli agrumi (allegato 4 del ricorso) che ha dato luogo alla sentenza del Tribunale dell’11 giugno 2009, (Grecia/Commissione, T-33/07, non pubblicata nella Raccolta, punti 56-58). Nell’ambito dell’indagine FV/302/2003, erano state constatate carenze, in particolare, nei controlli amministrativi e contabili specie per quanto riguarda la verifica della concordanza tra i dati dei registri delle organizzazioni di produttori e dei trasformatori e il controllo contabile imposto dalla normativa nazionale, a causa, in particolare, della mancanza di istruzioni da parte della Opekepe (agenzia greca di pagamento e di controllo degli aiuti comunitari di orientamento e di garanzia) alle province (nomos) e per la mancanza di esperienza del personale preposto ai controlli (v. documento del 4 marzo 2003 della Commissione avente ad oggetto le conclusioni dell’indagine FV/302/2003, in particolare punto 8, nonché sentenza Grecia/Commissione, citata, punto 58).
64. Orbene, tali carenze constatate nell’ambito dell’indagine FV/302/2003 e quelle constatate nella specie sono analoghe, come risulta dalla relazione di sintesi (v. punto 39 supra) e come è stato constatato dall’organo di conciliazione.
65. Inoltre, come constatato dai servizi della Commissione, le carenze riscontrate nei controlli amministrativi e contabili riguardano aspetti sostanziali del sistema di controllo e la loro mancante o insufficiente esecuzione comporta un rischio elevato per il FEAOG (v. punto 39 supra). Tali carenze sono state pertanto determinanti ai fini dell’applicazione dell’aliquota di rettifica che costituisce oggetto della maggiorazione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 28 settembre 2011, Grecia/Commissione, T-352/05, non pubblicata nella Raccolta, punto 327).
66. Ne consegue che le carenze sono analoghe, riguardano il medesimo settore (agrumi), sono imputabili al medesimo Stato membro e sono state considerate determinanti ai fini dell’applicazione dell’aliquota di rettifica che costituisce l’oggetto della maggiorazione. Pertanto, la Commissione ha constatato il carattere ricorrente di tali carenze senza incorrere in errore.
67. Nella misura in cui la Repubblica ellenica si basa sui risultati dell’indagine FV/2004/312, riguardante il regime di aiuti alla trasformazione dei pomodori per contestare la ricorrenza, si deve rilevare che, come sottolineato dalla Commissione e come risulta dalla relazione di sintesi che riassume la posizione della Commissione prima della procedura di conciliazione, tale ricorrenza non è fondata sui risultati della suddetta indagine, ma su quelli dell’indagine FV/302/2003 aventi ad oggetto la trasformazione degli agrumi.
68. Pertanto, la tesi della Repubblica ellenica secondo la quale non vi sarebbero carenze reiterate, nella specie, va respinta.
69. Inoltre, l’argomento secondo cui l’esistenza di adeguamenti impedirebbe la constatazione della ricorrenza va egualmente respinto. Infatti, la Repubblica ellenica sostiene in via generale che il sistema è stato adeguato senza dimostrare che tali adeguamenti avevano esattamente ad oggetto le carenze determinanti nel caso di specie. Inoltre, essa cita le conclusioni dei servizi della Commissione formulate nell’ambito dell’indagine FV/2004/312 riguardanti la trasformazione dei pomodori che non è pertinente nella specie (v. punto 67 supra).
70. Pertanto, devono essere respinti gli argomenti secondo cui le rettifiche finanziarie non potevano essere maggiorate nel caso di specie.
71. In terzo luogo la Repubblica ellenica sostiene che la maggiorazione della rettifica non può essere automatica e deve essere motivata, il che non ricorrerebbe nel caso di specie.
72. Per quanto riguarda la ricevibilità di tale argomento, il Tribunale rileva che esso è stato sollevato al punto 18 del ricorso ed è pertanto ricevibile, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione nella controreplica.
73. Per quanto riguarda la sua fondatezza, si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, nel particolare contesto dell’elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti, la motivazione di una decisione dev’essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (v., in particolare, sentenza della Corte del 20 settembre 2001, Belgio/Commissione, C-263/98, Racc. pag. I-6063, punto 98, del 9 settembre 2004, Grecia/Commissione, C-332/01, Racc. pag. I-7699, punto 67, sentenza del Tribunale del 30 settembre 2009, Paesi Bassi/Commissione, T-55/07, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 125).
74. Nella specie, dagli  atti di causa risulta che la Repubblica ellenica è stata associata al procedimento di elaborazione della decisione impugnata e che la questione della ricorrenza delle carenze di cui trattasi è stata evocata nell’ambito del procedimento di conciliazione, in particolare, nella lettera della Commissione del 10 gennaio 2008, nel verbale della riunione del 4 aprile 2007, nel parere dell’organo di conciliazione e nella relazione di sintesi. Dagli atti di causa risulta pertanto che la Repubblica ellenica era a conoscenza degli elementi che hanno motivato la maggiorazione di cui trattasi, e in particolare delle irregolarità oggetto delle rettifiche, della decisione della precedente rettifica finanziaria, della precedente aliquota di rettifica e della maggiorazione applicata nonché dell’esistenza dell’accresciuto rischio di danno finanziario per il FEAOG.
75. Anche l’argomento vertente sul difetto di motivazione della maggiorazione delle rettifiche deve pertanto essere respinto e, di conseguenza, il primo motivo nel suo insieme.
Sul secondo motivo vertente sull’erronea valutazione dei fatti e sul carattere sproporzionato delle rettifiche imposte
76. In primo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che i controlli amministrativi e contabili previsti dagli articoli 24 e 27 del regolamento n. 2111/2003 sono stati effettuati ad aliquote superiori a quelle previste dalla normativa, anche se la loro tracciabilità non è accertata.
77. Il Tribunale ricorda che il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (sentenze della Corte del 6 marzo 2001, Paesi Bassi/Commissione, C-278/98, Racc. pag. I-1501, punto 38, e del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, C-300/02, Racc. pag. I-1341, punto 32; sentenza del Tribunale del 14 febbraio 2008, Spagna/Commissione, T-266/04, non pubblicata nella Raccolta, punto 97).
78. Inoltre, per quanto riguarda le norme relative all’onere della prova nel settore della liquidazione dei conti, si deve ricordare che la Commissione, per provare l’esistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, è tenuta non già a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da esse trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati. Questo temperamento dell’onere della prova a favore della Commissione, trova spiegazione nel fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG ed è quindi tale Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati nonché eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenze della Corte dell’11 gennaio 2001, Grecia/Commissione, C-247/98, Racc. pag. I-1, punti 7-9, e del 19 giugno 2003, Spagna/Commissione, C-329/00, Racc. pag. I-6103, punto 68).
79. Nella specie dagli elementi del fascicolo, e in particolare dal verbale della riunione bilaterale, risulta che le carenze nei controlli amministrativi e contabili constatate nella specie non sono state contraddette da elementi di prova documentati che avrebbero suffragato gli argomenti della Repubblica ellenica.
80. Dal parere dell’organo di conciliazione risulta altresì che le spiegazioni fornite dalla Repubblica ellenica, secondo la quale tali controlli sono stati effettuati, ma erano mal documentati, non sono suffragate da prove tangibili. La Repubblica ellenica stessa riconosce che la tracciabilità dei controlli non è immediatamente visibile. Riconosce altresì le carenze circa l’obbligo di investigazione riguardante i controlli contabili.
81. Inoltre, la Repubblica ellenica sottolinea di aver adottato nuove direttive nel 2006 per porre rimedio alle carenze constatate.
82. Tuttavia, è sufficiente constatare che un siffatto argomento non è tale da supplire all’insufficienza dei controlli constatata per le campagne precedenti, di cui trattasi nel caso di specie.
83. Pertanto, non è dimostrato che le constatazioni della Commissione circa le carenze rilevate in materia di controlli amministrativi e contabili sono errate e che le rettifiche non sono a tal proposito giustificate.
84. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che il pagamento mediante assegno costituisce un caso isolato e che la rettifica forfetaria del 10% è sproporzionata.
85. Nella specie, alla luce delle constatazioni operate in materia di controlli amministrativi e contabili precedentemente esaminate, basti rilevare che la constatazione di un pagamento mediante assegno non ha costituito nella specie l’unico fondamento delle rettifiche.
86. Pertanto, gli argomenti della Repubblica ellenica intesi a dimostrare il carattere sproporzionato della rettifica imposta a causa del pagamento mediante assegno vanno respinti.
87. Il secondo motivo va pertanto respinto nel suo insieme.
88. Alla luce di quanto precede emerge che la Repubblica ellenica non ha fornito alcun elemento idoneo a mettere in discussione la legittimità della decisione impugnata laddove impone le rettifiche forfetarie del 10% per il settore della trasformazione degli agrumi.
3. Sul terzo motivo vertente sulle rettifiche applicate al settore del cotone
Normativa comunitaria
89. L’aiuto alla produzione di cotone è disciplinato segnatamente dal regolamento (CE) n. 1051/2001 del Consiglio, del 22 maggio 2001, relativo all’aiuto alla produzione di cotone (GU L 148, pag. 3) che abroga il regolamento (CE) n. 1554/95 del Consiglio, del 29 giugno 1995, che stabilisce le norme generali del regime di aiuto per il cotone ed abroga il regolamento (CEE) n. 2169/81 (GU L 148, pag. 48). Conformemente all’articolo 23, il regolamento n. 1051/2001 entra in vigore il giorno della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee , ossia il 1° giugno 2001 ed è applicabile dal 1° settembre 2001.
90. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, del regolamento n. 1051/2001, la campagna di commercializzazione ha inizio il 1° settembre e si conclude il 31 agosto successivo.
91. L’articolo 11, lettera d), e l’articolo 12, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1051/2001 dispongono che per poter beneficiare dell’aiuto alla produzione di cotone, le imprese di sgranatura, devono addurre la prova che il cotone costituisce oggetto della dichiarazione delle superfici di cui all’articolo 16, paragrafo 2 di detto regolamento.
92. L’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 1051/2001 prevede che gli Stati membri produttori istituiscano un regime di dichiarazione delle superfici seminate, in particolare per accertare la veridicità dell’origine del cotone oggetto delle domande di aiuto.
93. Al fine di tener conto degli obiettivi ambientali, gli Stati membri definiscono e adottano misure ambientali da essi ritenute adeguate in materia di terreni agricoli destinati alla coltura del cotone (considerando 13 de l regolamento n. 1051/2001). L’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001 prevede quindi:
«1. Gli Stati membri stabiliscono per il settore del cotone:
– le azioni di miglioramento dell’ambiente, in particolare le tecniche colturali atte a ridurre l’incidenza negativa sull’ambiente,
– i programmi di ricerca al fine di sviluppare metodi colturali più compatibili con l’ambiente,
– i mezzi per divulgare presso i produttori i risultati delle summenzionate ricerche e i vantaggi delle tecniche in questione.
2. Gli Stati membri adottano le misure ambientali da essi ritenute adeguate in considerazione della situazione specifica delle superfici agricole destinate alla produzione del cotone. Gli Stati membri adottano inoltre le misure necessarie per rammentare ai produttori la necessità di rispettare la normativa in materia ambientale.
3. Gli Stati membri limitano, se del caso, le superfici ammissibili all’aiuto alla produzione di cotone non sgranato, in base a criteri obiettivi relativi:
– all’economia agricola delle regioni per le quali è importante la produzione del cotone,
– allo stato pedoclimatico delle superfici in questione,
– alla gestione delle acque irrigue,
– alle rotazioni e tecniche colturali in grado di migliorare l’ambiente.
4. Entro il 31 dicembre 2004 la Repubblica ellenica e il Regno di Spagna trasmettono alla Commissione una relazione sulla situazione del settore del cotone dal punto di vista ambientale e sull’effetto delle iniziative assunte a livello nazionale a norma dei paragrafi 1, 2 e 3».
94. Il regolamento (CE) n. 1591/2001 della Commissione, del 2 agosto 2001, recante modalità d’applicazione del regime di aiuti per il cotone (GU L 210, pag. 10), abroga il regolamento (CEE) n. 1201/89 della Commissione, del 3 maggio 1989, recante modalità d’applicazione del regime di aiuti per il cotone (GU L 123, pag. 23), e, conformemente all’articolo 19 è applicabile a partire dal 1° settembre 2001.
95. L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1591/2001, relativo alla dichiarazione delle superfici seminate, così dispone:
«Per la dichiarazione delle superfici seminate a cotone, ogni produttore comunitario di cotone presenta, con riferimento alla campagna di commercializzazione successiva, una dichiarazione compilata avvalendosi del modulo previsto per le domande di aiuto “superfici” nel quadro del sistema integrato di gestione e controllo, entro il termine di presentazione fissato dallo Stato membro. La particella agricola o le particelle agricole sono identificate conformemente al sistema di identificazione delle particelle agricole contemplato dal sistema integrato di gestione e di controllo. Il produttore presenta, se del caso, entro il termine stabilito dallo Stato membro e comunque non oltre il 31 maggio che precede la relativa campagna di commercializzazione, una dichiarazione corretta che tiene conto delle superfici effettivamente seminate».
96. L’articolo 17 del regolamento n. 1591/2001 prevede che per la campagna di commercializzazione 2001/02, le dichiarazioni di superficie di cui all’articolo 8 del regolamento n. 1201/89 presentate anteriormente al 1° settembre 2001 si considerano equivalenti alle dichiarazioni di superficie, di cui all’articolo 9 del regolamento n. 1591/2001.
97. L’articolo 13 del regolamento n. 1591/2001, relativo ai controlli, nella versione applicabile dal 1° settembre 2001 al 23 agosto 2002, così dispone:
«1. L’organismo a tal fine designato dallo Stato membro produttore verifica:
a) l’esattezza delle dichiarazioni delle superfici seminate a cotone, mediante un controllo in loco che verte sul 5% almeno delle dichiarazioni;
(…)
f) mediante controlli incrociati, la corrispondenza delle particelle agricole indicate nei contratti con quelle dichiarate dai produttori nelle dichiarazioni relative alle superfici seminate a cotone.
2. In caso di irregolarità relative alla dichiarazione di superficie prevista all’articolo 9, fatta salva l’applicazione delle sanzioni previste all’articolo 14, paragrafo 1, l’aiuto è concesso per il quantitativo di cotone per il quale risultino adempiute tutte le altre condizioni prescritte.
3. Qualora la responsabilità dei controlli sia condivisa da più organismi, lo Stato membro instaura a tal fine un sistema di coordinamento».
98. Il regolamento (CE) n. 1486/2002 della Commissione, del 19 agosto 2002, che modifica il regolamento n. 1591/2001 (GU L 223, pag. 3), applicabile a partire dal 23 agosto 2002, all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1591/2001 sostituisce la disposizione di cui alla lettera a) nei seguenti termini:
«l’esattezza delle dichiarazioni delle superfici seminate a cotone, mediante un controllo in loco che verte sul 5% almeno delle dichiarazioni da effettuarsi entro il 15 novembre della campagna di commercializzazione interessata».
Relazione di sintesi
99. Nell’ambito delle indagini recanti i riferimenti OT/2003/01/GR e OT/2003/03/GR, la Commissione ha effettuato verifiche in Grecia, rispettivamente dal 31 marzo al 4 aprile 2003 e dal 20 ottobre al 24 ottobre 2003, aventi ad oggetto gli aiuti alla produzione di cotone per le campagne di commercializzazione 2001/2002 e 2002/2003. A seguito di uno scambio di corrispondenza, l’8 dicembre 2005 si è tenuta una riunione bilaterale tra la Commissione e le autorità elleniche. Con lettera del 3 luglio 2007, la Commissione ha comunicato le sue conclusioni alle autorità elleniche. A seguito del parere dell’organo di conciliazione del 21 gennaio 2008, la Commissione ha comunicato la sua posizione definitiva con lettera del 6 agosto 2008.
100. Oltre alle constatazioni relative ai superamenti delle produzioni ammissibili, i servizi della Commissione hanno menzionato carenze nei controlli, riassunte nella relazione di sintesi.
101. In primo luogo, per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo (in prosieguo: il «SIGC»), i servizi della Commissione hanno considerato che, sebbene le dichiarazioni delle superfici seminate a cotone fossero incluse nella dichiarazione di superficie SIGC, la compatibilità dei due sistemi non era sufficientemente assicurata, come era già stato constatato per le campagne dal 1997/98 al 2000/2001. In particolare:
– sono state rilevate incoerenze tra i vari documenti (contratti agricoltori-sgranatori, dichiarazioni SIGC delle superfici di cotone) che non erano state manifestamente riscontrate dalle autorità greche e che mettevano in dubbio l’efficacia dei controlli incrociati e, di conseguenza, la stessa affidabilità delle informazioni utilizzate dagli sgranatori per verificare che il cotone consegnato costituisse l’oggetto di una dichiarazione di superfici;
– la comunicazione tra i servizi responsabili della banca dati del SIGC e quelli responsabili dell’aiuto alla produzione di cotone è stata considerata ampiamente insufficiente; infatti, i servizi della Opekepe disponevano soltanto delle informazioni relative al cotone nelle dichiarazioni di superficie, il che non consentiva di coprire il rischio di sottodichiarazione delle superfici seminate a cotone. Parimenti, i servizi responsabili del SIGC non hanno comunicato alcuna anomalia ai servizi responsabili del cotone nel 2001/2002 e 2002/2003, mentre il telerilevamento dimostrava superfici non dichiarate o dichiarate male.
102. In secondo luogo, per quanto riguarda il controllo delle misure ambientali, la relazione di sintesi sottolinea che la riforma del regime di aiuto alla produzione di cotone del 2001 ha introdotto misure ambientali la cui natura nonché il dispositivo di controllo e di sanzioni dovevano essere definiti dallo Stato membro. È stato constatato che la Repubblica ellenica aveva istituito, tra tali misure, la limitazione della superficie di produzione, la fissazione di un rendimento massimo e il rispetto di un codice di buone pratiche tra cui la rotazione obbligatoria delle colture.
103. I servizi della Commissione hanno messo in discussione l’assenza di dispositivo di controllo di tali misure ambientali e la mancata applicazione delle misure sanzionatorie. In particolare, il controllo amministrativo del non superamento del rendimento massimo fissato per ciascun produttore è stato considerato insufficiente. Parimenti, i controlli in loco delle superfici, realizzati dopo l’ultima raccolta e quindi troppo tardivamente per verificare l’attendibilità del rendimento dichiarato, avrebbero dovuto essere orientati verso la rilevazione delle superfici di cotone non dichiarate e sul controllo del rispetto del codice delle buone pratiche. Per esempio, soltanto le superfici dichiarate a cotone erano controllate, il che non consentiva di rilevare le parcelle di cotone dichiarate a frumento o ad altra coltura. Infine, è stato rilevato che non era stato effettuato alcun controllo del rispetto del codice delle buone pratiche.
104. Nell’ambito del suo parere emesso il 21 gennaio 2008, l’organo di conciliazione ha invitato la Commissione a assicurarsi che, tenuto conto della data di entrata in vigore delle condizioni ambientali in tale regime di aiuto, la conformità con tali disposizioni poteva essere invocata come criterio giuridicamente vincolante per la concessione dell’aiuto comunitario per il cotone coltivato nel corso della campagna di commercializzazione 2001/2002.
105. Nella lettera del 6 agosto 2008, i servizi della Commissione hanno comunicato la loro posizione definitiva nella quale la rettifica proposta veniva mantenuta ferma. Hanno sottolineato che la data del 1° settembre era la data di inizio della campagna di commercializzazione, il che non vuol dire che le misure di controllo delle superfici (ed in particolare delle restrizioni ambientali) fossero facoltative per il primo anno, poiché tutti i criteri di ammissibilità previsti per le operazioni di precommercializzazione dovevano essere controllati prima dell’inizio della commercializzazione. Hanno altresì sottolineato che il tenore delle discussioni circa la riforma del cotone era noto prima del 1° giugno 2001 e che le autorità elleniche hanno deliberatamente optato di applicare l’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1051/2001, fin dalla prima campagna adottando una decisione ministeriale fin dal mese di febbraio 2001 che prevede, in particolare, una rotazione obbligatoria ed una riduzione delle superfici seminate a cotone il che non ha dato luogo a nessun controllo al livello degli agricoltori.
106. In terzo luogo, per quanto riguarda i controlli in loco delle superfici, innanzitutto, i servizi della Commissione hanno considerato che, per la campagna 2001/2002, la selezione delle aziende da controllare a titolo dell’aiuto alla produzione di cotone non era fondata su alcuna analisi di rischio, poiché il metodo di selezione aleatorio non era adatto ai rischi connessi con tale campagna (rilevamento delle superfici di cotone non dichiarate, rilevamento delle infrazioni alle buone pratiche agricole). Se il procedimento di selezione sembra essere stato modificato per la campagna 2002/2003, tale procedimento è stato giudicato insoddisfacente poiché teneva conto di elementi di rischio non legati al cotone (selezione SIGC) e non consentiva di tenere sufficientemente conto dei rendimenti atipici constatati nel corso della campagna. Di conseguenza è stato considerato che le modifiche apportate nella selezione non hanno consentito di migliorare sufficientemente il dispositivo affinché esso coprisse i rischi connessi con la sottodichiarazione delle superfici.
107. Successivamente, la realizzazione dei controlli in loco è stata giudicata troppo tardiva e tale da non consentire di stabilire i limiti di numerose piccole parcelle di cotone sovente materializzate unicamente da cambiamenti di varietà di cotone le cui differenze si visualizzano sulle foglie e sul frutto mentre la misurazione delle superfici coltivate può essere effettuata con una sufficiente qualità solo se la coltura è ancora sul campo, conformemente alle norme poste nell’ambito del SIGC. Inoltre, solo il 22 gennaio 2008, a seguito dell’invito dell’organo di conciliazione, le autorità elleniche hanno fornito dati circa le date di effettuazione dei controlli in loco, da cui, secondo i servizi della Commissione, non risulta alcuna indicazione affidabile sulla proporzione di controlli tardivi, essendo inverosimile un numero elevato di date (almeno sedici casi). Inoltre, a prescindere da tali incoerenze, l’esistenza di controlli troppo tardivi (dopo il mese di gennaio) sembra essere stata confermata per cinque province nel 2001/2002 e sette province nel 2002.
108. Infine, è stato altresì constatato che nel 2001/2002, le istruzioni ai controllori non prevedevano alcuna formalizzazione delle misurazioni né alcuna tracciabilità delle tolleranze tecniche accettate e che ciò è stato appena migliorato nel 2002/2003, quando l’Opekepe ha iniziato a realizzare controlli in loco.
Giudizio del Tribunale
109. Per quanto riguarda il settore del cotone, la Repubblica ellenica deduce un motivo vertente sul carattere ingiustificato e sproporzionato della rettifica forfettaria del 5% applicata sugli esercizi finanziari 2002 e 2003 e un’erronea valutazione dei fatti.
110. Tale motivo si suddivide in cinque capi. Il primo e il secondo capo vertenti sul carattere sproporzionato della rettifica finanziaria, il terzo, il quarto e il quinto capo vertenti sul carattere asseritamente errato delle constatazioni della Commissione riguardanti rispettivamente le carenze del SIGC, le misure ambientali e il controllo in loco delle superfici.
111. Il Tribunale procederà ad esaminare il terzo, il quarto e il quinto capo prima di esaminare i primi due capi del presente motivo.
Sul terzo capo vertente sul carattere asseritamente errato delle constatazioni della Commissione circa le carenze del SIGC
112. La Repubblica ellenica contesta le constatazioni della Commissione circa le carenze del SIGC e sostiene l’efficacia dei controlli incrociati. Descrive il procedimento con il quale i produttori dichiarano le superfici coltivate al SIGC e sottolinea che l’aiuto per il cotone non è collegato alla superficie, ma versato secondo la quantità di cotone consegnato dai produttori all’industria di sgranatura, la quale è controllata. Essa aggiunge che il fatto che il SIGC comportasse qualche insufficienza spiegata nella sua lettera del 26 novembre 2004, inviata alla Commissione, non avrebbe minimamente inciso sulla regolarità dei pagamenti ai beneficiari.
113. Il Tribunale ricorda che l’armonizzazione del regime di aiuto alla produzione di cotone con il SIGC è stato istituito con il regolamento n. 1201/89, quale modificato con il regolamento (CE) n. 1740/97 della Commissione del 5 settembre 1997 (GU L 244, pag. 1), per rafforzare la gestione e il controllo del regime di aiuto al cotone e evitare il rischio di doppio pagamento sulle medesime superfici. Il considerando 9 del regolamento n. 1591/2001 che ha abrogato il regolamento n. 1201/89, prevede altresì che, al fine di assicurare la veridicità dell’origine del cotone oggetto delle domande di aiuto, è necessario poter identificare le superfici coltivate a cotone attraverso il sistema di identificazione delle parcelle agricole previste dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, del 27 novembre 1992, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1). Questo implica che i due sistemi comunicano e consentono lo scambio di dati, in particolare tramite controlli incrociati previsti dall’articolo 13, paragrafo 1, lettera f) del regolamento n. 1591/2001 (v. punto 97 supra).
114. Secondo la giurisprudenza, lo Stato membro contro il quale la Commissione ha motivato la sua decisione in cui constata la mancanza o le carenze dei controlli operati nell’ambito dell’applicazione delle norme di funzionamento del FEAOG, sezione «garanzia», non può confutare gli accertamenti della Commissione senza suffragare le proprie affermazioni con elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che esso non riesca a dimostrare che gli accertamenti della Commissione sono inesatti, questi ultimi costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (sentenza della Corte del 13 luglio 2000, Grecia/Commissione, C-46/97, Racc. pag. I-5719, punto 58).
115. Nella specie, la Repubblica ellenica non contesta in maniera circostanziata le carenze constatate nel sistema di controllo di cui trattasi. Essa si limita ad affermare che le carenze del SIGC non hanno avuto influenza sulla regolarità dei pagamenti ai beneficiari e che i controlli da essa effettuati erano sufficienti, dal momento che riguardavano i quantitativi di cotone consegnati dai produttori all’impresa di sgranatura e i rendimenti.
116. Tuttavia l’esistenza di siffatti controlli non è sufficiente a porre rimedio alle insufficienze rilevate nella relazione di sintesi (v. supra punto 101). A questo proposito occorre ricordare che, quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un diverso sistema di controllo sarebbe più efficace (sentenza della Corte, del 21 marzo 2002, Spagna/Commissione, C-130/99, Racc. pag. I-3005, punto 87).
117. Peraltro, per quanto riguarda le carenze riscontrate nel controllo delle parcelle, la Repubblica ellenica fa riferimento alla lettera del 26 novembre 2004 inviata alla Commissione. In tale lettera, espone in particolare che tali carenze si spiegano con errori di ritrascrizione delle superfici al momento della raccolta dei risultati dei controlli in loco nella scheda ricapitolativa dei controlli destinata a servire poi per aggiornare la scheda informatizzata dei controlli in loco (punto 27 della lettera del 26 novembre 2004).
118. Pertanto è giocoforza constatare che la Repubblica ellenica espone in tal modo le ragioni degli errori constatati senza pertanto dimostrare il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione e senza riuscire ad eliminare i dubbi esistenti circa l’efficacia del sistema di controllo.
119. La Repubblica ellenica infine sostiene che la «precisione della dichiarazione di superficie» è divenuta un criterio di ammissibilità a partire dall’entrata in vigore del regolamento n. 1486/2002, applicabile a decorrere dal periodo di commercializzazione 2002/ 2003 che sarebbe pertanto nella specie inapplicabile.
120. A questo proposito il Tribunale rileva che la dichiarazione di superficie di cotone è prevista dall’articolo 9 del regolamento n. 1591/2001 (v. supra punto 95), già prima della modifica del suddetto regolamento mediante il regolamento n. 1486/2002 e che, d’altronde, essa era già prevista dall’articolo 8 del regolamento n. 1201/89 modificato dal regolamento n. 1740/97 (v. supra punto 96). Parimenti, il controllo dell’esattezza delle dichiarazioni delle superfici di cotone per mezzo di un controllo in loco che verte su almeno il 5% delle dichiarazioni è pure previsto dall’articolo 13 del regolamento n. 1591/2001 (v. supra punto 97) già prima della modifica del suddetto regolamento mediante il regolamento n. 1486/2002 e, prima di questo, dall’articolo 12 del regolamento n. 1201/89. La modifica a tal proposito apportata dal regolamento n. 1486/2002, consiste unicamente nel precisare che tale controllo in loco va effettuato entro il 15 novembre della campagna di commercializzazione interessata (v. supra punto 98).
121. Pertanto tale argomento è privo di fondamento.
122. Il terzo capo del presente motivo deve pertanto essere respinto.
Sul quarto capo vertente sul carattere asseritamente erroneo delle constatazioni della Commissione circa le misure ambientali
123. Si deve ricordare che la riforma del regime di aiuto alla produzione di cotone nel 2001, per mezzo dell’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001, ha introdotto l’obbligo per gli Stati membri di adottare le misure ambientali che essi ritengono appropriate (v. punto 93 supra). La Repubblica ellenica ha, a titolo di tali misure, imposto la limitazione della superficie di produzione, la fissazione di un rendimento massimo e il rispetto di un codice di buone pratiche tra cui la rotazione obbligatoria delle colture. Tali misure derivano dalle ypourgikes apofaseis (decreti ministeriali) del 28 febbraio 2001 e del 4 e 10 maggio 2001 adottate dopo un ampio dialogo con i produttori come sottolineato dalla Repubblica ellenica.
124. Innanzitutto, la Repubblica ellenica sostiene che i risultati dei controlli non potevano essere immediatamente rivelati, poiché le misure ambientali sono state adottate nel 2001.
125. Nella specie il Tribunale rileva che imponendo la rettifica forfettaria del 5% a titolo delle carenze dei controlli delle condizioni ambientali, la Commissione non rimette in discussione l’efficacia o la fondatezza delle misure ambientali adottate, ma l’assenza di controllo della loro osservanza fin dal momento della loro adozione. Pertanto, la tesi della Repubblica ellenica secondo la quale l’efficacia delle misure ambientali adottate esigerebbe tempo, è nella specie priva di pertinenza.
126. Inoltre, la Repubblica ellenica sostiene che il controllo del rispetto delle misure ambientali ha avuto luogo in maniera appropriata.
127. Tuttavia il Tribunale rileva che tale affermazione non è suffragata dagli elementi del fascicolo.
128. Infatti, per quanto riguarda in primo luogo il controllo dei rendimenti, la Repubblica ellenica ha fatto presente di aver effettuato dei controlli per telerilevamento per verificare i rendimenti nelle zone dove i superamenti erano stati rilevati. Tuttavia, dalla relazione di sintesi risulta che, per la campagna 2001/2002 non è stato fornito alcun dato e che per la campagna 2002/2003 i dati forniti dimostrano che solo il 7,5% dei casi di rendimenti atipici è stato controllato. Inoltre, la Repubblica ellenica ha fatto riferimento al metodo della media dei rendimenti nei tre anni precedenti e al controllo dei rendimento per acro. Tuttavia, tali argomenti non dimostrano l’esistenza di controlli che consentano di verificare individualmente se i beneficiari avessero soddisfatto gli obblighi imposti dalle suddette misure. Come sottolineato dalla Commissione, possono essere stati concessi aiuti a produttori che non hanno necessariamente rispettato le misure ambientali.
129. Parimenti, quando evoca, in secondo luogo, la riduzione delle superfici coltivate a cotone, la Repubblica ellenica non dimostra l’esistenza di un controllo individualizzato a tale proposito.
130. In terzo luogo, per quanto riguarda il controllo delle buone pratiche, la Repubblica ellenica ha fatto essa stessa presente, nel corso della procedura di conciliazione, che il loro controllo diretto era difficile se non impossibile da realizzare. Essa sostiene di aver istituito indicatori come la misura della «produzione indicativa in campo» (produzione indicativa autorizzata), volti ad un controllo completo al fine di limitare l’utilizzo dei pesticidi e dei concimi. Tuttavia, si tratta dell’istituzione di misure generali di miglioramento degli indicatori ambientali che non dimostrano l’esistenza di un controllo individualizzato per produttore del rispetto delle misure attuate.
131. L’argomento della Repubblica ellenica secondo cui il controllo del rispetto delle misure ambientali ha avuto luogo in modo appropriato deve pertanto essere disatteso.
132. Del resto, la Repubblica ellenica sottolinea, nella replica, le riserve dell’organo di conciliazione circa la possibilità di applicare al cotone già seminato le misure ambientali istituite dall’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001, applicabile a partire dal 1° settembre 2001.
133. Il Tribunale ricorda che nell’ambito del suo parere emesso il 21 gennaio 2008, l’organo di conciliazione ha invitato la Commissione ad assicurarsi che, tenuto conto della data di entrata in vigore delle condizioni ambientali in tale regime di aiuto, la conformità con tali disposizioni poteva essere invocata come un criterio giuridicamente vincolante per la concessione dell’aiuto comunitario per il cotone coltivato nel corso della campagna di commercializzazione 2001/2002.
134. Nella sua posizione definitiva, la Commissione ha ribadito che l’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001 era applicabile alle misure ambientali adottate dalla Repubblica ellenica circa la campagna 2001/2002. A suo avviso, in sostanza, la data del 1° settembre 2001 segna l’inizio della campagna di commercializzazione del cotone seminato nel 2001 e commercializzato nell’autunno del 2001; ciò non di meno tutti i criteri di ammissibilità, propri delle operazioni che precedono la commercializzazione, tra cui la semina, devono essere controllati prima.
135. Il Tribunale rileva che la Repubblica ellenica non contesta tale ragionamento. Infatti, nell’ambito della replica si limita a fare riferimento alle riserve dell’organo di conciliazione senza produrre una argomentazione documentata per rispondere alla tesi della Commissione.
136. Nella misura in cui la sua argomentazione, che non risulta dal ricorso, possa considerarsi nel senso che si ricollega alla censura relativa alle misure ambientali e quindi come ricevibile ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura, è giocoforza constatare che essa non è in alcun modo suffragata.
137. Inoltre, l’argomento secondo cui le misure del regolamento n. 1051/2001 non erano ancora esattamente conosciute, deve essere disatteso. Infatti la Repubblica ellenica stessa ha adottato le misure ambientali e non contesta che tali misure fossero di immediata applicazione. Al contrario, essa sostiene che le suddette misure costituivano già oggetto di controlli sufficienti, il che implica che esse erano applicabili. Dal momento che aveva deciso di applicare tali misure in vista dell’attuazione del regolamento n. 1051/2001 fin dalla campagna di commercializzazione 2001/2002, essa doveva pertanto controllarne il rispetto da parte dei produttori di cotone. Inoltre, come sottolineato dalla Commissione rispondendo ad un quesito scritto del Tribunale, dai considerando del regolamento (CE) n. 1398/2002 della Commissione, del 31 luglio 2002, che fissa per la campagna di commercializzazione 2001/2002, la produzione effettiva greca di cotone non sgranato nonché la conseguente riduzione del prezzo-obiettivo e deroga per la campagna di commercializzazione 2001/2002 a talune regole di gestione e a talune modalità di concessione dell’aiuto in Grecia (GU L 203, pag. 24) risulta che le autorità elleniche hanno esse stesse considerato il rispetto delle misure ambientali previste dall’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1051/2001, come un criterio di ammissibilità per la percezione dell’aiuto per la campagna di commercializzazione 2001/2002.
138. Inoltre, la questione del controllo delle misure ambientali per il periodo anteriore al 1° settembre 2001 riguarda soltanto la campagna di commercializzazione 2001/2002 e costituisce pertanto solo una parte della censura relativa alle misure ambientali sulla quale si basa la rettifica forfetaria, la quale verte anche sulla campagna 2002/2003.
139. Infine, contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica ellenica, senza suffragare altrimenti la sua tesi, la Commissione ha giustamente considerato che i controlli relativi alle misure ambientali costituissero controlli essenziali ai sensi dell’articolo 2 del documento n. VI/5330/97. Infatti, siffatti controlli vertono sulle verifiche fisiche e amministrative richieste per verificare nel merito gli elementi relativi, nel caso concreto, alla superficie di produzione, alla fissazione di un rendimento massimo e al rispetto delle buone pratiche istituite dalla Repubblica ellenica conformemente all’articolo 17 del regolamento n. 1051/2001.
140. Ne consegue che il quarto capo del presente motivo dev’essere respinto.
Sul quinto capo vertente sul carattere asseritamente erroneo delle constatazioni della Commissione circa il controllo in loco delle superfici
141. In primo luogo la Repubblica ellenica contesta la tardività dei controlli in loco. Essa sostiene che i regolamenti nn. 1051/2001 e 1591/2001 non prevedevano date limite per effettuare i controlli in loco del 5% delle superfici poiché la data del 15 novembre è stata fissata come limite solo a partire dal 2003 con il regolamento n. 1486/2002. A suo avviso, se il controllo deve avere luogo a una data appropriata, ossia in un momento che garantisca che la superficie controllata sia stata seminata a cotone, esso può essere effettuato fintanto che lo stelo del cotone resta sul campo, vale a dire in agosto, in ottobre o persino in gennaio o fino alla semina della primavera successiva. Aggiunge che la banca dati dei controlli in loco non indicava date dal momento che ciò non era richiesto dai regolamenti. Sottolinea che i verbali fanno riferimento alla data alla quale essi sono stati effettuati, che da essi risulta che i controlli hanno avuto luogo principalmente dal mese di agosto al mese di novembre e che pochi controlli sarebbero stati effettuati al di là di tale data.
142. Si deve a questo proposito ricordare che, in forza dell’articolo 13, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1591/2001, l’esattezza delle dichiarazioni delle superfici seminate a cotone deve essere verificata mediante un controllo in loco.
143. Come sottolineato dalla Repubblica ellenica, prima del 23 agosto 2002, data di entrata in vigore del regolamento n. 1486/2002, che prevede che i controlli in loco debbano essere effettuati entro il 15 novembre della campagna di commercializzazione interessata, il regolamento n. 1591/2001 non prevedeva termini per lo svolgimento di tali controlli. In altre parole, tale data limite del 15 novembre è applicabile a partire dalla campagna di commercializzazione 2002/2003.
144. Per la campagna di commercializzazione 2001/2002, tali controlli dovevano tuttavia essere realizzati entro un termine appropriato come riconosciuto dalla Repubblica ellenica (v., in questo senso, sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 63, punto 196), ossia in un momento che può essere determinato in modo certo e che garantisca che la superficie controllata è stata seminata a cotone, e quindi prima o durante la raccolta.
145. Nella specie, il 22 gennaio 2008, a seguito dell’invito dell’organo di conciliazione, le autorità elleniche hanno fornito dati circa le date di realizzazione dei controlli in loco. Tuttavia, come constatato dalla Commissione, tali dati non consentivano di conoscere la ripartizione cronologica dei controlli in loco e non contenevano indicazioni affidabili sulla proporzione di controlli tardivi. Inoltre, talune date indicate erano incoerenti e taluni controlli erano particolarmente tardivi (dopo il mese di gennaio) per cinque province nel 2001/2002 e sette province nel 2002.
146. Secondo la giurisprudenza (sentenza del 9 settembre 2004, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 73, punto 51), spetta allo Stato membro interessato fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli e, eventualmente, dell’inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione.
147. Orbene, la Repubblica ellenica dopo aver indicato che nella banca dati non vi era indicazione di data dei controlli in loco, ha fornito date di controlli dalle quali risultano, da un lato, talune incoerenze (talune date indicano gli anni 1901 o 1902) e dall’altro, le date dei controlli sono talvolta successive al mese di gennaio della campagna interessata.
148. A questo proposito, anche se gli steli delle piante di cotone possono attestare l’effettività di una coltura di cotone, come sostenuto dalla Repubblica ellenica, la Commissione ha giustamente constatato che non potevano essere determinati sulla base di tali steli di cotone in misura certa, né i limiti esatti delle parcelle, né il loro rendimento. La data limite per effettuare i controlli in loco è stata peraltro fissata al 15 novembre della campagna di commercializzazione interessata dal regolamento n. 1486/2002.
149. Inoltre, la Repubblica ellenica acclude, all’allegato 2 della replica, dati che attesterebbero che la maggior parte dei controlli si sarebbe tenuta fino al mese di novembre per le due campagne. La Commissione sostiene tuttavia che tali dati non le sono stati trasmessi nel corso della fase amministrativa del procedimento che ha portato all’adozione della decisione impugnata, il che è confermato dalle risposte della Repubblica ellenica ad una misura di organizzazione del procedimento e ai quesiti del Tribunale nel corso dell’udienza. Orbene, la legittimità di una decisione della Commissione deve essere valutata in funzione degli elementi di informazione di cui la Commissione poteva disporre al momento della sua adozione (v., in tal senso, sentenze del Tribunale del 15 dicembre 2001, Lussemburgo/Commissione, T-232/08, non pubblicata nella Raccolta, punti 54 e 55, e del 14 febbraio 2012, Italia/Commissione, T-267/06, non pubblicata nella Raccolta, punti 46-48; v., per analogia, sentenza della Corte del 22 dicembre 2008, Regie Networks, C-333/07, Racc. pag. I-10807, punto 81). Pertanto tali dati forniti dalla Repubblica ellenica non possono essere presi in considerazione per valutare la legittimità della decisione impugnata.
150. Ne consegue che la Repubblica ellenica non è riuscita a dimostrare che le constatazioni della Commissione a tal riguardo sono errate. Inoltre, e comunque, come sottolineato dalla Commissione, la questione dei controlli tardivi costituisce solo una delle censure circa i controlli essenziali sui quali è fondata la rettifica forfettaria (v. punti 101-108 supra).
151. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che l’analisi dei rischi ha avuto luogo e che essa è pervenuta a escludere i quantitativi di cotone di provenienza sconosciuta. Il miglioramento del sistema informatizzato e del controllo in tempo reale delle forniture di cotone alle aziende di sgranatura, avrebbe contribuito a migliorare il procedimento di selezione dei campioni e quindi l’analisi dei rischi.
152. Tuttavia, tale tesi non inficia le constatazioni della Commissione secondo le quali, per la campagna 2001/2002 l’analisi dei rischi riposava su una selezione aleatoria di una popolazione stratificata, non adatta ai rischi connessi con la campagna di cui trattasi. Parimenti, per la campagna 2002/2003, la Repubblica ellenica non dimostra il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione riassunte supra, ai punti 106 e 108.
153. Il quinto capo del presente motivo deve pertanto essere ugualmente respinto.
154. Ne consegue che la rettifica finanziaria del 5% contestata, in tali condizioni, non può considerarsi risultante da un’erronea valutazione dei fatti.
Sul primo e sul secondo capo vertenti sul carattere sproporzionato della rettifica finanziaria.
155. Nell’ambito del primo capo del presente motivo, la Repubblica ellenica sostiene che la rettifica forfettaria del 5% che è più che raddoppiata rispetto alle precedenti rettifiche del 2% è sproporzionata perché non ha tenuto conto della modifica tardiva del regime di aiuti al cotone del 2001 intervenuta con il regolamento n. 1051/2001, pubblicato nel mese di giugno, cioè nel bel mezzo del periodo di coltura. Sottolinea che nessuna disposizione transitoria ha attenuato il costo della nuova modalità di calcolo della corresponsabilità e deduce l’importanza dei costi prodotti dalle misure adottate.
156. Il Tribunale ricorda che la Commissione può rifiutare di farsi carico dell’integralità delle spese sostenute se constata che non esistono meccanismi di controllo sufficienti (v., in particolare, sentenza della Corte del 18 maggio 2000, Belgio/Commissione, C-242/97, Racc. pag. I-3421, punto 122).
157. Nella specie, risulta che le carenze riscontrate dai servizi della Commissione riguardano elementi importanti del sistema di controllo, nonché l’esecuzione di controlli che svolgono un ruolo fondamentale per la determinazione della regolarità della spesa, di modo che poteva ragionevolmente concludersi che il rischio di danni per il FEAOG era significativo.
158. Ne consegue che imponendo nella specie una rettifica forfettaria che ammonta solo al 5% delle spese considerate, quando invece i controlli effettuati dalle autorità elleniche violavano i requisiti della normativa comunitaria, la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 24 marzo 2011, Grecia/Commissione, T-184/09, non pubblicata nella Raccolta, punto 72 e la giurisprudenza ivi citata).
159. L’argomento vertente sulla modifica scaturita dal regolamento n. 1051/2001 non inficia tale constatazione. Infatti, si deve rilevare che gli obblighi relativi al SIGC e i controlli in loco delle superfici figuravano nella precedente normativa (v. supra punto 113). Il regolamento n. 1051/2001 non ha pertanto modificato gli elementi per i quali sono state nella specie riscontrate carenze. Inoltre, come è stato in precedenza rilevato (v. supra punto 137), nella misura in cui aveva deciso di adottare le misure ambientali in vista dell’attuazione del regolamento n. 1051/2001 fin dalla campagna di commercializzazione del 2001/2002, la Repubblica ellenica doveva controllarne il rispetto da parte dei produttori di cotone.
160. L’argomento della Repubblica ellenica vertente sulla m odifica del regime di cui trattasi va pertanto respinto.
161. Infine, il costo delle misure adottate a motivo di tale nuovo regolamento non è tale da giustificare le carenze rilevate e non può pertanto essere preso in considerazione per valutare il carattere sproporzionato o meno della rettifica finanziaria di cui trattasi.
162. Gli argomenti sviluppati a sostegno di tale primo capo non dimostrano pertanto il carattere sproporzionato della rettifica di cui trattasi.
163. Nell’ambito del secondo capo del presente motivo, la Repubblica ellenica sostiene che la Commissione stessa ha constatato adeguamenti nel corso del periodo dal 2002 al 2003 e che la rettifica per il suddetto periodo avrebbe dovuto quindi essere inferiore a quella inflitta per il periodo dal 2001 al 2002.
164. Orbene, si deve rilevare che se nella lettera del 17 luglio 2004 sono state riscontrati adeguamenti riguardanti la campagna 2002/2003 da parte della Commissione, i suoi servizi hanno egualmente constatato, in questa stessa lettera, carenze relative ai controlli in loco delle superfici e del SIGC, menzionando insufficienze di principio maggiori. Tali carenze emergono anche dalla relazione di sintesi.
165. Pertanto, la mera circostanza che siano stati constatati adeguamenti non può consentire alla Repubblica ellenica di sostenere che l’aliquota di rettifica del 5% avrebbe dovuto essere ridotta.
166. Pertanto, la Repubblica ellenica non ha dimostrato il carattere sproporzionato della rettifica forfettaria del 5% delle spese di cui trattasi.
167. Da tutto quanto precede consegue che il terzo motivo, relativo alla rettifica forfettaria applicata nel settore del cotone, deve essere respinto nel suo insieme.
4. Sul sesto motivo relativo alle rettifiche applicate nel settore dei premi ai bovini e dei pagamenti all’estensivizzazione
Regolamento comunitario
168. Il regolamento (CE) n. 1254/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 160, pag. 21), disciplina la concessione dei premi in tale settore.
Controlli
169. Il regolamento n. 3508/92 prevede che ciascuno Stato membro crei un SIGC relativo a taluni regimi di aiuti comunitari. Conformemente al suo sesto considerando, la gestione dei dati raccolti e la loro utilizzazione per la verifica delle domande di aiuto, richiedono la creazione di efficienti banche dati informatizzate le quali consentano in particolare i controlli incrociati.
170. L’articolo 1, paragrafo 1, lettera b), del suddetto regolamento prevede in particolare che ciascuno degli Stati membri debba creare un SIGC applicabile ai regimi di premio e di pagamento a favore dei produttori di carni bovine.
171. Conformemente all’articolo 2 del regolamento n. 3508/92, il sistema integrato comprende diversi elementi, segnatamente  una banca dati informatizzata, un sistema di identificazione e di registrazione degli animali, domande di aiuti e un sistema integrato di controllo. L’articolo 3 del regolamento n. 3508/92 prevede, in particolare, che nella banca dati informatizzata vengano registrati, per ciascuna azienda agricola, i dati desunti dalle domande di aiuto.
172. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2 del suddetto regolamento, lo Stato membro procede a un controllo amministrativo delle domande di aiuto e i controlli amministrativi sono completati da controlli in loco aventi per oggetto un campione delle aziende agricole.
173. Per quanto riguarda tali controlli, l’articolo 15 del regolamento (CE) n. 2419/2001 della Commissione, dell’11 dicembre 2001, che fissa le modalità di applicazione del SIGC relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento n. 3508/92 (GU L 327, pag. 11), prevede:
«I controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti».
174. L’articolo 16 del regolamento n. 2419/2001 dispone:
«I controlli amministrativi di cui all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (...) n. 3508/92 comprendono in particolare:
a) verifiche incrociate relative alle parcelle agricole e agli animali dichiarati, onde evitare che lo stesso aiuto venga concesso più di una volta per lo stesso anno civile o campagna di commercializzazione o sia indebitamente cumulato ad aiuti erogati nel quadro di regimi comunitari che comportano dichiarazioni di superfici;
b) verifiche incrociate per mezzo della banca di dati informatizzata, intese ad accertare l’ammissibilità all’aiuto».
175. L’articolo 25 del regolamento n. 2419/2001 prevede:
«1. I controlli in loco vertono sull’insieme degli animali per i quali è stato chiesto un aiuto nel quadro dei regimi di aiuto da controllare e, nel caso dei controlli relativi ai regimi di aiuto per i bovini, anche sugli animali della specie bovina per i quali non è stato chiesto l’aiuto.
2. I controlli in loco comprendono in particolare:
a) la verifica che il numero di animali presenti nell’azienda per i quali è stato chiesto un aiuto o, nel caso dei bovini, per i quali non è stato chiesto un aiuto, corrisponde al numero di animali iscritti nei registri e, nel caso dei bovini, al numero di animali notificati alla banca di dati elettronica;
b) nel caso dei regimi di aiuto per i bovini, controlli
– dell’esattezza dei dati contenuti nel registro e nella banca di dati, mediante confronto con un campione di documenti giustificativi quali fatture di acquisto e di vendita, attestati di macellazione, certificati veterinari e, ove del caso, passaporti relativi agli animali per i quali sono state presentate domande di aiuti nei dodici mesi precedenti il controllo in loco,
– della corrispondenza tra i dati che figurano nella banca di dati elettronica e quelli riportati nel registro, su un campione di animali per i quali sono state presentate domande di aiuti nei dodici mesi precedenti il controllo in loco,
– dell’ammissibilità all’aiuto richiesto di tutti gli animali presenti nell’azienda e tuttora soggetti all’obbligo di detenzione,
– dell’identificazione di tutti i bovini presenti nell’azienda mediante marchi auricolari e, ove del caso, passaporti degli animali, della loro iscrizione nel registro e della loro notifica alla banca di dati elettronica. Dette verifiche sono condotte individualmente per tutti i bovini maschi tuttora soggetti all’obbligo di detenzione, per i quali è stata presentata una domanda di premio speciale, ad eccezione delle domande presentate conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1254/1999; in tutti gli altri casi, la verifica della corretta registrazione nei passaporti degli animali, dell’iscrizione in registro e dell’avvenuta notifica alla banca di dati può essere effettuata su un campione;
(…)».
Premio all’abbattimento
176. L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 1254/1999 prevede:
«Il produttore che detiene nella sua azienda animali della specie bovina può beneficiare, a richiesta, di un premio all’abbattimento. Si tratta di un premio concesso all’abbattimento dei capi ammissibili o alla loro esportazione verso un paese terzo entro i limiti di massimali nazionali da determinare.
Possono beneficiare del premio all’abbattimento:
a) tori, manzi, vacche e giovenche a partire dall’età di 8 mesi;
b) vitelli di età compresa tra 1 e 7 mesi e la cui carcassa abbia un peso inferiore a 160 chilogrammi,
purché siano stati detenuti dal produttore per un periodo da determinare».
177. L’articolo 26 del regolamento n. 2419/2001 prevede:
«1. Per quanto riguarda il premio speciale per i bovini maschi di cui all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (...) n. 1254/1999 e il premio alla macellazione di cui all’articolo 11 dello stesso regolamento, i controlli in loco sono effettuati nei macelli. Gli Stati membri eseguono tali controlli:
a) in almeno il 30% di tutti i macelli, selezionati sulla base di un’analisi dei rischi. I controlli vertono in tal caso su un campione del 5% dei bovini complessivamente macellati nel macello in questione nei dodici mesi precedenti il controllo in loco; oppure;
b) in almeno il 20% dei macelli, previamente riconosciuti in base a specifici criteri di affidabilità da determinarsi da parte degli Stati membri e selezionati sulla base di un’analisi dei rischi. I controlli vertono in tal caso su un campione del 2% dei bovini complessivamente macellati nel macello in questione nei dodici mesi precedenti il controllo in loco.
I controlli in loco nei macelli comprendono una verifica a posteriori dei documenti, un raffronto con i dati che figurano nella banca di dati elettronica e un esame dei riepiloghi degli attestati di macellazione (o delle informazioni equivalenti), inviati agli altri Stati membri ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2342/1999 della Commissione.
2. I controlli in loco nei macelli comprendono ispezioni materiali, effettuati a campione, dei procedimenti di macellazione che si svolgono il giorno stesso del controllo in loco. Se necessario, viene verificata l’ammissibilità all’aiuto delle carcasse presentate alla pesata».
178. Il regolamento (CE) n. 2342/1999 della Commissione del 28 ottobre 1999, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 1254/1999, prevede in particolare. all’articolo 37 nella versione modificata [regolamento (CE) n. 1042/2000 della Commissione, del 18 maggio 2000 (GU L 118, pag. 4)], che il premio all’abbattimento sia versato al produttore che abbia tenuto l’animale per un periodo di detenzione minimo di due mesi, concluso meno di un mese prima della macellazione dell’animale oppure meno di due mesi prima dell’esportazione e che per i vitelli macellati prima dell’età di tre mesi, il periodo di detenzione sia di un mese.
Pagamenti per l’estensivizzazione
179. L’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1254/1999 dispone:
«I produttori che beneficiano del premio speciale e/o del premio per vacca nutrice possono beneficiare di un pagamento per l’estensivizzazione».
180. L’articolo 13, paragrafo 2, del suddetto regolamento prevede che il pagamento per l’estensivizzazione,fissato a EUR 100 per premio speciale e per premio per vacca nutrice, sia subordinato alla condizione che, rispetto all’anno civile in questione, il coefficiente di densità nell’azienda interessata sia pari o inferiore a 1,4 UBA per ettaro (su riserva di importi inferiori fissati dallo Stato membro conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, secondo comma, del suddetto regolamento).
181. Conformemente all’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento n. 1254/1999, il coefficiente di densità è espresso in numero di UBA e correlato alla superficie forraggera aziendale adibita all’alimentazione degli animali presenti nell’azienda stessa.
182. Secondo l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1254/1999, per la determinazione del coefficiente di densità nell’azienda si tiene conto:
«(…)
a) dei bovini maschi, delle vacche nutrici e delle giovenche, degli ovini e/o dei caprini per i quali sia stata presentata domanda di premio, nonché delle vacche da latte necessarie per produrre il quantitativo di riferimento totale di latte assegnato al produttore; la conversione in UBA del numero di animali così ottenuto viene effettuata mediante l’apposita tabella riprodotta nell’allegato III;
b) della superficie foraggera, cioè della superficie dell’azienda disponibile durante tutto l’anno civile per l’allevamento dei bovini e degli ovini e/o dei caprini; non sono compresi in questa superficie:
– i fabbricati, i boschi, gli stagni, i sentieri;
– le superfici adibite ad altre produzioni che beneficiano di un regime di aiuti comunitario, ovvero utilizzate per colture permanenti o per colture orticole, tranne i pascoli permanenti che beneficiano di pagamenti per superficie a norma dell’articolo 17 del presente regolamento e dell’articolo 19 del regolamento (…) n. 1255/1999,
– le superfici che beneficiano del regime di sostegno previsto a favore dei coltivatori di taluni seminativi, utilizzate nel quadro del regime di aiuto per i foraggi essiccati ovvero sottoposte a un programma nazionale o comunitario di ritiro dalla produzione.
La superficie foraggera comprende le superfici utilizzate in comune e le superfici adibite ad una coltura mista».
183. L’articolo 13, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 1254/1999 prevede:
«In deroga all’articolo 12, paragrafo 2, lettera a), per determinare il coefficiente di densità dell’azienda si tiene conto dei bovini maschi, delle vacche e delle giovenche presenti nell’azienda stessa durante l’anno civile in questione, nonché degli ovini e/o dei caprini per i quali sia stata presentata domanda di premio durante lo stesso anno civile; il numero di animali è convertito in UBA secondo la tabella di conversione che figura nell’allegato III».
184. L’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 2342/1999 prevede che per accertare che il numero di animali calcolato conformemente alle disposizioni del regolamento n. 1254/1999 rispetti il coefficiente o i coefficienti di densità definiti nel medesimo regolamento, gli Stati membri devono stabilire  ogni anno almeno cinque date di censimento degli animali e le comunicano alla Commissione.
185. Il censimento degli animali in tali date può essere effettuato, a scelta degli Stati membri, secondo uno dei due metodi previsti dall’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 2342/1999. Secondo il primo metodo, lo Stato membro chiede al produttore di dichiarare, sulla base del proprio registro di stalla, entro una data determinata dallo Stato membro, il numero di UBA o il numero di animali di ciascuna delle due categorie di bovini di cui all’allegato III del regolamento n. 1254/1999 (ossia da un lato, quello che raggruppa i bovini maschi e le giovenche di età superiore ai 24 mesi, le vacche nutrici, le vacche da latte e, dall’altro lato, quello che raggruppa i bovini maschi e le giovenche di età dai 6 ai 24 mesi). Il secondo metodo, riservato agli Stati membri che dispongono di una banca dati informatizzata conforme ai requisiti del regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio, del 21 aprile 1997, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all’etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine (GU L 117, pag. 1) e che ritengono che tale banca dati offra garanzie sufficienti di esattezza ai fini dell’applicazione del regime del pagamento all’estensivizzazione implica l’utilizzo delle informazioni contenute in tale banca dati per determinare il numero di UBA.
186. In forza dell’articolo 32, paragrafo 3, quarto comma, del regolamento n. 2342/1999, nel caso in cui lo Stato membro decida che ai fini del censimento sono utili tutti i giorni dell’anno, esso può disporre che il calcolo del coefficiente di densità sia calcolato pro rata temporis secondo la durata di presenza degli animali.
187. L’articolo 32, paragrafo 4, del regolamento n. 2342/1999 prevede che:
«In deroga al paragrafo 3 lo Stato membro può offrire al produttore la possibilità di scegliere per un regime semplificato.
In tal caso, nella propria domanda di aiuto “superfici” il produttore:
a) dichiara di aver rispettato ogni giorno il coefficiente di densità massimo definito all’articolo 13 del regolamento (...) n. 1254/1999, fino al momento della presentazione della domanda di aiuto “superfici”;
e
b) si obbliga a rispettare ogni giorno detto coefficiente di densità, dal giorno di presentazione della domanda di aiuto “superfici” fino al 31 dicembre.
(…)
Alla dichiarazione e all’impegno di cui al presente paragrafo si applicano le disposizioni di controllo e sanzione previste dal sistema integrato.
(…)».
La relazione di sintesi
188. Nell’ambito delle indagini recanti i riferimenti ΑΡ/2003/09a, ΑΡ/2003/11, ΑΡ/2004/04 e ΑΡ/2005/05, la Commissione ha effettuato verifiche in Grecia, rispettivamente nei mesi di maggio 2003, di settembre 2003, di marzo 2004 e di aprile 2005. Le osservazioni della Commissione ai sensi dell’articolo 8, del regolamento n. 1663/95, sono state formulate rispettivamente nelle lettere del 19 settembre 2003, del 22 gennaio 2004, del 5 agosto 2004 e del 29 luglio 2005. Il 1° ottobre 2004 si è tenuta una riunione bilaterale relativa alle due prime indagini, l’11 marzo 2005 quella relativa alla terza indagine e il 7 giugno 2006 quella relativa alla quarta indagine. La Commissione ha notificato alle autorità elleniche i verbali di tali riunioni, rispettivamente il 30 novembre 2004, il 22 giugno 2005 e il 22 settembre 2006. Le autorità elleniche vi hanno risposto rispettivamente il 28 dicembre 2004, il 21 luglio 2005 e, rispettivamente, il 20 ottobre 2006. Il 3 maggio 2007, la Commissione ha formalmente comunicato le sue conclusioni alle autorità elleniche per le quattro indagini.
189. A seguito del parere dell’organo di conciliazione dell’8 gennaio 2008 e di informazioni fornite dalle autorità elleniche, la Commissione ha comunicato la sua posizione definitiva del 16 giugno 2008, che viene ripresa nella relazione di sintesi.
190. In primo luogo, dalla relazione di sintesi risulta che per quanto riguarda i premi ai bovini, i servizi della Commissione hanno constatato insufficienze in materia di controlli incrociati e di controlli in loco.
191. Per quanto riguarda, da un lato, i controlli incrociati (v. precedenti punti 169 e 174), dalla relazione di sintesi risulta che, nel corso della campagna del 2002, i controlli incrociati informatizzati tra la  banca dati d’identificazione e di registrazione e la banca dati delle domande di premi ai bovini, sono stati utilizzati per la prima volta in Grecia in quanto controlli amministrativi. Se ciò è stato considerato un progresso, l’attuazione è stata qualificata insoddisfacente. In particolare, è stato constatato che criteri di ammissibilità fondamentali non avevano costituito oggetto di controlli incrociati nel 2002. Esisteva pertanto un rischio che si fosse considerato possibile chiedere un pagamento per animali non ammissibili. Inoltre, i servizi della Commissione hanno constatato che sussistevano delle anomalie (assenza di registrazione o cattiva registrazione nella banca dati di identificazione e di registrazione) relativamente  ad un gran numero di animali che hanno costituito oggetto di una domanda di aiuti e tali servizi hanno considerato che le numerose modifiche apportate alla banca dati di identificazione e di registrazione senza documenti giustificativi incidessero sull’ammissibilità di tutti gli animali che hanno costituito oggetto di una domanda di aiuti. È stato altresì rilevato che le autorità elleniche non erano state in grado di fornire cifre circa il numero di animali per i quali erano state constatate anomalie con le prove documentali che giustificassero la modifica del loro status. Sussisteva pertanto un rischio che modifiche ingiustificate fossero state apportate al sistema, comportando pagamenti eccessivi.
192. Per quanto riguarda d’altro lato i controlli in loco, essi sono stati considerati qualitativamente insufficienti. In particolare, dalla relazione di sintesi risulta che la realizzazione di tali controlli ha rivelato numerose lacune e fa presente che non erano conformi all’articolo 25 del regolamento n. 2419/2001 (v. supra punto 175). Pertanto, i servizi della Commissione hanno evocato l’assenza di controlli degli animali che non hanno costituito l’oggetto di una domanda di aiuti, l’assenza di verifiche dei documenti giustificativi e delle informazioni relative agli animali che hanno costituito l’oggetto di una domanda di aiuto nel corso dei 12 mesi precedenti il controllo, l’assenza di controlli nel luogo di detenzione, l’insufficienza delle verifiche dei documenti di controllo e dello status degli animali controllati nonché le difficoltà di confronto con i risultati dei precedenti controlli.
193. Inoltre, i servizi della Commissione hanno menzionato un’assenza di controlli in loco degli animali che hanno costituito l’oggetto di una domanda di premio all’abbattimento. A questo proposito l’organo di conciliazione ha proposto un riesame della rettifica prevista, sottolineando il valore limitato dei controlli in loco quando si tratta di premi all’abbattimento, dal momento che per i bovini abbattuti i controlli più importanti sono quelli realizzati nei mattatoi e i controlli ex post dei registri dell’esercente.
194. La Commissione ha tuttavia mantenuto ferma la sua posizione, per il motivo che la combinazione di più carenze ha prodotto ripercussioni sui controlli essenziali realizzati per tutti i premi ai bovini, tra cui il premio all’abbattimento. A suo avviso, l’assenza di controlli in loco nelle aziende per i premi all’abbattimento rappresenta un rischio supplementare per il FEAOG nei confronti di tale regime, rischio che non può essere totalmente compensato dallo svolgimento di controlli al mattatoio e di controlli amministrativi (che devono comunque essere effettuati nell’ambito di qualsiasi sistema di controllo dei premi all’abbattimento), tanto più che i controlli effettuati nei mattatoi nel corso dell’indagine AP/2003/09 hanno rivelato considerevoli lacune. Essa ha riconosciuto che i controlli in loco nelle aziende sono meno importanti che per gli altri regimi di aiuto e si risolvono abitualmente in controlli documentali, il che spiega perché l’aliquota di rettifica per il premio all’abbattimento non è più elevata che per gli altri premi ai bovini.
195. I servizi della Commissione hanno altresì riscontrato l’assenza di controlli dello status degli animali e della ratio vacche/giovenche, circa il premio alla vacca nutrice.
196. In secondo luogo, per quanto riguarda i pagamenti all’estensivizzazione, la corretta determinazione della superficie foraggera ammissibile e del numero di UBA dell’azienda è considerato un controllo essenziale. I servizi della Commissione hanno constatato che il sistema ellenico di controllo del numero di UBA non era sempre conforme alle norme nel 2002 e nel 2003 (sia che si tratti del metodo di calcolo pro rata temporis fondato sulla base dei dati di identificazione e di registrazione o del sistema semplificato composto da cinque date di censimento), ma anche che non copriva il 100% dei richiedenti cinque volte all’anno, come previsto dalla Repubblica ellenica, per quanto fosse stato riscontrato nel 2003 un certo progresso in ragione dell’accresciuto utilizzo della banca dati di identificazione e di registrazione. Si è considerato che la situazione fosse leggermente migliorata nel 2003, ma non si è potuto dimostrare alcun effettivo progresso circa la misura della superficie foraggera ammissibile per il periodo 2002/2003. Per quanto riguarda la determinazione delle UBA, i servizi della Commissione hanno sottolineato che la Grecia aveva continuato ad attuare un sistema alternativo di controlli (probabilmente inficiato dalle lacune constatate nei controlli in loco in Grecia).
197. La Commissione ha pertanto applicato una rettifica forfettaria del 10% per la campagna 2002 in ragione delle lacune nei controlli essenziali relative ai principali premi ai bovini e del 5% per la campagna 2003, a causa del numero insufficiente di controlli sugli animali che non hanno costituito oggetto di una domanda di aiuto e delle carenze nei controlli in loco e questo per tutta la Grecia poiché i problemi sono stati osservati in numerose regioni. A fronte delle carenze constatate circa il pagamento all’estensivizzazione, per le campagne 2002/2003 è stata applicata una rettifica forfetaria del 10%. Le rettifiche sono state tuttavia adeguate al fine di tener conto delle rettifiche già applicate sulle medesime linee di bilancio in ragione di tali pagamenti tardivi.
Giudizio del Tribunale
198. Per quanto riguarda il settore della carne bovina, la Repubblica ellenica deduce un sesto motivo vertente sul carattere asseritamente errato delle rettifiche imposte in materia di premi ai bovini e di pagamenti all’estensivizzazione, nonché su un difetto di motivazione.
199. Innanzitutto, nella misura in cui la Repubblica ellenica solleva la censura vertente sul difetto di motivazione, si deve rilevare che tale censura non è in alcun modo suffragata e che, comunque, in applicazione della giurisprudenza in precedenza citata (v. punto 73 supra), la motivazione della decisione impugnata circa le rettifiche relative al settore dei bovini deve, nella specie, considerarsi sufficiente, dal momento che la Repubblica ellenica è stata strettamente associata al processo di elaborazione di tale decisione e conosceva le ragioni per le quali la Commissione riteneva di non dover porre a carico del FEAOG la somma controversa. Tale censura deve pertanto essere respinta.
200. La Repubblica ellenica contesta poi le rettifiche imposte per il settore dei bovini argomentando un’erronea interpretazione e applicazione del regolamento n. 1258/1999 e del documento n. VI/5330/97 nonché un’erronea valutazione dei fatti. In sostanza, contesta le conclusioni della Commissione circa i controlli relativi da un lato, ai premi ai bovini e, dall’altro lato, ai pagamenti all’estensivizzazione.
201. Nella specie, va pertanto esaminato se la Repubblica ellenica ha dimostrato, conformemente alla giurisprudenza in precedenza ricordata (v. supra punto 78), l’inesattezza delle valutazioni della Commissione.
Sui controlli in materia di premi ai bovini
– Sui controlli incrociati
202. La Repubblica ellenica ammette che la realizzazione dei controlli incrociati ha presentato taluni problemi tecnici di incoerenze tra, da un lato, la banca dati di identificazione e di registrazione e, dall’altro, la banca dati delle domande di aiuto ai bovini, in ragione della complessità del sistema posto in essere per la prima volta nel 2002. Essa sostiene tuttavia che per il 2003, sono stati effettuati adeguamenti della banca dati veterinaria e che sono stati aggiunti controlli incrociati supplementari.
203. Tuttavia, a questo proposito basti constatare che l’esistenza di adeguamenti nel 2003 non è sufficiente per dimostrare che le constatazioni operate dai servizi della Commissione nella specie, riassunte nella relazione di sintesi (v. punto 191 supra), sono inesatte.
204. Inoltre, la Repubblica ellenica sostiene che la percentuale di animali rifiutati nel 2003 in ragione dei controlli supplementari aggiunti ai controlli del 2002 era solo dell’8,04%, il che dimostrerebbe che la maggior parte degli animali rifiutati era il risultato dei controlli esistenti già nel 2002.
205. Tuttavia, un siffatto argomento, che appare confermare l’esistenza di insufficienze nei precedenti controlli, non dimostra il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione.
206. Pertanto, la Commissione ha giustamente considerato che l’assenza di taluni controlli essenziali incrociati aveva comportato un rischio di ammissione al pagamento di animali non ammissibili.
207. La Repubblica ellenica sostiene peraltro l’assenza di rischio per il FEAOG. A suo avviso, dal momento che i controlli incrociati sono stati effettuati per gli anni 2004 e 2005, il controllo informatizzato è stato esteso al 2002 e gli importi indebitamente versati sono stati compensati con il pagamento degli aiuti degli esercizi finanziari per il 2004 e il 2005.
208. Tuttavia, secondo una giurisprudenza consolidata, se è vero che spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di una violazione delle norme comunitarie, nondimeno, una volta che tale violazione sia provata, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione ha commesso un errore circa le conseguenze finanziarie da trarne. Inoltre la Commissione non è tenuta a dimostrare l’esistenza di un pregiudizio effettivo, ma può limitarsi a presentare indizi seri in tal senso (v., in tal senso, sentenza della Corte, del 7 luglio 2005, Grecia/Commissione, C-5/03, Racc. pag. I-5925, punti 38 e 39, e la giurisprudenza ivi citata).
209. Orbene, nella specie, dagli elementi del fascicolo non risulta che la Repubblica ellenica abbia dimostrato che gli importi indebitamente versati siano stati recuperati per compensazione con il pagamento degli aiuti degli esercizi finanziari per gli anni 2004 e 2005.
210. Rispondendo a una misura di organizzazione del procedimento, la Repubblica ellenica ha fatto presente che la base del calcolo delle rettifiche forfetarie era costituita da spese dichiarate dall’Opekepe per un importo di EUR 182 380 702,09 per il 2002/2003 e che la somma di EUR 10,8 milioni non era stata detratta.
211. Tuttavia, è giocoforza constatare che, così operando, la Repubblica ellenica procede per affermazioni e non giustifica in alcun modo l’importo di 10,8 milioni invocato. Essa fa a tal proposito riferimento al parere dell’organo di conciliazione. Tuttavia, nel suo parere dell’8 gennaio 2008, l’organo di conciliazione ha fatto presente che le autorità elleniche avevano dichiarato di aver recuperato aiuti indebiti del 2002/2003 per EUR 10,8 milioni e che se tale informazione era stata verificata e non era stata ancora presa in considerazione, ciò giustificherebbe un adeguamento in conseguenza dell’importo della rettifica. Tale parere non dimostra pertanto in alcun modo che tale somma era stata effettivamente recuperata per compensazione con il pagamento degli aiuti per il 2004 e il 2005.
212. Inoltre la Commissione ha sottolineato, nella sua posizione definitiva, di aver tenuto conto delle restituzioni dichiarate al FEAOG dalle autorità greche in occasione del calcolo delle rettifiche finanziarie. Essa ha aggiunto che le restavano da chiarire taluni aspetti come il modo in cui le somme indebitamente pagate erano state recuperate presso le aziende che non avevano presentato domande di aiuto dopo il 2002. Orbene, dagli atti non risulta che le autorità greche abbiano fornito prove più concrete a questo proposito.
213. Ne consegue che la Repubblica ellenica non ha dimostrato, suffragandolo con pertinenti documenti, che gli importi indebitamente versati sarebbero stati recuperati per compensazione con il pagamento degli aiuti degli esercizi finanziari per gli anni 2004 e 2005. La fondatezza del postulato di base della sua argomentazione vertente sull’assenza di rischio per il FEAOG non è quindi dimostrata.
214. La tesi circa i controlli incrociati, che non è altrimenti suffragata, deve pertanto essere respinta.
– Sui controlli in loco
215. La Repubblica ellenica contesta le constatazioni della Commissione circa i controlli in loco.
216. In primo luogo, dagli atti risulta che tali controlli in loco sono stati considerati qualitativamente insufficienti con riferimento alle disposizioni di cui all’articolo 25 del regolamento n. 2419/2001 per varie ragioni (v. punto 192 supra).
217. Pertanto, gli animali che non hanno costituito l’oggetto di una domanda di aiuto non sono stati sottoposti a controlli. Orbene, un siffatto controllo è espressamente previsto dall’articolo 25, paragrafo 1, del regolamento n. 2419/2001. La Repubblica ellenica sostiene che sono state date direttive in tal senso ai controllori fin dal 2002 e che la situazione è migliorata nel 2003 e nel 2004. Tuttavia, una siffatta argomentazione non dimostra il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione a questo proposito.
218. I servizi della Commissione hanno altresì rilevato l’assenza di controlli dei documenti giustificativi. La Repubblica ellenica invoca a questo proposito insufficienze specifiche che non possono essere generalizzate a tutto il paese, e sostiene che controlli di secondo livello consentono di verificare che i produttori rispettino i loro obblighi. Tuttavia, è giocoforza constatare che una siffatta argomentazione non è sufficiente a dissipare i dubbi della Commissione circa la qualità dei controlli di cui trattasi.
219. Peraltro, i servizi della Commissione hanno rilevato l’assenza di verifica delle informazioni relative agli animali che hanno costituito l’oggetto di una domanda di aiuto nel corso dei dodici mesi precedenti il controllo. A questo proposito la Repubblica ellenica fa riferimento alle circolari relative al regime di premi alla carne bovina del 2002 e del 2003, inviate alle direzioni preposte ai controlli, in merito alle quali sottolinea che esse precisano le disposizioni dell’articolo 25 del regolamento n. 2419/2001. Parimenti, per quanto riguarda i controlli sul luogo di detenzione degli animali, previsti dall’articolo 25, paragrafo 2, lettera b), terzo trattino del suddetto regolamento, la Repubblica ellenica sostiene che la pertinente circolare prevede che i produttori indichino la precisa ubicazione della loro stalla e che il controllo della localizzazione degli animali sia assicurato.
220. Tuttavia, così operando, la Repubblica ellenica non fa che ripetere gli argomenti addotti in occasione del procedimento in contraddittorio senza suffragare con elementi di prova precisi e concreti la realizzazione delle suddette verifiche e quindi senza riuscire a dissipare i dubbi della Commissione a questo proposito.
221. Inoltre, la Repubblica ellenica contesta le difficoltà di comparazione con i risultati dei precedenti controlli, poiché le differenze identificate all’inizio sarebbero poco numerose. Una siffatta tesi non fornisce tuttavia la prova del carattere erroneo delle constatazioni della Commissione.
222. Tenuto conto di quanto precede, la Repubblica ellenica non dimostra in alcun modo il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione circa la qualità insufficiente dei controlli in loco con riferimento alle disposizioni di cui all’articolo 25 del regolamento n. 2419/2001.
223. In secondo luogo, per quanto più particolarmente riguarda il premio all’abbattimento, la Repubblica ellenica contesta le conclusioni della Commissione e sostiene che a partire dal 2002 hanno avuto luogo controlli in loco nei mattatoi conformemente all’articolo 26 del regolamento n. 2419/2001 e in proporzioni più importanti di quelle richieste dalle normative.
224. A questo proposito, il Tribunale rileva che le rettifiche forfettarie sono applicate nella specie per insufficienze nella  banca dati di identificazione e di registrazione e per insufficienze nei controlli in loco. Quindi, come sottolineato dalla Commissione le insufficienze in precedenza constatate in merito alla banca dati di identificazione e di registrazione dei controlli incrociati (v. punti 202-214 supra) nonché i controlli in loco (v. punti 215-222 supra) riguardano egualmente i controlli effettuati sugli animali oggetto di domande di premio all’abbattimento.
225. In particolare, l’assenza di controlli in loco è stata in questo contesto considerata particolarmente preoccupante per quanto riguarda gli agricoltori che chiedevano soltanto premi all’abbattimento dal momento che i soli controlli cui erano soggetti erano i controlli incrociati, essi stessi non del tutto operativi, quanto meno per la campagna 2002.
226. Pertanto, le conclusioni in precedenza enunciate circa l’insufficiente qualità dei controlli in materia di aiuti ai bovini valgono anche in materia di premi all’abbattimento. Il fatto che l’articolo 26 del regolamento n. 2419/2001 preveda misure di controllo vertenti più precisamente sui controlli in loco nei macelli non implica l’inapplicabilità dei controlli per quanto riguarda i regimi di aiuto ai bovini, previsti dall’articolo 25 del suddetto regolamento.
227. In questo contesto, anche se per il premio all’abbattimento i controlli documentali possono essere considerati determinanti, come sottolineato dall’organo di conciliazione e come riconosciuto dalla Commissione, ciò nulla toglie alle insufficienze constatate nella specie.
228. Inoltre, i controlli in loco nei mattatoi comprendono anche controlli fisici, effettuati per campionamento, vertenti sui procedimenti di abbattimento posti in essere il giorno del controllo in loco, conformemente all’articolo 26, paragrafo 2, del regolamento n. 2419/2001.
229. Gli argomenti della Repubblica ellenica non inficiano tale conclusione. Infatti, essa sostiene che il controllore confronta la domanda di abbattimento nella quale figurano gli animali per i quali viene chiesto un premio, nonché i numeri dei loro marchi auricolari e il registro dell’azienda per verificare il rispetto del periodo di detenzione. Precisa che a partire da una circolare del 2003, il controllo del registro aziendale è chiaramente previsto per il premio all’abbattimento.
230. Tuttavia, tali argomenti non sono tali da dissipare i dubbi formulati dalla Commissione. Peraltro, dagli atti di causa risulta che i controlli effettuati dai servizi della Commissione nel mattatoio operativo nel corso dell’indagine AP/2003/09a hanno rivelato carenze importanti, nella specie non confutate.
231. Parimenti, il fatto che i controlli nei macelli siano asseritamente effettuati in proporzioni più rilevanti di quelle richieste dalla normativa non toglie nulla alla loro insufficienza in termini qualitativi.
232. Pertanto, la Commissione ha giustamente considerato che l’assenza di controlli in loco nelle aziende per i premi all’abbattimento rappresentasse un rischio supplementare per il FEAOG, rischio che non poteva essere totalmente compensato dai controlli al mattatoio e dai controlli amministrativi.
233. Tenuto conto di tutto quanto precede, gli argomenti della Repubblica ellenica intesi a contestare le constatazioni della Commissione in materia di premi ai bovini, ivi compreso il premio all’abbattimento, non dimostrano il carattere erroneo delle rettifiche applicate nella specie.
Sulle rettifiche riguardanti i pagamenti all’estensivizzazione
234. Secondo gli articoli 12 e 13 del regolamento n. 1254/1999, i produttori possono beneficiare del pagamento all’estensivizzazione solo se la loro azienda non eccede un coefficiente  di densità determinato in funzione del numero di UBA rispetto alla superficie foraggera adibita all’alimentazione degli animali detenuti nell’azienda. Da ciò risulta che la concessione del pagamento all’estensivizzazione implica una determinazione corretta, da un lato, della superficie foraggera e dall’altro lato, del numero e della categoria di animali in azienda.
235. In primo luogo, per quanto riguarda la determinazione delle superfici foraggere, la Repubblica ellenica sostiene che dal 2002 esiste un’infrastruttura cartografica e che essa ha dato direttive circa l’ammissibilità delle superfici a partire dal 2000, controllate dal programma del SIGC. Inoltre, esisterebbe altresì un controllo in loco.
236. Tuttavia, il Tribunale rileva che dagli atti risulta che i controlli delle superfici foraggere disponibili sono stati considerati insufficienti sia per il 2002 che per il 2003. Quindi, è stato constatato che zone di montagna erano state a torto dichiarate superfici foraggere ammissibili e le autorità elleniche non hanno fornito la prova di adeguamenti nei controlli su tale piano. Gli argomenti della Repubblica ellenica e in particolare l’esistenza di istruzioni chiare per i controlli in loco non dimostrano in alcun modo l’erroneità delle constatazioni operate per gli anni in considerazione.
237. In secondo luogo, per quanto riguarda il controllo delle UBA si deve ricordare che lo Stato membro può scegliere, per verificare il rispetto del coefficiente di densità definito all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1254/1999, tra due metodi. Il primo è previsto dall’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 2342/1999 (v. punti 185 e 186 supra). Il secondo metodo, che deroga al primo, è previsto dall’articolo 32, paragrafo 4, del regolamento n. 2342/1999 (v. supra punto 187). Si tratta del regime semplificato che consiste in una dichiarazione e in un impegno del produttore a rispettare il coefficiente di densità massimo. In questo caso trovano applicazione le disposizioni di controllo e di sanzioni previste dal sistema integrato (regolamenti n. 3508/92 e n. 2419/2001).
238. Nella specie, la Repubblica ellenica sostiene di aver applicato il metodo del regime semplificato previsto dall’articolo 32, paragrafo 4, del regolamento n. 2342/1999 e che i produttori hanno presentato tutti una domanda di aiuto secondo tale regime. Essa aggiunge che il regime previsto dall’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 2342/1999 richiedeva solo un controllo del censimento degli animali in occasione del controllo in loco previsto dal sistema integrato e che tali controlli sarebbero stati effettuati su cinque periodi di una settimana, essendo impossibile effettuare tutti i censimenti in un’unica data. Per il 2003 il censimento sarebbe stato effettuato tramite la banca dati di identificazione e di registrazione e avrebbe coperto il 100% delle domande. A suo avviso, non esisteva alcun rischio di doppio censimento degli animali e il controllo era affidabile.
239. A questo proposito, laddove la Repubblica ellenica invoca l’applicazione del regime semplificato dell’articolo 32, paragrafo 4, del regolamento n. 2342/1999, è sufficiente constatare che i controlli delle UBA riposavano dunque sui controlli in loco previsti dal sistema integrato e sulla banca dati di identificazione e di registrazione facente parte del SIGC. Le carenze in precedenza rilevate a proposito dei controlli in loco (v. punti 216-222 supra) e le anomalie riscontrate nella relazione di sintesi relativa alla banca dati di identificazione e di registrazione erano pertanto tali da incidere sui controlli delle UBA.
240. Inoltre, laddove la Repubblica ellenica adduce argomenti in ordine al disposto dell’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 2342/1999, i suoi argomenti devono essere respinti. Infatti, essa sostiene di aver fissato cinque periodi di una settimana per ragioni pratiche legate al carattere estensivo dell’allevamento in Grecia. Orbene, tale sistema non è conforme al regime «normale» previsto dall’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento n. 2342/1999, poiché non è fondato su cinque date o giorni di censimento degli animali effettuato nel corso dell’anno ma su cinque periodi di censimento in loco per una durata di una settimana ciascuna (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 9 settembre 2011, Grecia/Commissione, T-344/05, non pubblicata nella Raccolta, punto 94).
241. Peraltro si deve disattendere ogni argomento della Repubblica ellenica inteso a sostenere e a dimostrare che l’applicazione di un sistema di controllo del coefficiente di densità previsto dalla normativa comunitaria incontrerebbe difficoltà di ordine pratico in Grecia. Infatti, da una consolidata giurisprudenza risulta che uno Stato membro non può invocare difficoltà di ordine pratico per giustificare la mancata attuazione di controlli appropriati previsti dalla normativa comunitaria (v. sentenza della Corte del 21 febbraio 1991, Germania/Commissione, C-28/89, Racc. pag. I-581, punto 18, e sentenza del 9 settembre 2011, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 240, punto 101 e la giurisprudenza ivi citata).
242. La Commissione aveva pertanto il diritto di concludere che i controlli in materia di pagamenti all’estensivizzazione non offrivano una sufficiente garanzia di affidabilità. L’adeguamento constatato nel 2003 in ragione dell’accresciuto utilizzo di controlli incrociati automatizzati sui dati di identificazione e di registrazione, rilevato dalla Commissione, è stato considerato insufficiente per giustificare una differenziazione tra il 2002 e il 2003 e gli argomenti della Repubblica ellenica, già addotti nel corso del procedimento in contraddittorio, non inficiano tale conclusione.
243. Ne consegue che la Commissione ha giustamente nutrito un dubbio serio e ragionevole circa il rispetto da parte della Repubblica ellenica delle sue obbligazioni in materia di controllo per le domande di pagamento all’estensivizzazione presentate a titolo degli anni 2002 e 2003.
244. Di conseguenza, la Repubblica ellenica non ha dimostrato che la Commissione si sarebbe fondata su un’interpretazione ed un’applicazione errate delle disposizioni applicabili o su un’erronea valutazione dei fatti. Il sesto motivo, riguardante i premi ai bovini e i pagamenti all’estensivizzazione, deve pertanto essere respinto.
5. Sul nono motivo relativo alle rettifiche applicabili nel settore dell’olio d’oliva
La normativa comunitaria
245. L’organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi è stata istituita mediante il regolamento n. 136/66/CEE del Consiglio, del 22 settembre 1966, relativo all’attuazione di un’organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU L 172, pag. 3025).
246. L’articolo 5 del regolamento n. 136/66, come modificato dal regolamento (CE) n. 1638/98 del Consiglio, del 20 luglio 1988 (GU L 210, pag. 32), istituisce un aiuto alla produzione di olio d’oliva, diretto a contribuire alla formazione di un reddito equo per i produttori. L’aiuto è concesso agli oleicoltori in base al quantitativo di olio d’oliva effettivamente prodotto.
247. L’articolo 11 bis del suddetto regolamento nella sua versione modificata, prevede in particolare che gli Stati membri adottino le misure necessarie per sanzionare le infrazioni al regime di aiuto di cui all’articolo 5. Nel caso di un’infrazione segnalata dalle agenzie di controllo, gli Stati membri decidono in merito alle iniziative da adottare nei dodici mesi successivi alla segnalazione e ne informano la Commissione.
Sugli schedari informatizzati
248. L’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 2261/84 del Consiglio, del 17 luglio 1984, che stabilisce le norme generali relative all’aiuto alla produzione e alle organizzazioni di produttori di olio d’oliva (GU L 208, pag. 3), impone a ciascuno Stato membro produttore di costituire e di tenere aggiornati schedari permanenti computerizzati dei dati oleicoli.
249. L’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 2261/84 prevede:
«Tali schedari devono contenere almeno:
a) per ciascuno olivicoltore e per ciascuna campagna, per la quale questi ha presentato una domanda di aiuto:
– i dati contenuti nella dichiarazione di coltura di cui all’articolo 3,
– i quantitativi di olio prodotti che hanno formato oggetto di una domanda di aiuto alla produzione nonché i quantitativi per il quale l’aiuto è stato concesso,
– i dati risultati dai controlli sul posto.
b) per le organizzazioni di produttori e le loro unioni, tutti gli elementi che consentono di verificare le loro attività nell’ambito del presente regime, nonché i risultati dei controlli effettuati dagli Stati membri;
c) per i frantoi e per ciascuna campagna, i dati figuranti nella contabilità di magazzino, gli elementi relativi all’attrezzatura tecnica e alla capacità di triturazione, nonché i risultati dei controlli effettuati in virtù del presente regolamento;
d) le rese indicative annue di ciascuna zona omogenea di produzione».
250. L’articolo 27 del regolamento (CE) n. 2366/98 della Commissione del 30 ottobre 1998 recante modalità di applicazione del regime di aiuto alla produzione di olio di oliva per le campagne di commercializzazione dal 1998/99 al 2004/2005 (GU L 293, pag. 50), come modificato, così dispone:
«1. Gli schedari permanenti computerizzati dei dati oleicoli di cui all’articolo 16 del regolamento (...) n. 2261/84 comprendono:
a) la banca di dati alfanumerici e la base grafica di riferimento del GIS oleicolo di cui agli articoli 23 e 24 e i risultati dei controlli di cui all’articolo 25;
b) lo schedario dei nuovi impianti, contenente le informazioni di cui all’articolo 5 e i risultati dei controlli di cui all’articolo 29;
c) lo schedario delle organizzazioni di produttori e delle loro unioni, contenente le informazioni di cui all’articolo 16, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (...) n. 2261/84;
d) lo schedario dei frantoi, contenente informazioni relative alle condizioni di riconoscimento di cui all’articolo 7, alla contabilità di magazzino di cui all’articolo 8 e ai risultati dei controlli di cui all’articolo 30;
e) lo schedario delle zone omogenee di produzione, contenente le informazioni di cui all’articolo 6.
2. Gli schedari di cui al paragrafo 1, ad eccezione della base grafica di riferimento, consentono perlomeno la consultazione diretta e immediata dei dati relativi alla campagna di commercializzazione in corso e alle quattro campagne precedenti (…).
Gli Stati membri possono creare schedari decentrati, purché siano strutturati in maniera omogenea, siano compatibili tra loro e siano accessibili in modo centralizzato a livello dell’organismo pagatore e dell’agenzia di controllo. Le banche di dati del GIS oleicolo devono essere compatibili con quelle del sistema integrato.
I codici di identificazione degli olivicoltori, delle organizzazioni di produttori e loro unioni, dei frantoi e delle zone omogenee di produzione sono univoci e permanenti, o convertibili per via informatica, in modo da rendere possibili raggruppamenti o ricerche immediati per le cinque campagne indicate al primo comma.
Fatti salvi i controlli da attuare, in particolare i controlli incrociati dei dati degli schedari, o i risultati da comunicare, negli schedari sono archiviati i dati disponibili per le campagne anteriori a quelle indicate al primo comma e, a decorrere dal 31 ottobre 2001, (...) le informazioni ivi contenute permettono di effettuare:
– il raggruppamento automatico a livello delle regioni e dello Stato membro;
– il collegamento automatico tra schedari».
Sullo schedario oleicolo
251. L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 154/75 del Consiglio, del 21 gennaio 1975, che istituisce uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d’oliva (GU L 19, pag. 1), prescrive agli Stati membri interessati di istituire uno schedario oleicolo avente ad oggetto tutte le aziende oleicole situate sul loro territorio.
252. Il regolamento n. 1638/98, quale modificato con il regolamento (CE) n. 1513/2001 del Consiglio del 23 luglio 2001 (GU L 201, pag. 4), all’articolo 2, paragrafi 1-3 così dispone:
«1. In deroga al regolamento (...) n. 154/75, i lavori relativi allo schedario oleicolo sono orientati alla costituzione, all’aggiornamento e all’utilizzazione di un Sistema d’informazione geografica (SIG).
Il SIG è costituito in base ai dati presenti nello schedario oleicolo. I dati complementari sono forniti mediante dichiarazioni di coltivazione connesse alle domande di aiuto. Le informazioni del SIG sono localizzate geograficamente sulla scorta di fotografie aeree informatizzate.
2. Gli Stati membri verificano la corrispondenza tra le informazioni delle dichiarazioni di coltivazione e quelle contenute nel SIG. Qualora tale corrispondenza non venga riscontrata, lo Stato membro esegue verifiche e controlli in loco.
(…)
3. Qualora nel corso delle verifiche e dei controlli di cui al paragrafo 2 i dati contenuti nella dichiarazione di coltivazione risultino inesatti, soprattutto per quanto riguarda il numero di olivi, lo Stato membro applica, per una o più campagna di commercializzazione, secondo l’entità delle differenze constatate:
– una riduzione del quantitativo d’olio d’oliva ammissibile all’aiuto,
o
– l’esclusione dal beneficio dell’aiuto per gli olivi in causa,
– secondo modalità e criteri che la Commissione deve stabilire».
253. L’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98 prevede in sostanza che, nelle regioni in cui la costituzione del SIG oleicolo non è stata portata a termine, la percentuale del totale delle dichiarazioni di coltura relative a una campagna di commercializzazione da sottoporre a controlli in loco è del l0% per le campagne di commercializzazione dal 2000/2001 al 2002/2003.
Sulle dichiarazioni di coltura e sui controlli
254. L’articolo 1 del regolamento n. 2366/98 prevede che ai fini della concessione dell’aiuto alla produzione di olio d’oliva ciascun olivicoltore presenta, anteriormente al 1° dicembre di ogni campagna di commercializzazione, una dichiarazione di coltura relativa agli olivi in produzione e alla situazione degli oliveti coltivati al 1° novembre della campagna per la quale è effettuata la dichiarazione.
255. Conformemente all’articolo 2 del regolamento n. 2366/98:
«(…) la dichiarazione di coltura contiene almeno le seguenti indicazioni:
a) cognome, nome e indirizzo dell’olivicoltore;
b) l’ubicazione dell’azienda;
c) il numero totale di olivi in produzione, inclusi gli olivi sparsi;
d) il riferimento catastale delle particelle oleicole dell’azienda o, in mancanza, una descrizione esauriente dell’azienda e delle particelle oleicole;
e) per ciascuna particella oleicola: il numero, di olivi in produzione, la varietà dominante e l’esistenza di un’irrigazione o di colture consociate».
256. L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 2366/98 prevede:
«Ai fini dell’erogazione di un aiuto a favore dei produttori di olive nel quadro dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi in vigore a partire dal 1° novembre 2001, gli olivi supplementari piantati dopo la data del 1° maggio 1998 (…) devono essere oggetto di un’identificazione geografica e figurare in un programma nazionale o regionale approvato dalla Commissione secondo la procedura prevista all’articolo 38 del regolamento [n. 136/66] .
Gli olivi sono identificati geograficamente se figurano nella base grafica di riferimento di cui all’articolo 24 o, altrimenti, se l’organismo competente dello Stato membro disponga di informazioni cartografiche che permettono di localizzarli».
257. L’articolo 28, paragrafo 3, del regolamento n. 2366/98 così dispone:
«Durante un controllo in loco si verificano tutte le informazioni relative alla dichiarazione di coltura e alla domanda di aiuto, segnatamente:
– la localizzazione e il numero di olivi di ciascuna particella;
– la destinazione degli oli nel caso indicato all’articolo 10, paragrafo 1;
– la coerenza tra gli olivi dell’azienda e la quantità di olio per la quale è chiesto l’aiuto.
Le domande di aiuto nelle quali è indicata una quantità di olio incoerente sono respinte».
Sui frantoi
258. In forza dell’articolo 8, lettera b), primo trattino, del regolamento n. 2366/98, gli Stati membri dispongono a partire dalla campagna 1998/1999 la tenuta di una contabilità di magazzino, connessa alla contabilità finanziaria. L’articolo 8, lettera d) del suddetto regolamento prevede un sistema di controlli supplementari relativi alla quantità di olive triturate, alle quantità di olio e di sansa ottenuti, alle scorte di olio presenti e al consumo di corrente elettrica.
259. In virtù dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 2366/98, gli Stati membri dispongono, a partire dalla campagna 1998/1999, un controllo approfondito della coerenza delle informazioni e dei dati forniti dai frantoi. Il paragrafo 2 di tale disposizione prevede ciò che tale controllo approfondito implica.
260. L’articolo 9 bis del regolamento n. 2366/98 prevede le sanzioni (ritiro della licenza, sanzioni finanziarie o altro) in caso di inosservanza da parte dei frantoi dei loro impegni previsti dall’articolo 13, paragrafo 1, del suddetto regolamento, quali precisati dagli articoli 7, 8 e 9 del medesimo regolamento.
Relazione di sintesi
261. Nell’ambito delle indagini recanti i riferimenti OT/2004/02/GR e OT/2004/05/GR, la Commissione ha effettuato verifiche aventi ad oggetto l’aiuto alla produzione di olio d’oliva, rispettivamente dal 16 al 20 febbraio 2004 nelle province di Lakonia (Grecia) e di Messinia (Grecia) e dal 29 novembre al 3 dicembre 2004 nelle province di Iraklion (Grecia) e di Rethymno (Grecia). Le osservazioni della Commissione ai sensi dell’articolo 8 del regolamento n. 1663/95 sono state formulate in due lettere rispettivamente del 17 novembre 2004 e del 7 settembre 2005. La Repubblica ellenica ha formulato osservazioni il 9 marzo e il 21 novembre 2005. Il 15 novembre 2005 si è tenuta una riunione bilaterale tra la Repubblica ellenica e la Commissione avente ad oggetto la prima indagine e il 22 giugno 2006 relativamente alla seconda indagine. La Commissione ha notificato alle autorità elleniche il verbale di tali riunioni rispettivamente il 17 febbraio e il 13 settembre 2006. Le autorità elleniche vi hanno risposto rispettivamente il 20 marzo e, il 26 ottobre 2006. Il 10 agosto 2007, la Commissione ha formalmente comunicato le sue conclusioni alle autorità elleniche per le due indagini. L’11 ottobre 2007, le autorità elleniche hanno formulato la loro domanda di conciliazione e hanno trasmesso alla Commissione i dati aventi ad oggetto la ripartizione per campagna delle spese dichiarate nel 2006, di cui la Commissione ha tenuto conto nella sua posizione definitiva, comunicata alle suddette autorità il 6 agosto 2008 a seguito del parere dell’organo di conciliazione del 12 febbraio 2008.
262. Nella relazione di sintesi, i servizi della Commissione hanno rilevato il carattere non operativo degli schedari informatizzati, l’assenza di schedari oleicoli,  l’inaffidabilità delle dichiarazioni di coltura, delle carenze nei controlli in loco delle dichiarazioni di coltura e i controlli dei frantoi nonché il seguito insufficiente dato alle sanzioni proposte dall’agenzia di controllo degli aiuti per l’olio d’oliva (in prosieguo: l’«AYMEEE»). Tali insufficienze nella realizzazione dei controlli essenziali nonché le carenze nei controlli complementari (termini troppo lunghi per l’adozione di decisioni sanzionatorie relative ai frantoi, assenza di controlli degli ulivi supplementari, mancata applicazione della riduzione forfetaria, mancata supervisione da parte dell’organismo pagatore), sono state considerate giustificative delle rettifiche forfetarie imposte.
263. In primo luogo, sul carattere non operativo degli schedari informatizzati, i servizi della Commissione hanno rilevato che gli schedari informatizzati esistevano presso più organismi, ma che non rispondevano ai requisiti regolamentari previsti dall’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, dal momento che non consentivano di consultare in modo diretto ed immediato i dati relativi alla campagna di commercializzazione in corso e alle quattro ultime campagne, nella specie, le campagne dal 1998/1999 al 2002/2003. Tali servizi hanno ricordato che gli schedari potevano essere decentralizzati a condizione che fossero tra di loro compatibili e accessibili in modo centralizzato a livello dell’organismo pagatore e dell’agenzia di controllo (articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98). Orbene, non sarebbe stato dimostrato che l’Opekepe disponeva effettivamente di un accesso centralizzato. Inoltre i dati sarebbero decentralizzati a livello delle organizzazioni di produttori senza che la compatibilità tra i diversi sistemi sia assicurata.
264. Inoltre, i servizi della Commissione hanno rilevato che gli schedari non contenevano i dati richiesti dall’articolo 16, paragrafo 2, lettere a) e c), del regolamento n. 2261/84 (assenza di schedari informatizzati delle parcelle comprensivi per ciascuna parcella della sua ubicazione e del numero di ulivi presenti) e comportavano incoerenze. Parimenti, i dati sui frantoi sarebbero stati considerati insufficienti (contabilità di magazzino relativa ai soli frantoi controllati) e non consentivano un’analisi centralizzata dei rendimenti olio/olive per esempio.
265. Per quanto riguarda i controlli incrociati, a seguito della riunione bilaterale del 15 novembre 2005, le autorità elleniche hanno fornito, nella loro lettera del 20 marzo 2006, dei risultati di controlli incrociati effettuati tra schedari informatizzati. Tuttavia, tali dati sono stati considerati insufficienti. Infatti, i servizi della Commissione hanno in particolare rilevato che in ragione dell’assenza di banca data centralizzata delle parcelle agricole fino alla campagna 2001/2002 compresa, le dichiarazioni di coltura 2002/2003 utilizzate per il pagamento dell’aiuto erano quelle delle campagne precedenti e comprendevano pertanto un’indicazione troppo imprecisa delle parcelle interessate. I controlli incrociati non potevano pertanto essere stati effettuati né tra le dichiarazioni di colture oleicole né con le dichiarazioni di superficie depositate nell’ambito di altri regimi di aiuti. Inoltre, i controlli incrociati tra le dichiarazioni di coltura 2002/2003 e le dichiarazioni di coltura per la costituzione del SIG oleicolo depositate nel 2003 sarebbero state effettuate dalle autorità elleniche tardivamente nel 2004/2005 e per il 2002/2003 avrebbero riguardato soltanto una parte dei produttori. Inoltre, la constatazione di sovradichiarazioni degli ulivi, essendo approdata all’esclusione dell’aiuto comunitario di 773 produttori, non sarebbe il risultato di controlli incrociati ma corrisponderebbe all’applicazione delle sanzioni previste in materia dall’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98. Infine, i risultati dei controlli di talune anomalie non sarebbero stati forniti per il 2002/2003.
266. Le autorità elleniche hanno fatto presente all’organo di conciliazione che l’Opekepe aveva un accesso centralizzato agli schedari informatizzati dei pagamenti dell’aiuto e dei risultati dei controlli incrociati e che l’AYMEEE conservava i dati relativi a tutti i frantoi. Tuttavia, la Commissione ha ritenuto che ciò non era sufficiente per assicurare la compatibilità del sistema greco con la definizione degli schedari informatizzati secondo l’articolo 16 del regolamento n. 2261/84 e l’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, che esige una contabilità di magazzino di tutti i frantoi e non soltanto dei frantoi controllati e che richiede per ciascun olivicoltore elementi dettagliati della dichiarazione di coltura e dei quantitativi di olio prodotti e pagati nonché il risultato dei controlli in loco.
267. In secondo luogo, viene rimproverato alla Repubblica ellenica di non aver osservato l’obbligo di istituire uno schedario oleicolo operativo e di aver iniziato i lavori di costituzione del GIS oleicolo tardivamente (utilizzazione completa a partire dalla campagna 2003/2004).
268. In terzo luogo, le dichiarazioni di coltura sono state considerate inaffidabili. La relazione di sintesi constata l’assenza di identificazione delle parcelle e di catasto (limiti tra le parcelle sovente assenti, parcelle coltivate da più produttori, parcelle talvolta composte da terreni distanti gli uni dagli altri, la denominazione di una vasta parcella che poteva essere utilizzata per più parcelle coltivate da più agricoltori), il che rende imprecise le informazioni indicate nelle dichiarazioni di coltura, sia che si tratti dell’ubicazione ovvero dell’identificazione delle parcelle. Sono egualmente messe in rilievo altre carenze nelle dichiarazioni di coltura (assenza di indicazione della data di piantagione degli olivi, informazioni sull’irrigazione discordante con la realtà del terreno e non sfruttate per i controlli di rendimento, numero di alberi produttivi sempre pari al totale degli alberi dichiarati, il che sarebbe altamente improbabile). Nel 2002 e nel 2003, le parcelle oleicole non erano identificate secondo un formato compatibile con il sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA) in costruzione.
269. In quarto luogo, il controllo in loco delle dichiarazioni di coltura è stato considerato carente. La relazione di sintesi rileva che in assenza di GIS oleicolo operativo nel 2002 e nel 2003, i controlli alternativi si applicano conformemente all’articolo 28, paragrafi 2 e 3 del regolamento n. 2366/98. È stato constatato che le percentuali di controllo minimo non erano rispettate a livello nazionale e che i controlli in loco non erano conformi ai requisiti in materia (istruzioni che prevedono unicamente la verifica della localizzazione e del numero di ulivi in ciascuna parcella, verifiche troppo poco numerose della coerenza dei rendimenti, nessuna tracciabilità dei controlli, comportamento eterogeneo dei controllori verso gli ulivi non produttivi) per la campagna 2002/2003. Viene precisato che le autorità elleniche hanno integrato tali elementi nelle istruzioni ai controllori applicabili a partire dalla campagna 2003/2004.
270. In quinto luogo, anche il controllo dei frantoi è stato considerato insufficiente. I servizi della Commissione hanno rilevato l’assenza di collegamento tra la contabilità di magazzino e la contabilità finanziaria. Hanno egualmente sottolineato la difficoltà a effettuare controlli di coerenza probanti per assicurarsi dell’assenza della sopravalutazione fittizia dei quantitativi prodotti in ragione del carattere familiare del personale, dell’assenza delle giacenze in magazzino, del fatto che i servizi di triturazione sono sovente pagati in olio e dell’assenza di contatore elettrico. Il controllo del fatturato e delle giacenze in magazzino incluse nelle dichiarazioni fiscali che avrebbe consentito di rendere le verifiche più affidabili non sarebbe stato effettuato.
271. In sesto luogo, per quanto riguarda il seguito dato alle sanzioni proposte dall’AYMEEE, la relazione di sintesi rileva che alle constatazioni che giustificavano la revoca della licenza non hanno fatto seguito effetti, il che renderebbe inoperante il controllo dei frantoi. Successivamente alla loro audizione da parte dell’organo di conciliazione, le autorità elleniche hanno fornito dati sintetici circa i risultati dei controlli dei frantoi a titolo della campagna 2002/2003. Cionondimeno, secondo la Commissione, tali dati non corrispondono ai dati derivanti dall’elenco dettagliato trasmesso dall’AYMEEE nel 2006. Non corrisponderebbero, né il numero totale dei frantoi controllati né il numero dei frantoi sanzionati che hanno ricevuto un avvertimento o un’ammenda. Poiché i dati sono troppo sintetici, non sarebbe possibile comprendere da dove proviene la differenza. Inoltre, tali dati indicherebbero che taluni frantoi sono stati sanzionati senza evocare le proposte iniziali dell’AYMEEE né la data di applicazione delle sanzioni. Orbene le censure della Commissione vertono essenzialmente sul termine di applicazione delle sanzioni e sulla diminuzione del livello delle sanzioni rispetto alle proposte iniziali.
272. Poiché tali carenze constatate in materia di controlli essenziali per la campagna 2002/2003 erano già state notificate nel corso delle precedenti indagini e hanno già costituito l’oggetto di una rettifica forfettaria del 10% per le campagne dal 1999/2000 al 2001//2002, l’aliquota di rettifica è stata elevata al 15% in applicazione del principio della ricorrenza per l’anno di commercializzazione 2002/2003.
Giudizio del Tribunale
273. Per quanto riguarda il settore dell’olio d’oliva la Repubblica ellenica deduce un nono motivo vertente sul carattere asseritamente errato delle rettifiche imposte, sull’insufficienza della motivazione della decisione impugnata e sulla violazione del principio di proporzionalità.
Sul carattere asseritamente errato delle rettifiche imposte
274. La Repubblica ellenica contesta i motivi per i quali sono state imposte le rettifiche, e cioè il carattere non operativo degli schedari informatizzati, l’assenza dello schedario oleicolo,  l’inaffidabilità delle dichiarazioni di coltura, le carenze in materia di controlli in loco delle dichiarazioni di coltura, le carenze in materia di controlli dei frantoi e il seguito insufficiente delle sanzioni proposte dall’AYMEEE.
275. Si deve nella specie esaminare se la Repubblica ellenica ha dimostrato, conformemente alla giurisprudenza in precedenza ricordata (v. punto 78 supra), l’inesattezza delle valutazioni della Commissione.
– Sul carattere non operativo degli schedari informatizzati
276. La Repubblica ellenica cita le banche dati esistenti in seno a ciascun servizio nazionale in funzione dei rispettivi settori di competenza. Essa afferma di aver dimostrato che gli schedari contenevano tutte le informazioni richieste dalle disposizioni applicabili e sostiene che l’articolo 16 del regolamento n. 2261/84 non prescrive che tutti gli schedari siano centralizzati. Aggiunge che a partire dal periodo di commercializzazione 2002/2003, l’Opekepe ha un accesso centralizzato agli schedari informatizzati.
277. Si deve ricordare che gli schedari informatizzati devono contenere talune informazioni. Inoltre, a tenore dell’articolo 27, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 2366/98, quando sono decentralizzati, tali schedari devono essere omogenei, compatibili e accessibili in modo centralizzato a livello dell’organismo pagatore e dell’agenzia di controllo. Inoltre, a tenore del primo comma della disposizione sopramenzionata, gli schedari devono consentire di consultare in modo diretto ed immediato i dati relativi alla campagna di commercializzazione in corso e alle quattro ultime campagne (v. supra punto 250).
278. Nella specie, si deve co nstatare che la Repubblica ellenica ha evocato le diverse banche dati greche interessate in seno ai vari servizi. Così facendo essa non dimostra tuttavia in alcun modo che le constatazioni della Commissione sono inesatte, in particolare per quanto riguarda l’incompatibilità degli schedari. Si deve a questo proposito rilevare che la Commissione non ha addebitato alla Repubblica ellenica di aver tenuto tali schedari in modo decentralizzato, ma ha messo in discussione la compatibilità tra i vari sistemi, senza che il carattere erroneo di tale constatazione sia nella specie dimostrato. Non risulta peraltro dagli atti che la prova dell’accesso centralizzato dell’Opekepe agli schedari informatizzati sia stata fornita per la campagna 2002/2003 di cui trattasi.
279. Inoltre, la Commissione ha altresì rilevato il carattere incompleto degli schedari informatizzati e il fatto che questi ultimi non consentivano di consultare in modo diretto o immediato i dati relativi alla campagna di commercializzazione in corso e alle quattro ultime campagne, nella specie, le campagne dal 1998/1999 al 2002/2003 (v. supra punto 263) contrariamente al disposto di cui all’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98.
280. Parimenti, come sottolineato dalla Commissione, l’articolo 16 del regolamento n. 2261/84 (v. supra punto 249) richiede una contabilità di magazzino di tutti i frantoi, non soltanto dei frantoi controllati e per ciascun olivicoltore, gli elementi dettagliati della dichiarazione di coltura e dei quantitativi di olio prodotti e pagati e il risultato dei controlli in loco, il che implicava in particolare schedari informatizzati delle parcelle sufficientemente completi ed una contabilità di magazzino di tutti i frantoi che nella specie facevano difetto.
281. La Repubblica ellenica sostiene altresì che hanno avuto luogo i controlli incrociati. Si deve rilevare che, a seguito delle informazioni fornite dalle autorità elleniche nella loro lettera del 20 marzo 2006 e dei chiarimenti forniti nel corso della riunione bilaterale del 22 giugno 2006, la Commissione ha potuto constatare l’esistenza dei controlli incrociati. Tuttavia, dalla relazione di sintesi risulta che tali controlli restavano insufficienti tenuto conto dei requisiti vigenti in materia. Le affermazioni di ordine generale della Repubblica ellenica non rimettono pertanto in discussione le constatazioni della Commissione (v. supra punto 265).
282. Infine, tale conclusione non è in alcun modo inficiata dall’argomento della Repubblica ellenica secondo il quale la Commissione stessa avrebbe riconosciuto degli adeguamenti.
283. La Repubblica ellenica pertanto non ha dimostrato che le valutazioni della Commissione erano errate per quanto riguarda il carattere non operativo degli schedari informatizzati e tale censura dev’essere pertanto respinta.
– Sull’assenza di completamento dello schedario oleicolo
284. La Repubblica ellenica ricorda il contesto regolamentare dello schedario oleicolo e del SIG oleicolo. Essa sostiene che conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1638/98, i lavori relativi allo schedario oleicolo sarebbero riorientati verso la costituzione di un SIG. Sostiene che i controlli effettuati (amministrativi, in loco, nei frantoi, ecc.) su 10% dei produttori, conformemente all’articolo 28, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 2366/98, hanno consentito di compensare il fatto che lo schedario oleicolo non era stato completato.
285. Innanzitutto, il Tribunale rileva che la Repubblica ellenica non contesta la mancata istituzione dello schedario oleicolo per la campagna 2002/2003 di cui trattasi.
286. Inoltre, l’obbligo di orientare i lavori relativi allo schedario oleicolo verso la costituzione, l’aggiornamento e l’utilizzazione del SIG derivante in particolare dal regolamento n. 1638/98 (v. supra punto 252), non fa che completare l’obbligo di istituire un siffatto schedario, obbligo che spetta ai produttori ai sensi del regolamento n. 154/75. Infatti, dall’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 1638/98 risulta che il SIG è costituito sulla base dei dati dello schedario oleicolo (sentenza della Corte del 27 ottobre 2005, Grecia/Commissione, C-387/03, non pubblicata nella Raccolta, punto 63 e sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione, punto 63 supra, punto 94).
287. Per quanto riguarda il SIG oleicolo, dalla relazione di sintesi risulta che le autorità elleniche hanno esse stesse considerato che il loro SIG oleicolo era stato portato a termine solo per la campagna 2003/2004, il che implica che non lo era per la campagna 2002/2003 di cui trattasi nella presente fattispecie.
288. La Repubblica ellenica sostiene che sono stati effettuati controlli (controlli amministrativi, in loco, nei frantoi), al fine di compensare l’assenza di uno schedario oleicolo portato a termine, conformemente all’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98.
289. Si deve tuttavia ricordare che l’aumento del numero dei controlli previsto dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, per quanto riguarda le regioni per le quali non è stata portata a termine la costituzione di un SIG oleicolo è inteso a compensare l’assenza dei dati che tale sistema sarebbe in grado di fornire, quali le fotografie aeree, ma non sostituisce i dati che avrebbero già dovuto essere disponibili (sentenza del 27 ottobre 2005, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 286 punto 65, e sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 63, punto 95).
290. La Repubblica ellenica non dimostra pertanto il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione circa l’assenza di schedario oleicolo e, di conseguenza, tale censura deve essere respinta.
Sull’inaffidabilità delle dichiarazioni di coltura
291. La Repubblica ellenica contesta le constatazioni della Commissione circa l’identificazione delle parcelle effettuata nell’ambito delle dichiarazioni di coltura. Essa sostiene che ciascuna parcella è identificata con un numero e che, per facilitare i controlli in loco, i produttori delimitano le parcelle e marcano gli alberi che le circondano. Parimenti, sarebbe possibile verificare la data in cui gli ulivi sono stati piantati dopo il 1° maggio 1998, anche cinque anni dopo.
292. Il Tribunale ricorda che la dichiarazione di coltura, necessaria ai fini della domanda di aiuti deve contenere, conformemente all’articolo 2, del regolamento n. 2366/1998, in particolare i riferimenti catastali delle parcelle oleicole dell’azienda o, in mancanza, del catasto fondiario, una descrizione completa dell’azienda e delle parcelle oleicole e per ciascuna parcella oleicola, il numero di ulivi in produzione, la varietà dominante nonché l’esistenza di un’irrigazione o di colture associate. Del pari, l’articolo 4 del suddetto regolamento prevede che per poter essere alla base di un aiuto, gli ulivi supplementari piantati dopo il 1° maggio 1998 devono essere identificati geograficamente.
293. Nella specie, da tali constatazioni della Commissione risulta che le dichiarazioni di coltura presentavano, per la campagna di cui trattasi, numerose carenze descritte nella relazione di sintesi (v. supra punto 268). Orbene, le affermazioni della Repubblica ellenica non dimostrano il carattere erroneo di tali constatazioni. In particolare, l’imprecisione delle informazioni indicate nelle dichiarazioni di coltura, sia che si tratti dell’ubicazione o dell’identificazione delle parcelle, non è inficiata dagli argomenti della Repubblica ellenica. Altrettanto dicasi delle altre carenze rilevate nelle dichiarazioni di coltura connesse in particolare agli uliveti. Infine, come sottolineato dalla Commissione, nel 2002 e nel 2003, le parcelle oleicole non erano identificate in base ad un formato compatibile con il SIPA in corso di creazione, il che non è in quanto tale contestato.
294. È pertanto giocoforza constatare che le affermazioni della Repubblica ellenica dinanzi al Tribunale non sono sufficienti per dimostrare il carattere erroneo delle constatazioni effettuate.
295. Pertanto tale censura deve essere respinta.
– Sulle carenze in materia di controlli in loco
296. In primo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che i controlli in loco sono stati effettuati per oltre il 10% delle dichiarazioni di coltura e che comunque il calcolo della Commissione, che approda ad una percentuale leggermente inferiore (9,91%), costituisce una differenza trascurabile priva di influenza sui pagamenti.
297. Il Tribunale ricorda che, in forza dell’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98 (v. supra punto 253), nelle regioni per le quali la costituzione di un SIG oleicolo non è stata portata a termine, i controlli in loco dovevano avere ad oggetto il 10% del totale delle dichiarazioni di coltura per la campagna di commercializzazione 2002/2003.
298. Le affermazioni della Repubblica ellenica non dimostrano il carattere erroneo del calcolo della Commissione secondo il quale tale percentuale minima del 10% non è stata nella specie rispettata.
299. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che i controlli sono stati eseguiti in modo soddisfacente. A suo avviso, l’olivicoltore è tenuto a comunicare informazioni relative alla produzione, alla distribuzione dell’olio d’oliva e allo stato delle giacenze. Tali informazioni combinate consentirebbero di incrociare la dichiarazione di coltura con la domanda di aiuto e di respingere quest’ultima in caso di incoerenza.
300. Tuttavia, così operando, la Repubblica ellenica non risponde alle critiche formulate dalla Commissione, sintetizzate nella relazione di sintesi (v. supra punto 269) da cui risulta che talune verifiche quali la coerenza dei rendimenti, prevista dall’articolo 28, paragrafo 3, del regolamento n. 2366/98 (v. supra punto 257) sono molto poco numerose. La Commissione rimprovera parimenti l’assenza di tracciabilità dei controlli, in particolare, l’assenza di mappe, di schizzi e di controlli insufficienti e di insufficiente tracciabilità di tali controlli nel conteggio degli ulivi per parcella. Rimprovera altresì il comportamento eterogeneo dei controllori per gli uliveti non produttivi per la campagna 2002/2003. Tali constatazioni non sono inficiate dalle affermazioni della Repubblica ellenica.
301. Pertanto, la Repubblica ellenica non ha fornito la prova del carattere errato delle carenze constatate in materia di controlli in loco. Il suo argomento secondo cui l’insufficiente percentuale di controllo sarebbe priva di conseguenza sui pagamenti, sollevato nella controreplica, deve pertanto essere disatteso dal momento che, comunque, la rettifica inflitta non sarebbe unicamente dovuta a tale insufficienza (v. in particolare supra punti 283, 290 e 294).
302. Tale censura deve pertanto essere respinta.
– Sulle carenze constatate in materia di controlli dei frantoi
303. La Repubblica ellenica sostiene che nell’ambito dei controlli dei frantoi, i controllori prendono in considerazione vari elementi riguardanti in particolare la contabilità di magazzino, controllano la buona tenuta dei libri e dei registri e operano una correlazione con le informazioni circa la produzione, il consumo di elettricità, la contabilità di magazzino e fisica. Tali controlli terrebbero altresì conto dei legami di parentela dei gestori.
304. Tuttavia, è giocoforza constatare che tali argomenti non inficiano in alcun modo le constatazioni della Commissione effettuate nella specie.
305. Infatti, dalla relazione di sintesi risulta che la Commissione imputa alla Repubblica ellenica l’assenza di correlazione tra la contabilità di magazzino e la contabilità finanziaria prevista dall’articolo 8, lettera b), primo trattino, del regolamento n. 2366/98 e la difficoltà di effettuare controlli di coerenza probatori per assicurarsi dell’assenza di sopravalutazione fittizia delle quantità prodotte (v. supra punto 270).
306. Con le sue affermazioni, la Repubblica ellenica non fornisce alcun elemento atto a dimostrare il carattere erroneo delle constatazioni della Commissione. In particolare, le correlazioni accertate dai servizi di controllo non rispondono alla critica della Commissione circa la constatazione di assenza di contabilità di magazzino correlata con la contabilità finanziaria. Del pari,  la Repubblica ellenica non fornisce alcun elemento idoneo a dimostrare l’inesattezza delle affermazioni della Commissione circa le difficoltà incontrate in materia di controlli dei frantoi.
307. Tale censura deve pertanto essere respinta.
– Sul seguito insufficiente delle sanzioni proposte dall’AYMEEE
308. Per quanto riguarda l’assenza di seguito delle sanzioni proposte dall’AYMEEE circa i frantoi, la Repubblica ellenica sostiene di aver rispettato la procedura legale che consente la sospensione dell’esecuzione fino all’adozione di una decisione definitiva.
309. Basti constatare che, così operando, la Repubblica ellenica non contesta il ritardo nell’applicazione delle sanzioni, in violazione dell’articolo 11 bis del regolamento n. 136/66 (v. punto 247 supra), e la diminuzione del livello di queste ultime che è stato applicato rispetto alle proposte iniziali, addebitati nel caso di  specie (v. supra punto 271).
310. Pertanto anche tale censura deve essere respinta.
311. Ne consegue che la Repubblica ellenica non ha dimostrato il carattere errato delle rettifiche imposte.
Sul livello della rettifica applicata, sulla violazione del principio di proporzionalità e sulla carenza  di motivazione
312. In primo luogo, la Repubblica ellenica contesta la maggiorazione automatica della rettifica dal 10% al 15% che non terrebbe conto del notevole miglioramento della qualità dei controlli. Essa fa valere la violazione dei documenti n. VI/5330/97 e AGRI/61495/2002.
313. Innanzitutto, il Tribunale rileva che da quanto precede emerge che la Repubblica ellenica non è stata in grado di dimostrare che le constatazioni della Commissione fossero inesatte (v. punti 274-310 supra).
314. La Repubblica ellenica non contesta poi che le carenze constatate siano state già notificate nel corso di precedenti indagini e abbiano costituito l’oggetto di una rettifica forfettaria del 10% per le campagne dal 1999/2000 al 2001/2002.
315. Si deve ricordare che l’articolo 7, paragrafo 4, quarto trattino del regolamento n. 1258/1999 prevede che la Commissione debba prendere in considerazione la gravità dell’infrazione commessa all’atto della sua valutazione dell’importo da escludere a seguito della constatazione di irregolarità.
316. Come è stato in precedenza indicato (v. supra punto 57), la ricorrenza delle irregolarità di cui trattasi può considerarsi fattore aggravante idoneo a giustificare l’aumento della rettifica finanziaria imposta.
317. In questo contesto, può tenersi conto degli adeguamenti eseguiti. Il documento n. VI/5330/97 prevede che l’inadempimento diviene più grave se lo Stato omette di adeguare i suoi controlli e il documento AGRI/61495/2002 fa così presente che la Commissione prende in considerazione l’esistenza di eventuali misure correttive o compensatorie adottate dallo Stato membro (v. punti 17 e 18 supra).
318. Nella specie, come sottolineato dalla Repubblica ellenica, la Commissione stessa ha fatto menzione degli adeguamenti eseguiti rispetto alle campagne precedenti come risulta dal verbale della riunione del 13 settembre 2006 relativo all’indagine OTS/2004/05/GR.
319. Tuttavia, in questo verbale, la Commissione ha considerato che i suddetti adeguamenti non consentissero di compensare le carenze riscontrate. In particolare, si è ritenuto che l’esistenza dei controlli incrociati e degli schedari centralizzati fosse rimasta su un piano globale, senza consentire controlli sistematici e incrociati sulle parcelle e il loro contenuto è stato considerato non conforme alla normativa. Inoltre, talune carenze rilevate non hanno costituito l’oggetto di adeguamenti come il controllo dei frantoi e il seguito delle raccomandazioni dell’AYMEEE.
320. Quindi, malgrado gli adeguamenti rilevati, le carenze sono persistite e riguardano controlli essenziali. A questo proposito si deve ricordare che, nell’ipotesi in cui uno o più controlli essenziali non vengano effettuati o siano realizzati talmente male e raramente da essere inefficaci per determinare l’ammissibilità di una domanda o prevenire le irregolarità, la Commissione ha il diritto di considerare che esistesse un rischio elevato di danni consistenti per il FEAOG (v., in tal senso, sentenza del 27 ottobre 2005, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 286, punto 105).
321. Pertanto, la mera circostanza che siano stati constatati adeguamenti, non può consentire alla Repubblica ellenica di affermare che l’aliquota di rettifica del 10% in precedenza applicata non poteva essere aumentata nella presente fattispecie, in particolare, con riferimento alla natura delle irregolarità rilevate, all’importanza della loro incidenza per la determinazione della regolarità delle spese e al loro carattere ricorrente.
322. Da quanto precede risulta che, nelle circostanze della specie, l’esistenza di taluni adeguamenti rilevati non è incompatibile con una maggiorazione del tasso di rettifica al fine di tener conto della ripetizione delle carenze constatate e dell’aumento del rischio di danni finanziari per il FEAOG.
323. Ne consegue che la censura vertente sulla violazione delle linee guida della Commissione risultanti dai documenti n. VI/5330/97 e AGRI/61495/2002 deve essere respinta.
324. La Repubblica ellenica sostiene che alla fine del verbale del 13 settembre 2006, relativo alla seconda indagine, la Commissione, in ragione degli adeguamenti constatati, ha escluso la possibilità di applicare le disposizioni in materia insufficienza persistente dei sistemi di controllo per il periodo 2002/2003.
325. Si deve rilevare che, in esito alla riunione bilaterale del 22 giugno 2006, relativa alla seconda indagine, il verbale del 13 settembre 2006 menziona che la Commissione «non vede in tale fase del procedimento ragione per ridurre il livello di rettifica forfettaria applicato negli anni precedenti anche se esclude, a motivo degli adeguamenti constatati nei controlli dei rendimenti e nei controlli incrociati, la possibilità di applicare le disposizioni previste in caso di insufficienza persistente dei sistemi di controllo per il periodo 2002/2003 (documento AGRI 60637/2006)».
326. Tuttavia, al contrario di tale verbale, quello del 17 febbraio 2006 relativo alla prima indagine recante il riferimento OTS/2004/02, fa espressamente menzione del fatto che la Commissione, in tale fase, non escludesse la possibilità di applicare le disposizioni previste in caso di ricorrenza.
327. Inoltre, si deve ricordare che l’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 prevede che la valutazione dell’importo da escludere deve essere fatta alla luce, in particolare, dell’importanza della non conformità constatata dopo aver seguito un procedimento in contraddittorio dettagliato. Se, in esito a tale procedimento, la valutazione diverge da quella alla quale era approdato un precedente procedimento, la Commissione determina correttamente l’importo da escludere fondandosi sulla sua valutazione più recente. In caso contrario, la Commissione non può assicurarsi che il FEAOG finanzi solo gli interventi effettuati conformemente alle disposizioni comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 63, punto 175).
328. Nella specie, la lettera del 10 agosto 2007, successiva al verbale del 13 settembre 2006 e comune alle due indagini, sottolinea l’applicazione delle disposizioni in materia di ricorrenza e ne indica i motivi. Del pari, la posizione definitiva del 6 agosto 2008 conferma l’applicazione delle disposizioni in materia di ricorrenza. L’organo di conciliazione ha esso stesso riconosciuto che la decisione di invocare la ricorrenza delle carenze per aumentare l’aliquota di rettifica nella specie, non era in conflitto con una stretta interpretazione del documento AGRI/61495/2002/GR.
329. Pertanto, nella specie, l’argomento vertente sull’affermazione della Commissione figurante nel verbale del 13 settembre 2006 non inficia la conclusione secondo la quale gli adeguamenti rilevati, nella specie, non impedivano l’applicazione di una rettifica con un aliquota del 15%.
330. Nella misura in cui la Repubblica ellenica contesta che il rischio sia divenuto più consistente per il FEAOG si deve ricordare che, per quanto riguarda il livello di rettifica, spetta allo Stato membro dimostrare che la Commissione ha commesso un errore in ordine alle conseguenze finanziarie da trarre dalle irregolarità rilevate (sentenze della Corte del 18 marzo 1999, Italia/Commissione, C-59/97, Racc. pag. I-1683, punto 55, e del 20 settembre 2001, Belgio/Commissione, cit. supra al punto 73, punto 37; sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 63, punto 168). Nella specie, è giocoforza constatare che la Repubblica ellenica non suffraga in alcun modo le sue affermazioni.
331. In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che la maggiorazione applicata nella specie è stata automatica e senza specifica motivazione.
332. Si deve a questo proposito ricordare che l’aumento dell’aliquota di rettifica del 15% non doveva essere applicato automaticamente, ma soltanto al termine di un esame delle eventuali misure correttive o compensatrici adottate dallo Stato membro e senza trascurare gli adeguamenti apportati (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 31 marzo 2011, Grecia/Commissione, T-214/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 90). Inoltre, la motivazione di una decisione dev’essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al processo di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (v. la giurisprudenza citata al punto 73 supra).
333. Nella specie, basti rilevare che il carattere ripetuto delle carenze constatate è stato sottolineato nel corso del procedimento in contraddittorio al quale ha partecipato la Repubblica ellenica (v. punti 326-328 supra).
334. Inoltre, nel corso di tale procedimento, è stato affermato (v. supra, punto 319), che gli adeguamenti apportati in materia di controlli incrociati e di schedari centralizzati erano rimasti insufficienti.
335. Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, la motivazione della decisione impugnata è sufficiente in applicazione della giurisprudenza citata supra al punto 73.
336. In terzo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che la rettifica applicata è sproporzionata.
337. A questo proposito, è di giurisprudenza costante che la Commissione può rifiutare la presa in carico dell’integralità delle spese sostenute, se constata che non esistono meccanismi di controllo sufficienti (v., in tal senso, sentenza della Corte del 24 febbraio 2005, Paesi Bassi/Commissione, C-318/02, non pubblicata nella Raccolta, punto 45).
338. Nella specie, appare che le carenze riscontrate dai servizi della Commissione riguardano elementi importanti del sistema di controllo nonché l’esecuzione di controlli che svolgono un ruolo importante per la determinazione della regolarità della spesa, sicché era dato ragionevolmente di concludere che il rischio di danni per il FEAOG era significativo.
339. Di conseguenza, l’aliquota di rettifica del 15% delle spese interessate non può considerarsi eccessiva e sproporzionata nella specie.
340. Da quanto precede consegue che gli argomenti esposti dalla Repubblica ellenica non dimostrano che la Commissione abbia a torto applicato un’aliquota di rettifica del 15% o che avrebbe violato il suo obbligo di motivazione a tal proposito.
341. Pertanto, il presente motivo dev’essere respinto nel suo insieme.
342. Ne consegue che i motivi dedotti avverso le rettifiche finanziarie applicate nel settore dell’olio d’oliva vanno respinti nel loro insieme.
6. Sul decimo e undicesimo motivo relativi alle rettifiche applicate alle spese nel settore dell’audit finanziario
Normativa comunitaria
Termini di pagamento
343. Il regolamento (CE) n. 296/96 della Commissione, del 16 febbraio 1996, relativo ai dati che devono essere forniti dagli Stati membri ed alla contabilizzazione mensile delle spese finanziate dalla sezione «garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che abroga il regolamento (CEE) n. 2776/88 (GU L 39, pag. 5), al quarto considerando, così recita:
«considerando che la regolamentazione agricola comunitaria prevede delle date limite per il pagamento degli aiuti ai beneficiari da parte degli Stati membri; che ogni pagamento intervenuto dopo tali termini regolamentari e il cui ritardo non sia giustificato, deve essere considerato quale spesa irregolare e, di conseguenza, non può, in principio, essere oggetto di un anticipo sulla presa in conto; che allo scopo, tuttavia, di modulare l’impatto finanziario proporzionalmente al ritardo incorso nel pagamento, è opportuno graduare la riduzione degli anticipi in funzione dell’entità del ritardo constatato».
344. L’articolo 4 del regolamento (CE) n. 296/96, come modificato, così dispone:
«1. In base ai dati trasmessi dagli Stati membri, in conformità dell’articolo 3, la Commissione decide e versa gli anticipi mensili sull’imputazione delle spese, fatte salve le disposizioni dell’articolo 14 del regolamento n. 2040/2000.
2. Qualsiasi spesa effettuata al di là dei termini o delle scadenze prescritti verrà imputata con una riduzione degli anticipi, secondo le modalità seguenti:
a) fino a concorrenza del 4% delle spese pagate entro i termini e le scadenze previsti, non verrà effettuata alcuna riduzione e il numero di mesi di ritardo nel pagamento non avrà alcuna importanza;
b) una volta superato il margine del 4%, qualsiasi spesa supplementare effettuata con un ritardo fino ad un massimo:
– di un mese sarà ridotta del 10%,
– di due mesi sarà ridotta del 25%,
– di tre mesi sarà ridotta del 45%,
– di quattro mesi sarà ridotta del 70%,
– di cinque mesi o più sarà ridotta del 100%.
Tuttavia, la Commissione applicherà una graduazione differente e/o tassi di riduzione inferiori o nulli qualora si dovessero verificare particolari condizioni di gestione per talune misure, o se vi siano giustificazioni fondate presentate dagli Stati membri.
Qualsiasi riduzione di cui al presente articolo è effettuata nel rispetto delle modalità previste dall’articolo 14 del regolamento n. 2040/2000».
Termini di pagamento in materia di zone svantaggiate
345. L’articolo 51 del regolamento (CE) n. 817/2004 della Commissione, del 29 aprile 2004, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) (GU L 153, pag. 30, rettifica GU 2004, L 231, pag. 24), che comprende segnatamente il sostegno alle zone svantaggiate prevede:
« 1. Le modificazioni dei documenti di programmazione relativi allo sviluppo rurale e dei documenti unici di programmazione relativi all’obiettivo 2 per quanto riguarda le misure di sviluppo rurale finanziate dalla sezione «garanzia» del FEAOG sono debitamente giustificate, in particolare fornendo i seguenti elementi d’informazione:
a) i motivi e le eventuali difficoltà di attuazione che giustificano un adeguamento del documento di programmazione;
b) gli effetti previsti delle modificazioni;
c) le conseguenze dal punto di vista del finanziamento e della verifica degli impegni.
2. La Commissione approva secondo la procedura [prevista] (...)le modificazioni dei documenti di programmazione relativi allo sviluppo rurale, della tabella di pianificazione finanziaria acclusa alla decisione di cui all’articolo 48, paragrafo 1, del presente regolamento e dei documenti unici di programmazione relativi all’obiettivo 2 per quanto riguarda le misure di sviluppo rurale finanziate dalla sezione «garanzia» del FEAOG, che vertono su quanto segue:
a) le priorità;
b) le caratteristiche principali delle misure di sostegno di cui all’allegato II;
c) l’importo massimo complessivo del sostegno comunitario (…);
d) la ripartizione della dotazione finanziaria tra le varie misure del documento di programmazione quando essa superi:
– il 15% dell’importo complessivo del costo totale ammissibile previsto per il programma per l’intero periodo di programmazione, se la partecipazione comunitaria si basa sul costo totale ammissibile,
– il 20% dell’importo complessivo delle spese pubbliche ammissibili previste per il programma per l’intero periodo di programmazione, se la partecipazione comunitaria si basa sulle spese pubbliche ammissibili,
prendendo come base di calcolo l’ultima colonna (totale) della tabella di pianificazione finanziaria acclusa alla decisione della Commissione che approva il documento di programmazione (…), come da ultimo modificata.
3. Le modificazioni di cui al paragrafo 2 sono presentate alla Commissione in un’unica proposta per programma e al massimo una volta all’anno.
Il disposto del primo comma non si applica:
a) in caso di modificazioni risultate necessarie a causa di calamità naturali o altri eventi eccezionali che abbiano una forte incidenza sulla programmazione dello Stato membro;
b) in caso di modificazione della tabella di pianificazione finanziaria acclusa alla decisione di cui all’articolo 48, paragrafo 1, in seguito ad una modifica di un documento di programmazione di sviluppo rurale regionale.
4. Le modifiche di ordine finanziario non contemplate dal paragrafo 2, lettera d), e le modifiche dell’aliquota della partecipazione comunitaria di cui al punto 9.2, lettera B dell’allegato II sono comunicate alla Commissione, compresa la tabella finanziaria modificata secondo il modello riportato al punto 8 dello stesso allegato. Esse entrano in vigore alla data in cui pervengono alla Commissione.
Le modifiche di ordine finanziario di cui al primo comma non possono superare, cumulativamente nel corso dell’anno civile considerato, i massimali indicati al paragrafo 2, lettera d).
5. Le modifiche diverse da quelle di cui ai paragrafi 2 e 4 sono notificate alla Commissione almeno tre mesi prima dell’entrata in vigore.
È possibile un’entrata in vigore anticipata qualora, prima dello scadere dei tre mesi, la Commissione informi lo Stato membro che la modificazione comunicata è conforme alla normativa comunitaria.
Se la modificazione comunicata non è conforme alla normativa comunitaria, la Commissione ne informa lo Stato membro e il termine di tre mesi di cui al primo comma è sospeso fino al momento in cui la Commissione riceva una modificazione conforme».
Relazione di sintesi
346. La relazione di sintesi fa menzione di tre indagini recanti i riferimenti FA/2005/70/GR, FA/2006/108/GR e FA/2006/137/GR, i cui risultati sono stati notificati dalla Commissione rispettivamente nel gennaio, nell’aprile e nell’agosto 2006. Dopo uno scambio di corrispondenza tra la Commissione e la Repubblica ellenica per ciascuno dei procedimenti, l’invito comune del 15 gennaio 2007 ad una riunione bilaterale e la tenuta di tale riunione, la Commissione ha inviato con lettera del 28 giugno 2007 il verbale della riunione per ciascun procedimento. Con tre lettere del 24 gennaio 2008, la Commissione ha formalmente comunicato le sue conclusioni alla Repubblica ellenica. A seguito del parere 08/GR/360 dell’organo di conciliazione del 10 luglio 2008 comune ai tre procedimenti, la Commissione ha comunicato la sua posizione definitiva alla Repubblica ellenica, rispettivamente, con lettere dell’8 ottobre, del 6 ottobre e del 19 settembre 2008.
347. Da un lato, per quanto riguarda l’indagine recante il riferimento FA/2005/70/GR, è stato in particolare constatato che, per quanto riguarda le zone svantaggiate, il tetto massimo delle spese era stato fissato in un importo di EUR 115 770 000, mentre le spese totali hanno raggiunto l’importo di EUR 121 992 923,70 il che comportava un superamento di EUR 6 222 923,70. Orbene, conformemente all’articolo 51, paragrafo 4, del regolamento n. 817/2004, le modifiche di natura finanziaria non coperte dall’articolo 51, paragrafo 2, del suddetto regolamento, devono essere comunicate alla Commissione e entrano in vigore a partire dalla dat a di ricevimento da parte della Commissione. Nella specie, la Repubblica ellenica avrebbe informato la Commissione di tale modifica solo il 29 settembre 2004. La somma di EUR 6 222 923,70 non sarebbe pertanto ammissibile, poiché le spese sono state effettuate prima che la domanda di modifica fosse stata presentata alla Commissione. L’argomento secondo il quale la somma totale pagata per il 2004 (ossia 125,6 milioni di EUR) sarebbe inferiore alla somma prevista nella tabella finanziaria del 2004 (ossia 145 milioni di EUR) non potrebbe essere accolto, poiché l’importo di 145 milioni di EUR corrisponderebbe all’importo totale disponibile per il programma e non potrebbe pertanto essere preso in considerazione per una misura specifica.
348. D’altro lato, nell’ambito dell’indagine recante il riferimento FA/2006/108/GR, sono stati constatati ritardi per quanto riguarda pagamenti effettuati nel corso dell’esercizio 2005 concernente colture arative e pagamenti supplementari nel settore del manzo e del vitello. Per evitare una doppia rettifica con le rettifiche forfetarie imposte per il medesimo esercizio e la medesima linea di bilancio, la rettifica è stata ridotta. Essa infine ammonta a EUR 4 521 536,62 e tiene conto delle rettifiche forfettarie già applicate in modo da evitare le doppie rettifiche.
Giudizio del Tribunale
349. La Repubblica ellenica solleva un decimo motivo vertente sull’indagine recante il riferimento FA/2005/70/GR, e un undicesimo motivo vertente sull’indagine recante il riferimento FA/2006/108/GR.
Sul decimo motivo relativo all’indagine recante riferimento FA/2005/70/GR, vertente su una violazione delle norme del procedimento di liquidazione dei conti e del regolamento n. 817/2004, su un difetto di motivazione e su una violazione del principio di proporzionalità
350. La Repubblica ellenica contesta la rettifica relativa alle zone svantaggiate, imposta a titolo di superamento del massimale finanziario. Essa sostiene che la Commissione è stata informata della modifica di cui trattasi e che l’importo del superamento resta una spesa ammissibile, dal momento che l’importo totale versato nel corso dell’esercizio finanziario non è stato superato.
351. Il Tribunale rileva che la Repubblica ellenica non contesta che il tetto massimo delle spese inizialmente previste per le zone svantaggiate è stato superato per un importo di EUR 6 222 923,70 (v. punto 347 supra).
352. Inoltre, dalla relazione di sintesi, non contestata a tal riguardo, risulta che tale modifica rientrava nell’articolo 51, paragrafo 4, del regolamento n. 817/2004, il quale prevede che le modifiche finanziarie debbano essere comunicate alla Commissione e entrano in vigore dalla data in cui la Commissione le ha ricevute.
353. Orbene, dagli agli atti di causa e in particolare dalla relazione di sintesi, emerge che tale superamento risulta da una modifica di cui la Commissione è stata informata il 29 settembre 2004 e che le spese in oggetto sono state effettuate prima di tale notifica alla Commissione, come è stato confermato nel corso dell’udienza e di cui si è dato atto nel verbale dell’udienza.
354. Pertanto, le spese effettuate per un importo superiore alla dotazione iniziale della misura di cui trattasi prima del 29 settembre 2004, non possono essere considerate sostenute secondo le norme comunitarie.
355. Certo, l’articolo 51, paragrafo 4, del regolamento n. 817/2004, applicabile nella specie, non impone l’approvazione della Commissione per l’entrata in vigore della modifica di cui trattasi, come sottolineato dalla Repubblica ellenica.
356. Tuttavia, anche se tale disposizione prevede una comunicazione delle modifiche finanziarie alla Commissione solo a fini informativi, le condizioni della notifica da essa previste non sono state rispettate nel caso di specie.
357. L’argomento della Repubblica ellenica secondo cui il regolamento n. 817/2004 consente agli Stati membri di modificare i documenti di programmazione e le tabelle di finanziamento non inficia tale conclusione. Infatti, le disposizioni del suddetto regolamento disciplinano con precisione le possibilità di modifica, sia sul piano del contenuto che su quello del procedimento da seguire e la Repubblica ellenica non dimostra che la constatazione della Commissione secondo cui l’articolo 51, paragrafo 4, del regolamento n. 817/2004 non era stato rispettato, è errata.
358. Inoltre, deve altresì essere respinta la censura della Repubblica ellenica secondo cui la relazione definitiva non conterrebbe alcuna motivazione circa le zone svantaggiate e la decisione impugnata sarebbe insufficientemente motivata.
359. Infatti, la Repubblica ellenica è stata strettamente associata al processo di elaborazione di tale decisione e nel corso dei vari scambi con la Commissione sono stati evocati sia gli importi che il fondamento normativo della rettifica di cui trattasi (articolo 51, paragrafi 2 e 4, del regolamento n. 817/2004). Pertanto, essa era a conoscenza delle ragioni della decisione impugnata, la quale deve pertanto essere considerata sufficientemente motivata con riferimento alla giurisprudenza in precedenza ricordata, applicabile in materia (v. punto 73 supra).
360. Infine, la Repubblica ellenica deduce la violazione del principio di proporzionalità. Essa sostiene che il tetto massimo è stato superato per quanto riguarda le zone svantaggiate, ma che il tetto massimo complessivo fissato per il programma di sviluppo rurale per il 2004 non lo è stato e invoca l’assenza di pregiudizio arrecato al FEAOG.
361. Il Tribunale ricorda che l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 1258/1999 prevede che siano finanziate, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c) del suddetto regolamento, le azioni di sviluppo rurale al di fuori dei programmi compresi nell’obiettivo n. 1 eseguite secondo le norme comunitarie.
362. Inoltre, secondo una costante giurisprudenza, il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli. Di conseguenza, esso lascia a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo versato, in particolare quelli che le autorità nazionali hanno a torto ritenuto di poter pagare nell’ambito di tale organizzazione comune (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte del 18 aprile 2002, Belgio/Commissione, C-332/00, Racc. pag I-3609, punti 44 e 45, v. altresì in tal senso e per analogia, sentenza della Corte del 24 marzo 1988, Regno Unito/Commissione, 347/85, Racc. pag. 1749, punti 52 e 53).
363. Orbene, come è stato constatato supra ai punti 354 e 356, il tetto massimo delle spese relative alle zone svantaggiate è stato superato e la Commissione non ne è stata informata in modo conforme al procedimento previsto all’articolo 51, paragrafo 4, del regolamento n. 817/2004.
364. Avendo constatato siffatta irregolarità, la Commissione ha dunque potuto validamente adottare la decisione impugnata e questo nonostante l’argomento della Repubblica ellenica secondo cui il tetto massimo complessivo fissato per il programma di sviluppo rurale per il 2004 non è stato superato. Si deve infatti ricordare che, al fine di garantire l’efficacia del regime di sostegno allo sviluppo rurale e la realizzazione dei suoi obiettivi, occorre che le misure ammissibili a sostegno siano conformi alla normativa comunitaria e che gli Stati membri cooperino a tale risultato rispettando il quadro normativo contenuto nei regolamenti che fissano le norme per il sostegno allo sviluppo rurale, risultato che non sarebbe raggiunto se gli Stati membri potessero operare ridistribuzioni dei fondi in violazione delle disposizioni applicabili (v., in tal senso, sentenza del 30 settembre 2009, Paesi Bassi/Commissione, punto 73 supra, al punto 118).
365. Si deve pertanto concludere che la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità.
366. Di conseguenza, il decimo motivo deve essere respinto.
Sull’undicesimo motivo relativo all’indagine recante il riferimento FA/2006/108/GR, vertente sulla violazione delle norme del procedimento di liquidazione dei conti, sull’applicazione errata del regolamento n. 296/96, sull’errata valutazione dei fatti, sul difetto di motivazione e sulla violazione del principio di proporzionalità
367. La Repubblica ellenica fa presente che i ritardi di pagamento sono dovuti, da un lato, per le colture arative, all’esame di reclami che sarebbero stati accolti e dall’altro, per la carne bovina, a compensazioni con ulteriori pagamenti.
368. Si deve ricordare che le spese di finanziamento a carico del FEAOG devono essere calcolate supponendo che i termini previsti dalla normativa agricola applicabile siano rispettati. Di conseguenza, quando le autorità nazionali procedono al pagamento degli aiuti dopo lo spirare del termine, esse imputano al FEAOG, come attestato dal quarto considerando del regolamento n. 296/96, spese irregolari e quindi non ammissibili (v., in tal senso, sentenza della Corte del 28 ottobre 1999, Italia/Commissione, C-253/97, Racc. pag. I-7529, punto 126 e sentenza del Tribunale del 12 settembre 2007, Grecia/Commissione, T-243/05, Racc. pag. II-3475, punto 116).
369. Inoltre, conformemente all’articolo 4 del regolamento n. 296/96 (v. supra punto 344), ogni spesa pagata oltre i termini o le scadenze prescritte, costituisce l’oggetto di un’imputazione ridotta nell’ambito degli anticipi secondo le norme riprese nel suddetto articolo. Solo se le spese pagate con ritardo non eccedono il 4% delle spese pagate rispettando i termini e le scadenze, non dev’essere operata nessuna riduzione, poiché il numero dei mesi di ritardo non ha alcuna importanza.
370. Nella specie, si deve rilevare che la Repubblica ellenica non contesta l’esistenza dei ritardi di pagamento. Non contesta neppure che le spese pagate con ritardo eccedessero tale margine del 4%.
371. Pertanto, essa non dimostra in alcun modo, nella specie, l’erronea valutazione dei fatti, né la violazione da parte della Commissione del regolamento n. 296/96 o delle norme del procedimento di liquidazione dei conti.
372. La Repubblica ellenica sostiene che la rettifica di cui trattasi avrebbe dovuto costituire oggetto di una specifica motivazione.
373. Tuttavia, dagli atti risulta che i motivi invocati dinanzi al Tribunale per giustificare i termini di pagamento sono stati esposti alla Commissione con lettera del 3 luglio 2006 e da questa respinti in quanto le giustificazioni invocate non potevano giustificare i ritardi di pagamento. Inoltre, il verbale della riunione bilaterale indica che la rettifica è stata mantenuta per il motivo che, trattandosi di azioni giudiziarie, il margine del 4% dovrebbe essere sufficiente. Inoltre, per quanto riguarda rettifiche riguardanti il settore della carne bovina, dal procedimento amministrativo risulta che la Commissione ha diminuito l’importo della rettifica per superamenti di pagamenti al fine di evitare una doppia rettifica e che ne ha tratto le conseguenze sui pagamenti tardivi. Una tabella dettagliata sull’incidenza finanziaria delle deduzioni già operate sui pagamenti tardivi figura nella relazione di sintesi.
374. Pertanto, la Repubblica ellenica, che è stata strettamente associata al processo di elaborazione della decisione impugnata, era a conoscenza delle ragioni per le quali la Commissione riteneva la rettifica di cui trattasi fondata. Essa non fornisce peraltro alcuna ragione o fondamento normativo che induca a richiedere una motivazione più specifica di quella richiesta in materia dalla costante giurisprudenza, in precedenza ricordata (v. supra punto 73). Da ciò consegue che la censura vertente sul difetto di motivazione deve essere respinta.
375. La Repubblica ellenica deduce altresì la violazione del principio di proporzionalità, per il motivo che la Commissione avrebbe applicato il tariffario di rettifica previsto dal regolamento n. 296/96 senza esercitare il suo potere di valutazione discrezionale.
376. Orbene, come sottolineato dalla Commissione, l’articolo 4, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 296/96 non conferisce alla Commissione alcun potere discrezionale.
377. Certamente, l’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 296/96, consente alla Commissione di applicare uno scaglionamento differente se si presentano condizioni particolari di gestione o se lo Stato membro fornisce fondate giustificazioni.
378. Tuttavia, si tratta di una disposizione che introduce una deroga che deve pertanto essere interpretata restrittivamente (sentenza del 12 settembre 2007, Grecia/Commissione, punto 368 supra, al punto 115).
379. Inoltre, spetta alla Repubblica ellenica dimostrare che sono soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 296/96, ossia dimostrare che per talune misure si presentano condizioni particolari di gestione o fornire fondate giustificazioni. La Repubblica ellenica deve in particolare dimostrare che i ritardi non hanno superato limiti ragionevoli (v., in tal senso, sentenza della Corte del 18 settembre 2003, Grecia/Commissione, C-331/00, Racc. pag. I-9085, punto 117, e sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 63, punto 372).
380. Nella specie, spettava ad essa fornire la prova dell’esistenza di reclami anteriori circa le colture arative il cui esame avrebbe giustificato i ritardi di pagamento (v. in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 63, punto 375). Orbene, tale caso non ricorre nella specie. La Repubblica ellenica non ha neppure giustificato i ritardi di pagamento relativi alle compensazioni del settore della carne bovina.
381. Pertanto la censura vertente sulla violazione del principio di proporzionalità deve essere respinta.
382. La Repubblica ellenica deduce infine l’assenza di pregiudizio per il FEAOG in quanto, in forza del regolamento n. 296/96, era stata applicata una riduzione per un importo di EUR 4 678 975,85 nella fase degli anticipi, ossia un importo superiore alla rettifica finale.
383. Tuttavia, tale argomento non può essere accolto. Infatti, come è stato in precedenza ricordato (v. punto 368 supra), le spese di finanziamento a carico del FEAOG devono essere calcolate supponendo che tale termine venga rispettato. Di conseguenza, quando le autorità elleniche pagano dopo la scadenza del termine, esse imputano al FEAOG spese non ammissibili (v., in tal senso, sentenza del 28 ottobre 1999, Italia/Commissione, cit. supra al punto 368, punto 126, e sentenza del Tribunale del 20 giugno 2006, Grecia/Commissione, T-251/04, non pubblicata nella Raccolta, punto 78). L’argomento con il quale si deduce che la rettifica infine imposta (ossia EUR 4 521 536,62) è meno elevata della deduzione inizialmente operata (ossia EUR 4 678 975,85), è a questo proposito priva di pertinenza.
384. Da tutto quanto precede risulta che l’undicesimo motivo deve quindi essere respinto.
385. Il ricorso dev’essere pertanto respinto nel suo insieme.
Sulle spese
386. Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica ellenica, rimasta soccombente, va condannata alle spese conformemente alla domanda della Commissione.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica ellenica è condannata alle spese.