CELEX: 62012TJ0317
Niet-contractuele aansprakelijkheid
Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten
Schuldaansprakelijkheid
Weigering van de Commissie om informatie openbaar te maken en om elke transactie in verband met beweerdelijk gestolen emissierechten te verbieden
Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent
Aansprakelijkheid zonder schuld

Voorgeschiedenis van het geding
I –
Uit het Kyoto-Protocol voortvloeiende verbintenissen
Het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering is namens de Europese Economische Gemeenschap ondertekend op 13 juni 1992. Het is namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 94/69/EG van de Raad van 15 december 1993 betreffende de sluiting van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (
PB 1994, L 33, blz. 11
) en op 21 maart 1994 ten aanzien van de Gemeenschap in werking getreden.
Het Kyoto-Protocol bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (hierna: „Kyoto-Protocol”) is op 29 april 1998 namens de Gemeenschap ondertekend. Dit Protocol is namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2002/358/EG van de Raad van 25 april 2002 (
PB L 130, blz. 1
).
Volgens artikel 3, lid 1, van het Kyoto-Protocol zorgen de in bijlage I bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering opgenomen landen en internationale organisaties in de periode 2008 tot 2012 ieder voor zich ervoor dat hun gezamenlijke antropogene emissies van bepaalde broeikasgassen een bepaalde hoeveelheid, de „toegewezen hoeveelheid”, niet overschrijden. Tot de bedoelde internationale organisaties behoorde de Gemeenschap, die krachtens artikel 1, derde alinea, VEU, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon, sindsdien is opgevolgd door de Europese Unie.
De toegewezen hoeveelheid in de zin van artikel 3, lid 1, van het Kyoto-Protocol werd uitgedrukt in ton kooldioxide-equivalent, waarbij een ton overeenkwam met een „eenheid toegewezen hoeveelheid” (AAU). Elk land of elke internationale organisatie, genoemd in bijlage I bij het Kyoto-Protocol, kon in de periode 2008 tot 2012, ter aanvulling van maatregelen tot nakoming van zijn/haar becijferde verbintenissen tot emissiebeperking en -reductie, de toegewezen hoeveelheid laten variëren zodat zij niet lager was dan zijn/haar effectieve emissies. Daartoe waren er verschillende mogelijkheden. In de eerste plaats konden krachtens artikel 17 van het Kyoto-Protocol extra AAU’s worden verkregen van derde landen. In de tweede plaats konden enerzijds „rechtstreeks door de mens ontplooide activiteiten op het gebied van veranderingen in het landgebruik en bosbouw, beperkt tot bebossing, herbebossing en ontbossing” („verwijderingseenheden” of RMU’s in de zin van artikel 3, lid 3, van het Kyoto-Protocol) en anderzijds bepaalde in andere landen ontwikkelde projecten tot reductie van broeikasgasemissies leiden tot eenheden van een verschillende soort. Deze laatste categorie eenheden omvatte twee subcategorieën: enerzijds de „emissiereductie-eenheden” (ERU’s in de zin van artikel 6 van het Kyoto-Protocol) en anderzijds de „gecertificeerde emissiereducties” (CER’s in de zin van artikel 12 van het Kyoto-Protocol). De AAU’s, de ERU’s en de CER’s alsook de RMU’s (hierna samen: „Kyoto-eenheden”) komen elk overeen met een ton kooldioxide-equivalent.
De Conferentie van de partijen bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, die optreden als Vergadering van de Partijen bij het Kyoto-Protocol, stelde op 30 november 2005 besluit 13/CMP.1 vast. De bijlage bij dat besluit definieert de „[u]itvoeringsbepalingen voor de administratie van de toegewezen hoeveelheden”.
II –
Unieregeling tot uitvoering van het Kyoto-Protocol
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (
PB L 275, blz. 32
) is vastgesteld op 13 oktober 2003. Deze richtlijn strekt er volgens punt 5 van de considerans toe „doeltreffender [...] aan [de] verplichtingen [uit hoofde van het van Kyoto-Protocol te] voldoen”. Artikel 19, lid 3, van deze richtlijn bepaalde: „Voor de uitvoering van deze richtlijn stelt de Commissie een verordening vast inzake een gestandaardiseerd en beveiligd stelsel van registers in de vorm van elektronische gegevensbanken, die gemeenschappelijke gegevens bevatten om de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten te volgen, om voor toegang van het publiek en de nodige geheimhouding te zorgen en om te waarborgen dat er geen overdrachten geschieden die met uit het [Kyoto-Protocol] voortvloeiende verplichtingen onverenigbaar zijn.”
De Commissie van de Europese Gemeenschappen stelde krachtens deze bepaling op 21 december 2004 verordening (EG) nr. 2216/2004 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad en beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad (
PB L 386, blz. 1
) vast.
A –
Broeikasgasemissierechten krachtens de Unieregeling
Richtlijn 2003/87 voerde het begrip „broeikasgasemissierechten” (hierna: „rechten” of „emissierechten”) in. Krachtens artikel 3, sub a, is een recht het recht om „gedurende een bepaalde periode één ton kooldioxide-equivalent uit te stoten”.
Er is een verband tussen de rechten enerzijds en bepaalde Kyoto-eenheden anderzijds, ook al verschillen zij naar aard.
Enerzijds bepaalt artikel 45, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 2216/2004 namelijk dat een emissierecht, dat in bezit kan zijn van een natuurlijke of rechtspersoon, kan worden verkregen door „omzetting” van een AAU, waartoe de term „recht” aan de eenheidsidentificatiecode van de AAU wordt toegevoegd.
Anderzijds biedt artikel 11 bis van richtlijn 2003/87, dat is ingevoegd bij richtlijn 2004/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 oktober 2004 houdende wijziging van richtlijn 2003/87 (
PB L 338, blz. 18
), bepaalde natuurlijke of rechtspersonen onder enig voorbehoud de mogelijkheid om emissierechten „in ruil” voor ERU’s of CER’s te krijgen.
B –
Verlening en inlevering van rechten
De bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat verleent krachtens artikel 11, leden 2 en 4, van richtlijn 2003/87 voor de periode van vijf jaar die ingaat op 1 januari 2008, elk jaar een bepaalde hoeveelheid broeikasemissierechten aan de exploitant van een installatie die valt onder een van de activiteitssectoren van bijlage I bij deze richtlijn. De afgifte van de rechten vindt plaats uiterlijk op 28 februari van het betrokken jaar (jaar N).
De emissies van elke installatie worden krachtens de artikelen 14 en 15 van richtlijn 2003/87 in de loop van het kalenderjaar N bewaakt en geverifieerd.
De exploitant van een installatie levert krachtens artikel 12, lid 3, van richtlijn 2003/87 uiterlijk 30 april van het jaar N+1 een hoeveelheid emissierechten in die gelijk is aan de totale emissies ervan gedurende het kalenderjaar N.
Blijkens richtlijn 2003/87 zijn dan vier gevallen denkbaar. In de eerste plaats kan de exploitant die op 30 april van het jaar N+1 beschikt over meer emissierechten dan de totale emissie van zijn installatie in de loop van het jaar N, dit overschot aan rechten behouden of verkopen. In de tweede plaats heeft de exploitant die over emissierechten beschikt die gelijk zijn aan de totale emissie van zijn exploitatie, geen enkel recht uit hoofde van deze exploitatie meer na nakoming van zijn inleveringsplicht. In de derde plaats kan de exploitant die vaststelt dat de emissie van zijn installatie de rechten overschrijdt waarover hij uit hoofde van deze exploitatie beschikt, vóór 30 april van het jaar N+1 rechten kopen tot nakoming van zijn inleveringsplicht. In de vierde plaats moet de exploitant die uiterlijk 30 april van het jaar N+1 niet voldoende emissierechten ter dekking van zijn emissie in het jaar N heeft ingeleverd, een boete over zijn overmatige emissies betalen. De boete wegens overmatige emissie bedraagt 100 EUR voor elke ton door de installatie uitgestoten kooldioxide-equivalent waarvoor de exploitant geen emissierechten heeft ingeleverd. De betaling van deze boete over overmatige emissie ontslaat de exploitant niet van de plicht tot inlevering op 30 april N+2 van een hoeveelheid rechten die gelijk is aan de overmatige emissie van het jaar N. De exploitant die in een dergelijke situatie verkeert, moet dus vóór 30 april N+2 extra emissierechten aankopen.
Deze verschillende mogelijkheden leiden uiteindelijk tot de voorwaarden voor het ontstaan van een emissierechtenmarkt.
C –
Werkingswijze van de regeling voor de handel in emissierechten
Drie categorieën bepalingen verdienen bijzondere aandacht.
In de eerste plaats leggen de lidstaten, aldus artikel 19, lid 1, van richtlijn 2003/87, registers aan „teneinde te zorgen voor de nauwkeurige registratie van de verlening, het bezit en de overdracht en annulering van emissierechten”. Volgens lid 2 van hetzelfde artikel bevatten deze registers „afzonderlijke rekeningen voor de registratie van de emissierechten die iedere persoon bezit aan wie of van wie emissierechten worden verleend of overgedragen”. Volgens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2216/2004 wordt door elke lidstaat een register in de vorm van een „gestandaardiseerde” („standardised” in het Engels) elektronische database aangelegd. Voorts, aldus lid 2 van dit artikel, omvat elk register „hardware en software” („hardware and software” in het Engels) en is het toegankelijk via het internet. Ten slotte, aldus lid 3 van dit artikel, is elk register geschikt voor de correcte uitvoering van alle processen inzake enerzijds geverifieerde emissies en anderzijds de rekeningen van natuurlijke of rechtspersonen die rechten bezitten.
In de tweede plaats benoemt de Commissie volgens artikel 20, lid 1, van richtlijn 2003/87 een centrale administrateur voor het bijhouden van een „onafhankelijk transactielogboek waarin de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten worden vastgelegd”.
Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2216/2004 voegt eraan toe dat dit logboek, ook „onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap” genoemd, door de Commissie wordt opgezet in de vorm van een „gestandaardiseerde” elektronische database. Volgens lid 2 van dit artikel omvat dit logboek „hardware en software” en is het toegankelijk via het internet. Ten slotte, aldus lid 5, in de versie van verordening (EG) nr. 916/2007 van de Commissie van 31 juli 2007 tot wijziging van verordening nr. 2216/2004 (
PB L 200, blz. 5
), voert de centrale administrateur die het register bijhoudt, alleen processen inzake emissierechten, geverifieerde emissies, of rekeningen uit wanneer dit nodig is voor zijn functioneren als centrale administrateur. Uiteindelijk blijkt uit verordening nr. 2216/2004 dat het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap een databank vormt voor enerzijds de consolidatie van de gegevens uit de nationale registers en anderzijds de identificatie van de overdrachten tussen verschillende registers.
In de derde plaats voert artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2216/2004 vertrouwelijkheidsregels in. Het bepaalt:
„Alle informatie, met inbegrip van gegevens over het tegoed van alle rekeningen en alle verrichte transacties, die in de registers en in het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap is opgeslagen wordt als vertrouwelijk beschouwd, tenzij zij wordt gebruikt voor de tenuitvoerlegging van de voorschriften van deze verordening, richtlijn 2003/87/EG of nationale wetgeving.”
III –
Feiten vóór de instelling van het beroep
Verzoekster, Holcim (Romania) SA, behoort tot de groep Holcim, die gespecialiseerd is in de productie van cement, aggregaten, asfalt en stortklaar beton. Zij beschikt over rekeningen met emissierechten in het Roemeense register.
Een onbevoegde had op 16 november 2010 onwettig inzage in deze rekeningen. Naar aanleiding van deze onwettige inzage zijn volgens verzoekster één miljoen van haar rechten onwettig op een rekening in Italië en 600 000 rechten naar Liechtenstein overgedragen. Deze 600000 naar Liechtenstein afgeleide rechten waren gerecupereerd bij de indiening van het verzoekschrift. Dat was niet het geval met het resterende miljoen rechten. Verzoekster schat de waarde van dit gestolen (en bij de indiening van het verzoekschrift niet gerecupereerde) miljoen rechten ten tijde van de feiten op „ongeveer 15000000 EUR”.
Verzoekster bracht de Commissie bij brief van 24 november 2010 officieel op de hoogte van de feiten en verzocht haar „aan de nationale registers [enerzijds] de bevriezing te vragen” van de vermeend gestolen emissierechten en anderzijds de „de rekeningen te blokkeren” via welke deze rechten waren overgedragen.
Zij diende bij brief van 25 november 2010 een klacht in bij het Roemeense openbaar ministerie.
Verzoeksters advocatenkantoor verzocht de Commissie bij brief van 2 december 2010 om „schorsing en weigering van toegang tot de rekeningen” via welke de vermeend gestolen rechten waren overgedragen. Voorts intimeerde het kantoor haar „de nationale registers die niet voldeden aan de gewone vereisten van veiligheid van de bancaire informatiesystemen, te vragen niet langer [emissierechten] over te dragen totdat deze veiligheid van de informatiesystemen was geregeld”.
Het hoofd van de bevoegde eenheid van de Commissie beantwoordde de brief van 2 december 2010 bij brief van 14 december 2010 als volgt:
„[...]
Inzake uw verzoek tot schorsing en blokkering van de toegang tot de relevante rekeningen is het recupereren van de beweerdelijk frauduleus overgedragen rechten onzes inziens een vraag van nationaal recht en voor de nationale rechtshandhavingsinstanties. De Commissie is onbevoegd om dergelijke rechten in een registerrekening te blokkeren.
Informatie over de handel in emissierechten is vertrouwelijk gedurende vijf jaar overeenkomstig artikel 10 van en bijlage XVI bij verordening nr. 2216/2004. De Commissie werkt ondanks deze bepalingen daadwerkelijk mee met de bevoegde strafrechtelijke instanties tot oplossing van [de vraag van] de niet-toegestane toegang tot de [betrokken] rekeningen.
Ten slotte is de door u gevraagde maatregel tot beëindiging van alle overdrachten van rechten in de nationale registers, zolang de gewone regels van veiligheid van de bancaire informatiesystemen niet worden toegepast, onevenredig en mist hij rechtsgrondslag [...]”
De met het directoraat-generaal (DG) „Klimaatactie” van de Commissie belaste directeur-generaal beantwoordde de brief van 24 november 2010 bij brief van 22 december 2010 als volgt:
„[...]
Het recupereren van de beweerdelijk frauduleus overgedragen rechten is een vraag van nationaal recht en voor de nationale rechtshandhavingsinstanties. De Commissie is onbevoegd om dergelijke rechten in een registerrekening te blokkeren terwijl deze rechten geldige wijzen van naleving blijven.
Informatie over de handel in emissierechten is vertrouwelijk gedurende vijf jaar overeenkomstig artikel 10 van en bijlage XVI bij verordening nr. 2216/2004. De Commissie werkt ondanks deze bepalingen daadwerkelijk mee met de bevoegde strafrechtelijke instanties tot oplossing van [de vraag van] de niet-toegestane toegang tot de [betrokken] rekeningen.
[...]”
Onbetwist is dat deze directeur-generaal van de Commissie toentertijd handelde als centrale administrateur voor het bijhouden van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap in de zin van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2003/87; hij werd in de loop van 2010 met deze functie belast.
Op 28 december 2010 stelde een ander bedrijf dan verzoekster tegen de Commissie een kort geding in bij de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (België). Dit geding strekte met name tot gelasting door de voorzitter van deze rechtbank, zetelend in kort geding, van de Commissie om enerzijds „de identiteit vrij te geven van de of de houders” van de rekeningen waarop de beweerdelijk gestolen rechten stonden, en anderzijds tot „blokkering van alle nationale registers waarin [deze] rechten [waren] ingeschreven”. Verzoekster verzocht op 21 februari 2011 om toelating tot vrijwillige tussenkomst voor de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel „met het oog op dezelfde maatregelen als verzocht” door dit andere bedrijf. Zij kreeg dus de hoedanigheid van „tweede eiseres”. Dat volgt althans uit de in punt 39 hierna vermelde eindbeschikking in kort geding.
Het hoofd van de directie voor onderzoek naar georganiseerde misdaad en terrorisme (Roemenië) deelde verzoekster bij brief van 11 maart 2011 mee dat een „strafonderzoek” was ingesteld over de door verzoekster in haar (in punt 25 hierboven vermelde) klacht gestelde feiten.
Deze instantie bracht verzoekster bij brief van 18 maart 2011 op de hoogte van een op 11 januari 2011 aan de Belgische autoriteiten bij rogatoire commissie gestuurd verzoek. Dit verzoek strekte ertoe dat het met het bijhouden van een onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap belaste directoraat-generaal van de Commissie:
—
de met het bijhouden van de nationale registers belaste instanties officieel verbood om transacties in verband met aan verzoekster toebehorende emissierechten te boeken en toe te staan;
—
alle gegevens in zijn bezit verstrekte betreffende de gestelde niet-toegestane overdracht van verzoeksters emissierechten op 16 november 2010;
—
alle transacties in verband met deze rechten beschreef;
—
de logboeken („log files” in het Engels) verstrekte, met de „IP-adressen”, de datum en het uur van alle transacties van aan verzoekster toebehorende emissierechten vanaf 16 november 2010;
—
de logboeken verstrekte, met de „IP-adressen”, de datum en het uur van alle verrichtingen tot toegang tot de rekeningen waarop aan verzoekster toebehorende emissierechten stonden vanaf 16 november 2010;
—
en alle door andere nationale registers meegedeelde informatie over soortgelijke gevallen verstrekte.
Deze brief van 18 maart 2011 preciseerde ook dat de Belgische gerechtelijke autoriteiten dit verzoek tot dusver niet hadden beantwoord.
Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) had blijkens het verweerschrift inmiddels op 4 maart 2011 via de Belgische gerechtelijke autoriteiten het bij rogatoire commissie gestuurde verzoek ontvangen.
Een bedrijf van dezelfde groep als verzoekster wees de Commissie er bij brief van 4 april 2011 op dat een vertegenwoordigster van verzoekster in een gesprek met gemachtigden van de Commissie op 2 en 17 maart 2011 erop had gewezen dat het Roemeense openbaar ministerie de Commissie een verzoek bij rogatoire commissie had gestuurd. Dit bedrijf stelde vervolgens dat dit verzoek tot dusver onbeantwoord was. Dit bedrijf verzocht de Commissie ten slotte, na te hebben gewezen op een mondelinge bevestiging van de ontvangst door OLAF van dit verzoek, daarop zo spoedig mogelijk te antwoorden.
Het bevoegde hoofd van de eenheid van de Commissie wees er ditzelfde bedrijf bij brief van 7 april 2011 op dat het DG „Klimaatactie” geen verzoek van de Roemeense gerechtelijke autoriteiten had ontvangen. Hij deelde verzoekster ook mee dat de in het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap opgeslagen gegevens betreffende transacties vertrouwelijk waren en dat zij „overeenkomstig een gevestigde praktijk” na behoorlijk gerechtvaardigd verzoek slechts aan de nationale rechtshandhavingsinstanties werden verstrekt.
OLAF beantwoordde blijkens het verweerschrift, waarvan de aanwijzingen worden gestaafd door door de Commissie in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht overgelegde documenten, diezelfde dag op 7 april 2011 het bij rogatoire commissie gestuurde verzoek. Verzoekster erkende in het verzoekschrift overigens het bestaan van dit antwoord. Zo deed OLAF volgens preciseringen van de Commissie aan het Belgische openbaar ministerie een „CD-ROM en een harde schijf met 300 gigabyte aan informatie” toekomen.
Verzoeksters advocaat deelde de Commissie bij brief van 31 mei 2011 mee dat hij aannam dat haar was meegedeeld dat verzoekster sinds februari 2011 een partij in het in punt 30 hierboven vermelde kort geding was. Hij wees erop dat dat geding strekte tot gelasting van de Commissie tot blokkering van de op 16 november 2010 vermeend gestolen rechten en tot vrijgave van „hun actuele vindplaats in de nationale registers”. Voorts, aldus deze advocaat, bleek uit persinformatie dat 279210 vermeend gestolen rechten door verschillende exploitanten in de Unie (tot nakoming van de in punt 14 hierboven vermelde inleveringsplicht in de zin van artikel 12, lid 3, van richtlijn 2003/87) op 30 april 2011 waren ingeleverd. Vervolgens verzocht hij de Commissie de inlevering van deze rechten niet toe te staan en op zijn minst deze rechten te blokkeren en aan hun rechtmatige houder terug te geven.
De voorzitter van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel verklaarde zich bij beschikking van 3 juni 2011„onbevoegd” om kennis te nemen van het in punt 30 hierboven vermelde kort geding.
De Commissie beantwoordde de haar op 31 mei 2011 door verzoeksters advocaat gestuurde brief bij brief van 18 juli 2011: zij wees erop dat haar standpunt inzake het verzoek tot blokkering van de inlevering van de vermeend gestolen rechten niet was veranderd. Enerzijds, aldus de Commissie, „is het recupereren van de vermeend frauduleus overgedragen rechten een vraag van nationaal recht en voor de nationale rechtshandhavingsinstanties”; anderzijds „is de Commissie onbevoegd om dergelijke rechten in een registerrekening te blokkeren terwijl deze rechten geldige wijzen van naleving blijven”.
Verzoekster stelde bij brief van 13 december 2011 aan de Commissie dat de Commissie en de lidstaten de „impliciete plicht” hadden om naar een oplossing te zoeken tot vergoeding van de schade van een gebruiker van rechten aan wie niets kon worden verweten. Zij wees er vervolgens op dat zij gedingen tegen de Commissie en de Roemeense autoriteiten wilde aanspannen om „haar verlies goed te maken”. Ten slotte stelde zij dat een dergelijk geding niet in het belang van haar aandeelhouders was zodat zij bereid was tot een schikking („out-of-court settlement” in het Engels) met de Commissie.
De Commissie antwoordde verzoekster bij brief van 16 januari 2012 dat zij niet genegen was tot een schikking.
Procesverloop en conclusies van de partijen
Bij een op 11 juli 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld. Daarbij stelt zij tweeërlei vorderingen in.
In de eerste plaats vordert zij dat het Gerecht bij „tussenarrest”:
—
„vaststelt dat de Unie, wat de door verzoekster na de diefstal van één miljoen emissierechten geleden schade betreft, [...] aansprakelijk is voor het gedrag van de Commissie krachtens de artikelen 256 VWEU, 268 VWEU en 340 VWEU;
—
de Unie veroordeelt [...] tot betaling aan verzoekster van één euro voorlopig;
—
partijen gelast overeen te komen over een bedrag tot schadevergoeding en/of verzoekster gelast om binnen drie maanden na het tussenarrest de definitieve omvang van haar schade aan te tonen;
—
het arrest uitvoerbaar verklaart.”
In de tweede plaats vordert zij dat het Gerecht:
—
„de Unie veroordeelt [...] tot betaling van de waarde van de gestolen emissierechten die tegen de dag van het definitieve arrest niet zouden zijn gerecupereerd, tegen de marktprijs op de dag van de diefstal, vermeerderd met 8 % rente per jaar vanaf 16 november 2010;
—
de Unie verwijst [...] in de kosten;
—
het arrest uitvoerbaar verklaart.”
De Commissie diende op 19 oktober 2012 ter griffie van het Gerecht haar verweerschrift in. Zij vordert dat het Gerecht:
—
het beroep verwerpt;
—
verzoekster verwijst in de kosten.
Verzoekster kon op 23 oktober 201294761 door het Italiaanse register „geblokkeerde” en door het Italiaanse openbaar ministerie in beslag genomen emissierechten recupereren. Verzoekster diende vanaf die datum dus nog 905239 emissierechten en niet langer, zoals in haar aanvankelijke vordering (zie punt 44 hierboven), één miljoen emissierechten te recupereren.
Verzoekster diende op 11 februari 2013 ter griffie van het Gerecht repliek in. Zij wijzigde een van haar vorderingen. Zij verzocht niet langer dat het Gerecht „partijen gelast overeen te komen over een schadebedrag en/of verzoekster gelast om binnen drie maanden na het tussenarrest de definitieve omvang van haar schade aan te tonen”, maar dat het Gerecht „partijen gelast overeen te komen over een schadebedrag en/of verzoekster gelast om uiterlijk drie maanden na de conclusies van de strafprocedure in Roemenië de definitieve omvang van haar schade aan te tonen”. Voor het overige blijven haar conclusies dezelfde als in het verzoekschrift.
De Commissie diende op 29 mei 2013 ter griffie van het Gerecht dupliek in.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Bij verschillende maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht partijen verzocht een aantal vragen te beantwoorden en een aantal documenten over te leggen.
Bij brief, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 5 februari 2014, heeft de Commissie dit verzoek ingewilligd. Verzoekster willigde dit verzoek in op 6 februari 2014.
Verzoekster en de Commissie hebben ter terechtzitting van 27 februari 2014 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
Vragen vóór het onderzoek ten gronde
Het Gerecht zal, vóór het onderzoek van de gegrondheid rechtens van het beroep, ambtshalve de ontvankelijkheid ervan toetsen aan de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van zijn Reglement voor de procesvoering, vervolgens de procedurele invloed vaststellen van de instelling bij de Roemeense rechter van een vordering tot vergoeding van dezelfde schade als in de onderhavige zaak, die evenwel is ingesteld tegen de Roemeense autoriteiten.
I –
Naleving van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering
Volgens vaste rechtspraak moet elk verzoekschrift krachtens artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie junctis artikel 53, eerste alinea, van dit Statuut en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Deze gegevens dienen zo duidelijk en precies te zijn, dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht uitspraak kan doen op het beroep, in voorkomend geval zonder bijkomende informatie. Teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de ontvankelijkheid van een middel noodzakelijk dat de essentiële elementen feitelijk en rechtens waarop het berust, althans summier, maar coherent en begrijpelijk uit het verzoekschrift zelf blijken. Om aan deze vereisten te voldoen, moet een verzoekschrift tot vergoeding van beweerdelijk door een Unie-instelling veroorzaakte schade meer bepaald de gegevens bevatten tot identificatie in de eerste plaats van het verweten gedrag, in de tweede plaats van de aard en de omvang van de beweerdelijk geleden schade en in de derde plaats van de redenen waarom de verzoekende partij meent dat er tussen die gedraging en de gestelde schade een oorzakelijk verband bestaat (zie arrest Gerecht van 2 maart 2010, Arcelor/Parlement en Raad,
T-16/04, Jurispr. blz. II-211
, punt 132 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het is evenwel niet nodig om in het verzoekschrift als ontvankelijkheidscriterium de exacte omvang van de schade te vermelden, en al helemaal niet om het bedrag van de gevorderde vergoeding te becijferen, aangezien dit hoe dan ook tot het stadium van repliek mogelijk is, mits de verzoekende partij haar vertraging rechtvaardigt op basis van bijzondere omstandigheden en de gegevens ter beoordeling van de aard en omvang van de schade verschaft, zodat de verweerder in staat is zich te verdedigen (zie arrest Arcelor/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 135 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tegen deze achtergrond moet worden vastgesteld of het verzoekschrift voldoet aan de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering.
A –
Aan de Unie verweten gedrag
Het betoog in het verzoekschrift strekt tot bewijs dat de Commissie de identiteit van de huidige houders van de gestolen rechten aan verzoekster had moeten meedelen en vervolgens elke transactie in verband met deze rechten had moeten verbieden zodat verzoekster ze gemakkelijker kon recupereren. Verzoekster stelt in punt 64 van het verzoekschrift de Unie namelijk aansprakelijk voor de door de Commissie „geweigerde vrijgave van de vindplaats van de gestolen rechten en blokkering ervan”. Punt 68 van het verzoekschrift geeft soortgelijke aanwijzingen. Ten slotte geeft punt 134 van het verzoekschrift nog explicietere aanwijzingen. Daar luidt het dat aan de Unie „niet de diefstal op zich” wordt verweten, maar „de onwettige weigering en het onvermogen van de Commissie [...] om te gepasten tijde de gestolen rechten te blokkeren en de vindplaats ervan vrij te geven”.
Verzoekster wijst er in punt 65 van het verzoekschrift weliswaar op dat „de feiten die hebben geleid tot aansprakelijkheid van de Unie” plaatsvonden op 16 november 2010, namelijk de dag van de beweerdelijk niet-toegestane overdracht van rechten, maar schrijft deze overdracht nergens expliciet aan de Commissie toe, zodat het verzoekschrift moet worden geacht duidelijk de door verzoekster aan de Commissie verweten gedragingen te identificeren. Het gaat om tweeërlei gedragingen. Enerzijds betreft het de gestelde weigering van de Commissie „om de vindplaats van de gestolen rechten vrij te geven” en anderzijds de weigering van deze instelling „om deze rechten te blokkeren”.
B –
Gestelde schade
Verzoekster vordert schadevergoeding „gelijk aan de waarde van de gestolen emissierechten die tegen de dag van het definitieve arrest niet zouden zijn gerecupereerd, tegen de op de datum van de diefstal geldende marktprijs, vermeerderd met 8 % rente per jaar vanaf 16 november 2010”.
Zij heeft de aard van de door haar gestelde schade dus voldoende duidelijk gedefinieerd: het gaat strikt om vermogensschade die hoofdzakelijk bestaat in de marktwaarde op 16 november 2010 van één miljoen vermeend gestolen emissierechten die bij de indiening van het verzoekschrift niet waren gerecupereerd.
Voorts moet het verzoekschrift worden geacht voldoende gegevens te bevatten tot vaststelling van de exacte omvang van de gestelde schade.
Zo blijkt namelijk bij lezing van het petitum van het verzoekschrift, dat de schadevordering uiteenzet, samen met punt 119 ervan, dat stelt dat verzoekster „ongeveer 15000000 EUR verlies” leed.
Bovendien dient deze, weliswaar benaderende becijfering te worden uitgelegd tegen de achtergrond van punt 7 van het verzoekschrift, volgens hetwelk „de gemiddelde handelsprijs [op de datum van de gestelde diefstal voor elk vermeend gestolen en niet gerecupereerd recht] tussen 10 en 20 EUR” bedraagt. Bijgevolg vordert verzoekster een vergoeding van maximaal 20000000 EUR exclusief rente.
Uiteindelijk stelt het verzoekschrift zowel de aard als de omvang van de gestelde schade vast.
C –
Oorzakelijk verband
Ten slotte stelt het verzoekschrift met een zekere mate van duidelijkheid dat de gestelde schade „voortvloeit uit de onwettige weigering en het onvermogen van de Commissie [...] om te gepasten tijde de gestolen rechten te blokkeren en de vindplaats ervan vrij te geven”. Volgens verzoekster belette deze weigering haar de huidige houders van deze rechten te identificeren en deze rechten dus eventueel in contentieuze gedingen te recupereren.
Deze aanwijzingen over het causaal verband tussen het verweten gedrag en de gestelde schade volstaan om aan te nemen dat het beroep voldoet aan de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering.
II –
Invloed van de bij de Roemeense rechter tegen de Roemeense autoriteiten ingestelde vordering tot vergoeding van dezelfde schade als in het onderhavige beroep
Verzoekster wijst er in punt 17 van haar repliek op dat zij „een civielrechtelijke vordering” bij de Roemeense rechter heeft ingesteld tegen de met het bijhouden van het Roemeense register belaste administratieve autoriteit. Zij voegt eraan toe dat „die vordering van een andere aard dan [het onderhavige beroep] is en, doordat zij is gebaseerd op een overeenkomst tussen verzoekster en de Roemeense administratie, [dit beroep] onverlet laat”.
Blijkens punt 49 van het bij de Roemeense rechter ingediende en op 10 november 2011 door deze rechter ingeschreven inleidende verzoekschrift kwam de van de Roemeense autoriteiten gevorderde schadevergoeding evenwel overeen met de marktwaarde op 16 november 2010 van het miljoen emissierechten die beweerdelijk onrechtmatig waren overgedragen en niet konden worden gerecupereerd. Het aan de Roemeense autoriteiten verweten gedrag (namelijk niet-nakoming van hun plicht om de veiligheid van het Roemeense register te garanderen) verschilt dus weliswaar van het aan de Commissie in het onderhavige beroep verweten gedrag, maar dat neemt niet weg dat beide zaken dezelfde schade betreffen: de waarde van de beweerdelijk gestolen en op de dag van indiening van het verzoekschrift (zie punt 61 hierboven) niet gerecupereerde emissierechten.
Geen enkele Roemeense rechter had zich volgens verzoeksters aanwijzingen evenwel reeds op de dag van de terechtzitting en dus a fortiori op de dag van indiening van het verzoekschrift uitgesproken.
In een dergelijke constellatie zou verzoekster bij toewijzing na de terechtzitting in de onderhavige zaak door de Roemeense rechter van de door verzoekster bij hem ingestelde vordering en parallelle toewijzing door het Gerecht van het onderhavige beroep tweemaal voor dezelfde schade worden vergoed.
De rechtspraak lost evenwel naargelang van het geval dergelijke gevolgen op, ofwel reeds bij het onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep, ofwel later, bij het onderzoek van de gegrondheid ervan.
A –
Invloed van de bij een Roemeense rechter ingestelde schadevordering op de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep
Het Hof oordeelde bij arrest van 30 mei 1989, Roquette frères/Commissie (
20/88, Jurispr. blz. 1553
, punt 15), dat de ontvankelijkheid van de schadevordering in de zin van de artikelen 268 en 340, tweede alinea, VWEU in bepaalde gevallen afhankelijk kan zijn van de vraag of de nationale rechtsmiddelen waarmee van de nationale instanties voldoening kan worden verkregen, zijn uitgeput, voor zover die nationale rechtsmiddelen de belanghebbende particulieren doeltreffend beschermen en kunnen leiden tot vergoeding van de gestelde schade.
Het in deze beginselstelling gebruikte werkwoord „kunnen” wijst erop dat het feit dat de „rechtsmiddelen waarmee van de nationale instanties voldoening kan worden verkregen” niet zijn uitgeput, niet systematisch dient te leiden tot niet-ontvankelijkverklaring door de Unierechter. Hij kan het beroep slechts „in bepaalde gevallen” niet-ontvankelijk verklaren.
Het arrest Roquette frères/Commissie, punt 73 hierboven (punt 15), preciseerde deze gevallen weliswaar niet, maar volgens het Gerecht leidt slechts één geval waarin geen definitieve uitspraak over de bij de nationale rechter ingestelde schadevordering is gedaan, noodzakelijkerwijze tot niet-ontvankelijkverklaring van de bij de Unierechter ingestelde schadevordering, namelijk wanneer de Unierechter in dat geval de aard en de omvang van de voor hem gestelde schade niet afdoende kan identificeren zodat niet is voldaan aan de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering (zie de in punt 55 hierboven aangehaalde rechtspraak).
Het Gerecht kan, hoewel niets in het dossier de conclusie wettigt dat geen enkele Roemeense rechter zich heeft uitgesproken over verzoeksters schadevordering, in casu de aard en de omvang van de gestelde schade afbakenen (zie punt 65 hierboven).
De rechtspraak van het arrest Roquette frères/Commissie, punt 73 hierboven (punt 15), kan dus niet leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.
B –
Invloed van de bij een Roemeense rechter ingestelde schadevordering op het onderzoek van de gegrondheid van het onderhavige beroep
Dat bij een nationale rechter vergoeding van dezelfde schade als bij de Unierechter wordt gevorderd, heeft niet slechts gevolgen voor de ontvankelijkheid. Dit gegeven beïnvloedt ook het onderzoek van de gegrondheid van de bij de Unierechter ingestelde schadevordering.
Volgens vaste rechtspraak moet de Unierechter, wanneer iemand enerzijds twee vorderingen tot vergoeding van één en dezelfde schade instelt, de ene tegen een nationale autoriteit bij de nationale rechter en de andere tegen een Unie-instelling of ‑orgaan bij de Unierechter, en anderzijds door uiteenlopende schadebeoordelingen door de geadieerde rechters onvoldoende of onterecht dreigt te worden vergoed, de uitspraak bij eindbeslissing van de nationale rechter over de bij hem ingestelde vordering afwachten alvorens zich over de schade uit te spreken (zie in die zin arresten Hof van 14 juli 1967, Kampffmeyer e.a./Commissie,
5/66, 7/66 en 13/66-24/66, Jurispr. blz. 306, 331
, en 30 november 1967, Becher/Commissie,
30/66, Jurispr. blz. 358, 377
, alsook arrest Gerecht van 13 december 2006, É.R. e.a./Raad en Commissie,
T-138/03, Jurispr. blz. II-4923
, punt 42).
De Unierechter moet in dat geval dus de uitspraak van de nationale rechter afwachten alvorens zich uit te spreken over het bestaan en de omvang van de schade. Inmiddels mag hij geen uitspraak doen over het causaal verband tussen het aan de Unie verweten gedrag en de gestelde schade. Hij kan vóór de uitspraak van de nationale rechter evenwel vaststellen of uit het verweten gedrag buitencontractuele aansprakelijkstelling van de Unie kan voortvloeien. In de zaak die leidde tot het arrest Kampffmeyer e.a./Commissie, punt 79 hierboven (Jurispr. blz. 327), sprak het Hof zich, alvorens verder te beslissen, uit over het bestaan van een „dienstfout waarvoor de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld”.
Aangezien verzoekster bij een Roemeense rechter – een nog steeds aanhangig – beroep heeft ingesteld tot vergoeding van dezelfde schade als de in het onderhavige beroep gestelde schade, houdt het Gerecht het onderzoek van de schade en het oorzakelijk verband aan.
Het Gerecht acht zich evenwel in staat te beslissen over aan dit onderzoek voorafgaande vragen.
In het bijzonder kan het Gerecht de rechtmatigheid beoordelen van de twee gedragingen van de Commissie waarop verzoekster haar schadevorderingen inzake schuldaansprakelijkheid baseert. Bovendien kan het Gerecht zich bij afwijzing van deze eerste schadevorderingen ook uitspreken over de naleving van de voorwaarden voor aansprakelijkstelling zonder schuld, gesteld dat voor een dergelijke aansprakelijkheidsregeling plaats is in het Unierecht.
Ten gronde
Verzoekster stelt aansprakelijkheid van de Unie op tweeërlei gebied: zij stelt primair schuldaansprakelijkheid van de Unie, dat wil zeggen aansprakelijkheid voor onrechtmatig gedrag, en subsidiair aansprakelijkheid zonder schuld, dat wil zeggen aansprakelijkheid voor rechtmatig gedrag.
Deze twee gebieden worden hierna achtereenvolgens onderzocht.
I –
Schuldaansprakelijkheid
Volgens vaste rechtspraak vereist niet-contractuele aansprakelijkstelling van de Unie dat is voldaan aan een aantal vereisten, namelijk in de eerste plaats toerekenbaarheid van het verweten gedrag aan een Unie-instelling of -orgaan, in de tweede plaats onrechtmatigheid van dit gedrag, in het derde plaats schade en in de vierde plaats een rechtstreeks causaal verband tussen dit gedrag en de gestelde schade. Wanneer aan één van die voorwaarden niet is voldaan, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen, zonder dat de overige voorwaarden behoeven te worden onderzocht (zie arrest Gerecht van 10 juli 2012, Interspeed/Commissie, T‑587/10, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om te voldoen aan de voorwaarde dat de aan de instelling verweten gedraging onrechtmatig is, eist de rechtspraak bewijs van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen. De door de rechtspraak inzake niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie ontwikkelde regeling houdt met name rekening met de ingewikkeldheid van de te regelen situaties, de moeilijkheden bij de toepassing of de interpretatie van de teksten, en in het bijzonder de beoordelingsmarge waarover de auteur van de betrokken handeling beschikt. Voor de vraag of een schending van het Unierecht voldoende gekwalificeerd is, geldt als criterium de kennelijke en ernstige miskenning door de betrokken instelling van de grenzen die aan haar discretionaire bevoegdheid zijn gesteld. Wanneer deze instelling over een slechts zeer beperkte, ja zelfs onbestaande beoordelingsvrijheid beschikt, kan een gewone inbreuk op het Unierecht volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending vast te stellen (arresten Hof van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie,
C-352/98 P, Jurispr. blz. I-5291
, punten 40 en 42‑44, en 10 december 2002, Commissie/Camar en Tico,
C-312/00 P, Jurispr. blz. I-11355
, punten 52‑55).
Tegen de achtergrond van deze overwegingen dient de rechtmatigheid te worden onderzocht van de twee door verzoekster aan de Commissie verweten onderscheiden gedragingen als vermeld in punt 59 hierboven.
A –
Eerste verweten gedraging: weigering om de vindplaats van de op 16 november 2010 vermeend gestolen emissierechten vrij te geven
1. Bestaan van de eerste verweten gedraging
In geen van de namens verzoekster tot de Commissie gerichte brieven in het dossier wordt de Commissie uitdrukkelijk verzocht om de vindplaats van de op 16 november 2010 vermeend gestolen emissierechten vrij te geven.
De Commissie wees verzoekster in haar brieven van 14 en 22 december 2010 evenwel spontaan erop dat elke „informatie [betreffende de handel in emissierechten] gedurende vijf jaar vertrouwelijk was”.
Blijkens de dossierstukken verzocht verzoekster de voorzitter van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel op 21 februari 2011 bovendien de Commissie te gelasten „de identiteit mee te delen van de of de houders” van de rekeningen waarop volgens haar de op 16 november 2010 van haar gestolen emissierechten verschenen (zie punt 30 hierboven). Verzoekster verzocht met andere woorden de Commissie te gelasten de vindplaats van de vermeend gestolen emissierechten vrij te geven.
De Commissie blijkt dat weliswaar niet tot haar, maar tot de voorzitter van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel gerichte verzoek bij brief van 7 april 2011 (zie punt 36 hierboven) te hebben willen beantwoorden. Volgens die brief namelijk zijn de gegevens inzake de overdrachten in het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap vertrouwelijk en deelt de Commissie ze „overeenkomstig een gevestigde praktijk” op behoorlijk gerechtvaardigd verzoek slechts mee aan de nationale rechtshandhavingsinstanties. Deze brief van 7 april 2011 was weliswaar niet tot verzoekster, maar tot een bedrijf van dezelfde groep gericht en verwees niet naar verzoeksters verzoek in de procedure voor de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel. In deze brief werd dit verzoek evenwel indirect beantwoord.
Derhalve weigerde de Commissie in te gaan op een verzoek van verzoekster tot vrijgave van de vindplaats van de op 16 november 2010 vermeend gestolen emissierechten. Het bestaan van de eerste gedraging is dus bewezen.
2. Rechtmatigheid van de eerste verweten gedraging
Verzoekster stelde in wezen zeven middelen tot bewijs van de onrechtmatigheid van de eerste verweten gedraging, namelijk de door de Commissie geweigerde rechtstreekse vrijgave van de vertrouwelijke inlichtingen.
a) Eerste middel: schending van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2216/2004
Verzoeksters betoog
Volgens verzoeksters eerste middel schendt de weigering van de Commissie tot vrijgave van informatie betreffende de vermeend gestolen emissierechten artikel 10 van verordening nr. 2216/2004, dat de toepasselijke vertrouwelijkheidsregels vaststelt.
Zij baseert dit middel op het betoog dat de Commissie ertoe gehouden was, de vertrouwelijke informatie vrij te geven zodat zij de vermeend gestolen rechten kon recupereren. Haars inziens staat artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 namelijk vrijgave van vertrouwelijke informatie toe wanneer dat noodzakelijk is om te voldoen aan de vereisten van verordening nr. 2216/2004, van richtlijn 2003/87 en van de nationale wetgeving. De vrijgave van de informatie betreffende de gestolen emissierechten is juist nodig „om te voldoen” aan die vereisten en is een „voorwaarde voor het bijhouden van de registers”.
Verzoekster rechtvaardigt haar standpunt met het betoog dat artikel 20 van richtlijn 2003/87 de diensten van de Commissie, die zijn belast met het bijhouden van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap, opdraagt om eventuele onrechtmatigheden in de transacties, zoals diefstal, op te sporen en op te lossen. Die taak kan niet worden vervuld wanneer geen enkele informatie wordt verstrekt aan de „door deze onregelmatigheden benadeelden”. De vrijgave van informatie over de rekeningen „met het oog op het recupereren van de gestolen emissierechten” beantwoordt dus aan de vereisten van artikel 20 van richtlijn 2003/87.
Ten slotte, aldus verzoekster, verklaarde de Commissie weliswaar dat zij aanvaardde „informatie vrij te geven aan de ‚rechtshandhavingsinstanties [van de lidstaten]’”, maar beschouwde zij civielrechtelijke rechters, met name de voorzitter van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel, niet als een dergelijke instantie. Dat standpunt is „ongerechtvaardigd en vormt op zich misbruik van bevoegdheid” („misuse of powers” in het Engels). Zij voegt eraan toe dat de Commissie tot dusver de „rogatoire commissie van de Roemeense strafrechtelijke instanties [...] van 13 januari 2011” niet „echt” beantwoordde.
Gegrondheid van verzoeksters betoog
Voor het antwoord op het eerste middel dient vooraf artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 te worden gememoreerd en uitgelegd.
– Ten tijde van de aan de Commissie verweten feiten toepasselijke bepalingen van artikel 10 van verordening nr. 2216/2004
Om te beginnen was artikel 10 van verordening nr. 2216/2004, toen de Commissie de vrijgave van de gevraagde informatie weigerde, namelijk uiterlijk op 7 april 2011 (zie punt 92 hierboven), nog steeds in werking. Artikel 91, lid 2, van verordening (EG) nr. 994/2008 van de Commissie van 8 oktober 2008 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem overeenkomstig richtlijn 2003/87 en beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad (
PB L 271, blz. 3
) trok weliswaar verordening nr. 2216/2004 in, maar deze intrekking ging pas in op 1 januari 2012.
Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2216/2004 bleef ongewijzigd vóór intrekking op 1 januari 2012. Het bepaalt: „Alle informatie, met inbegrip van gegevens over het tegoed van alle rekeningen en alle verrichte transacties, die in de registers en in het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap is opgeslagen wordt als vertrouwelijk beschouwd, tenzij zij wordt gebruikt voor de tenuitvoerlegging van de voorschriften van deze verordening, richtlijn 2003/87 of nationale wetgeving.”
De ten tijde van de eerste verweten gedraging toepasselijke tekst van artikel 10, leden 2 tot en met 2 sexies, van verordening nr. 2216/2004 vloeit voort uit de bij artikel 78, punt 2, van verordening (EU) nr. 920/2010 van de Commissie van 7 oktober 2010 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem overeenkomstig richtlijn 2003/87 en beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad (
PB L 270, blz. 1
) aangebrachte wijzigingen, die krachtens artikel 80 van deze verordening op 15 oktober 2010 in werking zijn getreden.
De op het geding toepasselijke huidige tekst van artikel 10, leden 2 tot en met 2 sexies, van verordening nr. 2216/2004 luidt:
„2.   De volgende entiteiten kunnen gegevens verkrijgen die in de registers en het [onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap] zijn opgeslagen:
a)
de rechtshandhavingsinstanties en belastingdiensten van een lidstaat,
b)
[OLAF];
c)
Europol;
d)
registeradministrateurs van de lidstaten.
2 bis.   Wanneer zij de centrale administrateur of een registeradministrateur daarom verzoeken, kunnen transactiegegevens aan de in lid 2 vermelde entiteiten worden verstrekt indien dergelijke verzoeken gerechtvaardigd en noodzakelijk zijn met het oog op het onderzoeken, opsporen en vervolgen van fraude, belastingadministratie of -inning, witwassen van geld, financiering van terrorisme of ernstige strafbare feiten.
2 ter.   Een entiteit die overeenkomstig lid 2 bis gegevens ontvangt, zorgt ervoor dat de ontvangen gegevens uitsluitend worden gebruikt voor de overeenkomstig lid 2 bis in het verzoek vermelde doeleinden en niet opzettelijk of per ongeluk beschikbaar worden gesteld aan personen die niets te maken hebben met het beoogde doel van het gegevensgebruik. Deze bepaling laat onverlet dat deze entiteiten de gegevens beschikbaar mogen stellen aan andere in lid 2 genoemde entiteiten, indien dat noodzakelijk is voor de overeenkomstig lid 2 bis in het verzoek vermelde doeleinden.
2 quater.   De centrale administrateur kan de in lid 2 genoemde entiteiten, op hun verzoek, toegang tot anonieme transactiegegevens verschaffen om hun in de gelegenheid te stellen naar verdachte transactiepatronen te zoeken. Entiteiten met een dergelijke toegang kunnen andere in lid 2 genoemde entiteiten van verdachte transactiepatronen in kennis stellen.
2 quinquies.   Registeradministrateurs maken via een beveiligd proces aan alle andere registeradministrateurs de naam en identiteit bekend van personen voor wie zij geweigerd hebben een rekening te openen of wie zij geweigerd hebben als gemachtigde vertegenwoordiger of extra gemachtigde vertegenwoordiger aan te wijzen.
2 sexies.   Registeradministrateurs kunnen ertoe besluiten de nationale rechtshandhavingsinstanties in kennis te stellen van alle transacties die een groter aantal eenheden behelzen dan de door de registeradministrateur vastgestelde hoeveelheid, en van de rekeningen waarop binnen een periode van 24 uur een groter aantal transacties plaatsvindt dan de door de registeradministrateur vastgestelde hoeveelheid.”
Ten slotte volgde de ten tijde van de eerste verweten gedraging toepasselijke tekst van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 2216/2004 uit een bij artikel 1, punt 6, van verordening nr. 916/2007 aangebrachte wijziging.
De op het geding toepasselijke tekst van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 2216/2004 luidt dus:
„Elke bevoegde autoriteit en elke registeradministrateur voert alleen processen inzake emissierechten, geverifieerde emissies, [...] rekeningen of Kyoto-eenheden uit wanneer dit nodig is voor haar/zijn functioneren als bevoegde autoriteit of registeradministrateur.”
– Uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 2216/2004
Artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 beantwoordt aan het streven naar bescherming van zakengeheimen. Het stelt als regel dat alle informatie, waaronder de tegoeden op alle rekeningen en alle transacties die zijn opgeslagen in de registers en het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap, als vertrouwelijk gelden.
Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2216/2004 stelt een eerste uitzondering op deze regel. Deze uitzondering ziet op het geval waarin de vrijgave van die informatie strekt tot toepassing van de vereisten van verordening nr. 2216/2004, richtlijn 2003/87 of de nationale wetgeving. Zij moet evenwel restrictief worden uitgelegd als elke afwijking van of uitzondering op een algemene regel (zie arrest van het Hof van 29 september 2011, Commissie/Ierland, C‑82/10, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Vervolgens betreft zij alleen twee gevallen. Het eerste is dat waarin een bepaling van richtlijn 2003/87 of verordening nr. 2216/2004 dan wel een met het Unierecht verenigbare nationale regeling uitdrukkelijk de vrijgave van in de registers en het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap opgeslagen informatie vereist. Het tweede geval is dat waarin de vrijgave van deze informatie onontbeerlijk is voor de correcte toepassing van deze bepalingen. Voorts kunnen alleen overheidslichamen, die de openbare macht uitoefenen en uit dien hoofde kunnen zijn belast met de „uitvoering” van verordening nr. 2216/2004 en richtlijn 2003/87 of van de nationale wetgeving tot omzetting en toepassing van deze Unievoorschriften, zich op deze uitzondering beroepen.
Artikel 10, leden 2, 2 bis, 2 ter en 2 quater, van verordening nr. 2216/2004 stelt een tweede uitzondering op de regel dat de in de registers en het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap opgeslagen informatie vertrouwelijk is.
Lid 2 bepaalt uitdrukkelijk dat deze uitzondering alleen geldt voor de rechtshandhavingsinstanties en belastingdiensten van de lidstaten, alsook voor OLAF en Europol en de registeradministrateurs van de lidstaten.
Zij geldt volgens lid 2 bis slechts wanneer deze entiteiten een verzoek om in de registers en het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap opgeslagen informatie hebben ingediend. Dat verzoek moet naar behoren zijn gemotiveerd. De gevraagde informatie moet noodzakelijk zijn met het oog op de bestraffing van strafbare feiten of de vaststelling van de grondslag of de inning van de belasting.
Ten slotte verbiedt lid 2 ter niet dat een entiteit die krachtens lid 2 bis informatie verkrijgt, deze informatie vrijgeeft aan natuurlijke of rechtspersonen die rechtstreeks zijn betrokken door de in het verzoek vermelde strafrechtelijke of fiscale overwegingen. Volgens artikel 10, lid 2 ter, eerste zin, zorgt elke „entiteit die overeenkomstig lid 2 bis gegevens ontvangt, [er namelijk voor] dat de ontvangen gegevens uitsluitend worden gebruikt voor de overeenkomstig lid 2 bis in het verzoek vermelde doeleinden en niet opzettelijk of per ongeluk beschikbaar worden gesteld aan personen die niets te maken hebben met het beoogde doel van het gegevensgebruik”. Lezing a contrario leert dus dat degenen die „te maken hebben met het beoogde doel van het gegevensgebruik” waarop het krachtens lid 2 bis ingediende verzoek wijst, deze gegevens kunnen verkrijgen van de entiteiten die erom hebben verzocht.
Alleen de hoedanigheid van betrokkene bij het gegevensgebruik, waarvan sprake in een krachtens lid 2 bis ingediend verzoek, geeft evenwel geen onvoorwaardelijk recht op mededeling van deze gegevens. De vrijgave ervan aan iemand met deze hoedanigheid is alleen een mogelijkheid die wordt gelaten aan de entiteit die het verzoek heeft ingediend: het staat aan deze entiteit om, gelet in het bijzonder op de feitelijke gegevens in haar bezit en het toepasselijke nationaal recht, te beoordelen of vrijgave vereist is.
Artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 verbiedt dus een strafrechtelijke instantie als de door verzoekster op 25 november 2010 benaderde instantie (zie punt 25 hierboven), die als „bevoegde rechtshandhavingsinstantie” vertrouwelijke inlichtingen uit de registers en het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap heeft ontvangen die haars inziens noodzakelijk waren tot identificatie van de daders van een strafbaar feit, niet deze inlichtingen mee te delen aan een natuurlijke of rechtspersoon als verzoekster, die de hoedanigheid van mogelijk benadeelde van het vermeende strafbaar feit heeft. Van een dergelijke persoon kan immers alleen maar worden aangenomen dat hij „te maken” heeft met overwegingen van opheffing van de vertrouwelijkheid in de zin van artikel 10, lid 2 ter, van verordening nr. 2216/2004.
Artikel 10, lid 2 quinquies, van verordening nr. 2216/2004 stelt een derde uitzondering op de vertrouwelijkheidsregel, die alleen voor de registeradministrateurs geldt. Zij mogen bepaalde inlichtingen onderling meedelen.
Ten slotte stelt artikel 10, lid 2 sexies, van verordening nr. 2216/2004 een vierde uitzondering op de vertrouwelijkheidsregel: het staat de registeradministrateurs toe de nationale rechtshandhavingsinstanties kennis te geven van enerzijds transacties van een omvang boven een bepaalde limiet en anderzijds de rekeningen waarop binnen een periode van 24 uur een groter aantal transacties plaatsvindt dan een vastgestelde limiet.
– Toepassing op de onderhavige zaak
In de eerste plaats bepaalt artikel 20 van richtlijn 2003/87 enerzijds dat de door de Commissie benoemde centrale administrateur een „geautomatiseerde controle” van elke geregistreerde transactie uitoefent om te verzekeren dat er bij verrichtingen met emissierechten geen „onregelmatigheden” geschieden en anderzijds dat deze autoriteit, wanneer „onregelmatigheden” worden vastgesteld, de betrokken lidstaat of lidstaten daarvan in kennis stelt (zie punt 148 hierna). Noch dit artikel, noch overigens een andere bepaling van richtlijn 2003/87 of van verordening nr. 2216/2004 bepaalt uitdrukkelijk, anders dan verzoekster in punt 97 hierboven stelt, dat de Commissie inlichtingen over vermeend gestolen emissierechten kan meedelen aan de mogelijk benadeelde van de diefstal. Evenmin is aangetoond of gesteld dat een in een andere lidstaat toepasselijke bepaling daarin voorziet.
Voorts is niet aangetoond dat een dergelijke opheffing van de vertrouwelijkheid onmisbaar is voor de correcte toepassing van een bepaling van richtlijn 2003/87 of verordening nr. 2216/2004 dan wel van een in een lidstaat toepasselijke bepaling. Zij is in het bijzonder niet noodzakelijk voor de correcte toepassing van het door verzoekster aangevoerde artikel 20 van richtlijn 2003/87.
Verzoekster kan zich derhalve niet beroepen op de (in punt 107 hierboven in herinnering gebrachte) uitzondering ratione materiae op de vertrouwelijkheidsregel van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2216/2004.
In de tweede plaats kan er ten overvloede op worden gewezen dat verzoekster een naamloze vennootschap naar Roemeens recht is. Zij kan zich in die hoedanigheid nuttig beroepen op de (in punt 108 hierboven in herinnering gebrachte) uitzondering ratione personae van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2216/2004.
In de derde plaats weigerde de Commissie volgens verzoeksters in punt 98 hierboven uiteengezette argument op onrechtmatige wijze een civiele rechter, namelijk de voorzitter van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel, vertrouwelijke inlichtingen mee te delen, en gaf zij een strafrechtelijke instantie, namelijk het Roemeense openbaar ministerie, niet „echt” kennis ervan. Haars inziens hebben deze weigeringen haar vervolgens toegang belet tot deze vertrouwelijke inlichtingen krachtens artikel 10, lid 2 ter, van verordening nr. 2216/2004, zoals uitgelegd in de punten 108 en 113 hierboven.
Blijkens het in het verweerschrift gestelde dat wordt gestaafd door een door de Commissie ingevolge een schriftelijke vraag van het Gerecht overgelegd intern document, beantwoordde OLAF, dat krachtens artikel 2 van besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (
PB L 136, blz. 20
) met name belast is „met het verrichten van aan de Commissie interne administratieve onderzoeken gericht op de bestrijding van fraude” en „met het verlenen van de bijstand van de Commissie in het kader van de samenwerking met de lidstaten op het gebied van de fraudebestrijding”, evenwel op 7 april het door het Roemeense openbaar ministerie bij rogatoire commissie gerichte verzoek (zie punt 37 hierboven). Dit in het verweerschrift gestelde blijft niet alleen onweersproken, maar wordt door het verzoekschrift zelf volledig bevestigd. Verzoekster stelt in punt 93 van het verzoekschrift namelijk weliswaar dat het tot de Commissie bij rogatoire commissie gerichte verzoek niet „echt” is beantwoord (zie punt 98 hierboven), maar geeft in punt 53 van het verzoekschrift tegelijk toe dat een dergelijk antwoord is gegeven. Bovendien bood verzoekster, gesteld dat haar betoog in punt 93 van het verzoekschrift de relevantie van het voor rekening van de Commissie door OLAF op het betrokken verzoek gegeven antwoord kritiseerde, geen enkel bewijs van deze stelling aan. Zij preciseerde niet eens waarom het antwoord van OLAF aan het Roemeense openbaar ministerie haars inziens onvoldoende of ontoereikend was, terwijl de Commissie in haar verweerschrift de omvang van de voor haar rekening door OLAF meegedeelde informatie preciseerde (zie punt 37 hierboven). Verzoekster kan derhalve niet op goede gronden stellen dat de Commissie weigerde het Roemeense openbaar ministerie informatie mee te delen op grond van de vertrouwelijkheid ervan.
Anderzijds stond artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 de Commissie niet toe de voorzitter van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel kennis te geven van vertrouwelijke registergegevens. Laatstgenoemde heeft als kortgedingrechter namelijk niet de hoedanigheid van „rechtshandhavingsinstantie” in de zin van lid 2, sub a, van dit artikel (zie punt 103 hierboven). In het bijzonder was hij niet belast met een onderzoek betreffende vermeend gestolen emissierechten.
Overigens is het onjuist om, zoals verzoekster, te stellen dat de Commissie weigerde om een civielrechtelijke autoriteit van een lidstaat als de voorzitter van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel vertrouwelijke informatie mee te delen: zij weigerde alleen verzoekster rechtstreeks kennis te geven van deze informatie op bevel van deze Belgische rechterlijke autoriteit.
Dienaangaande wees de advocaat van de Commissie in zijn op 21 februari 2011 bij de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel ingediende memorie op het volgende:
„[D]e Unie verklaarde zicht steeds bereid behoorlijk gemotiveerde vragen van de autoriteiten van de lidstaten te beantwoorden, maar daartoe strekt het verzoek van de tegenpartij niet [...], een zaak is een rechter, de politie [...] informatie te verstrekken, iets anders is een handelsonderneming deze informatie te verstrekken, waartoe het verzoek – ook al wordt het voor een rechter geformuleerd – strekt: gesteld dat het wordt toegewezen, verstrekt de Unie [...] de gevraagde inlichtingen niet aan de voorzitter [van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel], zetelend in kort geding, maar aan verzoekster.”
De Commissie aanvaardde met andere woorden via haar advocaat om krachtens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2216/2004 vertrouwelijke informatie over emissierechten met name aan de nationale rechterlijke autoriteiten te verstrekken. Maar zij preciseerde dat een verzoek als verzoeksters verzoek in kort geding bij de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (zie punt 30 hierboven) niet strekte tot mededeling van vertrouwelijke informatie aan dergelijke autoriteiten, maar tot directe vrijgave ervan aan een „handelsonderneming”, zodat zij er haars inziens niet op kon ingaan.
Het eerste middel is bijgevolg ongegrond.
b) Tweede middel: niet-nakoming van de verplichtingen van het Kyoto-Protocol
Argumenten van partijen
Volgens verzoeksters tweede middel schendt artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2216/2004, zoals uitgelegd in punt 107 hierboven, alinea 47 van het in punt 5 hierboven vermelde besluit 13/CMP.1. Daarbij werpt zij een exceptie van onwettigheid op.
Zij baseert deze exceptie op het betoog dat alinea 47 van besluit 13/CMP.1 de informatie opsomt die „overeenkomstig alinea 44” toegankelijk voor het publiek moet worden gemaakt. Daartoe behoren haars inziens „bepaalde gegevens van de individuele rekeningen”.
Zij stelt bovendien dat „[zij] redelijkerwijs niet kon verwachten dat de Commissie [...] haar verplichtingen onevenredig en inconsistent uitlegt met de door haar in het kader van het Kyoto-Protocol [...] aangegane verplichtingen [...]” zoals besluit 13/CMP.1 en zij leidt daaruit schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen af.
De Commissie stelt in haar verweerschrift dat de bijlage bij besluit 13/CMP.1 geen deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie, want het besluit is niet goedgekeurd.
Gegrondheid van het middel
Ook gesteld dat de bijlage bij besluit 13/CMP.1 deel zou uitmaken van de rechtsorde van de Unie en voor het Gerecht kan worden aangevoerd, moet het tweede middel op de volgende gronden worden afgewezen.
– Eerste grond
Alinea 44 van de bijlage bij besluit 13/CMP.1 bepaalt: „De niet-vertrouwelijke informatie in elk nationaal register wordt ter beschikking van het publiek gesteld” terwijl alinea 47 van deze bijlage, waarop verzoekster zich beroept, bepaalt:
„De in alinea 44 bedoelde inlichtingen [...] omvatten de volgende informatie over de in het nationaal register opgeslagen eenheden en verrichte transacties [...]:
De totale hoeveelheid in het begin van het jaar op elke rekening opgeslagen [Kyoto-eenheden (dat wil zeggen ERU’s, CER’s, AAU’s en RMU’s), in de zin als aangegeven in punt 4 hierboven];
De op basis van de toegewezen hoeveelheid totale hoeveelheid verleende AAU’s [...];
De totale hoeveelheid op basis [van bepaalde projecten] verleende ERU’s;
De totale hoeveelheid bij andere registers verkregen [Kyoto-eenheden] en de gegevens tot identificatie van de rekeningen en de registers van oorsprong;
De totale hoeveelheid op basis van [bepaalde activiteiten] verleende AAU’s;
De totale hoeveelheid aan andere registers overgedragen [Kyoto-eenheden] en de gegevens tot identificatie van de rekeningen en de registers van bestemming;
De totale hoeveelheid op basis [van bepaalde activiteiten] geannuleerde [Kyoto-eenheden];
De totale hoeveelheid [regelmatig] geannuleerde [Kyoto-eenheden];
De totale hoeveelheid geannuleerde andere [Kyoto-eenheden];
De totale hoeveelheid ingetrokken [Kyoto-eenheden];
De totale hoeveelheid van de vorige verbintenisperiode overgedragen [Kyoto-eenheden];
De op elke rekening op het beschouwde tijdstip opgeslagen [Kyoto-eenheden].”
De bewoordingen zelf van alinea 47 van de bijlage bij besluit 13/CMP.1 kwalificeren de inlichtingen waarvan een lijst wordt gegeven, niet als „niet-vertrouwelijk”.
Wanneer desondanks wordt aangenomen dat deze alinea 47 slechts verwijst naar naar hun aard niet-vertrouwelijke informatie, zou nauwelijks nog informatie overblijven die in een nationaal register als vertrouwelijk kan gelden. Elke Kyoto-eenheid beschikt namelijk volgens de alinea’s 24, 27, 29 en 41, sub b, van de bijlage bij besluit 13/CMP.1 over een eigen volgnummer. Aanvaarden dat alle in alinea 47 van deze bijlage vermelde informatie naar de aard ervan niet vertrouwelijk is, zou in het bijzonder betekenen dat eenieder krachtens deze alinea 47 mag weten welke Kyoto-eenheden op een bepaald ogenblik op een gegeven rekening staan en in staat zou zijn door een analyse van de te zijner beschikking gestelde gegevens te bepalen waar deze eenheden vandaan komen. Een dergelijke uitlegging van alinea 47 van de bijlage bij besluit 13/CMP.1 zou alinea 44 uithollen, krachtens welke slechts in de registers opgeslagen niet-vertrouwelijke informatie aan het publiek mag worden bekendgemaakt.
De in alinea 47 opgesomde informatie dient derhalve te worden beschouwd als informatie die krachtens alinea 44 ter beschikking van het publiek moet worden gesteld, voor zover zij niet-vertrouwelijk is.
De bijlage bij besluit 13/CMP.1 verduidelijkt niet nader volgens welke criteria in alinea 47 bedoelde informatie door een partij bij het Kyoto-Protocol als niet-vertrouwelijk kan worden beschouwd.
Verzoekster kan dus op basis van alinea 47 van de bijlage bij besluit 13/CMP.1 niet aantonen dat de door haar gevraagde informatie niet-vertrouwelijk was.
– Tweede grond
De alinea’s 44 en 47 van de bijlage bij besluit 13/CMP.1 betreffen slechts de bekendmaking aan het publiek van inlichtingen over Kyoto-eenheden. Zij betreffen niet de bekendmaking aan het publiek van informatie over krachtens richtlijn 2003/87 en verordening nr. 2216/2004 ingestelde emissierechten.
In de eerste plaats verschillen de Kyoto-eenheden naar hun aard van de emissierechten.
Zoals gezegd in punt 10 hierboven, bepaalt artikel 45, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 2216/2004 dat een emissierecht wordt verkregen door „omzetting” van een AAU; deze omzetting geschiedt door het woord „recht” toe te voegen aan de eenheidsidentificatiecode van de AAU. Uit de noodzaak van een dergelijke „omzetting” blijkt dat een emissierecht en een AAU verschillen, met name wat de toepassing van de vertrouwelijkheidsvoorschriften betreft.
Bovendien biedt artikel 11 bis van richtlijn 2003/87, zoals verduidelijkt in punt 11 hierboven, onder bepaald voorbehoud de mogelijkheid aan de exploitanten van installaties die binnen de werkingssfeer van de gemeenschappelijke regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten vallen, om „in ruil” voor ERU’s of CER’s emissierechten te verkrijgen. Daaruit blijkt dat de emissierechten van aard verschillen van de ERU’s en CER’s in het bijzonder wat de toepassing van de vertrouwelijkheidsregels betreft.
Ten slotte onderscheidt verordening nr. 2216/2004 meer in het algemeen de regels voor de emissierechten en voor de Kyoto-eenheden. Zo worden enerzijds de emissierechten en anderzijds de Kyoto-eenheden niet onder één noemer genoemd. Artikel 11, lid 5, van verordening nr. 2216/2004 bepaalt bijvoorbeeld: „Tenzij anders bepaald kunnen op alle rekeningen [in de registers] emissierechten en Kyoto-eenheden staan.”
In de tweede plaats beantwoorden de Kyoto-eenheden en de emissierechten aan verschillende doelstellingen.
Enerzijds volgt namelijk uit de alinea’s 1 tot en met 4 van de bijlage bij besluit 13/CMP.1 dat de Kyoto-eenheden krachtens het Kyoto-Protocol of de uitvoeringsbesluiten ervan worden verleend. Dat protocol alsook de uitvoeringsbesluiten ervan leggen blijkens het in punt 3 hierboven vermelde artikel 3, lid 1, ervan slechts de lidstaten en de interstatelijke organisaties die er deel van uitmaken, verplichtingen op. De Kyoto-eenheden zijn dus instrumenten die deze landen en interstatelijke organisaties kunnen gebruiken om hun uit het Kyoto-Protocol voortvloeiende verplichtingen na te komen.
Anderzijds zijn de emissierechten ingevoerd krachtens richtlijn 2003/87 en verordening nr. 2216/2004. Deze teksten leggen verplichtingen op aan de natuurlijke en rechtspersonen die binnen de werkingssfeer ervan vallen, namelijk de personen die de in bijlage 1 bij richtlijn 2003/87 bedoelde activiteiten uitoefenen. De emissierechten zijn dus instrumenten die alleen door de Unieregeling in het leven zijn geroepen en die in de eerste plaats bestemd zijn voor deze natuurlijke en rechtspersonen. Zij vormen vermogensbestanddelen van deze personen die volgens een commerciële logica kunnen worden gebruikt.
Aangezien de enige inlichtingen waarvan de Commissie bij brief van 4 april 2011 weigerde verzoekster kennis te geven, inlichtingen over emissierechten betroffen, stelt verzoekster dus tevergeefs dat artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 alinea 47 van de bijlage bij besluit 13/CMP.1 schendt, die zoals gezegd alleen betrekking heeft op Kyoto-eenheden. Derhalve faalt het in punt 129 hierboven vermelde argument.
c) Derde middel: schending van de artikelen 19 en 20 van richtlijn 2003/87
Artikel 19, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/87 luidt:
„2.   Elke persoon kan emissierechten bezitten. De registers zijn toegankelijk voor het publiek en bevatten afzonderlijke rekeningen voor de registratie van de emissierechten die iedere persoon bezit aan wie of van wie emissierechten worden verleend of overgedragen.
3.   Voor de uitvoering van deze richtlijn stelt de Commissie een verordening vast inzake een gestandaardiseerd en beveiligd stelsel van registers in de vorm van elektronische gegevensbanken, die gemeenschappelijke gegevens bevatten om de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten te volgen, om voor toegang van het publiek en de nodige geheimhouding te zorgen en om te waarborgen dat er geen overdrachten geschieden die met uit het [Kyoto-Protocol] voortvloeiende verplichtingen onverenigbaar zijn. [...]”
Artikel 20 van deze richtlijn bepaalt:
„[...]
De [door de Commissie benoemde] centrale administrateur oefent via het onafhankelijke transactielogboek een geautomatiseerde controle uit op elke transactie in de registers om te verzekeren dat er bij de verlening, de overdracht en de annulering van emissierechten geen onregelmatigheden geschieden.
3.   Wanneer bij de geautomatiseerde controle onregelmatigheden worden vastgesteld, stelt de centrale administrateur de betrokken lidstaat of lidstaten daarvan in kennis, welke de betrokken transactie en alle verdere transacties in verband met de betrokken emissierechten niet registreren voordat de onregelmatigheden zijn opgelost.”
Verzoeksters betoog
Verzoeksters derde middel houdt in wezen een exceptie van onwettigheid in.
Haars inziens laat artikel 19, lid 3, van richtlijn 2003/87, dat de Commissie machtigt om een „gestandaardiseerd en beveiligd stelsel” bij verordening vast te stellen, de Commissie „een bepaalde beoordelingsvrijheid om het juiste evenwicht tussen de belangen van openbaarheid en vertrouwelijkheid te vinden”, maar wordt in dat artikel door „de strikte formulering van artikel 20 [van deze richtlijn] betreffende de onregelmatigheden en de verplichting tot oplossing ervan” deze beoordelingsvrijheid afgebakend. Zij voegt eraan toe dat de Commissie enerzijds bij „onregelmatigheden” bij transacties en anderzijds bij aangifte van deze „onregelmatigheden” krachtens artikel 20 van richtlijn 2003/87 gehouden is tot vrijgave van de informatie over deze emissierechten.
Artikel 10 van verordening nr. 2216/2004, aldus verzoekster, „voldoet niet aan de vereisten van de artikelen 19 en 20 van richtlijn [2003/87]”. Deze laatste twee artikelen leggen namelijk de nadruk op de voor de regeling voor de handel in emissierechten vereiste veiligheid, terwijl de in artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 vastgestelde vertrouwelijkheidsregels beletten dat emissierechten op haar verzoek in beslag kunnen worden genomen en „zelfs in een strafzaak” de bekendmaking van informatie inzake emissierechten aan de „klager” verbieden.
Volgens verzoekster vormt de vaststelling van artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 derhalve „een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie”. Haars inziens moest worden voorzien in de vrijgave van de informatie over een diefstal van emissierechten aan de mogelijk benadeelde van deze diefstal. Alleen een dergelijke bepaling kan namelijk zorgen voor een juist evenwicht in de zin van artikel 19, lid 3, van richtlijn 2003/87 tussen de „belangen van openbaarheid en vertrouwelijkheid”. Bovendien, aldus verzoekster, „kon zij redelijkerwijs niet verwachten dat de Commissie weigert om bij een onregelmatigheid maatregelen te nemen en/of haar verplichtingen onevenredig en inconsistent met artikel 20 van richtlijn 2003/87 [...] uitlegt”; volgens verzoekster is dus het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen geschonden.
Gegrondheid van verzoeksters betoog
In de eerste plaats moet verordening nr. 2216/2004 volgens artikel 19, lid 3, van richtlijn 2003/87 inderdaad zorgen „voor toegang van het publiek en de nodige geheimhouding”, dat wil zeggen voor een juist evenwicht tussen transparantie en vertrouwelijkheid.
Juist tot verzoening van deze verschillende vereisten en dus tot naleving van artikel 19, lid 3, van richtlijn 2003/87 stelt artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 evenwel belangrijke uitzonderingen op de vertrouwelijkheid van gegevens in de registers en in het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap. In het bijzonder verbiedt artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 een strafrechtelijke instantie als de door verzoekster op 25 november 2010 benaderde instantie (zie punt 25 hierboven), die vertrouwelijke inlichtingen uit de registers en het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap heeft ontvangen die haars inziens noodzakelijk waren tot identificatie van de daders van een strafbaar feit, zoals gezegd in punt 113 hierboven, niet deze inlichtingen mee te delen aan een natuurlijke of rechtspersoon als verzoekster die de hoedanigheid van mogelijk benadeelde van het gestelde strafbaar feit heeft. Dit artikel verbiedt deze persoon evenmin om op basis van de hem meegedeelde inlichtingen vervolgens te eisen dat bepaalde emissierechten in beslag worden genomen.
Het betoog dat artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 artikel 19, lid 3, van richtlijn 2003/87 schendt, moet dus van de hand worden gewezen.
In de tweede plaats berust verzoeksters betoog op een onjuiste uitlegging van artikel 20 van richtlijn 2003/87.
Dit artikel legt namelijk twee verplichtingen op, een eerste aan de centrale administrateur, dat wil zeggen de Commissie, en een tweede aan bepaalde lidstaten: enerzijds moet de centrale administrateur, wanneer bij een „geautomatiseerde controle” onregelmatigheden in een transactie worden vastgesteld „de betrokken lidstaat of lidstaten” daarvan in kennis stellen; anderzijds mogen deze lidstaten zodra zij dergelijke informatie hebben ontvangen, deze transactie en alle verdere transacties in verband met de betrokken emissierechten niet registreren „voordat de onregelmatigheden zijn opgelost”.
Artikel 20 van richtlijn 2003/87 voorziet evenwel niet in de vrijgave van informatie bij een „onregelmatigheid” bij een transactie. Het verplicht de Commissie dus nog minder tot vrijgave van informatie over de emissierechten waarop een dergelijke transactie betrekking heeft.
Derhalve kan noch het betoog dat artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 artikel 20 van richtlijn 2003/87 schendt, noch het in punt 152 hierboven uiteengezette betoog dat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen is geschonden, slagen.
Mitsdien moet het derde middel in zijn geheel worden afgewezen.
d) Vierde middel: schending van het eigendomsrecht
Verzoeksters betoog
Verzoeksters vierde middel houdt andermaal een exceptie van onwettigheid in.
Zij stelt enerzijds dat artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 haar eigendomsrecht onevenredig schendt. De door dit artikel ingevoerde vertrouwelijkheidregels hebben de Commissie belet om „grondig, prompt, onpartijdig en aandachtig” te handelen, zoals zij had gemoeten, teneinde de gestelde diefstal van emissierechten van 16 november 2010 op te lossen. Deze regels hebben haar dus belet haar emissierechten te recupereren en hebben dus dezelfde gevolgen als een onteigening.
Anderzijds, aldus verzoekster, schaden deze vertrouwelijkheidsregels die beantwoorden aan het streven om het zakengeheim te beschermen en de liquiditeit van de markt te verzekeren, anders dan de Commissie stelt, de goede werking van de regeling voor de handel in emissierechten. Zij beantwoorden dus aan geen enkel voldoende openbaar belang.
Gegrondheid van verzoeksters betoog
Artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie waarborgt het recht op eigendom. Dit recht is echter niet absoluut, zodat het aan beperkingen kan worden onderworpen (zie arrest Gerecht van 28 mei 2013, Trabelsi e.a./Raad, T‑187/11, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu stelt verzoekster in wezen dat de door artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 vastgestelde vertrouwelijkheidsregels haar hebben belet om de gestolen emissierechten te recupereren en dus indirect de uitoefening van haar eigendomsrecht hebben beperkt.
Ook al was zulks het geval, deze beperking moet evenwel worden beschouwd als verenigbaar met de vereisten van artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten, volgens hetwelk enerzijds „[b]eperkingen op de uitoefening van de in [het] Handvest [van de grondrechten] erkende rechten en vrijheden [...] bij wet [moeten] worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen” en anderzijds „[m]et inachtneming van het evenredigheidsbeginsel [...] alleen beperkingen [kunnen] worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden”.
In de eerste plaats zijn deze vertrouwelijkheidsregels namelijk vastgelegd in artikel 10 van verordening nr. 2216/2004, dat overeenkomt met de machtigingsbepalingen van artikel 19, lid 3, van richtlijn 2003/87 (zie punt 155 hierboven). Zij moeten dus worden beschouwd als bij wet gesteld in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten.
In de tweede plaats beantwoorden deze regels, zoals gezegd in punt 106 hierboven, aan het streven om het zakengeheim te beschermen, dat wil zeggen een „door de Unie erkend doel van algemeen belang”.
In de derde plaats stellen deze regels geen vereisten die onevenredig zijn aan het nagestreefde doel. Enerzijds tasten zij de wezenlijke inhoud van het eigendomsrecht niet aan. Zij schenden als zodanig niet direct dit recht. Anderzijds gaan zij niet verder dan geschikt en nodig is om het in het vorige punt vermelde doel te bereiken. Zoals gezegd in de punten 113 en 154 hierboven, verbiedt artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 een strafrechtelijke instantie als de door verzoekster benaderde instantie die vertrouwelijke inlichtingen uit de registers en het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap heeft ontvangen die haars inziens noodzakelijk waren tot identificatie van de daders van een strafbaar feit, niet deze inlichtingen mee te delen aan een natuurlijke of rechtspersoon als verzoekster die de hoedanigheid van mogelijk benadeelde van het gestelde strafbaar feit heeft. Dit artikel verbiedt deze persoon voorts evenmin om op basis van de aldus verkregen inlichtingen vervolgens stappen te zetten om zijn emissierechten te recupereren en maakt zulks niet buitensporig ingewikkeld.
Het vierde middel moet derhalve worden afgewezen.
e) Vijfde middel: schending van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
Volgens verzoeksters vijfde middel schendt „het gedrag van de Commissie” het recht op effectieve rechterlijke bescherming in de zin van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten. De Commissie belette haar namelijk „de facto [...] het nodige te doen om de [vermeend] gestolen emissierechten te recupereren” daar „[zij] niet [wist] in welk land of tegen wie te vorderen”.
Dit middel is een exceptie van onwettigheid. Verzoekster stelt namelijk in wezen dat artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming schendt, daar het volgens de in de punten 106 tot en met 115 hierboven gegeven uitlegging ervan de Commissie oplegt verzoekster niet direct in kennis te stellen van inlichtingen over beweerdelijk van haar gestolen emissierechten, waardoor zij geen nationale gerechtelijke procedures tot inlevering van deze rechten kon instellen.
Daarbij is verzoeksters uitgangspunt dat zij, daar uitgesloten is dat de Commissie haar vertrouwelijke informatie uit de registers en het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap „direct” meedeelt, geen gerechtelijke procedures tot inlevering van de beweerdelijk van haar gestolen emissierechten kan instellen.
Dat betoog berust, zoals blijkt uit de punten 113, 154 en 169 hierboven, evenwel op de onjuiste premisse dat artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 enerzijds het Roemeense openbaar ministerie verbiedt om verzoekster de mogelijk vertrouwelijke informatie in het antwoord van de Commissie op het bij rogatoire commissie gedane verzoek mee te delen en anderzijds verzoekster verbiedt de aldus verkregen inlichtingen te gebruiken om gerechtelijke procedures tot inlevering van de beweerdelijk van haar gestolen emissierechten in te stellen.
Het vijfde middel moet derhalve worden afgewezen.
f) Zesde middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel
Volgens vaste rechtspraak dient het rechtszekerheidsbeginsel te waarborgen dat door het Unierecht beheerste rechtssituaties en -betrekkingen voorzienbaar zijn (arrest Hof van 15 september 2005, Ierland/Commissie,
C-199/03, Jurispr. blz. I-8027
, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verzoeksters zesde middel houdt een nieuwe exceptie van onwettigheid in. Zij stelt dat een regeling „met redelijke duidelijkheid en consistentie moet worden toegepast om zoveel mogelijk rechtsonzekerheid en twijfel bij de door de genomen maatregel betrokken rechtssubjecten te voorkomen”. Haars inziens veroorzaakte „[d]e Commissie in casu duidelijk aanzienlijke rechtsonzekerheid [daar] het Kyoto-Protocol [de vertrouwelijkheid] liberaler benadert”.
Verzoekster wijst in wezen op inconsistentie wegens de verschillende behandeling van emissierechten en de Kyoto-eenheden inzake vertrouwelijkheid met schending van het rechtszekerheidsbeginsel tot gevolg.
De emissierechten en de Kyoto-eenheden verschillen evenwel naar aard (zie punt 139 hierboven). Ook gesteld dat de vertrouwelijkheidsregels, zoals verzoekster stelt, verschillen wat de emissierechten en de Kyoto-eenheden betreft, dit verschil laat de voorzienbaarheid van deze regels onverlet en op basis daarvan kan dus geen schending van het rechtszekerheidsbeginsel door de Commissie worden aangetoond.
Het zesde middel moet derhalve worden afgewezen.
g) Zevende middel: schending van artikel 2 van richtlijn 91/308
Volgens artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering moet het verzoekschrift onder meer een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Deze uiteenzetting moet voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn om de verweerder in staat te stellen zijn verweer voor te bereiden en om het Gerecht in staat te stellen, in voorkomend geval zonder nadere gegevens, uitspraak te doen op het beroep. Om ontvankelijk te zijn moet een middel tot waarborging van de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling ten minste de strekking ervan coherent en begrijpelijk weergeven (zie in die zin arrest Gerecht van 28 november 2013, Gaumina/EIGE, T‑424/12, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens verzoeksters zevende middel is „de Commissie voorbijgegaan aan” richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (
PB L 166, blz. 77
), „daar [...] artikel 2 van deze richtlijn het witwassen van geld algemeen verbiedt [...] en [de Commissie] zich in haar [bij de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel] ingediende memorie vergelijkt met een financiële instelling en erop wijst dat het [onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap] alleen transacties registreert zonder daaraan deel te nemen”.
Lezing van dit middel, zoals het in het verzoekschrift is gesteld, leert dat verzoekster onderstelt dat de Commissie, wanneer zij handelt als centrale administrateur van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap, een soortgelijke functie als een financiële instelling heeft en dus onderworpen is aan het volgens haar bij artikel 2 van richtlijn 91/308 gestelde verbod op witwassen van geld.
Verzoekster antwoordde evenwel op de vraag ter terechtzitting of in dit middel de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering werden nageleefd, dat zij niet bedoelde dat richtlijn 91/308 van toepassing was op de Commissie.
Het Gerecht kan in deze context niet de strekking van het in het verzoekschrift overigens summier uiteengezette zevende middel afbakenen. Het verzoekschrift beantwoordt dus niet aan de bij artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering vereiste coherentie en begrijpelijkheid. Het moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
Bovendien moet het onderhavige middel, zelfs wanneer zou worden aangenomen dat het ondanks de tegenstrijdige en onduidelijke uiteenzetting ervan voldoet aan de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering, ongegrond worden verklaard.
In de eerste plaats bepaalt het door verzoekster aangevoerde artikel 2 van richtlijn 91/308 namelijk: „De lidstaten zien erop toe dat het witwassen van geld [...] verboden is.” Dit artikel legt dus alleen de lidstaten verplichtingen op. Verzoekster kan op basis ervan dus niet de onrechtmatigheid van een gedraging van de Commissie aantonen.
In de tweede plaats moet verzoeksters betoog, zelfs gesteld dat zij in het verzoekschrift bedoelde dat een algemeen beginsel in de rechtsorde van de Unie witwassen van geld verbiedt, van de hand worden gewezen. Verzoekster legt namelijk zelfs niet uit op welke gronden de door haar aan de Commissie verweten weigering tot vrijgave van de informatie over de op 16 november 2010 vermeend gestolen emissierechten zou kunnen worden gelijkgesteld met witwassen van geld.
In de derde plaats kan verzoeksters betoog, ook al moet deze weigering volgens verzoekster worden opgevat als een verhulling van de oorsprong of de vindplaats van de gestolen goederen, niet slagen. Volgens artikel 1, derde streepje, van richtlijn 91/308 slaat het begrip „witwassen van geld” in het bijzonder namelijk weliswaar op „het verhelen of verhullen van de werkelijke aard, oorsprong, vindplaats, vervreemding, verplaatsing, rechten op of de eigendom van voorwerpen, wetende dat deze verworven zijn uit een criminele activiteit of uit deelneming aan een dergelijke activiteit”, maar de door de Commissie krachtens artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 geweigerde directe vrijgave aan verzoekster van de informatie over beweerdelijk gestolen emissierechten wettigt niet de conclusie dat zij voornemens was de oorsprong of de vindplaats van deze emissierechten te verhullen. Overigens wordt, zoals gezegd in punt 121 hierboven, niet betwist dat OLAF het Roemeense openbaar ministerie op 7 april 2011 voor rekening van de Commissie informatie betreffende deze emissierechten meedeelde.
Uit al het voorgaande volgt dat de onrechtmatigheid van de eerste aan de Commissie verweten gedraging niet is aangetoond.
B –
Tweede verweten gedraging: weigering om elke transactie in verband met de op 16 november 2010 gestolen emissierechten te verbieden
1. Bestaan van de tweede verweten gedraging
Verzoekster stelt voor het Gerecht dat de Commissie weigerde de volgens haar gestolen emissierechten te „blokkeren”. Dat is de tweede door verzoekster aan deze instelling verweten gedraging (zie de punten 58 en 59 hierboven).
Het bestaan van deze gedraging is aangetoond.
Verzoekster verzocht de Commissie namelijk bij brief van 24 november 2010 om „de nationale registers te vragen”„de rekeningen te blokkeren” via welke de beweerdelijk gestolen emissierechten waren overgedragen (zie punt 24 hierboven). Aanvankelijk verzocht zij de Commissie dus niet formeel om zelf deze rekeningen te blokkeren, maar de nationale autoriteiten zulks op te leggen. Dit blokkeringsverzoek is vervolgens herhaald met een lichte wijziging. Daarna is de Commissie bij brief van 2 december 2010 verzocht om namens verzoekster „[zelf] de toegang tot de betrokken rekeningen te weigeren” (zie punt 26 hierboven). Met andere woorden, de Commissie werd verzocht zelf niet alleen de emissierechten, maar ook alle rekeningen te blokkeren waarop deze emissierechten werden overgedragen. Ten slotte werd de Commissie bij brief van 31 mei 2011 verzocht zelf de gestolen emissierechten te „blokkeren” (zie punt 38 hierboven).
Dit laatste verzoek is bij brief van 18 juli 2011 afgewezen (zie punt 40 hierboven).
2. Rechtmatigheid van de tweede verweten gedraging
Verzoekster voert in wezen vijf middelen aan tot bewijs van de onrechtmatigheid van de tweede aan de Commissie verweten gedraging. Zij worden hierna achtereenvolgens onderzocht.
a) Eerste middel: schending van het beginsel van goed bestuur
Tot de door het Unierecht in administratieve procedures geboden waarborgen behoort met name het beginsel van goed bestuur in de zin van artikel 41 van het Handvest van de grondrechten, waaraan de zorgvuldigheidplicht is verbonden, namelijk de verplichting van de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (arresten Gerecht van 27 september 2012, Applied Microengineering/Commissie, T‑387/09, punt 76, en 16 september 2013, ATC e.a./Commissie, T‑333/10, punt 84).
Volgens verzoeksters eerste middel geeft het door de Commissie „[g]estelde met name dat zij de emissierechten niet vanaf de nagenoeg ogenblikkelijke kennisgeving van de diefstal door de [Roemeense autoriteiten] kon blokkeren, terwijl zij minder dan twee maanden later alle registers gedurende maanden blokkeerde en bleef beweren dat zij geen individuele emissierechten kon blokkeren, blijk van kwade trouw en slechte wil bij de uitvoering van haar zorgvuldigheidsplicht”.
Met andere woorden, de weigering van de Commissie om elke transactie in verband met haar gestolen emissierechten te verbieden geeft, aldus verzoekster, blijk van onzorgvuldigheid en levert dus schending van het beginsel van goed bestuur op.
Haar uitgangspunt is dus dat de Commissie gemachtigd was tot een dergelijke blokkering. Een instantie moet namelijk, om op een bepaald gebied met bekwame spoed te handelen, daartoe gemachtigd zijn.
Dat uitgangspunt is onjuist.
In de eerste plaats kunnen volgens verordening nr. 2216/2004 in een register opgeslagen emissierechten namelijk in slechts één enkel geval worden geblokkeerd, namelijk het in artikel 27 beschouwde geval, waarin namelijk „op 1 april [...], de jaarlijkse geverifieerde emissies van een installatie voor het voorgaande jaar niet zijn ingevoerd in de tabel met ‚geverifieerde emissies’”, zodat de betrokken exploitantrekening in haar geheel moet worden geblokkeerd. Het gaat anders gezegd om door een exploitant voor een van zijn installaties niet binnen de gestelde termijn nageleefde technische voorschriften inzake de aangifte van door deze installatie uitgestoten hoeveelheid broeikasgas, zoals goedgekeurd door de bevoegde autoriteit.
De door verzoekster gevraagde blokkering van emissierechten valt kennelijk in geen geval onder artikel 27 van verordening nr. 2216/2004.
In de tweede plaats erkende de Commissie inderdaad zelf dat de toegang tot de registers op 1 januari 2011 was opgeschort.
Zij wees er, zonder te worden weersproken, evenwel op dat de rechtsgrondslag van deze opschorting van de toegang tot de registers artikel 69 van verordening nr. 2216/2004 was, dat luidt:
„De centrale administrateur kan de toegang tot het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap opschorten en een registeradministrateur kan de toegang tot zijn register opschorten wanneer er sprake is van een zodanige inbreuk op de veiligheid van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap of van een register dat de integriteit van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap of van dat register bedreigd wordt of de integriteit van het registersysteem en de reservefaciliteiten [...] op vergelijkbare wijze in het gedrang komt.”
Anders dan verzoekster te verstaan geeft, maakt dat artikel het niet mogelijk de toegang tot bepaalde tegoedrekeningen in een register te blokkeren. Het geeft enkel de mogelijkheid om bij systemische bedreiging de toegang tot een register in zijn geheel en tot het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap in zijn geheel op te schorten.
Bijgevolg moet het middel inzake schending van het beginsel van goed bestuur worden afgewezen.
b) Tweede middel: in wezen, schending van het rechtszekerheidsbeginsel
Volgens verzoeksters tweede middel moet een regeling „met redelijke duidelijkheid en coherentie worden toegepast om zoveel mogelijk rechtsonzekerheid en twijfel bij de erdoor geraakte rechtssubjecten te voorkomen”. Haar inziens „[v]eroorzaakte de Commissie in casu kennelijk grote rechtsonzekerheid” daar „[zij] na te [hebben] gesteld dat [de emissierechten niet konden worden geblokkeerd], vervolgens [in januari 2011] de Europese regeling voor de handel in emissierechten in haar geheel blokkeerde”. Voorts acht verzoekster dit verschil in behandeling des te minder gerechtvaardigd, daar „de Europese regeling voor de handel in emissierechten in haar geheel” is geblokkeerd na soortgelijke als de bij haar gepleegde diefstallen.
Dat middel berust op de premisse dat de rechtsgrondslag op basis waarvan de toegang tot de registers in januari 2011 is opgeschort, de Commissie in staat stelde de emissierechten op een tegoedrekening in een bepaald register te blokkeren.
Dat is echter niet het geval. Zoals blijkt uit de punten 203 tot en met 205 hierboven, is de toegang tot de registers in januari 2011 opgeschort op basis van artikel 69 van verordening nr. 2216/2004. Op basis van dat artikel kan weliswaar de toegang tot de registers bij systemische bedreiging volledig worden opgeschort, maar kunnen niet, zoals verzoekster verzocht, bepaalde emissierechten op tegoedrekeningen in eenzelfde register worden geblokkeerd.
De opschorting door de Commissie van de toegang tot de registers in januari 2011 en vervolgens de afwijzing van verzoeksters verzoek om blokkering van bepaalde emissierechten maken, anders dan verzoekster stelt, dus geen incoherente handelswijze of schending van het rechtszekerheidsbeginsel uit.
Het tweede middel moet derhalve worden afgewezen.
c) Derde middel: schending van artikel 20 van richtlijn 2003/87
Artikel 20 van richtlijn 2003/87 bepaalt, zoals blijkt uit punt 148 hierboven:
„[...]
De centrale administrateur oefent via het onafhankelijke transactielogboek een geautomatiseerde controle uit op elke transactie in de registers om te verzekeren dat er bij de verlening, de overdracht en de annulering van emissierechten geen onregelmatigheden geschieden.
3.   Wanneer bij de geautomatiseerde controle onregelmatigheden worden vastgesteld, stelt de centrale administrateur de betrokken lidstaat of lidstaten daarvan in kennis, welke de betrokken transactie en alle verdere transacties in verband met de betrokken emissierechten niet registreren voordat de onregelmatigheden zijn opgelost.”
Volgens verzoeksters derde middel moet „[d]e Commissie, indien richtlijn 2003/87 ‚geautomatiseerde’ controles op onregelmatigheden en blokkering van emissierechten bij onregelmatigheden vereist, bij actieve melding bij haar van onregelmatigheden a fortiori optreden”. Zij voegt eraan toe dat „artikel 20 van richtlijn 2003/87 de Commissie na melding van onregelmatigheden geen enkele beoordelingsvrijheid laat om de betrokken emissierechten te blokkeren”. Volgens verzoekster doet een andere uitlegging van artikel 20 van richtlijn 2003/87 „afbreuk” aan het doel ervan, namelijk „voorkoming van onregelmatigheden en fraude waardoor de integriteit van het onafhankelijke transactielogboek van de Gemeenschap wordt bedreigd”.
Artikel 20 van richtlijn 2003/87 behandelt evenwel onregelmatigheden die kunnen worden opgespoord met „geautomatiseerde controles”. Ook al stelt verzoekster dat zij de overdracht op 16 november 2010 van emissierechten van haar rekeningen in het Roemeense register niet had goedgekeurd en geeft zij te verstaan dat deze overdracht een onregelmatigheid vormt, zij bewijst of stelt niet dat deze onregelmatigheid door een gewone geautomatiseerde controle kon worden opgespoord.
Ook gesteld dat enerzijds de betrokken overdracht van emissierechten kan worden beschouwd als een „onregelmatigheid” in de zin van artikel 20 van richtlijn 2003/87 en anderzijds de Commissie, zoals verzoekster stelt, krachtens dit artikel de daarin bedoelde maatregelen moet nemen niet alleen bij ontdekking door haar diensten van een „onregelmatigheid” na een geautomatiseerde controle, maar ook bij melding daarvan door een belanghebbende, verzoeksters betoog kan overigens niet slagen. Volgens artikel 20 van richtlijn 2003/87 moet de Commissie als centrale administrateur immers allereerst de transacties met „onregelmatigheden” meedelen aan de lidstaten en mogen deze lidstaten vervolgens deze transacties niet registreren. Dit artikel houdt evenwel geen uitdrukkelijke of stilzwijgende verplichting of zelfs machtiging van de Commissie in om de emissierechten te blokkeren waarop deze transacties betrekking hebben.
Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
d) Vierde middel: schending van het gelijkheidsbeginsel
Verzoekster stelt voor het eerst in repliek door de Commissie ongunstiger te zijn behandeld dan de bedrijven waarvan begin 2010 emissierechten zijn gestolen. Voor deze bedrijven bevroor de Commissie volgens een in 2011 gepubliceerd artikel namelijk de gestolen emissierechten.
Artikel 44, lid 1, sub c, juncto artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering verbiedt dat nieuwe middelen in de loop van het geding worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Een middel dat een uitwerking is van een eerder in het verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel en dat daarmee nauw verband houdt, moet echter ontvankelijk worden verklaard (zie arrest Gerecht van 15 oktober 2008, Mote/Parlement,
T-345/05, Jurispr. blz. II-2849
, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de eerste plaats werkt het onderhavige middel, anders dan verzoekster ter terechtzitting stelde, geen in het verzoekschrift gesteld middel nader uit. In de tweede plaats berust het niet op gegevens waarvan verzoekster tijdens de procedure kennis heeft genomen. In de derde plaats is het middel tardief in repliek gesteld. Bovendien heeft verzoekster ter terechtzitting niet gerechtvaardigd waarom zij dit middel tardief had aangevoerd, hoewel het Gerecht haar om een rechtvaardiging had verzocht.
Het vierde middel is dus niet-ontvankelijk.
Dit middel mist, ook al was dat niet het geval, overigens feitelijke grondslag. Uit het door verzoekster aangehaalde artikeluittreksel blijkt namelijk geenszins dat de Commissie zelf gestolen emissierechten had geblokkeerd. De ontdekking van bepaalde frauduleuze praktijken had, aldus het artikel, geleid tot de „opschorting van transacties vanaf de rekeningen van de betrokken gebruikers”. Maar daarin is niet nader omschreven welke instantie deze transacties had opgeschort.
e) Vijfde middel: schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming
Volgens verzoeksters vijfde middel tast de weigering van blokkering van de vermeend gestolen emissierechten haar recht op effectieve rechterlijke bescherming aan. Dat deze emissierechten niet zijn geblokkeerd, doet haars inziens immers ernstig afbreuk aan de doeltreffendheid van mogelijke gerechtelijke procedures tot recuperatie van de emissierechten.
De identificatie van een emissierecht en vervolgens de instelling van een gerechtelijke procedure tot recuperatie ervan vereisen, anders dan verzoeksters uitgangspunt, evenwel niet dat dit recht niet kan worden verhandeld. Elk emissierecht heeft namelijk volgens artikel 39, tweede alinea, van verordening nr. 2216/2004, een „unieke eenheidsidentificatiecode” en kan dus worden geïdentificeerd ook al is het niet „geblokkeerd”.
Bovendien verbiedt artikel 10, lid 2 ter, van verordening nr. 2216/2004, zoals in herinnering gebracht in de punten 113, 154, 169 en 174 hierboven, een strafrechtelijke instantie als de door verzoekster benaderde instantie, niet om na ontvangst van vertrouwelijke inlichtingen inzake bijvoorbeeld de vindplaats van de vermeend gestolen emissierechten, deze inlichtingen mee te delen aan een natuurlijke of rechtspersoon die zoals verzoekster de hoedanigheid van benadeelde van deze vermeende diefstal heeft. Deze bepaling verbiedt een dergelijke persoon evenmin de aldus verkregen inlichtingen te gebruiken om een gerechtelijke procedure tot recuperatie van de gestolen emissierechten in te stellen.
Het vijfde middel moet bijgevolg worden afgewezen.
Uit het voorgaande volgt dat de onrechtmatigheid van de tweede aan de Commissie verweten gedraging niet is aangetoond.
De schadevorderingen wegens schuldaansprakelijkheid moeten dus worden afgewezen.
II –
Aansprakelijkheid zonder schuld
A –
Verzoeksters betoog
Subsidiair stelt verzoekster aansprakelijkheid zonder schuld van de Unie.
Volgens haar kan de Unie aansprakelijk worden gesteld ook wanneer het verweten gedrag enerzijds de toepasselijke regeling niet schendt en deze regeling anderzijds zelf verenigbaar is met bepalingen van hogere rang. Deze aansprakelijkheid vloeit haars inziens in casu voort uit de vaststelling van rechtmatige handelingen. De gedragingen van de Commissie hebben haar immers abnormale en bijzondere schade berokkend zonder rechtvaardiging door een voldoende openbaar belang. Blijkens het verzoekschrift zijn deze gedragingen volgens verzoekster enerzijds de vaststelling van een regel, namelijk artikel 10 van verordening nr. 2216/2004, en anderzijds de vaststelling van individuele maatregelen, namelijk de toepassing van dit artikel op het bijzondere geval.
Meer bepaald stelt verzoekster op basis van het arrest van het Hof van 15 juni 2000, Dorsch Consult/Raad en Commissie (
C-237/98 P, Jurispr. blz. I-4549
, punt 18), aansprakelijkheid zonder schuld van de Unie wanneer de gestelde schade een bijzondere categorie marktdeelnemers in vergelijking met andere marktdeelnemers onevenredig raakt en de grenzen van de aan de activiteiten in de betrokken sector eigen economische risico’s overschrijdt zonder dat een algemeen economisch belang de regelgevende handeling aan de oorsprong van de gestelde schade rechtvaardigt.
Zij past de in dat arrest gestelde regels toe en stelt in de eerste plaats dat haar schade abnormaal is, aangezien zij „in vergelijking met andere marktdeelnemers bij wie geen onherstelbare diefstal plaatsvond, onevenredig is”.
In de tweede plaats is haar schade haars inziens bijzonder aangezien zij „voortduurt niet wegens een aspect van [h]aar activiteiten, wegens de diefstal zelf of om een ‚normale’ aan haar bedrijf eigen reden, maar omdat de gestolen emissierechten niet recupereerbaar zijn”.
In de derde plaats beschermen de bij artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 ingevoerde vertrouwelijkheidsregels slechts particuliere belangen, namelijk die van de „andere marktdeelnemers die gestolen emissierechten hebben gekocht of verheeld”. Deze regels zijn volgens verzoekster overigens niet nodig voor de goede werking van de emissierechtenmarkt.
B –
Gegrondheid van verzoeksters betoog
Het Hof was in zijn arrest van 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie (
C-120/06 P en C-121/06 P, Jurispr. blz. I-6513
, punten 175 en 176), van oordeel dat „de erkenning van het beginsel dat de overheid aansprakelijk kan worden gesteld wegens een onwettig optreden of verzuim, ook indien dit van normatieve aard is,” niet kon worden afgeleid uit het vergelijkende onderzoek van de rechtsordes van de lidstaten. Vervolgens concludeerde het Hof in de voorgelegde bijzondere situatie dat „in de huidige stand van het [Unierecht] [...] er geen aansprakelijkheidsregeling bestaat op grond waarvan de [Unie] aansprakelijk kan worden gesteld voor een optreden dat onder haar normatieve bevoegdheden valt, in een situatie waarin de mogelijke onverenigbaarheid van een dergelijk optreden met [een internationale overeenkomst] niet kan worden ingeroepen voor de [Unierechter]”.
Het Hof nam in het arrest van 25 maart 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Commissie (
C-414/08 P, Jurispr. blz. I-2559
, punt 141), na erop te hebben gewezen dat het zich niet diende uit te spreken over „de mogelijkheid om de Unie in omstandigheden als die in het onderhavige geval aansprakelijk te stellen voor door een rechtmatige handeling berokkende schade”, evenwel geen onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht aan wegens de afwijzing van een middel tot aansprakelijkstelling van de Unie uit rechtmatige daad op grond dat de door de verzoeker gestelde schade „in elk geval” niet abnormaal en bijzonder was. Volgens het Hof was er dus met andere woorden geen onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht wanneer het niet beslist of sprake is van aansprakelijkheid zonder schuld naar Unierecht en het voor hem zonder aangetoonde abnormale of bijzondere schade gehouden betoog „in elk geval” afwijst.
Volgens de rechtspraak geldt schade als „abnormaal” wanneer zij de grenzen van het aan de activiteiten in de betrokken sector eigen economisch risico overschrijdt, en als „bijzonder” wanneer zij een bijzondere categorie van ondernemers onevenredig treft in vergelijking met andere ondernemers (zie arrest Gerecht van 20 februari 2002, Förde-Reederei/Raad en Commissie,
T-170/00, Jurispr. blz. II-515
, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu is in geen geval voldaan aan een van deze twee cumulatieve voorwaarden: niet is aangetoond dat de gestelde schade abnormaal is. Dat artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 vertrouwelijkheidsregels stelt, die de Commissie vervolgens op verzoekster toepast, vormt namelijk geen abnormaal risico in de sector: het zakengeheim kan zonder dergelijke regels niet worden gegarandeerd, waardoor het voortbestaan zelf van een emissierechtenmarkt zou worden bedreigd.
Ten overvloede dient er voorts op te worden gewezen dat een internetinformatiesysteem in de betrokken sector, namelijk die van de aan de regeling voor de handel in emissierechten onderworpen marktdeelnemers, toegang geeft tot de rekeningen met emissierechten. Via dat internetinformatiesysteem worden de emissierechten ook verhandeld. Bekend zijn de soms aanzienlijke technische storingen bij deze werkwijze. De schade die overeenkomt met de waarde van de zonder verzoeksters toestemming op andere rekeningen dan de hare elektronisch overgedragen emissierechten kan dus in geen geval worden geacht de aan de activiteiten in de betrokken sector inherente economische of technische risico’s te overschrijden.
De vordering tot aansprakelijkstelling zonder schuld moet bijgevolg hoe dan ook worden afgewezen.
Het beroep moet dus in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Holcim (Romania) SA wordt naast haar eigen kosten verwezen in de kosten van de Europese Commissie.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 september 2014.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

I – Uit het Kyoto-Protocol voortvloeiende verbintenissen

II – Unieregeling tot uitvoering van het Kyoto-Protocol

A – Broeikasgasemissierechten krachtens de Unieregeling

B – Verlening en inlevering van rechten

C – Werkingswijze van de regeling voor de handel in emissierechten

III – Feiten vóór de instelling van het beroep

Procesverloop en conclusies van de partijen

Vragen vóór het onderzoek ten gronde

I – Naleving van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering

A – Aan de Unie verweten gedrag

B – Gestelde schade

C – Oorzakelijk verband

II – Invloed van de bij de Roemeense rechter tegen de Roemeense autoriteiten ingestelde vordering tot vergoeding van dezelfde schade als in het onderhavige beroep

A – Invloed van de bij een Roemeense rechter ingestelde schadevordering op de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep

B – Invloed van de bij een Roemeense rechter ingestelde schadevordering op het onderzoek van de gegrondheid van het onderhavige beroep

Ten gronde

I – Schuldaansprakelijkheid

A – Eerste verweten gedraging: weigering om de vindplaats van de op 16 november 2010 vermeend gestolen emissierechten vrij te geven

1. Bestaan van de eerste verweten gedraging

2. Rechtmatigheid van de eerste verweten gedraging

a) Eerste middel: schending van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2216/2004

Verzoeksters betoog

Gegrondheid van verzoeksters betoog

– Ten tijde van de aan de Commissie verweten feiten toepasselijke bepalingen van artikel 10 van verordening nr. 2216/2004

– Uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 2216/2004

– Toepassing op de onderhavige zaak

b) Tweede middel: niet-nakoming van de verplichtingen van het Kyoto-Protocol

Argumenten van partijen

Gegrondheid van het middel

– Eerste grond

– Tweede grond

c) Derde middel: schending van de artikelen 19 en 20 van richtlijn 2003/87

Verzoeksters betoog

Gegrondheid van verzoeksters betoog

d) Vierde middel: schending van het eigendomsrecht

Verzoeksters betoog

Gegrondheid van verzoeksters betoog

e) Vijfde middel: schending van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming

f) Zesde middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel

g) Zevende middel: schending van artikel 2 van richtlijn 91/308

B – Tweede verweten gedraging: weigering om elke transactie in verband met de op 16 november 2010 gestolen emissierechten te verbieden

1. Bestaan van de tweede verweten gedraging

2. Rechtmatigheid van de tweede verweten gedraging

a) Eerste middel: schending van het beginsel van goed bestuur

b) Tweede middel: in wezen, schending van het rechtszekerheidsbeginsel

c) Derde middel: schending van artikel 20 van richtlijn 2003/87

d) Vierde middel: schending van het gelijkheidsbeginsel

e) Vijfde middel: schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming

II – Aansprakelijkheid zonder schuld

A – Verzoeksters betoog

B – Gegrondheid van verzoeksters betoog

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.