CELEX: 62011TJ0151
Ayudas de Estado
Servicio público de radiodifusión
Ayuda prevista por España en favor de RTVE
Modificación del sistema de financiación
Sustitución de los ingresos de publicidad por nuevos gravámenes sobre los operadores de televisión y de telecomunicaciones
Decisión que declara la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior
Derechos procedimentales
Ayuda nueva
Modificación del régimen de ayuda existente
Medida fiscal que constituye el modo de financiación de la ayuda
Vinculo obligatorio entre el destino del gravamen y la ayuda
Influencia directa de la recaudación del gravamen en la cuantía de la ayuda
Proporcionalidad
Obligación de motivación

Mediante el presente recurso, las demandantes, Telefónica de España, S.A., y Telefónica Móviles España, S.A., solicitan la anulación de la Decisión 2011/1/UE de la Comisión, de 20 de julio de 2010, relativa al régimen de ayudas C 38/09 (ex NN 58/09) que España tiene previsto ejecutar en favor de la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) (
DO 2011, L 1, p. 9
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). En esta Decisión, la Comisión constató que el sistema de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española, S.A. (RTVE), modificado por el Reino de España mediante la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (BOE n
o
210, de 31 de agosto de 2009, p. 74003; en lo sucesivo, «Ley 8/2009»), por la que se modificaba la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal (BOE n
o
134, de 6 de junio de 2006, p. 21270; en lo sucesivo, «Ley 17/2006»), era compatible con el mercado interior en virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2.
Antecedentes del litigio y Decisión impugnada
Telefónica de España es el operador histórico en el sector de las telecomunicaciones en España, en particular, para los servicios de telefonía fija, que pueden incluir el suministro por cable de televisión de pago, la interconexión y los circuitos alquilados. Telefónica Móviles España es un operador de telefonía móvil en España. Ambas sociedades son propiedad al 100 % de Telefónica de España, S.A. Telefónica de España opera en el mercado de la oferta de contenidos audiovisuales a través de su red «Internet Protocol Television», mediante su servicio «Imagenio».
RTVE es el organismo público prestador del servicio de radio y televisión nacional, ámbitos en los que la Ley 17/2006 le ha encomendado una misión de servicio público.
La Ley 17/2006 establecía un régimen de financiación mixta de RTVE. En virtud de dicha Ley, por una parte, RTVE disponía de ingresos derivados de su actividad comercial, en particular, de la venta de espacios publicitarios. Por otra parte, recibía una compensación del Estado español por el cumplimiento de la misión de servicio público. Este sistema de financiación (en lo sucesivo, «régimen existente de financiación de RTVE») fue aprobado por la Comisión de las Comunidades Europeas mediante las Decisiones C(2005) 1163 final, de 20 de abril de 2005, relativa a una ayuda estatal en favor de RTVE (E8/05) (resumen en
DO 2006, C 239, p. 17
), y C(2007) 641 final, de 7 de marzo de 2007, sobre financiación de medidas de reducción de plantilla de RTVE (NN 8/07) (resumen en
DO 2007, C 109, p. 2
).
El 22 de junio de 2009, la Comisión recibió una denuncia relativa al proyecto de ley que dio lugar a la Ley 8/2009. El 5 de agosto de 2009, la Comisión solicitó información al Reino de España sobre dicho proyecto.
La Ley 8/2009, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2009, modificó el régimen existente de financiación de RTVE.
En primer lugar, la Ley 8/2009 disponía que, a partir de finales de 2009, se dejaría de utilizar como fuente de ingresos para RTVE la publicidad, la televenta, el patrocinio y los servicios de acceso. Los únicos ingresos comerciales de los que continuaría disponiendo RTVE después de esta fecha serían los procedentes de la prestación de servicios a terceros y de la venta de sus producciones propias [artículo 2, apartado 1, letra e), de la Ley 8/2009]. Estos ingresos se limitaban a una cuantía cercana a los 25 millones de euros (véase el considerando 9 de la Decisión impugnada).
Asimismo, para compensar la pérdida de los demás ingresos comerciales, la Ley 8/2009 introduce o modifica, en su artículo 2, apartado 1, letras b) a d), y en sus artículos 4 a 6, las tres medidas fiscales siguientes:
—
una nueva aportación del 3 % de los ingresos de los operadores de televisión en acceso abierto y del 1,5 % de los ingresos de los operadores de televisión de pago establecidos en España; la contribución de esta aportación al presupuesto de RTVE no podrá superar el 15 % (por lo que respecta a la televisión en acceso abierto) y el 20 % (en lo que atañe a la televisión de pago) de la ayuda total destinada cada año a RTVE y cualquier otro ingreso fiscal superior se asignará a los Presupuestos Generales del Estado [artículos 2, apartado 1, letra d), y 6 de la Ley 8/2009];
—
una nueva aportación del 0,9 % de los ingresos brutos de explotación (excluidos los obtenidos en el mercado de referencia al por mayor) de los operadores de servicios de telecomunicaciones establecidos en España, que figuren inscritos en el Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones siempre que tengan un ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma, que presten servicios audiovisuales o cualquier otro tipo de servicio que incluya publicidad, para uno de los servicios siguientes: servicio telefónico fijo, servicio telefónico móvil y proveedor de acceso a Internet; la contribución a la ayuda total destinada cada año a RTVE no podrá superar el 25 % y cualquier otro ingreso fiscal superior a dicho porcentaje se asignará a los Presupuestos Generales del Estado [artículos 2, apartado 1, letra c), y 5 de la Ley 8/2009];
—
un porcentaje del 80 %, con un importe máximo de 330 millones de euros, del rendimiento de la tasa existente sobre reserva de dominio público radioeléctrico; el resto se asignará a los Presupuestos Generales del Estado; este porcentaje podrá modificarse de conformidad con las leyes sobre los Presupuestos Generales del Estado [artículos 2, apartado 1, letra b), y 4 de la Ley 8/2009].
Además, se mantenía la compensación por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, a que se refiere la Ley 17/2006 [artículo 2, apartado 1, letra a), de la Ley 8/2009]. De este modo, si las fuentes de financiación antes mencionadas [y algunas otras fuentes sin gran importancia previstas en el artículo 2, apartado 1, letras f) a i), de la Ley 8/2009] no fuesen suficientes para cubrir los costes globales del cumplimiento de las obligaciones de servicio público de RTVE, el Estado español estaba obligado, con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009 y al artículo 33 de la Ley 17/2006, a cubrir la diferencia. Por lo tanto, el sistema de financiación mixta de RTVE había pasado a ser un sistema de financiación casi exclusivamente pública (en lo sucesivo, «régimen de financiación casi exclusivamente pública»).
Por último, el artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009 preveía un límite para los ingresos de RTVE. Durante el bienio 2010-2011, el total de ingresos de RTVE no podía superar los 1200 millones de euros anuales, importe que operaría también como límite de gastos en cada ejercicio. Durante el trienio 2012-2014, el incremento máximo de ese importe se fijaba en un 1 % y, para los años siguientes, el incremento se determinaría según la evolución anual del índice de precios al consumo.
La Ley 8/2009 modifica también la definición de la misión de servicio público de radiodifusión encomendada a RTVE. En particular, establece obligaciones adicionales de RTVE respecto a la programación infantil. Asimismo, prevé límites para la adquisición de derechos de emisión de eventos deportivos, así como para la emisión de películas realizadas por las grandes productoras cinematográficas internacionales en horario de máxima audiencia.
El 2 de diciembre de 2009, la Comisión notificó a España su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE por la modificación del régimen de financiación de RTVE (en lo sucesivo, «decisión de incoar el procedimiento de investigación formal») (resumen en
DO 2010, C 8, p. 31
). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar observaciones sobre la medida en cuestión.
El 18 de marzo de 2010, la Comisión inició el procedimiento por incumplimiento de Estado previsto en el artículo 258 TFUE, considerando que el gravamen impuesto sobre las comunicaciones electrónicas era contrario al artículo 12 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (
DO L 108, p. 21
). El 30 de septiembre de 2010, mediante dictamen motivado, la Comisión solicitó al Reino de España que eliminase el gravamen debido a su incompatibilidad con la mencionada Directiva.
El 20 de julio de 2010, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, por la que se declara que la modificación del sistema de financiación de RTVE prevista por la Ley 8/2009 era compatible con el mercado interior en virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2. Se basaba, en particular, en que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 no formaban parte de los nuevos elementos de ayuda previstos por dicha Ley y en que una eventual incompatibilidad de estas medidas fiscales con la Directiva autorización no afectaría, por tanto, al examen de la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior. Asimismo, la Comisión consideró que el régimen financiero modificado de RTVE era conforme con el artículo 106 TFUE, apartado 2, ya que era proporcionado.
Procedimiento ante el Tribunal General
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de marzo de 2011, las demandantes interpusieron el presente recurso.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de mayo de 2011, el Reino de España solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de la Comisión.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de junio de 2011, RTVE solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de la Comisión.
Por autos de 30 de junio y de 22 de septiembre de 2011, respectivamente, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió dichas intervenciones.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 20 de julio de 2011, las demandantes solicitaron que ciertos datos e informaciones contenidos en los anexos de la demanda recibieran un tratamiento confidencial frente a RTVE.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 10 de octubre de 2011, RTVE manifestó sus objeciones a la totalidad de la solicitud de tratamiento confidencial formulada por las demandantes.
Por auto de 7 de diciembre de 2011, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal desestimó la solicitud de tratamiento confidencial.
Las coadyuvantes presentaron escritos de formalización de la intervención y las demandantes presentaron observaciones sobre estos escritos en los plazos señalados.
Por escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 8 de marzo de 2012, las demandantes solicitaron que ciertos datos contenidos en sus observaciones sobre el escrito de intervención de RTVE recibieran un tratamiento confidencial frente al Reino de España y RTVE.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 10 y 11 de abril de 2012, respectivamente, el Reino de España y RTVE se opusieron a las solicitudes de tratamiento confidencial formuladas por las demandantes.
Por auto de 4 de julio de 2013, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal desestimó la solicitud de tratamiento confidencial.
Mediante escritos de 9 de julio de 2013, el Tribunal solicitó a las partes que respondieran algunas cuestiones en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, conforme al artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento. Las partes dieron cumplimiento a esta solicitud en el plazo señalado.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió iniciar la fase oral. En la vista de 15 de octubre de 2013 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
Las demandantes solicitan al Tribunal que:
—
Anule la Decisión impugnada con arreglo al artículo 263 TFUE.
—
En cualquier caso, condene en costas a la Comisión.
—
Condene al Reino de España a cargar con la totalidad de las costas vinculadas a su intervención, incluidas aquellas en que hayan incurrido las demandantes.
—
Condene a RTVE a cargar con la totalidad de las costas vinculadas a su intervención, incluidas aquellas en que hayan incurrido las demandantes.
La Comisión, el Reino de España y RTVE solicitan al Tribunal que:
—
Declare la inadmisibilidad parcial del recurso.
—
En cualquier caso, desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
El recurso se fundamenta en cinco motivos, basados, en primer lugar, en la violación de los derechos procedimentales garantizados por el artículo 108 TFUE, apartado 2; en segundo lugar, en la infracción del artículo 108 TFUE y del artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO L 83, p. 1
); en tercer lugar, en el incumplimiento de la obligación de motivación a este respecto; en cuarto lugar, en un error respecto al concepto de ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE y, en quinto lugar, en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2, y en el incumplimiento de la obligación de motivación.
1.
Sobre la admisibilidad del recurso y de los motivos formulados
La Comisión, apoyada por el Reino de España y RTVE, afirma que el recurso es parcialmente inadmisible. Las demandantes sólo tienen interés en el ejercicio de la acción para la anulación de la Decisión impugnada por lo que respecta a los elementos de esta Decisión relacionados con las aportaciones que deben efectuar. Por lo tanto, no tienen interés en solicitar la anulación de dicha Decisión en la medida en que se refiere bien a aportaciones que deben abonar en cualquier caso, independientemente de la adscripción de su importe, bien a aportaciones que no deben pagar. Cada una de las aportaciones previstas en los artículos 4 a 6 de la Ley 8/2009 es separable de las otras. En consecuencia, la anulación de una de ellas no afecta a las demás.
Por su parte, el Reino de España invoca que los motivos segundo a quinto son inadmisibles por carecer las demandantes de interés en el ejercicio de la acción. Estos motivos pretenden atacar el fundamento de la Decisión impugnada. Por ello, no es suficiente con que las demandantes sean interesados en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, sino que deben resultar individualmente afectadas por la Decisión impugnada. Ahora bien, la Ley 8/2009 no afecta sustancialmente a la posición de las demandantes en el mercado.
Las demandantes rebaten estas alegaciones.
A este respecto, procede recordar que el juez de la Unión Europea puede apreciar si, en las circunstancias del caso de autos, una recta administración de la justicia puede justificar que se desestime el recurso o un motivo en cuanto al fondo, sin pronunciarse previamente sobre su inadmisibilidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer,
C-23/00 P, Rec. p. I-1873
, apartados 51 y 52, y sentencia del Tribunal General de 15 de junio de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión,
T-171/02, Rec. p. II-2123
, apartado 155).
En las circunstancias del presente asunto, el Tribunal considera que, en aras de la economía procesal, deben examinarse conjuntamente la pretensión de anulación formulada por las demandantes y el fundamento de los motivos invocados en su apoyo, sin pronunciarse previamente sobre la admisibilidad del recurso en su conjunto, ni sobre la admisibilidad de los motivos segundo a quinto, dado que, en cualquier caso y por las razones que se exponen a continuación, el recurso carece de fundamento.
2.
Sobre el fondo
Sobre el primer motivo, basado en la violación de los derechos procedimentales garantizados por el artículo 108 TFUE, apartado 2
Mediante su primer motivo, las demandantes alegan que la Comisión violó los derechos procedimentales que les garantiza el artículo 108 TFUE, apartado 2. En el considerando 29 de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión constató que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 eran disociables del régimen existente de financiación de RTVE, pese a que existían dudas a ese respecto. La Comisión limitó de este modo el objeto del procedimiento de investigación formal. Las demandantes señalan que esta limitación tuvo como consecuencia la restricción de sus derechos procedimentales, dado que la Comisión únicamente estaba obligada a tomar en consideración las observaciones de los terceros interesados sobre el objeto del procedimiento. Por tanto, en lo que atañe a si las medidas fiscales eran disociables de los elementos de ayuda, no han disfrutado de una protección comparable a la que les hubiera correspondido en caso de que dicha cuestión hubiera sido objeto del procedimiento. En consecuencia, se da una situación equivalente a aquella en la que la Comisión adopta una decisión final sobre una medida sin incoar un procedimiento de investigación formal, a pesar de existir serias dudas sobre la medida controvertida.
La Comisión, apoyada por el Reino de España y RTVE, refuta estas alegaciones.
A este respecto, procede recordar que el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, tiene por objeto, en particular, proteger los derechos de terceros potencialmente interesados y presenta carácter necesario siempre que la Comisión encuentre serias dificultades para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado común (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2011, Autriche/Scheucher-Fleisch y otros,
C-47/10 P, Rec. p. I-10707
, apartado 70, y sentencia del Tribunal General de 10 de febrero de 2009, Deutsche Post y DHL International/Comisión,
T-388/03, Rec. p. II-199
, apartado 87).
Procede asimismo señalar que, en el presente caso, las demandantes no imputan a la Comisión no haber incoado un procedimiento de investigación formal sobre la Ley 8/2009. Afirman que, aunque la Comisión decidió iniciar el procedimiento de investigación formal respecto de esta Ley, vulneró los derechos procedimentales que les garantiza el artículo 108 TFUE, apartado 2, al constatar en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 eran separables del régimen existente de financiación de RTVE.
Procede rechazar esta alegación.
En efecto, las constataciones sobre las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 que la Comisión recoge en el considerando 29 de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal no pueden menoscabar los derechos procedimentales que garantiza a las demandantes el artículo 108 TFUE, apartado 2.
A diferencia de lo que sostienen las demandantes, la situación que se plantea en el presente caso no puede compararse a la que se hubiera dado si la Comisión hubiera decidido no iniciar el procedimiento de investigación formal en relación con la Ley 8/2009.
En el supuesto de que la Comisión hubiera decidido no incoar el procedimiento de investigación formal sobre la Ley 8/2009, las demandantes no habrían podido hacer uso de los derechos procedimentales que les garantiza el artículo 108 TFUE, apartado 2, en su condición de terceros interesados.
Por otro lado, en el presente caso la Comisión decidió iniciar el procedimiento de investigación formal respecto de la Ley 8/2009. En consecuencia, las demandantes podrían haber presentado observaciones como terceros interesados, que la Comisión hubiera podido tener en cuenta.
En primer lugar, las constataciones efectuadas por la Comisión en el considerando 29 de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal no se oponían a que las demandantes pudieran manifestar sus dudas acerca de la separabilidad de las medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009. Cuando la Comisión decide investigar formalmente una medida, invita a los terceros interesados a presentar observaciones sobre ésta. Nada obsta a que los terceros interesados presenten observaciones no sólo sobre las dudas que haya mencionado la Comisión en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, sino también sobre otros aspectos de la medida examinada.
Además, aun suponiendo que la Comisión no haya expresado dudas sobre la separabilidad de las medidas fiscales en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, no por ello se excluye que pueda tener en cuenta las dudas manifestadas por los terceros interesados en el marco de dicho procedimiento. Nada impide que, a raíz de las dudas planteadas en las observaciones de un tercero interesado, la Comisión proceda a un examen más detallado, recabe información adicional y, en su caso, modifique su postura. Resulta, en efecto, del artículo 4, apartado 4, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 que la decisión de incoar un procedimiento de investigación formal incluye un examen previo que permite a la Comisión formarse una primera opinión sobre si las medidas examinadas constituyen una ayuda en el sentido 107 TFUE, apartado 1, y si son o no compatibles con el mercado interior. Esta decisión tiene, por tanto, un carácter meramente preparatorio (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de 25 de noviembre de 2009, Andersen/Comisión, T‑87/09, no publicado en la Recopilación, apartado 53). El carácter necesariamente provisional de las apreciaciones realizadas en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal queda confirmado por el artículo 7 del Reglamento n
o
659/1999, que prevé que la Comisión puede decidir en la decisión final que la medida examinada no constituye una ayuda, que la ayuda notificada es compatible con el mercado común, que la ayuda notificada puede considerarse compatible con el mercado común si se cumplen ciertas condiciones o que la ayuda notificada es incompatible con el mercado común (sentencia del Tribunal de 27 de noviembre de 2003, Regione Siciliana/Comisión,
T-190/00, Rec. p. II-5015
, apartado 48).
Por consiguiente, no puede prosperar la alegación de las demandantes de que los derechos procedimentales garantizados por el artículo 108 TFUE, apartado 2, se han visto menoscabados por la apreciación de la Comisión que se recoge en el considerando 29 de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
Ninguna de las alegaciones formuladas por las demandantes puede enervar esta conclusión.
Por un lado, las demandantes señalan que puede deducirse de los apartados 90 a 99 de la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott (
C-290/07 P, Rec. p. I-7763
), que la Comisión no está obligada a tomar en consideración las dudas sobre determinados aspectos de la medida examinada que hayan manifestado los terceros interesados, en la medida en que no las haya planteado en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Ahora bien, esta interpretación de la sentencia citada es incorrecta. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia se limitó a señalar que la Comisión no está obligada a tener en cuenta los documentos que no le hayan sido aportados durante el procedimiento administrativo, sino pasado éste, y que, además, no contengan más que vagas afirmaciones.
Por otro lado, las demandantes, invocando los apartados 124 a 137 de la sentencia del Tribunal de 12 de septiembre de 2007, González y Díez/Comisión (
T-25/04, Rec. p. II-3121
), afirman que la Comisión debe tener en cuenta la confianza legítima que les han podido generar las indicaciones contenidas en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
Tampoco puede prosperar esta alegación.
La sentencia mencionada en el anterior apartado 50 se refiere a un caso en que el Tribunal examinaba si la Comisión había dado suficientes indicaciones en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal para permitir al beneficiario de la medida reparar en que la Comisión albergaba dudas sobre algún aspecto de la medida examinada, formular alegaciones y aportar los elementos que considerase necesarios a este respecto, con pleno conocimiento de causa. A falta de indicaciones suficientes, no puede esperarse que el beneficiario de una medida disipe las dudas de la Comisión sobre aquélla. Por lo tanto, puede invocar el principio de la confianza legítima cuando la Comisión se base en estas dudas en su decisión final.
Este razonamiento no es aplicable en el presente caso, en el que, en caso de desacuerdo, las demandantes podían someter observaciones sobre la constatación desarrollada por la Comisión en el considerando 29 de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, conforme a la cual las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 eran separables del régimen existente de financiación de RTVE. Habida cuenta del carácter necesariamente provisional de las apreciaciones efectuadas por la Comisión en dicha decisión, las demandantes no podían contar con que, a lo largo del procedimiento y, en particular, a raíz de sus observaciones, la Comisión no cambiara de opinión.
Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo por infundado.
Sobre el segundo motivo, basado en un error respecto al concepto de ayuda nueva en el sentido del artículo 108 TFUE y del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999
El segundo motivo se refiere a la parte de los fundamentos de la Decisión impugnada que lleva por título «Análisis del carácter de ayuda existente de las medidas», constituida por los considerandos 48 a 55. La Comisión respondió al argumento del Reino de España de que la Ley 8/2009 no suponía una alteración sustantiva del régimen de ayuda existente, modificado de conformidad con la Decisión de la Comisión adoptada en el asunto E 8/05, sin que tampoco constituyera una ayuda nueva que exigiera una nueva notificación (véase el considerando 48 de la Decisión impugnada).
Las demandantes alegan que, en los considerandos 48 a 55 de la Decisión impugnada, la Comisión aplicó erróneamente el concepto de ayuda nueva en el sentido del artículo 108 TFUE y del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999, al declarar que la modificación del régimen de financiación de RTVE introducida por la Ley 8/2009 era disociable del régimen existente de financiación de RTVE. Afirman que no puede considerarse que esta Ley constituya un simple añadido respecto al régimen existente. No se limita a modificar la financiación de RTVE, sino que modifica también la misión de servicio público confiada a dicho organismo. Ahora bien, a juicio de las demandantes, existe una relación entre la financiación y el desarrollo de la misión de servicio público. Por ello, la Comisión no podía considerar que la modificación de la financiación de RTVE introducida por dicha Ley era disociable del régimen existente y no debería haberla examinado de manera autónoma.
Asimismo, las demandantes sostienen que la Comisión ha vulnerado el principio de seguridad jurídica. La distinción que realizó en la Decisión impugnada entre el análisis de la modificación de la financiación y el de la modificación de la misión de servicio público es contraria a su práctica decisoria.
Por el contrario, la Comisión, apoyada por el Reino de España y RTVE, considera que debe desestimarse este motivo. En su opinión, las modificaciones introducidas por la Ley 8/2009 son separables del régimen existente. Señala que sólo las modificaciones que afecten a la esencia, es decir, al funcionamiento intrínseco de un régimen existente son indisociables de éste. Ahora bien, las modificaciones introducidas por la Ley 8/2009 no afectaron al funcionamiento del régimen de financiación existente. En primer lugar, las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 no afectaron ni a la valoración de los demás elementos de la ayuda concedida a RTVE ni al efecto que la ayuda estatal podía tener sobre el mercado. Además, el hecho de que las medidas fiscales reforzasen la independencia del servicio público no afectó al funcionamiento intrínseco del régimen existente ni a los efectos que la ayuda hubiera podido tener en el mercado. Por último, los ajustes de la misión de servicio público introdujeron una definición más restrictiva de la misión de servicio público, lo que no pudo afectar a la evaluación de su compatibilidad ni modificó la consideración del régimen existente de financiación de RTVE como ayuda existente.
La Comisión añade que la alegación basada en su práctica decisoria es inoperante, ya que la existencia de tal práctica no puede afectar a la legalidad de la Decisión impugnada. En cualquier caso, considera que su práctica no es incoherente.
En este contexto, procede comenzar por recordar las normas que rigen la modificación de un régimen de ayuda existente, antes de examinar su observancia por la Comisión en los considerandos 48 a 55 de la Decisión impugnada.
Sobre las normas que rigen la modificación de un régimen de ayuda existente
Por lo que respecta a las normas que rigen la modificación de un régimen de ayuda existente, debe recordarse, en primer lugar, que, en virtud del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999, se considera nueva ayuda todo régimen de ayuda o toda ayuda individual que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes.
Sin embargo, conforme al artículo 4 del Reglamento (CE) n
o
794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n
o
659/1999 (
DO L 140, p. 1
), no toda modificación de una ayuda existente constituye forzosamente una ayuda nueva. Como se desprende de la disposición citada, las modificaciones de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la medida de ayuda no se consideran modificaciones de una ayuda existente. Por lo tanto, para constituir una ayuda nueva, la modificación de una ayuda existente debe ser sustancial.
En el caso de que la modificación de un régimen de ayuda existente constituya una ayuda nueva, la Comisión debe examinar en qué medida afecta al régimen de ayuda existente. En principio, sólo la modificación en cuanto tal constituye una ayuda nueva. Únicamente en el supuesto de que la modificación afecte al régimen de ayuda inicial en su propia esencia dicho régimen se transforma en un nuevo régimen de ayuda. Sin embargo, no existe tal modificación sustancial cuando el elemento nuevo puede disociarse claramente del régimen inicial (sentencia del Tribunal de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comisión,
T-195/01 y T-207/01, Rec. p. II-2309
, apartados 109 a 111).
Por lo tanto, la modificación de un régimen de ayuda que prevea la extensión del régimen de ayuda existente a una nueva categoría de beneficiarios constituye una modificación claramente disociable del régimen inicial, puesto que la aplicación del régimen de ayuda existente a la nueva categoría de beneficiarios no afecta a la apreciación de compatibilidad del régimen inicial (sentencia del Tribunal de 11 de junio de 2009, ASM Brescia/Comisión,
T-189/03, Rec. p. II-1831
, apartado 106).
En este contexto, debe precisarse también que, sólo en la medida en que afecte a la esencia de un régimen de ayuda existente, la modificación de dicho régimen habrá de considerarse una ayuda nueva en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999. Por consiguiente, la Comisión puede limitarse a valorar únicamente los elementos del régimen existente que se hayan visto afectados en su esencia por la modificación. En lo que atañe a estos elementos, nada se opone a que la Comisión se base en el resultado de su evaluación inicial y se limite a examinar si esta evaluación se ve cuestionada por la modificación. En cuanto a la obligación de notificación del Estado miembro, se deriva de lo anterior que, aun en el caso de que una nueva medida de ayuda modifique la esencia del régimen de ayuda existente, el Estado miembro no está necesariamente obligado a notificar de nuevo el régimen de ayuda en su totalidad, sino que puede limitarse a notificar la modificación, a condición de que dicha notificación contenga toda la información necesaria para que la Comisión pueda evaluar la nueva medida de ayuda.
Sobre el enfoque adoptado por la Comisión en el presente caso
Procede partir de las anteriores consideraciones para examinar si en los considerandos 48 a 55 de la Decisión impugnada la Comisión respetó las normas que rigen la modificación de un régimen de ayuda existente.
En los considerandos 49 y 50 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso que, en virtud del artículo 4 el Reglamento n
o
794/2004, debía examinar primero si la modificación del régimen de financiación de RTVE introducida por la Ley 8/2009 era sustancial. A continuación, señaló que el paso del régimen de financiación mixta al régimen de financiación casi exclusivamente pública de RTVE, al que había procedido el Reino de España a través de la adopción de dicha Ley, constituía una modificación sustancial y, por tanto, una ayuda nueva. En este contexto, constató un fuerte aumento de la cuantía de la ayuda y la sustitución de la financiación vinculada a la publicidad, que no era ayuda, por la financiación proporcionada por el Estado español.
Por lo tanto, en esta parte de los fundamentos de la Decisión impugnada, que, por otro lado, las partes no cuestionan, la Comisión se pronunció únicamente sobre la consideración como ayuda nueva de las modificaciones introducidas por la Ley 8/2009 en el régimen existente de financiación de RTVE (véase el apartado 62
supra
). En consecuencia, estas consideraciones no se refieren a la cuestión de la disociabilidad de las modificaciones introducidas por la Ley 8/2009 en el régimen existente de financiación de RTVE.
En los considerandos 51 y 52 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso el método que se proponía seguir para el tratamiento de una modificación de un régimen de ayuda existente. Tras aludir al artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999 y a la jurisprudencia citada en el apartado 63 de la presente sentencia, la Comisión señaló, en la primera frase del considerando 52 de la Decisión impugnada, que los ajustes que no afectan a la evaluación de la compatibilidad de la medida tampoco afectan a su esencia y, por lo tanto, no modifican la consideración de la medida como ayuda existente. En las frases segunda y tercera del considerando 52 de la Decisión impugnada, la Comisión constató que si una modificación afecta a la esencia de un régimen, pero no en tal medida que exija una nueva evaluación de los demás elementos de éste, puede ser objeto de evaluación independiente, sin referirse a los demás elementos del régimen y que, en ese caso, la obligación de notificación por parte del Estado miembro y la obligación de revisión por parte de la Comisión se aplica únicamente a la modificación.
Estas conclusiones no son erróneas. Como se ha señalado en los apartados 63 y 64 de la presente sentencia, una modificación que no puede influir en la evaluación de un régimen de ayuda existente, por no afectar a su esencia, debe considerarse disociable de dicho régimen. Por otro lado, como se indica en el apartado 65 de la presente sentencia, en el caso de que una medida que deba considerarse una ayuda nueva pueda influir en la evaluación del régimen de ayuda inicial, sólo los elementos de este régimen que se hayan visto afectados en su esencia pasan a constituir una ayuda nueva.
En los considerandos 53 a 55 de la Decisión impugnada, la Comisión aplicó el método mencionado en el apartado 69 de la presente sentencia.
De este modo, en los considerandos 54 y 55 de la Decisión impugnada, la Comisión se pronunció sobre la separabilidad, con respecto al régimen existente de financiación de RTVE, de las modificaciones introducidas por la Ley 8/2009 en dicho régimen.
En el considerando 54 de la Decisión impugnada, examinó la relación entre los nuevos recursos de RTVE y los elementos de ayuda previstos en su régimen de financiación existente. Tras confirmar que estos nuevos recursos eran sustanciales y, por tanto, constituían una ayuda nueva, constató que podían afectar a «la compatibilidad de toda la ayuda» y, en consecuencia, también a los elementos de ayuda ya previstos por el régimen de ayuda existente en favor de RTVE.
En el considerando 55 de la Decisión impugnada, la Comisión llegó a la conclusión de que estas modificaciones deberían haberle sido formalmente notificadas, dada su incidencia sobre la compatibilidad del régimen de financiación de RTVE en su conjunto. Precisó que la clasificación como nueva ayuda se refería únicamente a la modificación como tal, de modo que tan sólo estaba obligada a evaluar la calidad de los cambios y sus consecuencias para la compatibilidad de la ayuda.
En los considerandos 54 y 55 de la Decisión impugnada, la Comisión no constató, por tanto, que los nuevos elementos de ayuda introducidos por la Ley 8/2009 fueran disociables del régimen de ayuda existente. Por el contrario, se desprende claramente de dichos considerandos que estimó que dicha Ley había modificado la esencia de algunos elementos del régimen de ayuda existente.
Esta interpretación se ve corroborada por el sistema de la Decisión impugnada. En el marco del examen de la compatibilidad de la ayuda, la Comisión examinó el régimen de financiación de RTVE tal como había sido modificado por la Ley 8/2009, es decir, el régimen de ayuda en favor de RTVE no sólo integrado por los nuevos elementos introducidos por dicha Ley, sino también por los elementos del régimen existente que habían resultado modificados por ésta en su esencia. De este modo, la Comisión, por un lado, analizó en los considerandos 56 a 60 de la Decisión impugnada la definición modificada de la misión de servicio público de RTVE. Por otro lado, controló en los considerandos 67 a 76 de la Decisión impugnada si, habida cuenta de esta misión y del conjunto de los elementos de ayuda destinados a RTVE (los recursos públicos introducidos por dicha Ley y los ya previstos en el régimen existente de financiación de RTVE), existía riesgo de sobrecompensación.
Por consiguiente, se desprende claramente de los considerandos 54 y 55 y del sistema de la Decisión impugnada que la Comisión no ha constatado que los elementos de ayuda previstos por la Ley 8/2009 constituían una ayuda nueva disociable del régimen de ayuda existente en favor de RTVE.
No desvirtúan esta conclusión las consideraciones efectuadas por la Comisión en el considerando 53 de la Decisión impugnada. Es cierto que constató que las medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 eran disociables del actual régimen de financiación de RTVE. En este contexto, consideró que las nuevas fuentes de financiación podían afectar a la legalidad del régimen como tal, pero que no afectaban a la valoración de los demás elementos de la ayuda concedida a RTVE ni al efecto que la ayuda podía tener sobre el mercado.
Sin embargo, a diferencia de lo que alega la demandante, no puede deducirse del considerando 53 de la Decisión impugnada que la Comisión considerara que los elementos de ayuda previstos por la Ley 8/2009 eran disociables del régimen de ayuda existente en favor de RTVE.
En primer término, esta interpretación no resulta imperativa. Puede concebirse también que las consideraciones efectuadas por la Comisión en el considerando 53 de la Decisión impugnada tan sólo se refieren a las medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 y, por tanto, a la vertiente fiscal de dicha Ley. En ese caso, las consideraciones expuestas por la Comisión en el considerando citado se limitarían a los elementos de dicha Ley que, en su opinión, no formaban parte de la ayuda y, por tanto, no podían influir en su compatibilidad con el mercado común (véanse los considerandos 61 a 66 de la Decisión impugnada, cuya fundamentación se examinará en el marco del cuarto motivo). Podría asimismo interpretarse que en ese considerando la Comisión pretendía limitarse a la constatación de la obligación del Reino de España de notificarle la Ley de que se trata, pero no de notificarle
ex novo
todos los elementos del régimen existente de financiación de RTVE (véase a este respecto el apartado 65
supra
).
En segundo término, aun cuando deba concluirse que el alcance exacto de las observaciones efectuadas por la Comisión en el considerando 53 de la Decisión impugnada no resulta del todo claro, la interpretación de la demandante sobre este considerando debe desestimarse en cualquier caso, por ser diametralmente opuesta al resto de los fundamentos de dicha Decisión y a su propio sistema (véanse los apartados 72 a 77
supra
).
Procede declarar, en consecuencia, que en el considerando 53 de la Decisión impugnada la Comisión no constató que las modificaciones introducidas en el régimen existente de financiación de RTVE constituyeran una ayuda nueva enteramente disociable de éste y susceptible de un examen autónomo. Por lo tanto, a diferencia de lo que afirma la demandante, la Comisión no infringió el artículo 108 TFUE ni el artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999.
Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo en su totalidad.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación en relación con la disociabilidad de la modificación del régimen existente
Mediante su tercer motivo, las demandantes alegan que, en el considerando 53 de la Decisión impugnada, la Comisión incumplió la obligación de motivación. A su juicio, la Comisión no motivó cómo había llegado a la conclusión de que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 eran disociables del actual régimen de financiación de RTVE.
Por el contrario, la Comisión, apoyada por el Reino de España y RTVE, estima que la motivación de la Decisión impugnada es suficiente.
En este contexto, procede recordar que la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular, el contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia del Tribunal de 1 de julio de 2009, KG Holding y otros/Comisión,
T-81/07 a T-83/07, Rec. p. II-2411
, apartados 61 y 62, y la jurisprudencia citada).
En primer lugar, debe desestimarse el presente motivo en la medida en que se apunta a una apreciación de la Comisión conforme a la cual los nuevos recursos públicos previstos en la Ley 8/2009 y la modificación de la definición de la misión de servicio público eran disociables del régimen de ayuda existente. Como se ha señalado en los apartados 71 a 83 de la presente sentencia, la Comisión no ha efectuado tal apreciación en la Decisión impugnada.
En segundo lugar, por lo que respecta a la duda sobre el alcance exacto de las consideraciones de la Comisión que figuran en el apartado 53 de la Decisión impugnada (véanse los apartados 80 y 81
supra
), procede recordar que una eventual contradicción en la motivación de una decisión sólo supone un incumplimiento de la obligación de motivación si se demuestra que, debido a esta contradicción, al destinatario del acto no le ha sido posible conocer los motivos reales de la decisión, en todo o en parte, y que, por tal motivo, la parte dispositiva del acto carece, en todo o en parte, de fundamento jurídico (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión, T‑347/09, no publicada en la Recopilación, apartado 101, y la jurisprudencia citada).
Esta condición no se cumple en este caso. Como se ha señalado en los apartados 72 a 76 de la presente sentencia, de los considerandos 54 y 55 de la Decisión impugnada y del propio sistema de esta Decisión resulta claramente que la Comisión no consideraba que las modificaciones introducidas por la Ley 8/2009 fueran disociables del régimen de ayuda existente. En este contexto, debe también subrayarse que las razones por las que la Comisión estimó que el régimen de financiación de RTVE, tal como había sido modificado por la Ley 8/2009, era compatible con el mercado común se desprenden de los considerandos 56 a 76 de la Decisión impugnada, en los que no limitó su examen de compatibilidad a los nuevos elementos de ayuda introducidos por la Ley 8/2009, sino que lo extendió también a los elementos de ayuda modificados de la Ley 17/2006.
En tercer lugar, aun suponiendo que en el considerando 53 de la Decisión impugnada la Comisión haya incurrido en contradicción con el resto de las apreciaciones contenidas en la Decisión impugnada, lo que no se ha demostrado, tal contradicción no podría afectar a la legalidad de la Decisión impugnada. En efecto, el alcance y la motivación real de la Comisión se desprenden de los considerandos 54 y 55 de la Decisión impugnada y del propio sistema de ésta (véase, en este sentido, la sentencia Alemania/Comisión, citada en el apartado 88
supra
, apartado 101, y la jurisprudencia citada).
Por tanto, el tercer motivo debe desestimarse.
Sobre el cuarto motivo, basado en la apreciación de la Comisión de que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas par la Ley 8/2009 no formaban parte de la ayuda
El cuarto motivo se refiere a los fundamentos contenidos en los considerandos 61 a 66 de la Decisión impugnada, en los que la Comisión constató que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas par la Ley 8/2009 no formaban parte de la medida de ayuda introducida por la misma Ley.
Las demandantes alegan que, a diferencia de lo constatado por la Comisión, las tres nuevas medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 formaban parte de los nuevos elementos de ayuda establecidos por dicha Ley. Por ello, al examinar la compatibilidad de la ayuda, la Comisión debería haber examinado también la compatibilidad de las tres nuevas medidas fiscales con el Derecho de la Unión, en particular, con la Directiva autorización.
Este motivo se articula en dos partes. Por un lado, las demandantes alegan que la Comisión ignoró los criterios que rigen la relación entre una medida de ayuda y su financiación. Por otro lado, invocan que, aplicando los criterios correctos, la Comisión debería haber constatado que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 formaban parte de los elementos de ayuda introducidos por dicha Ley.
Sobre la primera parte del cuarto motivo, que se refiere a las condiciones en que debe considerarse que el modo de financiación de una ayuda forma parte de ésta
La primera parte de este motivo versa sobre los considerandos 61 a 63 de la Decisión impugnada. En el considerando 61, la Comisión estimó que, en virtud de la Ley 8/2009, el cambio de un régimen de financiación mixta de RTVE a un régimen de financiación casi exclusivamente pública se acompañaba de la introducción o la modificación de tres medidas fiscales, cuyo propósito era generar la recaudación necesaria. En el considerando 62, la Comisión recordó que, en el caso de que un gravamen forme parte de la ayuda, debe tener en cuenta el modo de financiación de la ayuda y sólo puede declarar que el régimen de ayuda es compatible con el mercado interior si es conforme con el Derecho de la Unión. En el considerando 63, la Comisión señaló que, para que se pueda considerar que un gravamen forma parte de una ayuda, el destino del gravamen debe estar obligatoriamente vinculado a la ayuda, en el sentido de que la recaudación del gravamen se destine necesariamente a la financiación de la ayuda y afecte directamente a su cuantía.
Las demandantes sostienen que, a diferencia de lo constatado por la Comisión en el considerando 63 de la Decisión impugnada, para que las medidas fiscales destinadas a financiar una medida de ayuda formen parte de ésta, basta con que se afecten al beneficiario de la ayuda. Sin embargo, no es necesario que la medida fiscal tenga influencia directa sobre la cuantía de la ayuda. Este indicio no es más que uno entre otros.
Por el contrario, la Comisión, apoyada por el Reino de España y RTVE, estima que los criterios mencionados en el considerando 63 de la Decisión impugnada no son erróneos. Un gravamen sólo puede considerarse parte de una medida de ayuda cuando se cumplen dos requisitos: en primer lugar, su recaudación debe estar necesariamente destinada a la financiación de la ayuda y, en segundo lugar, debe influir directamente en la cuantía de ésta.
A este respecto, procede recordar que el Tratado FUE delimita con precisión las normas relativas a las ayudas de Estado, recogidas en los artículos 107 TFUE a 109 TFUE, por un lado, y las normas relativas a las distorsiones derivadas de las disparidades entre las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros, en particular entre sus disposiciones fiscales, que se prevén en los artículos 116 TFUE y 117 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de enero de 2005, Streekgewest,
C-174/02, Rec. p. I-85
, apartado 24).
Se deriva de lo anterior que, en principio, las medidas fiscales de financiación de una medida de ayuda no están incluidas en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado FUE relativas a las ayudas de Estado (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de enero de 2005, Pape,
C-175/02, Rec. p. I-127
, apartado 14, y Streekgewest, citada en el apartado 98
supra
, apartado 25).
Sin embargo, cuando las medidas fiscales constituyen el modo de financiación de una medida de ayuda, de modo que formen parte de ésta, la Comisión no puede separar el examen de una ayuda de los efectos de su modo de financiación, puesto que, en tal caso, la incompatibilidad del modo de financiación con el Derecho de la Unión puede afectar a la compatibilidad del régimen de ayuda con el mercado común (sentencias Pape, citada en el apartado 99
supra
, apartado 14, y Streekgewest, citada en el apartado 98
supra
, apartado 25).
Por lo que respecta a los criterios aplicables para la determinación de si el modo de financiación de la ayuda forma parte de ésta, se desprende de la jurisprudencia que el destino del gravamen debe estar obligatoriamente vinculado a la ayuda con arreglo a la normativa nacional pertinente, en el sentido de que la recaudación del gravamen se destine necesariamente a la financiación de la ayuda y afecte directamente a la cuantía de ésta y, en consecuencia, a la apreciación de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de junio de 2006, Air Liquide Industries Belgium,
C-393/04 y C-41/05, Rec. p. I-5293
, apartado 46, y de 22 de diciembre de 2008, Regie Networks,
C-333/07, Rec. p. I-10807
, apartado 99).
De esta jurisprudencia se deriva, por un lado, que para que pueda considerarse que un gravamen forma parte de una medida de ayuda debe existir necesariamente una disposición vinculante de Derecho nacional que imponga la afectación del gravamen a la financiación de la ayuda. Por lo tanto, si falta esta disposición, no puede considerarse que el gravamen se destina a la medida de ayuda y, en consecuencia, no constituye una de sus modalidades. Por otro lado, la mera circunstancia de que exista una disposición de ese tipo no es, por sí sola, condición suficiente para que se demuestre que el gravamen forma parte de la medida de ayuda. De existir esta disposición nacional, debe examinarse también si lo recaudado con el gravamen influye directamente en la cuantía de la ayuda.
A diferencia de lo que alegan las demandantes, para que un gravamen forme parte de una medida de ayuda no basta, por tanto, con que su recaudación se afecte directamente a la financiación de la ayuda.
En lo que atañe a la jurisprudencia que las demandantes invocan en apoyo de sus alegaciones, debe constatarse que ninguna de las sentencias que mencionan puede sostener su tesis de que, para demostrar que el modo de financiación forma parte de la medida de ayuda, basta con probar que la recaudación obtenida con la medida fiscal se destina al beneficiario de la ayuda.
En este contexto, las demandantes invocan que, en algunas sentencias, el Tribunal de Justicia ha declarado que el destino de la medida fiscal debe estar obligatoriamente vinculado a la medida de ayuda y que, de ser así, la recaudación de la medida fiscal afecta directamente a la cuantía de la ayuda.
Sin embargo, a diferencia de lo que alegan las demandantes, no puede deducirse de las sentencias que invocan (sentencias del Tribunal de Justicia Streekgewest, citada en el apartado 98
supra
, apartado 26; Pape, citada en el apartado 99
supra
, apartado 15; de 14 de abril de 2005, AEM y AEM Torino,
C-128/03 y C-129/03, Rec. p. I-2861
, apartados 46 y 47, y de 27 de octubre de 2005, Casino France y otros,
C-266/04 a C-270/04, C-276/04 y C-321/04 a C-325/04, Rec. p. I-9481
, apartado 40) que la influencia directa de la medida fiscal en la cuantía de la ayuda no es una condición necesaria, sino un mero indicio entre otros. Por el contrario, en la sentencia Streekgewest, citada en el apartado 98
supra
(apartado 28), el Tribunal de Justicia no se limitó a examinar si el destino de la medida fiscal estaba obligatoriamente vinculado a la medida de ayuda, sino que analizó también si la recaudación de la medida fiscal afectaba directamente a la cuantía de la medida de ayuda.
Procede también recordar que las sentencias en las que el Tribunal de Justicia ha constatado un vínculo indisociable entre la medida de ayuda y su financiación, sin referirse explícitamente a la exigencia de una influencia directa de la medida fiscal en el importe de la ayuda (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de octubre de 2003, van Calster y otros,
C-261/01 y C-262/01, Rec. p. I-12249
, apartado 55, y de 27 de noviembre de 2003, Enirisorse,
C-34/01 a C-38/01, Rec. p. I-14243
, apartado 47), versaban sobre asuntos en los que se cumplía dicha condición.
Por consiguiente, la Comisión no incurrió en error de Derecho al constatar que, para que el modo de financiación forme parte de una medida de ayuda, el destino del gravamen de que se trate debe estar obligatoriamente vinculado a la ayuda, en el sentido de que la recaudación del gravamen se destine necesariamente a la financiación de la ayuda y afecte directamente a su cuantía.
Por tanto, debe desestimarse la primera parte del cuarto motivo.
Sobre la segunda parte del cuarto motivo, basada en la aplicación de estos requisitos
La segunda parte del cuarto motivo se refiere a los considerandos 64 a 66 de la Decisión impugnada, en los que la Comisión señaló que no se reunían en el presente asunto los requisitos para que pudiera constatarse que el modo de financiación formaba parte de la medida de ayuda.
En el considerando 64 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que la cuantía de la ayuda para RTVE se establecía teniendo en cuenta únicamente las necesidades de financiación de RTVE y los costes netos estimados de la prestación del servicio público de radiodifusión. La financiación percibida por RTVE es, en la práctica y con arreglo a Derecho, independiente de la recaudación generada por los gravámenes, pues depende únicamente de los costes netos de la obligación de servicio público. La financiación global planificada de la misión de servicio público de RTVE no depende de la cuantía de la recaudación impositiva específica, sino que procede en cualquier caso de los Presupuestos Generales del Estado. A este respecto, la Comisión constató, por un lado, que la recaudación obtenida con los gravámenes que se destinaba a la financiación de RTVE no podía exceder de los costes netos de la obligación de servicio público y que cualquier ingreso que rebasara esos costes se ingresaría de nuevo en los Presupuestos Generales del Estado. Por otro lado, consideró que cuando los costes netos de la obligación del servicio público fueran superiores a la recaudación generada por los gravámenes, la diferencia se completaría con contribuciones de los Presupuestos Generales del Estado. La obtención de una mayor o menor recaudación no debía entrañar cambios en los importes previstos. Si la recaudación procedente de las nuevas fuentes impositivas fuera insuficiente para cubrir el déficit de financiación provocado por la supresión de la publicidad, los recursos necesarios se obtendrían de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 17/2006.
Por otro lado, en el considerando 65 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que no altera esta conclusión el hecho de que el nexo entre los gravámenes y la finalidad con que se introducen se mencione en la exposición de motivos y en la propia Ley 8/2009. En la redacción de la Ley no se define la calidad del nexo entre los gravámenes y la ayuda.
Por último, en el considerando 66 de la Decisión impugnada, la Comisión llegó a la conclusión de que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 no formaban parte de la ayuda y que, por tanto, su disconformidad con la Directiva autorización no afectaría a su decisión sobre la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior.
Las demandantes estiman que estas constataciones adolecen de error de Derecho. En su opinión, la Comisión debería haber considerado que el gravamen impuesto por el artículo 5 de la Ley 8/2009 forma parte de los elementos de ayuda establecidos por dicha Ley.
Comienzan por afirmar que del artículo 5, apartados 1 y 7, de la Ley 8/2009 se desprende que los ingresos derivados de dicha aportación contribuirían a la financiación de RTVE y, por tanto, en esencia, no se destinarían a otras finalidades. Por otro lado, los porcentajes aplicables a los sujetos pasivos de las tres nuevas medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 se determinaron de tal modo que el Estado pudiera recaudar una cantidad que le permitiese cubrir el déficit derivado de la eliminación de la publicidad.
Señalan asimismo que, a diferencia de lo que afirma la Comisión, la vinculación entre las nuevas medidas fiscales y la medida de ayuda destinada a RTVE no se ha quebrado. En primer término, la obligación del Estado español de subvenir a las necesidades de RTVE no puede deducirse del artículo 33 de la Ley 17/2006. En segundo término, la garantía del Estado español únicamente es suplementaria e hipotética, lo que confirman, por una parte, las quejas de RTVE, según las cuales la falta de pago de los operadores privados o el cálculo erróneo de sus contribuciones le causaban un problema de tesorería, y, por otra parte, el hecho de que, en la práctica, el Estado español no esté dispuesto a cumplir tal garantía. En tercer término, la Comisión no puede invocar válidamente que los excedentes se ingresan en los Presupuestos Generales del Estado. Por una parte, la totalidad de la recaudación de los gravámenes está vinculada obligatoriamente a la financiación de RTVE hasta el límite previsto. Por otra parte, la asignación a los Presupuestos Generales del Estado sólo es una posibilidad más bien teórica y en todo caso residual, dado que la Ley 8/2009 prevé la creación de un fondo de reserva dotado con los ingresos que superen los costes netos reales de la obligación de servicio público.
En cualquier caso, las demandantes alegan que, para demostrar que la medida fiscal prevista en el artículo 5 de la Ley 8/2009 no formaba parte de la ayuda, la Comisión debería haber acreditado que, incluso en el supuesto de que el gravamen fuera ilegal, existía un compromiso del Estado español de financiar la totalidad del presupuesto de RTVE. De la Ley 8/2009 resulta, sin embargo, que los operadores privados debían soportar la carga económica de la financiación de RTVE.
La Comisión, apoyada por el Reino de España y RTVE, refuta estas alegaciones.
Con carácter preliminar, procede recordar que, para demostrar que el gravamen establecido en el artículo 5 de la Ley 8/2009 formaba parte de los elementos de ayuda introducidos por dicha Ley, las demandantes se basan en primer lugar en alegaciones con las que se pretende acreditar que el destino de esta medida fiscal estaba obligatoriamente vinculado a la financiación de RTVE.
Ahora bien, como se ha señalado en los apartados 101 a 108 de la presente sentencia, para que una medida fiscal forme parte de una ayuda no basta con que el destino de la medida fiscal esté obligatoriamente vinculado a la medida de ayuda. Debe también demostrarse la influencia directa de la medida fiscal en la cuantía de la ayuda.
Sin embargo, el Tribunal considera que algunos de los argumentos formulados por las demandantes pueden entenderse referidos no sólo al requisito de que el destino de la medida fiscal esté obligatoriamente vinculado a la financiación de RTVE, sino también al requisito de que se demuestre la influencia directa de la medida fiscal en la cuantía de la ayuda.
Por lo tanto, debe examinarse primero si los argumentos formulados por las demandantes pueden poner en entredicho la conclusión de la Comisión de que la recaudación de las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 no afecta directamente a la cuantía de la ayuda destinada a RTVE.
A este respecto, debe considerarse que, en virtud de la Ley 8/2009, el importe de la ayuda destinada a RTVE se fija teniendo en cuenta los costes netos del cumplimiento de la misión de servicio público de radiodifusión que se le ha confiado. El importe de la ayuda que recibe no depende, por tanto, de la recaudación obtenida con las medidas fiscales introducidas o modificadas por dicha Ley.
Por un lado, en virtud del artículo 33 de la Ley 17/2006, con las modificaciones introducidas por la Ley 8/2009, en el caso de que los ingresos de que dispone RTVE excedan de los costes de cumplimiento de la misión de servicio público de radiodifusión, el remanente será reasignado. Si este remanente no supera el 10 % de los gastos anuales presupuestados de RTVE, se destinará a dotar el fondo de reserva; si supera dicho límite, se deberá ingresar en el Tesoro Público.
En lo que atañe al capital aportado al fondo de reserva, se desprende del artículo 8 de la Ley 8/2009 que sólo podrá ser utilizado con autorización expresa del Ministerio de Economía y Hacienda y que, en caso de no disposición en cuatro años, será utilizado para reducir las compensaciones a cargo de los Presupuestos Generales del Estado. Por lo tanto, no puede considerarse que el capital abonado al fondo de reserva influya directamente en la cuantía de la ayuda destinada a RTVE.
Además, el artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009 prevé un límite absoluto para los ingresos de RTVE, que se fija en 1200 millones de euros para los años 2010 y 2011. El exceso de ingresos sobre el límite se reasignará directamente a los Presupuestos Generales del Estado.
Por otro lado, en virtud del artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009, en el caso de que los ingresos de que dispone RTVE no basten para cubrir los costes de cumplimiento de la misión de servicio público de radiodifusión se completará la diferencia con fondos provenientes de los Presupuestos Generales del Estado.
Por consiguiente, la Comisión consideró acertadamente que la recaudación obtenida a través de las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 no podía influir directamente en la cuantía de la ayuda percibida por RTVE, que se determinaba en función de los costes netos de la prestación del servicio público de radiodifusión.
Ninguna de las alegaciones formuladas por las demandantes puede enervar esta conclusión.
En primer término, a diferencia de lo que alegan las demandantes, la mera circunstancia de que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 estén concebidas para compensar la pérdida de los ingresos comerciales de RTVE (véase el considerando 13 de la Decisión impugnada) no basta para demostrar que el modo de financiación forme parte de la medida de ayuda. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que esta circunstancia no es en sí misma suficiente para demostrar que existe un vínculo obligatorio entre el gravamen y la ventaja fiscal (sentencia Streekgewest, citada en el apartado 98
supra
, apartados 26 y 27).
En segundo término, procede desestimar la alegación de las demandantes de que la Comisión incurrió en error al afirmar, en el considerando 64 de la Decisión impugnada, que del artículo 33 de la Ley 17/2006 podía deducirse la obligación del Estado español de cubrir la diferencia entre los gastos generados por el cumplimiento de la misión de servicio público y los recursos financieros de que dispone RTVE. A este respecto, basta con señalar que el artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009 prevé expresamente esta obligación y que la misma disposición se remite al artículo 33, apartado 1, de la Ley 17/2006, que también establece idéntica obligación.
En tercer término, las demandantes alegan que, aun cuando esta obligación exista en teoría, en la práctica el Estado español no está dispuesto a completar el presupuesto de RTVE con fondos procedentes de su Presupuesto General.
Esta alegación debe asimismo desestimarse.
En este contexto, debe efectivamente recordarse que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE, la legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adoptó el acto. Por lo tanto, las apreciaciones de la Comisión deben examinarse únicamente en función de los elementos de que ésta disponía en el momento en que las efectuó (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión,
15/76 y 16/76, Rec. p. 321
, apartado 7).
Ahora bien, debe señalarse que las demandantes no han aportado ningún elemento que pueda demostrar que, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión dispusiera de información sobre la falta de disposición del Estado español para completar el presupuesto de RTVE en virtud del artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009. Los documentos que han presentado las demandantes a este respecto son posteriores al 20 de julio de 2010, fecha de adopción de la Decisión impugnada.
En cuarto término, las demandantes afirman que sólo puede considerarse que una medida fiscal destinada a financiar una medida de ayuda no forma parte de ésta cuando la Comisión demuestra que, en el caso de que la medida fiscal sea incompatible con el Derecho de la Unión, el Estado miembro se compromete a financiar la totalidad de la medida de ayuda.
Esta alegación debe también desestimarse.
Ciertamente, si la aplicación de los dos criterios mencionados (el requisito de que el destino de la medida fiscal esté obligatoriamente vinculado a la financiación de RTVE y el requisito de se demuestre la influencia directa de la medida fiscal en la cuantía de la ayuda) lleva a considerar que la medida fiscal forma parte de la medida de ayuda —como en el caso de una medida parafiscal, cuando la totalidad o una parte determinada de la exacción fiscal se atribuye al beneficiario de la ayuda de manera directa e incondicional— la incompatibilidad de la vertiente fiscal tiene impacto directo en la medida de ayuda. En efecto, en tales circunstancias, la incompatibilidad total o parcial de la vertiente fiscal de la medida parafiscal tiene como consecuencia suprimir la medida de ayuda o reducir su importe.
Ahora bien, en el presente asunto, el artículo 2, apartado 2, de la Ley 8/2009 y el artículo 33 de la Ley 17/2006 preveían que si los medios financieros no bastaban para cubrir la totalidad de los costes que suponía para RTVE el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, el Estado español estaba obligado a suplir la diferencia. Por lo tanto, en este caso la cuantía de la ayuda no dependía directamente de la medida fiscal.
En consecuencia, la Comisión constató acertadamente que el importe de la ayuda destinada a RTVE no dependía directamente del importe de lo recaudado mediante las medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009.
Como se expone en el apartado 120 de la presente sentencia, para que pueda considerarse que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 forman parte del elemento de ayuda introducido por dicha Ley, deben cumplirse acumulativamente los requisitos de que el destino de la medida fiscal esté obligatoriamente vinculado a la medida de ayuda y de que se demuestre la influencia directa de la medida fiscal en la cuantía de la medida de ayuda.
Puesto que el segundo requisito no se cumple, no es necesario examinar, por inoperantes, las alegaciones con las que las demandantes pretenden demostrar que el destino de la medida fiscal prevista en el artículo 5 de la Ley 8/2009 está obligatoriamente vinculado a la financiación de RTVE.
Por tanto, debe desestimarse el cuarto motivo en su totalidad.
Sobre el quinto motivo, basado en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2, y en el incumplimiento de la obligación de motivación
El quinto motivo se refiere a los fundamentos recogidos en los considerandos 67 a 73 de la Decisión impugnada, en los que la Comisión examinó si existía riesgo de sobrecompensación y concluyó que no existían indicios de que la compensación anual estimada para la obligación de servicio público de RTVE fuera a rebasar los costes de ese servicio razonablemente previsibles ni de que superase a la postre los costes netos del servicio público. En el considerando 71, la Comisión indicó en particular lo siguiente:
«[…] España demostró que el presupuesto planificado sigue estando en consonancia con los costes anuales presupuestados en los ejercicios anteriores y que ninguna razón permite suponer que ni ahora ni en el futuro próximo la mera abolición de la publicidad pueda propiciar una reducción considerable de los costes. RTVE deberá seguir captando una gran audiencia, y la eliminación de los anuncios hará necesario financiar y emitir producciones adicionales. En comparación con las cifras de los ejercicios precedentes (1177 millones EUR en 2007, 1222 millones EUR en 2008 y 1 146 millones EUR en 2009) y teniendo en cuenta tanto el coste adicional (104 millones EUR) de las producciones necesarias para rellenar el tiempo de emisión reservado anteriormente a publicidad como los ingresos comerciales restantes (según los cálculos, apenas unos 25 millones EUR), un techo de 1200 millones EUR para los costes planificados en el presupuesto parece prudente y constituiría el importe de los costes anuales presupuestados que resulta razonable prever para la compensación por servicio público. Además, el principio de compensación de los costes netos efectivos de un organismo público de radiodifusión incluye necesariamente la protección de este frente a las variaciones de los ingresos en el mercado publicitario.»
El quinto motivo se articula en dos partes: la primera de ellas se basa en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2; la segunda, en el incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre la primera parte del quinto motivo, basada en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2
Las demandantes alegan que la Comisión infringió el artículo 106 TFUE, apartado 2, al autorizar el régimen financiero de RTVE, sin haber garantizado que no supusiera un riesgo de sobrecompensación.
En primer lugar, afirman que, en el considerando 71 de la Decisión impugnada, la Comisión no procedió a un control
ex ante
suficientemente detallado, sino que se basó en meros indicios. En segundo lugar, las demandantes sostienen que la Comisión no ha tenido en cuenta que la crisis económica provocó una disminución de los ingresos comerciales en 2010 y, por tanto, una disminución de los ingresos globales de RTVE.
– Sobre la alegación basada en que no se llevó a cabo un control suficientemente detallado
Las demandantes alegan que, para garantizar que no exista riesgo de sobrecompensación, la Comisión debe buscar información detallada y debe exponer claramente su razonamiento sobre la inexistencia de sobrecompensación. En este contexto, no puede basarse en meros indicios. Ahora bien, en el presente caso, la Comisión se limitó a comparar el presupuesto de que disponía RTVE bajo el régimen de financiación mixta con el presupuesto de que dispone bajo el régimen de financiación casi exclusivamente pública introducido por la Ley 8/2009. Este enfoque es erróneo, a su juicio, ya que los costes reales soportados por RTVE para la prestación del servicio público con arreglo a la Ley 8/2009 han disminuido. RTVE ha pasado a ser un operador no sometido a la presión comercial asociada a la participación en el mercado de la publicidad, puede ofrecer una programación distinta y no necesita invertir tantos recursos para adquirir derechos. Por tanto, la Comisión no podía limitarse a declarar, en el considerando 71 de la Decisión impugnada, que RTVE debía seguir captando una gran audiencia y que soportaría gastos de producción adicionales de 104 millones de euros para rellenar el tiempo de emisión liberado por la eliminación de la publicidad. Asimismo, la mera existencia de mecanismos de control
ex post
no es suficiente para excluir el riesgo de sobrecompensación.
La Comisión, con el apoyo del Reino de España y de RTVE, refuta estas alegaciones.
A este respecto, procede recordar, con carácter preliminar, el contenido del artículo 106 TFUE, apartado 2, así como el contexto jurídico en el que se inscribe.
De acuerdo con el artículo 106 TFUE, apartado 2, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general quedan sometidas a las normas del Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. Dicho artículo dispone también que el desarrollo de los intercambios no debe quedar afectado de forma tal que sea contraria al interés de la Unión.
Para que pueda declararse que una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2, deben reunirse los siguientes requisitos: por un lado, debe haberse encomendado al operador de que se trate una misión de servicio de interés económico general mediante un acto de poder público que defina claramente las obligaciones de servicio de interés económico general en cuestión; por otro lado, el operador no debe percibir una compensación excesiva y la financiación estatal no debe afectar a la competencia en el mercado exterior de manera desproporcionada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros/Comisión,
T-289/03, Rec. p. II-81
, apartados 181 y 222).
En el presente caso, las demandantes no cuestionan la constatación de la Comisión de que a RTVE se le ha encomendado una misión de servicio de interés económico general mediante un acto de poder público que define claramente las obligaciones de servicio de interés económico general.
Sin embargo, la apreciación formulada por la Comisión en el considerando 73 de la Decisión impugnada, por la que excluía la existencia de indicios de que la compensación anual estimada para la obligación de servicio público de RTVE rebasaría los costes razonablemente previsibles para ese servicio o de que superaría a la postre los costes netos del servicio público, sí es objeto de crítica por parte de las demandantes, que censuran a la Comisión no haber examinado suficientemente el riesgo de sobrecompensación.
Antes de analizar esta alegación, procede recordar los principios que rigen el control del Tribunal sobre una decisión de la Comisión en el ámbito de los servicios públicos y, más concretamente, en el ámbito de los servicios de radiodifusión.
Conforme al artículo 14 TFUE, la Unión y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas y en el ámbito de aplicación de los Tratados, velarán por que los servicios de interés económico general actúen con arreglo a principios y condiciones, en particular económicas y financieras, que les permitan cumplir su cometido. El mismo artículo prevé también que dichos principios y condiciones se establecerán sin perjuicio de la competencia que incumbe a los Estados miembros, dentro del respeto a los Tratados, para prestar, encargar y financiar dichos servicios.
Del Protocolo n
o
26 sobre los servicios de interés general, que completa los Tratados UE y FUE, se desprende que uno de los valores comunes de la Unión con respecto a dichos servicios es el papel esencial y la amplia facultad discrecional de las autoridades nacionales, regionales y locales para prestar, encargar y organizar los servicios de interés económico general.
En virtud del Protocolo n
o
29 sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros, que completa los Tratados UE y FUE, el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad y con la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación. Del mismo Protocolo resulta además que las disposiciones del Tratado FUE se entenderán sin perjuicio de la facultad de los Estados miembros de financiar el servicio público de radiodifusión en la medida en que la financiación se conceda a los organismos de radiodifusión para llevar a cabo la función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro y en la medida en que dicha financiación no afecte a las condiciones del comercio y de la competencia en la Unión en un grado que sea contrario al interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de dicho servicio público.
De lo anterior se desprende que los Estados miembros disponen de una amplia facultad discrecional a la hora de determinar la compensación por la prestación de un servicio público de radiodifusión (véase, por analogía, la sentencia BUPA y otros/Comisión, citada en el apartado 152
supra
, apartado 220).
Por lo tanto, el control de la Comisión sobre la proporcionalidad de la compensación es restringido (véase, por analogía, la sentencia BUPA y otros/Comisión, citada en el apartado 152
supra
, apartado 220).
En lo que atañe al control del Tribunal sobre una decisión adoptada por la Comisión en este ámbito, procede considerar que la apreciación de la Comisión se refiere a hechos económicos complejos. Por lo tanto, el control del Tribunal sobre la decisión de la Comisión es aún más restringido que el que ejerce la Comisión sobre la medida del Estado miembro de que se trate. Se limita a la verificación de si la compensación prevista es necesaria para que la misión de servicio de interés general en cuestión pueda cumplirse en condiciones económicamente aceptables o de si, a la inversa, la medida es manifiestamente inapropiada en relación con el objetivo perseguido (véase, por analogía, la sentencia BUPA y otros/Comisión, citada en el apartado 152
supra
, apartados 221 y 222).
En cuanto al argumento formulado por las demandantes, debe señalarse que se limitan a invocar que la Comisión no examinó adecuadamente el riesgo de sobrecompensación, al no haber analizado de manera suficientemente detallada si el importe de 1200 millones de euros previsto en el artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009 correspondía a los gastos de RTVE por el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público.
A este respecto, procede declarar, en primer lugar, que las demandantes se limitan a cuestionar uno solo de los mecanismos de control que se prevén en el régimen de financiación de RTVE, cuando este régimen incluye toda una serie de mecanismos de control para garantizar que RTVE no reciba más que los medios necesarios para el cumplimiento de su misión.
En este contexto, debe señalarse primero que la dimensión económica de la actividad de RTVE se determina en función de las obligaciones de servicio público que le han sido confiadas. De este modo, se desprende del artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009 que la actividad de RTVE se encuentra determinada por un mandato-marco, aprobado por el poder legislativo con una duración de nueve años (véase el artículo 4, párrafo primero, de la Ley 17/2006), y por contratos-programa, que desarrollan el mandato-marco y son aprobados por el Gobierno con una duración de tres años (véase el artículo 4, párrafo segundo, de la Ley 17/2006). Estos actos deben contener indicaciones sobre la dimensión económica de la actividad de RTVE, así como sobre los límites de su crecimiento anual; dicha dimensión económica debe determinarse teniendo en cuenta las obligaciones de servicio público que se le imponen.
Debe recordarse, a continuación, que las fuentes de financiación de RTVE se conciben de tal modo que se excluya la sobrecompensación. Como se ha señalado en los apartados 6 a 9 de la presente sentencia, RTVE se financia a través de diferentes fuentes, que se enumeran en el artículo 2, apartado 1, de la Ley 8/2009. Las principales fuentes de financiación son, por un lado, los ingresos procedentes de las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por los artículos 4 a 6 de dicha Ley y, por otro lado, la compensación anual prevista en los Presupuestos Generales del Estado, que se menciona en el artículo 2, apartado 1, letra a), de la misma Ley. La determinación del importe de la compensación anual permite, por tanto, adaptar el importe previsto de los ingresos de que dispondrá RTVE para un ejercicio determinado. Ahora bien, en relación con el importe de la compensación anual, el artículo 33, párrafo primero, de la Ley 17/2006 prevé que debe determinarse de tal modo que la suma de esta compensación con los demás ingresos de que dispone RTVE no supere el coste de las obligaciones de servicio público que debe cumplir en el correspondiente ejercicio presupuestario.
Asimismo, el artículo 33, párrafo segundo, de la Ley 17/2006, en su versión modificada por la Ley 8/2009, establece que si al cierre de un ejercicio se constata que la compensación que ha recibido RTVE supera el coste neto en que haya incurrido para el cumplimiento de la obligación del servicio público de radiodifusión en tal período, el montante en exceso que no se ingrese en el fondo de reserva minorará las cantidades asignadas en los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio siguiente.
Por último, el régimen financiero de RTVE prevé también elementos de control
ex post
. Como indicó la Comisión en el considerando 72 de la Decisión impugnada, el régimen de financiación de RTVE prevé, en primer término, mecanismos de control presupuestario que consisten en una auditoría interna, una revisión a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado y una auditoría externa por parte de una empresa privada especializada; en segundo término, la supervisión por el Parlamento y la autoridad audiovisual del cumplimiento de la misión de servicio público encomendada a RTVE y de su contabilidad anual, y, por último, el control del Tribunal de Cuentas.
Es cierto que los mecanismos de control mencionados en los anteriores apartados 164 a 167 tienen carácter abstracto. Sin embargo, debe recordarse que en la Decisión impugnada la Comisión controló la compatibilidad de un régimen de ayuda. Por lo tanto, podía limitarse a verificar si había mecanismos de control suficientes para garantizar que el importe total de la ayuda que recibe RTVE para un ejercicio determinado en virtud de dicho régimen no supera los costes netos del cumplimiento de la misión del servicio de radiodifusión que se le ha encomendado.
Debe señalarse que las demandantes no formulan argumentos específicamente dirigidos a cuestionar la efectividad de los mecanismos de control mencionados en los apartados 164 a 167 de la presente sentencia. Por lo que respecta a su alegación de que en la Decisión impugnada la Comisión no podía referirse a sus anteriores decisiones sobre la financiación de RTVE, debe recordarse que sólo estaba obligada a examinar la compatibilidad de los elementos del régimen existente de financiación de RTVE en la medida en que se vieran afectados por la Ley 8/2009 (véase el apartado 65
supra
). Por lo tanto, dado que la efectividad de los mecanismos de control previstos en el antiguo régimen de financiación de RTVE no resultaba afectada por las modificaciones introducidas por la Ley 8/2009, nada se oponía a que la Comisión se remitiera a su análisis anterior de dichos mecanismos.
En segundo lugar, por lo que respecta más concretamente a las alegaciones de las demandantes acerca de las apreciaciones formuladas por la Comisión en el considerando 71 de la Decisión impugnada, debe examinarse la función del importe de 1200 millones de euros, previsto en el artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009, antes de analizar si el control ejercido por la Comisión era insuficiente.
En lo que atañe a la función del importe de 1200 millones de euros, procede recordar, primero, que la Comisión no aprobó un régimen de financiación conforme al cual, para un ejercicio determinado, RTVE dispusiera de un presupuesto de esta magnitud. En efecto, como se expone en los apartados 164 a 167 de la presente sentencia, la Ley 8/2009 prevé mecanismos para garantizar que la ayuda concedida a RTVE corresponda a los costes netos del cumplimiento de sus obligaciones de servicio público. El artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009 establece, por tanto, un límite absoluto de 1200 millones de euros para el presupuesto de RTVE, es decir, un límite que no puede superarse aun cuando el presupuesto de RTVE pudiera ser más elevado si el único criterio pertinente fuera el de los costes del cumplimiento de sus obligaciones de servicio público. En observancia de este límite, el presupuesto de RTVE no puede sobrepasar el importe máximo de 1200 millones de euros, pero puede ser inferior si los costes del cumplimiento de la misión de servicio público para un ejercicio determinado son menos elevados.
Se deriva de ello, primero, que debe desestimarse la alegación de las demandantes de que los costes en que incurra RTVE para el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público podrían eventualmente ser inferiores a 1 200 millones de euros. En efecto, los mecanismos de control mencionados en los anteriores apartados 164 a 167 garantizan que en ese caso el importe de la ayuda para un ejercicio determinado se limite a los costes netos generados por el cumplimiento de las obligaciones del servicio público de radiodifusión.
Por otro lado, en lo que atañe a las alegaciones de las demandantes acerca de la insuficiente densidad del control de la Comisión sobre el límite máximo de 1200 millones de euros, procede recordar que los Estados miembros disponen de una amplia facultad discrecional a la hora de determinar la compensación por la prestación de un servicio público de radiodifusión y que, por lo que respecta a la proporcionalidad de la compensación por una obligación de servicio público de radiodifusión, el control de la Comisión es restringido y aún lo es más el que puede ejercer el Tribunal sobre una decisión de la Comisión (véanse los apartados 159 a 161
supra
). El control del Tribunal se limita, por tanto, a examinar si la Comisión ha incurrido en error manifiesto de apreciación.
Ahora bien, en el presente caso ninguna de las alegaciones formuladas por las demandantes puede demostrar que las consideraciones desarrolladas en el considerando 71 de la Decisión impugnada, conforme al cual un límite de 1200 millones de euros parecía prudente, adolecieran de error manifiesto de apreciación.
En primer término, como señaló la Comisión en el considerando 71 de la Decisión impugnada, el importe de 1200 millones de euros correspondía al presupuesto medio de que disponía RTVE en el régimen de financiación mixta.
En segundo término, del considerando 71 de la Decisión impugnada resulta que la Comisión, por un lado, tuvo en cuenta la existencia de un coste adicional de 104 millones de euros para rellenar el tiempo de emisión reservado anteriormente a la publicidad y de los costes generados por el cumplimiento de las obligaciones adicionales de servicio público en materia de programación impuestas a RTVE por la Ley 8/2009 y, por otro lado, consideró que ninguna razón permitía suponer que la supresión de la publicidad pudiera propiciar una reducción considerable de los costes efectivos de RTVE.
A diferencia de lo que alegan las demandantes, estas consideraciones no son manifiestamente erróneas. En efecto, no se ha acreditado que los costes del cumplimiento de la misión de servicio público por parte de RTVE fueran a ser sustancialmente inferiores a los generados durante la vigencia del régimen de la Ley 17/2006. Es cierto que en el considerando 59 de la Decisión impugnada la Comisión constató que retirar a RTVE del mercado de la publicidad podía contribuir al fortalecimiento de la misión de servicio público, haciendo la programación menos dependiente de consideraciones comerciales y de las fluctuaciones de los ingresos comerciales. Sin embargo, en contraste con lo que alegan las demandantes, el mero hecho de que RTVE haya pasado a ser un operador no sometido a la presión comercial asociada a la participación en el mercado de la publicidad no permite llegar a la conclusión de que le sea posible proponer una programación diferente que le permita operar a costes sustancialmente inferiores. En efecto, el artículo 106 TFUE, apartado 2, no se opone a que un Estado defina la misión de servicio público de radiodifusión en términos amplios, de modo que se permita al organismo público de radiodifusión ofrecer una programación equilibrada y variada, conservando una cierta cuota de audiencia (sentencia del Tribunal de 26 de junio de 2008, SIC/Comisión,
T-442/03, Rec. p. II-1161
, apartado 201).
En tercer lugar, a diferencia de lo que alegan las demandantes, la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al no profundizar en el examen sobre la posibilidad de que el paso a un sistema de financiación casi exclusivamente pública y la modificación de las obligaciones de servicio público tuvieran efectos en los costes soportados por RTVE. En efecto, habida cuenta del hecho de que el importe de 1200 millones de euros previsto en el artículo 3, apartado 2, de la Ley 8/2009 constituye únicamente un límite máximo para el presupuesto de RTVE y de que los mecanismos descritos en los anteriores apartados 164 a 167 garantizan que el importe de la ayuda recibida por RTVE no supere los costes netos del cumplimiento de sus obligaciones de servicio público, la Comisión no estaba obligada a proceder a un examen más detallado.
En cuarto lugar, en la medida en que las demandantes afirman que la Comisión debería haber reaccionado ante las observaciones de algunas autoridades nacionales, procede señalar que, en el considerando 69 de la Decisión impugnada, la propia Comisión manifestó sus dudas acerca de la proporcionalidad de la medida, pero concluyó, tras su examen, que no había riesgo de sobrecompensación. En cualquier caso, el hecho de que no haya examinado detalladamente todas las observaciones críticas de las autoridades administrativas nacionales sobre un proyecto de ley no puede por sí solo demostrar un error manifiesto de apreciación por su parte, en particular, en un ámbito en el que los Estados miembros disponen de una amplia facultad discrecional y el control de la Comisión es restringido.
Por consiguiente, las demandantes no han demostrado que la constatación que figura en el considerando 71 de la Decisión impugnada, de que un límite de 1200 millones de euros parecía prudente adoleciera de error manifiesto de apreciación.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar la alegación basada en la inexistencia de un control
ex ante
suficientemente detallado.
– Sobre la alegación por la que se censura que no se tuviera en cuenta la disminución de los ingresos comerciales
Las demandantes sostienen que la Comisión no ha tenido en cuenta que la crisis económica provocó una disminución de los ingresos comerciales en 2010 y, por tanto, una disminución de los ingresos globales de RTVE.
La Comisión, con el apoyo del Reino de España y de RTVE, refuta esta alegación.
A este respecto, procede señalar que ya con el régimen de financiación mixta establecido por la Ley 17/2006 el criterio para la determinación del presupuesto de RTVE no era el importe de los ingresos comerciales, sino los costes de la obligación de servicio público. Como se desprende del considerando 7 de la Decisión impugnada, con el régimen de financiación mixta la compensación presupuestaria del Estado español para el año 2009 ya había aumentado debido a que la reducción de los ingresos publicitarios de RTVE se había dejado sentir durante dicho año.
Por lo tanto, el mero hecho de que la Comisión no haya tenido en cuenta que con el régimen de financiación mixta los ingresos comerciales de RTVE procedentes de la venta de espacios publicitarios habían disminuido no significa que haya cometido un error manifiesto de apreciación.
En consecuencia, debe también desestimarse esta alegación y, por tanto, la primera parte del quinto motivo en su totalidad.
Sobre la segunda parte del quinto motivo, basada en el incumplimiento de la obligación de motivación
Las demandantes alegan que la Comisión incumplió la obligación de motivación a efectos del artículo 296 TFUE. Por una parte, la Comisión no motivó de manera suficiente su declaración de que no había riesgo de sobrecompensación. Por otra parte, la Comisión no se pronunció suficientemente sobre las distorsiones de la competencia producidas a raíz de las obligaciones de aportación establecidas por la Ley 8/2009.
– Sobre la primera alegación, basada en la motivación insuficiente de la inexistencia de riesgo de sobrecompensación
Las demandantes señalan que la Comisión no motivó suficientemente la Decisión impugnada por lo que respecta a las razones que explicaban la inexistencia de riesgo de sobrecompensación. En este contexto, sostienen, en primer lugar, que debería haberse producido una mayor reacción de la Comisión ante las observaciones de ciertas autoridades nacionales sobre sus dudas acerca de la sobrecompensación. Asimismo, indican que la Comisión no ha proporcionado información específica sobre el plan de negocio de RTVE para los próximos años ni sobre los costes netos de la prestación del servicio público. Aparte del razonamiento sucinto que la Comisión expone en el considerando 71 de la Decisión impugnada, no hay ningún otra indicación que permita apreciar sobre qué elementos se apoya el razonamiento de la Comisión. Por ello, les ha resultado imposible formular, sobre la base de la Decisión, observaciones adicionales a las que formularon en la demanda. Además, las demandantes estiman que la Comisión no puede remitirse a la motivación dada en una decisión anterior relativa a RTVE.
La Comisión, apoyada por RTVE, estima que, en los considerandos 67 a 69 y 71 a 73 de la Decisión impugnada, motivó suficientemente su conclusión de que no existían indicios de sobrecompensación.
Habida cuenta de las exigencias derivadas de la obligación de motivación que se recuerdan en el apartado 86 de la presente sentencia, debe considerarse suficiente la motivación de la Decisión impugnada.
A diferencia de lo que afirman las demandantes, la motivación de la Decisión impugnada en la que la Comisión basa su conclusión de que no había riesgo de sobrecompensación no se limita al considerando 71 de la Decisión impugnada. En los considerandos 67 a 73 de dicha Decisión, la Comisión también hizo referencia a los mecanismos de control mencionados en los apartados 164 a 167 de esta sentencia. En este contexto, debe asimismo señalarse que, en los considerandos 14, 16 y 17 de la misma Decisión, la Comisión también se refirió a dichos mecanismos.
Además, en lo que atañe a la alegación que las demandantes basan en el carácter abstracto de algunas de esas consideraciones, basta con recordar que de la Decisión impugnada se desprende claramente que la Comisión se limitó a aprobar un régimen de ayuda que permitía a RTVE percibir una ayuda correspondiente a los costes netos del cumplimiento de sus obligaciones de servicio público y que no se pronunció sobre la compatibilidad de una ayuda de un importe de 1200 millones de euros.
Por otro lado, en la medida en que las demandantes alegan que la Comisión debería hacer reaccionado ante las observaciones de ciertas autoridades nacionales, procede declarar que la Comisión motiva suficientemente una decisión si hace constar en ella de modo claro e inequívoco su razonamiento, de manera que los interesados puedan conocer las justificaciones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control, sin que se exija que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes. Por lo tanto, una vez indicadas, en los considerandos 67 a 76 de la Decisión impugnada, las razones por las que la medida era proporcionada, la Comisión no estaba obligada a responder específicamente a todas las observaciones críticas de las autoridades administrativas nacionales sobre un proyecto de ley. Esta conclusión se impone con mayor motivo en un ámbito en que los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación y en que, en consecuencia, el control de la Comisión resulta restringido.
Asimismo, a diferencia de lo que afirman las demandantes, nada se oponía a que la Comisión se refiriese a sus decisiones anteriores, que versaban sobre la financiación de RTVE y, por lo tanto, formaban parte del contexto de la Decisión impugnada en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el apartado 86 de la presente sentencia. En este caso, la Comisión se encontraba específicamente legitimada para referirse a sus decisiones anteriores en la medida en que gran parte de los mecanismos de control ya habían sido introducidos mediante la Ley 17/2006 y en que, por tanto, podía limitarse a examinar si su evaluación inicial sobre ellos se veía cuestionada por las modificaciones aportadas por la Ley 8/2009 (véase el apartado 65
supra
).
Por último, en lo que atañe a la alegación de las demandantes de que, sobre la base de la Decisión impugnada, no habían podido presentar más observaciones que las formuladas en la demanda, el Tribunal constata que nada impedía que presentaran argumentos para cuestionar la eficacia de los mecanismos de control por el régimen de financiación de RTVE. Sin embargo, no presentaron ninguna alegación en este sentido.
Por consiguiente, procede desestimar la primera alegación de la segunda parte del quinto motivo.
– Sobre la segunda alegación, basada en las distorsiones producidas por las obligaciones de aportación
Las demandantes alegan que la Comisión incumplió la obligación de motivación, al no pronunciarse suficientemente sobre las distorsiones de la competencia producidas por las obligaciones de aportación y, en particular, sobre la disminución de su capacidad competitiva respecto a RTVE. La declaración formulada en el considerando 53 de la Decisión impugnada de que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por los artículos 4 a 6 de la Ley 8/2009 eran disociables del actual régimen de financiación de RTVE no es suficiente. En la réplica, las demandantes adujeron también que la Ley 8/2009 contiene un elemento discriminatorio, debido a que sólo los operadores que tengan un ámbito geográfico correspondiente al territorio del Estado español o superior al de una Comunidad Autónoma están sometidos al gravamen, quedando los demás dispensados del coste de financiación de RTVE.
La Comisión y RTVE refutan estas alegaciones, cuestionando esta última la admisibilidad de la alegación formulada por las demandantes en fase de réplica.
La segunda alegación de la segunda parte del quinto motivo debe también desestimarse, sin que sea necesario examinar la admisibilidad de la alegación formulada por las demandantes en fase de réplica. Basta con recordar que, en los considerandos 61 a 66 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso las razones por las que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas por la Ley 8/2009 no formaban parte de los elementos de ayuda introducidos por dicha Ley y que, por ello, no procedía examinar su compatibilidad con el mercado común en el marco del procedimiento que dio lugar a la Decisión impugnada.
Por lo tanto, la segunda parte del quinto motivo debe desestimarse en su totalidad y, en consecuencia, el quinto motivo en su conjunto.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por las demandantes, procede condenarlas a cargar con sus propias costas y solidariamente con las costas en que hayan incurrido la Comisión y RTVE, conforme a lo solicitado por éstas.
En virtud del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, el Reino de España cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Telefónica de España, S.A., y Telefónica Móviles España, S.A., cargarán con sus propias costas y solidariamente con las costas en que hayan incurrido la Comisión Europea y la Corporación de Radio y Televisión Española, S.A. (RTVE).

3)
El Reino de España cargará con sus propias costas.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de julio de 2014.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio y Decisión impugnada

Procedimiento ante el Tribunal General

Fundamentos de Derecho

1. Sobre la admisibilidad del recurso y de los motivos formulados

2. Sobre el fondo

Sobre el primer motivo, basado en la violación de los derechos procedimentales garantizados por el artículo 108 TFUE, apartado 2

Sobre el segundo motivo, basado en un error respecto al concepto de ayuda nueva en el sentido del artículo 108 TFUE y del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999

Sobre las normas que rigen la modificación de un régimen de ayuda existente

Sobre el enfoque adoptado por la Comisión en el presente caso

Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación en relación con la disociabilidad de la modificación del régimen existente

Sobre el cuarto motivo, basado en la apreciación de la Comisión de que las tres medidas fiscales introducidas o modificadas par la Ley 8/2009 no formaban parte de la ayuda

Sobre la primera parte del cuarto motivo, que se refiere a las condiciones en que debe considerarse que el modo de financiación de una ayuda forma parte de ésta

Sobre la segunda parte del cuarto motivo, basada en la aplicación de estos requisitos

Sobre el quinto motivo, basado en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2, y en el incumplimiento de la obligación de motivación

Sobre la primera parte del quinto motivo, basada en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2

– Sobre la alegación basada en que no se llevó a cabo un control suficientemente detallado

– Sobre la alegación por la que se censura que no se tuviera en cuenta la disminución de los ingresos comerciales

Sobre la segunda parte del quinto motivo, basada en el incumplimiento de la obligación de motivación

– Sobre la primera alegación, basada en la motivación insuficiente de la inexistencia de riesgo de sobrecompensación

– Sobre la segunda alegación, basada en las distorsiones producidas por las obligaciones de aportación

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.