CELEX: 62013CJ0422
Procedimiento prejudicial
Agricultura
Política agrícola común
Régimen de pago único
Reglamento (CE) nº 73/2009
Artículo 34, apartado 2, letra a)
Concepto de “superficie admisible al pago de la ayuda”
Concepto de “superficie agraria”
Superficie que forma la capa vegetal que cubre un vertedero cerrado
Utilización para fines agrarios
Procedencia

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento (CE) n
o
73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n
o
1290/2005, (CE) n
o
247/2006, (CE) n
o
378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n
o
1782/2003 (
DO L 30, p. 16
y, corrección de errores en
DO 2010, L 43, p. 7
).
Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre el Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (oficina regional para la agricultura, el medio ambiente y los espacios rurales del Land de Schleswig-Holstein; en lo sucesivo, «Landesamt») y la Sra. Wree en relación con la toma en consideración, como superficies admisibles al pago de la ayuda de que se trata, de las superficies que constituyen la capa vegetal que cubre dos vertederos que se encuentran, uno de ellos, en la fase de cierre, y la otra, en la fase de seguimiento posterior al cierre.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n
o
73/2009
El Reglamento n
o
73/2009 derogó y sustituyó al Reglamento (CE) n
o
1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n
o
2019/93, (CE) n
o
1452/2001, (CE) n
o
1453/2001, (CE) n
o
1454/2001, (CE) n
o
1868/94, (CE) n
o
1251/1999, (CE) n
o
1254/1999, (CE) n
o
1673/2000, (CEE) n
o
2358/71 y (CE) n
o
2529/2001 (
DO L 270, p. 1
y, corrección de errores en
DO 2004, L 94, p. 70
), con efectos a partir de 1 de enero de 2009.
El considerando 7 del Reglamento n
o
73/2009 es del siguiente tenor:
«En el Reglamento [...] n
o
1782/2003 se reconoció el efecto medioambiental positivo de los pastos permanentes. Deben mantenerse las medidas de dicho Reglamento destinadas a fomentar el mantenimiento de los pastos permanentes existentes y prevenir su transformación masiva en tierras de cultivo.»
A tenor del artículo 2 del Reglamento n
o
73/2009, se entendía por:
«[...]
c)
“actividad agraria”: la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6;
[...]
h)
“superficie agraria”: cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes o cultivos permanentes».
El artículo 34 del Reglamento n
o
73/2009 preveía:
«1.   La ayuda en virtud del régimen de pago único se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible. Los derechos de pago activados permitirán cobrar los importes que determine dicho derecho.
2.   A los efectos del presente Reglamento, por “hectárea admisible” se entenderá:
a)
cualquier superficie agraria de la explotación y cualquier superficie plantada de plantas forestales de rotación corta (código NC ex 0602 90 41) que se utilice para una actividad agraria o, cuando la superficie se utilice igualmente para actividades no agrarias, se utilice predominantemente para actividades agrarias [...]»
Reglamento (CE) n
o
1120/2009
El artículo 2 del Reglamento (CE) n
o
1120/2009 de la Comisión, de 29 de octubre de 2009, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento n
o
73/2009 (
DO L 316, p. 1
), disponía:
«A los efectos del título III del Reglamento [...] n
o
73/2009 y del presente Reglamento, se aplicarán las definiciones siguientes:
a)
“tierras de cultivo”: las tierras dedicadas a la producción de cultivos o mantenidas en buenas condiciones agrícolas y medioambientales, de conformidad con el artículo 6 del Reglamento [...] n
o
73/2009 [...]
[...]
c)
“pastos permanentes”: las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más, excluidas las superficies retiradas de la producción [...]; y a tal efecto, se entenderá por “gramíneas u otros forrajes herbáceos” todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales) [...]
[...]»
A tenor del artículo 9 del Reglamento n
o
1120/2009:
«A efectos del artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento [...] n
o
73/2009, cuando una superficie agrícola de una explotación se utilice también para actividades no agrícolas, esta superficie se considerará como esencialmente utilizada con fines agrícolas si la actividad agrícola puede ejercerse sin estar sensiblemente obstaculizada por la intensidad, la naturaleza, la duración y el calendario de la actividad no agrícola.
Los Estados miembros fijarán los criterios relativos a la aplicación del párrafo primero en su territorio.»
Reglamento (CE) n
o
1122/2009
Con arreglo al artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento (CE) n
o
1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento n
o
73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n
o
1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (
DO L 316, p. 65
), si la diferencia entre la superficie declarada por un agricultor y la superficie que cumple todas las condiciones establecidas en las normas para la concesión de la ayuda es superior al 50 % de esta última superficie, no se abonará ninguna ayuda y el agricultor quedará excluido nuevamente del beneficio de la ayuda hasta el importe que corresponda a la diferencia entre esas dos superficies.
Directiva 1999/31/CE
El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos (
DO L 182, p. 1
), establece:
«A fin de cumplir los requisitos de la Directiva 75/442/CEE [del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (
DO L 194, p. 39
; EE 15/01, p. 86),] y, en particular, de sus artículos 3 y 4, el objetivo de la presente Directiva es establecer, mediante rigurosos requisitos técnicos y operativos sobre residuos y vertidos, medidas, procedimientos y orientaciones para impedir o reducir, en la medida de lo posible, los efectos negativos en el medio ambiente del vertido de residuos, en particular la contaminación de las aguas superficiales, las aguas subterráneas, el suelo y el aire, y del medio ambiente mundial, incluido el efecto invernadero, así como cualquier riesgo derivado para la salud humana, durante todo el ciclo de vida del vertedero.»
A tenor del artículo 13 de la Directiva 1999/31:
«De acuerdo, si procede, con la autorización, los Estados miembros tomarán medidas para que se cumplan las prescripciones siguientes:
[...]
c)
después de que un vertedero haya sido definitivamente cerrado, la entidad explotadora será responsable de su mantenimiento, vigilancia y control en la fase posterior al cierre durante el plazo que exija la autoridad competente teniendo en cuenta el tiempo durante el cual el vertedero pueda entrañar riesgos.
La entidad explotadora notificará a la autoridad competente todo efecto negativo significativo para el medio ambiente revelado por los procedimientos de control y acatará la decisión de la autoridad competente sobre la naturaleza y el calendario de las medidas correctoras que deban adoptarse;
d)
mientras la autoridad competente considere que un vertedero puede constituir un riesgo para el medio ambiente y sin perjuicio de la legislación comunitaria o nacional en relación con la responsabilidad civil del poseedor de los residuos, la entidad explotadora será responsable de la vigilancia y análisis de los gases y los lixiviados del vertedero y del régimen de aguas subterráneas en las inmediaciones del mismo, conforme a lo dispuesto en el anexo III.»
Derecho alemán
De la resolución de remisión se desprende que, en virtud del artículo 3, apartado 10, de la Ley de promoción de la economía circular y de garantía de la eliminación ecológica de los residuos [Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz)], los vertederos constituyen construcciones o instalaciones de eliminación de residuos. En cualquier caso, mantendrán dicha calificación mientras estén sujetos a la obligación de seguimiento posterior al cierre o a las normas de seguridad.
Litigio principal y cuestión prejudicial
La Sra. Wree es veterinaria y mantiene una explotación ovina, en la que, concretamente, cría ovejas y produce corderos de carne.
Sus rebaños pastan en diferentes superficies herbosas situadas en los territorios de Frisia Septentrional (Alemania) y Schleswig-Flensburg (Alemania).
Dichos pastos se componen, en particular, de la capa vegetal que cubre el vertedero de Ahrenshöft, en el distrito de Frisia Septentrional, y del de Schleswig-Haferteich, en el distrito de Schleswig-Flensburg. En esos dos vertederos al aire libre, la fase de descarga de los vertidos ya ha finalizado. El vertedero de Ahrenshöft se halla aún en la fase de cierre y debe en breve tiempo entrar en la fase de seguimiento posterior al cierre, mientras que el vertedero de Schleswig-Haferteich se encuentra ya en esa última fase.
La Sra. Wree y los titulares de los vertederos de que se trata convinieron mediante contrato autorizar, a título gratuito, el pasto de los ovinos de la Sra. Wree sobre las superficies herbosas situadas en los citados vertederos.
El contrato celebrado entre la Sra. Wree y el titular del vertedero de Ahrenshöft fue calificado como «arrendamiento de finca rústica de distintas superficies». Con arreglo a su artículo 7, apartado 1, primera y segunda frases, «el arriendo tiene por objeto evitar la proliferación de arbustos en la superficie [y] el arrendatario se obliga, de acuerdo y en colaboración con el arrendador, a impedir que la capa vegetal sufra daños».
El artículo 19, apartado 1, de dicho contrato establece lo siguiente:
«El arrendador, o la persona mandatada por éste, tendrá derecho a acceder en cualquier momento a las parcelas arrendadas y proceder a su examen.»
También se celebraron acuerdos contractuales, desde 2007, entre la Sra. Wree y el titular del vertedero de Schleswig-Haferteich.
El 11 de mayo de 2010, la Sra. Wree solicitó el pago de la ayuda en virtud del régimen de pago único para el año 2010 y, a tal efecto, declaró una superficie admisible de 25,5098 hectáreas, en la que estaban comprendidas las superficies herbosas situadas en los vertederos de Ahrenshöft y de Schleswig-Haferteich.
Mediante resolución de 14 de diciembre de 2010, el Landesamt desestimó dicha solicitud por considerar que las superficies de que se trata, de un total de 19,7855 hectáreas, no estaban inscritas en el registro de parcelas agrarias y que la superficie admisible declarada por la Sra. Wree debía cifrarse en realidad en 5,7243 hectáreas. En consecuencia, el Landesamt, en aplicación del artículo 58, párrafo tercero, del Reglamento n
o
1122/2009, resolvió que no debía concederse ninguna ayuda a la Sra. Wree en virtud del régimen de pago único.
La Sra. Wree interpuso un recurso administrativo contra la resolución adoptada por el Landesamt. Alegó que utiliza las superficies situadas en los citados vertederos como zona de pasto, para ganado ovino, y que iguala y siega determinadas partes de tales superficies. Por otro lado afirmó, en apoyo de su recurso, que la totalidad de la superficie de estos vertederos podía ser utilizada sin restricción para el pasto de los ovinos.
Mediante resolución de 31 de marzo de 2011, el Landesamt desestimó el citado recurso por infundado. En apoyo de su resolución, el Landesamt alegó que las superficies objeto de la solicitud de la Sra. Wree no eran superficies agrarias útiles, en el sentido del Reglamento n
o
73/2009, sino vertederos desafectados, en el sentido del Reglamento sobre vertederos (Deponieverordnung).
El 15 de abril de 2011, la Sra. Wree interpuso ante el Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (tribunal de lo contencioso-administrativo de Schleswig-Holstein) un recurso contencioso contra dicha resolución alegando, en particular, que las superficies de que se trata no pueden considerarse objeto principalmente de una «utilización» como vertedero cerrado, ya que se trata en ese caso de un estado y no de una utilización. En cambio, el Landesamt alegó que las citadas superficies se utilizan principalmente como vertederos que se encuentran en la fase de seguimiento posterior al cierre y que, por razones de estabilidad de éstos, dichas superficies pueden, bajo control, servir de pastos para ovinos. Según el Landesamt, los titulares de dichos vertederos pusieron gratuitamente las superficies de que se trata a la disposición de la Sra. Wree esencialmente para prevenir que sucedan procesos biológicos perjudiciales con un impacto en la estabilidad de aquéllos.
Mediante sentencia de 19 de enero de 2012, el Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht estimó el recurso de la Sra. Wree. Consideró que ésta tenía derecho al pago único correspondiente al año 2010 y que las citadas superficies debían tenerse en cuenta a efectos del cálculo de la ayuda solicitada por la interesada.
El Landesamt fue autorizado a interponer un recurso de apelación contra la citada sentencia mediante auto del Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (tribunal superior contencioso-administrativo de Schleswig-Holstein) de 3 de septiembre de 2012.
Ante el órgano jurisdiccional remitente, el Landesamt sostiene, en particular, que las superficies de los vertederos de Ahrenshöft y de Schleswig-Haferteich no pueden considerarse superficies agrarias, en el sentido del artículo 2, letra h), del Reglamento n
o
73/2009.
Al estimar que la solución del litigio principal dependía de la interpretación del Derecho de la Unión, el Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Constituye también una superficie agraria en el sentido del artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento n
o
73/2009, una superficie que, si bien sirve igualmente para fines agrarios (pastoreo ovino), forma la capa que cubre un vertedero en fase de seguimiento posterior al cierre?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento n
o
73/2009 debe interpretarse en el sentido de que constituye una superficie agraria, en el sentido de la citada disposición, una superficie que, aunque se utiliza como pasto para el ganado ovino, forma la capa que cubre un vertedero que se encuentra en la fase de seguimiento posterior al cierre.
Con arreglo a la citada disposición, se considerará admisible al pago de la ayuda, en particular, cualquier superficie agraria de la explotación que se utilice para una actividad agraria o, cuando la superficie se utilice igualmente para actividades no agrarias, se utilice predominantemente para actividades agrarias.
El concepto de «superficie agraria» se define en el artículo 2, letra h), del Reglamento n
o
73/2009 como «cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes o cultivos permanentes».
En el litigio principal, ha quedado acreditado que las superficies de que se trata se utilizan como pastos.
No obstante, para poder ser calificadas como «pastos permanentes», y, por tanto, como «superficies agrarias», en el sentido del artículo 2, letra h), del Reglamento n
o
73/2009, dichas superficies deben responder a la definición que figura en el artículo 2, letra c), del Reglamento n
o
1120/2009, según la cual constituyen «pastos permanentes»«las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más, excluidas las superficies que se hayan dejado en barbecho». Dicha disposición precisa que, «a tal efecto, se entenderá por “gramíneas u otros forrajes herbáceos” todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales)».
Por lo que respecta, en primer lugar, a la cuestión de si las superficies que forman la capa que cubre los vertederos que se encuentran en la fase de seguimiento posterior al cierre pueden calificarse de «tierras», en el sentido de dicha disposición, procede señalar que la Sra. Wree sostuvo en sus observaciones escritas que los vertederos de que se trata en el litigio principal están recubiertos por varias capas, entre las que figura una capa superior que contiene elementos presentes en el suelo natural, a saber, arena y arcilla.
A este respecto, y sin perjuicio de las comprobaciones que deba efectuar el órgano jurisdiccional remitente, si la capa vegetal que cubre esos vertederos debía precisamente tener como función estar lo más cerca posible de una superficie natural cubierta de hierba y de otras plantas forrajeras herbáceas, aquélla debería considerarse «tierra», en el sentido del Reglamento n
o
73/2009.
A continuación, la calificación de las superficies de que se trata como «pastos permanentes», en el sentido del artículo 2, letra c), del Reglamento n
o
1120/2009 depende de la utilización efectiva de las tierras en cuestión, ya que una superficie que se utiliza como «pasto permanente», en el sentido de dicha disposición, debe calificarse como «agraria» (véase, por analogía, la sentencia Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, apartado 37).
De ello se desprende que la circunstancia, prevista en el contrato de arriendo, de que la actividad ejercida por la Sra. Wree en las superficies controvertidas en el litigio principal tiene también como objetivo prevenir, o limitar, la proliferación de arbustos en aquéllas, y ello con el fin de evitar una destrucción de la capa que cubre los vertederos, carece de pertinencia a este respecto.
Del mismo modo, el hecho, invocado por el Landesamt, de que las citadas superficies están sujetas al régimen del seguimiento de los residuos no puede, por sí mismo, impedir que se califiquen como «pastos permanentes», en el sentido de la citada disposición.
De las consideraciones anteriores se desprende que una superficie que forma la capa que cubre un vertedero que se encuentra en la fase de seguimiento posterior al cierre constituye una «superficie agraria», en el sentido del artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento n
o
73/2009, siempre que se utilice efectivamente como pasto permanente, extremo que incumbe verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Con el fin de dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, procede añadir que, para poder acogerse a la ayuda, en aplicación del artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento n
o
73/2009, las superficies agrarias controvertidas en el litigio principal deben utilizarse para una actividad agraria o, en caso de utilización también para actividades distintas de las agrarias, ser utilizadas esencialmente para dichos fines.
A este respecto, el artículo 9, párrafo primero, del Reglamento n
o
1120/2009 establece que una superficie se considerará como esencialmente utilizada con fines agrarios si la actividad agraria puede ejercerse sin estar sensiblemente obstaculizada por la intensidad, la naturaleza, la duración y el calendario de la actividad no agraria.
En el presente asunto, ha quedado acreditado que la Sra. Wree hace pastar sus rebaños en las superficies constituidas por la capa vegetal que cubre dos vertederos. Dicha actividad, en la medida en que consiste en la cría y en la tenencia de animales con fines agrarios, constituye una «actividad agraria», en el sentido del artículo 2, letra c), del Reglamento n
o
73/2009.
Corresponde también al órgano jurisdiccional remitente comprobar si una actividad no agraria ha sido ejercida en las superficies controvertidas y, en su caso, las condiciones en las que se ha llevado a cabo, ya que la mera posibilidad, prevista contractual o legalmente, de que se ejerzan actividades no agrarias en las superficies de que se trata no basta para que se considere que éstas se han utilizado para tales actividades. De ello se desprende que, en el presente asunto, la circunstancia de que el arrendador esté facultado, en virtud del contrato de arriendo, para entrar en cualquier momento en las superficies de que se trata en el litigio principal e inspeccionarlas no afecta a su utilización real.
Por último, debe recordarse que, para poder ser admisibles al pago de la ayuda, en el sentido del artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento n
o
73/2009, las superficies agrícolas controvertidas en el litigio principal deben formar parte de la explotación del agricultor de que se trata. A este respecto, el Tribunal de Justicia determinó que eso sucede cuando aquél dispone de la facultad de gestionar aquéllas para el ejercicio de una actividad agraria, es decir, cuando dispone, por lo que respecta a esas superficies, de una autonomía suficiente para ejercer su actividad agraria (véase, por analogía, la sentencia Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, apartados 58 y 62).
Habida cuenta de la totalidad de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento n
o
73/2009 debe interpretarse en el sentido de que una superficie que forma la capa que cubre un vertedero que se encuentra en la fase de seguimiento posterior al cierre constituye una «superficie agraria», en el sentido de dicha disposición, siempre que se utilice efectivamente como pasto permanente.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

El artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento (CE) n
o
73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n
o
1290/2005, (CE) n
o
247/2006, (CE) n
o
378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n
o
1782/2003, debe interpretarse en el sentido de que una superficie que forma la capa que cubre un vertedero que se encuentra en la fase de seguimiento posterior al cierre constituye una «superficie agraria», en el sentido de dicha disposición, siempre que se utilice efectivamente como pasto permanente.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.