CELEX: 62012CJ0003
Žemės ūkis
Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondas
Sąvoka „patikrinimų laikotarpis“
Valstybės narės galimybė pratęsti patikrinimų laikotarpį, jei patikrinimo neįmanoma atlikti per nustatytą terminą
Gautos paramos grąžinimas
Sankcijos

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 4045/89 dėl valstybių narių atliekamo sandorių, sudarančių Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo Garantijų skyriaus finansavimo sistemos dalį, patikrinimo ir panaikinančio Direktyvą 77/435/EEB (
OL L 388, p. 18
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 9 t., p. 208), iš dalies pakeisto 1994 m. gruodžio 12 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 3094/94 (
OL L 328, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 9 t., p. 208) (toliau – Reglamentas Nr. 4045/89), 2 straipsnio 4 dalies ir 6 straipsnio išaiškinimu.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą tarp žemės ūkio organizacijos
Syndicat OP 84
ir
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer
(Nacionalinė žemės ūkio ir jūros produktų įstaiga) (
FranceAgriMer
),
Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture
(Nacionalinis tarpšakinis vaisių, daržovių, vyno ir sodininkystės biuras) (
Viniflhor
) teisių perėmėjos, kuri savo ruožtu perėmė
Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture
(Nacionalinis tarpšakinis vaisių, daržovių ir sodininkystės biuras) (
Oniflhor
) teises, dėl Bendrijos paramos, gautos iš Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (toliau – EŽŪOGF) Garantijų skyriaus, susigrąžinimo teisėtumo.
Teisinis pagrindas
1970 m. balandžio 21 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 729/70 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo (
OL L 94, p. 13
) 8 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Valstybės narės, laikydamosi įstatymuose ir kituose teisės aktuose pateiktų nacionalinių nuostatų, imasi priemonių:
—
įsitikinti, kad iš [EŽŪOGF] lėšų finansuojami sandoriai yra tikrai įvykdyti ir įvykdyti teisingai,
—
užkirsti kelią pažeidimams ir persekioti už juos,
—
išieškoti sumas, kurios buvo prarastos dėl taisyklių nesilaikymo ar aplaidumo.
<...>“
Reglamento Nr. 4045/89 1–4 ir 10 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„<...> pagal <...> Reglamento Nr. 729/70 <...> 8 straipsnį valstybės narės imasi priemonių, būtinų įsitikinti, kad [EŽŪOGF] finansuojami sandoriai buvo iš tikrųjų įvykdyti ir vykdomi teisingai, užkirsti kelią pažeidimams ir juos nagrinėti bei atgauti dėl pažeidimų ar aplaidumo prarastas sumas;
<...> nacionalinių nuostatų, susijusių su patikrinimu, kurios yra išsamesnės už apibrėžtas reglamente, šis reglamentas neapima;
<...> valstybės narės turi būti skatinamos sustiprinti įmonių, gaunančių ar pervedančių lėšas, komercinių dokumentų patikrinimą, vykdomą pagal [1970 m. birželio 27 d. Tarybos] direktyvą 77/435/EEB [dėl valstybių narių atliekamo sandorių, sudarančių Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo Garantijų skyriaus finansavimo sistemos dalį, patikrinimo (
OL L 172, p. 17
)];
<...> taisyklių, numatytų dėl Direktyvos 77/435 <...>, įgyvendinimas valstybėse narėse parodė, jog remiantis įgyta patirtimi reikia pakeisti tam tikras tos direktyvos nuostatas; kadangi atsižvelgiant į atitinkamų nuostatų pobūdį, šie pakeitimai turėtų būti įtraukti į reglamentą;
<...>
<...> valstybės narės įsipareigojo visų pirma patvirtinti patikrinimų programas, būtina, jog tos programos būtų pateiktos Komisijai ir ji galėtų imtis jų priežiūros ir koordinavimo bei užtikrinti, kad tos programos būtų sudarytos remiantis atitinkamais kriterijais; kadangi patikrinimai tokiu būdu gali būti sukoncentruoti į sektorius ar įmones, pasižyminčias dideliu sukčiavimo rizikos laipsniu.“
Reglamento Nr. 4045/89 1 straipsnio 2 dalyje nustatyta:
„Šiame reglamente „komerciniai dokumentai“ – tai visos buhalterinės knygos, registrai, kvitai ir patvirtinamieji dokumentai, sąskaitos ir korespondencija, susijusi su įmonės komercine veikla, taip pat komerciniai duomenys, tiek, kiek visi šie dokumentai yra tiesiogiai ar netiesiogiai susiję su 1 dalyje nurodytais sandoriais.“
Minėto reglamento 2 straipsnyje numatyta:
„1.   Valstybės narės atlieka sistemingą įmonių komercinių dokumentų patikrinimą atsižvelgdamos į sandorių, kurie bus tikrinami, pobūdį. Valstybės narės užtikrina, jog įmonių parinkimas patikrinimui garantuoja priemonių, užkertančių ir išaiškinančių EŽŪOGF Garantijų skyriaus finansavimo sistemos pažeidimus, efektyvumą.
Inter alia
, parenkant atsižvelgiama į finansinę įmonės reikšmę toje sistemoje ir kitus rizikos faktorius.
<...>
4.   Patikrinimų laikotarpis prasideda liepos 1 d. ir tęsiasi iki kitų metų birželio 30 d.
Patikrinimas apima mažiausiai 12 mėnesių laikotarpį, pasibaigiantį ankstesnio patikrinimo laikotarpiu; jis gali būti išplėstas valstybės narės nustatytiniems laikotarpiams [nustatytinais laikotarpiais], einančiais prieš arba po to 12 mėnesių laikotarpio.
<...>“
Pagal to paties reglamento 4 straipsnį:
„Įmonės saugo 1 straipsnio 2 dalyje ir 3 straipsnyje nurodytus komercinius dokumentus ne trumpiau nei trejus metus, skaičiuojant nuo metų, kuriais jie buvo surašyti, pabaigos.
Valstybės narės gali nustatyti ilgesnį šių dokumentų laikymo laikotarpį.“
Reglamento Nr. 4045/89 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Asmenys, atsakingi už įmonę ar trečiąją šalį, užtikrina, kad visi komerciniai dokumentai ir papildoma informacija būtų pateikta už patikrinimą atsakingiems pareigūnams ar šiuo tikslu įgaliotiems asmenims. Elektronine forma saugomi duomenys pateikiami atitinkamoje duomenų laikmenoje.“
Šio reglamento 6 straipsnyje numatyta:
„1.   Valstybės narės užtikrina, kad už patikrinimą atsakingi pareigūnai turėtų teisę patys konfiskuoti dokumentus ar nurodyti juos konfiskuoti. Šia teise naudojamasi remiantis atitinkamomis nacionalinėmis nuostatomis ir ji neturi įtakos taisyklių, reglamentuojančių procesinius veiksmus, susijusius su dokumentų konfiskavimu baudžiamosiose bylose, taikymui.
2.   Valstybės narės imasi reikalingų priemonių, kad būtų nubausti fiziniai ar juridiniai asmenys, kurie neįvykdo savo įsipareigojimų pagal šį reglamentą.“
To paties reglamento 9 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Pasibaigus patikrinimo laikotarpiui, iki sausio 1 d. valstybės narės nusiunčia Komisijai išsamią ataskaitą apie šio reglamento taikymą.“
1990 m. birželio 29 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1863/90 dėl išsamių Reglamento Nr. 4045/89 taikymo sąlygų (
OL L 170, p. 23
), iš dalies pakeisto 1996 m. lapkričio 28 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 2278/96 (
OL L 308, p. 30
, toliau – Reglamentas Nr. 1863/90), II priedo 4 punkto g papunktyje numatyta, kad metinėje ataskaitoje, kurią valstybės narės pateikia pagal Reglamento Nr. 4045/89 9 straipsnio 1 dalį, pranešama apie „patikrinimų, atliktų per laikotarpį, buvusį prieš laikotarpį, kurį apima ši ataskaita, rezultatus, kuriais nebuvo disponuojama teikiant šio ankstesnio laikotarpio ataskaitą“.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
Syndicat OP 84
, žemės ūkio organizacija, kuriai priklauso 48 vaisių ir daržovių augintojai, nuo 1997 m. liepos 1 d. iki 1998 m. gruodžio 31 d. įgyvendino veiklos programą. Dėl to ji gavo Bendrijos paramą iš EŽŪOGF Garantijų skyriaus.
2000 m. gegužės 30 d. raštu kompetentingos nacionalinės institucijos pranešė
Syndicat OP 84
apie patikrinimą vietoje pagal Reglamento Nr. 4045/89 nuostatas. Tačiau patikrinimo veiksmai galėjo būti pradėti tik 2001 m. sausio 22 d., o baigti 2001 m. sausio 24 d.
Kadangi per šį patikrinimą konstatuota, jog tam tikri veiksmai, dėl kurių
Syndicat OP 84
pretendavo į Bendrijos paramą, neatitiko nustatytų kriterijų, nes buvo išimtinai individualaus pobūdžio, ir
Syndicat OP 84
narių vykdomo veiklos fondo finansavimo sąlygos neatitinka 1996 m. spalio 28 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 2200/96 dėl bendro vaisių ir daržovių rinkos organizavimo (
OL L 297, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 20 t., p. 55) 15 straipsnio,
Oniflhor
2001 m. spalio 30 d. raštu pareikalavo iš
Syndicat OP 84
grąžinti visas 1997 ir 1998 m. gautas sumas ir priėmė vykdomąjį dokumentą dėl grąžintinų sumų.
2006 m. lapkričio 7 d. sprendimu
tribunal administratif de Marseille
(Marselio administracinis teismas) panaikino dėl
Syndicat OP 84
priimtą vykdomąjį dokumentą. Tačiau
cour administrative d’appel de Marseille
(Marselio administracinis apeliacinis teismas) 2008 m. gruodžio 8 d. sprendimu panaikino 2006 m. lapkričio 7 d. sprendimą ir atmetė
Syndicat OP 84
reikalavimus, pateiktus
tribunal administratif de Marseille
. Tuomet
Syndicat OP 84
pateikė kasacinį skundą
Conseil d’État
.
Grįsdama kasacinį skundą
Syndicat OP 84
visų pirma nurodo, jog
cour administrative d’appel de Marseille
padarė teisės klaidą, nes nusprendė, kad institucijos, nepažeisdamos Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsnio, galėjo pradėti patikrinimą per 1999 m. liepos 1 d.–2000 m. birželio 30 d. patikrinimų laikotarpį ir jį tęsti 2000 m. liepos 1 d.–2001 m. birželio 30 d. patikrinimų laikotarpiu remdamosi tuo, kad dėl
Syndicat OP 84
elgesio veiksmingas patikrinimas per pirmąjį laikotarpį tapo neįmanomas.
Manydama, kad, norint atsakyti į šį kasacinio skundo pagrindą, kyla klausimų dėl taikytinų Reglamento Nr. 4045/89 nuostatų išaiškinimo,
Conseil d’État
nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar patikrinimų laikotarpis nuo liepos 1 d. iki kitų metų birželio 30 d., minimas <...> Reglamento Nr. 4045/89 <...> 2 straipsnio 4 dalyje, turi būti suprantamas kaip laikotarpis, per kurį už patikrinimą atsakinga administracija turi pranešti apie numatomą patikrinimą augintojų organizacijai, pradėti ir baigti visus patikrinimo vietoje ir dokumentų tikrinimo veiksmus bei pranešti patikrinimo rezultatus, ar kaip laikotarpis, per kurį turi būti atlikti tik kai kurie iš šių procedūrinių veiksmų?
2.
Jei dėl augintojų organizacijos veiksmų arba neveikimo veiksmingai neįmanoma atlikti pradėto patikrinimo per vieną patikrinimų laikotarpį, ar administracija gali, nors ir nėra aiškių minėto reglamento nuostatų šiuo klausimu, tęsti patikrinimą kitu patikrinimų laikotarpiu taip nepadarydama procedūros pažeidimo, kuriuo tikrinamas asmuo galėtų remtis skųsdamas sprendimą, priimtą remiantis to patikrinimo rezultatais?
3.
Jei atsakymas į pirmesnį klausimą būtų neigiamas, ar administracija gali reikalauti grąžinti gautą paramą, jei veiksmingas patikrinimas neįmanomas dėl augintojų organizacijos veiksmų arba neveikimo? Ar tokia priemonė yra viena iš galimų sankcijų pagal [to paties] reglamento 6 straipsnį?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo ir antrojo klausimų
Pirmuoju ir antruoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsnio 4 dalies pirmą pastraipą reikia aiškinti taip, kad patikrinimo veiksmus, apie kuriuos pranešta per patikrinimų laikotarpį nuo liepos 1 d. iki kitų metų birželio 30 d., administracija gali tęsti kitu patikrinimų laikotarpiu taip nepadarydama procedūros pažeidimo, kuriuo tikrinamas ūkio subjektas galėtų remtis skųsdamas sprendimą, priimtą remiantis to patikrinimo rezultatais.
Tiesa, Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsnio 4 dalies pirmoje pastraipoje, pagal kurią „patikrinimų laikotarpis prasideda liepos 1 d. ir tęsiasi iki kitų metų birželio 30 d.“, aiškiai nenumatyta galimybė patikrinimo veiksmus, apie kuriuos subjektui pranešta per nurodytą laikotarpį, tęsti tam laikotarpiui pasibaigus, neatsižvelgiant į tai, ar tokia galimybė grindžiama tikrinamo subjekto bendradarbiavimo stoka.
Todėl siekiant išaiškinti šią nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos tekstą ir bendrą struktūrą, bet ir į kontekstą bei tikslus, kurių apskritai siekiama Reglamentu Nr. 4045/89.
Kalbant apie šiuos tikslus, pažymėtina, jog iš Reglamento Nr. 4045/89 pirmos, trečios ir ketvirtos konstatuojamųjų dalių matyti, kad juo siekiama sustiprinti valstybėms narėms pavestų patikrinimų veiksmingumą, kad būtų užkirstas kelias EŽŪOGF srityje galimiems pažeidimams ir jie būtų panaikinti (žr. 2013 m. birželio 13 d. Sprendimo
Unanimes ir kt
., C-671/11–C-676/11, 17 punktą).
Siekiant užtikrinti, kad nacionaliniai patikrinimai iš tiesų būtų vykdomi ir būtų veiksmingi, taigi kad būtų laikomasi reikalavimo apsaugoti Europos Sąjungos finansinius interesus, Reglamento Nr. 4045/89 dešimtoje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad šių patikrinimų kontrolė ir priežiūra pavedama Komisijai. Šio reglamento 2 straipsnyje aiškiai numatyta vienoda patikrinimo sistema, veikianti prižiūrint Komisijai. Šio straipsnio 4 dalyje, be kita ko, užtikrinamas tam tikras patikrinimų sistemiškumas ir periodiškumas (žr. minėto Sprendimo
Unanimes ir kt
. 18 punktą).
Kadangi Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsniu taip pat siekiama reguliuoti valstybių narių atliekamus patikrinimus, kad būtų apsaugoti Sąjungos finansiniai interesai, sąvoka „patikrinimų laikotarpis“ turi būti suprantama atsižvelgiant į patikrinimų veiksmingumo tikslą, įtvirtintą šiame straipsnyje.
Taigi šio tikslo laikymasis lemia, kad patikrinimas gali tęstis pasibaigus minėto reglamento 2 straipsnio 4 dalyje nurodytam patikrinimų laikotarpiui, jei viso patikrinimo nebuvo įmanoma atlikti per nustatytą terminą.
Taip gali būti net ir tais atvejais, kai patikrinimo negalima baigti per nustatytą terminą ne dėl tikrinamo subjekto kaltės.
Tačiau pažymėtina, kad tuo atveju, kai patikrinimo neįmanoma atlikti ir apie jo rezultatus pranešti Komisijai per tam skirtą nustatytą terminą dėl patikrinimą atliekančių institucijų kaltės, valstybė narė negali Sąjungos atžvilgiu remtis veiksmingumo tikslu, kad pateisintų Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsnio 4 dalyje numatyto patikrinimų periodiškumo nesilaikymą.
Be to, atrodo, kad galimybė prireikus tęsti patikrinimo veiksmus jau buvo numatyta priimant Reglamentą Nr. 1863/90. Kaip Komisija nurodė savo rašytinėse pastabose, pagal šio reglamento II priedo 4 punkto g papunktį galima įtraukti per ankstesnį patikrinimų laikotarpį atlikto patikrinimo rezultatus, kuriais nebuvo disponuojama teikiant šio ankstesnio laikotarpio ataskaitą. Kadangi pagal Reglamento Nr. 4045/89 9 straipsnį šią ataskaitą Komisijai reikia pateikti pasibaigus patikrinimo laikotarpiui iki sausio 1 d., Reglamente Nr. 1863/90 bent suteikiama galimybė pabaigti per ankstesnį patikrinimų laikotarpį pradėtus patikrinimo veiksmus, pasibaigus šiam laikotarpiui.
Pažymėtina, kad, kiek tai susiję su tikrinamais ūkio subjektais, atliekamų patikrinimų teisėtumas negali priklausyti nuo to, kiek šie patikrinimai atitinka Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsnio 4 dalyje įtvirtintas taisykles.
Šioje nuostatoje įtvirtintos vien organizacinės taisyklės, siekiant užtikrinti patikrinimų veiksmingumą, ir, kaip matyti iš šio sprendimo 22 punkto, ja tik reguliuojami valstybių narių ir Sąjungos santykiai, siekiant apsaugoti pastarosios finansinius interesus. Tačiau šia nuostata nereglamentuojami patikrinimus atliekančių institucijų ir tikrinamų ūkio subjektų santykiai.
Taigi Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsnio 4 dalis negali būti aiškinama taip, kad ja atitinkamiems ūkio subjektams suteikiama teisė prieštarauti kitiems ar išsamesniems patikrinimams nei numatytieji šioje nuostatoje. Kadangi tokia teisė gali trukdyti susigrąžinti neteisėtai gautą ar panaudotą paramą, dėl jos kiltų pavojus Sąjungos finansinių interesų apsaugai (žr. minėto Sprendimo
Unanimes ir kt
. 29 punktą).
Bet kuriuo atveju Reglamente Nr. 4045/89 įtvirtinti patikrinimai susiję su ūkio subjektais, kurie savo noru prisijungė prie EŽŪOGF Garantijų skyriaus sukurtos finansavimo sistemos ir kurie, norėdami gauti paramą, sutiko, kad būtų atliekami patikrinimai siekiant įsitikinti, jog Sąjungos ištekliai naudojami teisėtai. Šie subjektai negali teisėtai ginčyti tokio patikrinimo teisėtumo remdamiesi vien tuo, kad nesilaikyta organizacinių taisyklių, kuriomis reglamentuojami valstybių narių ir Komisijos santykiai (žr. minėto Sprendimo
Unanimes ir kt
. 30 punktą).
Negalima paneigti, kad tikrinamų subjektų teisinis saugumas valdžios institucijų, kurios atlieka patikrinimus ir prireikus nusprendžia pradėti persekiojimą, atžvilgiu užtikrinamas 1995 m. gruodžio 18 d. Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 2988/95 dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos (
OL L 312, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 1 t., p. 340) 3 straipsnyje nustatytu patraukimo atsakomybėn senaties terminu, kuris iš principo yra ketveri metai nuo tada, kai dėl ūkio subjekto veiksmų ar neveikimo buvo padarytas Sąjungos teisės pažeidimas, dėl kurio padaryta arba galėjo būti padaryta žalos Sąjungos biudžetui. Kaip jau yra pažymėjęs Teisingumo Teismas, bendrąja prasme senaties terminai atlieka teisinio saugumo užtikrinimo funkciją (žr. 2004 m. birželio 24 d. Sprendimo
Handlbauer
,
C-278/02, Rink. p. I-6171
, 40 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
Taigi galimybė, kad pagal EŽŪOGF Garantijų skyriaus finansavimo sistemą teikiamos paramos gavėjas bus tikrinamas pasibaigus Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsnio 4 dalyje nustatytam laikotarpiui, negali būti traktuojama kaip teisinio saugumo principo pažeidimas, kol nepasibaigė senaties terminas.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad į pirmąjį ir antrąjį klausimus reikia atsakyti, jog Reglamento Nr. 4045/89 2 straipsnio 4 dalies pirmą pastraipą reikia aiškinti taip, kad patikrinimo veiksmus, apie kuriuos pranešta per patikrinimų laikotarpį nuo liepos 1 d. iki kitų metų birželio 30 d., administracija prireikus gali tęsti kitu patikrinimų laikotarpiu, taip nepadarydama procedūros pažeidimo, kuriuo tikrinamas ūkio subjektas galėtų remtis skųsdamas sprendimą, priimtą remiantis to patikrinimo rezultatais.
Dėl trečiojo klausimo
Atsižvelgiant į atsakymą, pateiktą į pirmąjį ir antrąjį klausimus, į trečiąjį klausimą atsakyti nereikia.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų nacionalinio teismo nagrinėjamoje byloje, išlaidų klausimą turi spręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:

1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 4045/89 dėl valstybių narių atliekamo sandorių, sudarančių Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo Garantijų skyriaus finansavimo sistemos dalį, patikrinimo ir panaikinančio Direktyvą 77/435/EEB, iš dalies pakeisto 1994 m. gruodžio 12 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 3094/94, 2 straipsnio 4 dalies pirma pastraipa turi būti aiškinama taip, kad patikrinimo veiksmus, apie kuriuos pranešta per patikrinimų laikotarpį nuo liepos 1 d. iki kitų metų birželio 30 d., administracija prireikus gali tęsti kitu patikrinimų laikotarpiu, taip nepadarydama procedūros pažeidimo, kuriuo tikrinamas ūkio subjektas galėtų remtis skųsdamas sprendimą, priimtą remiantis to patikrinimo rezultatais.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: prancūzų.