CELEX: 62014CJ0293
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Smernica 2006/123/ES
Rozsah pôsobnosti ratione materiae
Činnosti spojené s výkonom verejnej moci
Povolanie kominára
Úlohy z oblasti ‚požiarnej polície‘
Územné obmedzenie oprávnenia na výkon povolania
Služby všeobecného hospodárskeho záujmu
Nevyhnutnosť
Proporcionalita

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2 ods. 2 písm. i), článku 10 ods. 4, článku 15 ods. 1, článku 15 ods. 2 písm. a) a článku 15 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (
Ú. v. EÚ L 376, s. 36
).
Tento návrh bol podaný v rámci konania o opravnom prostriedku „Revision“ medzi pánom Hieblerom a pánom Schlagbauerom, ktorí sú rakúskymi štátnymi občanmi vykonávajúcimi povolanie kominára, vo veci žaloby pána Schlagbauera, ktorou sa domáha, aby súd ukončil nekalú obchodnú prax vytýkanú pánovi Hieblerovi v súvislosti s výkonom jeho odbornej činnosti.
Právny rámec
Právo Únie
Odôvodnenia 17, 70 a 72 smernice 2006/123 uvádzajú:
„(17)
Táto smernica sa vzťahuje len na služby, ktoré sa poskytujú za finančnú úhradu. Služby všeobecného záujmu nie sú zahrnuté do vymedzenia v článku [57 ZFEÚ], a preto nepatria ani do rozsahu pôsobnosti tejto smernice. Služby všeobecného hospodárskeho záujmu sú služby poskytované za finančnú úhradu, a preto patria do rozsahu pôsobnosti tejto smernice. Niektoré služby všeobecného hospodárskeho záujmu, napríklad služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré môžu existovať v oblasti dopravy, sú však vyňaté z rozsahu pôsobnosti tejto smernice, a na určité iné služby všeobecného hospodárskeho záujmu, napríklad také, ktoré môžu existovať v oblasti poštových služieb, sa vzťahuje odchýlka z ustanovenia o slobode poskytovať služby stanovené v tejto smernici. Táto smernica sa nezaoberá financovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu a nevzťahuje sa na systémy poskytovania pomoci členskými štátmi, najmä v sociálnej oblasti, v súlade s pravidlami Spoločenstva o hospodárskej súťaži
…
(70)
Na účely tejto smernice sa služby môžu považovať za služby všeobecného hospodárskeho záujmu v tejto smernici a bez toho, aby bol dotknutý článok [14 ZFEÚ], len ak sú poskytované pri vykonávaní osobitných úloh verejného záujmu, ktorými poveril príslušný členský štát poskytovateľa. Toto poverenie by sa malo vykonať prostredníctvom jedného alebo viacerých aktov, ktorých formu si určí každý členský štát, a malo by určiť presný charakter osobitnej úlohy.
…
(72)
Služby všeobecného hospodárskeho záujmu majú dôležité úlohy v oblasti sociálnej a územnej súdržnosti. Výkonu týchto úloh by nemal brániť proces hodnotenia stanovený v tejto smernici. Tento proces by nemal mať vplyv na požiadavky, ktoré sú potrebné na splnenie týchto úloh, pričom sa súčasne musia riešiť neodôvodnené obmedzenia slobody usadiť sa.“
Článok 2 smernice 2006/123 stanovuje:
„1.   Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.
2.   Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:
…
i)
činnosti, ktoré sú spojené s výkonom verejnej moci, ako je stanovené v článku [51 ZFEÚ];
…“
Článok 4 uvedenej smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
…
6.
‚systém udeľovania povolení‘ je každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu vyžaduje, aby podnikol kroky smerom k získaniu úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní [jej vykonávaniu –
neoficiálny preklad
] od príslušného orgánu;
7.
‚požiadavka‘ je akákoľvek povinnosť, zákaz, podmienka alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov alebo v dôsledku [vyplývajúce z –
neoficiálny preklad
] judikatúry, administratívnej praxe, pravidiel profesijných orgánov alebo kolektívnych pravidiel profesijných združení či iných profesijných organizácií, ktoré boli prijaté v rámci výkonu ich právnej autonómie; pravidlá stanovené v kolektívnych zmluvách dohodnuté sociálnymi partnermi sa v zmysle tejto smernice nepovažujú za požiadavky;
8.
‚závažné dôvody týkajúce sa verejného záujmu [naliehavé dôvody všeobecného záujmu –
neoficiálny preklad
]‘ sú dôvody uznané ako také v judikatúre Súdneho dvora a zahŕňajú tieto dôvody: verejný poriadok, verejnú bezpečnosť, ochranu verejnosti, verejné zdravie, zachovanie finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia, ochranu spotrebiteľa, príjemcov služieb a pracovníkov, poctivosť obchodných transakcií, boj proti podvodom, ochranu životného prostredia a mestského životného prostredia, zdravie zvierat, duševné vlastníctvo, ochranu národného historického a umeleckého dedičstva, ciele sociálnej politiky a ciele politiky v oblasti kultúry;
…“
Článok 10 ods. 4 uvedenej smernice znie takto:
„Povolenie umožňuje poskytovateľovi prístup k činnosti v oblasti služieb alebo vykonávanie tejto činnosti na celom území štátu, čo zahŕňa zakladanie obchodných zástupcov, dcérskych spoločností, pobočiek alebo kancelárií s výnimkou prípadov, v ktorých povolenie pre každú jednotlivú prevádzku alebo obmedzenie povolenia na určitú časť územia je opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu –
neoficiálny preklad
].“
Článok 15 tej istej smernice spresňuje:
„1.   Členské štáty skúmajú, či sa podľa ich právnych systémov uplatňujú niektoré z požiadaviek uvedených v odseku 2, a zabezpečujú, aby všetky takéto požiadavky boli zlučiteľné s podmienkami ustanovenými v odseku 3. Členské štáty prispôsobia zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia tak, aby boli zlučiteľné s týmito podmienkami.
2.   Členské štáty skúmajú, či ich právne systémy podmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie splnením niektorej z týchto nediskriminačných požiadaviek:
a)
kvantitatívne alebo územné obmedzenia, najmä vo forme obmedzení stanovených podľa počtu obyvateľstva alebo vo forme minimálnej geografickej vzdialenosti medzi poskytovateľmi;
…
3.   Členské štáty overujú, že požiadavky uvedené v odseku 2 spĺňajú tieto podmienky:
a)
nediskriminácia: požiadavky nesmú byť priamo ani nepriamo diskriminačné vzhľadom na štátnu príslušnosť, alebo v prípade spoločností, vzhľadom na umiestnenie ich sídla;
b)
nevyhnutnosť: požiadavky musia byť opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu –
neoficiálny preklad
];
c)
proporcionalita: požiadavky musia slúžiť na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa; nesmú prekročiť rámec nevyhnutný na dosiahnutie tohto cieľa; a nesmie byť možné nahradiť tieto požiadavky inými menej obmedzujúcimi opatreniami, ktorými sa dosiahnu rovnaké výsledky.
4.   Odseky 1, 2 a 3 platia pre právne predpisy v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu len do tej miery, pokiaľ uplatňovanie týchto odsekov nebráni, právne alebo fakticky, výkonu určitej úlohy, ktorá im bola zverená.
…“
Rakúske právo
§ 120 ods. 1 živnostenského poriadku (Gewerbeordnung, ďalej len „GewO“) stanovuje:
„Oprávnenie na výkon povolania sa vyžaduje pre výkon povolania kominára…, na čistenie, vymetanie a kontrolu odsávačov spalín a paliva, dymovodov a odvodov paliva, ako aj príslušných spaľovacích zariadení. Ak sú kominári krajinskými právnymi predpismi zaviazaní vykonávať činnosti správnej polície, najmä činnosti ‚požiarnej polície‘ [(‚Feuerpolizei‘)], stavebnej polície alebo podobné činnosti, zabezpečia výkon týchto činností a na tento účel musia mať prevádzkareň v Rakúsku.“
§ 123 GewO stanovuje:
„1.   Krajinský predseda vlády [(Landeshauptmann)] nariadením upraví ohraničenie oblastí na výkon povolania kominára. V tomto nariadení sa hranice oblastí čistenia komínov stanovia tak, aby mohli byť riadne plnené úlohy ‚požiarnej polície‘ a aby bola v rámci oblasti čistenia komínov zabezpečená ekonomická životaschopnosť minimálne dvoch kominárskych podnikov s minimálne dvomi zamestnancami, ktorí sú v hlavnom pracovnom pomere v každom z nich. …
2.   Na výkon povolania kominára možno vydať len odborné osvedčenia, ktoré v zmysle § 120 ods. 1 obmedzujú činnosti na príslušnú oblasť čistenia komínov. V prípade bezprostredného nebezpečenstva, úlohy stanovenej v § 122 ods. 2 alebo v prípade zmeny oblasti čistenia komínov v súlade s § 124, je výkon činností definovaných v § 120 ods. 1 povolený aj mimo oblasti čistenia komínov. …
3.   Kominári sú povinní v rámci ich oblasti čistenia komínov vykonávať činnosti uvedené v § 120 ods. 1 dodržiavaním platnej maximálne prípustnej sadzby.“
Podľa § 124 GewO:
„v prípade zmeny kominára zodpovedného za čistenie komínov, je tento kominár povinný bezodkladne podať kominárovi, ktorý ho nahradí, obci a majiteľovi zariadenia, ktoré sa má vyčistiť, písomnú správu o poslednom vykonanom čistení a o stave tohto zariadenia. … Ak v príslušnej oblasti čistenia komínov sú len dvaja kominári, je prípustná zmena inej oblasti čistenia komínov.“
§ 125 ods. 1 GewO spresňuje:
„Krajinský predseda vlády nariadením stanoví maximálne prípustné sadzby. Zohľadní pritom výkonnosť podnikov, ako aj záujmy príjemcov služieb. …“
Krajinská právna úprava obsahuje normy upravujúce povinnosti majiteľov vykurovacích zariadení spočívajúce v pravidelnom čistení dymovodov kominármi. Okrem toho poverujú kominárov výkonom osobitných úloh „požiarnej polície“.
V spolkovej krajine Korutánsko tieto úlohy spočívajú najmä v uskutočnení pravidelnej preventívnej protipožiarnej prehliadky (ďalej len „požiarna prehliadka“).
Konkrétne § 26 korutánskeho poriadku bezpečnostnej a požiarnej polície (Kärntner Gefahrenpolizei‑ und Feuerpolizeiordnung, ďalej len „policajný poriadok“) stanovuje:
„1.   Cieľom požiarnej prehliadky pri stavebných objektoch je zisťovanie okolností, ktoré predstavujú nebezpečenstvo vzniku požiaru alebo zvyšujú toto nebezpečenstvo, alebo môžu sťažovať alebo znemožňovať boj s požiarom a výkon záchranných opatrení.
2.   Pri požiarnej prehliadke treba z vizuálneho hľadiska najmä zistiť:
a)
či majiteľ stavebného objektu (majiteľ zariadenia) alebo užívateľ dodržiava ustanovenia tohto zákona alebo právnych predpisov a rozhodnutí vydaných na základe tohto zákona…, alebo či existujú iné nedostatky [z hľadiska predpisov o požiarnej polícií],
b)
či existujú nedostatky v konštrukcii stavby predstavujúce nebezpečenstvo vzniku požiaru a
c)
či existujú iné okolnosti dôležité na účely predchádzania vzniku požiarov alebo boja proti požiarom. …
3.   Požiarna prehliadka zohľadňuje nebezpečenstvá vzniku požiaru, ktoré predstavujú stavebné zariadenia a v súvislosti s uvedenými stavebnými zariadeniami sa vykoná
a)
každých 15 rokov, ak je nebezpečenstvo vzniku požiaru nízke;
b)
každých 9 rokov, ak je nebezpečenstvo vzniku požiaru stredné;
c)
každých 5 rokov, ak je nebezpečenstvo vzniku požiaru vysoké;…“
§ 27 policajného poriadku znie takto:
„1.   Poverený kominár vykonáva prehliadku v zmysle § 26… nezávisle.
…
9.   Za každú uskutočnenú prehliadku podľa odseku 1 uhradí majiteľ (užívateľ alebo správca) príspevok na náklady, ktorý sa vyúčtuje kominárovi. Ak tento príspevok na náklady dlžník neuhradí, obec stanoví príspevok rozhodnutím. Výška príspevku na náklady sa určuje podľa sadzieb, ktoré stanovuje nariadenie, ktorým sa stanovujú maximálne prípustné sadzby za výkon činnosti kominára.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Pán Hiebler vykonáva povolanie kominára v spolkovej krajine Korutánsko na základe povolenia na výkon odbornej činnosti platného pre oblasť „A“ tejto spolkovej krajiny v súlade s článkom 123 GewO.
Až do 26. júla 2011 len dvaja kominári vykonávali svoju činnosť v oblasti „B“. V dôsledku toho kominári s povolením na výkon činností v iných oblastiach, akým je pán Hiebler, mohli podľa článku 124 GewO oslovovať aj zákazníkov nachádzajúcich sa v oblasti „B“.
Zmena právnych predpisov týkajúcich sa výkonu povolania kominára v rámci oblastí v spolkovej krajine Korutánsko, ktorá nadobudla účinnosť 27. júla 2011, viedla k vytvoreniu novej oblasti „C“ vyplývajúcej zo zlúčenia oblasti „B“ s inou oblasťou.
Hoci od tohto zlúčenia vykonávajú svoju činnosť v novej oblasti „C“ už štyria kominári, pán Hiebler pokračoval v oslovovaní zákazníkov z tejto oblasti a vo výkone svojej odbornej činnosti čistenia komínov pre viacerých z týchto zákazníkov, ktorí ho poverili čistením svojich komínov.
Táto činnosť spôsobila stratu na zárobku pánovi Schlagbauerovi, ktorý je držiteľom povolenia na výkon činnosti v uvedenej oblasti „C“. Z toho dôvodu pán Schlagbauer podal žalobu na Landesgericht Klagenfurt (Krajinský súd Klagenfurt), ktorou sa domáha, aby bola ukončená obchodná prax pána Hieblera, ktorú kvalifikuje ako nekalú, aby bolo pánovi Hieblerovi nariadené zaplatiť sumu vo výške 2594,65 eura ako náhradu škody, vrátane trov konania, ako aj aby bolo rozhodnutie v tejto veci uverejnené. Pán Hiebler navrhuje zamietnuť žalobu s tvrdením, že smernica 2006/123 bráni dotknutej rakúskej právnej úprave vo veci samej v rozsahu, v akom táto právna úprava územne obmedzuje povolenie na výkon súkromných hospodárskych činností kominárov.
Landesgericht Klagenfurt (Krajinský súd Klagenfurt) vyhovel žalobe pána Schlagbauera, keď usúdil, že územné obmedzenie stanovené v článku 123 GewO je v súlade s uvedenou smernicou, keďže nie je diskriminačné a je nevyhnutné a primerané.
Oberlandesgericht Graz (Vyšší krajinský súd Graz) toto rozhodnutie potvrdil, pričom doplnil, že úlohy služieb verejného záujmu zverené kominárom v oblasti „požiarnej polície“ odôvodňujú územné obmedzenie oprávnenia na výkon povolania kominárov.
Pán Hiebler podal na Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) opravný prostriedok „Revision“. Na tomto súde tvrdí, že hoci dotknutú vnútroštátnu úpravu vo veci samej možno považovať za zlučiteľnú s právom Únie v rozsahu, v akom dané územné obmedzenie sa vzťahuje na úlohy vykonávané kominármi v oblasti „požiarnej polície“, nie je s ním zlučiteľná v rozsahu, v akom sa toto obmedzenie vzťahuje aj na súkromné hospodárske činnosti kominárov, pokiaľ ide o čistenie a údržbu odsávačov spalín a paliva, dymovodov a odvodov paliva, ako aj príslušných spaľovacích zariadení.
Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) sa domnieva, že podľa článku 2 ods. 2 písm. i) smernice 2006/123 by sa táto smernica nemala uplatňovať na úlohy služieb verejného záujmu priznané „požiarnej polícií“, ale by sa mala vzťahovať len na súkromné hospodárske činnosti kominárov. Tento súd si však vzhľadom na súvis medzi týmito úlohami a činnosťami kladie otázku, či možno tvrdiť, že sa táto smernica neuplatňuje na výkon povolania kominára ako na celok.
Okrem toho za predpokladu, že by uvedené súkromné hospodárske činnosti spadali do rozsahu pôsobnosti uvedenej smernice, Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) má tiež pochybnosti v súvislosti so zlučiteľnosťou dotknutej rakúskej právnej úpravy vo veci samej s pravidlami týkajúcimi sa slobody usadiť sa poskytovateľov služieb Únie stanovenými v článkoch 10 a 15 tej istej smernice.
Za týchto podmienok sa Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Je povolanie kominára ako celok vyňaté na základe článku 2 ods. 2 písm. i) smernice 2006/123 z rozsahu pôsobnosti tejto smernice z dôvodu, že kominári vykonávajú aj úlohy v oblasti ‚požiarnej polície‘ (požiarne prehliadky, znalecké posudky v rámci stavebných konaní a pod.)?
2.
V prípade zápornej odpovede na prvú otázku:
Je vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej je povolenie na výkon odbornej činnosti kominára v zásade obmedzené na určitú ‚oblasť čistenia komínov‘, v súlade s článkom 10 ods. 4, článkom 15 ods. 1, článkom 15 ods. 2 písm. a) a článkom 15 ods. 3 smernice 2006/123?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
Vnútroštátny súd sa svojou prvou otázkou v podstate pýta, či sa smernica 2006/123 má vykladať v tom zmysle, že výkon určitého povolania, akým je dané povolanie kominára vo veci samej, je ako celok vylúčené z rozsahu pôsobnosti uvedenej smernice z dôvodu, že toto povolanie zahŕňa výkon nielen súkromných hospodárskych činností, ale aj úlohy z oblasti „požiarnej polície“.
Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) kladie túto otázku, pričom sa opiera o implicitný predpoklad, že úlohy z oblasti „požiarnej polície“ zverené kominárom v spolkovej krajine Korutánsko sa majú kvalifikovať ako činnosti, ktorými sa vykonáva verejná moc, a preto nespadajú do rozsahu pôsobnosti uvedenej smernice v zmysle článku 2 ods. 2 písm. i) tejto smernice. Treba teda zistiť, či súvis medzi výkonom týchto úloh a výkonom súkromných hospodárskych činností má za následok, že uvedená smernica sa neuplatňuje na výkon povolania kominára ako na celok.
Okrem toho, ako to tiež uviedla Európska komisia vo svojich písomných pripomienkach, tento súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nespresnil skutočnosti, ktoré mu umožnili dospieť k záveru o takejto kvalifikácií uvedených úloh.
Preto, aby sa poskytla užitočná odpoveď na prvú otázku, je najprv potrebné zistiť, či úlohy z oblasti „požiarnej polície“, o aké ide vo veci samej, súvisia s „výkonom verejnej moci“ v zmysle článku 2 ods. 2 písm. i) smernice 2006/123, alebo spadajú prípadne pod inú z činností vyňatých z rozsahu pôsobnosti tejto smernice. Len v týchto prípadoch bude možné ďalej zistiť, či taká skutočnosť má za následok, že sa tá istá smernica neuplatňuje na výkon povolania kominára ako na celok.
V rámci prvého zisťovania je potrebné na úvod preskúmať rozsah ustanovenia nachádzajúceho sa v uvedenom článku 2 ods. 2 písm. i).
Ako bolo uvedené v bode 2.1.2 Príručky Komisie o vykonávaní smernice „o službách“ (ďalej len „príručka“), toto ustanovenie odráža výnimku z pravidla slobody usadiť sa zakotveného v článku 45 ES, ktorý sa po tom, čo vstúpila do platnosti Lisabonská zmluva, stal článkom 51 ZFEÚ. Na účely výkladu tohto ustanovenia treba preto vychádzať zo zásad vyplývajúcich z judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa týchto článkov.
S prihliadnutím na túto judikatúru treba najprv uviesť, že ako výnimku zo základnej slobody, treba odchýlku stanovenú v článku 2 ods. 2 písm. i) smernice 2006/123 vykladať tak, aby bola jej pôsobnosť obmedzená len na to, čo je striktne nevyhnutné na ochranu záujmov, ktoré toto ustanovenie členským štátom dovoľuje chrániť (pozri analogicky rozsudok Komisia/Belgicko,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, bod
a citovanú judikatúru), a musí sa obmedzovať len na činnosti, ktoré samé osebe priamo a špecificky súvisia s výkonom verejnej moci (pozri analogicky rozsudky Komisia/Belgicko,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, bod
, a SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, bod
).
Okrem toho, ako ďalej vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, pomocné a prípravné činnosti na výkon verejnej moci sa považujú za vyňaté spod takejto výnimky (pozri analogicky Komisia/Nemecko,
C‑404/05
,
EU:C:2007:723
, bod
), pretože nezahŕňajú výkon nezávislej rozhodovacej a výkonnej právomoci v rámci priameho štátneho dohľadu (pozri analogicky rozsudky Komisia/Portugalsko,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, body
a
, ako aj SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, bod
), ani právomoci na presadzovanie práva (pozri analogicky Komisia/Španielsko,
C‑114/97
,
EU:C:1998:519
, bod
), či donucovaciu právomoc (pozri analogicky rozsudky Anker a i.,
C‑47/02
,
EU:C:2003:516
, bod
, ako aj Komisia/Portugalsko,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, bod
).
S prihliadnutím na túto judikatúru treba preto zistiť, či úlohy z oblasti „požiarnej polície“, ktoré sú v spolkovej krajine Korutánsko zverené kominárom, súvisia s „výkonom verejnej moci“ v zmysle článku 2 ods. 2 písm. i) smernice 2006/123.
V prejednávanej veci treba konštatovať, ako vyplýva z § 26 policajného poriadku, že tieto úlohy spočívajú najmä v pravidelných prehliadkach stavebných zariadení, aby sa zistilo, či majiteľ zariadenia alebo užívateľ dodržiava ustanovenia zákona alebo právnych predpisov a rozhodnutí z tejto oblasti, či existujú nedostatky v konštrukcii stavby predstavujúce nebezpečenstvo vzniku požiaru a či existujú iné okolnosti, ktoré by mohli spôsobiť alebo zvýšiť nebezpečenstvo požiaru, alebo by mohli sťažovať boj s požiarom a výkon záchranných opatrení.
Pri výkone týchto úloh, ako to uviedla aj rakúska vláda vo svojich písomných pripomienkach, však kominári zabezpečujú úlohy, ktorými ich poverujú obce v zmysle článku 118 ods. 3 bodu 9 rakúskej ústavy, podľa ktorého týmto obciam prináležia úlohy obecnej „požiarnej polície“ v rámci ich vlastnej oblasti výkonu činností.
Úlohy z oblasti „požiarnej polície“ sú, ako to uviedol generálny advokát v bode 35 svojich návrhov, pomocnými činnosťami pri výkone verejnej moci v rozsahu, v akom sú nimi kominári v podstate poverení starostom každej obce a sú vykonávané pod jeho priamym dohľadom, pričom kominári nemajú výkonnú právomoc, ani právomoc na presadzovanie práva, či donucovaciu právomoc vo vzťahu k svojim zákazníkom. Toto konštatovanie potvrdzuje povinnosť uložená kominárom pri výkone uvedených úloh oznamovať danej obci nedostatky, ktoré neboli odstránené, ak hrozí bezprostredné nebezpečenstvo požiaru alebo ak bol priebeh prehliadky znemožnený.
Z toho vyplýva, že úlohy z oblasti „požiarnej polície“ vykonávané kominármi v spolkovej krajine Korutánsko nesúvisia ako také s výkonom verejnej moci v zmysle článku 2 ods. 2 písm. i) smernice 2006/123, a nie sú teda činnosťami, ktoré sú na základe tohto ustanovenia vylúčené z rozsahu pôsobnosti tejto smernice.
Takýto záver nemožno vyvrátiť, pokiaľ vnútroštátny súd kvalifikuje uvedené úlohy ako úlohy súvisiace so službami všeobecného hospodárskeho záujmu, ako to tvrdí aj rakúska vláda v odpovedi na písomnú otázku položenú Súdnym dvorom.
V tejto súvislosti je istotne na mieste uviesť, ako vyplýva zo spisu, ktorým disponuje Súdny dvor, že činnosti z oblasti „požiarnej polície“ vykonávajú v spolkovej krajine Korutánsko kominári v súlade s odôvodnením 70 smernice 2006/123 a judikatúrou Súdneho dvora na základe osobitnej úlohy služby vo verejnom záujme, ktorú im zveruje povolenie, a to oprávnenie na výkon povolania, na základe ustanovenia právneho predpisu, konkrétne § 26 policajného poriadku, ktorý jasne a transparentne definuje presnú povahu povinnosti zadanej služby vo verejnom záujme (pozri analogicky rozsudky Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, bod
, a Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, bod
).
Okrem toho z uvedeného spisu tiež vyplýva, že v súlade s článkom 14 ZFEÚ, článkom 1 protokolu (č. 26) o službách vo verejnom záujme, ktorý tvorí prílohu Zmluvy o FEÚ, a ustálenou judikatúrou Súdneho dvora kominári s povolením musia v spolkovej krajine Korutánsko na základe uvedenej povinnosti spočívajúcej v službe vo verejnom záujme zabezpečiť pre všetkých užívateľov oblasti, ktorá im prislúcha, úlohy z oblasti „požiarnej polície“ tak, aby bol zaručený rovnaký prístup k službám uplatnením jednotných sadzieb, ktorých maximálnu prípustnú výšku stanovuje nariadenie predsedu vlády tejto spolkovej krajiny (pozri analogicky rozsudky Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, bod
, a Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, bod
), a zabezpečením podmienok rovnakej kvality, bez ohľadu na osobitné situácie, či úroveň ekonomickej výhodnosti každého jednotlivého úkonu (pozri v tomto zmysle rozsudok Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, bod
).
Ak by sa však tieto úlohy mali predsa len kvalifikovať ako úlohy súvisiace so službami všeobecného hospodárskeho záujmu, čo prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu, spadali by do rozsahu pôsobnosti smernice 2006/123.
Ako to zdôraznil aj generálny advokát v bode 37 svojich návrhov, z článku 2 ods. 2 písm. a) uvedenej smernice v spojení s jej odôvodneniami 17, 70 a 72 totiž vyplýva, že pravidlá, ktoré táto smernica stanovuje, sa v zásade uplatňujú na každú službu všeobecného hospodárskeho záujmu, pričom len služby všeobecného nehospodárskeho záujmu sú vyňaté z rozsahu pôsobnosti týchto pravidiel.
Možno teda dospieť k záveru, že bez ohľadu na to, ako vnútroštátny súd kvalifikoval úlohy z oblasti „požiarnej polície“ vykonávané kominármi v spolkovej krajine Korutánsko, spadajú tieto úlohy do rozsahu pôsobnosti tej istej smernice.
Z toho vyplýva, že nie je potrebné skúmať otázku, či súvis medzi uvedenými úlohami a súkromnými hospodárskymi činnosťami vykonávanými kominármi v spolkovej krajine Korutánsko má za následok, že smernica 2006/123 sa neuplatňuje ani na tieto súkromné hospodárske činnosti, a teda na výkon povolania kominára ako na celok, keďže je bezpredmetná.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na prvú otázku odpovedať, že smernica 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na výkon povolania, akým je dotknuté povolanie kominára vo veci samej, ako na celok, hoci toto povolanie zahŕňa výkon nielen súkromných hospodárskych činností, ale aj úlohy z oblasti „požiarnej polície“.
O druhej otázke
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či články 10 a 15 smernice 2006/123 bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje povolenie na výkon odbornej činnosti kominára, ako na celok, na určitú geografickú oblasť.
V tejto súvislosti treba najprv konštatovať, že takéto územné obmedzenie povolenia na výkon určitej činnosti spočívajúcej v poskytovaní služieb je podľa článkov 10 a 15 uvedenej smernice obmedzením slobody poskytovateľov služieb usadiť sa.
Na jednej strane z článku 10 ods. 4 tej istej smernice, ktorý stanovuje, že každé povolenie umožňuje poskytovateľovi vykonávanie jeho činnosti „na celom území štátu“, totiž implicitne vyplýva, že územné obmedzenie takéhoto povolenia predstavuje prekážku vo výkone dotknutej činnosti.
Na druhej strane článok 15 ods. 2 písm. a) smernice 2006/123 výslovne kvalifikuje „územné obmedzenia“ výkonu určitej činnosti spočívajúcej v poskytovaní služieb ako „požiadavky“ v zmysle článku 4 bodu 7 tejto smernice, ktoré predstavujú podmienky, ktoré majú vplyv na slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa.
V tomto kontexte na účely poskytnutia užitočnej odpovede vnútroštátnemu súdu treba určiť právny systém, pod ktorý spadá územné obmedzenie, o aké ide vo veci samej, podľa článkov 10 a 15 uvedenej smernice, aby sa zistilo, či toto obmedzenie je zakázané, alebo ho možno za určitých podmienok pripustiť.
Po prvé, pokiaľ ide o článok 10 smernice 2006/123, hoci je nepopierateľné, že jeho odsek 4 na odôvodnenie obmedzenia povolenia na určitú oblasť štátneho územia požaduje len existenciu „naliehavého dôvodu všeobecného záujmu“, nič to nemení na skutočnosti, ako uviedol generálny advokát v bode 45 svojich návrhov a ako vyplýva z bodu 6.1.5 príručky, že toto ustanovenie kladie požiadavku, aby takéto obmedzenie bolo v súlade aj so zásadami zákazu diskriminácie a proporcionality ako všeobecnými zásadami práva Únie.
Po druhé treba konštatovať, že článok 15 smernice 2006/123, ktorý zaraďuje územné obmedzenia výkonu určitej činnosti spočívajúcej v poskytovaní služieb do zoznamu požiadaviek podliehajúcich hodnoteniu, ktoré sú taxatívne vymedzené v jeho odseku 2, oprávňuje členské štáty podľa odseku 1 zachovať alebo prípadne zaviesť do svojho právneho systému takéto požiadavky za predpokladu, že tieto požiadavky sú v súlade s podmienkami nediskriminácie, nevyhnutnosti a proporcionality uvádzanými v jeho odseku 3 (pozri v tomto zmysle rozsudok Rina Services a i.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, body
a
).
Z týchto úvah vyplýva, ako to uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, že článok 10 ods. 4 a článok 15 ods. 3 uvedenej smernice stanovujú možnosť odôvodniť určité obmedzenie slobody usadiť sa, akým je dotknuté územné obmedzenie vo veci samej, a na tieto účely požadujú dodržiavanie rovnakých podmienok, ktorých cieľom je najmä dosiahnuť, aby takéto obmedzenie nebolo v prvom rade diskriminačné z hľadiska štátneho občianstva, ďalej, aby bolo odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, a napokon, aby samo osebe zaručovalo dosiahnutie sledovaného cieľa, nešlo nad rámec toho, čo je potrebné na jeho dosiahnutie a nemohlo byť nahradené inými menej obmedzujúcimi opatreniami umožňujúcimi dosiahnuť rovnaký výsledok.
V prejednávanej veci treba po prvé konštatovať, že dotknuté územné obmedzenie vo veci samej sa uplatňuje bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti.
Po druhé je potrebné uviesť, ako vyplýva z písomných pripomienok rakúskej vlády, že toto obmedzenie má za cieľ zaručiť riadne fungovanie ochranných systémov pred požiarmi, ako aj zlepšiť predchádzanie vzniku požiarov, výbuchom a otravám plynom.
Keďže tieto ciele vyplývajú z ochrany verejného zdravia, ktorá, ako vyplýva z článku 4 bodu 8 smernice 2006/123 a ustálenej judikatúry Súdneho dvora, sa nachádza medzi naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodňovať obmedzenia slobody usadiť sa (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, bod
a citovanú judikatúru), treba uviesť, že podmienka týkajúca sa nevyhnutnosti dotknutého územného obmedzenia vo veci samej je tiež splnená.
Po tretie je preto namieste preskúmať proporcionalitu dotknutého územného obmedzenia vo veci samej zistením najprv, či toto obmedzenie samo osebe zaručuje dosiahnutie sledovaného cieľa.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zdravotnícke zariadenia a infraštruktúra, lekárne, ako aj očné optiky môžu byť predmetom plánovania v takom rozsahu, aby bola zabezpečená zdravotnícka starostlivosť prispôsobená potrebám obyvateľstva, ktorá pokrýva celé územie a zohľadňuje geograficky izolované alebo inak znevýhodnené regióny (pozri v tomto zmysle rozsudky Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, body
a
; Blanco Pérez a Chao Gómez,
C‑570/07 a C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, bod
, ako aj Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, body
a
).
Tieto rovnaké zásady sa pritom zdajú byť uplatniteľné na výkon povolania kominára, o aké ide vo veci samej.
Z pripomienok rakúskej vlády totiž vyplýva, že v spolkových krajinách, akou je spolková krajina Korutánsko, existujú územné zoskupenia, ktoré by mohli kominári vnímať ako ekonomický výhodné, a teda ako atraktívnejšie, ako sú zoskupenia nachádzajúce sa v mestských oblastiach. Naopak iné časti štátneho územia by mohli byť považované za menej atraktívne, akými sú geograficky izolované alebo inak znevýhodnené oblasti (pozri analogicky rozsudok Blanco Pérez a Chao Gómez,
C‑570/07 a C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, bod
).
Nemožno tak vylúčiť, že pri nevymedzení oblastí by sa kominári rozhodli vykonávať svoju činnosť len v oblastiach, ktoré považujú za atraktívne, a teda v prospech určitého vymedzeného obyvateľstva, takže obyvatelia menej atraktívnych oblastí by trpeli nedostatočným počtom disponibilných poskytovateľov služieb na zabezpečenie spoľahlivých a kvalitných služieb čistenia komínov (pozri analogicky rozsudok Blanco Pérez a Chao Gómez,
C‑570/07 a C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, bod
).
Z toho vyplýva, že dotknuté územné obmedzenie vo veci samej treba považovať za také, že môže rovnomerne prerozdeliť kominárov na štátnom území, zaistiť celému obyvateľstvu primeraný prístup k činnostiam čistenia komínov, a teda zabezpečiť primeranú ochranu verejného zdravia.
Hoci z predchádzajúcich úvah vyplýva, že takáto právna úprava je v zásade vhodná na dosiahnutie cieľa ochrany verejného zdravia, je ešte potrebné, aby bol spôsob, ktorým táto právna úprava sleduje uvedený cieľ, koherentný. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že vnútroštátna právna úprava môže sama osebe zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa len v prípade, že skutočne zodpovedá snahe dosiahnuť tento cieľ koherentným a systematickým spôsobom (pozri v tomto zmysle rozsudky Blanco Pérez a Chao Gómez,
C‑570/07 a C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, bod
; Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, bod
, ako aj Sokoll‑Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, bod
).
Napokon v tejto súvislosti, hoci vnútroštátnemu súdu prináleží zistiť, či a v akej miere § 123 GewO spĺňa túto podmienku, má Súdny dvor právomoc poskytnúť mu usmernenie na základe informácií vyplývajúcich zo spisu v spore vo veci samej, ako aj z predložených ústnych a písomných pripomienok, ktoré tomuto súdu umožnia rozhodnúť (pozri rozsudok Grupo Itevelesa a i.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, bod
a citovanú judikatúru).
Je potrebné teda uviesť, že dotknutá právna úprava vo veci samej priamo nestanovuje a neupravuje vymedzenie geografických oblastí na základe kritérií koherentných s cieľom zabezpečiť rovnomerné prerozdelenie výkonu jednak súkromných hospodárskych činností kominára a jednak ich úloh z oblasti „požiarnej polície“ v týchto oblastiach.
Hoci dotknuté územné obmedzenie vo veci samej sa týka výkonu povolania kominára ako celku, vnútroštátna právna úprava stanovuje ako jediné kritérium na vymedzenie oblastí kritérium týkajúce sa minimálneho počtu kominárov, ktorým treba zaručiť ekonomickú životaschopnosť činnosti v rámci každej oblasti, aby sa zabezpečil uspokojivý výkon úloh z oblasti „požiarnej polície“, pričom sa vôbec nezohľadňujú súkromné hospodárske činnosti, ktoré navyše predstavujú najpodstatnejšiu časť výkonu povolania kominára.
Z toho dôvodu § 123 GewO pri svojom uplatnení predstavuje riziko, že nebude zabezpečené rovnomerné prerozdelenie výkonu súkromných hospodárskych činností čistenia komínov na dotknutom území, a teda rovnaká úroveň ochrany verejného zdravia na celom tomto území (pozri analogicky rozsudok Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, bod
).
Za týchto podmienok a pod podmienkou overení, ktoré má uskutočniť vnútroštátny súd, sa zdá, že dotknutá vnútroštátna právna úprava vo veci samej, nesleduje koherentným a systematickým spôsobom cieľ ochrany verejného zdravia.
Takéto posúdenie, ktoré vyplýva z výkladu článku 10 ods. 4, článku 15 ods. 1, článku 15 ods. 2 písm. a) a článku 15 ods. 3 smernice 2006/123, sa však neuplatní, ak by sa uvedená vnútroštátna právna úprava posudzovala z hľadiska odseku 4 tohto článku 15 v prípade, že by vnútroštátny súd musel kvalifikovať úlohy z oblasti „požiarnej polície“ ako súvisiace so službou všeobecného hospodárskeho záujmu v súlade so zásadami uvedenými v bodoch 41 a 42 tohto rozsudku.
V tejto súvislosti možno totiž konštatovať, že článok 15 uvedenej smernice vo svojom odseku 4 stanovuje, že pravidlá uvedené v jeho odsekoch 1 až 3 sa uplatňujú na vnútroštátnu právnu úpravu v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, pokiaľ uplatnenie týchto paragrafov z právneho alebo skutkového hľadiska nenarúša splnenie zverenej osobitnej úlohy.
V tomto kontexte a s prihliadnutím na spojené znenie bodu 10.2.4 príručky a odôvodnenia 72 smernice 2006/123 treba teda článok 15 ods. 4 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že toto ustanovenie nebráni takej právnej úprave, ktorá stanovuje územné obmedzenie, o aké ide vo veci samej, ak toto obmedzenie je nevyhnutné jednak na výkon úloh kominára z oblasti „požiarnej polície“ za ekonomicky životaschopných podmienok, a jednak primerané tomuto výkonu.
Ako pritom vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora v oblasti pravidiel Zmluvy týkajúcich sa hospodárskej súťaže, na účely posledného uvedeného posúdenia treba istotne vychádzať z predpokladu, podľa ktorého povinnosť poverených osôb na výkon úlohy všeobecného hospodárskeho záujmu zabezpečiť ich služby za vyrovnaných ekonomických podmienok predpokladá možnosť určitej kompenzácie medzi oblasťami ekonomicky výhodných činností a menej výhodnými oblasťami, a môže preto odôvodňovať obmedzenie slobody usadiť sa v ekonomicky výhodnejších oblastiach (pozri analogicky rozsudky Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, body
a
, ako aj Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, bod
).
Je však potrebné tiež uviesť, že takéto obmedzenie nie je odôvodnené, ak ide o špecifické služby oddeliteľné od dotknutých služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, pokiaľ tieto služby svojou povahou a za podmienok, v ktorých boli ponúknuté, nespochybňujú ekonomickú rovnováhu uvedenej služby všeobecného hospodárskeho záujmu (pozri analogicky rozsudky Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, bod
a Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, bod
).
Vzhľadom na tieto úvahy vnútroštátnemu súdu prislúcha v rámci posúdenia primeraného charakteru dotknutého územného obmedzenia vo veci samej preskúmať, či súkromné hospodárske činnosti vykonávané kominármi v spolkovej krajine Korutánsko natoľko úzko súvisia s úlohami z oblasti „požiarnej polície“, že ich treba považovať za neoddeliteľné od týchto činností.
Ak nejde o taký prípad, vnútroštátnemu súdu prislúcha preskúmať, či dotknuté územné obmedzenie vo veci samej v rozsahu, v akom sa vzťahuje aj na výkon súkromných hospodárskych činností oddeliteľných od úloh z oblastí „požiarnej polície“, je v každom prípade nevyhnutné na to, aby sa umožnilo daným kominárom zabezpečiť tieto úlohy za podmienok ekonomickej rovnováhy, alebo či ekonomickú životaschopnosť výkonu uvedených úloh možno zabezpečiť aj na základe vymedzenia oblastí vzťahujúcich sa len na tento posledný uvedený výkon.
V tejto súvislosti zo spisu, ktorým disponuje Súdny dvor, vyplýva, že právna úprava spolkovej krajiny Salzbursko definuje okrsky čistenia komínov len na úlohy z oblasti „požiarnej polície“, čo dokazuje, že takéto územné obmedzenie by mohlo postačovať na zabezpečenie výkonu týchto úloh za podmienok ekonomickej rovnováhy.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať tak, že:
—
článok 10 ods. 4, článok 15 ods. 1, článok 15 ods. 2 písm. a) a článok 15 ods. 3 smernice 2006/123 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje povolenie na výkon odbornej činnosti kominára ako celku na vymedzenú geografickú oblasť, ak táto právna úprava koherentným a systematickým spôsobom nesleduje dosiahnutie cieľa ochrany verejného zdravia, čo prislúcha preskúmať vnútroštátnemu súdu,
—
článok 15 ods. 4 smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takejto právnej úprave za predpokladu, že úlohy z oblasti „požiarnej polície“ by sa kvalifikovali ako úlohy súvisiace so službou všeobecného hospodárskeho záujmu, ak je stanovené územné obmedzenie nevyhnutné a primerané výkonu týchto úloh za ekonomicky životaschopných podmienok. Vnútroštátnemu súdu prislúcha, aby to preskúmal.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:

1.
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu sa má vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na výkon povolania, akým je dotknuté povolanie kominára vo veci samej, ako na celok, hoci toto povolanie zahŕňa výkon nielen súkromných hospodárskych činností, ale aj úlohy z oblasti „požiarnej polície“.

2.
Článok 10 ods. 4, článok 15 ods. 1, článok 15 ods. 2 písm. a) a článok 15 ods. 3 smernice 2006/123 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá obmedzuje povolenie na výkon odbornej činnosti kominára ako celku na vymedzenú geografickú oblasť, ak táto právna úprava koherentným a systematickým spôsobom nesleduje dosiahnutie cieľa ochrany verejného zdravia, čo prislúcha preskúmať vnútroštátnemu súdu.
Článok 15 ods. 4 smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takejto právnej úprave za predpokladu, že úlohy z oblasti „požiarnej polície“ by sa kvalifikovali ako úlohy súvisiace so službou všeobecného hospodárskeho záujmu, ak je stanovené územné obmedzenie nevyhnutné a primerané výkonu týchto úloh za ekonomicky životaschopných podmienok. Vnútroštátnemu súdu prislúcha, aby to preskúmal.

Podpisy
(
*
)   Jazyk konania: nemčina.