CELEX: 62012CJ0141
Ennakkoratkaisupyyntö
Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä
Direktiivi 95/46/EY
2, 12 ja 13 artikla
”Henkilötietojen” käsite
Rekisteröidyllä olevan tietoihin tutustumista koskevan oikeuden laajuus
Päätöksen valmisteluun liittyvään hallinnolliseen asiakirjaan sisältyvät oleskeluluvan hakijaa koskevat tiedot ja oikeudellinen arviointi
Euroopan unionin perusoikeuskirja
8 ja 41 artikla

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (
EYVL L 281, s. 31
) 2 artiklan a alakohdan, 12 artiklan a alakohdan ja 13 artiklan 1 kohdan d, f ja g alakohdan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 8 artiklan 2 kohdan ja 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan tulkintaa.
Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa riita-asiassa, joista ensimmäisessä asianosaisina ovat kolmannen maan kansalainen YS, joka on hakenut määräaikaista oleskelulupaa Alankomaissa, ja minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (maahanmuutto-, kotouttamis- ja turvapaikka-asioista vastaava ministeri, jäljempänä ministeri), ja joista toisessa asianosaisina ovat ministeri ja niin ikään kolmannen maan kansalaiset M ja S, jotka ovat tehneet saman hakemuksen, ja joissa on kyse siitä, että ministeri kieltäytyi luovuttamasta mainituille kansalaisille jäljennöstä hallinnollisesta asiakirjasta, joka oli laadittu ennen kuin heidän oleskelulupahakemuksiaan koskevat päätökset oli tehty.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 95/46, jonka tavoitteena on sen 1 artiklan mukaan turvata henkilötietojen käsittelyssä yksilöille heidän perusoikeutensa ja ‑vapautensa ja erityisesti heidän oikeutensa yksityisyyteen sekä poistaa kyseisten tietojen vapaan liikkumisen esteet, johdanto-osan 25 ja 41 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”25)
tietosuojan periaatteiden on ilmettävä yhtäältä yksilöiden – – niissä velvoitteissa, jotka koskevat erityisesti tietojen laatua, teknistä turvallisuutta, ilmoitusmenettelyä valvontaviranomaiselle ja tietojenkäsittelyn olosuhteita, ja toisaalta rekisteröityjen oikeudessa saada tieto käsittelystä sekä mahdollisuudessa tutustua tietoihin ja pyytää niiden oikaisua, jopa vastustaa käsittelyä tietyissä olosuhteissa,
– –
41)
kenellä tahansa henkilöllä on oltava oikeus tutustua itseään koskeviin käsiteltäviin tietoihin voidakseen varmistua erityisesti tietojen paikkansapitävyydestä ja niiden käsittelyn laillisuudesta; – –”
”Henkilötietojen”käsite määritellään direktiivin 95/46 2 artiklan a alakohdassa siten, että niillä tarkoitetaan ”kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä (rekisteröity) koskevia tietoja”.
Direktiivin 12 artiklan otsikko on ”Tiedonsaantioikeus”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on taattava rekisteröidylle oikeus saada rekisterinpitäjältä
a)
vapaasti, kohtuullisin väliajoin ja ilman aiheetonta viivytystä tai aiheettomia kustannuksia
—
vahvistus siitä, käsitelläänkö häntä koskevia tietoja vai ei, sekä vähintään tiedot käsittelyn tarkoituksista, käsiteltävistä tietoryhmistä ja tietojen vastaanottajista tai vastaanottajaryhmistä, joille tiedot luovutetaan,
—
käsiteltävät tiedot itselleen ymmärrettävässä muodossa sekä kaikki tietojen alkuperästä käytettävissä olevat tiedot,
– –
b)
tapauskohtaisesti, sellaiset tiedot oikaistuiksi, poistetuiksi tai suojatuiksi, joiden käsittely ei ole tämän direktiivin mukaista, erityisesti tietojen puutteellisen tai virheellisen luonteen vuoksi;
c)
ilmoitus sivullisille, joille tietoja on luovutettu, kaikenlaisista b kohdan mukaisesti tehdyistä oikaisuista, poistamisista tai suojaamisista, paitsi jos tämä osoittautuu mahdottomaksi tai vaatii kohtuutonta vaivaa.”
Direktiivin 13 artiklan, jonka otsikkona on ”Poikkeukset ja rajoitukset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat toteuttaa lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla pyritään rajoittamaan – – 12 – – artiklassa säädettyjen oikeuksien ja velvoitteiden alaa, jos tällaiset rajoitukset ovat välttämättömiä, jotta varmistettaisiin
– –
d)
rikosten tai, säännellyn ammattitoiminnan osalta, ammattietiikan rikkomusten torjunta, tutkinta, selvittäminen ja syyteharkinta,
– –
f)
valvonta-, tarkastus- tai sääntelytehtävä, joka satunnaisestikin liittyy julkisen vallan käyttämiseen c, d ja e alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa,
g)
rekisteröidyn suojelu tai muiden oikeudet ja vapaudet.”
Direktiivin 14 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on turvattava rekisteröidylle oikeus tietyissä tilanteissa vastustaa itseään koskevien tietojen käsittelyä.
Direktiivin 95/46 22 artiklan ja 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että kenellä tahansa henkilöllä on mahdollisuus käyttää oikeussuojakeinoa, jos kyseessä olevaan käsittelyyn sovellettavien kansallisten säännösten mukaisesti hänelle kuuluvia oikeuksia loukataan ja että jos kenelle tahansa henkilölle aiheutuu vahinkoa laittomasta käsittelystä tai minkä tahansa toiminnan yhteensopimattomuudesta tämän direktiivin mukaisesti toteutettujen kansallisten toimenpiteiden kanssa, hänellä on oikeus saada rekisterinpitäjältä korvaus aiheutuneesta vahingosta.
Alankomaiden lainsäädäntö
Direktiivin 95/46 2, 12 ja 13 artikla saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä henkilötietojen suojasta annetun lain (Wet bescherming persoonsgegevens, jäljempänä Wbp) 1, 35 ja 43 §:llä.
Wbp:n 35 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Rekisteröidyllä on oikeus pyytää vapaasti ja kohtuullisin väliajoin rekisterinpitäjää ilmoittamaan, käsitelläänkö häntä koskevia henkilötietoja. Rekisterinpitäjä ilmoittaa rekisteröidylle kirjallisesti neljän viikon kuluessa, käsitelläänkö tätä koskevia henkilötietoja.
Jos tällaisia tietoja käsitellään, ilmoitukseen on sisällyttävä kattava selvitys käsiteltävistä tiedoista ymmärrettävässä muodossa, kuvaus käsittelyn tarkoituksesta tai tarkoituksista, käsiteltävistä tietoryhmistä ja vastaanottajista tai vastaanottajaryhmistä, joille tiedot luovutetaan, sekä tietojen alkuperästä käytettävissä olevat tiedot.”
Wbp:n 43 §:n e kohdan mukaan rekisterinpitäjä voi jättää noudattamatta lain 35 §:ää, jos se on rekisteröidyn suojelemiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien kannalta tarpeen.
Vuonna 2000 annetun ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet 2000, jäljempänä Vw 2000) 29 §:n 1 momentin a kohdan mukaan määräaikainen oleskelulupa voidaan myöntää ulkomaalaiselle, jolla on pakolaisasema. Lain 29 §:n 1 momentin b kohdan mukaan tämä lupa voidaan myöntää myös ulkomaalaiselle, joka on tehnyt uskottavaksi, että hänen maasta poistamisensa johtaisi todelliseen vaaraan siitä, että häntä uhkaa kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus, epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus taikka siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Jos oleskelulupahakemuksen käsittelystä vastaavalla maahanmuutto- ja kansalaisuusviraston virkamiehellä ei ole allekirjoitusoikeutta, hän laatii päätösluonnoksen, jonka viraston tarkastaja tutkii. Käsittelystä vastaava virkamies liittää päätösluonnokseen asiakirjan, jossa hän esittää tarkastajalle päätösluonnostaan tukevat perustelut (jäljempänä muistio). Jos kyseisellä virkamiehellä on itsellään allekirjoitusoikeus, muistiota ei toimiteta tarkastajalle, vaan sitä käytetään tukena päätöksentekomenettelyssä päätöksen perustelemiseksi sisäisesti. Muistio on osa valmistelumenettelyä kyseisessä virastossa mutta se ei ole osa lopullista päätöstä, vaikka joitakin siihen sisältyviä seikkoja saatetaan toistaa kyseisen päätöksen perusteluissa.
Muistioon sisältyvät yleensä seuraavat tiedot: päätöksen valmistelusta vastaavan virkamiehen nimi, puhelinnumero ja toimiston osoite; ruudut, jotka on tarkoitettu tarkastajien nimikirjaimia ja nimiä varten; hakijaa koskevat tiedot kuten nimi, syntymäaika, kansalaisuus, sukupuoli, etninen alkuperä, uskonto ja kieli; tiedot menettelyn aikaisemmista vaiheista; tiedot hakijan antamista lausunnoista ja hänen esittämistään asiakirjoista; sovellettavat oikeussäännöt ja lopuksi edellä mainittujen tietojen arviointi sovellettavien oikeussääntöjen valossa. Tätä arviointia kutsutaan ”oikeudelliseksi arvioinniksi”.
Oikeudellisen arvioinnin laajuus voi vaihdella tapauksen mukaan muutamasta lauseesta muutamaan sivuun. Jos arviointi on laaja, päätöksen valmistelusta vastaava viranomainen tarkastelee erityisesti annettujen lausuntojen uskottavuutta ja ilmoittaa syyt, joiden vuoksi hän katsoo, että hakija voi saada oleskeluluvan tai että tämä ei voi sitä saada. Suppeassa arvioinnissa voidaan esimerkiksi viitata ainoastaan tiettyyn noudatettavaan toimintalinjaan.
Ministerin käytäntönä oli 14.7.2009 asti se, että muistiot luovutettiin hakemuksesta. Ministeri luopui tästä käytännöstä, koska hän katsoi, että hakemusten suuri määrä aiheutti liian paljon työtä, että asianomaiset tulkitsivat heille luovutettuihin muistioihin sisältyviä oikeudellisia arvioita usein virheellisesti ja että luovuttaminen johti siihen, että muistioihin merkittiin yhä vähemmän maahanmuutto- ja kansalaisuusviraston sisäistä näkemystenvaihtoa.
Siitä lähtien muistion luovuttamista koskevat hakemukset on järjestelmällisesti hylätty. Muistion jäljennöksen sijasta hakija saa nykyisin tiivistelmän kyseiseen asiakirjaan sisältyvistä henkilötiedoista, niiden alkuperää koskevat tiedot ja tarvittaessa tiedot elimistä, joille ne on luovutettu.
Asia C-141/12
YS haki 13.1.2009 määräaikaista oleskelulupaa turvapaikanhakijana. Hakemus hylättiin 9.6.2009 tehdyllä päätöksellä. Päätös peruutettiin 9.4.2010 päivätyllä kirjeellä ja hakemus hylättiin uudelleen 6.7.2010 tehdyllä päätöksellä.
Kantaja pyysi 10.9.2010 päivätyllä kirjeellään, että hänelle lähetettäisiin 6.7.2010 tehtyä päätöstä koskeva muistio.
Muistion luovuttamisesta kieltäydyttiin 24.9.2010 tehdyllä päätöksellä. Kyseisessä päätöksessä esitettiin kuitenkin selvitys muistiossa olevista tiedoista ja mainittiin tietojen alkuperä sekä tahot, joille tiedot on toimitettu. YS teki tästä luovuttamisesta kieltäytymisestä oikaisuvaatimuksen, joka hylättiin 22.3.2011 tehdyllä päätöksellä.
YS nosti tämän jälkeen kielteisestä päätöksestä kanteen Rechtbank Middelburgissa (Middelburgin alioikeus) sillä perusteella, että muistion epääminen häneltä oli lainvastaista.
Näissä olosuhteissa Rechtbank Middelburg päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Ovatko tiedot, jotka rekisteröidystä esitetään muistiossa ja jotka koskevat rekisteröityä, [direktiivin 95/46] 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuja henkilötietoja?
2)
Onko muistiossa esitetty oikeudellinen arviointi edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettu henkilötieto?
3)
Jos unionin tuomioistuin katsoo, että edellä mainitut tiedot ovat henkilötietoja, onko tietojen käsittelijä tai viranomainen myös velvollinen antamaan [direktiivin 95/46] 12 artiklan ja perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdan nojalla oikeuden tutustua näihin henkilötietoihin?
4)
Voiko rekisteröity tässä yhteydessä vedota suoraan myös perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, ja jos voi, onko kyseiseen määräykseen sisältyvää ilmaisua ”ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden [päätöksenteossa]” tulkittava siten, että oikeus tutustua muistioon voidaan evätä tällä perusteella?
5)
Kun rekisteröity pyytää oikeutta saada tutustua muistioon, onko tietojen käsittelijän tai viranomaisen annettava jäljennös tästä asiakirjasta tämän oikeuden täyttämiseksi?”
Asia C-372/12
M:ää koskeva riita-asia
Ministeri myönsi M:lle 28.10.2009 tekemällään päätöksellä määräaikaisen oleskeluluvan turvapaikanhakijana Vw 2000:n 29 §:n 1 momentin b kohdan nojalla. Päätökseen ei sisältynyt perustelua siten, että siinä olisi selvitetty, miten maahanmuutto- ja kansalaisuusvirasto oli arvioinut asiaa.
M pyysi 30.10.2009 päivätyllä kirjeellä Wbp:n 35 §:n perusteella saada tutustua päätökseen liittyvään muistioon.
Ministeri epäsi 4.11.2009 tekemällään päätöksellä M:ltä oikeuden tutustua hänestä muistioon kirjattuihin henkilötietoihin. Ministeri perusti epäävän päätöksen Wbp:n 43 §:n e kohtaan ja katsoi, että se, että annettaisiin oikeus tutustua tällaiseen asiakirjaan, voisi rajoittaa sen laatimisesta vastuussa olevan virkamiehen vapautta esittää siinä päätöksentekoon mahdollisesti vaikuttavia perusteluja ja huomioita.
Kun tästä päätöksestä tehty oikaisuvaatimus hylättiin 3.12.2010 tehdyllä päätöksellä, M nosti viimeksi mainitusta päätöksestä kanteen Rechtbank Middelburgissa. Kyseinen tuomioistuin katsoi 16.6.2011 antamassaan tuomiossa, että intressi, johon ministeri vetosi evätäkseen oikeuden tutustua muistioon, ei ollut Wbp:n 43 §:n e kohdassa suojattu intressi, ja kumosi kyseisen päätöksen, koska se perustui oikeudellisesti virheelliseen perusteluun. Se katsoi lisäksi, että päätöksen oikeudellisia vaikutuksia ei ollut syytä pysyttää voimassa, koska ministeri ei – Wbp:n 35 §:n 2 momentin vastaisesti – ollut antanut oikeutta tutustua muistioon sisältyvään oikeudelliseen arviointiin, josta olisivat voineet ilmetä syyt, joiden vuoksi M:llä ei voitu katsoa olevan Vw 2000:n 29 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitettua pakolaisasemaa.
S:ää koskeva riita-asia
Ministeri myönsi 10.2.2010 S:lle määräaikaisen tavanomaisen oleskeluluvan ”dramaattisten olosuhteiden” perusteella. S. pyysi 19.2.2010 päivätyllä kirjeellä Wbp:n 35 §:n nojalla kyseiseen päätökseen liittyvän muistion luovuttamista hänelle.
Pyyntö hylättiin 31.3.2010 tehdyllä päätöksellä, joka pysytettiin oikaisuvaatimuksen jälkeen 21.10.2010 tehdyllä päätöksellä. Viimeksi mainitussa ministeri katsoi, että 31.3.2010 tehdyssä päätöksessä oli jo esitetty muistioon sisältyvät henkilötiedot ja että tutustumista koskevaan pyyntöön oli siis jo vastattu. Hän totesi lisäksi, että Wbp:ssä ei anneta oikeutta tutustua muistioon.
Rechtbank Amsterdam (Amsterdamin alioikeus) totesi 4.8.2011 antamassaan tuomiossa S:n 21.10.2010 tehdystä päätöksestä nostaman kanteen perustelluksi ja kumosi päätöksen. Kyseinen tuomioistuin katsoi erityisesti, että kyseinen muistio ei sisällä muita tietoja kuin S:n henkilötietoja, että hänellä on Wbp:n perusteella oikeus tutustua näihin tietoihin ja ettei ole päteviä perusteita sille, että ministeri ei antanut oikeutta tutustua muistioon.
Ministeri päätti valittaa Raad van Stateen (ylin hallintotuomioistuin) sekä M:ää että S:ää koskevassa asiassa.
Näissä olosuhteissa Raad van State päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [direktiivin 95/46] 12 artiklan a alakohdan toista luetelmakohtaa tulkittava siten, että siinä taataan oikeus saada jäljennös asiakirjoista, joissa on käsitelty henkilötietoja, vai riittääkö, että luovutetaan ymmärrettävässä muodossa oleva kattava selvitys henkilötiedoista, joita kyseisissä asiakirjoissa on käsitelty?
2)
Onko [perusoikeuskirjan] 8 artiklan 2 kohdan ilmaisua ’oikeus tutustua’ tulkittava siten, että siinä taataan oikeus saada jäljennös asiakirjoista, joissa on käsitelty henkilötietoja, vai riittääkö, että luovutetaan [direktiivin 95/46] 12 artiklan a alakohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettu ymmärrettävässä muodossa oleva kattava selvitys henkilötiedoista, joita kyseisissä asiakirjoissa on käsitelty?
3)
Onko [perusoikeuskirjan] 41 artiklan 2 kohdan b alakohta osoitettu myös Euroopan unionin jäsenvaltioille silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta [perusoikeuskirjan] 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla?
4)
Merkitseekö se seikka, että oikeus tutustua ’muistioihin’ aiheuttaa sen, että niihin ei enää kirjata syitä, miksi tiettyä päätöstä ehdotetaan, mikä haittaa kyseisen viranomaisen sisäistä häiriintymätöntä näkemystenvaihtoa ja asianmukaista päätöksentekoa, [perusoikeuskirjan] 41 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun oikeutetun luottamuksellisuuden edellytysten täyttymistä?
5)
Voidaanko ’muistioon’ sisältyvää oikeudellista arviointia pitää [direktiivin 95/46] 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuna henkilötietona?
6)
Kuuluuko [direktiivin 95/46] 13 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettuihin muiden oikeuksiin ja vapauksiin myös asianomaisen viranomaisen sisäisen häiriintymättömän näkemystenvaihdon intressi? Jos tähän kysymykseen vastataan kieltävästi, voidaanko tähän intressiin soveltaa kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan d tai f alakohtaa?”
Asiat C-141/12 ja C-372/12 yhdistettiin 30.4.2013 tehdyllä päätöksellä suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Henkilötietojen käsitettä koskevat ensimmäinen ja toinen kysymys asiassa C-141/12 ja viides kysymys asiassa C-372/12
Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet kysyvät ensimmäisellä ja toisella kysymyksellä asiassa C-141/12 ja viidennellä kysymyksellä asiassa C-372/12, joita on syytä tarkastella yhdessä, ennen kaikkea, onko direktiivin 95/46 2 artiklan a alakohtaa tulkittava siten, että muistioon sisältyvät oleskeluluvan hakijaa koskevat tiedot ja oikeudellinen arviointi ovat kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ”henkilötietoja”.
Vaikka kaikki tältä osin näkemyksensä esittäneet osapuolet katsovat, että muistiossa esitetyt oleskeluluvan hakijaa koskevat tiedot kuuluvat ”henkilötietojen” käsitteen alaan ja esittävät siis, että ensimmäiseen kysymykseen asiassa C-141/12 vastataan myöntävästi, mielipiteet eroavat siltä osin kuin kyse on tähän hallinnolliseen asiakirjaan sisältyvästä oikeudellisesta arvioinnista, jota koskee toinen kysymys samassa asiassa ja viides kysymys asiassa C-372/12.
Sekä YS, M ja S että Kreikan, Itävallan ja Portugalin hallitus ja Euroopan komissio katsovat, että siltä osin kuin tämä oikeudellinen arviointi koskee konkreettista luonnollista henkilöä ja perustuu tämän tilanteeseen ja yksilöllisiin ominaisuuksiin, se kuuluu myös tämän käsitteen alaan. Kreikan hallitus ja komissio täsmentävät kuitenkin, että näin on ainoastaan sellaisten oikeudellisten arviointien osalta, joihin sisältyy luonnollista henkilöä koskevia tietoja, mutta ei sellaisten, joihin sisältyy vain abstrakti oikeudellinen tulkinta, kun taas M ja S puolestaan katsovat, että myös tällainen abstrakti tulkinta kuuluu kyseisen säännöksen soveltamisalaan, jos se on oleskelulupahakemuksen arvioinnissa ratkaiseva ja sitä sovelletaan hakijaa koskevassa konkreettisessa tapauksessa.
Alankomaiden, Tšekin ja Ranskan hallitukset sen sijaan katsovat, että muistioon sisältyvä oikeudellinen arviointi ei kuulu ”henkilötietojen” käsitteen alaan.
Tältä osin on palautettava mieleen, että direktiivin 95/46 2 artiklan a alakohtaan sisältyvän määritelmän mukaan henkilötiedoilla tarkoitetaan ”kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevia tietoja”.
Ei ole epäilystäkään siitä, että muistioon sisältyvät oleskeluluvan hakijaa koskevat tiedot, kuten hakijan nimi, syntymäaika, kansalaisuus, sukupuoli, etninen alkuperä, uskonto ja kieli, ovat tietoja, jotka koskevat tätä luonnollista henkilöä, joka yksilöidään tässä muistiossa erityisesti hänen nimensä perusteella, ja että niiden on näin ollen katsottava olevan ”henkilötietoja” (ks. vastaavasti tuomio Huber, C-524/06,
EU:C:2008:724
, 31 ja 43 kohta).
Sitä vastoin muistioon sisältyvästä oikeudellisesta arvioinnista on todettava, että vaikka siihen voi sisältyä henkilötietoja, se ei itsessään ole tällainen tieto direktiivin 95/46 2 artiklan a alakohdassa tarkoitetuin tavoin.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 59 kohdassa ja kuten myös Alankomaiden, Tšekin ja Ranskan hallitukset ovat todenneet, tällainen oikeudellinen arviointi ei ole oleskeluluvan hakijaan liittyvää tietoa, vaan enintään – siltä osin kuin se ei ole pelkästään abstraktia oikeuden tulkintaa – tietoa, joka koskee sitä, millä tavoin toimivaltainen viranomainen arvioi ja soveltaa tätä oikeutta kyseisen hakijan tilanteeseen, joka määritetään erityisesti tämän viranomaisen käytettävissä olevien hakijan henkilötietojen avulla.
Tämä direktiivissä 95/46 tarkoitetun ”henkilötietojen” käsitteen tulkinta ei perustu pelkästään sen 2 artiklan a alakohtaan vaan sitä vahvistavat myös direktiivin tavoite ja rakenne.
Direktiivin 1 artiklan mukaan sen tavoitteena on suojata yksilöiden perusoikeuksia ja ‑vapauksia, erityisesti heidän oikeuttaan yksityisyyteen, henkilötietojen käsittelyssä ja mahdollistaa näin näiden tietojen vapaa liikkuvuus jäsenvaltioiden välillä.
Direktiivin 95/46 johdanto-osan 25 perustelukappaleen mukaan siinä säädettyjen yksilöiden suojelun periaatteiden on ilmettävä yhtäältä asianomaista henkilöä koskevia tietoja käsittelevien velvoitteissa, ja toisaalta henkilöiden, joiden tietoja käsitellään, oikeudessa saada tieto tästä käsittelystä, tutustua tietoihin, pyytää niiden oikaisua ja jopa vastustaa käsittelyä tietyissä olosuhteissa.
Direktiivissä 95/46 tarkoitetuista rekisteröidyn oikeuksista on todettava, että yksityisyyden kunnioittamisen perusoikeus merkitsee, että kyseinen henkilö voi varmistua henkilötietojensa paikkansapitävyydestä ja niiden käsittelyn laillisuudesta. Kuten direktiivin johdanto-osan 41 perustelukappaleessa on todettu, rekisteröidyllä on direktiivin 12 artiklan a alakohdan mukaan oikeus tutustua itseään koskeviin käsiteltäviin tietoihin voidakseen suorittaa tarpeelliset tarkastukset. Tämä tiedonsaantioikeus on tarpeen erityisesti, jotta rekisteröity voi saada rekisterinpitäjän oikaisemaan, poistamaan tai suojaamaan nämä tiedot ja näin ollen käyttää direktiivin 12 artiklan b alakohdassa tarkoitettuja oikeuksiaan (ks. vastaavasti tuomio Rijkeboer, C-553/07,
EU:C:2009:293
, 49 ja 51 kohta).
Toisin kuin muistioon sisältyvät oleskeluluvan hakijaa koskevat tiedot, jotka voivat muodostaa tosiasiaperustan siihen sisältyvälle oikeudelliselle arvioinnille, tällainen arviointi ei, kuten Alankomaiden ja Ranskan hallitukset ovat todenneet, sinällään voi olla hakijan suorittaman paikkansapitävyyden arvioinnin ja oikaisun kohteena direktiivin 95/46 12 artiklan b alakohdassa tarkoitetuin tavoin.
Näin ollen se, että oleskeluluvan hakijan oikeus tutustua asiakirjoihin ulotettaisiin koskemaan tätä oikeudellista arviointia, ei tosiasiassa palvelisi direktiivin tavoitetta, joka on hakijan yksityisyyden suojelu häntä koskevien tietojen käsittelyssä, vaan sillä pyrittäisiin takaamaan hänelle oikeus tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin, jota direktiivi 95/46 ei kuitenkaan koske.
Analogisessa asiayhteydessä siltä osin kuin kyse on unionin toimielinten suorittamasta henkilötietojen käsittelystä, josta säädetään yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18.12.2000 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 45/2001 (
EYVL L 8, s. 1
) yhtäältä ja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 (
EYVL L 145, s. 43
) toisaalta, unionin tuomioistuin on jo tuomion komissio v. Bavarian Lager (C‑28/08 P,
EU:C:2010:378
) 49 kohdassa todennut, että mainituilla asetuksilla on eri tavoitteet ja että toisin kuin asetuksella N:o 1049/2001, asetuksella N:o 45/2001 ei pyritä turvaamaan viranomaisten päätöksentekomenettelyn avoimuutta ja edistämään hyviä hallintokäytäntöjä helpottamalla asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden käyttöä. Tämä toteamus pätee myös direktiivin 95/46 osalta, jonka tavoite on pääasiallisesti sama kuin asetuksen N:o 45/2001 tavoite.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen asiassa C-141/12 ja viidenteen kysymykseen asiassa C-372/12 on vastattava, että direktiivin 95/46 2 artiklan a alakohtaa on tulkittava siten, että muistioon sisältyvät oleskeluluvan hakijaa koskevat tiedot ja tarvittaessa siihen sisältyvään oikeudelliseen arviointiin sisältyvät tiedot ovat kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ”henkilötietoja”, mutta mainittua arviointia sinällään ei sen sijaan voida luokitella samalla tavoin.
Mahdollisuutta rajoittaa tutustumisoikeutta koskeva kuudes kysymys asiassa C-372/12
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen asiassa C-141/12 ja viidenteen kysymykseen asiassa C-372/12 annettu vastaus ja se, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on asiassa C-372/12 täsmentänyt, että esitettyyn kuudenteen kysymykseen tarvitaan vastaus vain, jos muistioon sisältyvää oikeudellista arviointia on pidettävä henkilötietona, kuudenteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Tutustumisoikeuden laajuutta koskevat kolmas ja viides kysymys asiassa C-141/12 ja ensimmäinen ja toinen kysymys asiassa C-372/12
Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet kysyvät kolmannella ja viidennellä kysymyksellä asiassa C-141/12 ja ensimmäisellä ja toisella kysymyksellä asiassa C-372/12, joita on syytä tarkastella yhdessä, onko direktiivin 95/46 12 artiklan a alakohtaa ja perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että oleskeluluvan hakijalla on oikeus tutustua muistioon sisältyviin häntä koskeviin tietoihin, ja jos näin on, merkitseekö tämä oikeus sitä, että toimivaltaisten viranomaisten on annettava hänelle jäljennös tästä muistiosta vai riittääkö, että hänelle annetaan kattava selvitys tiedoista ymmärrettävässä muodossa.
Kaikki asianosaiset ja muut osapuolet unionin tuomioistuimessa käytävässä menettelyssä ovat yhtä mieltä siitä, että direktiivin 95/46 12 artiklan a alakohdassa annetaan oleskeluluvan hakijalle oikeus tutustua kaikkiin muistioon sisältyviin henkilötietoihin, mutta niiden näkemykset tämän oikeuden konkreettisesta laajuudesta eroavat toisistaan sen mukaan, miten ne tulkitsevat käsitettä ”henkilötiedot”.
Siltä osin kuin kyse on siitä, missä muodossa tämä tutustumisoikeus on annettava, YS, M ja S sekä Kreikan hallitus katsovat, että hakijalla on oikeus saada jäljennös muistiosta. Niiden mukaan hänellä on näet vain tällaisen jäljennöksen avulla mahdollisuus varmistua siitä, että hänellä on hallussaan kaikki muistioon sisältyvät häntä koskevat henkilötiedot.
Alankomaiden, Tšekin, Ranskan ja Portugalin hallitukset sekä komissio sen sijaan katsovat, ettei direktiivin 95/46 12 artiklan a alakohdassa eikä perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdassa aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta toimittaa oleskeluluvan hakijalle jäljennöstä muistiosta. Ne katsovat, että on olemassa muita mahdollisuuksia luovuttaa ymmärrettävässä muodossa tällaiseen asiakirjaan sisältyvät henkilötiedot, esimerkiksi siten, että toimitetaan hakijalle kattava ja ymmärrettävä selvitys kyseisistä tiedoista.
On ensiksi palautettava mieleen, että direktiivin 95/46 säännöksiä, joilla säännellään sellaisten henkilötietojen käsittelyä, jotka saattavat loukata perusvapauksia ja varsinkin oikeutta yksityisyyteen, on välttämättä tulkittava perusoikeuksien valossa, ja nämä perusoikeudet ovat vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erottamaton osa yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo ja jotka sisältyvät nykyään perusoikeuskirjaan (ks. mm. tuomio Connolly v. komissio, C‑274/99 P,
EU:C:2001:127
, 37 kohta; tuomio Österreichischer Rundfunk ym., C-465/00, C-138/01 ja C-139/01,
EU:C:2003:294
, 68 kohta ja tuomio Google Spain ja Google, C-131/12,
EU:C:2014:317
, 68 kohta).
Perusoikeuskirjan 8 artiklan, jossa vahvistetaan nimenomaisesti oikeus henkilötietojen suojaan, 2 kohdassa määrätään muun muassa, että jokaisella on oikeus tutustua niihin tietoihin, joita hänestä on kerätty. Tämä vaatimus on pantu täytäntöön direktiivin 95/46 12 artiklan a alakohdalla (ks. vastaavasti tuomio Google Spain ja Google,
EU:C:2014:317
, 69 kohta).
Kyseisessä direktiivin 95/46 säännöksessä säädetään, että jäsenvaltioiden on taattava rekisteröidylle oikeus saada rekisterinpitäjältä vapaasti, kohtuullisin väliajoin ja ilman aiheetonta viivytystä tai aiheettomia kustannuksia käsiteltävät tiedot itselleen ymmärrettävässä muodossa sekä kaikki tietojen alkuperästä käytettävissä olevat tiedot.
Vaikka direktiivissä 95/46 asetetaan siis jäsenvaltioille velvollisuus taata, että jokainen rekisteröity voi saada itselleen rekisterinpitäjältä kaikki häntä koskevat tämän laatuiset käsiteltävät tiedot ymmärrettävässä muodossa, siinä jätetään näiden valtioiden huoleksi määrittää, missä konkreettisessa aineellisessa muodossa tämän tietojen saamisen on tapahduttava, kunhan muoto on ”ymmärrettävä”, toisin sanoen sellainen, että rekisteröity voi siitä saada nämä tiedot tietoonsa ja tarkistaa, että ne ovat paikkansapitäviä ja että niitä käsitellään tämän direktiivin kanssa yhteensopivalla tavalla, jotta rekisteröity voi tarvittaessa käyttää hänelle direktiivin 12 artiklan b ja c alakohdassa ja 14, 22 ja 23 artiklassa annettuja oikeuksia (ks. vastaavasti tuomio Rijkeboer,
EU:C:2009:293
, 51 ja 52 kohta).
Siltä osin kuin tällä tutustumisoikeudella tavoiteltu päämäärä voidaan täysimääräisesti saavuttaa jollakin muulla tiedonantotavalla, rekisteröity ei voi vedota direktiivin 95/46 12 artiklan a alakohdasta eikä perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdasta johtuvaan oikeuteen saada jäljennöstä asiakirjasta tai alkuperäisestä tiedostosta, johon kyseiset tiedot sisältyvät. Jotta rekisteröity ei saisi tietoonsa muita tietoja kuin itseään koskevia henkilötietoja, hän voi saada sellaisen jäljennöksen asiakirjasta tai alkuperäisestä tiedostosta, jossa nämä muut tiedot on tehty lukukelvottomiksi.
Pääasioissa kyseessä olevan kaltaisissa tilanteissa edellä 48 kohdassa annetusta vastauksesta käy ilmi, että ainoastaan muistioon sisältyvät oleskeluluvan hakijaa koskevat tiedot ja tarvittaessa siihen sisältyvään oikeudelliseen arviointiin sisältyvät tiedot ovat direktiivin 95/46 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuja ”henkilötietoja”. Näin ollen tutustumisoikeus, johon kyseinen hakija voi direktiivin 95/46 12 artiklan a alakohdan ja perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohdan nojalla vedota, koskee ainoastaan näitä tietoja. Tämän tutustumisoikeuden täyttämiseksi riittää, että oleskeluluvan hakijan hallintaan annetaan näistä tiedoista kattava selvitys ymmärrettävässä muodossa eli muodossa, josta rekisteröity voi saada nämä tiedot tietoonsa ja tarkistaa, että ne ovat paikkansapitäviä ja että niitä käsitellään tämän direktiivin kanssa yhteensopivalla tavalla, jotta hän voi tarvittaessa käyttää hänelle kyseisen direktiivin 12 artiklan b ja c alakohdassa ja 14, 22 ja 23 artiklassa annettuja oikeuksia.
Edellä esitetystä seuraa, että kolmanteen ja viidenteen kysymykseen asiassa C-141/12 ja ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen asiassa C-372/12 on vastattava, että direktiivin 95/46 12 artiklan a alakohtaa ja perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että oleskeluluvan hakijalla on oikeus tutustua kaikkiin häntä koskeviin henkilötietoihin, joita kansalliset hallintoviranomaiset käsittelevät direktiivin 2 artiklan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämän oikeuden täyttämiseksi riittää, että oleskeluluvan hakijan hallintaan annetaan näistä tiedoista kattava selvitys ymmärrettävässä muodossa eli muodossa, josta rekisteröity voi saada nämä tiedot tietoonsa ja tarkistaa, että ne ovat paikkansapitäviä ja että niitä käsitellään tämän direktiivin kanssa yhteensopivalla tavalla, jotta hän voi tarvittaessa käyttää hänelle kyseisessä direktiivissä annettuja oikeuksia.
Perusoikeuskirjan 41 artiklaa koskevat neljäs kysymys asiassa C-141/12 ja kolmas ja neljäs kysymys asiassa C-372/12
Neljännellä kysymyksellä asiassa C-141/12 ja kolmannella ja neljännellä kysymyksellä asiassa C-372/12, joita on syytä tarkastella yhdessä, kansalliset tuomioistuimet kysyvät ennen kaikkea, onko perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaa tulkittava siten, että oleskeluluvan hakija voi vedota kansallisia viranomaisia vastaan kyseisessä määräyksessä tarkoitettuun oikeuteen tutustua asiakirjoihin, ja jos näin on, mikä on määräykseen sisältyvän ilmaisun ”ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden päätöksenteossa” ulottuvuus.
Komission mukaan nämä kysymykset on jätettävä tutkimatta, koska ne ovat hypoteettisia ja epäselviä.
On palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. mm. tuomio Márquez Samohano, C-190/13,
EU:C:2014:146
, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ei kuitenkaan ole käsiteltävässä asiassa. Ennakkoratkaisupyynnöt esittäneiden tuomioistuinten esittämän tosiseikaston valossa ei näytä siltä, että kysymys siitä, voivatko pääasioiden hakijat vedota perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla oikeuteen tutustua oleskelulupahakemuksiaan koskevaan asiakirja-aineistoon, olisi luonteeltaan puhtaasti hypoteettinen. Kysymysten muotoilu ja ennakkoratkaisupyyntöihin sisältyvät niitä koskevat tiedot ovat lisäksi riittävän selkeitä, jotta voidaan määrittää näiden kysymysten ulottuvuus ja jotta yhtäältä unionin tuomioistuin voi antaa niihin vastauksen ja toisaalta asianomaiset voivat esittää huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti.
YS, M ja S sekä Kreikan hallitus katsovat näiden ennakkoratkaisukysymysten perusteella, että oleskeluluvan hakija voi perustaa oikeuden tutustua asiakirja-aineistoon perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, kun otetaan huomioon, että kyseisen luvan myöntämismenettelyssä kansalliset viranomaiset panevat täytäntöön turvapaikkadirektiivejä. Sen sijaan Alankomaiden, Tšekin, Ranskan, Itävallan ja Portugalin hallitukset sekä komissio katsovat, että perusoikeuskirjan 41 artikla on osoitettu yksinomaan unionin toimielimille, minkä vuoksi se ei voi perustaa oikeutta tutustua asiakirjoihin kansallisessa menettelyssä.
On muistettava ensiksi, että perusoikeuskirjan 41 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus hyvään hallintoon”, 1 kohdassa määrätään, että jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Saman artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että tähän oikeuteen sisältyy erityisesti jokaisen oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset.
Perusoikeuskirjan 41 artiklan sanamuodosta käy siis selvästi ilmi, että sitä ei ole osoitettu jäsenvaltioille vaan ainoastaan unionin toimielimille, elimille ja laitoksille (ks. vastaavasti tuomio Cicala, C-482/10,
EU:C:2011:868
, 28 kohta). Näin ollen oleskeluluvan hakija ei voi johtaa perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdasta oikeutta hakemustaan koskevaan kansalliseen asiakirja-aineistoon.
Tässä määräyksessä vahvistettu oikeus hyvään hallintoon ilmentää erästä unionin oikeuden yleistä periaatetta (tuomio H. N., C-604/12,
EU:C:2014:302
, 49 kohta). Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet eivät käsiteltävissä asioissa esittämissään kysymyksissä kuitenkaan pyydä tämän yleisen periaatteen tulkintaa, vaan haluavat tietää, voidaanko perusoikeuskirjan 41 artiklaa sinällään soveltaa unionin jäsenvaltioihin.
Neljänteen kysymykseen asiassa C-141/12 ja kolmanteen ja neljänteen kysymykseen asiassa C-372/12 on tämän vuoksi vastattava, että perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että oleskeluluvan hakija ei voi vedota tähän määräykseen kansallisia viranomaisia vastaan.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY 2 artiklan a alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan muistion kaltaiseen hallinnolliseen asiakirjaan, jossa virkamies esittää perustelut sellaisen päätösluonnoksen tueksi, joka hänen on laadittava oleskelulupahakemusta koskevan päätöksen tekemistä edeltävässä menettelyssä, sisältyvät oleskeluluvan hakijaa koskevat tiedot ja tarvittaessa kyseiseen asiakirjaan sisältyvään oikeudelliseen arviointiin sisältyvät tiedot ovat kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ”henkilötietoja”, mutta mainittua arviointia sinällään ei sen sijaan voida luokitella samalla tavoin.

2)
Direktiivin 95/46 12 artiklan a alakohtaa ja perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että oleskeluluvan hakijalla on oikeus tutustua kaikkiin häntä koskeviin henkilötietoihin, joita kansalliset hallintoviranomaiset käsittelevät direktiivin 2 artiklan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämän oikeuden täyttämiseksi riittää, että oleskeluluvan hakijan hallintaan annetaan näistä tiedoista kattava selvitys ymmärrettävässä muodossa eli muodossa, josta kyseinen hakija voi saada nämä tiedot tietoonsa ja tarkistaa, että ne ovat paikkansapitäviä ja että niitä käsitellään tämän direktiivin kanssa yhteensopivalla tavalla, jotta mainittu hakija voi tarvittaessa käyttää hänelle kyseisessä direktiivissä annettuja oikeuksia.

3)
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että oleskeluluvan hakija ei voi vedota tähän määräykseen kansallisia viranomaisia vastaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.