CELEX: 62010TJ0333
Εξωσυμβατική ευθύνη
Υγειονομικός έλεγχος
Μέτρα διασφάλισης σε περίπτωση εκτάκτου ανάγκης
Μέτρα προστασίας λόγω της εμφάνισης υψηλής παθογονικότητας γρίπης των πτηνών σε ορισμένες τρίτες χώρες
Απαγόρευση εισαγωγής άγριων πτηνών αιχμαλωτιζόμενων στο φυσικό τους περιβάλλον
Κατάφωρη παράβαση κανόνων δικαίου που απονέμουν δικαιώματα στους ιδιώτες
Πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων της εξουσίας εκτίμησης
Οδηγίες 91/496/ΕΚ και 92/65/ΕΚ
Αρχή της πρόληψης
Καθήκον επιμέλειας
Αναλογικότητα

Ιστορικό της διαφοράς
A–
Οι ενάγοντες
Οι ενάγοντες Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg και Giovanni Pistone ασκούν δραστηριότητα εισαγωγής στην Ευρωπαϊκή Ένωση άγριων πτηνών αιχμαλωτισμένων στο φυσικό τους περιβάλλον και προοριζόμενων να διατεθούν ως διακοσμητικά πτηνά, μεταξύ άλλων των ψιττακοειδών, όπως είναι οι παπαγάλοι, οι αρά και οι κακατοέ, καθώς και των σπίνων. Οι ενάγοντες έχουν την έδρα ή την κατοικία τους στις Κάτω Χώρες, στο Βέλγιο και στην Ιταλία. Είναι μέλη της European Association of Im- and Exporters of Birds and Live Animals (ευρωπαϊκής ένωσης εισαγωγέων και εξαγωγέων ζώντων πτηνών και ζώων, στο εξής: ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων).
Β–
Οι οδηγίες 91/496 και 92/65
Στις 15 Ιουλίου 1991 το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εξέδωσε δυνάμει του άρθρου 37 ΕΚ που διέπει την κοινή γεωργική πολιτική, την οδηγία 91/496/ΕΟΚ, για τον καθορισμό των βασικών αρχών σχετικά με την οργάνωση των κτηνιατρικών ελέγχων των ζώων προέλευσης τρίτων χωρών που εισάγονται στην Κοινότητα και περί τροποποίησης των οδηγιών 89/662/ΕΟΚ, 90/425/ΕΟΚ και 90/675/ΕΟΚ (
ΕΕ L 268, σ. 56
).
Δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, η θέσπιση μέτρων διασφάλισης επιτρέπεται υπό τους ακόλουθους όρους:
«Αν, στο έδαφος τρίτης χώρας, εκδηλώνεται ή εξαπλώνεται ασθένεια που προβλέπεται από την οδηγία 82/894/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1982, για την κοινοποίηση των ασθενειών των ζώων μέσα στην Κοινότητα, ζωόνοσος ή ασθένεια ή άλλη αιτία που ενδέχεται να αποτελέσει σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα ή για τους ανθρώπους, ή αν αυτό αιτιολογείται από άλλο σοβαρό λόγο υγειονομικού ελέγχου ή προστασίας της δημόσιας υγείας, ιδίως λόγω βεβαιώσεων των πραγματογνωμόνων κτηνιάτρων, η Επιτροπή μπορεί, με δική της πρωτοβουλία ή μετά από αίτηση κράτους μέλους, να θεσπίζει, χωρίς καθυστέρηση, σε συνάρτηση με τη σοβαρότητα της κατάστασης, ένα από τα ακόλουθα μέτρα:
—
αναστολή των εισαγωγών από το σύνολο ή τμήμα του εδάφους της συγκεκριμένης τρίτης χώρας, και ενδεχομένως, από την τρίτη χώρα διαμετακόμισης,
—
καθορισμό ειδικών προϋποθέσεων για τα προϊόντα που προέρχονται από το σύνολο ή τμήμα του εδάφους της συγκεκριμένης τρίτης χώρας.»
Επιπλέον, το άρθρο 18, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/496 ορίζει ότι οι αποφάσεις για τροποποίηση, κατάργηση ή παράταση των μέτρων που έχουν ληφθεί δυνάμει των παραγράφων 1 έως 3 και 6, εκδίδονται σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 17 της οδηγίας 89/662/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 1989, σχετικά με τους κτηνιατρικούς ελέγχους που εφαρμόζονται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο με προοπτική την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς (
ΕΕ L 395, σ. 13
).
Στις 13 Ιουλίου 1992 το Συμβούλιο εξέδωσε την οδηγία 92/65/ΕΟΚ που καθορίζει τους όρους υγειονομικού ελέγχου που διέπουν το εμπόριο και τις εισαγωγές στην Κοινότητα ζώων, σπέρματος, ωαρίων και εμβρύων που δεν υπόκεινται, όσον αφορά τους όρους υγειονομικού ελέγχου, στις ειδικές κοινοτικές ρυθμίσεις που αναφέρονται στο τμήμα Ι του παραρτήματος Α της οδηγίας 90/425/ΕΟΚ (
ΕΕ L 268, σ. 54
). Η οδηγία αυτή καθορίζει τους όρους που πρέπει να πληροί η χώρα και ο φορέας εκμετάλλευσης του τόπου προέλευσης, θέτει τους κανόνες σχετικά με τις πιστοποιήσεις υγειονομικού ελέγχου που πρέπει να φέρουν τα ζώα και διευκρινίζει τις εξετάσεις στις οποίες πρέπει να έχουν υποβληθεί.
Το άρθρο 17, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 92/65 προβλέπει μεταξύ άλλων και κατ’ ουσίαν ότι μπορούν να εισάγονται στην Ένωση μόνον τα ζώα που προέρχονται από τρίτη χώρα περιλαμβανόμενη σε κατάλογο τρίτων χωρών ή τμημάτων τρίτων χωρών που παρέχουν εγγυήσεις ισοδύναμες με τις επιταγές που ισχύουν στο εντός της Ένωσης εμπόριο.
Γ–
Η απόφαση 2000/666
Η απόφαση 2000/666/ΕΚ της Επιτροπής, της 16ης Οκτωβρίου 2000, για καθορισμό των υγειονομικών όρων και των όρων κτηνιατρικής πιστοποίησης για εισαγωγή πτηνών άλλων πλην των πουλερικών και για καθορισμό των συνθηκών της περιόδου απομόνωσης (καραντίνας) (
ΕΕ L 278, σ. 26
), επέτρεπε, υπό τον όρο της τήρησης ορισμένων κανόνων, όπως ο κανόνας διατήρησης σε καραντίνα για περίοδο τουλάχιστον 30 ημερών, τις εισαγωγές πτηνών από τρίτες χώρες οι οποίες είναι μέλη του Διεθνούς Γραφείου Επιζωοτιών (ΔΓΕ, νυν Παγκόσμιος Οργανισμός για την Υγεία των Ζώων).
Δ–
Η πρώτη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ
Στις 14 και 15 Σεπτεμβρίου 2005, κατόπιν αιτήματος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής υποβληθέντος το 2004, η Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (ΕΑΑΤ) εξέδωσε επιστημονική γνωμοδότηση σχετικά με την υγεία και ορισμένες πτυχές της καλής μεταχείρισης των ζώων που συνδέονται με τη γρίπη των πτηνών [
The EFSA Journal
(2005) 266, 1-21, στο εξής: πρώτη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ].
Λαμβάνοντας υπόψη την εντολή που της είχε δοθεί, η ΕΑΑΤ αποφάνθηκε με την εν λόγω γνωμοδότηση αποκλειστικώς επί του κινδύνου μόλυνσης των πουλερικών της Ένωσης από τη γρίπη των πτηνών.
Στην εισαγωγή της γνωμοδοτήσεώς της η ΕΑΑΤ υπενθύμισε ότι η γρίπη των πτηνών, ή νόσος των πτηνών, εκδηλωνόταν με δύο χωριστές κλινικές μορφές στα πουλερικά, με την υψηλής παθογονικότητας γρίπη των πτηνών (στο εξής: ΥΠΓΠ) και με τη χαμηλής παθογονικότητας γρίπη των πτηνών. Η ΥΠΓΠ προκαλείται από ιούς υποτύπων Η5 και Η7 που παρουσιάζουν ορισμένα μοριακά χαρακτηριστικά ικανά να προκαλέσουν συστημική μόλυνση, τα οποία όμως δεν προσιδιάζουν στη χαμηλής παθογονικότητας γρίπη των πτηνών. Ο ιός H5N1 είναι ένας από τους υποτύπους ιού που προκαλούν τη γρίπη ΥΠΓΠ.
Επιπλέον, η ΕΑΑΤ δήλωσε ότι η σημαντική εξάπλωση του ιού που προκαλεί τη γρίπη των πτηνών στην Ασία κατά το χρόνο έκδοσης της γνωμοδοτήσεώς της θα μπορούσε να προκαλέσει πανδημία του ιού για τον άνθρωπο και ότι στο πλαίσιο της καταπολέμησης της κρίσης που προκάλεσε η γρίπη των πτηνών τέθηκε πληθώρα ζητημάτων. Η ΕΑΑΤ έκρινε, βάσει των επιστημονικών στοιχείων που είχε στη διάθεσή της, ότι μπορούσε με τη γνωμοδότησή της να διατυπώσει ορισμένα συμπεράσματα επί κάποιων ζητημάτων που αφορούσαν την εντολή της, αλλ’ όμως τα συμπεράσματα αυτά δεν αφορούσαν πτυχές προστασίας της δημόσιας υγείας από τη γρίπη των πτηνών.
Η ΕΑΑΤ διευκρίνισε επίσης ότι, λίγο πριν από την έκδοση της γνωμοδοτήσεώς της, ο ιός H5N1 είχε μολύνει τους πληθυσμούς άγριων πτηνών, κατόπιν μιας ασυνήθους ενδημικής κατάστασης στα πουλερικά εντός ορισμένων χωρών της Ασίας. Αυτή η επιδημία που, κατά την ΕΑΑΤ, ουδέποτε είχε παρουσιασθεί στο παρελθόν, μπορούσε να επιφέρει απρόβλεπτες συνέπειες. Ωστόσο, λαμβανομένων υπόψη των ελλιπών γνώσεων όσον αφορά τις μολύνσεις άγριων πτηνών με ΥΠΓΠ, η ΕΑΑΤ έκρινε ότι μια εκτίμηση της κατάστασης και των σχετικών με μελλοντικές εξελίξεις προβλέψεων δεν μπορούσε να στηρίζεται σε επαρκή επιστημονικά στοιχεία. Συνεπώς, κατά την ΕΑΑΤ, η συνέπεια της επιδημίας ΥΠΓΠ που συνδέεται με τον ιό H5N1 στη νοτιοανατολική Ασία έγκειται στο ότι η νόσος αυτή εξαπλώθηκε στον πληθυσμό εγχώριων και αποδημητικών άγριων πτηνών, με κίνδυνο να μεταδοθεί με τον τρόπο αυτό ο ιός στην Ένωση. Η ΕΑΑΤ έκρινε εντούτοις ότι ήταν αναγκαία μια διεπιστημονική πρωτοβουλία προκειμένου να αποσαφηνιστούν οι πιθανότητες και οι επιπτώσεις μιας τέτοιας εξέλιξης.
Όσον αφορά τον κίνδυνο που ενέχουν για τα πουλερικά της Ένωσης τα πτηνά σε κλουβί, στα οποία περιλαμβάνονται μεταξύ άλλων τα διακοσμητικά πτηνά και τα πτηνά συντροφιάς, η ΕΑΑΤ έκρινε ότι τα πτηνά αυτά μπορούσαν να μολυνθούν από τους ιούς της γρίπης των πτηνών, περιλαμβανομένων των ιών τύπου H5 και H7, και, επομένως, ότι σε ορισμένες περιπτώσεις ελλοχεύει κίνδυνος εισαγωγής των ιών αυτών στην Ένωση. Ωστόσο, η ΕΑΑΤ έκρινε ότι, στην περίπτωση πτηνών νομίμως διατιθέμενων στο εμπόριο, ο κίνδυνος μειωνόταν σημαντικά από την ισχύουσα νομοθεσία περί της εισαγωγής άλλων πτηνών πλην των πουλερικών.
Ε–
Η απόφαση 2005/760
Στις 27 Οκτωβρίου 2005 η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2005/760/ΕΚ, για τη λήψη ορισμένων μέτρων προστασίας όσον αφορά την εισαγωγή πτηνών σε αιχμαλωσία λόγω της εμφάνισης ΥΠΓΠ σε ορισμένες τρίτες χώρες (
ΕΕ L 285, σ. 60
), με την οποία αναστελλόταν η εισαγωγή στην Ένωση ζώντων πτηνών, πλην των πουλερικών.
Η απόφαση αυτή ελήφθη κατόπιν του εντοπισμού, στις 21 Οκτωβρίου 2005, κρούσματος ΥΠΓΠ σε δύο εισαγόμενα πτηνά τα οποία από τον Σεπτέμβριο του 2005 βρίσκονταν σε κέντρο απομόνωσης στο Essex του Ηνωμένου Βασιλείου. Τα πτηνά αυτά εικάζεται ότι προέρχονταν από την Ταϊβάν και το Σουρινάμ, αντιστοίχως.
Στις αιτιολογικές σκέψεις 1 και 2 της απόφασης 2005/760 η Επιτροπή αιτιολόγησε την αναστολή των εισαγωγών υποστηρίζοντας, καταρχάς, ότι η γρίπη των πτηνών αποτελούσε λοιμώδη ιογενή ασθένεια των πουλερικών και των πτηνών, η οποία προκαλούσε θνησιμότητα και διαταραχές που ήταν δυνατόν να λάβουν ταχέως διαστάσεις επιζωοτίας και πιθανόν να αποτελούσαν σοβαρή απειλή για την υγεία των ζώων και τη δημόσια υγεία και να μείωναν κατακόρυφα την κερδοφορία της πτηνοτροφίας. Υποστήριξε επίσης ότι υπήρχε κίνδυνος να εισέλθει ο παράγοντας της νόσου μέσω του διεθνούς εμπορίου ζώντων πτηνών εκτός των πουλερικών. Εξάλλου, κατόπιν του εντοπισμού κρούσματος ΥΠΓΠ στα εισαγόμενα πτηνά που βρίσκονταν σε απομόνωση στο Ηνωμένο Βασίλειο, η Επιτροπή έκρινε σκόπιμο να ανασταλούν οι εισαγωγές των πτηνών αυτών από ορισμένες ευπρόσβλητες περιοχές και, για τον ορισμό των περιοχών, να γίνει αναφορά στις σχετικές περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ.
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της απόφασης 2005/760 ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη αναστέλλουν την εισαγωγή από τις τρίτες χώρες ή τα τμήματα αυτών που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ, οι οποίες αναφέρονται στο παράρτημα:
α)
ζώντων πτηνών εκτός των πουλερικών, όπως ορίζονται στην τρίτη περίπτωση του άρθρου 1 της απόφασης 2000/666/EΚ,
[…]».
Το παράρτημα της απόφασης 2005/760 διευκρινίζει τα εξής:
«Τρίτες χώρες που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ, όπως αναφέρεται στο άρθρο 1, για τις εξής γεωγραφικές περιοχές:
—
Αφρική,
—
Αμερικανική Ήπειρος,
—
Ασία, Άπω Ανατολή και Ωκεανία,
—
Ευρώπη, και
—
Μέση Ανατολή.»
Το άρθρο 6 της απόφασης 2005/760 ορίζει ότι η απόφαση αυτή εφαρμόζεται έως τις 30 Νοεμβρίου 2005.
ΣΤ–
Η έκθεση του βρετανικού Εθνικού Οργανισμού Επείγουσας Αντιμετώπισης Επιδημικών Νόσων
Στις 11 Νοεμβρίου 2005 ο National Emergency Epidemiology Group (Εθνικός Οργανισμός Επείγουσας Αντιμετώπισης Επιδημικών Νόσων, Ηνωμένο Βασίλειο) δημοσίευσε έγγραφο με τίτλο «Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premises in Essex» (Επιδημιολογική έκθεση για τη γρίπη των πουλερικών σε πτηνά ευρισκόμενα σε κέντρο απομόνωσης στο Essex). Κατά την έκθεση αυτή, ο ιός H5N1 που εντοπίστηκε στο κέντρο απομόνωσης στο Essex αφορούσε αποκλειστικώς πτηνά προερχόμενα από την Ταϊβάν, από την Ασία δηλαδή, και όχι από το Σουρινάμ της Νότιας Αμερικής. Η πλάνη ως προς το Σουρινάμ οφειλόταν σε σύγχυση των δειγμάτων που ελήφθησαν στο κέντρο απομόνωσης.
Ζ–
Οι τέσσερις πρώτες αποφάσεις περί παράτασης
Με την απόφαση 2005/862/ΕΚ, της 30ής Νοεμβρίου 2005, για την τροποποίηση των αποφάσεων 2005/759/ΕΚ και 2005/760/ΕΚ σχετικά με τα μέτρα για την καταπολέμηση της γρίπης των πτηνών σε άλλα πτηνά πλην των πουλερικών (
ΕΕ L 317, σ. 19
), η Επιτροπή παρέτεινε την ισχύ των θεσπισθέντων με την απόφαση 2005/760 μέτρων μέχρι τις 31 Ιανουαρίου 2006.
Με την αιτιολογική σκέψη 4 της απόφασης 2005/862 η Επιτροπή αιτιολόγησε την παράταση αυτή επισημαίνοντας ότι, αφ’ ης στιγμής σε ορισμένες χώρες μέλη του [ΟΙΕ] αναφέρθηκαν νέα κρούσματα της γρίπης των πτηνών, ήταν σκόπιμο να παραταθεί η αναστολή της μετακίνησης πτηνών συντροφιάς και των εισαγωγών άλλων πτηνών από ορισμένες περιοχές κινδύνου.
Με επιστολές της 7ης Δεκεμβρίου 2005 και της 3ης και 18ης Ιανουαρίου 2006, η ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων επέστησε την προσοχή της Επιτροπής στις συνέπειες της απαγόρευσης και ιδίως στον κίνδυνο ανάπτυξης της αγοράς παράνομων εισαγωγών, που ενέχει αυξημένο κίνδυνο εξάπλωσης της γρίπης των πτηνών στην Ένωση. Επιπλέον, η εν λόγω ένωση ζήτησε από την Επιτροπή να συναντήσει τους εκπροσώπους της και να μην προβεί σε νέα παράταση των απαγορεύσεων. Η ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων επισυνήψε στο έγγραφο οχλήσεως της 3ης Ιανουαρίου 2006 το έγγραφο με τίτλο «Report on the Independent Review of Avian Quarantine» (Έκθεση περί του ανεξάρτητου ελέγχου των μέτρων απομόνωσης στον τομέα των πτηνών), που εκδόθηκε στις 7 Δεκεμβρίου 2005 από την αρμόδια για το περιβάλλον, τα τρόφιμα και τη γεωργία υπηρεσία της κυβέρνησης του Ηνωμένου Βασιλείου (στο εξής: έκθεση DEFRA).
Με την απόφαση 2006/79/ΕΚ, της 31ης Ιανουαρίου 2006, για τροποποίηση των αποφάσεων 2005/759/ΕΚ και 2005/760/ΕΚ σχετικά με την παράταση της περιόδου εφαρμογής τους (
ΕΕ L 36, σ. 48
), η Επιτροπή παρέτεινε την ισχύ των θεσπισθέντων με την απόφαση 2005/760 μέτρων έως τις 31 Μαΐου 2006.
Με την αιτιολογική σκέψη 3 της απόφασης 2006/79 η Επιτροπή αιτιολόγησε την παράταση της ισχύος των δύο επίμαχων αποφάσεων επισημαίνοντας ότι, εφόσον αναφέρθηκαν νέα κρούσματα της γρίπης των πτηνών σε ορισμένες χώρες μέλη του ΟΙΕ, οι περιορισμοί που αφορούσαν τις μετακινήσεις πτηνών συντροφιάς και τις εισαγωγές άλλων πτηνών από ορισμένες περιοχές κινδύνου έπρεπε να συνεχισθούν.
Με έγγραφο της 16ης Φεβρουαρίου 2006, η Επιτροπή απάντησε στις προαναφερθείσες στη σκέψη 23 επιστολές. Με το έγγραφο αυτό η Επιτροπή επισήμανε ότι από ολοένα ισχυρότερες πρόσφατες αποδείξεις προέκυπτε ότι η εισαγωγή άγριων πτηνών μπορούσε να διαδραματίσει πρωτεύοντα ρόλο στην εξάπλωση της ΥΠΓΠ και ότι κατόπιν της εκδήλωσης του πρώτου κρούσματος ασιατικού στελέχους της ΥΠΓΠ που εντοπίστηκε στην Ευρώπη σε κέντρο απομόνωσης, τον Οκτώβριο 2005, η Επιτροπή αποφάσισε να αναστείλει όλες τις εισαγωγές πτηνών, πλην των πουλερικών. Επιπλέον, η Επιτροπή εξήγησε ότι η αναστολή αυτή είχε παραταθεί μέχρι τις 31 Μαΐου 2006 με την απόφαση 2006/79, λαμβανομένης υπόψη της εκδήλωσης της νόσου στην Τουρκία, όπου εξαπλώθηκε γρήγορα, και της ελάχιστης πληροφόρησης που υπήρχε όσον αφορά τον έλεγχο της γρίπης των πτηνών από τα συνορεύοντα με την Τουρκία κράτη. Τέλος, η Επιτροπή προσέθεσε ότι, μολονότι δεν ήταν πάντα σαφής η έκταση του προβλήματος των άγριων πτηνών, υπήρχαν ολοένα περισσότερες αποδείξεις για το ότι η απειλή δεν περιοριζόταν σε μία μόνον τρίτη χώρα και, για τον λόγο αυτό, ανεστάλη η εισαγωγή από όλες τις τρίτες χώρες.
Με επιστολή της 7ης Μαρτίου 2006, η ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων παρέσχε στην Επιτροπή συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με την εισαγωγή άγριων πτηνών από τρίτες χώρες.
Με την απόφαση 2006/405/ΕΚ, της 7ης Ιουνίου 2006, για τροποποίηση των αποφάσεων 2005/710/EK, 2005/734/EK, 2005/758/EK, 2005/759/EK, 2005/760/EK, 2006/247/ΕΚ και 2006/265/ΕΚ για τη λήψη ορισμένων μέτρων προστασίας σχετικά με την ΥΠΓΠ (
ΕΕ L 158, σ. 14
), η Επιτροπή παρέτεινε την ισχύ των θεσπισθέντων με την απόφαση 2005/760 μέτρων έως τις 31 Ιουλίου 2006.
Με την αιτιολογική σκέψη 8 της απόφασης 2006/405, η Επιτροπή αιτιολόγησε την παράταση υποστηρίζοντας ότι ο κίνδυνος για την Ένωση από το ασιατικό στέλεχος της γρίπης των πτηνών δεν είχε μειωθεί και ότι εξακολουθούσαν να εμφανίζονται κρούσματα της νόσου σε άγρια πτηνά στην Ένωση και σε άγρια πτηνά και σε πουλερικά σε πολλές τρίτες χώρες, συμπεριλαμβανομένων χωρών μελών του ΟΙΕ. Επιπλέον, η Επιτροπή έκρινε ότι ο εν λόγω ιός φαινόταν να αποκτά ολοένα περισσότερο ενδημικό χαρακτήρα σε ορισμένα μέρη του κόσμου. Με την αιτιολογική σκέψη 11 της ίδιας απόφασης, η Επιτροπή διευκρίνισε περαιτέρω ότι, για λόγους υγείας των ζώων και δεδομένης της ισχύουσας επιδημιολογικής κατάστασης, ήταν αναγκαία η αδιάλειπτη εφαρμογή των μέτρων προστασίας που προβλέπονταν, μεταξύ άλλων, στην απόφαση 2005/760 και επομένως οι διατάξεις της απόφασης 2006/405 να έχουν αναδρομική ισχύ.
Με την απόφαση 2006/522/ΕΚ, της 25ης Ιουλίου 2006, για την τροποποίηση των αποφάσεων 2005/759/ΕΚ και 2005/760/ΕΚ για τη λήψη ορισμένων μέτρων προστασίας σχετικά με την ΥΠΓΠ και τις μετακινήσεις ορισμένων ζώντων πτηνών στο εσωτερικό της Κοινότητας (
ΕΕ L 205, σ. 28
), η Επιτροπή παρέτεινε την ισχύ των θεσπισθέντων με την απόφαση 2005/760 μέτρων έως τις 31 Δεκεμβρίου 2006.
Με την αιτιολογική σκέψη 1 της απόφασης 2006/522 η Επιτροπή εξέθεσε ότι, μετά την εκδήλωση της γρίπης των πτηνών στη νοτιοανατολική Ασία το 2004, που προκλήθηκε από ένα υψηλής παθογονικότητας στέλεχος του ιού, η Επιτροπή έλαβε διάφορα μέτρα προστασίας σε σχέση με την εν λόγω νόσο, συμπεριλαμβανομένης της απόφασης 2005/760. Με την αιτιολογική σκέψη 7 της απόφασης 2006/522 η Επιτροπή επισήμανε ότι, κατά το στάδιο εκείνο, μια ουσιαστική τροποποίηση των κανόνων που προβλέπει η απόφαση 2005/760 θα παραπλανούσε τους φορείς και τους λοιπούς ενδιαφερομένους όσον αφορά την πιθανή μελλοντική εξέλιξη της ευρωπαϊκής πολιτικής στον τομέα αυτόν. Η Επιτροπή θεώρησε ότι, δεδομένης της κατάστασης της υγείας των ζώων όσον αφορά τη γρίπη των πτηνών και εν αναμονή της γνωμοδότησης της ΕΑΑΤ που προβλεπόταν για τον Οκτώβριο του 2006, έπρεπε να εξακολουθήσουν να επιβάλλονται οι περιορισμοί σχετικά με τις εισαγωγές πτηνών πλην των πουλερικών και, κατ’ επέκταση, να παραταθεί η εφαρμογή της απόφασης 2005/760 μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2006.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 10 Αυγούστου 2006, η ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων και τρεις άλλοι αιτούντες υπέβαλαν αίτηση ασφαλιστικών μέτρων ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου ζητώντας την αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης 2006/522 και τη λήψη προσωρινών μέτρων, ενώ συγχρόνως άσκησαν, με χωριστό δικόγραφο, προσφυγή ακύρωσης κατά της εν λόγω απόφασης. Η ως άνω αίτηση και η ως άνω προσφυγή απορρίφθηκαν, αντιστοίχως, με διάταξη του Προέδρου του Γενικού Δικαστηρίου της 26ης Οκτωβρίου 2006, T‑209/06 R, European Association of Im- and Exporters of Birds and live Animals κ.λπ. κατά Επιτροπής (που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή), και με διάταξη του Γενικού Δικαστηρίου της 11ης Ιουνίου 2006, T-209/06, European Association of Im- and Exporters of Birds and live Animals κ.λπ. κατά Επιτροπής (που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή).
Με έγγραφο της 26ης Σεπτεμβρίου 2006, η ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων απευθύνθηκε στην Επιτροπή τονίζοντας, κατ’ ουσίαν, τον δυσανάλογο χαρακτήρα της απαγόρευσης εισαγωγής σε παγκόσμιο επίπεδο που εισήχθη με την απόφαση 2005/760 και τις αποφάσεις περί παράτασης, ενώ συγχρόνως την προειδοποίησε σχετικά με τις σοβαρές και μη αναστρέψιμες συνέπειες των αποφάσεων αυτών για τα μέλη της ένωσης.
Η–
Η δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ
Στις 27 Οκτωβρίου 2006, σε απάντηση στην από 25 Απριλίου 2005 αίτηση της Επιτροπής, η ΕΑΑΤ εξέδωσε επιστημονική γνωμοδότηση σχετικά με τους κινδύνους που ενέχει για την υγεία και τις συνθήκες διαβίωσης των ζώων η εισαγωγή άγριων πτηνών πλην των πουλερικών στην Ένωση [
The EFTA Journal
(2006) 410, 1‑55, στο εξής: δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ]. Η γνωμοδότηση αυτή περιλαμβάνει διάφορες συστάσεις για την υγεία και τις συνθήκες διαβίωσης των αιχμαλωτιζόμενων στο φυσικό τους περιβάλλον πτηνών. Στη γνωμοδότηση αυτή η ΕΑΑΤ έλαβε υπόψη διάφορους μολυσματικούς παράγοντες για τα πτηνά, μεταξύ των οποίων και τη γρίπη των πτηνών.
Όσον αφορά τις σχετικές με την υγεία παραμέτρους, η ΕΑΑΤ έκρινε ότι η πιθανότητα να έχουν εισαχθεί στην Ένωση μολυσματικοί παράγοντες κατόπιν της εξόδου των αιχμαλωτιζόμενων άγριων πτηνών από την απομόνωση κυμαινόταν από αμελητέα έως πολύ υψηλή. Κατά την ΕΑΑΤ, η πιθανότητα ένα αιχμαλωτιζόμενο πτηνό να έχει μολυνθεί κατά την έξοδό του από την απομόνωση ποικίλλει ανάλογα με το είδος και εξαρτάται από την πιθανότητα μόλυνσης σε προκλινικό στάδιο. Λαμβάνοντας υπόψη τις διαπιστώσεις αυτές, η ΕΑΑΤ πρότεινε να εξεταστεί ενδελεχώς η ανάγκη να συνεχιστεί η εισαγωγή αιχμαλωτιζόμενων άγριων πτηνών.
Εξάλλου, η ΕΑΑΤ επισήμανε ότι το 95 % των εισαγόμενων στην Ένωση πτηνών ανήκαν σε μία από τις τρεις οικογένειες που αποτελούνται, αντιστοίχως, από τα στρουθιόμορφα (64 %), τα ψιττακοειδή (17 %) και τα ορνιθόμορφα (14 %). Επιπλέον, κατά την εν λόγω γνωμοδότηση, το 2005 το 88 % των εισαγωγών άγριων πτηνών προέρχονταν από την Αφρική και το 78 % από πέντε αφρικανικά κράτη.
Η ΕΑΑΤ υποστήριξε επίσης ότι τα άγρια πτηνά μπορούσαν να μολυνθούν απευθείας από άλλα προσβεβλημένα άγρια πτηνά, από το μολυσμένο περιβάλλον ή από προσβεβλημένα πουλερικά.
Όσον αφορά ειδικώς τη γρίπη των πτηνών, η ΕΑΑΤ έκρινε ότι τα είδη πτηνών που εισάγονται σε μεγάλο αριθμό, ήτοι τα στρουθιόμορφα και τα ψιττακοειδή, δεν διαδραμάτιζαν πρωταγωνιστικό ρόλο στην επιδημία της γρίπης των πτηνών. Η ΕΑΑΤ υποστήριξε επίσης ότι όλοι οι ιοί τύπου ΥΠΓΠ που εκδηλώνονταν στα πτηνά είχαν περιορισμένη ζωονοσογόνο ικανότητα. Ωστόσο, κατά την ΕΑΑΤ, δεδομένου ότι το γονιδίωμα του ιού της γρίπης των πτηνών, ή μέρος αυτού, είχε εμφανισθεί σε σοβαρές πανδημίες στο παρελθόν και, κατά την έκδοση της γνωμοδότησης, στην πανδημία του ιού H5N1, ένα αποτελεσματικό πρόγραμμα ελέγχου θα μπορούσε να αποτρέψει το ενδεχόμενο διείσδυσης της γρίπης των πτηνών στην Ένωση μέσω της νόμιμης εισαγωγής πτηνών. Επιπλέον, η ΕΑΑΤ σημείωσε ότι, ιδίως όσον αφορά τους σπίνους και τα ορνιθοειδή, οι ιοί της γρίπης ΥΠΓΠ είχαν ιδιαιτέρως σύντομες περιόδους επώασης και παθολογίας, οι οποίες συνεπάγονται υψηλή θνησιμότητα εντός ολίγων ημερών, ενώ στην περίπτωση των χηνόμορφων, η περίοδος επώασης μπορούσε να είναι σαφώς μεγαλύτερης διάρκειας. Εξάλλου, η ΕΑΑΤ υποστήριξε ότι, λαμβανομένης υπόψη της σύντομης περιόδου επώασης, ένα πτηνό που έφθανε στο κέντρο απομόνωσης προσβεβλημένο από τον ιό της γρίπης των πτηνών ή είχε προσβληθεί από τον ιό αυτό κατά την περίοδο της απομόνωσης, θα είχε κλινικά συμπτώματα κατά την περίοδο απομόνωσης. Ως εκ τούτου, έκρινε ότι η πιθανότητα ένα τέτοιο πτηνό να έχει εξέλθει από την απομόνωση χωρίς να έχει ανιχνευθεί ο ιός ήταν από μικρή έως αμελητέα. Τόνισε, εντούτοις, ότι υπήρχε ο κίνδυνος να έχουν εξέλθει από την απομόνωση πτηνά που έφεραν υποκλινικές μολύνσεις.
Τέλος, η ΕΑΑΤ συνέστησε να εκτιμηθεί ενδελεχώς η ανάγκη συνέχισης της εισαγωγής άγριων πτηνών και να προτιμηθεί η εισαγωγή αυγών, λαμβανομένου υπόψη του κινδύνου εισαγωγής σοβαρών μολυσματικών παραγόντων στην Ένωση. Επιπλέον, συνέστησε την τακτική εκτίμηση του κινδύνου εξάπλωσης μολυσματικών ασθενειών, προκειμένου να προσδιοριστούν οι ζώνες και χώρες υψηλού κινδύνου, καθώς και τα είδη υψηλού κινδύνου, που μεταβάλλονταν συν τω χρόνω.
Θ–
Οι δύο τελευταίες αποφάσεις περί παράτασης
Με έγγραφα της 13ης και της 23ης Νοεμβρίου και της 9ης Δεκεμβρίου 2006, καθώς και της 8ης Ιανουαρίου 2007, η ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων απευθύνθηκε εκ νέου στην Επιτροπή επισημαίνοντας κατ’ ουσίαν τον δυσανάλογο χαρακτήρα της παγκόσμιας απαγόρευσης των εισαγωγών που επιβλήθηκε με την απόφαση 2005/760 και τις αποφάσεις περί παράτασης, ενώ συγχρόνως την προειδοποίησε σχετικά με τις σοβαρές και μη αναστρέψιμες συνέπειες των αποφάσεων αυτών για τα μέλη της ένωσης.
Με την απόφαση 2007/21/ΕΚ, της 22ας Δεκεμβρίου 2006, για την τροποποίηση της απόφασης 2005/760/ΕΚ σχετικά με ορισμένα μέτρα προστασίας για την ΥΠΓΠ και τις εισαγωγές πτηνών εκτός των πουλερικών στην Κοινότητα (
ΕΕ L 7, σ. 44
), η Επιτροπή παρέτεινε την ισχύ των θεσπισθέντων με την απόφαση 2005/760 μέτρων έως τις 31 Μαρτίου 2007.
Με την αιτιολογική σκέψη 1 της απόφασης 2007/21, η Επιτροπή επανέλαβε ότι η απόφασή της 2005/760 εκδόθηκε μετά την εκδήλωση επιδημίας γρίπης των πτηνών που προκλήθηκε από ένα υψηλής παθογονικότητας στέλεχος του ιού στη νοτιοανατολική Ασία τον Δεκέμβριο του 2004. Επιπλέον, με την αιτιολογική σκέψη 4 της απόφασης 2007/21, η Επιτροπή επισήμανε ότι είχε αρχίσει την αξιολόγηση της δεύτερης γνωμοδότησης της ΕΑΑΤ ήδη από την ανακοίνωσή της. Η Επιτροπή έκρινε εντούτοις ότι, βάσει της παγκόσμιας κατάστασης υγείας όσον αφορά τη γρίπη των πτηνών, ήταν σκόπιμη η παράταση της ισχύος των περιορισμών που προέβλεπε η απόφαση 2005/760 για μια μεταβατική περίοδο, προκειμένου να καταστεί δυνατό για τα κράτη μέλη, όπως και για την Επιτροπή, σε στενή συνεργασία μαζί τους, να ολοκληρώσουν την εν λόγω εκτίμηση και να προετοιμάσουν τα προς λήψη μέτρα.
Με επιστολή της 31ης Ιανουαρίου 2007, η Επιτροπή απάντησε στα προαναφερθέντα στις σκέψεις 33 και 41 έγγραφα τονίζοντας ότι τα άγρια πτηνά είχαν διαδραματίσει πρωτεύοντα ρόλο στην εξάπλωση της γρίπης των πτηνών το 2006, ενώ παλαιότερα υπήρχε η εντύπωση ότι ο ρόλος των άγριων πτηνών ήταν δευτερεύων λόγω της υψηλής θνησιμότητας πτηνών προσβεβλημένων με υψηλής παθογονικότητας ιό. Για τον λόγο αυτό είχε αποφασίσει να παρατείνει την παγκόσμια απαγόρευση εισαγωγής άγριων πτηνών μέχρι την 1η Ιουλίου 2007. Η Επιτροπή υποστήριξε επίσης ότι, μετά την ημερομηνία αυτή, θα εφαρμόζονταν άλλοι κανόνες, με τους οποίους δεν θα απαγορευόταν η εισαγωγή αιχμαλωτιζόμενων πτηνών, αλλά θα επιβάλλονταν αυστηρότεροι όροι εισαγωγής προκειμένου να ελαχιστοποιηθούν οι κίνδυνοι για την υγεία. Τέλος, η Επιτροπή έκρινε ότι, για λόγους υγείας των ζώων, ήταν προτιμότερο τα προγράμματα εκτροφής να εκτελούνται εντός των κρατών μελών της Ένωσης, αντί να εισάγονται στην Ένωση ζώντα ζώα τα οποία έχουν εκτραφεί σε τρίτες χώρες. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή κάλεσε την ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων να δώσει μεγαλύτερη βάση στην πρόταση αυτή.
Τέλος, με την απόφαση 2007/183/ΕΚ, της 23ης Μαρτίου 2007, για την τροποποίηση της απόφασης 2005/760 (
ΕΕ L 84, σ. 44
), η Επιτροπή παρέτεινε την ισχύ των θεσπισθέντων με την απόφαση 2005/760 μέτρων έως τις 30 Ιουνίου 2007. Με τις αιτιολογικές σκέψεις 4 έως 6 της απόφασης 2007/183, η Επιτροπή αιτιολόγησε την παράταση αυτή επισημαίνοντας, καταρχάς, ότι, στο μέτρο που οι νέοι όροι υγειονομικού ελέγχου που προέβλεπε ο κανονισμός της (ΕΚ) 318/2007, της 23ης Μαρτίου 2007, για καθορισμό των υγειονομικών όρων για εισαγωγές ορισμένων πτηνών στην Κοινότητα και για καθορισμό των συνθηκών της περιόδου απομονώσεως (καραντίνας) (
ΕΕ L 84, σ. 7
), είναι αυστηρότεροι από τους τότε ισχύοντες, ο εν λόγω κανονισμός δεν θα ετίθετο σε ισχύ πριν από την 1η Ιουλίου 2007, ούτως ώστε να δοθεί χρόνος στα κράτη μέλη και στις τρίτες χώρες που εξάγουν τα πτηνά αυτά στην Ένωση να προσαρμοστούν στα νέα μέτρα. Ακολούθως, η Επιτροπή εξέθεσε ότι, λαμβανομένης υπόψη της δεύτερης γνωμοδότησης της ΕΑΑΤ και της παγκόσμιας κατάστασης υγείας όσον αφορά τη γρίπη των πτηνών, οι εισαγωγές των πτηνών αυτών έπρεπε να υποβάλλονται σε αυστηρούς όρους. Κατά συνέπεια, έκρινε ότι τα μέτρα προστασίας που προβλέπει η απόφαση 2005/760 έπρεπε να διατηρηθούν σε ισχύ μέχρι τις 30 Ιουνίου 2007.
Ι–
Ο κανονισμός 318/2007
Στις 23 Μαρτίου 2007 η Επιτροπή εξέδωσε, βάσει, μεταξύ άλλων, του άρθρου 10, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, και του άρθρου 10, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 91/496, καθώς και του άρθρου 17, παράγραφοι 2, στοιχείο βʹ, και 3, και του άρθρου 18, παράγραφος 1, πρώτη και τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 92/65, τον κανονισμό 318/2007 ο οποίος, δυνάμει του άρθρου του 20, τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 2007 και, δυνάμει του άρθρου του 19, κατήργησε και αντικατέστησε τόσο την απόφαση 2000/666/ΕΚ της Επιτροπής, της 16ης Οκτωβρίου 2000, για καθορισμό των υγειονομικών όρων και των όρων κτηνιατρικής πιστοποίησης για εισαγωγή πτηνών άλλων πλην των πουλερικών και για καθορισμό των συνθηκών της περιόδου απομόνωσης (καραντίνας), όσο και την απόφαση 2005/760.
Με την αιτιολογική σκέψη 9 του κανονισμού 318/2007 διευκρινίζεται ότι, λαμβανομένου υπόψη του ρόλου των αποδημητικών άγριων πτηνών στην εξάπλωση της γρίπης των πτηνών από την Ασία στην Ευρώπη το 2005 και το 2006, οι εισαγωγές άλλων πτηνών, πλην των πουλερικών, πρέπει να περιοριστούν αποκλειστικώς στα πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία.
Κατά την αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού 318/2007:
«Σπανίως υπάρχει δυνατότητα διάκρισης με βεβαιότητα μεταξύ των πτηνών που έχουν συλληφθεί απευθείας από την άγρια πανίδα και των πτηνών που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία. Μπορούν να εφαρμοστούν μέθοδοι σήμανσης και στα δύο είδη πτηνών χωρίς δυνατότητα διάκρισης μεταξύ τους. Κατά συνέπεια, είναι σκόπιμο οι εισαγωγές πτηνών εκτός των πουλερικών να περιοριστούν στις εγκαταστάσεις εκτροφής που έχουν εγκριθεί από την αρμόδια αρχή της τρίτης χώρας εξαγωγής και να οριστούν ορισμένες ελάχιστες προϋποθέσεις για την έγκριση αυτή.»
Το άρθρο 1 του κανονισμού 318/2007, που τιτλοφορείται «Αντικείμενο», ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός θεσπίζει τους όρους υγείας των ζώων για τις εισαγωγές ορισμένων πτηνών στην [Ένωση], από τις τρίτες χώρες και τα τμήματα τρίτων χωρών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, και τις συνθήκες της περιόδου απομόνωσης (καραντίνας) για τις εισαγωγές αυτές.»
Το άρθρο 2 του κανονισμού 318/2007, το οποίο τιτλοφορείται «Πεδίο εφαρμογής», έχει ως εξής:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται για τα ζώα της ομοταξίας των πτηνών.
Εντούτοις, δεν ισχύει για:
α)
τις κατοικίδιες όρνιθες, γαλοπούλες, φραγκόκοτες, πάπιες, χήνες, ορτύκια, περιστέρια, φασιανούς, πέρδικες και στρουθιονίδες (Ratitae) που εκτρέφονται ή φυλάσσονται σε αιχμαλωσία με σκοπό την εκτροφή, την παραγωγή κρέατος ή αυγών για κατανάλωση ή την ανανέωση των αποθεμάτων θηραμάτων (“πουλερικά”)
β)
τα πτηνά που εισάγονται για προγράμματα διατήρησης που έχουν εγκριθεί από την αρμόδια αρχή στο κράτος μέλος προορισμού·
γ)
τα ζώα συντροφιάς που αναφέρονται στην τρίτη παράγραφο του άρθρου 1 της οδηγίας 92/65/ΕΟΚ και συνοδεύουν τον ιδιοκτήτη τους·
δ)
τα ζώα που προορίζονται για ζωολογικούς κήπους, τσίρκα, λούνα παρκ και εργαστήρια πειραμάτων·
ε)
τα πτηνά που προορίζονται για εγκεκριμένους οργανισμούς, ινστιτούτα ή κέντρα σύμφωνα με το άρθρο 13 της οδηγίας 92/65/ΕΟΚ·
στ)
τα περιστέρια αγώνων που εισάγονται στο έδαφος της [Ένωσης] από μια γειτονική τρίτη χώρα στην οποία κατοικούν και στη συνέχεια ελευθερώνονται αμέσως ώστε να επιστρέψουν στη συγκεκριμένη τρίτη χώρα·
ζ)
τα πτηνά που εισάγονται από την Ανδόρρα, το Λιχτενστάιν, το Μονακό, τη Νορβηγία, το Σαν Μαρίνο, την Ελβετία και το Κράτος της Πόλης του Βατικανού.»
Το άρθρο 5 του κανονισμού 318/2007, που τιτλοφορείται «Όροι που αφορούν τις εισαγωγές», έχει ως εξής:
«Οι εισαγωγές πτηνών από εγκεκριμένες εγκαταστάσεις εκτροφής σύμφωνα με το άρθρο 4 πληρούν τους ακόλουθους όρους:
α)
τα πτηνά εκτρέφονται σε αιχμαλωσία· [στο άρθρο 3, στοιχείο γʹ, του ίδιου κανονισμού ορίζονται ως τέτοια τα “πτηνά που δεν έχουν συλληφθεί απευθείας από την άγρια πανίδα αλλά γεννήθηκαν και μεγάλωσαν σε αιχμαλωσία από γονείς που ζευγάρωσαν είτε των οποίων οι γαμέτες μεταφέρθηκαν με διαφορετικό τρόπο σε αιχμαλωσία”]·
β)
τα πτηνά προέρχονται από τρίτες χώρες ή τμήματα τρίτων χωρών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι·
γ)
τα πτηνά έχουν υποβληθεί σε εργαστηριακή δοκιμή ανίχνευσης ιών 7 έως 14 ημέρες πριν από την αποστολή με αρνητικά αποτελέσματα για οποιαδήποτε μορφή γρίπης των πτηνών και ιού της ψευδοπανώλης των πτηνών·
δ)
τα πτηνά δεν έχουν εμβολιαστεί κατά της γρίπης των πτηνών·
ε)
τα πτηνά συνοδεύονται από υγειονομικό πιστοποιητικό σύμφωνα με το υπόδειγμα του παραρτήματος ΙΙΙ (“υγειονομικό πιστοποιητικό των ζώων”)·
στ)
τα πτηνά έχουν ταυτοποιηθεί με ατομικό αριθμό ταυτοποίησης μέσω ατομικά σημασμένου και χωρίς ραφή ποδοδακτυλίου ή μέσω ηλεκτρονικού αναμεταδότη […]
θ)
τα πτηνά μεταφέρονται σε νέους περιέκτες που στο εξωτερικό μέρος φέρουν ατομικό αριθμό ταυτοποίησης ο οποίος πρέπει να αντιστοιχεί στον αριθμό ταυτοποίησης που αναφέρεται στο πιστοποιητικό υγείας του ζώου.»
Το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 318/2007, που τιτλοφορείται «Διατάξεις για την περίοδο απομόνωσης (καραντίνα)», προβλέπει τα εξής:
«Τα πτηνά πρέπει να διατηρούνται σε απομόνωση σε εγκεκριμένη εγκατάσταση ή κέντρο απομόνωσης επί 30 ημέρες τουλάχιστον (“περίοδος απομόνωσης”).»
Το παράρτημα I του κανονισμού 318/2007, με τίτλο «Κατάλογος τρίτων χωρών που μπορούν να χρησιμοποιούν το πιστοποιητικό υγείας των ζώων του Παραρτήματος III», ορίζει τα εξής:
«Οι τρίτες χώρες ή τα τμήματα τρίτων χωρών που αναφέρονται στις στήλες 1 και 3 του πίνακα στο μέρος 1 του παραρτήματος Ι της απόφασης 2006/696/ΕΚ της Επιτροπής, όπου η στήλη 4 του εν λόγω πίνακα ορίζει ένα υπόδειγμα κτηνιατρικού πιστοποιητικού για τα πουλερικά αναπαραγωγής ή κρεατοπαραγωγής εκτός από τις στρουθιονίδες (BPP).»
Η απόφαση 2006/696/ΕΚ της Επιτροπής, της 28ης Αυγούστου 2006, για την κατάρτιση καταλόγου τρίτων χωρών από τις οποίες πουλερικά, αυγά επώασης, νεοσσοί μιας ημέρας, κρέας πουλερικών, στρουθιονίδες και άγρια θηράματα, αυγά και προϊόντα αυγών και αυγά απαλλαγμένα από ειδικά παθογόνα τα οποία μπορούν να εισαχθούν και να διαμετακομισθούν μέσω της [Ένωσης] και των εφαρμοστέων όρων κτηνιατρικής πιστοποίησης καθώς και για την τροποποίηση των αποφάσεων 93/342/ΕΟΚ, 2000/585/ΕΚ και 2003/812/ΕΚ (
ΕΕ L 295, σ. 1
), στην οποία παραπέμπει το παράρτημα Ι του κανονισμού 318/2007, καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό 798/2008 της Επιτροπής, της 8ης Αυγούστου 2008, για την κατάρτιση καταλόγου τρίτων χωρών, εδαφών, ζωνών ή διαμερισμάτων από τα οποία επιτρέπεται να εισαχθούν και να διαμετακομισθούν μέσω της [Ένωσης] πουλερικά και κρέας πουλερικών και για καθορισμό των απαιτήσεων κτηνιατρικής πιστοποίησης (
ΕΕ L 226, σ. 1
).
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 17 Αυγούστου 2010, οι ενάγοντες άσκησαν την υπό κρίση αγωγή αποζημίωσης.
Οι ενάγοντες ζητούν από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να υποχρεώσει την Ένωση ή την Επιτροπή να αποκαταστήσει τη ζημία που αυτοί υπέστησαν λόγω της έκδοσης της απόφασης 2005/760 της Επιτροπής ή της παράτασης της εφαρμογής της με τις αποφάσεις 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 και 2007/183, καθώς και με τον κανονισμό 318/2007·
—
να καταδικάσει την Ένωση και/ή την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την αγωγή αποζημίωσης ως αβάσιμη·
—
να καταδικάσει τους ενάγοντες στα δικαστικά έξοδα.
Κατόπιν τροποποίησης της σύνθεσης των τμημάτων του Γενικού Δικαστηρίου στις 29 Μαΐου 2012, ο εισηγητής δικαστής τοποθετήθηκε στο πρώτο τμήμα, στο οποίο κατά συνέπεια ανατέθηκε η υπό κρίση υπόθεση.
Κατόπιν έκθεσης του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία.
Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις προφορικές ερωτήσεις που τους έθεσε το Γενικό Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 20ής Νοεμβρίου 2012.
Σκεπτικό
Α–
Επί των προϋποθέσεων θεμελίωσης της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης
Κατά το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, στο πεδίο της εξωσυμβατικής ευθύνης, η Ένωσης υποχρεούται, σύμφωνα με τις γενικές αρχές που είναι κοινές στο δίκαιο των κρατών μελών, να αποκαθιστά τη ζημία που προξενούν τα όργανα ή οι υπάλληλοί της κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.
Κατά πάγια νομολογία, η θεμελίωση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, λόγω παράνομης συμπεριφοράς των θεσμικών οργάνων της ή των οργανισμών της εξαρτάται από τη συνδρομή ενός συνόλου προϋποθέσεων, που πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά, ήτοι του παράνομου χαρακτήρα της προσαπτόμενης στο θεσμικό όργανο ή στον οργανισμό της Ένωσης συμπεριφοράς, του υποστατού της ζημίας και της ύπαρξης αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της προβαλλόμενης συμπεριφοράς και της προβαλλόμενης ζημίας (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Νοεμβρίου 2006,
C-243/05 P, Agraz κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. I-10833
, σκέψη 26, και απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 2ας Μαρτίου 2010,
T-16/04, Arcelor κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, Συλλογή 2010, σ. II-211
, σκέψη 139 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όσον αφορά ειδικότερα την πρώτη προϋπόθεση περί του μη σύννομου χαρακτήρα της προσαπτόμενης στο οικείο όργανο ή οργανισμό συμπεριφοράς, κατά τη νομολογία απαιτείται να αποδειχθεί η κατάφωρη παράβαση κανόνα δικαίου που έχει ως αντικείμενο την απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες. Αποφασιστικό κριτήριο για να διαπιστωθεί αν συντρέχει κατάφωρη παράβαση είναι το αν υπήρξε, εκ μέρους του οικείου οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης, πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων που επιβάλλονται στην εξουσία του εκτίμησης. Μόνον όταν το εν λόγω όργανο ή οργανισμός διαθέτει σαφώς περιορισμένο, αν όχι ανύπαρκτο, περιθώριο εκτίμησης, η απλή παραβίαση του δικαίου της Ένωσης μπορεί να αρκεί προς απόδειξη της ύπαρξης κατάφωρης παράβασης (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 4ης Ιουλίου 2000,
C-352/98 P, Bergaderm και Goupil κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. I-5291
, σκέψεις 42 έως 44, και της 10ης Δεκεμβρίου 2002,
C-312/00 P, Επιτροπή κατά Camar και Tico, Συλλογή 2002, σ. I-11355
, σκέψη 54 · αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 12ης Ιουλίου 2001,
T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 και T-225/99, Comafrica και Dole Fresh Fruit Europe κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. II-1975
, σκέψη 134, και Arcelor κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 61 ανωτέρω, σκέψη 141).
Ωστόσο, η νομολογία αυτή δεν αναγνωρίζει αυτομάτως συνάφεια μεταξύ, αφενός, της έλλειψης εξουσίας εκτίμησης του οικείου οργάνου και, αφετέρου, του χαρακτηρισμού της παράβασης ως κατάφωρης παραβίασης του δικαίου της Ένωσης. Συγκεκριμένα, μολονότι έχει αποφασιστικό χαρακτήρα, η έκταση της εξουσίας εκτίμησης του οικείου θεσμικού οργάνου δεν αποτελεί αποκλειστικό κριτήριο. Συναφώς, το Δικαστήριο υπενθύμισε επανειλημμένως ότι το καθεστώς που καθιέρωσε βάσει του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ λαμβάνει, μεταξύ άλλων, υπόψη την πολυπλοκότητα των προς διευθέτηση καταστάσεων και των δυσχερειών εφαρμογής ή ερμηνείας των νομοθετικών κειμένων. Ειδικότερα, λαμβανομένου υπόψη του μειωμένου ή σημαντικά μειωμένου, αν όχι ανύπαρκτου, περιθωρίου εκτίμησης της Επιτροπής, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε τη βασιμότητα της εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου εξέτασης της πολυπλοκότητας των προς διευθέτηση καταστάσεων για την εκτίμηση του κατάφωρου χαρακτήρα της προβαλλόμενης παραβίασης του δικαίου της Ένωσης. Ως εκ τούτου, η ευθύνη της Ένωσης μπορεί να θεμελιωθεί βάσει και μόνον της διαπίστωσης πλημμέλειας στην οποία δεν θα υπέπιπτε, υπό ανάλογες συνθήκες, μια επιδεικνύουσα τον συνήθη βαθμό σύνεσης και επιμέλειας διοίκηση. Συνεπώς, εναπόκειται στον δικαστή της Ένωσης, αφού εξακριβώσει, καταρχάς, αν το οικείο θεσμικό όργανο διαθέτει περιθώριο εκτίμησης, να λάβει υπόψη του, ακολούθως, την πολυπλοκότητα της προς διευθέτηση κατάστασης, τις δυσχέρειες εφαρμογής ή ερμηνείας των νομοθετικών κειμένων, τον βαθμό σαφήνειας και ακρίβειας του παραβιασθέντος κανόνα δικαίου και τον σκόπιμο ή ασύγγνωστο χαρακτήρα της πλάνης (βλ., κατά την έννοια αυτή απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 3ης Μαρτίου 2010,
T-429/05, Artegodan κατά Επιτροπής, Συλλογή 2010, σ. II-491
, σκέψεις 59 έως 62 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όσον αφορά την εφαρμογή του κριτηρίου της κατάφωρης παράβασης στο πλαίσιο της υπό κρίση υπόθεσης, πρέπει να διευκρινιστεί ότι ενδεχόμενη κατάφωρη παράβαση των οικείων κανόνων δικαίου πρέπει να στηρίζεται σε πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων της ευρείας εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει ο νομοθέτης της Ένωσης κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής βάσει του άρθρου 37 ΕΚ [βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 12ης Ιουλίου 2001,
C-189/01, Jippes κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. I-5689
, σκέψη 80· της 9ης Σεπτεμβρίου 2003,
C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia κ.λπ., Συλλογή 2003, σ. I-8105
, σκέψη 135, και της 15ης Οκτωβρίου 2009,
C-425/08, Enviro Tech (Europe), Συλλογή 2009, σ. I-10035
, σκέψη 47· βλ. αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 11ης Σεπτεμβρίου 2002,
T-13/99, Pfizer Animal Health κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. II-3305
, σκέψη 166· της 26ης Νοεμβρίου 2002,
T-74/00, T-76/00, T-83/00 έως T-85/00, T-132/00, T-137/00 και T-141/00, Artegodan κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. II-4945
, σκέψη 201, και της 10ης Φεβρουαρίου 2004,
T-64/01 και T-65/01, Afrikanische Frucht-Compagnie και Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. II-521
, σκέψη 101 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία]. Πράγματι, η άσκηση της εν λόγω διακριτικής ευχέρειας συνεπάγεται την υποχρέωση του νομοθέτη της Ένωσης να προβλέπει και να εκτιμά περίπλοκες και αβέβαιες οικολογικές, επιστημονικές, τεχνικές και οικονομικές εξελίξεις (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, απόφαση του Δικαστηρίου της 16ης Δεκεμβρίου 2008,
C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., Συλλογή 2008, σ. I-9895
, σκέψεις 57 έως 59, και προαναφερθείσα στη σκέψη 61 απόφαση Arcelor κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 143).
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η απαίτηση κατάφωρης παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, ανεξαρτήτως της φύσης της επίδικης παράνομης πράξης, σημαίνει ότι ο κίνδυνος πρόκλησης των προβαλλομένων από τις οικείες επιχειρήσεις ζημιών δεν πρέπει να εμποδίζει την εκ μέρους του οικείου οργάνου πλήρη άσκηση των αρμοδιοτήτων του προς εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος, τόσο στο πλαίσιο της κανονιστικής δραστηριότητάς του ή της δραστηριότητας που συνεπάγεται επιλογές οικονομικής πολιτικής όσο και στη σφαίρα της διοικητικής του αρμοδιότητας, χωρίς ωστόσο να επιρρίπτει σε ιδιώτες το βάρος των συνεπειών καταφανών και ασύγγνωστων παραλείψεων (βλ. προαναφερθείσα στη σκέψη 63 απόφαση Artegodan κατά Επιτροπής, σκέψη 55 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, οι ενάγοντες υποστηρίζουν κατ’ ουσίαν ότι η Επιτροπή, επιβάλλοντας, καταρχάς, προσωρινή απαγόρευση της εισαγωγής άγριων πτηνών αιχμαλωτιζόμενων στο φυσικό τους περιβάλλον με την απόφαση 2005/760, στη συνέχεια, παρατείνοντας την εν λόγω απαγόρευση με αποφάσεις περί παράτασης και, τέλος, διαιωνίζοντας «de facto» την απαγόρευση αυτή με τον κανονισμό 318/2007, υπέπεσε σε κατάφωρη παράβαση ορισμένων κανόνων δικαίου που έχουν ως αντικείμενο την απονομή δικαιωμάτων, η οποία τους προκάλεσε πραγματική και βέβαιη ζημία.
Το Γενικό Δικαστήριο κρίνει σκόπιμο να εξετάσει, καταρχάς, την ύπαρξη της παράνομης συμπεριφοράς της Επιτροπής σε σχέση με τις προβαλλόμενες στις ανωτέρω σκέψεις 62 έως 65 αρχές.
Β–
Επί της ύπαρξης παράνομης συμπεριφοράς
Με τα υπομνήματά τους, οι ενάγοντες προβάλλουν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε παράνομη συμπεριφορά με τρεις ενέργειές της και συγκεκριμένα, πρώτον, με την απαγόρευση εισαγωγής πτηνών αιχμαλωτιζόμενων στο φυσικό τους περιβάλλον η οποία επιβλήθηκε με την απόφαση 2005/760, δεύτερον, με την παράταση της απαγόρευσης αυτής με τις αποφάσεις περί παράτασης και, τρίτον, με την οριστική «de facto» απαγόρευση εισαγωγών που επιβλήθηκε με τον κανονισμό 318/2007.
Για καθεμία από τις προβαλλόμενες παράνομες ενέργειες, οι ενάγοντες προβάλλουν κατ’ ουσίαν τρεις ισχυρισμούς. Οι ισχυρισμοί αυτοί αντλούνται, πρώτον, από έλλειψη εξουσίας της Επιτροπής ή από πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση εκ μέρους της των ορίων της εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει ως προς τη νομική βάση της απόφασης 2005/760, των αποφάσεων περί παράτασης και του κανονισμού 318/2007 (στο εξής, από κοινού: προσβαλλόμενες πράξεις), δεύτερον, από κατάφωρη παράβαση, εκ μέρους της Επιτροπής, κανόνων δικαίου που απονέμουν δικαιώματα στους ιδιώτες και, τρίτον, από ευθύνη λόγω πράξης η οποία θεωρούν ότι, μολονότι σύννομη, τους προκάλεσε εντούτοις ζημία.
Το Γενικό Δικαστήριο κρίνει σκόπιμο να εξετάσει τους τρεις αυτούς ισχυρισμούς χωριστά σε σχέση με καθεμία από τις παράνομες ενέργειες που προσάπτονται στην Επιτροπή, ήτοι με τις προσβαλλόμενες πράξεις.
1.
Επί της έλλειψης εξουσίας της Επιτροπής ή της πρόδηλης και σοβαρής υπέρβασης εκ μέρους της των ορίων της εξουσίας εκτίμησης που της απονέμει η νομική βάση των προσβαλλόμενων πράξεων
α) Επί της νομιμότητας της απόφασης 2005/760
Επί του πρώτου ισχυρισμού, που αντλείται από πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων της εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει η Επιτροπή βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496 και σε μη τήρηση του καθήκοντός της επιμέλειας
– Επί του περιεχομένου του πρώτου ισχυρισμού
Με τον πρώτο ισχυρισμό τους, αφενός, οι ενάγοντες ισχυρίζονται ότι η Επιτροπή δεν διέθετε εξουσία θέσπισης των προσβαλλόμενων πράξεων και ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η απλή παραβίαση του δικαίου της Ένωσης αρκούσε για να αποδειχθεί η έλλειψη νομιμότητας κατά την έννοια της παρατιθέμενης στη σκέψη 62 νομολογίας. Αφετέρου, οι ενάγοντες προσάπτουν στην Επιτροπή ότι, εκδίδοντας την απόφαση 2005/760, υπερέβη προδήλως και σοβαρά την εξουσία εκτίμησης που της απονέμει το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496.
Προς στήριξη των διαφόρων αυτών αιτιάσεων, οι ενάγοντες υποστηρίζουν κατ’ ουσίαν ότι, βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, η Επιτροπή νομιμοποιείται να θεσπίζει μέτρα διασφάλισης μόνο σε αυστηρά οριοθετημένο πλαίσιο και, επομένως, στο πλαίσιο δέσμιας αρμοδιότητας. Πρώτον, κατά τους ενάγοντες, η Επιτροπή θα μπορούσε να λάβει ένα μέτρο μόνο σε περίπτωση σοβαρού κινδύνου για την υγεία των ζώων ή των ανθρώπων, ή για άλλους σοβαρούς λόγους υγειονομικού ελέγχου. Δεύτερον, η Επιτροπή θα μπορούσε να επιλέξει ένα μόνον από τα δύο μέτρα που προβλέπει η διάταξη αυτή, ήτοι είτε την αναστολή των εισαγωγών είτε την καθιέρωση ειδικών όρων. Τρίτον, τα μέτρα αυτά περιορίζονται στην οικεία τρίτη χώρα, ή σε τμήμα αυτής, και, ενδεχομένως, στη χώρα διαμετακόμισης. Η Επιτροπή πάντως υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων της αναστέλλοντας τις εισαγωγές που προέρχονταν από όλες τις χώρες οι οποίες ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ, περιλαμβανομένων ολόκληρων ηπείρων που δεν επλήγησαν από τη γρίπη των πτηνών, αντί να περιορίζεται σε ειδικές ζώνες κινδύνου. Συναφώς, όλοι οι ενάγοντες διευκρινίζουν ότι η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε διακρίνει, στο πλαίσιο της απόφασης, μεταξύ, αφενός, των χωρών στις οποίες η γρίπη των πτηνών είχε ήδη εκδηλωθεί και στις οποίες υφίστατο, ως εκ τούτου, πραγματικός κίνδυνος ή προβλεπόταν διαμετακόμιση από ή προς τις χώρες αυτές και, αφετέρου, των χωρών στις οποίες δεν υπήρχε κανένα κρούσμα της γρίπης ή κανένας κίνδυνος που να δικαιολογεί την απαγόρευση των εισαγωγών. Επομένως, οι εισαγωγές, μεταξύ άλλων, από την Κεντρική και τη Νότια Αμερική, καθώς και από την Ωκεανία δεν έπρεπε να είχαν ανασταλεί. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή, παραλείποντας να εξετάσει ειδικώς την κατάσταση και τους κινδύνους σε όλες τις τρίτες χώρες ή στις τρίτες χώρες διαμετακόμισης, όχι μόνον υπερέβη προδήλως και σοβαρά τα όρια της αρμοδιότητάς της προβαίνοντας σε ιδιαιτέρως αυθαίρετες ενέργειες, αλλά επιπλέον παρέβη το καθήκον της σύνεσης και επιμέλειας.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των εναγόντων και υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτίμησης κατά την εφαρμογή, μεταξύ άλλων, του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496.
Το Γενικό Δικαστήριο κρίνει σκόπιμο να εξετάσει, πρώτον, αν η Επιτροπή διέθετε ευρεία εξουσία εκτίμησης κατά την έκδοση των προσβαλλόμενων πράξεων και, δεύτερον, αν εκπλήρωσε το καθήκον της επιμέλειας όσον αφορά την τήρηση των ορίων και την προσήκουσα χρήση του εν λόγω ευρέος περιθωρίου εκτίμησης.
– Επί της ύπαρξης ευρείας εξουσίας εκτίμησης βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496
Εκ προοιμίου, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η απόφαση 2005/760 στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496.
Ακολούθως, τόσο από την αιτιολογική σκέψη 2 της απόφασης 2005/760, στην οποία αναφέρεται ότι «κρίνεται σκόπιμο να ανασταλούν οι εισαγωγές των πτηνών αυτών από ορισμένες ευπρόσβλητες περιοχές», όσο και από το πλαίσιο της παραμονής στο κέντρο απομόνωσης του Essex, τον Οκτώβριο 2005, εισαγόμενων πτηνών προσβεβλημένων από ΥΠΓΠ (βλ. ανωτέρω σκέψη 15) προκύπτει ότι, εν προκειμένω, η ακριβής νομική βάση στην οποία στηρίζεται η Επιτροπή είναι η πρώτη περίπτωση που διαλαμβάνει το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, ήτοι η εμφάνιση ή η εξάπλωση στο έδαφος τρίτης χώρας ζωονόσου ή ασθένειας ή άλλης αιτίας που να μπορεί να αποτελέσει σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα ή τους ανθρώπους, και όχι η δεύτερη περίπτωση που αφορά κάθε άλλο σοβαρό λόγο υγειονομικού ελέγχου.
Το Γενικό Δικαστήριο κρίνει, περαιτέρω, ότι το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, και ιδίως η φράση «σοβαρό[ς] κίνδυνο[ς] για τα ζώα ή για τους ανθρώπους», πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα των αρχών που διέπουν την πολιτική της Ένωσης στον τομέα της προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων, ειδικότερα δε της αρχής της πρόληψης, της οποίας ειδική εφαρμογή αποτελεί η εν λόγω διάταξη.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 174, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ, η προστασία της υγείας εμπίπτει στους στόχους της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος η οποία προσβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στις αρχές της πρόληψης και της προληπτικής δράσης. Οι επιταγές της πολιτικής αυτής πρέπει να ενσωματώνονται στον καθορισμό και την εφαρμογή των λοιπών πολιτικών της Ένωσης. Επιπλέον, όπως προβλέπει το άρθρο 152 ΣΛΕΕ, οι επιταγές της προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων αποτελούν συστατικό όλων των πολιτικών και δράσεων της Ένωσης και πρέπει, συνεπώς, να λαμβάνονται υπόψη κατά την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής από τα όργανα της Ένωσης. Η αρχή της πρόληψης εφαρμόζεται όταν όργανα της Ένωσης λαμβάνουν, στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, μέτρα προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Δεκεμβρίου 2010,
C-77/09, Gowan Comércio Internacional e Serviços, Συλλογή 2010, σ. I-13533
, σκέψεις 71 και 72 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Η αρχή της πρόληψης αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, η οποία απορρέει από τα άρθρα 3, στοιχείο οʹ, ΕΚ, 6 ΕΚ, 152, παράγραφος 1, ΕΚ, 153, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ και 174, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ και επιβάλλει στις αρμόδιες αρχές την υποχρέωση να λαμβάνουν, στο πλαίσιο της άσκησης των συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων που τους απονέμει η σχετική ρύθμιση, μέτρα κατάλληλα για την πρόληψη δυνητικών κινδύνων για τη δημόσια υγεία, την ασφάλεια και το περιβάλλον, εξασφαλίζοντας την υπεροχή των απαιτήσεων που συνδέονται με την προστασία των συμφερόντων αυτών επί των οικονομικών συμφερόντων (βλ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 9ης Σεπτεμβρίου 2011,
T-475/07, Dow AgroSciences κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2011, σ. II-5937
, σκέψη 144 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συνεπώς, η αρχή της πρόληψης παρέχει στα θεσμικά όργανα τη δυνατότητα, όταν υφίστανται επιστημονικές αμφιβολίες ως προς την ύπαρξη ή τη σημασία των κινδύνων για την υγεία του ανθρώπου, τα κοινοτικά όργανα να λαμβάνουν μέτρα προστασίας, χωρίς να αναμένουν να αποδειχθεί πλήρως η ύπαρξη και η σοβαρότητα των εν λόγω κινδύνων (βλ. προαναφερθείσα στη σκέψη 78 απόφαση Gowan Comércio Internacional e Serviços, σκέψη 73 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία) ή να επέλθουν τα αρνητικά αποτελέσματα για την υγεία (βλ., κατά την έννοια αυτή, αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου Pfizer Animal Health κατά Συμβουλίου, σκέψη 64 ανωτέρω, σκέψεις 139 και 141, και της 11ης Σεπτεμβρίου 2002,
T-70/99, Alpharma κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. II-3495
, σκέψεις 152 και 154).
Περαιτέρω, όταν αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του προβαλλόμενου κινδύνου λόγω των ανεπαρκών, αλυσιτελών ή ανακριβών αποτελεσμάτων των εκπονηθεισών μελετών, αλλά η πιθανότητα πραγματικής προσβολής της δημόσιας υγείας εξακολουθεί να υπάρχει στην περίπτωση επέλευσης του κινδύνου αυτού, η αρχή της πρόληψης δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων με την επιφύλαξη ότι τα μέτρα αυτά δεν δημιουργούν δυσμενείς διακρίσεις και είναι αντικειμενικά (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 93 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Από τις ως άνω αρχές προκύπτει ότι, όταν η Επιτροπή σχεδιάζει τη θέσπιση μέτρου διασφάλισης βάσει της πρώτης περίπτωσης του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, ήτοι την εμφάνιση ή την εξάπλωση «ζωόνοσο[υ] ή ασθένεια[ς] ή άλλη[ς] αιτία[ς] που ενδέχεται να αποτελέσει σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα ή για τους ανθρώπους», διαθέτει ευρεία εξουσία εκτίμησης δυνάμει της αρχής της πρόληψης. Συνεπώς, η Επιτροπή μπορεί, σύμφωνα με την αρχή αυτή, να λαμβάνει μέτρα διασφάλισης προς αποτροπή του ενδεχομένου εξάπλωσης τέτοιων ασθενειών, εφόσον τούτο δικαιολογείται από σοβαρούς λόγους υγειονομικού ελέγχου. Επιπλέον, από τη νομολογία προκύπτει ότι τα όργανα της Ένωσης διαθέτουν επίσης ευρεία εξουσία εκτίμησης όσον αφορά τον καθορισμό του επιπέδου κινδύνου που κρίνεται απαράδεκτο για την κοινωνία κατά την εφαρμογή της αρχής της πρόληψης και ιδίως τη θέσπιση μέτρων διασφάλισης (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, αποφάσεις Pfizer Animal Health κατά Συμβουλίου, σκέψη 64 ανωτέρω, σκέψη 167, και Alpharma κατά Συμβουλίου, σκέψη 80 ανωτέρω, σκέψη 178 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, η αιτίαση των εναγόντων ότι η Επιτροπή δεν διέθετε ευρύ περιθώριο εκτίμησης βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496 και ότι είχε δέσμια αρμοδιότητα πρέπει να απορριφθεί.
– Επί της τήρησης του καθήκοντος επιμέλειας
Στην περίπτωση στην οποία ένα όργανο της Ένωσης διαθέτει ευρεία εξουσία εκτίμησης, ο έλεγχος της τήρησης ορισμένων εγγυήσεων που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης, στο πλαίσιο των διοικητικών διαδικασιών, έχει θεμελιώδη σημασία. Μεταξύ των εγγυήσεων αυτών καταλέγεται η υποχρέωση του θεσμικού οργάνου να εξετάζει επιμελώς και αμερόληπτα όλα τα κρίσιμα στοιχεία της κρινόμενης υπόθεσης και να αιτιολογεί επαρκώς την απόφασή του (βλ., κατά την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Νοεμβρίου 2008,
C-405/07 P, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I-8301
, σκέψη 56, που παραπέμπει, μεταξύ άλλων, στην απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 1991,
C-269/90, Technische Universität München, Συλλογή 1991, σ. Ι-5469
, σκέψη 14· προαναφερθείσα στη σκέψη 79 απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου Dow AgroSciences κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 154). Συγκεκριμένα, η τήρηση του καθήκοντος της Επιτροπής να συγκεντρώνει επιμελώς τα επί των πραγματικών περιστατικών στοιχεία που είναι απαραίτητα για την άσκηση της ευρείας εξουσίας της εκτίμησης, καθώς και ο έλεγχός της από τον δικαστή της Ένωσης είναι κατά μείζονα λόγο σημαντικά δεδομένου ότι η άσκηση της εν λόγω εξουσίας εκτίμησης υπόκειται σε περιορισμένο μόνο δικαιοδοτικό έλεγχο επί της ουσίας, ο οποίος εξαντλείται στη διερεύνηση πρόδηλης πλάνης. Συνεπώς, η υποχρέωση του αρμόδιου θεσμικού οργάνου να εξετάζει επιμελώς και αμερόληπτα όλα τα κρίσιμα στοιχεία που υποβάλλονται στην κρίση του αποτελεί αναγκαίο προηγούμενο προκειμένου ο δικαστής της Ένωσης να μπορεί να εξακριβώσει αν συντρέχουν τα πραγματικά και νομικά στοιχεία από τα οποία εξαρτάται η άσκηση αυτής της ευρείας εξουσίας εκτίμησης [βλ., κατά την έννοια αυτή, προαναφερθείσα στη σκέψη 64 απόφαση Enviro Tech (Europe), σκέψεις 47 και 62· αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου Pfizer Animal Health κατά Συμβουλίου, σκέψη 64 ανωτέρω, σκέψεις 166 και 171, και της 17ης Μαρτίου 2005,
T-285/03, Agraz κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. II-1063
, σκέψη 49].
Συναφώς, η νομολογία διευκρίνισε περαιτέρω ότι η κατά το δυνατόν εξαντλητική επιστημονική αξιολόγηση των κινδύνων βάσει επιστημονικών γνωμοδοτήσεων βασιζόμενων στις αρχές της γνώσης των πραγμάτων, της διαφάνειας και της ανεξαρτησίας συνιστούσε σημαντική διαδικαστική εγγύηση για τη διασφάλιση της επιστημονικής αντικειμενικότητας των μέτρων και την αποφυγή λήψης αυθαίρετων μέτρων (προαναφερθείσα στη σκέψη 64 απόφαση Pfizer Animal Health κατά Συμβουλίου, σκέψη 172). Στο πλαίσιο αυτό, έχει κριθεί ότι η πρώτη περίπτωση που προβλέπει το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496 μπορούσε να επαληθευθεί στην περίπτωση κατά την οποία νέες πληροφορίες μετέβαλλαν σημαντικά την αντίληψη του κινδύνου που αντιπροσώπευε μια νόσος (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Ιουνίου 2011,
C-346/09, Denkavit Nederland κ.λπ., Συλλογή 2011, σ. I-5517
, σκέψη 51 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι, στο μέτρο που η Επιτροπή χρησιμοποίησε ως νομική βάση την πρώτη περίπτωση του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, που αναφερόταν ρητώς στην εμφάνιση ή εξάπλωση, «στο έδαφος τρίτης χώρας», «ζωόνοσο[υ] ή ασθένεια[ς] ή άλλη[ς] αιτία[ς] που ενδέχεται να αποτελέσει σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα ή για τους ανθρώπους», όφειλε να αποδείξει ότι τα μέτρα διασφάλισης που είχαν ληφθεί συνδέονταν αρκούντως στενά με «το σύνολο ή τμήμα του εδάφους της συγκεκριμένης τρίτης χώρας», δηλαδή τις τρίτες χώρες στο έδαφος των οποίων εμφανίστηκαν κρούσματα γρίπης των πτηνών, «και, ενδεχομένως, […] την τρίτη χώρα διαμετακόμισης». Η Επιτροπή όφειλε κατά μείζονα λόγο να ανταποκριθεί στο βάρος αποδείξεως που έφερε και να εκπληρώσει την υποχρέωσή της αιτιολόγησης, δεδομένου ότι, με την αιτιολογική σκέψη 2 της απόφασης 2005/760, αναφέρθηκε ρητώς στην ανάγκη «να ανασταλούν οι εισαγωγές των πτηνών αυτών από ορισμένες ευπρόσβλητες περιοχές».
Από την αιτιολογική σκέψη 2, σε συνδυασμό με το άρθρο 1 και το παράρτημα της απόφασης 2005/760, προκύπτει ότι, λαμβανομένων υπόψη των δύο κρουσμάτων ΥΠΓΠ που εντοπίστηκαν τον Σεπτέμβριο του 2005 και τα οποία προέρχονταν από το Σουρινάμ και την Ταϊβάν (βλ. ανωτέρω σκέψη 76), η Επιτροπή αποφάσισε να παρεκτείνει το μέτρο αναστολής όλων των εισαγωγών πτηνών που προέρχονταν από όλες τις τρίτες χώρες που ανήκουν στις πέντε περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ, ήτοι για τις γεωγραφικές περιοχές της Αφρικής, της Αμερικής, της Ασίας, περιλαμβανομένης της Άπω Ανατολής και της Ωκεανίας, της Ευρώπης και της Μέσης Ανατολής, και από ολόκληρο δηλαδή τον κόσμο.
Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι, κατά το στάδιο εκείνο, τα προσβεβλημένα πτηνά που είχαν εντοπιστεί στο κέντρο απομόνωσης του Essex εικαζόταν ότι προέρχονται από το Σουρινάμ και την Ταϊβάν, ήτοι από τρίτες χώρες της Νότιας Αμερικής και της Ασίας, αντιστοίχως, γεγονός που μπορούσε να δικαιολογήσει την αναστολή των εισαγωγών από τις ηπείρους αυτές, δεν προκύπτει ούτε από την αιτιολογία της απόφασης 2005/760 ούτε από τα υπομνήματα που η Επιτροπή υπέβαλε κατά τη διάρκεια της δίκης ότι η τελευταία αυτή είχε προβεί σε έστω μια προσπάθεια συλλογής αποδείξεων ως προς το ζήτημα αν ο προβαλλόμενος σοβαρός κίνδυνος για την υγεία που εγκυμονούσαν τα προερχόμενα από τις τρίτες αυτές χώρες υπήρχε, κατ’ αναλογία, και σε τρίτες χώρες της Αφρικής ή της Ωκεανίας, για παράδειγμα. Η επίδικη δικογραφία δεν περιέχει κανένα στοιχείο δυνάμενο να αποδείξει ότι, κατά την έκδοση της απόφασης 2005/760, η Επιτροπή είχε στη διάθεσή της κρίσιμες πληροφορίες που καθιστούσαν δυνατή τη γενίκευση των συμπερασμάτων της περί των κινδύνων που εγκυμονούν οι εισαγωγές πτηνών προερχόμενων από ζώνες ιδιαιτέρως απομακρυσμένες από τις οικείες τρίτες χώρες, λόγω και μόνον της ιδιότητάς τους ως χωρών διαμετακόμισης, ή ότι είχε αναζητήσει τις πληροφορίες αυτές ή είχε πράγματι ασκήσει επ’ αυτού το ευρύ περιθώριό της εκτίμησης.
Συγκεκριμένα, με την πρώτη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ, και επομένως με τη μοναδική σχετική επιστημονική γνωμοδότηση που είχε τότε στη διάθεσή της η Επιτροπή, η ΕΑΑΤ διαπίστωνε μια ασυνήθη ενδημική κατάσταση του ιού H5N1 με τον οποίο είχαν μολυνθεί άγρια πτηνά μόνο σε «ορισμένες χώρες της Ασίας», αναγνωρίζοντας συγχρόνως ότι, λαμβανομένου υπόψη ότι επρόκειτο για πρωτοφανή κατάσταση και για άγνωστο μέχρι τότε φαινόμενο, οι συνέπειές της ήταν απρόβλεπτες και δεν μπορούσαν να βασισθούν σε επαρκή επιστημονικά στοιχεία (βλ. ανωτέρω σκέψη 12). Εξάλλου, από έκθεση του ΔΓΕ της 19ης Αυγούστου 2009, που περιέχει κατάλογο τρίτων χωρών στις οποίες είχαν εκδηλωθεί κρούσματα της ΥΠΓΠ από το 2004 μέχρι τον Οκτώβριο του 2005, και οι οποίες ήταν αποκλειστικώς χώρες της Ασίας και ορισμένες της Ευρώπης, προκύπτει ότι οι πληροφορίες αυτές ήταν πάντως πράγματι διαθέσιμες και ικανές να αποδείξουν ότι η ΥΠΓΠ δεν είχε ακόμη, κατά την εποχή εκείνη, εξαπλωθεί σε άλλες ηπείρους και χώρες. Στο μέτρο που η Επιτροπή διατείνεται γενικώς και αορίστως, και τούτο μόνο στο πλαίσιο του υπομνήματος αντίκρουσης, ότι στο στάδιο εκείνο είχε στη διάθεσή της μόνον την πρώτη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ και ότι ήταν αδύνατο να προσδιορίσει εκ των προτέρων τις χώρες και τις ζώνες κινδύνου λόγω της «αποδημίας των άγριων πτηνών από μία ήπειρο σε άλλη και του γεγονότος ότι δεν ήταν λεπτομερώς γνωστές οι διαδρομές που ακολουθούν τα πτηνά κατά την αποδημία τους», αρκεί η διαπίστωση ότι η Επιτροπή δεν παρέσχε, με την αιτιολογία της απόφασης 2005/760 ή κατά τη διάρκεια της δίκης, κανένα στοιχείο στηριζόμενο σε επιστημονικές εκθέσεις και ικανό να αποδείξει ότι ελλόχευε κίνδυνος αποδημίας άγριων πτηνών από το Σουρινάμ ή την Ταϊβάν δυνάμενος να επηρεάσει, μεταξύ άλλων, την Αφρική και την Ωκεανία ή ότι ήταν πράγματι αδύνατο να αποδειχθούν οι διαδρομές των πτηνών κατά την αποδημία τους. Συναφώς, η Επιτροπή αναφέρθηκε απλώς, και τούτο αποκλειστικώς στο πλαίσιο του υπομνήματος αντικρούσεως, στην αποδημία άγριων πτηνών από μία ήπειρο σε άλλη επισημαίνοντας, χωρίς να παράσχει επ’ αυτού κανένα αποδεικτικό στοιχείο, ότι οι διαδρομές που ακολουθούνται κατά την αποδημία δεν ήταν λεπτομερώς γνωστές και ότι ήταν κατά συνέπεια αδύνατη η προηγούμενη ρεαλιστική κατανομή των χωρών σε διάφορες ζώνες κινδύνου. Κατά τα λοιπά, διευκρινίζεται ότι η ίδια η Επιτροπή είχε υποστηρίξει, με έγγραφο που είχε απευθύνει στην ευρωπαϊκή ένωση πτηνοτρόφων στις 31 Ιανουαρίου 2007, ότι πριν από το 2006 ο ρόλος των άγριων πτηνών κρινόταν πάντα δευτερεύων λόγω της μεγάλης θνησιμότητας πτηνών προσβεβλημένων από ιούς υψηλής παθογονικότητας.
Διαπιστώνεται ωστόσο ότι, εν προκειμένω, λαμβανομένης υπόψη της παρατιθέμενης στην ανωτέρω σκέψη 84 νομολογίας, η Επιτροπή δεν μπορούσε να απαλλαγεί, προκειμένου για την εφαρμογή της πρώτης περίπτωσης του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496 και την πλήρη άσκηση της ευρείας εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει στον τομέα αυτό, από την υποχρέωση να συλλέξει αποδείξεις και να εξετάσει, αφενός, αν και σε ποιο βαθμό οι οικείες κατά το στάδιο εκείνο τρίτες χώρες, ήτοι το Σουρινάμ και ορισμένες χώρες της Ασίας, εντάσσονταν σε ευρύτερες περιφερειακές ζώνες στις οποίες μπορούσε να εξαπλωθεί η ΥΠΓΠ, δηλαδή μεταξύ άλλων στις όμορες με τις ως άνω χώρες, περιλαμβανομένων των χωρών διαμετακόμισης, και, αφετέρου και προπάντων, αν και σε ποιο βαθμό άλλες τρίτες χώρες, ακόμη και άλλες ήπειροι πέραν της Νότιας Αμερικής και της Νοτιοανατολικής Ασίας, μπορούσαν να επηρεαστούν από αυτή την εξάπλωση ή να εμπλακούν σε αυτή. Συναφώς, η Επιτροπή δεν μπορεί περαιτέρω να υποστηρίζει ότι είχε ήδη ζητήσει, τον Απρίλιο του 2005, δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ προκειμένου να εκπληρώσει το σχετικό καθήκον της συλλογής αποδείξεων. Συγκεκριμένα, αυτό που ζητήθηκε από την ΕΑΑΤ ήταν μια ποιοτική εκτίμηση του κινδύνου που εγκυμονούσε για την υγεία και τις συνθήκες διαβίωσης των ζώων η εισαγωγή άγριων πτηνών και όχι μια ποσοτική ανάλυση ή μια ανάλυση αφορώσα τις ζώνες κινδύνου, ιδίως λόγω των διαδρομών άγριων αποδημητικών πτηνών, ή τους κινδύνους για την ανθρώπινη υγεία, η δε εκτίμηση αυτή ουδεμία σχέση είχε με τα περιστατικά στο κέντρο απομόνωσης του Essex τον Οκτώβριο του 2005.
Πάντως, ελλείψει αιτιολογίας καθώς και συγκεκριμένων και αρκούντως αποδεδειγμένων από επιστημονικής άποψης πραγματικών στοιχείων (βλ. την παρατιθέμενη στην ανωτέρω σκέψη 85 νομολογία), τα οποία θα ήταν ικανά να δικαιολογήσουν τη σφαιρική προσέγγιση που ακολουθήθηκε με την απόφαση 2005/760, και ελλείψει προσπαθειών συλλογής αποδείξεων εκ μέρους της Επιτροπής προς τον σκοπό αυτόν, διαπιστώνεται ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή παρέβη τόσο το καθήκον της επιμέλειας όσο και την υποχρέωσή της αιτιολόγησης. Συναφώς, η Επιτροπή δεν μπορεί επίσης να προβάλει ότι ήταν υποχρεωμένη να θεσπίσει επείγον μέτρο διασφάλισης. Αφενός, η Επιτροπή δεν προβάλλει τέτοιο λόγο επείγοντος ούτε με την απόφαση 2005/760 ούτε με τα υποβληθέντα ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου υπομνήματά της και, αφετέρου, ο ενδεχομένως επείγων χαρακτήρας της επίμαχης κατάστασης δεν μπορεί να δικαιολογήσει την πλήρη παράλειψη της Επιτροπής, πρώτον, να προβεί σε εμπεριστατωμένη και πλήρη εξέταση των κρίσιμων στοιχείων που ήταν τότε διαθέσιμα προκειμένου να εκτιμηθούν κατά τον πληρέστερο δυνατό τρόπο οι κίνδυνοι, να εξασφαλισθεί η επιστημονική αντικειμενικότητα του σχεδιαζόμενου μέτρου και να αποφευχθεί η λήψη αυθαίρετων μέτρων και, δεύτερον, να αιτιολογήσει επαρκώς την επίμαχη απόφαση.
Συναφώς, η Επιτροπή δεν μπορεί να προβάλει, μόνο με το υπόμνημα αντίκρουσης, την ανάγκη προστασίας του προσωπικού των κέντρων απομόνωσης από την ΥΠΓΠ. Αφενός, από κανένα στοιχείο της δικογραφίας δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας την απόφαση 2005/760, όντως δέχθηκε την ύπαρξη τέτοιου κινδύνου. Αφετέρου και εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή μπορούσε να προβλέψει τον κίνδυνο αυτό, αν θεωρηθεί αποδεδειγμένος, μόνον εγκαταλείποντας πλήρως την απομόνωση εισαγόμενων πτηνών. Όμως κατά την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης 2005/760 η Επιτροπή εξέδωσε επίσης την απόφαση 2005/759/ΕΚ για τη λήψη ορισμένων μέτρων προστασίας λόγω της ΥΠΓΠ σε ορισμένες τρίτες χώρες και της μετακίνησης από τρίτες χώρες πτηνών που συνοδεύουν τον κάτοχό τους (
EE L 285, σ. 52
), με την οποία διατηρήθηκε ακριβώς σε ισχύ το καθεστώς θέσης των εν λόγω πτηνών σε απομόνωση.
Βάσει των στοιχείων της δικογραφίας πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι ενάγοντες απέδειξαν ότι, εν προκειμένω, η Επιτροπή παρέβη το καθήκον της επιμέλειας και, ως εκ τούτου, έναν κανόνα δικαίου που απονέμει δικαιώματα στους ιδιώτες (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 18ης Σεπτεμβρίου 1995,
T-167/94, Nölle κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 1995, σ. II-2237
, σκέψη 76), επιδεικνύοντας μια συμπεριφορά που δεν προσιδιάζει σε θεσμικό όργανο το οποίο ενεργεί με επιμέλεια υπό συνθήκες όμοιες με εκείνες που επικρατούσαν όταν η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2005/760, γεγονός που η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να αντικρούσει. Διαπιστώνεται επομένως, λαμβανομένης υπόψη της μη τήρησης από την Επιτροπή του καθήκοντός της επιμέλειας, που αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση της πλήρους άσκησης του ευρέος περιθωρίου εκτίμησης που διαθέτει βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, και της αρχής της πρόληψης, ότι η παραβίαση της αρχής της επιμέλειας είναι κατάφωρη και, ως εκ τούτου, θεμελιώνεται η εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης λόγω της μη σύννομης έκδοσης της απόφασης 2005/760.
Κατά συνέπεια, ο πρώτος ισχυρισμός πρέπει να γίνει δεκτός, στον βαθμό που οι ενάγοντες προσάπτουν στην Επιτροπή παράβαση του καθήκοντός της επιμέλειας, χωρίς να χρειάζεται το Γενικό Δικαστήριο να αποφανθεί επί των λοιπών αιτιάσεων και επιχειρημάτων που προέβαλαν οι ενάγοντες στο πλαίσιο αυτό.
Στο μέτρο που το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι η Επιτροπή διέθετε ευρεία εξουσία εκτίμησης κατά την εφαρμογή του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, πρέπει να εξεταστεί επίσης ο δεύτερος ισχυρισμός, που αντλείται, μεταξύ άλλων, από υπέρβαση των ορίων της εν λόγω εξουσίας εκτίμησης λόγω κατάφωρης παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας.
Επί του δεύτερου ισχυρισμού, που αντλείται από υπέρβαση των ορίων της εν λόγω εξουσίας εκτίμησης λόγω κατάφωρης παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας
Στο πλαίσιο του δεύτερου ισχυρισμού που προβάλλουν, οι ενάγοντες υποστηρίζουν κατ’ ουσίαν ότι, παρά την ενδεχόμενη ύπαρξη ευρείας εξουσίας εκτίμησης της Επιτροπής, στο πλαίσιο του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, προκειμένου για την έκδοση της απόφασης 2005/760, η Επιτροπή άσκησε παράτυπα την εξουσία αυτή υπερβαίνοντας τα όριά της, ειδικότερα λόγω παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας. Συγκεκριμένα, η αυστηρή απαγόρευση διέλευσης των συνόρων για τις εισαγωγές κάθε είδους άγριων πτηνών αποτελεί προδήλως δυσανάλογο μέτρο, λαμβανομένων υπόψη, μεταξύ άλλων, της άρτιας λειτουργίας των ελέγχων στο πλαίσιο του συστήματος απομόνωσης, της ανάγκης κατάργησης των κινήτρων για το παράνομο εμπόριο άγριων πτηνών και τον απρόσφορο χαρακτήρα μιας απαγόρευσης εισαγωγής για την αποσόβηση του πολύ σημαντικότερου κινδύνου μόλυνσης από αποδημητικά άγρια πτηνά που ζουν ελεύθερα στη φύση. Συναφώς, οι ενάγοντες διευκρινίζουν ουσιαστικά ότι, αντί να αναστείλει την εισαγωγή άγριων πτηνών από 167 χώρες, στις οποίες δεν υπήρχε κανένας κίνδυνος εξάπλωσης της γρίπης των πτηνών, η Επιτροπή θα μπορούσε να θεσπίσει, τον Οκτώβριο του 2005, μέτρα σαφώς λιγότερο επαχθή από πολλές απόψεις προς περιορισμό του κινδύνου αυτού. Συνεπώς, η Επιτροπή θα μπορούσε να είχε απαγορεύσει τις εισαγωγές από ορισμένες ειδικές ζώνες, επιτρέποντας συγχρόνως τις εισαγωγές από τις λοιπές χώρες στις οποίες κατά την εποχή εκείνη δεν υπήρχε κανένα κρούσμα ή κίνδυνος εξάπλωσης της γρίπης των πτηνών και οι οποίες δεν ήταν ούτε χώρες διαμετακόμισης.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των εναγόντων επικαλούμενη ειδικότερα την ευρεία εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει ιδίως στο πλαίσιο της αρχής της πρόληψης και προβάλλοντας ότι η αναστολή των εισαγωγών, όπως επιβλήθηκε με την απόφαση 2005/760, δεν αποτελούσε προδήλως δυσανάλογο μέτρο.
Το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει επί του σημείου αυτού ότι η αρχή της αναλογικότητας, που καταλέγεται στις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης και επαναλαμβάνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ, επιτάσσει να μην υπερβαίνουν οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης τα όρια του κατάλληλου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσότερων του ενός κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Ιουλίου 2010,
C-343/09, Afton Chemical, Συλλογή 2010, σ. I-7027
, σκέψη 45 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των προϋποθέσεων εφαρμογής της αρχής αυτής, δεδομένου ότι ο νομοθέτης της Ένωσης διαθέτει ευρεία εξουσία εκτίμησης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, η νομιμότητα μέτρου που έχει θεσπιστεί στον τομέα αυτό θίγεται μόνον αν το μέτρο αυτό είναι προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τον σκοπό τον οποίον επιδιώκει το αρμόδιο όργανο (απόφαση Jippes κ.λπ., σκέψη 64 ανωτέρω, σκέψη 82· βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, προαναφερθείσα στην ανωτέρω σκέψη 78 απόφαση Gowan Comércio Internacional e Serviços, σκέψη 82 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Συνεπώς, το ζήτημα που πρέπει να εξακριβωθεί δεν είναι αν τα μέτρα που έχει λάβει ο νομοθέτης της Ένωσης είναι τα μόνα ή τα καλύτερα δυνατά, αλλά αν είναι πράγματι προδήλως απρόσφορα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό (βλ., κατά την έννοια αυτή απόφαση Jippes κ.λπ., σκέψη 64 ανωτέρω, σκέψη 83).
Επιπλέον, λαμβανομένης υπόψη της παρατιθέμενης στην ανωτέρω σκέψη 62 νομολογίας, η διαπίστωση κατάφωρης παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας προϋποθέτει εξακρίβωση του ζητήματος αν ο νομοθέτης της Ένωσης υπερέβη προδήλως και σοβαρά τα όρια της εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει.
Πρέπει να διευκρινιστεί ότι, επίσης στο πλαίσιο της προσφυγής στην αρχή της πρόληψης και ιδίως της εκτίμησης των κινδύνων, που προϋποθέτει ότι τα όργανα της Ένωσης έχουν στη διάθεσή τους μια επιστημονική εκτίμηση των κινδύνων και καθορίζουν τον βαθμό επικινδυνότητας που κρίνουν απαράδεκτο για την κοινωνία, γεγονός που συνιστά πολιτική επιλογή εκ μέρους τους (βλ., κατά την έννοια αυτή, προαναφερθείσα στη σκέψη 79 απόφαση Dow AgroSciences κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψεις 145 και 148 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), η εν λόγω επιλογή πρέπει να συνάδει με την αρχή της υπεροχής της δημόσιας υγείας, της ασφάλειας και του περιβάλλοντος έναντι των οικονομικών συμφερόντων, καθώς και με τις αρχές της αναλογικότητας και της απαγόρευσης των διακρίσεων (βλ., κατά την έννοια αυτή, προαναφερθείσα στη σκέψη 63 απόφαση Artegodan κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 186, και απόφαση της 21ης Οκτωβρίου 2003,
T-392/02, Solvay Pharmaceuticals κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2003, σ. II-4555
, σκέψη 125).
Εν προκειμένω, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει η αναστολή των εισαγωγών άγριων πτηνών, δυνάμει της απόφασης 2005/760, ήταν η προστασία της υγείας των ζώων και των ανθρώπων, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 1 της εν λόγω απόφασης.
Λαμβανομένων υπόψη των περιλαμβανόμενων στις ανωτέρω σκέψεις 84 έως 94 διαπιστώσεων περί κατάφωρης παράβασης από την Επιτροπή του καθήκοντός της επιμέλειας, καθώς και περί μη προσήκουσας άσκησης εκ μέρους της του ευρέος περιθωρίου εκτίμησης που διαθέτει βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496 και στο πλαίσιο της εφαρμογής της αρχής της πρόληψης, συνάγεται το συμπέρασμα ότι, λαμβανομένης υπόψη της έλλειψης επιστημονικών αποδείξεων δυνάμενων να δικαιολογήσουν τη γενικευμένη προσωρινή αναστολή των εισαγωγών άγριων πτηνών, το μέτρο αυτό ήταν επίσης προδήλως δυσανάλογο, τουλάχιστον από γεωγραφικής άποψης. Με άλλα λόγια, λαμβανομένου υπόψη ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωσή της να εξετάσει επιμελώς και αμερόληπτα τα κρίσιμα πραγματικά στοιχεία βάσει των οποίων μπορεί να παρεκτείνει το μέτρο αναστολής στις εισαγωγές που προέρχονται από όλες τις ζώνες που προβλέπει το παράρτημα της απόφασης 2005/760, και ειδικότερα λαμβανομένου υπόψη ότι παρέλειψε εντελώς να ασκήσει την εξουσία εκτίμησης που διαθέτει επ’ αυτού, δεν απέδειξε περαιτέρω ούτε ότι υφίσταντο λιγότερο επαχθή μέτρα, ήτοι μια πιο περιορισμένη γεωγραφικώς αναστολή εισαγωγών. Συνεπώς, είναι αδύνατο να θεωρηθεί ότι, εν προκειμένω, η αναστολή των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από το σύνολο των τρίτων χωρών που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ ήταν αναγκαία και πρόσφορη για την εκπλήρωση του σκοπού που αναγγέλλει η εν λόγω απόφαση, ήτοι για την προστασία της υγείας των ζώων και των ανθρώπων.
Πρέπει επομένως να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας την απόφαση 2005/760, παρέβη επίσης προδήλως και σοβαρά τις επιταγές που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας και, ως εκ τούτου, υπερέβη τα όρια της εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496 και στο πλαίσιο της εφαρμογής της αρχής της πρόληψης.
Συνεπώς, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε κατάφωρη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας ικανή να θεμελιώσει την ευθύνη της Ένωσης και, ως εκ τούτου, ο δεύτερος ισχυρισμός πρέπει να γίνει δεκτός.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν συντρέχει λόγος να αποφανθεί το Γενικό Δικαστήριο επί των λοιπών αιτιάσεων και των επιχειρημάτων που προβάλλουν οι ενάγοντες στο πλαίσιο του δεύτερου ισχυρισμού ως προς την έλλειψη νομιμότητας της απόφασης 2005/760, ούτε επί του τρίτου ισχυρισμού, ο οποίος προβάλλεται όλως επικουρικώς.
Πρέπει ακολούθως να εξεταστεί αν και κατά πόσον η νομιμότητα των αποφάσεων περί παράτασης πάσχει την ίδια έλλειψη νομιμότητας με την απόφαση 2005/760.
β) Επί της νομιμότητας των αποφάσεων περί παράτασης
Σύνοψη των επιχειρημάτων των διαδίκων
Οι ενάγοντες διατείνονται ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας τις αποφάσεις περί παράτασης της απόφασης 2005/760, ήτοι τις αποφάσεις 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 και 2007/183, υπέπεσε σε κατάφωρη παράβαση κανόνων δικαίου οι οποίοι έχουν ως αντικείμενο την απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες. Συναφώς, οι ενάγοντες επαναλαμβάνουν τα επιχειρήματα που είχαν ήδη αναπτύξει σχετικά με την απόφαση 2005/760, προβαίνοντας συγχρόνως, κατ’ ουσίαν, στις ακόλουθες συμπληρωματικές παρατηρήσεις.
Πρώτον, η αιτιολογία που προέβαλε η Επιτροπή προς δικαιολόγηση της έκδοσης της απόφασης 2005/760 έπασχε πλημμέλεια, καθόσον το προσβληθέν από την ΥΠΓΠ πτηνό του είδους των λειοτρίχων που εντοπίστηκε στο κέντρο απομόνωσης του Essex προερχόταν στην πραγματικότητα από την Ταϊβάν και όχι από το Σουρινάμ. Η πλημμέλεια αυτή, την οποία γνώριζε η Επιτροπή κατόπιν της δημοσίευσης της έκθεσης DEFRA στις 11 Νοεμβρίου 2005 (βλ. ανωτέρω σκέψη 23), δεν μπορούσε επομένως να δικαιολογήσει πλέον τις αποφάσεις περί παράτασης. Δεύτερον, η Επιτροπή, επικαλούμενη νέα κρούσματα της ΥΠΓΠ στην Ένωση, μεταξύ άλλων με την αιτιολογική σκέψη 4 της απόφασης 2005/862, παρέβλεψε το γεγονός ότι η μόλυνση αυτή δεν μπορεί να προήλθε από τα άγρια πτηνά που αιχμαλωτίστηκαν στο φυσικό τους περιβάλλον, δεδομένου ότι οι εισαγωγές τους είχαν ανασταλεί από της έκδοσης της απόφασης 2005/760, αλλά έπρεπε να αποδοθεί στα αποδημητικά άγρια πτηνά. Τρίτον, η Επιτροπή, επικαλούμενη την πρώτη και τη δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ προς στήριξη του ισχυρισμού της ότι τα άγρια πτηνά εγκυμονούσαν κίνδυνο εξάπλωσης της ΥΠΓΠ, δεν έλαβε υπόψη τη θεμελιώδη διάκριση μεταξύ των ειδών με κριτήριο το πόσο ευάλωτα είναι στην ΥΠΓΠ, όπως η διάκριση αυτή πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο της δεύτερης γνωμοδότησης της ΕΑΑΤ. Τέταρτον, αναφέροντας την εκδήλωση εστίας της ΥΠΓΠ στην Νοτιοανατολική Ασία μόνον κατόπιν της υπ’ αριθ. 2006/79 απόφασης περί παράτασης, η Επιτροπή προσπάθησε να δικαιολογήσει a posteriori την έκδοση της απόφασης 2005/760.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των εναγόντων. Όσον αφορά τις αποφάσεις περί παράτασης, περιορίζεται ουσιαστικά στο επιχείρημα ότι οι αποφάσεις αυτές δικαιολογούνταν από τον αμείωτο χαρακτήρα του κινδύνου που εγκυμονούσε για τα ζώα η γρίπη των πτηνών. Την εποχή εκείνη όλος ο κόσμος ήταν αντιμέτωπος με μια άκρως ασταθή και άνευ προηγουμένου κατάσταση. Συγκεκριμένα, πριν από τις παρατάσεις της αναστολής των εισαγωγών, σημειώθηκαν κρούσματα της γρίπης των πτηνών στο Τζιμπουτί, στην Μπουρκίνα Φάσο, στον Νίγηρα, στην Ινδία και στη Ρουμανία. Μετά τις παρατάσεις της αναστολής των εισαγωγών, ο ιός επανεμφανίστηκε στην Ταϋλάνδη και στη Νοτιοανατολική Ασία. Εξάλλου, κατά την Επιτροπή, υπήρχε μεγάλη αβεβαιότητα ως προς την εξέλιξη και τις αιτίες της ταχείας εξάπλωσης του ιού, καθώς και ως προς τον κίνδυνο μετάλλαξης του ιού και τους δυνητικούς κινδύνους για την υγεία του ανθρώπου. Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ήταν αναγκαίο να δοθεί επιπλέον χρόνος μελέτης και ανάλυσης της εξέλιξης και της εξάπλωσης του ιού, καθώς και των αιτιών, των κινδύνων και της πείρας που αποκτήθηκε στις διάφορες χώρες, πριν αποφασιστεί η άρση της απαγόρευσης των εισαγωγών.
Εν προκειμένω, η νομιμότητα των αποφάσεων 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 και 2007/183 πρέπει να εξεταστεί χωριστά για κάθε απόφαση, σε σχέση τόσο με την αιτιολογία καθεμίας από αυτές όσο και με κρίσιμα πραγματικά περιστατικά που η Επιτροπή διέθετε ή μπορούσε να διαθέτει κατά τον χρόνο έκδοσής τους, αποκλειομένων δηλαδή των μεταγενέστερων των ημερομηνιών αυτών στοιχείων (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Απριλίου 2008,
C-390/06, Nuova Agricast, Συλλογή 2008, σ. I-2577
, σκέψη 54).
Επί της νομιμότητας της απόφασης 2005/862
Στην αιτιολογική σκέψη 4 της απόφασης 2005/862 επισημαίνεται, μεταξύ άλλων και ως επιπλέον στοιχείο σε σχέση με την αιτιολογία της απόφασης 2005/760, ότι «[σ]ε ορισμένες χώρες μέλη του ΔΓΕ αναφέρθηκαν νέα κρούσματα της γρίπης των πτηνών» και ότι είναι συνεπώς σκόπιμο «να παραταθεί η αναστολή της μετακίνησης πτηνών συντροφιάς και των εισαγωγών άλλων πτηνών από ορισμένες περιοχές κινδύνου», δηλαδή από το σύνολο των χωρών που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ στις οποίες αναφέρεται το παράρτημα I, μέρος B, της εν λόγω απόφασης.
Διαπιστώνεται ωστόσο, αφενός, ότι η Επιτροπή δεν προσδιορίζει ούτε με την αιτιολογία της απόφασης 2005/862 ούτε με τα υποβληθέντα ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου υπομνήματά της τις χώρες που, κατ’ αυτήν, ευρίσκονταν τότε στις «περιοχές κινδύνου». Με το υπόμνημα απάντησης, η Επιτροπή, εντελώς αορίστως, άνευ σχετικών αποδεικτικών εγγράφων και χωρίς να αναφέρεται στον χρόνο εκδήλωσης της νόσου και στον χρόνο κατά τον οποίο έλαβε γνώση των στοιχείων αυτών, αναφέρει ότι, πριν από τις αποφάσεις περί παράτασης, εντοπίστηκαν κρούσματα της γρίπης των πτηνών στο Τζιμπουτί, στην Μπουρκίνα Φάσο, στον Νίγηρα, στην Ινδία και στη Ρουμανία. Όπως προκύπτει πάντως από έκθεση του καθηγητή D. που υποβλήθηκε από τους ενάγοντες και στηρίζεται σε στοιχεία του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας (ΠΟΥ), τα οποία η Επιτροπή δεν αμφισβητεί, κατά την περίοδο από τον Οκτώβριο του 2005 έως το τέλος του 2005, το Κουβέιτ και η Ουκρανία ήταν οι μοναδικές τρίτες χώρες στις οποίες είχαν εκδηλωθεί νέα κρούσματα του ιού H5N1. Έστω και αν υποτεθεί ότι η Επιτροπή είχε τότε στη διάθεσή της τις τελευταίες αυτές πληροφορίες, τούτο δεν μεταβάλλει το γεγονός ότι δεν διερεύνησε ούτε εξήγησε τους βασιζόμενους σε καίρια εμπειρικά και επιστημονικά στοιχεία λόγους για τους οποίους, κατά τον χρόνο έκδοσης της απόφασης 2005/862, η παράταση της αναστολής εισαγωγών εξακολουθούσε να καλύπτει το σύνολο των χωρών που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ.
Αφετέρου, διαπιστώνεται, όπως άλλωστε υποστήριξαν και οι ενάγοντες, ότι ούτε από την απόφαση 2005/862 προκύπτει ότι η Επιτροπή έλαβε υπόψη τα αποτελέσματα της έκθεσης του National Emergency Epidemiology Group (βλ. ανωτέρω σκέψη 20), στην οποία αναφερόταν ότι, κατόπιν σύγχυσης των δειγμάτων, ένα προσβεβλημένο από τον ιό H5N1 πτηνό που εντοπίστηκε στο κέντρο απομόνωσης του Essex είχε εκ παραδρομής καταχωρισθεί ως προερχόμενο από το Σουρινάμ της Νότιας Αμερικής, ενώ στην πραγματικότητα προερχόταν από την Ταϊβάν της Ασίας. Όμως παρά αυτήν την ιδιαιτέρως κρίσιμη για τον ορθό καθορισμό των ζωνών κινδύνου πληροφορία, βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496, πληροφορία, η Επιτροπή παρέλειψε να εξηγήσει, τόσο με την απόφαση 2005/862 όσο και στο πλαίσιο της δίκης, τους λόγους για τους οποίους εξακολουθούσε να κρίνει αναγκαία τη διατήρηση της αναστολής των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από τη Νότια Αμερική, ενδεχομένως και από ολόκληρη την αμερικανική ήπειρο.
Εντεύθεν προκύπτει ότι, όπως συνέβη με την έκδοση της απόφασης 2005/760, η απόφαση 2005/862 εκδόθηκε κατά κατάφωρη παράβαση του καθήκοντος επιμέλειας και της υποχρέωσης αιτιολόγησης που υπέχει η Επιτροπή. Εξάλλου, όσον αφορά τις πληροφορίες που είχε τότε στη διάθεσή της η Επιτροπή ή θα μπορούσε να έχει αν εκπλήρωνε ορθώς το καθήκον της συλλογής αποδείξεων και ασκούσε συναφώς το περιθώριό της εκτίμησης, διαπιστώνεται ότι η διατήρηση της αναστολής των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από το σύνολο των χωρών που ανήκουν τις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ αποτελούσε προδήλως δυσανάλογο μέτρο. Συγκεκριμένα, λαμβανομένου υπόψη ότι δεν είχε αποδειχθεί η μόλυνση πτηνών εισαγόμενων από τη Νότια Αμερική και ότι η επιδημία του ιού H5N1 είχε εξαπλωθεί μόνο στο Κουβέιτ και στην Ουκρανία, δεν επιτρεπόταν στην Επιτροπή, ελλείψει άλλων καίριων εμπειρικών και επιστημονικών αποδεικτικών στοιχείων, να παρατείνει την αναστολή των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από το σύνολο των χωρών που ανήκουν τις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ, όπως αυτή επιβλήθηκε με την απόφαση 2005/760.
Κατά συνέπεια, πρέπει να συναχθεί ότι η απόφαση 2005/862 εκδόθηκε επίσης κατά κατάφωρη παραβίαση των αρχών της επιμέλειας και της αναλογικότητας, γεγονός που μπορεί να θεμελιώσει την ευθύνη της Ένωσης.
Επί της νομιμότητας της απόφασης 2006/79
Η αιτιολογική σκέψη 2 της απόφασης 2006/79 προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι, «[μ]ετά την εκδήλωση της γρίπης των πτηνών που προκλήθηκε από ένα υψηλής παθογένειας στέλεχος του ιού H5N1 στη νοτιοανατολική Ασία από τον Δεκέμβριο του 2003, η Επιτροπή έλαβε διάφορα προστατευτικά μέτρα σε σχέση με την γρίπη των πτηνών». Περαιτέρω, η αιτιολογική σκέψη 3 της εν λόγω απόφασης προβλέπει τα εξής:
«Εφόσον αναφέρθηκαν νέα κρούσματα της γρίπης των πτηνών σε ορισμένες χώρες μέλη του Διεθνούς Γραφείου Επιζωοτιών (ΔΓΕ), οι περιορισμοί που αφορούν μετακινήσεις πτηνών συντροφιάς και τις εισαγωγές άλλων πτηνών από ορισμένες περιοχές κινδύνου θα πρέπει να συνεχισθούν. Ως εκ τούτου ενδείκνυται η παράταση της εφαρμογής των αποφάσεων 2005/759 […] και 2005/760 […]».
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι, πέραν της αναφοράς στην εκδήλωση εστίας γρίπης των πτηνών προκληθείσα από στέλεχος του ιού H5N1 υψηλής παθογονικότητας στη Νοτιοανατολική Ασία από τον Δεκέμβριο του 2003, η Επιτροπή δεν διευκρινίζει τη γεωγραφική προέλευση αυτών των «νέων κρουσμάτων γρίπης των πτηνών» ούτε στο πλαίσιο της αιτιολογίας της απόφασης 2006/79 ούτε με τα υπομνήματά της. Μόνον από το από 16 Φεβρουαρίου 2006 έγγραφο της Επιτροπής που προσκόμισαν οι ενάγοντες, το οποίο βεβαίως έπεται της έκδοσης της απόφασης 2006/79, προκύπτει ότι η απόφαση περί παράτασης αιτιολογείται κυρίως από την εμφάνιση και τη γρήγορη εξάπλωση του ιού H5N1 στην Τουρκία, καθώς και από το γεγονός ότι υπήρξε ελάχιστη, αν όχι μηδενική, πληροφόρηση όσον αφορά τον έλεγχο της γρίπης των πτηνών από χώρες συνορεύουσες με την Τουρκία. Επιπλέον, στην επισκόπηση των εκθέσεων του ΔΓΕ κατά το διάστημα μεταξύ 2004 και 2007 που υποβλήθηκαν από τους ενάγοντες και των οποίων το περιεχόμενο δεν αμφισβητήθηκε από την Επιτροπή διευκρινίζεται ότι, κατά το διάστημα μεταξύ 30ής Νοεμβρίου 2005 και 31ης Ιανουαρίου 2006, αναφέρθηκαν νέα κρούσματα σχετιζόμενα με τον ιό H5N1 σε τρίτες χώρες και συγκεκριμένα στην Κίνα, στην Κροατία, στην Ινδονησία, στη Ρουμανία, στη Ρωσία, στην Ταϋλάνδη, στην Τουρκία, στην Ουκρανία και στο Χονγκ Κονγκ.
Ωστόσο, και αν ακόμα υποτεθεί ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε κατά την έκδοση της απόφασης 2006/79 στις πληροφορίες που προαναφέρθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, ενώ δεν απέδειξε ούτε ότι τις είχε στη διάθεσή της ούτε ότι τις είχε χρησιμοποιήσει πριν από την έκδοση της επίμαχης απόφασης περί παράτασης, μολονότι οι πληροφορίες αυτές θα μπορούσαν να εξηγήσουν τον αόριστο ισχυρισμό της που περιγράφεται στην ανωτέρω σκέψη 113, εντούτοις, αφενός, δεν εξήγησε το συμπέρασμά της ότι αυτά τα «νέα κρούσματα» δικαιολογούσαν την παράταση της απαγόρευσης εισαγωγών άγριων πτηνών από όλες τις χώρες που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ και, αφετέρου, δεν παρέσχε αποδεικτικά στοιχεία προς στήριξη του συμπεράσματος αυτού. Ειδικότερα, το γεγονός και μόνον ότι η επιδημία εξαπλώθηκε στην Τουρκία δεν μπορούσε, ελλείψει άλλων λυσιτελών εξηγήσεων και αποδείξεων, να δικαιολογήσει την αναστολή των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από τη Νότια Αμερική και την Ωκεανία.
Συνεπώς, πρέπει να συναχθεί ότι, κατά την έκδοση της απόφασης 2006/79, η Επιτροπή παρέβη επίσης το καθήκον της επιμέλειας και παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας κατά τρόπο δυνάμενο να θεμελιώσει την ευθύνη της Ένωσης.
Επί της νομιμότητας της απόφασης 2006/405
Η αιτιολογική σκέψη 8 της απόφασης 2006/405 ορίζει τα εξής:
«Ο κίνδυνος για την [Ένωση] από το ασιατικό στέλεχος της γρίπης των πτηνών δεν έχει μειωθεί. Εξακολουθούν να εντοπίζονται κρούσματα σε άγρια πτηνά στην [Ένωση] και σε άγρια πτηνά και σε πουλερικά σε πολλές τρίτες χώρες, συμπεριλαμβανομένων χωρών μελών του Διεθνούς Γραφείου Επιζωοτιών (ΔΓΕ). Επιπλέον, ο εν λόγω ιός φαίνεται να αποκτά όλο και περισσότερο ενδημικό χαρακτήρα σε ορισμένα μέρη του κόσμου. Επομένως πρέπει να επεκταθεί η ισχύς των μέτρων προστασίας που ορίζονται στις αποφάσεις […] 2005/759 [και] 2005/760 […].»
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή, εκ νέου, δεν προσδιορίζει ούτε με την απόφαση 2006/405 ούτε με τα υπομνήματά της τις οικείες χώρες, όταν αναφέρεται, με ιδιαιτέρως αόριστο τρόπο, σε «διάφορες τρίτες χώρες, περιλαμβανομένων των χωρών μελών του ΔΓΕ». Από την επισκόπηση των εκθέσεων του ΔΓΕ κατά το διάστημα μεταξύ 2004 και 2007 (βλ. ανωτέρω σκέψη 118) προκύπτει εντούτοις ότι τα νέα κρούσματα που εμφανίσθηκαν μεταξύ 31ης Ιανουαρίου και 31ης Μαΐου 2006 σε τρίτες χώρες δεν αφορούν ούτε την Αμερική ούτε την Ωκεανία. Συνεπώς, και αν ακόμα υποτεθεί ότι η Επιτροπή είχε τότε στη διάθεσή της τις πληροφορίες αυτές, γεγονός που θα μπορούσε να εξηγήσει τον αόριστο ισχυρισμό της που περιγράφεται στην ανωτέρω σκέψη 113, δεν απέδειξε ότι είχε εκπληρώσει το καθήκον της επιμέλειας, ότι είχε τηρήσει την αρχή της αναλογικότητας και ότι βασίμως μπορούσε, επομένως, να διατηρήσει την αναστολή των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από όλες τις χώρες που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να συναχθεί ότι η παράνομη συμπεριφορά που επέδειξε η Επιτροπή από την έκδοση της απόφασης 2005/760 και εφεξής δεν έπαυσε κατά την έκδοση της απόφασης 2006/405.
Επί της νομιμότητας της απόφασης 2006/522
Προς δικαιολόγηση της νέας παράτασης της αναστολής των εισαγωγών άγριων πτηνών, η Επιτροπή αναφέρεται, με την αιτιολογική σκέψη 7 της απόφασης 2006/522 στη «σημερινή […] κατάσταση […] της υγείας των ζώων όσον αφορά τη γρίπη των πτηνών [επισημαίνοντας ότι] αναμένεται η προβλεπόμενη έκδοση της γνώμης της ΕΑΑΤ τον Οκτώβριο […]».
Όπως προκύπτει από την επισκόπηση των εκθέσεων του ΔΓΕ το διάστημα μεταξύ 2004 και 2007 (βλ. ανωτέρω σκέψη 118), κατά την έκδοση της απόφασης 2006/522, κανένα νέο κρούσμα της γρίπης των πτηνών δεν είχε εμφανισθεί σε ορισμένες περιοχές του κόσμου, μεταξύ άλλων στη Νότια Αμερική και στην Ωκεανία. Επιπλέον, το γεγονός και μόνον ότι η ΕΑΑΤ βρισκόταν σε διαδικασία κατάρτισης και έκδοσης δεύτερης γνωμοδότησης, το αντικείμενο της οποίας δεν ήταν ο προσδιορισμός της γεωγραφικής έκτασης του κινδύνου εξάπλωσης της γρίπης των πτηνών που συνδέεται ιδίως με τις διαδρομές των αποδημητικών άγριων πτηνών (βλ. ανωτέρω σκέψη 90), δεν μπορούσε να απαλλάξει την Επιτροπή από το καθήκον της επιμέλειας και την υποχρέωσή της αιτιολόγησης, όσον αφορά τους λόγους που δύνανται να δικαιολογήσουν τη διατήρηση της αναστολής των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από το σύνολο των χωρών που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ, ούτε από την υποχρέωσή της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας.
Συνεπώς, εκδίδοντας την απόφαση 2006/522, η Επιτροπή διαιώνισε την παράνομη συμπεριφορά που επέδειξε από την έκδοση της απόφασης 2005/760 και εφεξής.
Επί της νομιμότητας της απόφασης 2007/21
Η αιτιολογική σκέψη 2 της απόφασης 2007/21 αναφέρεται στην έκδοση, στις 27 Οκτωβρίου 2006, της δεύτερης γνωμοδότησης της ΕΑΑΤ η οποία δημοσιεύθηκε στις 14 Νοεμβρίου 2006. Η αιτιολογική σκέψη 4 της απόφασης αυτής έχει ως εξής:
«Όσον αφορά τα μέτρα που ορίζονται στην απόφαση 2005/760[…] , η Επιτροπή ξεκίνησε την αξιολόγηση της γνώμης αμέσως μετά την ανακοίνωση της τελευταίας, ενώ μια πρώτη ανάλυση της γνώμης και πιθανές τροποποιήσεις των μέτρων συζητήθηκαν σε συνεδρίαση ομάδας εργασίας εμπειρογνωμόνων στο πλαίσιο της μόνιμης επιτροπής για την τροφική αλυσίδα και την υγεία των ζώων στις 14 Νοεμβρίου 2006 και στη συνεδρίαση της μόνιμης επιτροπής για την τροφική αλυσίδα και την υγεία των ζώων στις 27 Νοεμβρίου 2006. Ωστόσο, με βάση την τρέχουσα κατάσταση της υγείας των ζώων παγκοσμίως σε σχέση με τη γρίπη των πτηνών και με σκοπό να δοθεί η δυνατότητα στα κράτη μέλη, όπως αυτά υπέδειξαν στη συνεδρίαση της 27ης Νοεμβρίου 2006, και στην Επιτροπή, σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, να οριστικοποιήσουν την αξιολόγησή τους και να προετοιμάσουν τα μέτρα που θα θεσπιστούν, οι περιορισμοί που προβλέπονται στην απόφαση 2005/760[…] θα πρέπει να συνεχιστούν για μια σύντομη μεταβατική περίοδο.»
Διαπιστώνεται ότι, λαμβανομένου υπόψη του περιορισμένου αντικειμένου της επιστημονικής εκτίμησης που ζητήθηκε για την κατάρτιση της δεύτερης γνωμοδότησης της ΕΑΑΤ (βλ. ανωτέρω σκέψη 90), η προσωρινή εκτίμηση του περιεχομένου της εν λόγω γνωμοδότησης από την Επιτροπή δεν μπορούσε να δικαιολογήσει τη μέχρι τότε παράνομη συμπεριφορά της, η οποία κατέληξε στη διατήρηση μιας υπερβολικά εκτεταμένης αναστολής των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από ολόκληρο τον κόσμο. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν μπορεί να επικαλεστεί την ανάλυση της γνωμοδότησης αυτής υποστηρίζοντας ότι με την ανάλυση αυτή εκπλήρωσε το καθήκον της επιμέλειας και την υποχρέωσή της να αποδείξει ότι πληρούνταν οι προϋποθέσεις πλήρους αναστολής των εισαγωγών, περιλαμβανομένης της Αμερικής και της Ωκεανίας. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν παρέσχε ούτε με την απόφαση 2007/21 ούτε κατά τη διάρκεια της δίκης στοιχεία που να καθιστούν δυνατό για το Γενικό Δικαστήριο να εκτιμήσει το αντικείμενο και την κρισιμότητα της «τρέχουσα[ς] κατάσταση[ς] της υγείας των ζώων παγκοσμίως» στην οποία αναφέρθηκε η Επιτροπή, γενικώς και αορίστως, με την αιτιολογική σκέψη 4, τελευταία περίοδος, της εν λόγω απόφασης.
Τέλος, ακόμη και αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η Επιτροπή επισήμανε με το από 31 Ιανουαρίου 2007 έγγραφό της, ήτοι σε στάδιο μεταγενέστερο της έκδοσης της απόφασης 2007/21, ότι ήδη από το 2006 τα άγρια πτηνά διαδραμάτιζαν πρωτεύοντα ρόλο στην εξάπλωση της γρίπης των πτηνών, γεγονός που δικαιολογεί την παράταση της αναστολής των εισαγωγών άγριων πτηνών μέχρι την 1η Ιουλίου 2007, τούτο δεν μεταβάλλει το γεγονός ότι η Επιτροπή παρέλειψε να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους η διαπίστωση αυτή δικαιολογούσε τη διατήρηση της αναστολής αυτής σε παγκόσμια κλίμακα συμπεριλαμβανομένων περιοχών στις οποίες δεν είχε διαπιστωθεί κανένα κρούσμα γρίπης των πτηνών.
Συνεπώς, πρέπει να συναχθεί ότι, εκδίδοντας την απόφαση 2007/21, η Επιτροπή διαιώνισε την κατάφωρη παραβίαση των αρχών της επιμέλειας και της αναλογικότητας.
Επί της νομιμότητας της απόφασης 2007/183
Η απόφαση 2007/183 παραπέμπει, καταρχάς, με την αιτιολογική της σκέψη 3, στη δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ και, ακολούθως, με την αιτιολογική της σκέψη 4, στον κανονισμό 318/2007, ο οποίος περιλαμβάνει νέους όρους υγειονομικού ελέγχου, «αυστηρότερο[υς] από εκείνους που ισχύουν σήμερα», οι οποίοι επρόκειτο να τεθούν σε ισχύ από 1ης Ιουλίου 2007. Με τις αιτιολογικές σκέψεις 5 και 6 της ίδιας απόφασης διευκρινίζεται ότι, «[μ]ε βάση τη [δεύτερη] επιστημονική [γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ] και την τρέχουσα κατάσταση της υγείας των ζώων παγκοσμίως σε σχέση με τη γρίπη των πτηνών, δεν πρέπει να πραγματοποιούνται εισαγωγές των πτηνών αυτών χωρίς αυστηρές απαιτήσεις» και επομένως «[έπρεπε] να συνεχιστεί η εφαρμογή των μέτρων προστασίας που προβλέπονται στην απόφαση 2005/760[…] έως τις 30 Ιουνίου 2007».
Από την προαναφερθείσα στην προηγούμενη σκέψη αιτιολογία προκύπτει ότι, κατά τον χρόνο έκδοσης της απόφασης 2007/183, η Επιτροπή προδήλως δεν είχε παύσει την παράνομη συμπεριφορά που είχε επιδείξει από την έκδοση της απόφασης 2005/760 και εφεξής, και εξακολουθούσε να αιτιολογεί την παράταση της αναστολής των εισαγωγών άγριων πτηνών από όλον τον κόσμο επικαλούμενη γενικώς και αορίστως τη δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ, την «τρέχουσα κατάσταση της υγείας των ζώων παγκοσμίως», καθώς και τη σχεδιαζόμενη τότε θέση σε ισχύ του κανονισμού 318/2007 ο οποίος προέβλεπε, κατά την Επιτροπή, αυστηρότερους όρους υγειονομικού ελέγχου. Η Επιτροπή πάντως δεν απέδειξε αν και κατά πόσον η δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ, ειδικότερα, της επέτρεπε να διατηρήσει μια τέτοια πλήρη αναστολή των εισαγωγών, τουλάχιστον από γεωγραφικής άποψης.
Συνεπώς, ανεξαρτήτως του ζητήματος της νομιμότητας του κανονισμού 318/2007, πρέπει να συναχθεί ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας την απόφαση 2007/21, διαιώνισε την κατάφωρη παραβίαση των αρχών της επιμέλειας και της αναλογικότητας, όπως διαπιστώθηκε ανωτέρω.
γ) Επί της νομιμότητας του κανονισμού 318/2007
Επί του περιεχομένου της προσβολής του κανονισμού 318/2007
Οι ενάγοντες υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, πρώτον, με το πρώτο και το δεύτερο σκέλος του πρώτου ισχυρισμού, ότι ο κανονισμός 318/2007 στερείται νομικής βάσης και δεν μπορεί να στηριχθεί στη δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ, δεύτερον, με το πρώτο και το δεύτερο σκέλος του δεύτερου ισχυρισμού που προβλήθηκε επικουρικώς, ότι ο κανονισμός αυτός εκδόθηκε κατά παραβίαση, αφενός, των αρχών της αναλογικότητας και της ίσης μεταχείρισης, για τον λόγο ότι η απαγόρευση των εισαγωγών άγριων πτηνών δεν αποτελεί πρόσφορο μέσο για την αποτροπή της εξάπλωσης της γρίπης των πτηνών και ότι τα μέτρα που ελήφθησαν ήταν δυσμενέστερα για τα άγρια πτηνά σε σχέση με άλλα είδη πτηνών, και, αφετέρου, κατά προσβολή των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας και ελεύθερης άσκησης οικονομικής δραστηριότητας, όπως αυτές κατοχυρώνονται από τον Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που διακηρύχθηκε 7 Δεκεμβρίου 2000 στη Νίκαια (
EE C 364, σ. 1
), και, τρίτον, με τον τρίτο ισχυρισμό που προβλήθηκε όλως επικουρικώς, ότι η έκδοση του κανονισμού αυτού θεμελιώνει την ευθύνη της Ένωσης από νόμιμη πράξη.
Πρέπει να εξεταστεί καταρχάς το πρώτο σκέλος του πρώτου ισχυρισμού.
Επί της επαρκούς νομικής βάσης του κανονισμού 318/2007
Οι ενάγοντες υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι ο κανονισμός 318/2007 στερείται νομικής βάσης.
Η Επιτροπή αμφισβητεί το επιχείρημα αυτό και το απορρίπτει, κατ’ ουσίαν, ως αλυσιτελές. Κατά το άρθρο 33 ΕΚ, η κοινή γεωργική πολιτική αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, στην αύξηση της παραγωγικότητας της γεωργίας, στη σταθεροποίηση των αγορών και στην ασφάλεια των εφοδιασμών, οι δε σκοποί αυτοί μπορούν να εκπληρωθούν μόνον αν τα ζώα που αφορούν οι εν λόγω δραστηριότητες προστατεύονται από τις μεταδοτικές ασθένειες, όπως σαφώς προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών 91/496 και 92/65. Η Επιτροπή παραπέμπει περαιτέρω στις διατάξεις του άρθρου 17, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 3, στοιχεία αʹ και γʹ, της οδηγίας 92/65, και υποστηρίζει ότι η τελευταία αυτή οδηγία και η οδηγία 91/496 της επέτρεπαν να εκδώσει τον κανονισμό 318/2007
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι ο κανονισμός 318/2007, επιτρέποντας, με το άρθρο του 5, στοιχείο αʹ, την εισαγωγή μόνον των πτηνών που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία (βλ. ανωτέρω σκέψη 50), οδηγεί σε μια πλήρη έμμεση απαγόρευση της εισαγωγής άγριων πτηνών αιχμαλωτιζόμενων στο φυσικό τους περιβάλλον, όπως επιβεβαιώνουν τόσο η αιτιολογική σκέψη 9 του εν λόγω κανονισμού όσο και η δυνάμει του άρθρου 19 του ίδιου κανονισμού κατάργηση της απόφασης 2000/666 η οποία αρχικώς επέτρεπε τις εισαγωγές πτηνών στην Ένωση από χώρες μέλη του ΔΓΕ (βλ. ανωτέρω σκέψεις 45 και 46). Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο σημειώνει ότι η Επιτροπή, με τα υπομνήματά της, επιβεβαιώνει ότι αποκλείστηκε κάθε δυνατότητα προσφυγής σε μηχανισμό απομόνωσης όσον αφορά τα άγρια πτηνά, αποδημητικά και μη, που αιχμαλωτίζονται στο φυσικό τους περιβάλλον.
Πρέπει κατά συνέπεια να εξεταστεί αν ο κανονισμός 318/2007 έχει επαρκή νομική βάση κατά το μέτρο που θέτει πλήρη και άνευ διαφοροποιήσεων απαγόρευση εισαγωγής όσον αφορά τα άγρια πτηνά που αιχμαλωτίζονται στο φυσικό τους περιβάλλον.
Πρώτον, πρέπει να υπομνησθεί ότι το καθεστώς βάσει του οποίου τίθενται οι όροι υγειονομικού ελέγχου που διέπουν το εμπόριο και τις εισαγωγές ζώων στην Ένωση, όπως εγκαθιδρύθηκε, μεταξύ άλλων, από την οδηγία 92/65 και ειδικότερα από το άρθρο της 17, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και παράγραφος 3, καθώς και από το άρθρο της 18, παράγραφος 1, πρώτη και τέταρτη περίπτωση, στους οποίους στηρίζεται ο κανονισμός κανονισμού 318/2007 (βλ. ανωτέρω σκέψη 45), ερείδεται στην αρχή κατά την οποία, για λόγους υγειονομικού ελέγχου και πρόληψης, κάθε εισαγωγή ζώων προερχόμενων από τρίτες χώρες καταρχήν απαγορεύεται, επιτρέπεται δε μόνον κατόπιν χορήγησης ρητής άδειας, εφόσον έχουν ολοκληρωθεί οι σχετικές διατυπώσεις και οι προηγούμενοι υποχρεωτικοί έλεγχοι.
Πράγματι, ο καθορισμός, σε επίπεδο δικαίου της Ένωσης, ενιαίων κανόνων υγειονομικού ελέγχου που διέπουν την κυκλοφορία την αγορά ζώων, όπως προκύπτει από τη δεύτερη, τρίτη και τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 92/65, δεν σκοπεί μόνο στην απελευθέρωση του εμπορίου ζώων και προϊόντων ζωικής προέλευσης εντός της εσωτερικής αγοράς, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 9 και το κεφάλαιο II της εν λόγω οδηγίας που τιτλοφορείται «Διατάξεις για το εμπόριο», αλλά και στον καθορισμό των όρων που διέπουν τις εισαγωγές στην Ένωση ζώων προερχόμενων από τρίτες χώρες, όπως προκύπτει από τις διατάξεις του κεφαλαίου III της ίδιας οδηγίας του τιτλοφορείται «Διατάξεις που εφαρμόζονται στις εισαγωγές στην [Ένωση]». Συνεπώς, σύμφωνα με την αρχή της προηγούμενης λήψης αδείας, η απόφαση 2000/666 (βλ. ανωτέρω σκέψη 7), που στηριζόταν στις ίδιες διατάξεις της οδηγίας 92/65 με τον κανονισμό 318/2007, επέτρεπε τις εισαγωγές στην Ένωση πτηνών προερχόμενων αποκλειστικά από τις χώρες που έχουν καταχωριστεί ως μέλη του ΔΓΕ, σύμφωνα με το παράρτημα Δ της οδηγίας αυτής, και που, κατά την αιτιολογική σκέψη της 4, εξασφάλιζαν την τήρηση των «γενικ[ών] όρ[ων] του τμήματος του σχετικού με την κτηνιατρική δεοντολογία και την πιστοποίηση για τη διενέργεια διεθνών συναλλαγών».
Δεύτερον, η αρχή της προηγούμενης λήψης αδείας για κάθε εισαγωγή από τρίτες χώρες εκφράζεται ρητώς στις διατάξεις που διέπουν τις εισαγωγές στην Ένωση, όπως περιλαμβάνονται στο κεφάλαιο III της οδηγίας 92/65 και ειδικότερα στο άρθρο της 17, παράγραφος 2, που ορίζει, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«Στην [Ένωση] μπορούν να εισάγονται μόνο ζώα […] που αναφέρονται στο άρθρο 11 και ανταποκρίνονται στις ακόλουθες απαιτήσεις:
α)
που προέρχονται από τρίτη χώρα που περιλαμβάνεται σε κατάλογο που θα καταρτιστεί σύμφωνα με την παράγραφο 3[, στοιχείο αʹ] ·
β)
συνοδεύονται από υγειονομικό πιστοποιητικό […]».
Εντεύθεν προκύπτει ότι μια εισαγωγή στην Ένωση μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνον εφόσον τηρούνται οι επιταγές που ρητώς προσδιορίστηκαν στις ανωτέρω σκέψεις 141 και 142, μεταξύ των οποίων και εκείνη που αφορά την προέλευση του εισαγόμενου ζώου από τρίτη χώρα περιλαμβανόμενη σε κατάλογο τον οποίο η Επιτροπή πρέπει να καταρτίσει σύμφωνα με την καλούμενη διαδικασία, «[επιτροπολογίας]», βάσει του άρθρου 26 της οδηγίας 92/65, σε συνδυασμό με το άρθρο 17 της οδηγίας 89/662 το οποίο, ως είχε κατά τον χρόνο της υπό κρίση διαφοράς, προέβλεπε την εφαρμογή του άρθρου 5, σχετικά με τη διαδικασία καθορισμού κανονιστικών ρυθμίσεων, της απόφασης 1999/468/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1999, για τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (
EE L 184, σ. 23
). Συνεπώς, βάσει του άρθρου 17, παράγραφος 2, της οδηγίας 92/65, η Επιτροπή δύναται να αποκλείσει ή να διαγράψει ορισμένες τρίτες χώρες από τον κατάλογο αυτό, με συνέπεια να απαγορεύεται αυτομάτως κάθε εισαγωγή ζώων προερχόμενων από τις εν λόγω χώρες.
Τρίτον, όπως προκύπτει από το άρθρο 17, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 92/65, η Επιτροπή δύναται επίσης να καθορίσει τους «ειδικο[ύς] όρο[υς] υγειονομικού ελέγχου –ιδίως εκείνο[υς] που στοχεύουν στην προστασία της [Ένωσης] από ορισμένες εξωτικές ασθένειες», όπως είναι η γρίπη των πτηνών. Εξάλλου, δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, πρώτη περίπτωση, της ίδιας οδηγίας, «[σ]τον αναφερόμενο στην παράγραφο 3 κατάλογο μπορούν να εγγράφονται μόνον οι τρίτες χώρες ή μέρη τρίτων χωρών από τις οποίες δεν απαγορεύονται […] λόγω απουσίας ασθενειών όπως αυτές του παραρτήματος Α ή οποιασδήποτε άλλης ασθένειας που είναι εξωτική για την [Ένωση]».
Ομοίως, δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 1, πρώτη και τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 92/65, «[τ]α κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα ζώα, […] που αναφέρονται στην παρούσα οδηγία να εισάγονται στην [Ένωση]» μόνον εφόσον συνοδεύονται από πιστοποιητικό που εκδίδεται από τον επίσημο κτηνίατρο, το οποίο καταρτίζεται, ανάλογα με τα είδη, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 26 της ίδιας οδηγίας. Συναφώς, πρέπει να διευκρινισθεί ότι το άρθρο 7, σημείο A, της οδηγίας 92/65 προβλέπει ότι «[τ]α κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να επιτρέπεται το εμπόριο των πτηνών που δεν αφορά η οδηγία 90/539/ΕΟΚ[, δηλαδή τα πουλερικά και τα αυγά προς επώαση,] μόνον εφόσον ανταποκρίνονται» σε ορισμένες εναλλακτικές απαιτήσεις, όπως το να προέρχονται από εκμετάλλευση στην οποία δεν έχει διαγνωσθεί η γρίπη των πτηνών κατά τις 30 ημέρες που προηγούνται της αποστολής ή από εκμετάλλευση ή ζώνη για την οποία δεν ισχύουν περιορισμοί λόγω μέτρων καταπολέμησης της ψευδοπανώλης ή το να έχουν παραμείνει σε απομόνωση στην εκμετάλλευση στην οποία τοποθετήθηκαν μετά την είσοδο στο έδαφος της Ένωσης.
Από το σύνολο των ανωτέρω διατάξεων και εκτιμήσεων προκύπτει ότι η Επιτροπή διαθέτει ευρεία εξουσία εκτίμησης όσον αφορά τη θέσπιση «κανόν[ων] υγειονομικού ελέγχου οι οποίοι θα διέπουν τη διάθεση στην αγορά ζώων», κατά την έννοια της πέμπτης αιτιολογικής σκέψης της οδηγίας 92/65, η οποία περιλαμβάνει κατά λογική αναγκαιότητα τη δυνατότητα να μην επιτρέπεται η εισαγωγή στην Ένωση ορισμένων ειδών ζώων προερχόμενων από χώρες που δεν πληρούν τους προαναφερθέντες όρους εισαγωγής.
Τέταρτον, μολονότι η οδηγία 92/65 στηρίζεται αποκλειστικά στο άρθρο 37 ΕΚ περί της κοινής γεωργικής πολιτικής, διαπιστώνεται ότι η οδηγία αυτή εντάσσεται επίσης στο πλαίσιο της εφαρμογής της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα της προστασία της υγείας και του περιβάλλοντος βάσει των άρθρων 152 ΕΚ και 174 ΕΚ και, επομένως, πρέπει επίσης να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα της αρχής της πρόληψης (βλ. ανωτέρω σκέψεις 78 έως 80). Συνεπώς, δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 92/65, που αναφέρεται στη δυνατότητα της Επιτροπής να καθορίζει «ειδικο[ύς] όρο[υς] υγειονομικού ελέγχου –ιδίως εκείνο[υς] που στοχεύουν στην προστασία της [Ένωσης] από ορισμένες εξωτικές ασθένειες», εκπληρώνεται ο σκοπός προστασίας και προφύλαξης, ο οποίος είναι συνυφασμένος με την αρχή της πρόληψης. Λαμβανομένης πάντως υπόψη της ευρείας εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει η Επιτροπή κατά την εφαρμογή της αρχής της πρόληψης στο πλαίσιο αυτό (βλ. ανωτέρω σκέψη 82), οι διατάξεις, μεταξύ άλλων, του άρθρου 17, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 92/65 δεν μπορούν να τυγχάνουν συσταλτικής ερμηνείας. Ως εκ τούτου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις αυτές επιτρέπουν στη Επιτροπή να απαγορεύει, ως μέτρο υγειονομικού ελέγχου, τις εισαγωγές ορισμένων ζώων προερχόμενων από τρίτες χώρες, όταν τα ζώα αυτά ενέχουν κίνδυνο για την υγεία του ανθρώπου και των ζώων κατά την έννοια της προμνησθείσας στις ανωτέρω σκέψεις 78 και 80 νομολογίας.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να απορριφθεί η αιτίαση που αντλείται από έλλειψη επαρκούς νομικής βάσης για την έκδοση του κανονισμού 318/2007 και από την επιβολή πλήρους απαγόρευσης των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από τρίτες χώρες.
Επί της προβαλλόμενης παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας
Οι ενάγοντες προβάλλουν ότι ο κανονισμός 318/2007 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, στο μέτρο που απαγορεύει την εισαγωγή όλων των άγριων πτηνών, ενώ μόνον τα αποδημητικά άγρια πτηνά ευθύνονται για την εξάπλωση της γρίπης των πτηνών. Οι ενάγοντες προβάλλουν επίσης παραβίαση της εν λόγω αρχής με την αιτιολογία ότι η Επιτροπή, επιτρέποντας τις εισαγωγές των εκτρεφόμενων σε αιχμαλωσία πτηνών και όχι των άγριων πτηνών, επέτρεψε τις εισαγωγές της πλέον επικίνδυνης κατηγορίας πτηνών. Πρέπει πάντως να διευκρινιστεί ότι, στο πλαίσιο του τρίτου ισχυρισμού, οι ενάγοντες, αντιθέτως προς τις αντιρρήσεις τους σχετικά με την απόφαση 2005/760 και τις αποφάσεις περί παράτασης, δεν υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας τον κανονισμό 318/2007, παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας ιδίως λόγω της γεωγραφικής έκτασης της απαγόρευσης των εισαγωγών άγριων πτηνών.
Πρώτον, κατά το μέτρο που οι ενάγοντες κρίνουν ότι ο κανονισμός 318/2007 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας λόγω του ότι η Επιτροπή απαγόρευσε τις εισαγωγές όλων των άγριων πτηνών, ενώ μόνον τα αποδημητικά άγρια πτηνά ευθύνονται για την εξάπλωση της γρίπης των πτηνών, πρέπει να υπομνησθεί ότι, με την αιτιολογική σκέψη 9 του εν λόγω κανονισμού, η Επιτροπή δικαιολόγησε την εφαρμογή των επίμαχων μέτρων στο σύνολο των εισαγωγών άγριων πτηνών ως εξής:
«Μια άλλη σύσταση της ΕΑΑΤ αφορά την εισαγωγή πτηνών που συλλαμβάνονται απευθείας από την άγρια πανίδα. Στην επιστημονική γνώμη προσδιορίζεται ο κίνδυνος που προκαλείται από τα πτηνά που ενδέχεται να έχουν προσβληθεί λόγω πλευρικής μετάδοσης από άλλα προσβεβλημένα άγρια πτηνά και από το μολυσμένο περιβάλλον, καθώς επίσης και μέσω μετάδοσης της νόσου από προσβεβλημένα πουλερικά. Συνεκτιμώντας τον ρόλο που διαδραματίζουν τα άγρια αποδημητικά πτηνά για την εξάπλωση της γρίπης των πτηνών από την Ασία στην Ευρώπη το 2005 και το 2006, είναι σκόπιμο να περιοριστούν οι εισαγωγές πτηνών εκτός των πουλερικών μόνο σε πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία.»
Περαιτέρω, στη δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ, στην οποία στηρίζεται επί του σημείου αυτού η Επιτροπή, αναφέρεται ότι στην πλειονότητά τους τα εισαγόμενα άγρια πτηνά, πλην των πουλερικών, δεν πρόκειται να προσβληθούν ή γίνουν φορείς των μολυσματικών παραγόντων που περιλαμβάνονται στον κατάλογο του ΔΓΕ. Η ΕΑΑΤ διευκρίνισε εντούτοις, μεταξύ άλλων, ότι η γρίπη των πτηνών ήταν σημαντικός μολυσματικός παράγοντας λόγω της νοσογόνου ικανότητάς της για τα ζώα και/ή τον άνθρωπο. Εξάλλου, με την εν λόγω γνωμοδότηση η ΕΑΑΤ επισήμανε ότι τα άγρια πτηνά μπορούσαν να έχουν προσβληθεί από νόσο λόγω πλευρικής μετάδοσης της εν λόγω νόσου από άλλα προσβεβλημένα άγρια πτηνά και από το μολυσμένο περιβάλλον, καθώς επίσης και μέσω μετάδοσης της νόσου από προσβεβλημένα πουλερικά.
Εν προκειμένω, οι διάδικοι συμφωνούν ως προς το ότι τα αποδημητικά άγρια πτηνά αποτελούν πηγή μετάδοσης της γρίπης των πτηνών. Η εκτίμηση αυτή επιβεβαιώνεται από τη γνωμοδότηση της επιστημονικής επιτροπής για την υγεία και τις καλές συνθήκες διαβίωσης των ζώων της Γενικής Διεύθυνσης «Υγεία και καταναλωτές» της Επιτροπής, της 27ης Ιουνίου 2000 (στο εξής: γνωμοδότηση της επιστημονικής επιτροπής), καθώς και από τη δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ με την οποία επισημαίνεται πράγματι ότι τα πτηνά που έχουν προσβληθεί από χρόνια νόσο και ειδικότερα τα χηνόμορφα μπορούν να εκκρίνουν τον ιό της γρίπης των πτηνών κατά τη διάρκεια μεγαλύτερης περιόδου από την 30 ημερών περίοδο απομόνωσης.
Διαπιστώνεται ωστόσο ότι τα άγρια πτηνά που εισάγονται από τρίτες χώρες δεν είναι πάντα αποδημητικά. Συγκεκριμένα, όπως διευκρινίζει η ΕΑΑΤ με τη δεύτερη γνωμοδότησή της, το 95 % όλων των εισαγόμενων πτηνών είναι στρουθιόμορφα, ψιττακοειδή και ορνιθόμορφα, λίγα εκ των οποίων είναι αποδημητικά. Ως εκ τούτου, ο εν λόγω ισχυρισμός δεν μπορεί να δικαιολογήσει, αφ’ εαυτού, μια απαγόρευση εισαγωγής όλων των άγριων πτηνών.
Στο πλαίσιο αυτό, με τον κανονισμό 318/2007 η Επιτροπή αναφέρεται επίσης στον κίνδυνο πλευρικής μετάδοσης μιας νόσου από άλλα προσβεβλημένα άγρια πτηνά και από το μολυσμένο περιβάλλον, καθώς επίσης και μέσω μετάδοσης της νόσου από προσβεβλημένα πουλερικά.
Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί ότι τα αποδημητικά πτηνά μπορούν να μολύνουν τα άγρια ή μη πτηνά τόσο σε τρίτες χώρες όσο και στην Ένωση.
Επιπλέον, πρέπει να επισημανθεί ότι, με τη δεύτερη γνωμοδότησή της, η ΕΑΑΤ διευκρίνισε ότι η μόλυνση οικόσιτων πουλερικών που οφείλεται στην εισαγωγή αιχμαλωτιζόμενων πτηνών ήταν σπάνια και ότι οι αποδείξεις των μολύνσεων αυτών ήταν αμελητέες. Η ΕΑΑΤ υποστήριξε επίσης ότι τα πτηνά που εισάγονται σε μεγαλύτερο αριθμό, όπως τα στρουθιόμορφα και τα ψιττακοειδή, δεν διαδραμάτιζαν πρωτεύοντα ρόλο στην επιδημιολογία της γρίπης των πτηνών. Τέλος, η ΕΑΑΤ υποστήριξε πάντως ότι, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων εισαγωγής σημαντικών μολυσματικών παραγόντων στην Ένωση, η ανάγκη συνέχισης της εισαγωγής αιχμαλωτιζόμενων άγριων πτηνών έπρεπε να εκτιμηθεί ενδελεχώς.
Δεδομένων των κινδύνων αυτών, πρέπει να εξεταστεί αν η Επιτροπή βασίμως έκρινε εν προκειμένω ότι, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού προστασίας της υγείας, η απαγόρευση των εισαγωγών όλων των άγριων πτηνών ήταν αναγκαία και κατάλληλη ή αν ήταν σκόπιμη η προσφυγή σε λιγότερο επαχθές μέτρο (βλ. ανωτέρω σκέψη 98).
Όσον αφορά την εναλλακτική λύση της απομόνωσης των άγριων πτηνών, πρέπει να επισημανθεί ότι, με τη δεύτερη γνωμοδότησή της, η ΕΑΑΤ υποστήριξε βεβαίως ότι η πιθανότητα να ελευθερωθούν εκ νέου πτηνά που έφεραν υποκλινική μόλυνση κατά τη διάρκεια της απομόνωσης ήταν μικρή. Αναγνώρισε εντούτοις τον κίνδυνο να έχουν ελευθερωθεί ορισμένα πτηνά ενώ ήταν μολυσμένα. Επιπλέον, από την έκθεση DEFRA προκύπτει ότι, καθώς το ιστορικό υγείας των άγριων πτηνών δεν είναι γνωστό, όταν αιχμαλωτίζονται λίγο πριν από την εξαγωγή τους, η κατάσταση της υγείας τους είναι επίσης άγνωστη.
Συνεπώς, λαμβανομένου υπόψη του κινδύνου αυτού και της αβεβαιότητας ως προς την κατάσταση της υγείας αιχμαλωτιζόμενων άγριων πτηνών, πρέπει να συναχθεί ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας τον κανονισμό 318/2007, δεν θέσπισε προδήλως δυσανάλογα μέτρα όσον αφορά τα πτηνά αυτά, ούτε υπερέβη προδήλως την ευρεία εξουσία εκτίμησης που διαθέτει δυνάμει της αρχής της πρόληψης, αποκλείοντας τη θέση σε απομόνωση των άγριων πτηνών ως εναλλακτικό μέτρο λιγότερο επαχθές έναντι της απαγόρευσης των εισαγωγών.
Δεύτερον, οι ενάγοντες εκτιμούν ότι η Επιτροπή, επιτρέποντας την εισαγωγή πτηνών εκτρεφόμενων σε αιχμαλωσία, ήτοι της πλέον επικίνδυνης κατηγορίας πτηνών, και όχι των άγριων πτηνών, παραβίασε επίσης την αρχή της αναλογικότητας. Προς στήριξη αυτής της αιτίασης, οι ενάγοντες επικαλούνται την έκθεση του καθηγητή D. (ανωτέρω σκέψη 113), καθώς και το γεγονός ότι τα πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία βρίσκονται σαφώς σε μικρότερη απόσταση μεταξύ τους και έρχονται πολύ συχνότερα σε επαφή με τον άνθρωπο.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, σύμφωνα με τη γνωμοδότηση της επιστημονικής επιτροπής, οι αποδείξεις περί του ότι οι μολύνσεις οικόσιτων πουλερικών πραγματοποιούνται μέσω ζώων που ζουν ελεύθερα στη φύση είναι έμμεσες αλλά αδιάσειστες. Ως εκ τούτου, κακώς οι ενάγοντες διατείνονται ότι τα πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία αποτελούν την πλέον επικίνδυνη κατηγορία πτηνών από πλευράς εξάπλωσης του ιού.
Εξάλλου, πρέπει να υπογραμμιστεί, όσον αφορά την ανάγκη λήψης μέτρων πρόληψης των κινδύνων, ότι τα άγρια πτηνά διακρίνονται από τα πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία. Συγκεκριμένα, στην περίπτωση των πτηνών που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία, είναι δυνατό να προβλεφθεί αυστηρός υγειονομικός έλεγχος ήδη από τη γέννησή τους. Ο έλεγχος αυτός μπορεί να φθάσει μέχρι την εκτροφή των εν λόγω πτηνών σε συνθήκες κλειστού περιβάλλοντος. Με τη γνωμοδότηση της επιστημονικής επιτροπής επισημαίνεται, εξάλλου, ότι ορισμένοι τόποι εκτροφής πουλερικών απομονώθηκαν προκειμένου να αποφύγουν την εισβολή άγριων πτηνών, γεγονός που, σύμφωνα με έναν από τους επιστήμονες που επικαλείται η εν λόγω γνωμοδότηση, κατέστησε δυνατή τη μείωση των κρουσμάτων γρίπης των πτηνών στις εν λόγω εκμεταλλεύσεις. Αντιθέτως, για τα άγρια πτηνά, ένα τέτοιο μέτρο υγειονομικής προστασίας δεν είναι εξ ορισμού δυνατό.
Κατά συνέπεια, οι ενάγοντες δεν μπορούν να προσάψουν στην Επιτροπή ότι θέσπισε προδήλως δυσανάλογο μέτρο διακρίνοντας τα άγρια πτηνά από τα πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ως άνω εκτιμήσεων, η αιτίαση κατά την οποία η έκδοση του κανονισμού 318/2007 συνιστά κατάφωρη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας πρέπει να απορριφθεί.
Συναφώς, πρέπει να διευκρινισθεί ότι, στο πλαίσιο του τρίτου ισχυρισμού που αφορά τη νομιμότητα του κανονισμού 318/2007, δεν υποβλήθηκε στην κρίση του Γενικού Δικαστηρίου το ζήτημα αν η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας λόγω της γεωγραφικής έκτασης της απαγόρευσης των εισαγωγών άγριων πτηνών (βλ. πάντως τις ανωτέρω σκέψεις 72, 108 και 109 σχετικά με τον πρώτο και τον δεύτερο ισχυρισμό περί της νομιμότητας της απόφασης 2005/760 και των αποφάσεων περί παράτασης), καθόσον από τα υπομνήματα των εναγόντων δεν προκύπτει με σαφή και κατανοητό τρόπο το επιχείρημα αυτό (βλ., κατά την έννοια αυτή, διάταξη του Γενικού Δικαστηρίου της 29ης Νοεμβρίου 1993,
T-56/92, Koelman κατά Επιτροπής, Συλλογή 1993, σ. II-1267
, σκέψη 21). Συνεπώς, προκειμένου το Γενικό Δικαστήριο να μην αποφανθεί ultra petita, παρέλκει η απόφανση επί του ζητήματος αυτού (βλ., κατά την έννοια αυτή απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 18ης Δεκεμβρίου 2008,
T-90/07 P και T-99/07 P, Βέλγιο και Επιτροπή κατά Genette, Συλλογή 2008, σ. II-3859
, σκέψη 72 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επί της προβαλλόμενης κατάφωρης παραβίασης της αρχής της ίσης μεταχείρισης
Οι ενάγοντες εκτιμούν ότι οι διατάξεις του κανονισμού 318/2007 αντίκεινται στην αρχή της ίσης μεταχείρισης για τον λόγο ότι το καθεστώς υγειονομικού ελέγχου που εφαρμόζεται στα πουλερικά, στα περιστέρια αγώνων, στα ζώα συντροφιάς και στα πτηνά που προορίζονται για ζωολογικούς κήπους, για τσίρκα, για πάρκα ψυχαγωγίας ή για εργαστήρια πειραμάτων είναι σαφώς λιγότερο αυστηρό από εκείνο που ισχύει για τα άγρια πτηνά. Επιπλέον, οι ενάγοντες εκτιμούν κατ’ ουσίαν ότι η εν λόγω αρχή παραβιάζεται επίσης διότι ο κανονισμός 318/2007 επιτρέπει την εισαγωγή εκτρεφόμενων σε αιχμαλωσία πτηνών τα οποία εμφανίζουν μεγαλύτερο κίνδυνο από τα άγρια πτηνά όσον αφορά την εξάπλωση της γρίπης των πτηνών.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η αρχή της ίσης μεταχείρισης, όπως κατοχυρώνεται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απαγορεύει να αντιμετωπίζονται με διαφορετικό τρόπο ανάλογες καταστάσεις και με πανομοιότυπο τρόπο διαφορετικές καταστάσεις, εκτός αν η αντιμετώπιση αυτή δικαιολογείται αντικειμενικώς (βλ., κατά την έννοια αυτή, προαναφερθείσα στη σκέψη 64 απόφαση Arcelor Atlantique και Lorraine κ.λπ., σκέψη 26 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία· απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 19ης Νοεμβρίου 2009,
T-373/07, Werners κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. II-4631
, σκέψη 169 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία· απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 19ης Νοεμβρίου 2009,
T-334/07, Denka International κατά Επιτροπής, Συλλογή 2009, σ. II-4205
, σκέψη 169 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συνεπώς, πρέπει να εξεταστεί αν οι διάφορες κατηγορίες πτηνών που επικαλούνται οι ενάγοντες βρίσκονταν όντως σε παρεμφερή κατάσταση.
Ο παρεμφερής χαρακτήρας μιας κατάστασης σε σχέση με άλλη πρέπει να εκτιμάται εντός του πλαισίου στο οποίο προβλήθηκε ισχυρισμός αντλούμενος από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης. Συγκεκριμένα, έχει κριθεί ότι τα στοιχεία που χαρακτήριζαν διάφορες καταστάσεις και κατ’ επέκταση τον παρεμφερή χαρακτήρα τους έπρεπε να καθοριστούν και να εκτιμηθούν ιδίως υπό το φως του αντικειμένου και του σκοπού της κοινοτικής πράξης με την οποία εισήχθη η εν λόγω διάκριση. Πρέπει, εξάλλου, να λαμβάνονται υπόψη οι αρχές και οι στόχοι του τομέα στον οποίο εμπίπτει η επίμαχη πράξη. Περαιτέρω, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι αρχές που διέπουν και οι σκοποί που επιδιώκονται στον τομέα στον οποίο εμπίπτει η επίμαχη πράξη (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, προαναφερθείσα στη σκέψη 64 απόφαση Arcelor Atlantique και Lorraine κ.λπ., σκέψη 26 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όπως επισημάνθηκε στην ανωτέρω σκέψη 150, από την αιτιολογική σκέψη 9 του κανονισμού 318/2007 προκύπτει ότι ο αποκλεισμός των άγριων πτηνών από τις εισαγωγές στην Ένωση δικαιολογήθηκε από τον κίνδυνο μόλυνσης από τα πτηνά αυτά.
Πρέπει επομένως να εξεταστεί αν, από πλευράς πρόληψης των κινδύνων, τα άγρια πτηνά διακρίνονται από τα πουλερικά, τα περιστέρια αγώνων, τα ζώα συντροφιάς και τα πτηνά που προορίζονται για ζωολογικούς κήπους, για τσίρκα, για πάρκα ψυχαγωγίας ή για εργαστήρια πειραμάτων.
Συναφώς, πρέπει να τονιστεί εκ προοιμίου ότι, λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που η Επιτροπή είχε στη διάθεσή της κατά τον χρόνο έκδοσης του κανονισμού 318/2007 (βλ. ανωτέρω σκέψεις 150 έως 157, 161 και 162), μπορούσε καταρχήν να μην επιτρέψει τις εισαγωγές άγριων πτηνών ως κατηγορία. Το ότι ένας κίνδυνος αντίστοιχου βαθμού με εκείνον που εμφανίζουν τα άγρια πτηνά ήταν ενδεχομένως δυνατό να δικαιολογήσει τον αποκλεισμό και άλλων κατηγοριών πτηνών από το πεδίο εφαρμογής του ίδιου κανονισμού δεν αρκούσε, αφ’ εαυτού, να στοιχειοθετήσει άνιση μεταχείριση σε βάρος των άγριων πτηνών, στο μέτρο που, βάσει της αρχής της ίσης μεταχείρισης της οποίας η τήρηση πρέπει να συνάδει με την τήρηση της αρχής της νομιμότητας, κανείς δεν μπορεί να επικαλεστεί προς όφελός του την παράνομη πράξη που διαπράχθηκε υπέρ τρίτου (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 16ης Νοεμβρίου 2006,
T-120/04, Peróxidos Orgánicos κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. II-4441
, σκέψη 77 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πρώτον, όσον αφορά τη διάκριση μεταξύ των άγριων πτηνών και των πουλερικών, πρέπει να επισημανθεί ότι στη δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ τονίστηκε ότι, σε σύγκριση με τα πουλερικά, δεν ήταν γνωστός ο επιπολασμός μολυσματικών ή μεταδοτικών ασθενειών των άγριων πτηνών πριν από την αιχμαλωσία τους. Αυτή η διαφορά στην πληροφόρηση σχετικά με τον κίνδυνο που συνδέεται με τον επιπολασμό μολυσματικών ή μεταδοτικών ασθενειών είχε ως συνέπεια να μη θεωρείται η κατάσταση των πουλερικών παρεμφερής προς εκείνη των άγριων πτηνών από πλευράς εκτίμησης του κινδύνου.
Δεύτερον, όσον αφορά τη διάκριση μεταξύ άγριων πτηνών και περιστεριών αγώνων, επισημαίνεται ότι το άρθρο 2, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 318/2007 αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού τα «περιστέρια αγώνων που εισάγονται στο έδαφος της Κοινότητας από μια γειτονική τρίτη χώρα στην οποία κατοικούν και στη συνέχεια ελευθερώνονται αμέσως ώστε να επιστρέψουν στη συγκεκριμένη τρίτη χώρα».
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι με την πρώτη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ τονίστηκε ότι εμπειρικά στοιχεία αποδείκνυαν ότι ήταν πολύ δύσκολο να προσβληθεί ένα περιστέρι με τον ιό της γρίπης των πτηνών, αλλά υπήρχαν επαρκείς αποδείξεις βάσει των οποίων δεν αποκλειόταν το ενδεχόμενο να αποτελούσαν τα περιστέρια κίνδυνο για την εμφάνιση του ιού της γρίπης των πτηνών. Η ΕΑΑΤ εξέθεσε με την ίδια γνωμοδότηση την εκτίμησή της ότι τα περιστέρια δεν διαδραμάτιζαν σημαντικό ρόλο στην επιδημιολογία της γρίπης των πτηνών.
Εν προκειμένω πάντως επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι ενάγοντες δεν προβάλλουν κανένα εμπειρικό αποδεικτικό στοιχείο από το οποίο να προκύπτει ότι τα άγρια πτηνά, όπως και τα περιστέρια, πολύ δύσκολα θα μπορούσαν να μολυνθούν. Ως εκ τούτου, αυτή η μεγάλη δυσκολία προσβολής των περιστεριών με τον ιό της γρίπης των πτηνών τα διακρίνει από τα άγρια πτηνά στο πλαίσιο του σκοπού αποτροπής των προβαλλόμενων κινδύνων. Υπό τις συνθήκες αυτές, η αιτίαση περί παραβίασης της αρχής της ίσης μεταχείρισης δεν μπορεί να γίνει δεκτή ως προς το σημείο αυτό.
Περαιτέρω, έστω και αν γινόταν δεκτό ότι τα άγρια πτηνά δεν εγκυμονούν μεγαλύτερο κίνδυνο από τα περιστέρια δεδομένου ότι, κατά την ΕΑΑΤ, τα πλέον εισαγόμενα πτηνά δεν διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην επιδημιολογία της γρίπης των πτηνών, διαπιστώνεται ότι θα μπορούσε να προκύψει άνιση μεταχείριση λόγω του γεγονότος ότι το άρθρο 2, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 318/2007 αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού τα περιστέρια αγώνων. Αν υποτεθεί ότι ο αποκλεισμός αυτός είναι παράνομος για τους προαναφερθέντες στις επίμαχες διατάξεις λόγους, αυτή η άνιση μεταχείριση δεν είναι ικανή να θεμελιώσει παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης όσον αφορά τα άγρια πτηνά, πόσω δε μάλλον κατάφωρη παραβίαση της αρχής αυτής η οποία να δικαιολογεί την επιδίκαση αποζημίωσης στους ενάγοντες (βλ. ανωτέρω σκέψη 172).
Τρίτον, όσον αφορά τη διάκριση μεταξύ άγριων πτηνών και πτηνών συντροφιάς, ορθώς η Επιτροπή διευκρινίζει ότι τα τελευταία αυτά πτηνά ζουν κοντά στους κατόχους τους. Το γεγονός αυτό δεν αποκλείει πάντως το ενδεχόμενο να προσβληθούν από τον ιό της γρίπης των πτηνών. Συγκεκριμένα, το επιχείρημα της Επιτροπής ότι τα πτηνά αυτά ζουν κατά κανόνα σε κλειστά κτίρια δεν αποδεικνύεται και είναι εύλογο το αντεπιχείρημα, σύμφωνα με τους ενάγοντες, ότι σε ορισμένες χώρες τα ζώα συντροφιάς ζουν σε εξωτερικό χώρο. Ο κίνδυνος να προσβληθούν επίσης με τον ιό της γρίπης πτηνά συντροφιάς αναγνωρίστηκε εξάλλου από την Επιτροπή, στο μέτρο που έλαβε ειδικά μέτρα διασφάλισης ως προς τα πτηνά αυτά κατόπιν της εκδήλωσης κρούσματος ΥΠΓΠ σε εισαγόμενα πτηνά τα οποία τέθηκαν σε απομόνωση στο κέντρο απομόνωσης του Essex (βλ. ανωτέρω σκέψη 92).
Τα πτηνά συντροφιάς διακρίνονται πάντως από τα άγρια πτηνά από το γεγονός ότι είναι ζώα συντροφιάς και, ως εκ τούτου, απολαύουν για τον λόγο αυτό της ιδιαίτερης προσοχής του κατόχου τους, με επακόλουθο τον αυξημένο έλεγχο της υγείας τους.
Ωστόσο, αυτός ο αυξημένος έλεγχος εκ μέρους των κατόχων πτηνών συντροφιάς δεν συνεπάγεται ότι η Επιτροπή μπορεί να θεωρήσει ότι ο προερχόμενος από τα πτηνά αυτά κίνδυνος ήταν λιγότερο σημαντικός από εκείνον που προέρχεται από τα άγρια πτηνά. Συγκεκριμένα, από τη δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ προκύπτει ότι τα κλινικά συμπτώματα δεν αποτελούν αξιόπιστη ένδειξη μόλυνσης με τον ιό της γρίπης των πτηνών όσον αφορά τα εισαγόμενα πτηνά. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν προέβαλε κανένα επιχείρημα που να αποκλείει το ενδεχόμενο τα πτηνά αυτά να φέρουν επίσης υποκλινικές μολύνσεις (βλ. ανωτέρω σκέψη 158).
Η άνιση πάντως μεταχείριση που προκύπτει από την ως άνω περιγραφείσα κατάσταση καταλογίζεται αποκλειστικά στο ειδικό καθεστώς που εφαρμόζεται στα προβλεπόμενα στο άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 92/65 πτηνά συντροφιάς και δεν μπορεί να θίξει τη νομιμότητα του κανονισμού 318/2007, κατά το μέτρο που ο κανονισμός αυτός δεν επιτρέπει τις εισαγωγές άγριων πτηνών. Επομένως, δεν συντρέχει κατάφωρη παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης, ούτως ώστε να δικαιολογείται η επιδίκαση αποζημίωσης στους ενάγοντες (βλ. ανωτέρω σκέψη 172).
Τέταρτον, όσον αφορά τη διάκριση μεταξύ άγριων πτηνών, αφενός, και πτηνών προοριζόμενων για ζωολογικούς κήπους, τσίρκα, πάρκα ψυχαγωγίας ή εργαστήρια πειραμάτων, αφετέρου, η Επιτροπή επικαλείται το γεγονός ότι το εμπόριο των τελευταίων αυτών πτηνών είναι κατά μείζονα λόγο εξατομικευμένο. Επιπλέον, η Επιτροπή παραπέμπει στο άρθρο 13 της οδηγίας 92/65, σε συνδυασμό με το παράρτημα C της ίδιας οδηγίας, που καθορίζει τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου ένας οργανισμός, ένα ίδρυμα ή ένα κέντρο να είναι επισήμως εγκεκριμένα.
Συναφώς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι από τα επιχειρήματα της Επιτροπής δεν προκύπτει σαφώς ο λόγος για τον οποίο, λαμβανομένου υπόψη του κινδύνου που ενέχει μεταξύ άλλων η γρίπη των πτηνών, πρέπει να απαγορεύεται κάθε εισαγωγή άγριων πτηνών, ενώ στην περίπτωση πτηνών προοριζόμενων για ζωολογικούς κήπους, τσίρκα, πάρκα ψυχαγωγίας ή εργαστήρια πειραμάτων επιτρέπονται οι εισαγωγές υπό τον όρο της τήρησης ορισμένων κανόνων υγειονομικού ελέγχου. Ειδικότερα, το αόριστο επιχείρημα της Επιτροπής ότι το εμπόριο των πτηνών αυτών είναι κατά μείζονα λόγο εξατομικευμένο δεν καθιστά σαφές γιατί η εξατομίκευση αυτή περιορίζει τον οικείο κίνδυνο. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν εξηγεί ούτε τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι τα πτηνά που προορίζονται για ζωολογικούς κήπους, τσίρκα, πάρκα ψυχαγωγίας ή εργαστήρια πειραμάτων προέρχονται οπωσδήποτε από επίσημα εγκεκριμένο οργανισμό, ίδρυμα ή κέντρο βάσει του άρθρου 13 της οδηγίας 92/65, ούτε εκείνους για τους οποίους θεωρεί ότι δεν είναι δυνατό να εξαρτάται η εισαγωγή άγριων πτηνών από την τήρηση ορισμένων μέτρων υγειονομικού ελέγχου. Τέλος, κανένα στοιχείο δεν είναι ικανό να αποκλείσει το ενδεχόμενο να φέρουν υποκλινική μόλυνση πτηνά προοριζόμενα για ζωολογικούς κήπους, τσίρκα, πάρκα ψυχαγωγίας ή εργαστήρια πειραμάτων.
Ωστόσο, άνιση μεταχείριση στο πλαίσιο αυτό ενδέχεται να προκύψει μόνο λόγω του αποκλεισμού από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 318/2007 των πτηνών που προορίζονται για ζωολογικούς κήπους, τσίρκα, πάρκα ψυχαγωγίας ή εργαστήρια πειραμάτων. Ακόμη όμως και αν υποτεθεί ότι ο αποκλεισμός αυτός καθαυτόν των εν λόγω πτηνών από το πεδίο εφαρμογής του ίδιου κανονισμού δεν είναι σύννομος για τους προαναφερθέντες λόγους, αυτή η έλλειψη νομιμότητας δεν μπορεί να θεμελιώσει παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης όσον αφορά την εισαγωγή άγριων πτηνών, ούτε, κατά μείζονα λόγο, κατάφωρη παραβίαση της εν λόγω αρχής η οποία να δικαιολογεί την επιδίκαση αποζημίωσης στους ενάγοντες (βλ. ανωτέρω σκέψη 172).
Πέμπτον, όσον αφορά τέλος τη διάκριση μεταξύ άγριων πτηνών και πτηνών εκτρεφόμενων σε αιχμαλωσία, υπενθυμίζεται ότι, για τους λόγους που εκτέθηκαν στις ανωτέρω σκέψεις 160 έως 163, υπάρχει μια αντικειμενική διαφορά από άποψης του κινδύνου και των μέτρων πρόληψης του δυνητικού κινδύνου μεταξύ των πτηνών που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία και των άγριων πτηνών. Ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθεί η αιτίαση που αντλείται από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης, κατά το μέτρο που στηρίζεται στην εν λόγω διάκριση.
Επί της προβαλλόμενης κατάφωρης προσβολής του δικαιώματος ιδιοκτησίας και της ελεύθερης άσκησης οικονομικής δραστηριότητας
Οι ενάγοντες διατείνονται ότι η απαγόρευση των εισαγωγών άγριων πτηνών που εισήχθη με τον κανονισμό 318/2007 είχε ως αποτέλεσμα να καθίσταται κενή περιεχομένου και άνευ ουσίας η ελεύθερη άσκηση οικονομικής δραστηριότητας και το δικαίωμα ιδιοκτησίας των εναγόντων που κατοχυρώνονται στα άρθρα 16 και 17, αντιστοίχως του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (βλ. σκέψεις 142 έως 155)
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα των εναγόντων.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η επιχειρηματική ελευθερία και το δικαίωμα ιδιοκτησίας αποτελούν θεμελιώδη δικαιώματα τα οποία κατοχυρώνονται στα άρθρα 16 και 17, αντιστοίχως του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Ωστόσο, τα δικαιώματα αυτά δεν αποτελούν απόλυτες αξίες, αλλά πρέπει να λαμβάνονται υπόψη σε συνάρτηση με τη λειτουργία τους εντός του κοινωνικού συνόλου. Επομένως, επί του δικαιώματος ιδιοκτησίας και επί της ελεύθερης άσκησης οικονομικής δραστηριότητας μπορούν να επιβληθούν περιορισμοί, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί αντιστοιχούν πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος επιδιωκομένους από την Ένωση και δεν συνιστούν, σε σχέση προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, δυσανάλογη και ανεπίτρεπτη παρέμβαση θίγουσα την ίδια την υπόσταση των ως άνω κατοχυρωμένων δικαιωμάτων (βλ., υπό την έννοια αυτή, προαναφερθείσα στη σκέψη 61 απόφαση Arcelor κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 153 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι οι ενάγοντες δεν διευκρινίζουν τους λόγους για τους οποίους εκτιμούν ότι η απαγόρευση των εισαγωγών άγριων πτηνών βάσει του κανονισμού 318/2007 προσβάλλει το δικαίωμά τους ιδιοκτησίας και την ελευθερία τους άσκησης οικονομικής δραστηριότητας.
Ανεξαρτήτως των ανωτέρω σκέψεων, από την περιλαμβανόμενη στις σκέψεις 150 έως 164 εκτίμηση περί του μη δυσανάλογου χαρακτήρα των μέτρων που εκδόθηκαν βάσει του κανονισμού 318/2007 προκύπτει ότι τα μέτρα αυτά επιδιώκουν θεμιτό σκοπό γενικού συμφέροντος, ήτοι την προστασία της υγείας του ανθρώπου και των ζώων από τον κίνδυνο εξάπλωσης του ιού της γρίπης των πτηνών, και ότι δεν είναι προδήλως δυσανάλογα προς τον σκοπό αυτόν. Συνεπώς, δεν μπορούν να θεωρηθούν δυσανάλογη και ανεπίτρεπτη παρέμβαση η οποία έθιξε την ίδια την υπόσταση των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας και ελεύθερης άσκησης οικονομικής δραστηριότητας των εναγόντων. Συναφώς, πρέπει να διευκρινιστεί ότι, στο μέτρο που ο εν λόγω κανονισμός εξακολουθεί να επιτρέπει τις εισαγωγές πτηνών εκτρεφόμενων σε αιχμαλωσία, η άσκηση της οικονομικής δραστηριότητας εισαγωγής των εν λόγω πτηνών παραμένει δυνατή.
Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί η αιτίαση των εναγόντων ότι η έκδοση του κανονισμού 318/2007 συνιστά κατάφωρη προσβολή του δικαιώματός τους ιδιοκτησίας και/ή της ελευθερίας τους άσκησης οικονομικής δραστηριότητας.
Ενδιάμεσο συμπέρασμα
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, διαπιστώνεται ότι, όσον αφορά τις αιτιάσεις που προβάλλουν οι ενάγοντες, η Επιτροπή, εκδίδοντας τον κανονισμό 318/2007, δεν υπέπεσε σε κατάφωρη παράβαση κανόνα δικαίου περί προστασίας των ιδιωτών, η οποία θα μπορούσε να θεμελιώσει ευθύνη της Ένωσης.
2.
Συμπέρασμα επί της παράνομης συμπεριφοράς
Κατόπιν του συνόλου των ανωτέρω εκτιμήσεων, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας τόσο την απόφαση 2005/760 όσο και τις παρεπόμενες αποφάσεις περί παράτασης της πρώτης αυτής απόφασης, υπέπεσε πολλάκις σε παράνομη συμπεριφορά δυνάμενη να θεμελιώσει την ευθύνη της Ένωσης προς αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν οι ενάγοντες λόγω της αναστολής των εισαγωγών άγριων πτηνών προερχόμενων από τρίτες χώρες που ανήκουν στις περιφερειακές επιτροπές του ΔΓΕ, τούτο δε από την έναρξη ισχύος της απόφασης 2005/760.
Γ–
Επί της ευθύνης από νόμιμη πράξη
Όλως επικουρικώς, οι ενάγοντες ζητούν να τους επιδικασθεί αποζημίωση στο πλαίσιο της ευθύνης της Ένωσης από νόμιμη πράξη, λαμβανομένου υπόψη ότι δεν μπορούν πλέον, από την έναρξη ισχύος του κανονισμού 318/2007, να ασκήσουν τα θεμελιώδη δικαιώματά τους. Η αποστέρηση της δυνατότητας των εναγόντων να ασκήσουν τα εν λόγω δικαιώματα, χωρίς προσήκουσα αποζημίωση, συνεπάγεται ευθύνη άνευ πταίσματος της Ένωσης.
Συναφώς, το Δικαστήριο έκρινε ότι, κατά το εν λόγω στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ένωσης, δεν υφίσταται καθεστώς εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης εκ της νομίμου ασκήσεως, από μέρους της, των κανονιστικών αρμοδιοτήτων της (απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Σεπτεμβρίου 2008,
C-120/06 P και C-121/06 P, FIAMM κ.λπ. κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I-6513
, σκέψεις 176 και 179). Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι, για να αναγνωρισθεί ευθύνη άνευ πταίσματος της Ένωσης, πρέπει να πληρούνται σωρευτικώς τρεις προϋποθέσεις, ήτοι το υποστατό της ζημίας, η ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της ζημίας αυτής και της οικείας πράξης, καθώς και ο ασυνήθης και ειδικός χαρακτήρας της ζημίας (απόφαση FIAMM κ.λπ. κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, προαναφερθείσα, σκέψη 169).
Εν προκειμένω πάντως, αρκεί να διαπιστωθεί, πέραν της έλλειψης στο παρόν στάδιο καθεστώτος εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης από νόμιμη πράξη, ότι οι ενάγοντες δεν διευκρινίζουν με τα υπομνήματά τους τον λόγο για τον οποίο η ζημία που ισχυρίζονται ότι υπέστησαν είναι, ανεξαρτήτως του ακριβούς ύψους της, ασυνήθης και ειδική, λαμβανομένου υπόψη ότι η επίκληση πραγματικής και βεβαίας ζημίας δεν είναι αρκετή εν προκειμένω.
Κατά συνέπεια, η προβαλλόμενη όλως επικουρικώς αιτίαση των εναγόντων περί ευθύνης από νόμιμη πράξη πρέπει να απορριφθεί.
Δ–
Επί του υποστατού και της έκτασης της ζημίας που προκλήθηκε από τις προσβαλλόμενες πράξεις
Όσον αφορά το υποστατό και την έκταση της ζημίας που ισχυρίζονται ότι υπέστησαν, οι ενάγοντες επιφυλάχθηκαν του δικαιώματός τους να προσδιορίσουν το ακριβές ύψος της εν λόγω ζημίας σε μεταγενέστερο στάδιο παρέχοντας συμπληρωματικές αποδείξεις προς τούτο. Ομοίως, η Επιτροπή επιφυλάχθηκε του δικαιώματός της να αποφανθεί σε μεταγενέστερο στάδιο πιο εμπεριστατωμένα επί της προβαλλόμενης ζημίας των εναγόντων και επί της αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της ζημίας αυτής και της προβαλλόμενης παράνομης συμπεριφοράς της.
Εξάλλου, μολονότι με το παράρτημα του δικογράφου της αγωγής τους οι ενάγοντες προσκόμισαν πληθώρα εγγράφων, μεταξύ των οποίων διάφορα πιστοποιητικά εισαγωγής το 2005 άγριων πτηνών προερχόμενων από τρίτες χώρες του ΔΓΕ από τα οποία προκύπτει σαφώς ότι η ζημία ήταν πραγματική και βεβαία, το Γενικό Δικαστήριο δεν είναι σε θέση, στο παρόν στάδιο της διαδικασίας, να αποφανθεί επί της λυσιτέλειας και της ακρίβειας των προσκομισθέντων στοιχείων και, ως εκ τούτου, επί του ύψους της αποζημίωσης που η Ένωση οφείλει σε καθέναν από τους ενάγοντες. Επειδή δεν μπορεί ακόμα να εκδοθεί απόφαση επί του ύψους της ζημίας, είναι σκόπιμο, για λόγους οικονομίας της διαδικασίας, να εκδοθεί σε ένα πρώτο στάδιο παρεμπίπτουσα απόφαση επί της ευθύνης της Ένωσης. Το ύψος της αποζημίωσης που οφείλεται προς αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από τις παράνομες πράξεις της Επιτροπής θα καθορισθεί σε μεταγενέστερο στάδιο, είτε από τους διαδίκους κατόπιν κοινής συμφωνίας είτε, ελλείψει τέτοιας συμφωνίας, από το Γενικό Δικαστήριο (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, απόφαση του Δικαστηρίου της 4ης Οκτωβρίου 1979, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 και 45/79, Dumortier κ.λπ. κατά Συμβουλίου, Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 515, σκέψη 21, και απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 26ης Φεβρουαρίου 2003,
T-344/00 και T-345/00, CEVA και Pharmacia Entreprises κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. II-229
, σκέψη 108 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όσον αφορά το κριτήριο της αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της διαπιστωθείσας παράνομης συμπεριφοράς και της προβαλλόμενης ζημίας, πρέπει να διευκρινιστεί ότι αποζημίωση χωρεί μόνον προς αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε απευθείας από την απόφαση 2005/760 και τις παρεπόμενες αποφάσεις περί παράτασης της πρώτης αυτής απόφασης, στον βαθμό που οι αποφάσεις αυτές εμπόδισαν την εισαγωγή άγριων πτηνών προερχόμενων από τρίτες χώρες ή από ορισμένες περιοχές τρίτων χωρών για τις οποίες η Επιτροπή δεν είχε εκτιμήσει και αποδείξει με επαρκή στοιχεία, κατά το κρίσιμο στάδιο, ότι παρουσίαζαν κίνδυνο εξάπλωσης της γρίπης των πτηνών (βλ. ανωτέρω σκέψεις 84 έως 133).
Κατά συνέπεια, οι διάδικοι καλούνται, με την επιφύλαξη μεταγενέστερης απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου, να έλθουν σε συμφωνία ως προς τα ποσά αυτά υπό το φως των ανωτέρω σκέψεων και να γνωστοποιήσουν στο Δικαστήριο, εντός προθεσμίας τριών μηνών, τα καταβλητέα ποσά τα οποία θα καθορίσουν από κοινού κατόπιν συμφωνίας ή, ελλείψει συμφωνίας, να του γνωστοποιήσουν, εντός της ίδιας προθεσμίας, τα αιτήματά τους συνοδευόμενα από αριθμητικά στοιχεία (βλ., υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, απόφαση του Δικαστηρίου της 19ης Μαΐου 1992,
C-104/89 και C-37/90, Mulder κ.λπ. κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 1992, σ. I-3061
, σκέψεις 37 και 38).
Επί των δικαστικών εξόδων
Το Γενικό Δικαστήριο επιφυλάσσεται ως προς τα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
κρίνοντας πριν αποφανθεί οριστικώς, αποφασίζει:

1)
Η Ευρωπαϊκή Ένωση υποχρεούται να αποκαταστήσει τη ζημία που υπέστη η Animal Trading Company (ATC) BV, η Avicentra NV, η Borgstein birds and Zoofood Trading vof, η Bird Trading Company Van der Stappen BV, η New Little Bird’s Srl, η Vogelhuis Kloeg και ο Giovani Pistone λόγω της έκδοσης και της εφαρμογής από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, πρώτον, της απόφασης 2005/760/ΕΚ, της 27ης Οκτωβρίου 2005, για τη λήψη ορισμένων μέτρων προστασίας όσον αφορά την εισαγωγή πτηνών σε αιχμαλωσία λόγω της υψηλής παθογονικότητας γρίπης των πτηνών σε ορισμένες τρίτες χώρες, δεύτερον, της απόφασης 2005/862/ΕΚ, της 30ής Νοεμβρίου 2005, για τροποποίηση των αποφάσεων 2005/759/ΕΚ και 2005/760 σχετικά με τα μέτρα για την καταπολέμηση της γρίπης των πτηνών σε άλλα πτηνά πλην των πουλερικών, τρίτον, της απόφασης 2006/79/ΕΚ, της 31ης Ιανουαρίου 2006, για τροποποίηση των αποφάσεων 2005/759/ΕΚ και 2005/760, σχετικά με την παράταση της περιόδου εφαρμογής τους, τέταρτον, της απόφασης 2006/405/ΕΚ, της 7ης Ιουνίου 2006, για τροποποίηση των αποφάσεων 2005/710/ΕΚ, 2005/734/ΕΚ, 2005/758/ΕΚ, 2005/759/ΕΚ, 2005/760, 2006/247/ΕΚ και 2006/625/ΕΚ για τη λήψη ορισμένων μέτρων προστασίας σχετικά με την υψηλής παθογονικότητας γρίπη των πτηνών, πέμπτον, της απόφασης 2006/522/ΕΚ, της 25ης Ιουλίου 2006, για τροποποίηση των αποφάσεων 2005/759/ΕΚ και 2005/760 για τη λήψη ορισμένων μέτρων προστασίας σχετικά με την υψηλής παθογονικότητας γρίπη των πτηνών και τις μετακινήσεις ορισμένων ζώντων πτηνών στο εσωτερικό της Κοινότητας, έκτον, της απόφασης 2007/21/ΕΚ, της 22ας Δεκεμβρίου 2006, για τροποποίηση της απόφασης 2005/760 σχετικά με ορισμένα μέτρα προστασίας για την υψηλής παθογονικότητας γρίπη των πτηνών και τις εισαγωγές πτηνών εκτός των πουλερικών στην Κοινότητα, καθώς και, έβδομον, της απόφασης 2007/183/ΕΚ, της 23ης Μαρτίου 2007, για τροποποίηση της απόφασης 2005/760.

2)
Η αγωγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά.

3)
Οι διάδικοι θα γνωστοποιήσουν στο Γενικό Δικαστήριο, εντός προθεσμίας τριών μηνών από την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης, τα ποσά της οφειλόμενης αποζημίωσης, τα οποία θα καθορίσουν από κοινού κατόπιν συμφωνίας.

4)
Σε περίπτωση μη επίτευξης συμφωνίας, οι διάδικοι θα γνωστοποιήσουν στο Γενικό Δικαστήριο τα αιτήματά τους, συνοδευόμενα από συγκεκριμένα αριθμητικά στοιχεία.

5)
Επιφυλάσσεται ως προς τα δικαστικά έξοδα.

Azizi
Frimodt Nielsen
Kancheva
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 16 Σεπτεμβρίου 2013.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα

Ιστορικό της διαφοράς

A– Οι ενάγοντες

Β– Οι οδηγίες 91/496 και 92/65

Γ– Η απόφαση 2000/666

Δ– Η πρώτη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ

Ε– Η απόφαση 2005/760

ΣΤ– Η έκθεση του βρετανικού Εθνικού Οργανισμού Επείγουσας Αντιμετώπισης Επιδημικών Νόσων

Ζ– Οι τέσσερις πρώτες αποφάσεις περί παράτασης

Η– Η δεύτερη γνωμοδότηση της ΕΑΑΤ

Θ– Οι δύο τελευταίες αποφάσεις περί παράτασης

Ι– Ο κανονισμός 318/2007

Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων

Σκεπτικό

Α– Επί των προϋποθέσεων θεμελίωσης της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης

Β– Επί της ύπαρξης παράνομης συμπεριφοράς

1. Επί της έλλειψης εξουσίας της Επιτροπής ή της πρόδηλης και σοβαρής υπέρβασης εκ μέρους της των ορίων της εξουσίας εκτίμησης που της απονέμει η νομική βάση των προσβαλλόμενων πράξεων

α) Επί της νομιμότητας της απόφασης 2005/760

Επί του πρώτου ισχυρισμού, που αντλείται από πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων της εξουσίας εκτίμησης που διαθέτει η Επιτροπή βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496 και σε μη τήρηση του καθήκοντός της επιμέλειας

– Επί του περιεχομένου του πρώτου ισχυρισμού

– Επί της ύπαρξης ευρείας εξουσίας εκτίμησης βάσει του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 91/496

– Επί της τήρησης του καθήκοντος επιμέλειας

Επί του δεύτερου ισχυρισμού, που αντλείται από υπέρβαση των ορίων της εν λόγω εξουσίας εκτίμησης λόγω κατάφωρης παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας

β) Επί της νομιμότητας των αποφάσεων περί παράτασης

Σύνοψη των επιχειρημάτων των διαδίκων

Επί της νομιμότητας της απόφασης 2005/862

Επί της νομιμότητας της απόφασης 2006/79

Επί της νομιμότητας της απόφασης 2006/405

Επί της νομιμότητας της απόφασης 2006/522

Επί της νομιμότητας της απόφασης 2007/21

Επί της νομιμότητας της απόφασης 2007/183

γ) Επί της νομιμότητας του κανονισμού 318/2007

Επί του περιεχομένου της προσβολής του κανονισμού 318/2007

Επί της επαρκούς νομικής βάσης του κανονισμού 318/2007

Επί της προβαλλόμενης παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας

Επί της προβαλλόμενης κατάφωρης παραβίασης της αρχής της ίσης μεταχείρισης

Επί της προβαλλόμενης κατάφωρης προσβολής του δικαιώματος ιδιοκτησίας και της ελεύθερης άσκησης οικονομικής δραστηριότητας

Ενδιάμεσο συμπέρασμα

2. Συμπέρασμα επί της παράνομης συμπεριφοράς

Γ– Επί της ευθύνης από νόμιμη πράξη

Δ– Επί του υποστατού και της έκτασης της ζημίας που προκλήθηκε απότις προσβαλλόμενες πράξεις

Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.