CELEX: 62010CJ0416
Článek 267 SFEU
Zrušení soudního rozhodnutí
Vrácení věci dotyčnému soudu k dalšímu řízení
Vázanost zrušujícím rozhodnutím
Řízení o předběžné otázce
Možnost
Životní prostředí
Aarhuská úmluva
Směrnice 85/337/EHS
Směrnice 96/61/ES
Účast veřejnosti na rozhodování
Výstavba skládky odpadů
Žádost o povolení
Obchodní tajemství
Nezpřístupnění dokumentu veřejnosti
Účinek na platnost rozhodnutí o povolení skládky
Zhojení
Posouzení vlivů záměru na životní prostředí
Závěrečné stanovisko časově předcházející přistoupení členského státu k Unii
Časová působnost směrnice 85/337
Opravný prostředek k soudu
Předběžná opatření
Odklad vykonatelnosti
Zrušení napadeného rozhodnutí
Vlastnické právo
Zásah

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (
Úř. věst. L 124, s. 1
, dále jen „Aarhuská úmluva“), čl. 191 odst. 1 a 2 SFEU a článku 267 SFEU, směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (
Úř. věst. L 175, s. 40
), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 (
Úř. věst. L 156, s. 17
, dále jen „směrnice 85/337“), jakož i směrnice Rady 96/61/ES ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění (
Úř. věst. L 257, s. 26
), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 166/2006 ze dne 18. ledna 2006 (
Úř. věst. L 33, s. 1
, dále jen „směrnice 96/61“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi J. Križanem a 43 dalšími žalobci-fyzickými osobami, obyvateli města Pezinok, jakož i Mestem Pezinok proti Slovenské inšpekcii životného prostredia (dále jen „inšpekcia“) ve věci zákonnosti rozhodnutí správního orgánu povolujícího výstavbu a provoz skládky odpadů společností Ekologická skládka as (dále jen „společnost Ekologická skládka“), vedlejší účastnicí ve věci v původním řízení.
Právní rámec
Mezinárodní právo
Článek 6 Aarhuské úmluvy, nadepsaný „Účast veřejnosti na rozhodování o specifických činnostech“, v odst. 1, 2, 4 a 6 stanoví:
„1.   Každá strana bude
a)
uplatňovat ustanovení tohoto článku vzhledem k rozhodnutím o tom, zda povolit navrhované činnosti uvedené v příloze I;
[...]
2.   Dotčená veřejnost bude přiměřeně, včas a účinně informována buď veřejným oznámením nebo individuálně, v dostatečně rané fázi procedury environmentálního rozhodování mimo jiné o:
[...]
d)
předpokládaném postupu, včetně údajů, kdy a jak budou poskytnuty informace o:
[...]
iv)
určení orgánu veřejné správy, od něhož lze získat relevantní informace a u něhož jsou uloženy relevantní informace k přezkoumání ze strany veřejnosti,
[...]
4.   Každá strana zajistí účast veřejnosti v počátečním stadiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná.
[...]
6.   Každá strana bude od příslušných orgánů veřejné správy požadovat, aby byl dotčené veřejnosti umožněn přístup k přezkoumání všech informací relevantních pro dané rozhodování, na požádání v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem, zdarma a co možná nejdříve poté, co se stanou dostupné informace, které jsou uvedeny v tomto článku a které jsou dostupné v době procedury účasti veřejnosti na rozhodování, aniž by tím bylo dotčeno právo stran odmítnout předat jisté informace v souladu [zejména] s čl. 4 odst. […] 4.
[...]“
Článek 9 téže Úmluvy, nadepsaný „Přístup k právní ochraně“, v odst. 2 a 4 stanoví:
„2.   Každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti
[...]
b)
[...] mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6 a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších relevantních ustanovení této úmluvy.
[...]
4.   Navíc – a aniž by tím byl dotčen odstavec 1 – postupy přezkoumání uvedené v odstavcích 1, 2 a 3 mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu, včetně právně přikázaných úlev ve vhodných případech, a měly by být čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady. […]“
Příloha I odst. 5 Aarhuské úmluvy uvádí jakožto činnosti uvedené v čl. 6 odst. 1 písm. a) této úmluvy následující:
„Nakládání s odpady:
[...]
—
skládky přijímající více než 10 tun denně, nebo s celkovou kapacitou přesahující 25000 tun, s výjimkou skládek inertního odpadu.“
Unijní právo
Směrnice 85/337
Článek 1 odst. 2 směrnice 85/337 vymezuje pojem „povolení“ jako „rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.“
Článek 2 uvedené směrnice zní následovně:
„1.   Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení podléhaly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, požadavku získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.
2.   Posuzování vlivů na životní prostředí může být zahrnuto do povolovacích řízení již existujících v členských státech, nebo pokud taková řízení neexistují, do jiných řízení nebo do řízení, která mají být zavedena pro dosažení souladu s cíli této směrnice.
[...]“
Směrnice 96/61
Bod 23 odůvodnění směrnice 96/61 uvádí:
„[...] v zájmu informování veřejnosti o provozu zařízení a jejich možných účincích na životní prostředí, jakož i k zajištění průhlednosti povolovacího postupu v rámci celého Společenství, musí mít veřejnost přístup k informacím, které se týkají […] žádostí o povolení nových zařízení […] ještě před přijetím jakéhokoli rozhodnutí [...]“
Článek 1 uvedené směrnice, nadepsaný „Účel a oblast působnosti“, stanoví:
„Účelem této směrnice je docílit integrované prevence a omezování znečištění vznikajícího v důsledku činností, které jsou uvedeny v příloze I. Směrnice stanoví opatření, která mají vyloučit anebo, pokud to není možné, snížit emise z výše zmíněných činností do ovzduší, vody a půdy, včetně opatření týkajících se odpadu, v zájmu dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku, aniž je dotčena směrnice [85/337] a další příslušná ustanovení Společenství.“
Článek 15 téže směrnice, nadepsaný „Přístup k informacím a účast veřejnosti na povolovacím řízení“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby dotčená veřejnost dostávala včasné a účinné možnosti účasti na řízeních ohledně:
—
vydávání povolení pro nová zařízení,
[...]
Pro tuto účast platí postup stanovený v příloze V.
[...]
4.   [Zejména ustanovení odstavce 1] platí s výhradou omezení stanovených v čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice [Rady] 90/313/EHS [ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí (
Úř. věst. L 158, s. 56
)].
[...]“
Článek 15a směrnice 96/61, nadepsaný „Přístup k právní ochraně“, zní následovně:
„Členské státy zajistí, aby v souladu s příslušnými předpisy vnitrostátního práva příslušníci dotčené veřejnosti [...]:
[...]
měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici.
[...]
Každé takové řízení musí být spravedlivé, nestranné a včasné a nesmí být nepřiměřeně nákladné.
[...]“
Příloha I směrnice 96/61, nadepsaná „Kategorie průmyslových činností podle článku 1“, v bodě 5.4 odkazuje na „[s]kládky, které přijímají více než 10 t denně nebo mají celkovou kapacitu větší než 25000 t, s výjimkou skládek inertního odpadu“.
Příloha V téže směrnice, nadepsaná „Účast veřejnosti na rozhodování“, stanoví zejména:
„1.
Následující informace musí být sděleny veřejnosti (prostřednictvím veřejného oznámení nebo jinými vhodnými prostředky jako například elektronickými médii, jsou-li k dispozici) v počátečním stádiu rozhodovacího procesu nebo nejpozději, jakmile je možné tyto informace rozumně poskytnout:
[...]
c)
údaje o příslušných orgánech odpovědných za vydávání rozhodnutí, o orgánech, od kterých je možné obdržet příslušné informace, a o orgánech, na které se lze obracet s připomínkami či dotazy, a také údaje o lhůtách pro podávání připomínek či dotazů;
[...]
f)
informace o tom, kdy, kde a jakým způsobem budou příslušné informace zpřístupněny;
[...]“
Směrnice 2003/4/ES
Bod 16 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice 90/313 (
Úř. věst. L 41, s. 26
), zní následovně:
„Právem na informace se rozumí, že poskytování informací by mělo být obecným pravidlem a že orgánům veřejné správy by se mělo umožnit odmítnout žádost o informace [o životním prostředí] v určitých a jasně vymezených případech. Důvody pro odmítnutí je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, v němž je potřebné zvážit veřejný zájem, kterému poskytnutí slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Důvody pro odmítnutí je třeba sdělit žadateli v časové lhůtě stanovené v této směrnici.“
Článek 4 odst. 2 a 4 této směrnice stanoví zejména:
„2.   Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na:
[...]
d)
důvěrnost obchodních a průmyslových informací, pokud ji stanovují vnitrostátní právní předpisy nebo právní předpisy Společenství pro ochranu oprávněných hospodářských zájmů, včetně veřejného zájmu zachovat statistickou důvěrnost a daňové tajemství;
[...]
Důvody odmítnutí uvedené [zejména v odstavci 2] je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. [...]
[...]
4.   Informace o životním prostředí v držení orgánu veřejné správy nebo v držení pro tento orgán, o které žadatel požádal, se poskytují zčásti, pokud je možné oddělit informace spadající do oblasti působnosti odst. 1 písm. d) a e) nebo odstavce 2 od ostatních požadovaných informací.“
Směrnice 2003/35
Bod 5 odůvodnění směrnice 2003/35 uvádí, že k tomu, aby mohla být Aarhuská úmluva ratifikována, musí s ní být unijní právní předpisy uvedeny náležitě v soulad.
Slovenské právo
Procesní pravidla
Ustanovení § 135 odst. 1 občanského soudního řádu stanoví:
„[…] Soud je též vázán rozhodnutím Ústavného súdu Slovenské republiky nebo Evropského soudu pro lidská práva, které se týká základních lidských práv a svobod.“
Ustanovení § 56 odst. 6 zákona č. 38/1993 Sb. o organizaci Ústavního soudu Slovenské republiky, o jednání před ním a o postavení jeho soudců, ve znění použitelném v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení, stanoví:
„Jestliže Ústavný súd Slovenské republiky právoplatné rozhodnutí, opatření nebo jiný zásah zruší a věc vrátí k dalšímu řízení, ten, kdo ve věci vydal rozhodnutí, rozhodl o opatření nebo vykonal jiný zásah, je povinný věc znovu projednat a rozhodnout. V tomto řízení nebo postupu je vázán právním názorem Ústavného súdu Slovenské republiky.“
Předpisy týkající se posuzování vlivů na životní prostředí, pravidel územního plánování a stavebního řádu a integrovaných povolení
– Zákon č. 24/2006 Sb.
Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 24/2006 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění použitelném v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení, stanoví:
„Tento zákon upravuje
a)
postup odborného a veřejného posuzování předpokládaných vlivů na životní prostředí
[...]
2.
navrhovaných činností před rozhodnutím o jejich umístění nebo před jejich povolením podle zvláštních předpisů.
[...]“
Ustanovení § 37 tohoto zákona stanoví:
„[...]
6)
Platnost závěrečného stanoviska k činnosti je tři roky ode dne jeho vydání. Závěrečné stanovisko neztrácí platnost, jestliže je během jeho platnosti zahájeno řízení o umístění nebo povolení činnosti podle zvláštních předpisů.
7)
Platnost závěrečného stanoviska k činnosti může být na žádost navrhovatele prodloužena o další dva roky, a to i opakovaně, jestliže navrhovatel písemně prokáže, že nedošlo k podstatným změnám navrhované činnosti, podmínek na dotčeném území, k novým skutečnostem souvisejícím s věcným obsahem zprávy o hodnocení činnosti a k vývoji nových technologií na realizaci navrhované činnosti. O prodloužení platnosti závěrečného stanoviska k činnosti rozhodne příslušný orgán.“
Ustanovení § 65 odst. 5 uvedeného zákona stanoví:
„Jestliže bylo závěrečné stanovisko vydáno před 1. únorem 2006 a nebylo zahájeno řízení o povolení posuzované činnosti podle zvláštních předpisů, je třeba požádat ministerstvo o prodloužení jeho platnosti podle § 37 odst. 7.“
– Zákon č. 50/1976 Sb.
Ustanovení § 32 zákona č. 50/1976 Sb. o územním plánování a stavebním řádu, ve znění použitelném v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení, stanoví:
„Umisťovat stavby, měnit využití území a chránit důležité zájmy na území je možné jen na základě územního rozhodnutí, kterým je
a)
rozhodnutí o umístění stavby,
[...]“
– Zákon č. 245/2003 Sb.
Ustanovení § 8 odst. 3 a 4 zákona č. 245/2003 Sb. o integrované prevenci a kontrole znečišťování životního prostředí a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění zákona č. 532/2005 (dále jen „zákon č. 245/2003“), stanoví:
„3)   Jestliže jde o integrované povolování zařízení, které současně vyžaduje povolit novou stavbu nebo změnu stávající stavby, je součástí řízení i stavební řízení, řízení o změně stavby ještě před jejím dokončením a řízení o povolení terénních úprav.
4)   Součásti integrovaného povolování není územní řízení, posuzování vlivů zařízení na životní prostředí ani stanovení podmínek pro prevenci závažných průmyslových havárií.“
Ustanovení § 11 odst. 2 tohoto zákona stanoví:
„Přílohou žádosti [o integrované povolení] jsou
[...]
c)
závěrečné stanovisko z procesu posuzování vlivů na životní prostředí, jestliže se pro zařízení vyžaduje,
[…]
g)
územní rozhodnutí, jestliže se jedná o nové zařízení nebo o rozšíření stávajícího zařízení [...]“
Ustanovení § 12 uvedeného zákona, nadepsané „Zahájení řízení“, stanoví:
„[...]
(2)   Správní orgán poté, co je žádost úplná a je zjištěný okruh účastníků řízení a dotčených orgánů,
[...]
c)
zveřejní žádost na své internetové stránce kromě příloh k žádosti, které nejsou dostupné v elektronické podobě, a nejméně na 15 dní zveřejní podstatné údaje o podané žádosti, o provozovateli a o zařízení na své úřední desce,
[...]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Správní řízení
Dne 26. června 1997 Mesto Pezinok přijalo všeobecně závazné nařízení č. 2/1997 týkající se územního plánu, který stanovil zejména umístění skládky odpadů v těžební jámě zeminy pro cihelnu, nazvané „Nová jama“.
Na základě zprávy o posouzení záměru umístění skládky odpadů, kterou společnost Pezinské tehelne as předložila dne 16. prosince 1998, provedlo ministerstvo životního prostředí v roce 1999 posouzení vlivů na životní prostředí. Závěrečné stanovisko vydalo dne 26. července 1999.
Dne 7. srpna 2002 společnost Ekologická skládka předložila příslušnému útvaru Mesta Pezinok žádost o vydání územního rozhodnutí týkajícího se umístění skládky odpadů v lokalitě Nová jama.
Dne 27. března 2006 ministerstvo životního prostředí prodloužilo na žádost společnosti Pezinské tehelne as platnost svého závěrečného stanoviska ze dne 26. července 1999 do 1. února 2008.
Mesto Pezinok na základě rozhodnutí ze dne 30. listopadu 2006, ve znění vyplývajícím z rozhodnutí Krajského stavebného úradu v Bratislavě ze dne 7. května 2007, povolilo na žádost společnosti Ekologická skládka umístění skládky odpadů v lokalitě Nová jama.
V návaznosti na žádost o integrované povolení, kterou dne 25. září 2007 podala společnost Ekologická skládka, zahájila Slovenská inšpekcia životného prostredia, Inšpektorát životného prostredia Bratislava (dále jen „inšpektorát“) integrované řízení na základě zákona č. 245/2003, který je prováděcím aktem směrnice 96/61. Dne 17. října 2007 inšpektorát spolu s útvary veřejné správy v oblasti ochrany životního prostředí uvedenou žádost zveřejnil a k podání připomínek veřejnosti a dotčených útvarů státu stanovil lhůtu 30 dnů.
Vzhledem k tomu, že žalobci v původním řízení uplatnili neúplnost žádosti o integrované povolení, kterou předložila společnost Ekologická skládka, jelikož jakožto přílohu stanovenou v § 11 odst. 2 písm. g) zákona č. 245/2003 neobsahovala územní rozhodnutí o umístění skládky, inšpektorát integrované řízení dne 26. listopadu 2007 přerušil a požádal o předložení tohoto rozhodnutí.
Společnost Ekologická skládka dne 27. prosince 2007 uvedené rozhodnutí předložila, přičemž uvedla, že jej považuje za obchodní tajemství. Na základě této informace inšpektorát dotčený dokument žalobcům v původním řízení nezpřístupnil.
Dne 22. ledna 2008 inšpektorát vydal pro společnost Ekologická skládka integrované povolení k výstavbě zařízení „Pezinok – skládka odpadů“ a jeho provozu.
Žalobci v původním řízení podali proti tomuto rozhodnutí odvolání u inšpekcie, orgánu ochrany životního prostředí ve druhém stupni. Uvedený orgán rozhodl, že se územní rozhodnutí o umístění skládky zveřejní od 14. března do 14. dubna 2008 na úřední desce.
V rámci správního řízení ve druhém stupni žalobci v původním řízení namítali zejména nesprávné právní posouzení spočívající v zahájení integrovaného řízení, aniž bylo k dispozici územní rozhodnutí o umístění skládky, a poté, co toto rozhodnutí bylo předloženo, aniž bylo zveřejněno, z důvodu, že představuje obchodní tajemství.
Rozhodnutím ze dne 18. srpna 2008 inšpekcia odvolání zamítla jako neopodstatněné.
Soudní řízení
Žalobci v původním řízení podali proti rozhodnutí inšpekcie ze dne 18. srpna 2008 žalobu u Krajského súdu Bratislava, který je soudem prvního stupně pro věci správního soudnictví. Rozsudkem ze dne 4. prosince 2008 tento soud žalobu zamítl.
Žalobci v původním řízení podali proti tomuto rozsudku odvolání u Najvyššího súdu Slovenské republiky.
Usnesením ze dne 6. dubna 2009 tento soud odložil vykonatelnost integrovaného povolení.
Rozsudkem ze dne 28. května 2009 tentýž soud rozsudek Krajského súdu Bratislava změnil a zrušil rozhodnutí inšpekcie ze dne 18. srpna 2008, jakož i rozhodnutí inšpektorátu ze dne 22. ledna 2008, když příslušným orgánům vytkl hlavně to, že nedodržely pravidla upravující účast dotčené veřejnosti na integrovaném řízení a že dostatečně neposoudily vlivy výstavby skládky na životní prostředí.
Společnost Ekologická skládka podala dne 25. června 2009 u Ústavného súdu Slovenské republiky ústavní stížnost proti usnesení Najvyššího súdu Slovenské republiky ze dne 6. dubna 2009 a dne 3. září 2009 ústavní stížnost proti rozsudku tohoto soudu ze dne 28. května 2009.
Nálezem ze dne 27. května 2010 Ústavný súd Slovenské republiky rozhodl, že Najvyšší súd Slovenské republiky porušil základní právo společnosti Ekologická skládka na soudní ochranu, uznané čl. 46 odst. 1 Ústavy, její základní právo vlastnit majetek, uznané čl. 20 odst. 1 Ústavy a její právo pokojně užívat svůj majetek, uznané článkem 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané dne 4. listopadu 1950 v Římě.
Ústavný súd Slovenské republiky měl zejména za to, že Najvyšší súd Slovenské republiky nezohlednil všechny použitelné zásady správního řízení a že překročil své pravomoci, když přezkoumal zákonnost řízení a rozhodnutí o posouzení vlivů na životní prostředí, třebaže je žalobci nezpochybňovali, a že k rozhodování o nich neměl pravomoc.
Ústavný súd Slovenské republiky proto svým nálezem napadené usnesení, jakož i rozsudek zrušil a vrátil věc Najvyššímu súdu Slovenské republiky k novému rozhodnutí.
Najvyšší súd Slovenské republiky uvádí, že několik účastníků před ním probíhajícího řízení tvrdí, že je vázán nálezem Ústavného súdu Slovenské republiky ze dne 27. května 2010. Zdůrazňuje však, že má stále pochybnosti o slučitelnosti zpochybněných rozhodnutí s unijním právem.
V tomto kontextu se Najvyšší súd Slovenské republiky rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Ukládá [unijní] právo (konkrétně článek 267 SFEU) povinnost, resp. umožňuje nejvyššímu soudu členského státu obrátit se bez návrhu na [Soudní dvůr] s předběžnou otázkou, a to i v takovém stadiu soudního řízení, kdy ústavní soud rozsudek nejvyššího soudu, který je založen zejména na aplikaci [unijního práva] týkajícího se ochrany životního prostředí, zrušil s uložením povinnosti řídit se právními názory ústavního soudu založenými na porušení procesních a hmotných ústavních práv osoby zúčastněné na soudním řízení bez přihlédnutí k významu projednávané věci [v unijním právu], tzn. pokud ústavní soud v tomto řízení jako soud posledního stupně nedospěl k závěru o nutnosti předložit [Soudnímu dvoru] předběžnou otázku a předběžně vyloučil aplikaci práva na přiměřené životní prostředí a jeho ochranu v projednávané věci?
2)
Je možné naplnit základní účel integrované prevence vymezený zejména v bodech 8, 9 a 23 odůvodnění a v článcích 1 a 15 směrnice [96/61] a v rámci [unijního práva] týkajícího se ochrany životního prostředí všeobecně, tzn. prevenci a omezování znečišťování životního prostředí i se zapojením veřejnosti s cílem dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku, takovým postupem, že dotčená veřejnost nemá v době zahájení řízení o integrované prevenci zajištěn přístup ke všem relevantním dokumentům (článek 6 ve spojení s článkem 15 směrnice [96/61]), a to zejména k rozhodnutí o umístění stavby – skládky odpadů, a později v řízení v prvním stupni je chybějící dokument žadatelem doložen s podmínkou nezpřístupnit jej jiným účastníkům řízení, neboť jde o předmět obchodního tajemství; pokud je možné důvodně předpokládat, že rozhodnutí o umístění stavby (zejména jeho odůvodnění) podstatným způsobem ovlivní podávání námětů, připomínek anebo jiných podnětů?
3)
Jsou splněny cíle směrnice [85/337], zejména z hlediska [unijního práva] týkajícího se životního prostředí, konkrétně podmínky uvedené v článku 2, že před vydáním povolení budou určité záměry posouzeny z hlediska jejich vlivů na životní prostředí, pokud se původní stanovisko Ministerstva životního prostředí vydané v roce 1999, jímž byl v minulosti završen proces posuzování vlivů na životní prostředí, prodlužuje po uplynutí několika let jednoduchým rozhodnutím bez opětovně provedeného posouzení vlivů na životní prostředí; jinými slovy, je možné uvést, že jednou vydané rozhodnutí podle směrnice [85/337] má neomezenou platnost?
4)
Vztahuje se požadavek všeobecně vyplývající ze směrnice [96/61] (zejména z bodů odůvodnění a článků 1 a 15a), aby členské státy zabezpečily prevenci a omezování znečišťování životního prostředí i tím, aby veřejnosti zajistily přiměřené, spravedlivé a včasné správní anebo soudní řízení podle článku 10a směrnice [85/337] a článku 6 a čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, na možnost této veřejnosti požadovat uložení správního anebo soudního opatření předběžné povahy podle vnitrostátního práva (například nařídit soudní odklad vykonatelnosti integrovaného povolení), které umožňuje dočasně, tzn. až do rozhodnutí ve věci samé, zastavit realizaci požadovaného provozu?
5)
Je možné soudním rozhodnutím, kterým se naplňuje požadavek směrnice [96/61], resp. směrnice [85/337] anebo čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy při aplikaci tam uvedeného práva veřejnosti na spravedlivou soudní ochranu ve smyslu čl. 191 odst. 1 a 2 [SFEU] týkajícího se politiky Evropské unie v oblasti životního prostředí, nelegitimně zasáhnout do vlastnického práva provozovatele, které je zaručeno například v článku 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, k provozu například tím, že právoplatné integrované povolení žadatele k provozu nového zařízení bude v soudním řízení zrušeno?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
Inšpekcia, společnost Ekologická skládka a slovenská vláda z různých důvodů zpochybňují přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nebo některých položených otázek.
Zaprvé jsou podle inšpekcie a společnosti Ekologická skládka všechny položené otázky nepřípustné, neboť se týkají situací, které jsou v plném rozsahu upraveny vnitrostátními pravidly, zejména akty provádějícími směrnice 85/337 a 96/61. Společnost Ekologická skládka z toho vyvozuje, že tyto směrnice postrádají přímý účinek, zatímco inšpekcia má za to, že jsou dostatečně jasné, v důsledku čehož je řízení o předběžné otázce zbytečné. Inšpekcia rovněž uvádí, že předběžné otázky měly být vzneseny v první fázi řízení vedeného u Najvyššího súdu Slovenské republiky. Stejně tak se společnost Ekologická skládka domnívá, že tyto otázky jsou zbytečné, jelikož je Najvyšší súd Slovenské republiky napříště vázán právním názorem Ústavného súdu Slovenské republiky a jelikož žádný z účastníků původního řízení nepožádal, aby byly Soudnímu dvoru uvedené otázky položeny.
Zadruhé společnost Ekologická skládka tvrdí, že skutečnost, že vnitrostátní právo odděluje integrované řízení od územního řízení a posouzení vlivů na životní prostředí, zbavuje druhou a třetí otázku relevance, pokud jde o výsledek původního řízení. Podle inšpekcie toto oddělení odůvodňuje nepřípustnost třetí, čtvrté a páté otázky. Znamená totiž, že pochybení v souvislosti s územním rozhodnutím či posouzením vlivů na životní prostředí nemá žádný vliv na zákonnost integrovaného povolení.
Zatřetí mají společnost Ekologická skládka a slovenská vláda za to, že čtvrtá otázka je hypotetická. Zaprvé předběžná opatření nařízená Najvyšším súdem Slovenské republiky v jeho usnesení ze dne 6. dubna 2009 postrádají napříště jakýkoli účinek. Zadruhé je tato otázka pro řízení probíhající před předkládajícím soudem irelevantní, neboť se toto řízení týká nikoli rozhodnutí o nových předběžných opatřeních, ale platnosti zpochybněných správních rozhodnutí.
Začtvrté a v poslední řadě společnost Ekologická skládka tvrdí, že pátá otázka je rovněž hypotetická, neboť se týká rozhodnutí, které Najvyšší súd Slovenské republiky bude muset vydat na závěr původního řízení. Kromě toho je tato otázka rovněž nepřípustná, neboť se týká výkladu vnitrostátního ústavního práva.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je věcí pouze vnitrostátního soudu, jemuž byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (rozsudky ze dne 10. března 2009, Hartlauer,
C-169/07, Sb. rozh. s. I-1721
, bod 24 a ze dne 19. července 2012, Garkalns, C-470/11, bod 17).
Z toho vyplývá, že se na otázky týkající se unijního práva vztahuje domněnka relevance. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudky ze dne 1. června 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez,
C-570/07 a C-571/07, Sb. rozh. s. I-4629
, bod 36, jakož i ze dne 5. července 2012, Geistbeck, C-509/10, bod 48).
Argument vycházející z úplnosti vnitrostátního práva však neumožňuje stanovit, že by výklad pravidel unijního práva uvedených předkládajícím soudem zjevně postrádal jakýkoli vztah ke sporu v původním řízení, a to tím spíše, že není zpochybňováno, že použitelná vnitrostátní ustanovení jsou zčásti opatřeními provádějícími unijní akty. Tento argument tedy nestačí k vyvrácení domněnky relevance uvedené v předcházejícím bodě.
Je nutno konstatovat, že tvrzená neexistence přímého účinku dotčených směrnic tuto analýzu nemění, neboť Soudní dvůr má podle článku 267 SFEU pravomoc v rámci řízení o předběžné otázce rozhodovat o výkladu aktů přijatých unijními orgány bez ohledu na to, zda jsou přímo použitelné, či nikoli (rozsudky ze dne 10. července 1997, Maso a další,
C-373/95, Recueil, s. I-4051
, bod 28; ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další,
C-254/08, Sb. rozh. s. I-6995
, bod 34, jakož i ze dne 27. listopadu 2012, Pringle, C-370/12, bod 89). Kromě toho pokud jde o předpokládanou zbytečnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce z důvodu jasnosti použitelných pravidel, je třeba připomenout, že článek 267 SFEU vnitrostátnímu soudu vždy umožňuje, aby Soudnímu dvoru položil výkladové otázky, považuje-li to za vhodné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. května 2011, Stichting Natuur en Milieu a další,
C-165/09 až C-167/09, Sb. rozh. s. I-4599
, bod 52, jakož i citovaná judikatura).
Pokud jde o ostatní argumenty uplatněné inšpekciou a společností Ekologická skládka k prokázání nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jako celku, vztahují se k předmětu první otázky, a budou tedy Soudním dvorem posouzeny v rámci přezkumu této otázky.
Pokud jde o skutečnosti týkající se oddělení jednotlivých řízení ve vnitrostátním právu, je nutno zdůraznit, že předkládající soud zastává koncepci důsledků, které je třeba z tohoto oddělení vyvodit s ohledem na vnitrostátní právo, jež je velmi odlišná od koncepce zastávané inšpekciou a společností Ekologická skládka. V rámci postupu upraveného článkem 267 SFEU jsou přitom funkce Soudního dvora a předkládajícího soudu jasně odlišné a výklad vnitrostátních předpisů náleží výlučně předkládajícímu soudu (rozsudky ze dne 17. června 1999, Piaggio,
C-295/97, Recueil, s. I-3735
, bod 29 a ze dne 17. července 2008, Corporación Dermoestética,
C-500/06, Sb. rozh. s. I-5785
, bod 21). V důsledku toho uvedené skutečnosti nestačí k prokázání, že položené otázky zjevně nemají žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu.
Pokud jde o přípustnost čtvrté otázky, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Najvyšší súd Slovenské republiky přijal nová předběžná opatření, která mají odložit účinky rozhodnutí dotčených v původním řízení. Navíc společnost Ekologická skládka ve svém písemném vyjádření upřesňuje, že měla za to, že je účelné podat proti uvedeným opatřením opravný prostředek. Za těchto podmínek se nejeví, že by čtvrtá otázka mohla být považována za hypotetickou.
Konečně pokud jde o přípustnost páté otázky, je nesporné, že Ústavný súd Slovenské republiky rozhodl, že Najvyšší súd Slovenské republiky svým rozsudkem ze dne 28. května 2009, v němž bylo konstatováno, že integrované povolení bylo přiznáno za podmínek neslučitelných s unijním právem, porušil právo společnosti Ekologická skládka vlastnit majetek. V rozsahu, v němž předkládající soud stále vyjadřuje pochybnosti o slučitelnosti rozhodnutí napadených ve věci v původním řízení s unijním právem, pátá otázka není čistě hypotetická. Mimoto ze znění uvedené otázky vyplývá, že se netýká výkladu vnitrostátního ústavního práva.
Otázky položené předkládajícím soudem je tedy třeba prohlásit za přípustné.
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda článek 267 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se vnitrostátní soud může na Soudní dvůr obrátit s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce bez návrhu, a to i když rozhoduje v rámci vrácení věci po zrušení svého prvního rozhodnutí ústavním soudem dotyčného členského státu a vnitrostátní norma mu ukládá, aby ve sporu rozhodl v souladu s právním názorem vyjádřeným posledně uvedeným soudem. Předkládající soud si rovněž klade otázku, zda článek 267 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že tentýž vnitrostátní soud zavazuje k tomu, aby věc předložil Soudnímu dvoru, i když jeho rozhodnutí mohou být u ústavního soudu předmětem opravného prostředku omezeného na přezkum případného porušení práv a svobod zaručených vnitrostátní ústavou nebo mezinárodní úmluvou.
Úvodem je třeba uvést, že svou první otázkou chce Najvyšší súd Slovenské republiky rovněž zjistit, zda mu unijní právo umožňuje, aby odmítl použít vnitrostátní pravidlo, které mu zakazuje uplatnit důvod vycházející z porušení tohoto práva, který účastníci původního řízení neuplatnili. Z předkládacího rozhodnutí však vyplývá, že se tento dotaz týká pouze směrnice 85/337, a proto bude třeba se k této věci vyjádřit pouze v případě, že bude s ohledem na odpověď poskytnutou na třetí otázku určeno, že je tato směrnice použitelná na spor ve věci v původním řízení.
Pokud jde o ostatní aspekty první předběžné otázky, podle ustálené judikatury článek 267 SFEU přiznává vnitrostátním soudům tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky vyžadující výklad či posouzení platnosti ustanovení unijního práva nezbytných pro vyřešení sporu, který jim byl předložen (rozsudky ze dne 27. června 1991, Mecanarte,
C-348/89, Recueil, s. I-3277
, bod 44 a ze dne 5. října 2010, Elčinov,
C-173/09, Sb. rozh. s. I-8889
, bod 26).
Článek 267 SFEU tedy přiznává vnitrostátním soudům možnost, případně jim ukládá povinnost, podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, jakmile buď na návrh účastníků řízení, nebo i bez návrhu, dospějí k závěru, že základ sporu zahrnuje otázku, kterou je třeba vyřešit, spadající pod první pododstavec tohoto článku (rozsudky ze dne 10. července 1997, Palmisani,
C-261/95, Recueil, s. I-4025
, bod 20 a ze dne 21. července 2011, Kelly,
C-104/10, Sb. rozh. s. I-6813
, bod 61). Skutečnost, že účastníci původního řízení nevznesli před předkládajícím soudem otázku unijního práva, proto nebrání tomu, aby se předkládající soud mohl obrátit na Soudní dvůr (rozsudky ze dne 16. června 1981, Salonia,
126/80, Recueil, s. 1563
, bod 7 a ze dne 8. března 2012, Huet, C-251/11, bod 23).
Řízení o předběžné otázce totiž spočívá na dialogu mezi soudy, jehož zahájení zcela závisí na tom, jak vnitrostátní soud posoudí relevanci a nezbytnost předběžné otázky (rozsudky ze dne 16. prosince 2008, Cartesio,
C-210/06, Sb. rozh. s. I-9641
, bod 91 a ze dne 9. listopadu 2010, VB Pénzügyi Lízing,
C-137/08, Sb. rozh. s. I-10847
, bod 29).
Kromě toho existence vnitrostátního procesního pravidla nemůže zpochybnit možnost, kterou mají vnitrostátní soudy, totiž předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, mají-li – jako je tomu ve věci v původním řízení – pochybnosti o výkladu unijního práva (výše uvedený rozsudek Elčinov, bod 25 a rozsudek ze dne 20. října 2011, Interedil,
C-396/09, Sb. rozh. s. I-9915
, bod 35).
Pravidlo vnitrostátního práva, na základě něhož posouzení provedená soudem vyššího stupně zavazují jiný vnitrostátní soud, tedy nemůže posledně uvedený soud zbavit možnosti předložit Soudnímu dvoru otázky týkající se výkladu unijního práva, kterého se týkají taková právní posouzení. Pokud se totiž takový soud domnívá, že by v důsledku právního posouzení provedeného na vyšším stupni mohl vydat rozsudek v rozporu s unijním právem, musí mít možnost položit Soudnímu dvoru otázky, kterými se zabývá (rozsudek ze dne 9. března 2010, ERG a další,
C-378/08, Sb. rozh. s. I-1919
, bod 32, jakož i výše uvedený rozsudek Elčinov, bod 27).
V této fázi je třeba zdůraznit, že vnitrostátní soud, který uplatnil možnost, kterou mu přiznává článek 267 SFEU, je pro účely vyřešení sporu v původním řízení vázán výkladem dotčených ustanovení poskytnutým Soudním dvorem a musí případně odmítnout posouzení soudu vyššího stupně, pokud má s ohledem na tento výklad za to, že tato posouzení nejsou v souladu s unijním právem (výše uvedený rozsudek Elčinov, bod 30).
Zásadami uvedenými v předcházejících bodech je předkládající soud stejně tak vázán, pokud jde o právní názor, který ve věci v původním řízení vyjádřil ústavní soud dotyčného členského státu, jelikož z ustálené judikatury vyplývá, že nelze připustit, aby pravidla vnitrostátního práva, i kdyby byla ústavní povahy, porušovala jednotnost a účinnost unijního práva (rozsudky ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft,
11/70, Recueil, s. 1125
, bod 3 a ze dne 8. září 2010, Winner Wetten,
C-409/06, Sb. rozh. s. I-8015
, bod 61). Soudní dvůr již ostatně uvedl, že se uvedené zásady použijí ve vztazích mezi ústavním soudem a jakýmkoli jiným vnitrostátním soudem (rozsudek ze dne 22. června 2010, Melki a Abdeli,
C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh. s. I-5667
, body 41 až 45).
Vnitrostátní pravidlo, které Najvyšší súd Slovenské republiky zavazuje k tomu, aby zastával právní názor Ústavného súdu Slovenské republiky, tedy předkládajícímu soudu nemůže zabránit v tom, aby Soudnímu dvoru předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v jakémkoli okamžiku řízení, který považuje za vhodný, a případně odmítl posouzení vyjádřená Ústavným súdem Slovenské republiky, která by se ukázala jako odporující unijnímu právu.
Konečně je Najvyšší súd Slovenské republiky jakožto nejvyšší soud dokonce povinen Soudnímu dvoru předložit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, dospěje-li k závěru, že základ sporu zahrnuje otázku, kterou je třeba vyřešit, spadající pod první pododstavec článku 267 SFEU. Skutečnost, že je u ústavního soudu dotyčného členského státu možné podat opravný prostředek proti rozhodnutím vnitrostátního soudu, který je omezen na přezkum případného porušení práv a svobod zaručených vnitrostátní ústavou nebo mezinárodní úmluvou, totiž neumožňuje mít za to, že tento vnitrostátní soud nelze kvalifikovat jako soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce SFEU.
S ohledem na předcházející je třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 267 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že takový vnitrostátní soud, jako je předkládající soud, má povinnost se na Soudní dvůr bez návrhu obrátit s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, a to i když rozhoduje v rámci vrácení věci po zrušení svého prvního rozhodnutí ústavním soudem dotyčného členského státu a vnitrostátní norma mu ukládá, aby ve sporu rozhodl v souladu s právním názorem vyjádřeným posledně uvedeným soudem.
Ke druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 96/61 musí být vykládána v tom smyslu, že vyžaduje, aby dotčená veřejnost měla již od zahájení řízení o povolení skládky přístup k územnímu rozhodnutí o umístění tohoto zařízení. Předkládající soud si rovněž klade otázku, zda odmítnutí zpřístupnit toto rozhodnutí může být odůvodněno uplatněním obchodního tajemství chránícího informace, které dané rozhodnutí obsahuje, nebo v opačném případě zhojeno tím, že bude dotčené veřejnosti umožněn přístup k uvedenému rozhodnutí v průběhu správního řízení ve druhém stupni.
Úvodem je třeba konstatovat, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že zařízením dotčeným ve věci v původním řízení je skládka přijímající více než 10 tun odpadu denně nebo s celkovou kapacitou přesahující 25000 tun odpadu. Toto zařízení tedy spadá do rozsahu působnosti směrnice 96/61, jak vyplývá z jejího článku 1 vykládaného ve spojení s bodem 5.4 její přílohy I.
Článek 15 této směrnice stanoví účast dotčené veřejnosti na procesu vydávání povolení pro nová zařízení a uvádí, že tato účast probíhá za podmínek stanovených v příloze V uvedené směrnice. Tato příloha ukládá, aby byly veřejnosti sděleny zejména údaje o orgánech, od kterých je možné obdržet příslušné informace, jakož i informace o tom, kdy a kde budou příslušné informace zpřístupněny.
Tato pravidla ohledně účasti veřejnosti musejí být vykládána ve světle a s přihlédnutím k ustanovením Aarhuské úmluvy, s níž – jak vyplývá z bodu 5 odůvodnění směrnice 2003/35, která částečně změnila směrnici 96/61 – musejí být unijní právní předpisy „náležitě uvedeny v soulad“ (rozsudek ze dne 12. května 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09, Sb. rozh. s. I-3673
, bod 41). Článek 6 odst. 6 uvedené úmluvy přitom stanoví, že dotčená veřejnost musí mít možnost přístupu k přezkoumání všech informací relevantních pro dané rozhodování, týkajících se povolení činností uvedených v příloze I uvedené úmluvy, k nimž patří zejména skládky přijímající více než 10 tun odpadu denně nebo s celkovou kapacitou přesahující 25000 tun odpadu.
Veřejnost dotčená povolovacím řízením stanoveným ve směrnici 96/61 musí mít tedy v zásadě přístup ke všem informacím relevantním pro uvedené řízení.
Z předkládacího rozhodnutí a ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že územní rozhodnutí o umístění zařízení dotčeného ve věci v původním řízení představuje jedno z opatření, na základě nichž bude přijato konečné rozhodnutí o povolení tohoto zařízení, či nikoli, a že obsahuje informace týkající se vlivů záměru na životní prostředí, podmínek uložených provozovateli k omezení těchto vlivů, výhrad vznesených účastníky územního řízení a skutečností, které odůvodnily kroky učiněné příslušným orgánem za účelem vydání tohoto územního rozhodnutí. Navíc použitelná vnitrostátní pravidla ukládají, aby toto rozhodnutí bylo přílohou žádosti o povolení adresované příslušnému orgánu. Z toho vyplývá, že uvedené územní rozhodnutí je třeba považovat za rozhodnutí obsahující příslušné informace ve smyslu přílohy V směrnice 96/61 a že dotčená veřejnost tedy k němu musí mít v zásadě možnost přístupu v průběhu řízení o povolení uvedeného zařízení.
Z článku 15 odst. 4 směrnice 96/61 však vyplývá, že účast dotčené veřejnosti může být omezena za podmínek stanovených v čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice 90/313. V době rozhodné z hlediska skutečností původního sporu byla směrnice 90/313 nicméně zrušena a nahrazena směrnicí 2003/4. S ohledem na srovnávací tabulku tvořící přílohu posledně uvedené směrnice, na povinnost uvedení unijních právních předpisů v soulad s Aarhuskou úmluvou a na znění článku 15 směrnice 96/61 použité v rámci její pozdější kodifikace směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění (
Úř. věst. L 24, s. 8
) je třeba mít za to, že čl. 15 odst. 4 směrnice 96/61 musí být vykládán tak, že odkazuje na omezení stanovená v čl. 4 odst. 1, 2 a 4 směrnice 2003/4.
Podle uvedeného čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce písm. d) mohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace, pokud by jejich zveřejnění mělo nepříznivý vliv na důvěrnost obchodních a průmyslových informací, pokud ji stanovují vnitrostátní právní předpisy nebo unijní právní předpisy pro ochranu oprávněných hospodářských zájmů.
S ohledem zejména na význam lokalizace některé z činností uvedených ve směrnici 96/61 tomu tak však nemůže být, jak také vyplývá z bodu 79 tohoto rozsudku, v případě rozhodnutí, kterým orgán veřejné správy s ohledem na použitelná pravidla územního řízení povolí umístění zařízení, které spadá do rozsahu působnosti této směrnice.
I za předpokladu, že by nebylo vyloučeno, že by výjimečně některé skutečnosti obsažené v odůvodnění územního rozhodnutí mohly zahrnovat důvěrné obchodní nebo průmyslové informace, je v projednávané věci nesporné, že ochrana důvěrnosti takových informací byla použita v rozporu s čl. 4 odst. 4 směrnice 2003/4 k tomu, aby byl dotčené veřejnosti odmítnut přístup, i částečný, k územnímu rozhodnutí o umístění zařízení dotčeného ve věci v původním řízení.
Z toho vyplývá, že odmítnutí zpřístupnit územní rozhodnutí o umístění zařízení dotčeného ve věci v původním řízení dotčené veřejnosti v průběhu správního řízení v prvním stupni nebylo důvodné na základě výjimky uvedené v čl. 15 odst. 4 směrnice 96/61. Předkládající soud tedy musí zjistit, zda přístup k tomuto rozhodnutí poskytnutý dotčené veřejnosti v průběhu správního řízení ve druhém stupni je dostatečný ke zhojení procesní vady, kterou je stiženo správní řízení v prvním stupni, a tedy k zabránění porušení článku 15 směrnice 96/61.
V případě neexistence pravidel stanovených v této oblasti unijním právem přísluší právnímu řádu každého členského státu upravit procesní podmínky opravných prostředků sloužících k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, avšak za předpokladu, že tyto podmínky nejsou méně příznivé než ty, které se týkají obdobných prostředků na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (rozsudky ze dne 14. prosince 1995, Peterbroeck,
C-312/93, Recueil, s. I-4599
, bod 12, jakož i ze dne 12. července 2012, VALE Építési, C-378/10, bod 48 a citovaná judikatura).
Co se týče zásady rovnocennosti, tato zásada vyžaduje, aby se všechna pravidla použitelná na opravné prostředky používala bez rozdílu na opravné prostředky založené na porušení unijního práva i na opravné prostředky založené na porušení vnitrostátního práva (viz zejména rozsudky ze dne 19. července 2012, Littlewoods Retail a další, C-591/10, bod 31, jakož i ze dne 4. října 2012, Byankov, C-249/11, bod 70). Přísluší tedy vnitrostátnímu soudu, aby ověřil, zda vnitrostátní právo umožňuje, aby byly v průběhu správního řízení ve druhém stupni zhojeny srovnatelné procesní vady vnitrostátní povahy.
Pokud jde o zásadu efektivity, unijní právo nemůže bránit tomu, aby použitelná vnitrostátní pravidla v určitých případech umožnila zhojit nedostatky určitých operací nebo aktů, které jsou z hlediska tohoto práva stiženy vadami, nicméně taková možnost je vázána na podmínku, že dotyčné osobě neposkytne příležitost, jak obejít pravidla unijního práva nebo jak se zbavit povinnosti je uplatnit, a že zůstane výjimečná (rozsudek ze dne 3. července 2008, Komise v. Irsko,
C-215/06, Sb. rozh. s. I-4911
, bod 57).
V tomto ohledu je nutno zdůraznit, že článek 15 směrnice 96/61 ukládá členským státům, aby dotčená veřejnost dostávala včasné a účinné možnosti účasti na řízeních o vydávání povolení. Toto ustanovení musí být vykládáno ve světle bodu 23 odůvodnění uvedené směrnice, podle něhož musí mít veřejnost přístup k informacím, které se týkají žádostí o povolení nových zařízení, ještě před přijetím jakéhokoli rozhodnutí, a článku 6 Aarhuské úmluvy, který stanoví jednak účast veřejnosti v počátečním stadiu rozhodování, kdy jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná, a jednak to, že veřejnost musí mít přístup k relevantním informacím co možná nejdříve poté, co se stanou dostupnými. Z toho vyplývá, že dotčená veřejnost musí mít k dispozici všechny relevantní informace již od stádia správního řízení v prvním stupni, ještě před tím, než bylo přijato první rozhodnutí, pokud jsou tyto informace k dispozici v okamžiku, kdy probíhá tato fáze řízení.
Pokud jde o otázku, zda zásada efektivity brání zhojení v rámci řízení ve druhém stupni tím, že se veřejnosti zpřístupní relevantní dokumenty, které nebyly přístupné v průběhu správního řízení v prvním stupni, z informací poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že podle použitelných vnitrostátních právních předpisů má správní organ ve druhém stupni pravomoc změnit správní rozhodnutí vydané v prvním stupni. Přísluší však předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda jsou v rámci správního řízení ve druhém stupni ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny ve smyslu čl. 15 odst. 1 směrnice 96/61, vykládaného ve světle čl. 6 odst. 4 Aarhuské úmluvy, a zda zhojení vad v tomto stádiu řízení prostřednictvím zpřístupnění relevantních dokumentů dotčené veřejnosti této veřejnosti stále umožňuje, aby reálně ovlivnila výsledek rozhodování.
V důsledku toho zásada efektivity nebrání tomu, aby nedůvodné odmítnutí zpřístupnění územního rozhodnutí dotčeného ve věci v původním řízení dotčené veřejnosti v průběhu správního řízení v prvním stupni mohlo být zhojeno v průběhu správního řízení ve druhém stupni za podmínky, že jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a že zhojení vad v tomto stádiu řízení dotčené veřejnosti stále umožňuje, aby reálně ovlivnila výsledek rozhodování, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.
Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že směrnice 96/61 musí být vykládána v tom smyslu, že:
—
ukládá, aby měla dotčená veřejnost přístup k takovému územnímu rozhodnutí, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení, a to již od zahájení řízení o povolení dotčeného zařízení;
—
neumožňuje příslušným vnitrostátním orgánům, aby dotčené veřejnosti odmítly přístup k takovému rozhodnutí na základě ochrany důvěrnosti obchodních či průmyslových informací stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo unijními právními předpisy pro ochranu oprávněných hospodářských zájmů a
—
nebrání tomu, aby nedůvodné odmítnutí zpřístupnění takového územního rozhodnutí, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení, dotčené veřejnosti v průběhu správního řízení v prvním stupni mohlo být zhojeno v průběhu správního řízení ve druhém stupni za podmínky, že jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a že zhojení vad v tomto stádiu řízení dotčené veřejnosti stále umožňuje, aby reálně ovlivnila výsledek rozhodování, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.
Ke třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 85/337 musí být vykládána v tom smyslu, že brání tomu, aby platnost stanoviska týkajícího se posouzení vlivů záměru na životní prostředí mohla být platně prodloužena několik let po přijetí tohoto stanoviska a zda ukládá, aby bylo v takovém případě provedeno nové posouzení vlivů uvedeného záměru na životní prostředí.
V tomto ohledu inšpekcia, jakož i slovenská a česká vláda tvrdí, že se směrnice 85/337 na situaci popsanou předkládajícím soudem nepoužije
ratione temporis
.
Z ustálené judikatury vyplývá, že zásada předložení záměrů, které mohou mít na životní prostředí významný vliv, k posouzení vlivů na životní prostředí není použitelná v případech, ve kterých datum formálního podání žádosti o povolení záměru předchází datu uplynutí lhůty k provedení směrnice 85/337 (rozsudky ze dne 11. srpna 1995, Komise v. Německo,
C-431/92, Recueil, s. I-2189
, body 29 a 32, jakož i ze dne 18. června 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
C-81/96, Recueil, s. I-3923
, bod 23).
Tato směrnice se totiž v široké míře týká záměrů většího rozsahu, jejichž uskutečnění je velmi často dlouhodobé. Nebylo by tak vhodné, aby řízení, složitá již na vnitrostátní úrovni, byla ztížena a zpožděna z důvodu specifických požadavků uložených touto směrnicí a aby tím byly dotčeny již vzniklé situace (výše uvedený rozsudek Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, bod 24).
V projednávané věci ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že k prvnímu úkonu provozovatele směřujícímu k získání povolení k uskutečnění záměru skládky dotčené ve věci v původním řízení došlo dne 16. prosince 1998 podáním žádosti o posouzení vlivů uvedeného záměru na životní prostředí. Z článku 2 Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (
Úř. věst. 2003, L 236, s. 33
), přitom vyplývá, že Slovenská republika měla směrnici 85/337 provést od data přistoupení tohoto členského státu k Unii, a sice 1. května 2004.
Je však třeba uvést, že přiznání povolení k realizaci skládky dotčené ve věci v původním řízení slovenskými správními orgány vyžadovalo tři po sobě jdoucí řízení, z nichž každé vyústilo v přijetí rozhodnutí.
Žádosti provozovatele týkající se prvních dvou řízení byly podány 16. prosince 1998 a 7. srpna 2002, tedy před uplynutím lhůty k provedení směrnice 85/337. Naproti tomu žádost o integrované povolení byla podána dne 25. září 2007, tedy po uplynutí této lhůty. Je tedy třeba určit, zda podání prvních dvou žádostí může být považováno za formální zahájení povolovacího řízení ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 94 tohoto rozsudku.
V tomto ohledu je nutno nejprve konstatovat, že žádosti podané v rámci prvních dvou etap řízení nelze zaměnit s pouhými neformálními kontakty, které by nemohly představovat formální zahájení povolovacího řízení (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 32).
Následně je třeba zdůraznit, že posouzení vlivů na životní prostředí ukončené v roce 1999 bylo provedeno za účelem umožnění uskutečnění záměru skládky, který je předmětem integrovaného povolení. Následné řízení, a zejména vydání stavebního povolení, vychází z tohoto posouzení. Jak uvedla generální advokátka v bodě 115 svého stanoviska, skutečnost, že se podle slovenského práva posouzení vlivů na životní prostředí provádí odděleně od vlastního povolovacího řízení, nemůže rozšířit časovou působnost směrnice 85/337.
Rovněž z úvah uvedených v bodě 79 tohoto rozsudku vyplývá, že územní rozhodnutí o umístění skládky dotčené ve věci v původním řízení představuje nezbytnou etapu k tomu, aby bylo provozovateli povoleno uskutečnit záměr dotčené skládky. Toto rozhodnutí ostatně ukládá určité podmínky, které musí provozovatel při uskutečnění svého záměru splnit.
V rámci přezkumu srovnatelného řízení měl Soudní dvůr za to, že okamžikem, ke kterému bylo třeba určit časovou působnost směrnice ukládající posouzení vlivů na životní prostředí, byl okamžik, kdy byl záměr formálně předložen, neboť jednotlivá stadia posuzování záměru jsou propojena tak, že tvoří komplexní operaci (rozsudek ze dne 23. března 2006, Komise v. Rakousko,
C-209/04, Sb. rozh. s. I-2755
, bod 58).
Konečně z ustálené judikatury vyplývá, že povolení ve smyslu směrnice 85/337 může tvořit kombinace několika odlišných rozhodnutí, jestliže vnitrostátní řízení, které umožňuje oznamovateli, aby mu bylo povoleno zahájit práce k uskutečnění jeho záměru, zahrnuje několik po sobě jdoucích etap (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. ledna 2004, Wells,
C-201/02, Recueil, s. I-723
, bod 52 a ze dne 4. května 2006, Komise v. Spojené království,
C-508/03, Sb. rozh. s. I-3969
, bod 102). Z toho vyplývá, že v tomto případě je třeba jako datum formálního podání žádosti o povolení záměru stanovit den, kdy oznamovatel podal žádost směřující k zahájení první etapy řízení.
Z předcházejících úvah vyplývá, že formální podání žádosti o povolení záměru skládky dotčené ve věci v původním řízení časově předchází datu uplynutí lhůty k provedení směrnice 85/337. Povinnosti vyplývající z této směrnice se proto na tento záměr nepoužijí, a na třetí otázku tedy není namístě odpovídat.
Ke čtvrté otázce
Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda články 1 a 15a směrnice 96/61, vykládané ve spojení s články 6 a 9 Aarhuské úmluvy, musejí být vykládány v tom smyslu, že příslušníci dotčené veřejnosti musejí mít možnost, aby v rámci opravného prostředku stanoveného v článku 15a této směrnice požádali soud nebo příslušný nezávislý a nestranný orgán zřízený ze zákona, aby nařídil předběžná opatření, která mohou dočasně odložit uplatnění povolení ve smyslu článku 4 uvedené směrnice, než bude vydáno konečné rozhodnutí.
Členské státy disponují na základě své procesní autonomie a s výhradou, že musí dodržet zásady rovnocennosti a efektivity, rozhodovacím prostorem při použití článku 9 Aarhuské úmluvy a článku 15a směrnice 96/61. Zejména jim přísluší, aby určily, který soud nebo nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem je příslušný rozhodovat o opravných prostředcích, na které se vztahují tato ustanovení a podle jakých procesních podmínek, pokud ovšem byla dodržena výše uvedená ustanovení (viz obdobně rozsudek ze dne 18. října 2011, Boxus a další,
C-128/09 až C-131/09, C-134/09 a C-135/09, Sb. rozh. s. I-9711
, bod 52).
Kromě toho z ustálené judikatury vyplývá, že vnitrostátní soud, kterému byl předložen spor řídící se unijním právem, musí být schopen nařídit předběžná opatření za účelem zaručení plné účinnosti soudního rozhodnutí, které má být vydáno o existenci práv dovolávaných na základě unijního práva (rozsudky ze dne 19. června 1990, Factortame a další,
C-213/89, Recueil, s. I-2433
, bod 21, jakož i ze dne 13. března 2007, Unibet,
C-432/05, Sb. rozh. s. I-2271
, bod 67).
Je třeba dodat, že právo využít opravný prostředek podle článku 15a směrnice 96/61 musí být vykládáno ve světle účelu této směrnice. Soudní dvůr již rozhodl, že tímto účelem, jak je definován v článku 1 uvedené směrnice, je docílit integrované prevence a omezování znečištění uplatněním opatření, která mají vyloučit nebo snížit emise z činností uvedených v její příloze I do ovzduší, vody a půdy v zájmu dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí (rozsudky ze dne 22. ledna 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières a OABA,
C-473/07, Sb. rozh. s. I-319
, bod 25, jakož i ze dne 15. prosince 2011, Møller,
C-585/10, Sb. rozh. s. I-13407
, bod 29).
Podání opravného prostředku stanoveného v článku 15a směrnice 96/61 by přitom neumožnilo účinně předejít uvedeným znečištěním, kdyby bylo nemožné zabránit tomu, aby zařízení, pro které mohlo být vydáno povolení přiznané v rozporu s touto směrnicí, fungovalo i nadále, než bude vydáno konečné rozhodnutí o zákonnosti uvedeného povolení. Z toho vyplývá, že záruka účinnosti práva na opravný prostředek stanoveného v uvedeném článku 15a vyžaduje, aby měli příslušníci dotčené veřejnosti právo požádat soud nebo příslušný nezávislý a nestranný orgán, aby vydal předběžná opatření, která mohou těmto znečištěním zabránit, případně taktéž prostřednictvím dočasného odkladu vykonatelnosti zpochybněného povolení.
S ohledem na předcházející je třeba na čtvrtou otázku odpovědět tak, že článek 15a směrnice 96/61 musí být vykládán v tom smyslu, že příslušníci dotčené veřejnosti musejí mít možnost v rámci opravného prostředku stanoveného v tomto ustanovení požádat soud nebo příslušný nezávislý a nestranný orgán zřízený ze zákona, aby nařídil předběžná opatření, která mohou dočasně odložit uplatnění povolení ve smyslu článku 4 této směrnice, než bude vydáno konečné rozhodnutí.
K páté otázce
Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda rozhodnutí vnitrostátního soudu, přijaté v rámci vnitrostátního řízení, jímž se plní povinnosti vyplývající z článku 15a směrnice 96/61 a z čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, kterým se ruší povolení přiznané v rozporu s ustanoveními uvedené směrnice, může představovat neodůvodněný zásah do práva provozovatele na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny základních práv Evropské unie.
Jak uvedla generální advokátka v bodech 182 až 184 svého stanoviska, podmínky stanovené směrnicí 96/61 omezují výkon vlastnického práva na pozemcích dotčených zařízením, které spadá do působnosti této směrnice.
Vlastnické právo se však neprojevuje jako absolutní výsada, ale musí k němu být přihlédnuto ve vztahu k jeho funkci ve společnosti. Výkon tohoto práva může být proto omezen za podmínky, že daná omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu a vzhledem ke sledovanému cíli nepředstavují nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručeného práva (rozsudky ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise,
C-402/05 P a C-415/05 P, Sb. rozh. s. I-6351
, bod 355, jakož i ze dne 9. března 2010, ERG a další,
C-379/08 a C-380/08, Sb. rozh. s. I-2007
, bod 80).
Pokud jde o cíle obecného zájmu uvedené výše, z ustálené judikatury vyplývá, že ochrana životního prostředí mezi tyto cíle patří, a může tedy odůvodnit omezení výkonu vlastnického práva (viz rozsudky ze dne 7. února 1985, ADBHU,
240/83, Recueil, s. 531
, bod 13; ze dne 20. září 1988, Komise v. Dánsko,
302/86, Recueil, s. 4607
, bod 8; ze dne 2. dubna 1998, Outokumpu,
C-213/96, Recueil, s. I-1777
, bod 32, jakož i výše uvedený rozsudek ze dne 9. března 2010, ERG a další, C-379/08 a C-380/08, bod 81).
Pokud jde o přiměřenost zásahu do dotčeného vlastnického práva, jestliže lze takový zásah prokázat, stačí konstatovat, že směrnice 96/61 zavádí rovnováhu mezi požadavky tohoto práva a požadavky souvisejícími s ochranou životního prostředí.
Na pátou otázku je proto třeba odpovědět tak, že rozhodnutí vnitrostátního soudu, přijaté v rámci vnitrostátního řízení, jímž se plní povinnosti vyplývající z článku 15a směrnice 96/61 a z čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, kterým se ruší povolení přiznané v rozporu s ustanoveními uvedené směrnice, nemůže samo o sobě představovat neodůvodněný zásah do práva provozovatele na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny základních práv Evropské unie.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Článek 267 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že takový vnitrostátní soud, jako je předkládající soud, má povinnost se na Soudní dvůr Evropské unie bez návrhu obrátit s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, a to i když rozhoduje v rámci vrácení věci po zrušení svého prvního rozhodnutí ústavním soudem dotyčného členského státu a vnitrostátní norma mu ukládá, aby ve sporu rozhodl v souladu s právním názorem vyjádřeným posledně uvedeným soudem.

2)
Směrnice Rady 96/61/ES ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 166/2006 ze dne 18. ledna 2006, musí být vykládána v tom smyslu, že:
—
ukládá, aby měla dotčená veřejnost přístup k takovému územnímu rozhodnutí, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení, a to již od zahájení řízení o povolení dotčeného zařízení;
—
neumožňuje příslušným vnitrostátním orgánům, aby dotčené veřejnosti odmítly přístup k takovému rozhodnutí na základě ochrany důvěrnosti obchodních či průmyslových informací stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo unijními právními předpisy pro ochranu oprávněných hospodářských zájmů a
—
nebrání tomu, aby neodůvodněné odmítnutí zpřístupnění takového územního rozhodnutí, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení, dotčené veřejnosti v průběhu správního řízení v prvním stupni mohlo být zhojeno v průběhu správního řízení ve druhém stupni za podmínky, že jsou ještě všechny možnosti výběru a alternativ otevřeny a že zhojení vad v tomto stádiu řízení dotčené veřejnosti stále umožňuje, aby reálně ovlivnila výsledek rozhodování, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.

3)
Článek 15a směrnice 96/61, ve znění nařízení č. 166/2006, musí být vykládán v tom smyslu, že příslušníci dotčené veřejnosti musejí mít možnost v rámci opravného prostředku stanoveného v tomto ustanovení požádat soud nebo příslušný nezávislý a nestranný orgán zřízený ze zákona, aby nařídil předběžná opatření, která mohou dočasně odložit uplatnění povolení ve smyslu článku 4 uvedené směrnice, než bude vydáno konečné rozhodnutí.

4)
Rozhodnutí vnitrostátního soudu, přijaté v rámci vnitrostátního řízení, jímž se plní povinnosti vyplývající z článku 15a směrnice 96/61, ve znění nařízení č. 166/2006, a z čl. 9 odst. 2 a 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne17. února 2005, kterým se ruší povolení přiznané v rozporu s ustanoveními uvedené směrnice, nemůže samo o sobě představovat neodůvodněný zásah do práva provozovatele na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny základních práv Evropské unie.

Podpisy.
(
*1
)   Jednací jazyk: slovenština.