CELEX: 62011TJ0481
Agriculture
Organisation commune des marchés
Secteur des fruits et légumes
Agrumes
Recours en annulation
Acte confirmatif
Faits nouveaux et substantiels
Recevabilité
Conditions de commercialisation
Dispositions concernant le marquage
Indications des agents conservateurs ou d’autres substances chimiques utilisées en traitement après récolte
Recommandations relatives aux normes arrêtées dans le cadre de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe

Antécédents du litige
L’article 113 du règlement (CE) n
o
1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement «OCM unique») (
JO L 299, p. 1
), qui fait partie du titre II «Règles relatives à la commercialisation et à la production», tel que modifié par le règlement (CE) n
o
361/2008 du Conseil, du 14 avril 2008 (
JO L 121, p. 1
), prévoit ce qui suit :
«1.   La Commission peut prévoir des normes de commercialisation pour l’un ou plusieurs des produits relevant des secteurs suivants :
[...]
b)
fruits et légumes ;
c)
fruits et légumes transformés [...].
2.   Les normes visées au paragraphe 1 :
a)
sont établies en tenant compte, notamment :
i)
des spécificités des produits concernés ;
ii)
de la nécessité de garantir des conditions permettant le bon écoulement de ces produits sur le marché ;
iii)
de l’intérêt des consommateurs à l’égard d’une information ciblée et transparente comprenant, notamment pour les produits des secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés, le pays d’origine, la catégorie et, le cas échéant, la variété (ou le type commercial) du produit ; [...]
v)
en ce qui concerne les fruits et les légumes et les fruits et les légumes transformés, [d]es recommandations relatives aux normes arrêtées dans le cadre de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU).
b)
peuvent porter notamment sur […] l’étiquetage».
En outre, conformément à l’article 113 bis, paragraphe 2, du règlement OCM unique, inséré par le règlement n
o
361/2008, «les normes de commercialisation [prévues pour les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés] sont applicables à tous les stades de commercialisation, y compris aux stades de l’importation et de l’exportation, sauf dispositions contraires arrêtées par la Commission».
Par ailleurs, l’article 121 du règlement OCM unique, tel que modifié par le règlement n
o
361/2008, prévoit ce qui suit :
«La Commission arrête les modalités d’application du présent chapitre, lesquelles peuvent notamment porter sur :
a)
les normes de commercialisation visées à l’article 113 et à l’article 113 bis, et notamment les règles en matière :
i)
de dérogations ou d’exemptions à l’application des normes ;
ii)
de présentation des indications requises par les normes ainsi que de commercialisation et d’étiquetage ;
iii)
d’application des normes aux produits importés dans la Communauté ou exportés à partir de la Communauté ; […]»
Il convient, à cet égard, de noter que l’article 4 du règlement OCM unique prévoit ce qui suit :
«Sauf disposition contraire du présent règlement, lorsque des compétences sont conférées à la Commission, celle-ci agit conformément à la procédure visée à l’article 195, paragraphe 2».
Pour sa part, l’article 195 du règlement OCM unique, tel que modifié par le règlement (CE) n
o
491/2009 du Conseil, du 25 mai 2009 (
JO L 154, p. 1
), dispose ce qui suit :
«Comité
1.   La Commission est assistée par le comité de gestion de l’organisation commune des marchés agricoles […].
2.   Lorsqu’il est fait référence au présent paragraphe, les articles 4 et 7 de la décision 1999/468/CE s’appliquent.
La période prévue à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 1999/468/CE est fixée à un mois […]»
La décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (
JO L 184, p. 23
), a été abrogée en vertu de l’article 12 du règlement (UE) n
o
182/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (
JO L 55, p. 13
), entré en vigueur, en vertu de son article 16, le 1
er
mars 2011. Conformément à l’article 13, paragraphe 1, respectivement sous b) et sous e), du même règlement, son article 5, à l’exception du paragraphe 4, deuxième et troisième alinéas, s’applique au lieu de l’article 4 de la décision 1999/468, auquel renvoie l’article 195 du règlement OCM unique, et l’article 10 du règlement n
o
182/2011 s’applique au lieu de l’article 7 de la décision 1999/468.
L’article 5 du règlement n
o
182/2011 prévoit, notamment, qu’un comité qui relève de son champ d’application émet son avis à la majorité définie à l’article 16, paragraphes 4 et 5, TUE et, le cas échéant, à l’article 238, paragraphe 3, TFUE pour les actes à adopter sur proposition de la Commission européenne et que les votes des représentants des États membres au sein du comité sont pondérés de la manière définie auxdits articles. Lorsque le comité émet un avis favorable, la Commission adopte le projet d’acte d’exécution. Si le comité émet un avis défavorable, la Commission n’adopte pas, en principe, le projet d’acte d’exécution. Lorsqu’un acte d’exécution est jugé nécessaire, le président peut soit soumettre une version modifiée du projet d’acte d’exécution au même comité, dans un délai de deux mois à partir de l’émission de l’avis défavorable, soit soumettre le projet d’acte d’exécution, dans un délai d’un mois à compter de l’émission de cet avis, au comité d’appel pour une nouvelle délibération. Enfin, lorsqu’aucun avis n’est émis, la Commission peut, en principe, adopter le projet d’acte d’exécution, sauf dans les cas énoncés à l’article 5, deuxième alinéa, du règlement n
o
182/2011.
Pour sa part, l’article 10 du règlement n
o
182/2011 concerne l’obligation pour la Commission de tenir un registre des travaux des comités et de publier un rapport annuel concernant ces travaux, ainsi que les droits du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne d’avoir accès aux informations et aux documents figurant dans le registre tenu par la Commission.
C’est, notamment, sur le fondement de l’article 121, sous a), du règlement OCM unique que la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) n
o
543/2011, du 7 juin 2011, portant modalités d’application du règlement n
o
1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés. Le considérant 56 de ce règlement constate que le comité de gestion de l’organisation commune des marchés agricoles (ci-après le «comité de gestion») n’a pas émis d’avis dans le délai fixé par son président.
L’article 3 du règlement n
o
543/2011 dispose ce qui suit :
«1.   Les exigences énoncées à l’article 113 bis, paragraphe 1, du règlement [OCM unique] sont désignées comme norme générale de commercialisation. Le détail de la norme générale de commercialisation est présenté à l’annexe I, partie A, du présent règlement.
Les fruits et légumes qui ne relèvent pas d’une norme de commercialisation spécifique doivent être conformes à la norme générale de commercialisation. Toutefois, si le détenteur est en mesure de démontrer que les produits sont conformes à l’une des normes applicables adoptées par la [CEE-ONU], ils sont considérés comme conformes à la norme générale de commercialisation.
2.   Les normes de commercialisation spécifiques visées à l’article 113, paragraphe 1, sous b), du règlement [OCM unique] figurent à l’annexe I, partie B, du présent règlement pour les produits suivants :
[…]
b)
agrumes ; […]»
La partie B 2 de l’annexe I du règlement n
o
543/2011 contient, selon son intitulé, la «[n]orme de commercialisation applicable aux agrumes». Son point VI, intitulé «Dispositions concernant le marquage», dispose ce qui suit :
«Chaque colis doit porter, en caractères groupés sur un même côté, lisibles, indélébiles et visibles de l’extérieur, les indications ci‑après […]
D. Caractéristiques commerciales
[…]
—
le cas échéant, indication des agents conservateurs ou des autres substances chimiques utilisées en traitement postrécolte.»
Il s’agit de la disposition dont l’annulation est demandée par le présent recours (ci‑après la «disposition attaquée»).
La Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE‑ONU), a été mise en place en 1947 par la résolution 36 (IV), du 28 mars 1947, du Conseil économique et social des Nations unies (Ecosoc). Elle rassemble actuellement 56 pays de l’Europe (y compris tous les États membres de l’Union européenne), de la Communauté des États indépendants et de l’Amérique du Nord. L’Union n’étant pas membre des Nations unies, elle n’est pas non plus membre de la CEE‑ONU. En revanche, elle participe à la CEE‑ONU en tant qu’observateur.
La CEE-ONU comporte, en son sein, le groupe de travail des normes de qualité des produits agricoles (ci-après le «groupe de travail») chargé, notamment, de la définition des normes communes pour les denrées périssables.
En 1958, le groupe de travail a adopté le protocole de Genève sur la normalisation des fruits et légumes frais et des produits secs et séchés (révisé en 1964 et en 1985, ci-après le «protocole de Genève»). Celui-ci prévoit, en son point I, ce qui suit :
«Chaque produit soumis à la normalisation commerciale de qualité doit être défini dans une norme particulière le concernant par le nom du genre et de l’espèce auxquels il appartient (référence botanique latine suivie le cas échéant de l’indication de l’auteur). […]
Néanmoins, un groupe de produits peut également faire l’objet d’une norme plus générale applicable à ce groupe dans la mesure où leurs caractéristiques le permettent.»
En vertu du point IX du protocole de Genève, le groupe de travail est chargé de prévoir, notamment, la rédaction de nouvelles normes particulières et les adaptations possibles des normes existantes. Aux termes du point X du protocole de Genève, le groupe de travail a également pour mission d’élaborer les clauses d’un accord international susceptible de conférer aux normes établies dans le cadre de la CEE‑ONU pour les fruits et légumes un statut définitif.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 septembre 2011, le Royaume d’Espagne a introduit le présent recours.
Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 28 novembre 2011, la Commission a, en application de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, soulevé une exception d’irrecevabilité. Par ordonnance du Tribunal du 13 juillet 2012, l’exception a été jointe au fond.
La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la huitième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (huitième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a invité les parties à répondre par écrit à diverses questions et à produire certains documents. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 18 juin 2014. Lors de l’audience, le Tribunal a fixé aux parties un délai pour verser au dossier une copie du protocole de Genève et, dans l’attente de ce dépôt, a décidé de ne pas clôturer la procédure orale. Les parties ont déféré à la demande du Tribunal dans le délai imparti et, le 26 juin 2014, à la suite du dépôt d’une copie du protocole de Genève, la procédure orale a été clôturée par décision du président de la huitième chambre.
Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler la disposition attaquée ;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
rejeter le recours comme irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme non fondé ;
—
condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
Sur la recevabilité
La Commission fait valoir que le recours est irrecevable, dès lors que la disposition attaquée est un acte purement confirmatif et, partant, non susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation introduit sur la base de l’article 263 TFUE.
Selon la Commission, l’obligation de mentionner les traitements réalisés sur les agrumes après la récolte n’est pas nouvelle, mais figure dans la réglementation de l’Union depuis 1971. Des dispositions pour l’essentiel identiques à la disposition attaquée auraient déjà été contenues dans plusieurs règlements antérieurs à 2002. À partir de 2002, le libellé de la disposition pertinente applicable aurait été identique à celui de la disposition attaquée.
Tel serait le cas du point VI D, quatrième tiret, de l’annexe du règlement (CE) n
o
1799/2001 de la Commission, du 12 septembre 2001, fixant la norme de commercialisation applicable aux agrumes (
JO L 244, p. 12
), tel que modifié par le règlement (CE) n
o
2010/2002 de la Commission, du 12 novembre 2002 (
JO L 310, p. 3
), ainsi que de l’annexe I, partie B 2, point VI D, quatrième tiret, du règlement (CE) n
o
1580/2007 de la Commission, du 21 décembre 2007, portant modalités d’application des règlements (CE) n
o
2200/96, (CE) n
o
2201/96 et (CE) n
o
1182/2007 du Conseil dans le secteur des fruits et légumes, tel que modifié par le règlement (CE) n
o
1221/2008 de la Commission, du 5 décembre 2008 (
JO L 336, p. 1
). Par ailleurs, le contexte dans lequel s’insérerait l’adoption de la disposition attaquée ne différerait pas des circonstances existantes à la date d’entrée en vigueur du règlement n
o
2010/2002.
À cet égard, il convient de relever, à titre liminaire, qu’il résulte des termes mêmes de l’article 263 TFUE, comme de son objet qui est d’assurer la sécurité juridique, que l’acte qui n’a pas été attaqué dans le délai de recours devient définitif. Ce caractère définitif concerne non seulement l’acte lui‑même, mais aussi tout acte ultérieur qui aurait un caractère purement confirmatif. Cette solution, qui se justifie par la nécessaire stabilité juridique, vaut pour les actes individuels comme pour ceux qui ont un caractère normatif, tel un règlement. Il convient, cependant, de préciser, s’agissant des actes normatifs tels que les règlements, que, lorsqu’une disposition d’un tel acte est modifiée, le recours est à nouveau ouvert non seulement contre cette seule disposition, mais aussi contre toutes celles qui, même non modifiées, forment avec elle un ensemble (arrêt de la Cour du 18 octobre 2007, Commission/Parlement et Conseil,
C-299/05, Rec. p. I-8695
, points 29 et 30 ; arrêts du Tribunal du 10 juin 2009, Pologne/Commission,
T-257/04, Rec. p. II-1545
, point 70, et du 2 octobre 2009, Chypre/Commission, T‑300/05 et T‑316/05, non publié au Recueil, point 258).
S’agissant de la question de savoir dans quelles circonstances un acte est considéré comme purement confirmatif d’un acte antérieur, il résulte d’une jurisprudence constante que tel est le cas si l’acte en question ne contient aucun élément nouveau par rapport à l’acte antérieur et n’a pas été précédé d’un réexamen de la situation du destinataire de ce dernier acte (arrêts du Tribunal du 7 février 2001, Inpesca/Commission,
T-186/98, Rec. p. II-557
, point 44 ; du 6 mai 2009, M/EMEA,
T-12/08 P, RecFP p. I-B-1-31 et II-B-1-159
, point 47, et du 15 septembre 2011, CMB et Christof/Commission, T‑407/07, non publié au Recueil, point 89).
Cette jurisprudence, qui vise des actes individuels, doit être transposée également au cas des actes normatifs, rien ne justifiant une différenciation à l’égard de ces derniers actes. Il convient, par ailleurs, de noter que, dans son arrêt Chypre/Commission, point 27 supra (point 276), le Tribunal a conclu que la disposition en cause dans cette affaire était confirmative d’une disposition antérieure identique après avoir constaté que son adoption n’avait pas été précédée d’un réexamen de la situation.
À l’évidence, la question de l’existence d’un acte confirmatif ne se pose même pas dans des cas où le contenu de l’acte postérieur est différent de celui de l’acte antérieur. Il convient, toutefois, de préciser que des modifications purement rédactionnelles, qui ne touchent pas à la substance du contenu de l’acte en cause, ne font pas obstacle à ce que cet acte soit qualifié de confirmatif. C’est ainsi, que, dans son arrêt Chypre/Commission, point 27 supra (point 270), le Tribunal a considéré que «l’expiration du délai de recours d[evait] être opposée au recours en annulation formé contre une disposition modifiée non seulement lorsque ladite disposition reprodui[sait] celle contenue dans l’acte vis-à-vis duquel le délai de recours [était]expiré, mais aussi lorsque, bien que la nouvelle rédaction [fût] différente […] sa substance n’[était] pas affectée».
La jurisprudence mentionnée au point 28 ci‑dessus vise, ainsi, l’hypothèse où le contenu de l’acte attaqué (en d’autres termes, dans le cas d’un acte normatif, le libellé de la disposition concernée) est, en substance, identique à celui de l’acte antérieur.
Se pose alors la question de savoir dans quelles circonstances il peut être question d’un «réexamen», qui fait qu’un acte postérieur, de contenu identique, en substance, à celui d’un acte antérieur, ne peut être qualifié de confirmatif de cet acte antérieur.
À cet égard, il ne saurait être admis qu’une simple vérification des éléments de fait et de droit ayant justifié l’adoption d’un acte, entreprise par l’auteur de cet acte avant de confirmer une nouvelle fois son contenu, constitue un réexamen, au sens de la jurisprudence citée au point 28 ci‑dessus. Dans ses conclusions sous l’arrêt de la Cour du 11 mars 1986, Adams e.a./Commission (
294/84, Rec. p. 977, 978
et 981), l’avocat général M. Slynn a également considéré qu’un simple «second examen» des éléments de fait et de droit ayant justifié l’adoption d’un acte ne constituait pas un réexamen qui faisait obstacle à l’existence d’un acte confirmatif.
Il convient, également, de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence de faits nouveaux et substantiels peut justifier la présentation d’une demande tendant au réexamen d’une décision antérieure devenue définitive (voir arrêt Inpesca/Commission, point 28 supra, point 47, et arrêt M/EMEA, point 28 supra, point 49, et la jurisprudence citée). Si un acte constitue la réponse à une demande dans laquelle des faits nouveaux et substantiels sont invoqués et par laquelle l’administration est priée de procéder à un réexamen de la décision antérieure, cet acte ne saurait être considéré comme revêtant un caractère purement confirmatif, dans la mesure où il statue sur les prétendus faits nouveaux et substantiels et contient, ainsi, un élément nouveau par rapport à la décision antérieure (voir arrêt Inpesca/Commission, point 28 supra, point 46, et la jurisprudence citée).
Ainsi, à la suite du réexamen, fondé sur des faits nouveaux et substantiels, d’une décision devenue définitive, l’institution concernée devra prendre une nouvelle décision, dont la légalité peut, le cas échéant, être contestée devant le juge de l’Union. En revanche, à défaut de faits nouveaux et substantiels, l’institution n’est pas tenue de procéder au réexamen de sa décision antérieure (arrêts Inpesca/Commission, point 28 supra, point 48, et M/EMEA, point 28 supra, point 51).
Il découle de cette jurisprudence qu’un acte est regardé comme adopté après réexamen de la situation, ce qui exclut son caractère confirmatif, lorsque cet acte a été adopté soit à la demande de l’intéressé, soit de la propre initiative de son auteur, sur la base d’éléments substantiels qui n’avaient pas été pris en compte lors de l’adoption de l’acte précédent. Précisément parce que ces éléments n’avaient pas été pris en compte lors de l’adoption de l’acte antérieur, ils sont nouveaux.
En revanche, si les éléments de fait et de droit sur lesquels repose le nouvel acte ne sont pas différents de ceux ayant justifié l’adoption de l’acte précédent, ce nouvel acte est purement confirmatif de l’acte précédent.
S’agissant des circonstances dans lesquelles des éléments peuvent être qualifiés de nouveaux et de substantiels, un élément doit être qualifié de nouveau tant lorsque cet élément n’existait pas au moment de l’adoption de l’acte antérieur (voir, en ce sens, arrêt M/EMEA, point 28 supra, point 53, et la jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 29 avril 2004, SGL Carbon/Commission,
T-308/02, Rec. p. II-1363
, point 57), que lorsqu’il s’agit d’un élément déjà existant lorsque l’acte antérieur a été adopté, mais qui, pour quelque raison que ce soit, y compris un manque de diligence de l’auteur de ce dernier acte, n’a pas été pris en considération lors de son adoption (voir, en ce sens, arrêt Adams e.a./Commission, point 33 supra, point 15, et arrêt du Tribunal du 3 mars 1994, Cortes Jimenez e.a./Commission,
T-82/92, RecFP p. I-A-69 et II-237
, point 16).
Quant au caractère substantiel d’un élément au sens de la jurisprudence susvisée, pour présenter un tel caractère, cet élément doit être susceptible de modifier de façon substantielle la situation juridique telle qu’elle a été prise en compte par les auteurs de l’acte antérieur (voir, en ce sens, ordonnance SGL Carbon/Commission, point 38 supra, point 58, et la jurisprudence citée). En d’autres termes, il est nécessaire que l’élément concerné soit susceptible de modifier de façon substantielle les conditions qui ont régi l’acte antérieur, tel que, notamment, un élément suscitant des doutes quant au bien‑fondé de la solution adoptée par ledit acte (voir arrêt M/EMEA, point 28 supra, point 54, et la jurisprudence citée).
Il convient encore de relever qu’une mesure subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à son adoption doit pouvoir faire l’objet d’une demande de réexamen, en vue de vérifier si son maintien s’avère justifié (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal M/EMEA, point 28 supra, points 64 à 66, et du 21 mars 2014, Yusef/Commission, T‑306/10, Rec., points 62 et 63). Un nouvel examen tendant à vérifier si une mesure antérieurement adoptée demeure justifiée au regard d’une modification de la situation de droit ou de fait intervenue entre-temps conduit à l’adoption d’un acte qui n’est pas purement confirmatif de l’acte antérieur, mais constitue un acte attaquable pouvant faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission,
C-362/08 P, Rec. p. I-669
, points 56 à 62).
En l’espèce, comme le fait valoir la Commission, le libellé de la disposition attaquée est identique à celui de la disposition antérieure, à laquelle elle s’est substituée, à savoir celle de l’annexe I, partie B 2, point VI D, quatrième tiret, du règlement n
o
1580/2007, tel que modifié par le règlement n
o
1221/2008. Cette dernière disposition était, à son tour, identique à celle du point VI D, quatrième tiret, de l’annexe du règlement n
o
1799/2001, tel que modifié par le règlement n
o
2010/2002. En d’autres termes, le libellé de la disposition attaquée n’a pas connu une quelconque évolution depuis 2002.
Dans ces conditions, il y a lieu de vérifier, à la lumière des considérations exposées aux points 28 à 40 ci‑dessus si, néanmoins, la disposition attaquée a été adoptée à la suite d’un réexamen de la situation, auquel cas elle ne saurait être considérée comme purement confirmative et pourrait faire l’objet d’un recours en annulation.
Le Tribunal considère que tel est le cas pour les motifs suivants.
Premièrement, la disposition attaquée est, dans une certaine mesure, subordonnée à la perpétuation des circonstances ayant présidé à son adoption. En effet, dans un âge d’évolution scientifique constante, il est justifié de considérer que les possibilités de traitement postrécolte des agrumes et les agents conservateurs ou autres substances chimiques utilisés sont susceptibles de connaître régulièrement des modifications importantes. Dans une telle situation, il serait logique de s’attendre à un réexamen périodique des mesures applicables, tendant à vérifier que celles-ci demeurent justifiées au regard d’une éventuelle modification de la situation de droit ou de fait intervenue entre-temps. Or, la volonté des auteurs de la disposition attaquée semble justement avoir été de procéder à une telle vérification et non exclusivement à une refonte de dispositions existantes.
À cet égard, il convient de noter que le considérant 2 du règlement n
o
543/2011 relève, notamment, qu’il «convient d’intégrer dans un nouveau règlement toutes les modalités d’application [couvrant les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés] ainsi que les modifications nécessaires à la lumière de l’expérience».
Il en ressort, ainsi, que, en adoptant le règlement n
o
543/2011, la Commission n’avait pas seulement l’intention de consolider, dans un texte unique, toutes les modalités d’application déjà en vigueur, mais entendait profiter de cette occasion pour effectuer les éventuelles «modifications nécessaires à la lumière de l’expérience». Cette dernière intention constitue un indice de ce que l’adoption de la disposition attaquée, comme de toute autre disposition du règlement n
o
543/2011, peut avoir été précédée d’un réexamen de la situation, au sens de la jurisprudence citée au point 28 ci‑dessus.
Deuxièmement, il convient de constater que, après l’adoption du règlement n
o
1221/2008, qui est le dernier acte, avant l’adoption du règlement n
o
543/2011, à contenir une disposition identique à la disposition attaquée, la situation de droit et de fait pertinente a connu une modification qui, le cas échéant, aurait pu conduire à une modification de la disposition attaquée et qui, pour ce motif, exigeait un réexamen de la situation.
Il y a lieu, à cet égard, de rappeler que, aux termes de l’article 113, paragraphe 2, sous a), v), du règlement OCM unique (voir point 1 ci‑dessus), les normes de commercialisation des produits sont établies par la Commission en tenant compte, notamment, «[d]es recommandations relatives aux normes arrêtées dans le cadre de la [CEE‑ONU]» (voir points 13 à 16 ci‑dessus).
Les parties s’accordent sur ce que la norme pertinente en l’espèce est la norme CEE‑ONU FFV‑14 concernant la commercialisation et le contrôle de la qualité commerciale des agrumes. Elle a été adoptée par le groupe de travail et modifiée à plusieurs reprises.
Le point VI de l’édition de 2000 de la norme CEE‑ONU FFV‑14, intitulée «Norme CEE‑ONU FFV‑14 concernant la commercialisation et le contrôle de la qualité commerciale des agrumes livrés au trafic international entre les pays membres de la CEE‑ONU et à destination de ces pays», contenait des dispositions concernant le marquage des colis : ces derniers devaient, d’après ses termes, «porter, en caractères groupés sur un même côté, lisibles, indélébiles et visibles de l’extérieur», un certain nombre d’indications. Le point VI D de cette norme, intitulé «Caractéristiques commerciales», prévoyait, à son quatrième tiret, que les colis devaient porter «le cas échéant, indication de l’utilisation de l’agent conservateur ou la substance chimique utilisée, dans la mesure où son emploi [était] conforme à la réglementation du pays importateur». L’édition de 2004 de la norme CEE‑ONU FFV‑14 n’a rien changé aux dispositions susmentionnées.
En revanche, l’édition de 2009 de la norme CEE‑ONU FFV‑14 a apporté des modifications auxdites dispositions. En effet, le point VI de l’édition de 2009 de la norme CEE‑ONU FFV‑14, intitulée «Norme CEE‑ONU FFV‑14 concernant la commercialisation et le contrôle de la qualité commerciale des agrumes», prévoyait que les colis devaient «porter, en caractères groupés sur un même côté, lisibles, indélébiles et visibles de l’extérieur», un certain nombre d’indications. Le point VI D de cette norme, intitulé «Caractéristiques commerciales», prévoyait, à son sixième tiret, que les colis devaient porter indication du «[t]raitement après récolte (éventuellement, en fonction de la législation nationale du pays importateur)».
Le point VI de l’édition de 2010 de la norme CEE‑ONU FFV‑14 (la version de cette norme qui était applicable au moment de l’adoption du règlement n
o
543/2011) reprend, en ce qui concerne le marquage, la norme CEE‑ONU FFV‑14 de 2009, avec la seule différence qu’elle se réfère au marquage des «emballages», alors que la norme de 2009 se référait au marquage des «colis». Elle prévoit donc que les «emballages» doivent «porter, en caractères groupés sur un même côté, lisibles, indélébiles et visibles de l’extérieur», un certain nombre d’indications. Le point VI D, intitulé «Caractéristiques commerciales», prévoit, à son sixième tiret, que les emballages doivent porter indication du «[t]raitement après récolte (éventuellement, en fonction de la législation nationale du pays importateur)».
Il en ressort, ainsi, que selon les éditions de 2000 et de 2004 de la norme CEE‑ONU FFV‑14, si un agent conservateur ou, plus généralement, une substance chimique avaient été utilisés sur les agrumes (et pour autant qu’une telle utilisation ait été conforme à la réglementation du pays importateur), une information relative à cette utilisation devait obligatoirement figurer sur les colis contenant les agrumes en question. En revanche, sous l’empire des éditions de 2009 et de 2010 de la même norme, l’indication de cette utilisation n’est requise que si la législation du pays importateur l’exige. En d’autres termes, si la réglementation du pays importateur concerné autorise l’utilisation de l’agent conservateur ou de la substance chimique en cause sans exiger qu’une information relative à leur utilisation figure sur les colis ou emballages des agrumes concernés, les éditions de 2009 et de 2010 de la norme CEE‑ONU FFV‑14 n’exigent pas non plus une telle indication.
Les parties divergent sur le point de savoir comment il convient de comprendre la nouvelle formulation de la norme CEE‑ONU FFV‑14, dans ses éditions de 2009 et de 2010. La Commission l’interprète comme une «absence de prise de position sur la question de l’obligation de mentionner les traitements réalisés sur les agrumes après la récolte et, par conséquent, comme une renonciation de la CEE-ONU à recommander une telle mention». Selon la Commission, «le ‘choix’ auquel se réfère la recommandation s’adresse uniquement aux États importateurs, et non aux opérateurs». De l’avis de la Commission, la modification de la norme CEE‑ONU FFV‑14 «revêt un caractère purement formel et n’affecte pas le fond». C’est ainsi qu’elle considère que «cette modification ne dénature pas les circonstances» qui forment le contexte de l’adoption de la disposition attaquée.
Pour sa part, le Royaume d’Espagne soutient que les normes adoptées par la CEE-ONU sont destinées tant aux États participant au groupe de travail qu’à tous ceux qui les adoptent de leur propre initiative. Il considère, dès lors, que «le marquage optionnel du traitement postrécolte est une exigence destinée à être respectée par tous les destinataires de la norme dans chaque pays qui l’adopte». Dans son mémoire en réplique, le Royaume d’Espagne va plus loin et reproche à la Commission d’avoir retenu une interprétation erronée de la norme CEE-ONU FFV-14, selon laquelle elle laisse aux États participant à la CEE-ONU la faculté de prévoir ou non un étiquetage pour le traitement postrécolte des agrumes, alors que, selon lui, «la faculté en cause […] est destinée aux opérateurs».
Afin de statuer sur la recevabilité du recours, il n’est nécessaire de se prononcer, dès ce stade, ni sur l’interprétation précise des éditions de 2009 et de 2010 de cette dernière norme, ni sur la question de savoir si elle est destinée exclusivement aux États participant à la CEE-ONU ou également aux opérateurs. Ces questions présentent une importance certaine pour le fond de l’affaire et c’est dans ce contexte qu’il conviendra, le cas échéant, de les analyser.
Pour les besoins de l’analyse de la recevabilité du recours, il suffit de constater que le libellé de la norme CEE-ONU FFV-14 a connu, depuis 2009, c’est-à-dire postérieurement à l’adoption du règlement n
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1221/2008 (qui comportait une disposition identique à la disposition attaquée), une modification qui n’est pas purement rédactionnelle. En effet, alors que les éditions antérieures prévoyaient, de manière non équivoque, que les colis ou les emballages contenant des agrumes devaient porter des indications quant au traitement postrécolte, à partir de l’édition de 2009, la norme en question prévoit une simple faculté à cet égard, «en fonction de la législation nationale du pays importateur». Contrairement aux affirmations de la Commission, il ne s’agit pas, à l’évidence, d’une modification de pure forme.
Même s’il est admis que la Commission n’était pas tenue de modifier la réglementation pertinente de l’Union en conformité avec la modification de la norme CEE‑ONU FFV‑14, elle était certainement obligée de tenir compte de cette modification, comme l’exige l’article 113, paragraphe 2, sous a), v), du règlement OCM unique et, par conséquent, elle devait, du moins, réexaminer l’opportunité d’une telle modification. Or, un tel réexamen a pour conséquence que la disposition attaquée, bien que de contenu identique à la disposition pertinente antérieurement en vigueur, n’est pas confirmative de cette dernière.
Troisièmement, enfin, le déroulement de la procédure ayant abouti à l’adoption de la disposition attaquée, tel qu’il ressort des éléments versés au dossier par les parties, de leurs réponses écrites aux questions que le Tribunal leur a posées dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure ainsi que des explications que les parties ont fournies lors de l’audience, confirme qu’un réexamen de la situation de droit et de fait a, effectivement, eu lieu.
Comme les parties l’ont confirmé, le projet de règlement d’exécution portant modalités d’application du règlement OCM unique qui, ensuite et après modifications, a été adopté par la Commission en tant que règlement n
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543/2011, a été examiné par le groupe d’experts pour la normalisation des fruits et légumes (ci-après le «groupe d’experts») de la Commission. Le projet transmis audit groupe et examiné par celui-ci, versé au dossier par le Royaume d’Espagne, contenait une disposition prévoyant que l’indication du traitement postrécolte des agrumes était facultative [«post-harvest treatment (optional)», selon l’original anglais de ce document]. Dans ce même projet, une disposition identique à la disposition attaquée avait été barrée, sans doute pour indiquer qu’elle était vouée à disparaître et à être remplacée par la nouvelle disposition susmentionnée. Lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, la Commission a confirmé que le projet produit par le Royaume d’Espagne était celui qui avait été transmis au groupe d’experts. Elle a, tout de même, affirmé que le libellé de la disposition pertinente de ce projet, différent de celui de la disposition attaquée, était le fruit d’une «erreur» qu’elle aurait commise.
Il ressort également des pièces versées au dossier par les parties et des explications données par celles-ci, tant dans leurs écrits que lors de l’audience, qu’un projet de règlement contenant une disposition identique à celle mentionnée au point 60 ci‑dessus avait été transmis, le 6 avril 2011, au comité de gestion, en vue de son examen lors de sa réunion du 13 avril 2011. Le Royaume d’Espagne a produit, en annexe à la requête, une copie de ce projet. Toutefois, le 11 avril 2011, la Commission a transmis au comité de gestion une version modifiée de son projet, qui contenait, cette fois, une disposition identique à la disposition attaquée. Dans ses écrits, la Commission a confirmé l’exactitude matérielle de ces informations, mais elle a relevé, s’agissant de ce projet aussi, que la rédaction de la disposition pertinente avait résulté d’une «erreur», qu’elle a corrigée aussitôt après s’en être rendu compte.
Le Royaume d’Espagne a également produit, en annexe à la requête, copie des lettres que deux ministères espagnols avaient adressées à la Commission, à la suite de la réunion du comité de gestion du 13 avril 2011, pour exprimer leur désaccord sur sa proposition de règlement, ainsi que des réponses de la Commission à ces lettres. Ainsi, le 4 mai 2011, le directeur général du commerce et des investissements du ministère de l’Industrie, du Tourisme et du Commerce espagnol, a adressé au directeur général de la direction générale (DG) «Santé et consommateurs» de la Commission, une lettre dans laquelle il affirmait qu’il avait été convenu au sein du groupe d’experts que le règlement à adopter par la Commission serait conforme à la nouvelle rédaction de la norme CEE‑ONU FFV‑14, selon laquelle l’indication des agents conservateurs ou autres substances chimiques utilisées en traitement postrécolte sur les agrumes était facultative.
Le même fonctionnaire espagnol a envoyé une autre lettre, datée également du 4 mai 2011, au directeur général de la DG «Agriculture et développement rural» de la Commission. En outre, la directrice générale des ressources agricoles et de l’élevage du ministère de l’Environnement, du Milieu rural et du Milieu marin espagnol, a également envoyé une lettre, datée du 3 mai 2011, au directeur général de la même DG de la Commission.
Le directeur général de la DG «Agriculture et développement rural» a répondu aux deux lettres susmentionnées par deux lettres respectivement du 14 et du 30 juin 2011. Ces deux lettres, rédigées respectivement en anglais et en espagnol, ont un contenu identique. Il y est indiqué que le projet de règlement de la Commission actualisait dix normes de commercialisation spécifiques, à la lumière des dernières normes de la CEE-ONU. En ce qui concerne la norme de commercialisation pour les agrumes, il est relevé que l’obligation d’étiquetage relative au traitement postrécolte avait été introduite par le règlement n
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1799/2001 et que «jusqu’ici [elle] a été appliquée sans problèmes majeurs pour les opérateurs de l’industrie alimentaire». Il y est ajouté que les «services de la Commission considèrent que la radiation de l’obligation d’étiquetage n’est pas justifiée et soulèverait des objections en ce qui concerne l’application correcte de la législation sur les additifs alimentaires».
Pour sa part, le directeur général de la DG «Santé et consommateurs» a répondu à la lettre qui lui avait été envoyée par le directeur général du commerce et des investissements du ministère de l’Industrie, du Tourisme et du Commerce espagnol (voir point 62 ci‑dessus) par une lettre du 29 juin 2011, dans laquelle il constatait que le contenu de la lettre qu’il avait reçue était identique à celui de la lettre envoyée par le même fonctionnaire espagnol au directeur général de la DG «Agriculture et développement rural» et se limitait à renvoyer à la réponse de ce dernier du 14 juin 2011.
Il ressort de l’ensemble de ces éléments que, lors de la rédaction du projet de règlement qui, ensuite et après modifications, a été adopté en tant que le règlement n
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543/2011, les services de la Commission se sont initialement alignés sur la version en vigueur de la norme CEE-ONU FFV-14 et avaient l’intention d’insérer, dans le règlement que la Commission allait adopter, une disposition identique à cette norme.
Toutefois, il a, par la suite, été considéré qu’une telle rédaction de la disposition pertinente se heurtait à d’autres considérations, y compris celles relatives à «l’application correcte de la législation sur les additifs alimentaires», évoquée par le directeur général de la DG «Agriculture et développement rural», dans sa lettre mentionnée au point 64 ci‑dessus. Le Tribunal considère que c’est en ce sens qu’il convient de comprendre l’affirmation de la Commission selon laquelle la rédaction initiale de la disposition pertinente de son projet a résulté d’une «erreur». C’est ainsi que, le 11 avril 2011, un nouveau projet, dans lequel la disposition pertinente revenait à la rédaction déjà en vigueur, a été communiqué aux États membres en vue de la réunion du comité de gestion.
Il en résulte que l’adoption de la disposition attaquée a été précédée d’un réexamen de la situation, au sens de la jurisprudence citée au point 28 ci‑dessus, ce qui, selon la même jurisprudence, fait que cette disposition ne peut être considérée comme étant purement confirmative des dispositions antérieures identiques.
En effet, les dispositions antérieures, quoique de contenu identique à celui de la disposition attaquée, ne constituaient que la seule transposition, en droit de l’Union, de la version en vigueur de la norme CEE‑ONU FFV‑14. Ce n’est que lors de l’adoption de la disposition attaquée que la Commission qui, dans un premier temps, avait l’intention de modifier la disposition pertinente du droit de l’Union pour la maintenir alignée sur la norme en question, a, ensuite, analysé la question de savoir si elle pouvait, voire devait diverger de cette norme, notamment en vue d’assurer «l’application correcte de la législation [de l’Union] sur les additifs alimentaires». Ayant donné une réponse affirmative à cette question, elle a maintenu en l’état la disposition en question et s’est écartée, pour la première fois depuis au moins 2002, de la rédaction de la norme CEE‑ONU FFV‑14.
En d’autres termes, la disposition attaquée a été adoptée à la suite de l’examen d’une question qui n’avait pas été examinée auparavant. Cet examen constitue un élément nouveau et substantiel, pris en compte lors de l’adoption de la disposition attaquée alors qu’il ne l’avait pas été lors de l’adoption des dispositions identiques antérieures, qui fait que la disposition attaquée n’est pas purement confirmative des dispositions antérieures, mais constitue un acte attaquable.
Partant, le présent recours est recevable et doit être examiné sur le fond.
Sur le fond
À l’appui de son recours, le Royaume d’Espagne soulève cinq moyens, tirés, le premier, d’une violation du principe du respect de la hiérarchie des normes, le deuxième, d’un détournement de pouvoir, le troisième, d’un défaut de motivation, le quatrième, d’une violation du principe d’égalité de traitement et, le cinquième, d’une violation du principe de proportionnalité.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation du principe du respect de la hiérarchie des normes
Le Royaume d’Espagne fait valoir que, en adoptant, dans la forme de la disposition attaquée, une norme de commercialisation qui diverge de la norme CEE-ONU FFV-14, la Commission a violé l’article 113, paragraphe 2, sous a), du règlement OCM unique et, par conséquent, le principe du respect de la hiérarchie des normes. Il s’appuie également, dans ce contexte, sur le considérant 6 du règlement n
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543/2011, aux termes duquel «[a]fin d’éviter de dresser des obstacles inutiles aux échanges, il convient, lorsque des normes de commercialisation spécifiques doivent être établies pour des produits individuels, que ces normes correspondent à celles qui ont été adoptées par la [CEE-ONU]».
Il y a lieu de rappeler que, en vertu du principe de respect de la hiérarchie des normes, un règlement d’exécution ne peut pas déroger aux règles contenues dans l’acte auquel il donne exécution (voir arrêt du Tribunal du 13 avril 2011, Allemagne/Commission,
T-576/08, Rec. p. II-1578
, point 100, et la jurisprudence citée).
À cet égard, il convient de relever que, aux termes de l’article 113, paragraphe 2, sous a), v), du règlement OCM unique, les «recommandations relatives aux normes arrêtées dans le cadre de la [CEE-ONU]» ne constituent qu’un des éléments dont la Commission doit tenir compte lorsqu’elle prévoit des normes de commercialisation pour un ou plusieurs produits. Ainsi, il ne ressort nullement du seul libellé de cette disposition que les normes établies par la Commission doivent reproduire à l’identique celles établies par la CEE-ONU.
Par ailleurs, il n’existe, dans l’argumentation du Royaume d’Espagne et dans les éléments du dossier, aucun élément susceptible de justifier une conclusion différente, selon laquelle, malgré ses termes clairs et non ambigus, il convient d’interpréter la disposition susmentionnée en ce sens que, lors de l’adoption d’une norme de commercialisation pour un ou plusieurs produits, la Commission est tenue de transposer telle quelle la norme correspondante adoptée par la CEE-ONU.
En particulier, il ressort du compte rendu de la réunion du groupe de travail tenue à Genève du 4 au 8 mai 2009, dont copie a été versée au dossier par la Commission en annexe à son mémoire en défense, que les normes adoptées par la CEE-ONU ne présentent pas de caractère contraignant même pour les États qui participent à la CEE-ONU. En effet, le point 78 de ce compte rendu relève que le secrétariat du groupe de travail a expliqué aux participants de la réunion que «les normes développées à la CEE-ONU […] [n’étaient] que des recommandations et ne [pouvaient] pas être imposées [aux] États. Les États décident eux-mêmes quelles normes ils utiliseront [aux] niveaux national et régional».
Par ailleurs, lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, tant le Royaume d’Espagne que la Commission ont confirmé que les normes adoptées par la CEE-ONU ne présentaient pas un caractère contraignant, même pour les États qui participaient à la CEE-ONU.
Il s’ensuit que l’adoption d’une norme par la CEE-ONU n’implique aucune obligation pour les États membres de l’Union, qui participent tous à la CEE-ONU.
Au regard de ces considérations, il convient d’interpréter l’article 113, paragraphe 2, du règlement OCM unique, conformément à son libellé clair et non ambigu, en ce sens que la Commission dispose d’une marge d’appréciation lors de l’adoption, au niveau de l’Union, des normes de commercialisation pour un ou plusieurs produits. Dès lors que, en matière de politique agricole, la jurisprudence reconnaît aux institutions, compte tenu des responsabilités qui leur incombent en la matière, un large pouvoir d’appréciation (voir arrêt du Tribunal du 3 mai 2007, Espagne/Commission,
T-219/04, Rec. p. II-1323
, point 105, et la jurisprudence citée), il convient de conclure que la marge d’appréciation dont dispose la Commission, en vertu de la disposition susvisée, est également large. Toutefois, conformément à cette même disposition, il lui appartient, lors de l’exercice de ce large pouvoir d’appréciation, de tenir compte, parmi d’autres éléments, des normes arrêtées dans le cadre de la CEE-ONU. Par ailleurs, le caractère non contraignant de ces dernières normes constitue une explication pour l’utilisation, dans cette disposition, du terme «recommandations relatives aux normes», utilisé dans ladite disposition.
Par conséquent, dès lors que la Commission n’était pas obligée, aux termes de la disposition susvisée du règlement de base, d’adopter, au niveau de l’Union, une norme de commercialisation pour les agrumes en termes identiques à ceux de la CEE-ONU FFV-14, il ne saurait lui être reproché d’avoir violé le règlement de base et, partant, le principe de respect de la hiérarchie des normes.
S’agissant de l’argument du Royaume d’Espagne tiré du libellé du considérant 6 du règlement n
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543/2011 (rappelé au point 73 ci‑dessus), il convient de constater, tout d’abord, qu’il s’agit d’un considérant du règlement n
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543/2011 lui-même et non d’une norme de rang supérieur, comme le règlement OCM unique. Par conséquent, il ne saurait, en tout état de cause, être question d’une violation du principe de respect de la hiérarchie de normes.
Quoi qu’il en soit, il convient de relever que le terme «correspondent», utilisé audit considérant 6, ne saurait être interprété en ce sens que les normes adoptées par la Commission doivent avoir exactement le même contenu que celles adoptées par la CEE-ONU.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un règlement d’exécution doit faire l’objet, si possible, d’une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base (arrêts de la Cour du 24 juin 1993, Dr Tretter,
C-90/92, Rec. p. I-3569
, point 11, et du 10 septembre 1996, Commission/Allemagne,
C-61/94, Rec. p. I-3989
, point 52).
Or, en l’espèce, ainsi qu’il a déjà été relevé, l’article 113, paragraphe 2, du règlement OCM unique, qui est le règlement de base, exige de la Commission, lorsqu’elle adopte des normes de commercialisation pour des produits spécifiques, de tenir compte de plusieurs éléments, dont les normes adoptées par la CEE-ONU n’en sont qu’un seul. Si la Commission, lorsqu’elle a adopté le règlement n
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543/2011, entendait reprendre telles quelles l’ensemble des normes pertinentes adoptées par la CEE-ONU sans tenir compte d’aucun autre élément qui, éventuellement, plaiderait pour un contenu différent de l’une ou de l’autre norme à adopter, elle violerait le règlement de base. Il ne saurait, dès lors, être admis que telle était son intention lorsqu’elle a adopté le règlement n
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543/2011. Le considérant 6 de ce règlement doit, plutôt, être compris en ce sens que, lorsque des normes de commercialisation spécifiques doivent être établies pour des produits individuels, elles doivent être fondées sur les normes adoptées par la CEE-ONU, avec les modifications éventuelles nécessaires, exigées pour tenir compte des autres éléments mentionnés à l’article 113, paragraphe 2, du règlement OCM unique.
Dans son mémoire en réplique, le Royaume d’Espagne ajoute que, dans la mesure où la Commission soutient dans ses écrits (voir, à cet égard, point 54 ci‑dessus), que la norme CEE-ONU FFV-14 n’a pas subi de modification de fond, il est clair qu’elle a manqué à son obligation, découlant de l’article 113, paragraphe 2, sous a, v), du règlement OCM unique, de tenir compte de cette modification. Le Royaume d’Espagne invoque également, dans le même contexte, la thèse de la Commission selon laquelle la faculté laissée par la norme en question s’adresse uniquement aux États importateurs, thèse que le Royaume d’Espagne considère comme erronée, ainsi qu’il a été relevé au point 55 ci‑dessus.
Ces arguments ne sauraient prospérer, du moins dans le contexte du premier moyen, tiré de la violation du principe de respect de la hiérarchie des normes.
En effet, il ne fait aucun doute que, lors de la rédaction de la disposition attaquée, la Commission a tenu compte de la norme CEE-ONU FFV-14, comme l’exige l’article 113, paragraphe 1, sous a), v), du règlement OCM unique. En témoigne le fait, invoqué par le Royaume d’Espagne, qu’un premier projet, rédigé par la Commission, de ce qui est devenu la disposition attaquée, contenait une disposition identique à la disposition pertinente de la norme CEE-ONU FFV-14 (voir points 60 et 61 ci‑dessus). Par conséquent, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir manqué à son obligation de tenir compte de la norme en question.
S’agissant de la thèse prétendument erronée de la Commission, selon laquelle la norme en question s’adresserait aux seuls États et non, comme semble le soutenir le Royaume d’Espagne, également aux opérateurs, il suffit de relever, dans le contexte du présent moyen, qu’une éventuelle perception erronée, par la Commission, du contenu de la norme en cause ne saurait, en tout état de cause, constituer une violation, par elle, du principe de respect de la hiérarchie des normes. Une telle erreur, si elle a été commise, pourrait, en revanche, justifier l’annulation de la disposition attaquée pour erreur manifeste de la Commission dans l’exercice du pouvoir d’appréciation que lui reconnaît l’article 113, paragraphe 2, sous a), v), du règlement OCM unique. Or, la question de savoir si l’appréciation de la Commission est entachée d’une erreur manifeste sera examinée dans le cadre du cinquième moyen. L’argumentation présentée par le Royaume d’Espagne à l’appui de ce dernier moyen exige un tel contrôle du Tribunal et c’est dans ce contexte qu’il convient également d’examiner si la Commission a correctement perçu le contenu de la disposition pertinente de la norme CEE-ONU FFV-14.
Compte tenu de l’ensemble de ces considérations, il convient de rejeter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré d’un détournement de pouvoir
Par le deuxième moyen, avancé à titre subsidiaire pour le cas où le Tribunal ne ferait pas droit au premier, le Royaume d’Espagne reproche à la Commission un détournement de pouvoir, en ce qu’elle a, selon lui, adopté la disposition attaquée à des fins autres que celles excipées. Le Royaume d’Espagne invoque, à cet égard, quatre indices, à savoir : premièrement, les termes du considérant 6 du règlement n
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543/2011 (voir point 73 ci‑dessus) ; deuxièmement, la modification du projet de règlement de la Commission, durant les travaux préparatoires préalables à son adoption et les explications prétendument avancées par la Commission pour la justifier ; troisièmement, le contenu des lettres mentionnées aux points 64 et 65 ci‑dessus ; quatrièmement, le contenu de l’obligation d’étiquetage prévue par la disposition attaquée qui, selon le Royaume d’Espagne, présente un «caractère sélectif».
En particulier, selon le Royaume d’Espagne, la justification qui serait avancée par la Commission pour fonder le maintien de l’obligation d’étiquetage prévue par la disposition attaquée viserait une substance particulière, l’orthophénylphénol, et son sel de sodium, appelé «orthophénylphénate de sodium» (ci-après, pris ensemble, l’«OPP»). Or, selon le Royaume d’Espagne, dans la mesure où l’OPP relèverait de la réglementation en matière d’additifs alimentaires, elle devrait figurer dans cette réglementation. Le Royaume d’Espagne considère également que l’obligation instituée par la disposition attaquée présente un caractère sélectif, dans la mesure où elle ne s’applique pas à tous les fruits et légumes.
Le Royaume d’Espagne fait valoir, à cet égard, que la mise en œuvre de la réglementation en matière d’additifs alimentaires est une finalité étrangère aux compétences d’exécution conférées à la Commission par l’article 113 du règlement OCM unique. Il en déduit que la Commission a agi à des fins autres que celles excipées dans l’acte attaqué. En outre, elle aurait agi à des fins autres que celles définies dans le règlement n
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543/2011 et dans l’article 113 du règlement OCM unique, dont elle a tiré la compétence pour adopter la disposition attaquée.
Le Royaume d’Espagne fait encore valoir que l’établissement de normes de commercialisation est un instrument qui fait partie de l’organisation commune des marchés agricoles, prévue à l’article 40 TFUE, en vue d’atteindre les objectifs de la politique agricole commune énoncés à l’article 39 TFUE. Quand bien même la jurisprudence admettrait que la poursuite des objectifs de la politique agricole commune ne saurait faire abstraction d’exigences d’intérêt général telles que la protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux, une telle considération ne saurait permettre à la Commission d’introduire une obligation générale et absolue sans aucun fondement juridique concret. L’introduction d’une telle obligation ne serait possible qu’en vertu de l’article 169 TFUE qui, en son paragraphe 1, prévoit que, «[a]fin de promouvoir les intérêts des consommateurs et d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, l’Union contribue à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs ainsi qu’à la promotion de leur droit à l’information, à l’éducation et à s’organiser afin de préserver leurs intérêts». Or, cet article n’accorderait aucune compétence directe à la Commission. Selon le Royaume d’Espagne, il s’agit là d’une preuve additionnelle du détournement de pouvoir qu’il reproche à la Commission.
À cet égard, il y a lieu, à titre liminaire, de rappeler la jurisprudence constante, selon laquelle un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été pris dans le but exclusif, ou à tout le moins déterminant, d’atteindre des fins autres que celles excipées ou d’éluder une procédure spécialement prévue par le traité pour parer aux circonstances de l’espèce (voir arrêt de la Cour du 15 mai 2008, Espagne/Conseil,
C-442/04, Rec. p. I-3517
, point 49, et la jurisprudence citée).
Or, en l’espèce, aucun des indices invoqués par le Royaume d’Espagne dans son argumentation ne tend à démontrer que la disposition attaquée a été adoptée à des fins autres que celles excipées ou d’éluder une procédure spécialement prévue par le traité.
S’agissant de l’argument du Royaume d’Espagne tiré du libellé du considérant 6 du règlement n
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543/2011, il a déjà été relevé au point 85 ci‑dessus, que le terme «correspondent» ne saurait être compris en ce sens que la Commission entendait adopter telles quelles toutes les normes pertinentes adoptées par la CEE-ONU, sans aucune possibilité de modification. En tout état de cause, quelles qu’aient été les intentions de la Commission lors de l’adoption du règlement n
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543/2011, ce considérant ne démontre pas qu’elle poursuivait une fin différente de celle excipée, c’est-à-dire la fixation de normes de commercialisation spécifiques pour certains produits, dont les agrumes.
S’agissant des deuxième et troisième indices invoqués par le Royaume d’Espagne, ils démontrent, certes, que lors de l’adoption de la disposition attaquée, la Commission a pris en considération, notamment, l’OPP, qui, pendant une longue période, relevait de la réglementation relative aux additifs alimentaires. Toutefois, rien ne confirme l’allégation du Royaume d’Espagne (voir point 93 ci‑dessus) selon laquelle la disposition attaquée vise à mettre en œuvre cette dernière réglementation.
Dans ce contexte, il convient de relever qu’il résulte clairement du libellé de l’article 113, paragraphe 2, sous a), iii), du règlement OCM unique, que les normes de commercialisation que la Commission peut prévoir sont établies en tenant compte, notamment, «de l’intérêt des consommateurs à l’égard d’une information ciblée et transparente». Par ailleurs, comme le Royaume d’Espagne le reconnaît lui-même, selon la jurisprudence de la Cour, la poursuite des objectifs de la politique agricole commune ne saurait faire abstraction d’exigences d’intérêt général telles que la protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux, exigences dont les institutions de l’Union doivent tenir compte en exerçant leurs pouvoirs (arrêts de la Cour du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil,
68/86, Rec. p. 855
, point 12, et du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission,
C-180/96, Rec. p. I-2265
, point 120).
Contrairement, donc, à ce que semble soutenir le Royaume d’Espagne, il ne saurait être admis que la Commission a détourné la procédure relative à l’adoption des normes de commercialisation conformément à l’article 113 du règlement OCM unique, afin d’édicter une disposition tendant à la protection des consommateurs, dont l’adoption ne relèverait pas de sa compétence. L’argument selon lequel la Commission ne disposerait d’aucun fondement juridique concret pour édicter une disposition telle que la disposition attaquée, dès lors que son adoption ne serait possible qu’en vertu de l’article 169 TFUE qui n’accorde aucune compétence directe à la Commission (voir point 94 ci‑dessus), doit être rejeté pour le même motif.
Il s’ensuit que, en tout état de cause, les arguments examinés ci-dessus ne sauraient démontrer que l’adoption de la disposition attaquée constitue un détournement de pouvoir, qui seul fait l’objet du présent moyen.
Il est, certes, vrai que la Commission souligne elle-même, dans ses écrits, que sa «position officielle» quant aux motifs ayant justifié l’adoption de la disposition attaquée, identique à la disposition analogue précédente, malgré la modification de la norme CEE-ONU FFV-14 intervenue entre-temps, est celle qui a été exposée dans la lettre mentionnée au point 64 ci‑dessus. Par conséquent, si, comme le Royaume d’Espagne semble l’alléguer, cette position est fondée sur une erreur de droit relative aux exigences de la «législation sur les additifs alimentaires», une telle erreur pourrait justifier l’annulation de la disposition attaquée. En effet, la Commission elle-même reconnaît qu’une telle erreur, si elle était confirmée, pourrait entraîner l’annulation de la disposition attaquée. Elle soutient, tout de même, qu’une telle annulation hypothétique serait fondée sur une erreur manifeste d’appréciation ou sur une violation du principe de proportionnalité.
Partant, tout comme la question mentionnée au point 89 ci-dessus et pour les mêmes motifs que ceux cités à ce dernier point, la question soulevée au point 102 ci-dessus sera analysée dans le cadre de l’examen du cinquième moyen.
Le quatrième indice invoqué par le Royaume d’Espagne, tiré du contenu de la disposition attaquée, ne saurait non plus démontrer un détournement de pouvoir par la Commission. Le fait de prévoir une obligation d’étiquetage pour toutes les substances utilisées en traitement postrécolte des agrumes, pour des motifs ayant essentiellement trait à une seule de ces substances, l’OPP, ainsi que de limiter cette obligation aux seuls agrumes et non aux autres fruits pourrait, le cas échéant, justifier l’annulation de la disposition attaquée pour erreur manifeste d’appréciation ou pour violation des principes d’égalité de traitement ou de proportionnalité, mais ne constitue pas, ne serait-ce qu’un indice de détournement de pouvoir. Il s’agit, dans ce cas également, d’arguments devant être examinés dans le cadre de l’analyse des quatrième et cinquième moyens.
Compte tenu de l’ensemble de ces considérations, il convient de rejeter le deuxième moyen.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
Le Royaume d’Espagne reproche à la Commission une violation de l’obligation de motivation, du fait de la divergence qui existe, selon lui, entre, d’une part, le considérant 6 du règlement n
o
543/2011 et, d’autre part, la disposition attaquée (voir également point 73 ci-dessus). Le Royaume d’Espagne considère que la motivation de la disposition attaquée est, certes, claire, mais qu’elle est équivoque, dans la mesure où, alors que, conformément à la norme CEE-ONU FFV-14, l’imposition d’une obligation d’étiquetage en matière de traitement postrécolte des agrumes est facultative, le règlement n
o
543/2011 n’expose aucunement les raisons ayant conduit la Commission à s’écarter de cette norme et à introduire, par la disposition attaquée, une obligation d’étiquetage générale et inconditionnelle. Cette obligation aurait été introduite sans aucune justification, ce qui constituerait une violation de l’obligation de motivation, telle qu’elle découle de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et de la jurisprudence en la matière.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause. Elle doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. Toutefois, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt de la Cour du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil,
C-310/04, Rec. p. I-7285
, point 57, et la jurisprudence citée). Il en est ainsi d’autant plus lorsque les États membres ont été étroitement associés au processus d’élaboration de l’acte litigieux et connaissent donc les raisons qui sont à la base de cet acte (voir arrêt de la Cour du 22 novembre 2001, Pays-Bas/Conseil,
C-301/97, Rec. p. I-8853
, point 188, et la jurisprudence citée).
En outre, lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, d’un acte destiné à une application générale, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre (arrêts Pays-Bas/Conseil, point 107 supra, point 189, et du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, point 107 supra, point 59).
Par ailleurs, la Cour a itérativement jugé que, si l’acte contesté faisait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés (voir arrêt Pays-Bas/Conseil, point 107 supra, point 190, et la jurisprudence citée). Il en est ainsi d’autant plus lorsque les institutions de l’Union disposent d’une large marge d’appréciation lors du choix des moyens nécessaires pour la réalisation d’une politique complexe telle que, en l’occurrence, la politique agricole commune (voir arrêt Pays-Bas/Conseil, point 107 supra, points 191 et 192, et la jurisprudence citée).
En l’espèce, il convient de constater, d’emblée, que l’ensemble de l’argumentation du Royaume d’Espagne est fondée sur une lecture du considérant 6 du règlement n
o
543/2011, qui, ainsi qu’il a déjà été exposé aux points 83 à 85 ci‑dessus, est erronée.
En effet, pour les motifs qui ont été exposés aux points 83 à 85 ci-dessus, il ne convient pas de comprendre ce considérant en ce sens qu’il convient de faire en sorte que les normes de commercialisation de l’Union, adoptées par la Commission, soient identiques à celles adoptées par la CEE-ONU. Si la Commission agissait de la sorte, elle violerait son obligation découlant de l’article 113, paragraphe 2, sous a), du règlement OCM unique, de tenir compte, lors de l’adoption de telles normes, des facteurs autres que les normes adoptées par la CEE-ONU, également mentionnés à ladite disposition. Partant, comme il a également été relevé ci‑dessus, il convient de comprendre ce considérant en ce sens que la Commission s’est efforcée, lors de l’adoption des normes de commercialisation au niveau de l’Union, d’assurer une correspondance, sur les grandes lignes, entre celles-ci et celles adoptées par la CEE-ONU, en d’autres termes de s’assurer que, à moins que d’autres exigences le requièrent, les normes de commercialisation de l’Union aient la même portée et le même contenu que celles adoptées par la CEE-ONU et s’alignent sur ces dernières.
Cette lecture du considérant 6 du règlement n
o
543/2011 est confirmée par une comparaison d’ensemble entre, d’une part, l’édition de 2010 de la norme CEE-ONU FFV-14 et, d’autre part, la norme de commercialisation de l’Union pour les agrumes, telle qu’établie par ledit règlement. Une telle comparaison révèle que, bien que la norme de commercialisation de l’Union suive généralement la structure et la présentation de la norme CEE-ONU FFV-14 (édition 2010), il existe plusieurs différences de détail entre les deux normes, qui vont de simples divergences rédactionnelles mineures jusqu’à des différences de fond, dont la divergence entre la disposition attaquée et la disposition correspondante de la norme CEE-ONU FFV-14 n’est qu’un exemple. Notamment, comme le Royaume d’Espagne le relève lui-même, il convient de constater que les pomélos, les pamplemousses et les limes sont exclus du champ d’application de la norme de commercialisation de l’Union, telle qu’établie par le règlement n
o
543/2011, alors qu’ils sont tous visés par la norme CEE-ONU FFV-14.
Il s’ensuit qu’il n’existe aucune incohérence entre ce qui est énoncé au considérant 6 du règlement n
o
543/2011et le choix de la Commission d’inclure, dans la nouvelle norme au niveau de l’Union, la disposition attaquée, identique aux dispositions correspondantes antérieures, malgré la modification qu’avait entre-temps subi la disposition correspondante de la norme CEE-ONU FFV-14. L’argument du Royaume d’Espagne, selon lequel la motivation de la disposition attaquée serait «équivoque» ne saurait, dès lors, être admis.
Par ailleurs, au regard de la jurisprudence citée aux points 108 et 109 ci‑dessus, il ne saurait être reproché à la Commission une violation de l’obligation de motivation, du fait qu’elle n’a pas exposé, dans les différents considérants du règlement n
o
543/2011, les motifs précis pour lesquels elle avait décidé d’inclure, dans la norme de commercialisation relative aux agrumes, la disposition attaquée, différente de la disposition correspondante de la norme CEE-ONU FFV-14. En effet, compte tenu des nombreuses divergences entre la norme de commercialisation de l’Union pour les agrumes, adoptée par ce règlement, et la norme CEE-ONU FFV-14 (voir point 112 ci-dessus), il serait, sans aucun doute, excessif d’exiger de la Commission d’exposer une justification particulière pour chaque divergence.
La conclusion mentionnée au point 114 ci-dessus s’impose avec d’autant plus de force que le Royaume d’Espagne a été mis en mesure, comme le confirment les éléments qu’il a lui-même invoqués (voir points 64 et 65 ci-dessus) de connaître les motifs ayant justifié la décision de la Commission de ne pas adopter, au niveau de l’Union, la modification de la disposition relative à l’étiquetage de la norme CEE-ONU FFV-14.
Plus généralement, et tenant compte du fait que la disposition attaquée fait partie de la norme de commercialisation de l’Union relative aux agrumes qui est un acte destiné à une application générale, il convient de constater que la situation d’ensemble qui a conduit à l’adoption de normes de commercialisation spécifiques, dont celle relative aux agrumes, et les objectifs généraux que cet acte se propose d’atteindre ressortent, comme l’exige la jurisprudence citée au point 108 ci-dessus, avec suffisamment de clarté, des considérants 5 et 6 du règlement n
o
543/2011. Il convient de noter, à cet égard, que le Royaume d’Espagne n’a pas formulé d’autre grief à l’encontre de cette motivation, à l’exception de la prétendue incohérence entre le libellé du considérant 6 dudit règlement et le contenu de la disposition attaquée.
Le Royaume d’Espagne s’appuie également sur les arrêts de la Cour du 1
er
avril 1993, Diversinte et Iberlacta (
C-260/91 et C-261/91, Rec. p. I-1885
, points 11 et 12), et du Tribunal du 15 novembre 2007, Hongrie/Commission (
T-310/06, Rec. p. II-4619
, points 83 et 84), qui ont, tous les deux, constaté que les règlements dont il était question dans ces affaires étaient entachés d’un défaut de motivation.
Or, comme le fait valoir à juste titre la Commission, les circonstances des affaires ayant donné lieu à ces deux arrêts sont entièrement différentes de celles de la présente affaire, de sorte qu’aucun enseignement utile pour la présente espèce ne saurait en être tiré.
En effet, dans l’arrêt Diversinte et Iberlacta, point 117 supra (points 11 et 12) il était question d’une disposition ayant un effet rétroactif, pour lequel une justification particulière dans les motifs de l’acte attaqué est exigée par la jurisprudence, comme il ressort du point 10 de ce même arrêt. Or, en l’espèce, il n’est pas allégué que la disposition attaquée a un effet rétroactif.
Quant à l’arrêt Hongrie/Commission, point 117 supra (points 82 à 88), le Tribunal y a considéré que certaines dispositions du règlement qui était en cause dans cette affaire devaient être annulées pour défaut de motivation, dès lors que ce règlement n’indiquait aucunement les raisons pour lesquelles les nouvelles mesures introduites par ces dispositions devaient s’appliquer immédiatement. Toutefois, cette constatation du Tribunal doit être replacée dans son contexte, rappelé aux points 66 à 72 du même arrêt, dont il résulte que l’introduction des mesures incriminées avait violé la confiance légitime des producteurs concernés par elles. En effet, il apparaît que les points 82 à 88 de l’arrêt en question énoncent un motif surabondant, dans la mesure où le Tribunal avait déjà conclu, au point 72 du même arrêt, que les dispositions en cause du règlement concerné devaient être annulées pour violation de la confiance légitime des producteurs.
Or, en l’espèce, le Royaume d’Espagne n’a pas même allégué que la disposition attaquée violait la confiance légitime des producteurs des agrumes, des opérateurs du secteur ou d’une autre catégorie d’intéressés.
Au regard des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le troisième moyen comme étant non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement
Par son quatrième moyen, le Royaume d’Espagne reproche à la Commission une violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination entre producteurs, consacré à l’article 40, paragraphe 2, TFUE. Le Royaume d’Espagne fait valoir, en substance, que tous les producteurs des différents fruits et légumes se trouvent dans une situation comparable au regard de la possibilité que des traitements postrécolte soient appliqués à leurs produits. Le Royaume d’Espagne mentionne, à cet égard, plusieurs exemples de substances qui sont appliquées après récolte, notamment, sur les fruits à pépins (pommes et poires), les fruits à noyau, les bananes et les pommes de terre.
Or, parmi les dix normes de commercialisation spécifiques adoptées par le règlement n
o
543/2011, seule celle relative aux agrumes imposerait, par la disposition attaquée, une obligation d’étiquetage pour les agents conservateurs et les autres substances chimiques utilisés en traitement postrécolte. Il s’ensuit, selon le Royaume d’Espagne, que la disposition attaquée est une mesure discriminatoire au détriment des producteurs d’agrumes, qui ne repose sur aucune justification objective. L’étiquetage rendu obligatoire par la disposition attaquée transmettrait au consommateur le message que les agrumes sont les seuls fruits à être traités avec des produits chimiques après leur récolte. Cette impression erronée serait préjudiciable pour la commercialisation et la consommation de ces fruits et les placerait dans une situation concurrentielle défavorable.
L’article 40, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE, invoqué par le Royaume d’Espagne, dispose que l’organisation commune des marchés, établie dans le cadre de la politique agricole commune de l’Union, doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de l’Union.
Selon la jurisprudence constante, l’interdiction de toute discrimination dans le cadre de la politique agricole commune énoncée dans cette disposition n’est que l’expression spécifique du principe général d’égalité, lequel exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’une différenciation ne soit objectivement justifiée (voir arrêt de la Cour du 20 mai 2010, Agrana Zucker,
C-365/08, Rec. p. I-4341
, point 42, et la jurisprudence citée). Il ressort, ainsi, de la jurisprudence que, si l’examen des dispositions d’une mesure révèle une différence de traitement arbitraire, à savoir une différence dépourvue de justification suffisante et non fondée sur des critères de nature objective (arrêts de la Cour du 15 septembre 1982, Kind/CEE,
106/81, Rec. p. 2885
, point 22, et du 13 novembre 1990, Marshall,
C-370/88, Rec. p. I-4071
, point 24 ; arrêt du Tribunal du 20 mars 2001, T. Port/Commission,
T-52/99, Rec. p. II-981
, point 82), cette mesure doit être annulée, pour violation de l’interdiction de discrimination visée à l’article 40, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE, à moins qu’une différenciation ne soit objectivement justifiée (arrêt de la Cour du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil,
C-280/93, Rec. p. I-4973
, point 67, et arrêt Espagne/Commission, point 80 supra, point 106).
La violation du principe d’égalité de traitement du fait d’un traitement différencié présuppose que les situations visées sont comparables eu égard à l’ensemble des éléments qui les caractérisent. Les éléments qui caractérisent différentes situations et ainsi leur caractère comparable doivent, notamment, être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte de l’Union qui institue la distinction en cause. Doivent, en outre, être pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (arrêt de la Cour du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a.,
C-127/07, Rec. p. I-9895
, points 25 et 26, et la jurisprudence citée). Pour qu’il puisse être reproché au législateur de l’Union d’avoir violé le principe d’égalité de traitement, il faut qu’il ait traité d’une façon différente des situations comparables entraînant un désavantage pour certaines personnes par rapport à d’autres (voir arrêt Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., précité, point 39, et la jurisprudence citée).
Il résulte de la lecture du règlement n
o
543/2011 et il n’est, d’ailleurs, pas contesté par la Commission que, comme le fait valoir le Royaume d’Espagne, aucune des autres normes instituées par ce règlement ne contient une disposition analogue à la disposition attaquée. Il ne saurait être nié que l’obligation d’étiquetage imposée par la disposition attaquée à l’égard de seuls agrumes visés par elle entraîne un désavantage pour les producteurs de ces fruits, par rapport aux producteurs d’autres fruits ou légumes.
Cependant, au regard de la jurisprudence citée au point 126 ci‑dessus, pour déterminer si cette circonstance constitue une violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination, il convient d’identifier l’objet et le but de la disposition attaquée et d’examiner si les situations des producteurs des agrumes visés par la disposition attaquée et celle des producteurs d’autres fruits ou légumes sont comparables, eu égard à cet élément.
Il ne fait pas de doute que l’objectif poursuivi par la disposition attaquée est d’assurer une meilleure information des consommateurs des agrumes visés par elle, en attirant, le cas échéant, leur attention sur le fait que les fruits qu’ils se sont procurés et s’apprêtent à consommer ont fait l’objet d’un traitement postrécolte avec des agents conservateurs ou d’autres substances chimiques.
À cet égard, il est un fait notoire résultant de l’expérience commune que, du point de vue d’un éventuel traitement, par un agent conservateur ou par une autre substance chimique, de leur surface extérieure, les fruits et les légumes peuvent être répartis en deux catégories larges. La première comprend ceux dont la peau ou la pelure n’est pas d’une épaisseur importante, de sorte qu’elle ne fait pas suffisamment obstacle à la pénétration d’une substance à l’intérieur du fruit ou du légume concerné ; ces fruits et légumes sont, d’ailleurs, souvent, voire exclusivement, consommés avec leur peau. La seconde comprend ceux dont la pelure est d’une épaisseur suffisante pour empêcher la pénétration des substances se trouvant sur sa surface vers l’intérieur et qui sont consommés après avoir été épluchés, ce qui signifie que leur pelure n’est pas consommée, mais qu’elle est jetée.
Dès lors que, pour les fruits et les légumes relevant de la seconde catégorie, leur pelure empêche les substances utilisées en traitement de surface de pénétrer vers l’intérieur et n’est pas elle-même consommée, il peut logiquement être conclu, comme le fait valoir, d’ailleurs, la Commission, qu’il est possible d’autoriser, pour ces fruits et légumes, l’utilisation, notamment en traitement de surface postrécolte, de substances dont l’utilisation n’est pas autorisée pour les fruits et les légumes de la première catégorie, ou d’autoriser l’utilisation, pour les fruits et les légumes de la seconde catégorie, de doses plus élevées de substances autorisées pour tous les fruits et légumes, partant de la prémisse que les résidus des substances utilisées sur les fruits et les légumes de la seconde catégorie resteront sur la pelure, qui sera jetée, et ne seront pas ingérés par le consommateur.
Cette considération est confirmée par la lecture du règlement (UE) n
o
304/2010 de la Commission, du 9 avril 2010, modifiant l’annexe II du règlement (CE) n
o
396/2005 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les limites maximales applicables aux résidus du phényl-2 phénol présents dans ou sur certains produits (
JO L 94, p. 1
), qui concerne les limites maximales de résidu pour l’OPP. En effet, pour les agrumes, ce règlement a fixé une limite maximale de résidu «applicable jusqu’au 30 septembre 2012 en attendant la soumission et l’évaluation de deux essais supplémentaires» au moins 50 fois plus élevée que dans le cas d’autres fruits ou légumes.
Or, il convient également de constater que, à l’intérieur de la seconde des catégories mentionnées au point 131 ci-dessus, les agrumes constituent une sous-catégorie spécifique et particulière. En effet, alors que, en règle générale, la pelure des agrumes n’est pas consommée avec la pulpe, mais est jetée, comme c’est le cas pour divers autres fruits (bananes, pastèques, melons), il est un fait notoire, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission, que leur pelure a une utilisation spécifique en cuisine, pour faire des confitures, des liqueurs (comme le limoncello) ou pour aromatiser certaines préparations culinaires comme les biscuits ou les soupes.
Ainsi, s’il est possible de partir de la prémisse que la pelure d’un agrume ne sera pas directement consommée avec leur chair et autoriser, ainsi, pour les agrumes, des traitements qui ne sont autorisés que pour les fruits et les légumes relevant de la seconde des catégories mentionnées au point 131 ci‑dessus, il convient également de constater que, contrairement à ce qui est le cas pour les autres produits relevant de cette catégorie, le consommateur peut être amené à utiliser de la manière indiquée au point 134 ci‑dessus leur pelure et, ainsi, à la consommer. Il est, dès lors, nécessaire, dans le cas des agrumes, d’informer le consommateur que l’agrume qu’il s’est procuré, tout en convenant parfaitement à une consommation normale, a fait l’objet d’un traitement postrécolte, ce qui peut avoir une incidence sur l’utilisation de sa pelure à des fins culinaires. Il n’apparaît pas, et le Royaume d’Espagne ne l’a pas allégué, qu’un besoin analogue existe dans le cas d’autres fruits et légumes dont la pelure n’est pas consommée.
Il en résulte que, en raison des particularités susmentionnées des agrumes, leurs producteurs se trouvent dans une situation différente de celle des producteurs d’autres fruits et légumes, en ce qui concerne l’objectif de l’information des consommateurs en matière de substances utilisées en traitement postrécolte. Par conséquent, il ne saurait être reproché à la Commission une violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination, au motif que la disposition attaquée vise seulement les agrumes et non les autres fruits et légumes.
À cet égard, le Royaume d’Espagne rappelle que la disposition attaquée n’est pas applicable à tous les agrumes, les pomélos, les pamplemousses et les limes étant exclus de son champ d’application (voir point 112 ci‑dessus).
Or, cette circonstance ne saurait conduire à une conclusion différente, dans la mesure où il ne ressort pas des pièces du dossier et où il n’est, d’ailleurs, pas allégué par le Royaume d’Espagne que la pelure de ces trois agrumes est également susceptible d’être utilisée aux fins indiquées au point 134 ci‑dessus. Par ailleurs, interrogées sur les motifs ayant justifié l’exclusion de ces trois agrumes de la norme spécifique pour les agrumes établie par le règlement n
o
543/2011, les parties ont indiqué que cette exclusion était, notamment, justifiée par leurs volumes de vente peu significatifs en Europe.
Le Royaume d’Espagne fait également valoir que d’autres fruits sont aussi susceptibles d’être utilisés, comme les agrumes, dans les préparations culinaires ou pour la préparation de confitures ou de liqueurs. Cependant, cet argument est dépourvu de pertinence. Ce qui importe pour les agrumes visés par la disposition attaquée, c’est le fait qu’une telle utilisation représente une modification radicale par rapport à la consommation habituelle de ces fruits : alors que, normalement, la pelure de ces fruits est jetée et n’est pas consommée, tel n’est pas le cas lorsqu’ils sont utilisés aux fins sus-indiquées. Le Royaume d’Espagne n’a pas mentionné d’exemple d’un autre fruit dont la pelure serait normalement jetée sans être consommée, mais qui serait utilisée à des fins culinaires.
L’argument du Royaume d’Espagne selon lequel l’étiquetage rendu obligatoire par la disposition attaquée est susceptible de donner l’impression erronée que seuls les agrumes sont traités avec des substances chimiques après leur récolte et de créer, ainsi, un désavantage concurrentiel pour les producteurs de ces fruits par rapport aux autres fruits (voir point 124 ci-dessus) n’est pas non plus pertinent, dans le contexte d’une prétendue violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination.
Cet argument ne remet pas en cause la conclusion selon laquelle les producteurs des agrumes visés par la disposition attaquée ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des producteurs d’autres fruits et légumes. Il vise à contester le caractère approprié et nécessaire de la mesure concernée et, ainsi, tend, en réalité, à soulever une violation du principe de proportionnalité (qui fait l’objet du cinquième moyen) et, plus généralement, à dénoncer une erreur manifeste d’appréciation de la Commission. C’est donc dans le contexte du cinquième moyen qu’il convient d’examiner cet argument, alors que, dans le contexte du présent moyen, il est inopérant.
Il en va de même d’une grande partie des arguments avancés, à l’égard du quatrième moyen, par le Royaume d’Espagne dans sa réplique. Ils tendent, eux aussi, à démontrer que la disposition attaquée implique un désavantage concurrentiel injustifié pour les producteurs des agrumes et, plus généralement, à remettre en cause le caractère approprié et nécessaire de la mesure introduite par cette disposition.
En conclusion, il convient, pour les motifs sus-indiqués, de rejeter le quatrième moyen comme étant non fondé.
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité
Par son cinquième moyen, le Royaume d’Espagne fait valoir que l’obligation d’étiquetage imposée par la disposition attaquée n’est pas conforme aux exigences du principe de proportionnalité. En outre, il soutient que l’analyse de la Commission, qui l’a conduite à adopter la disposition attaquée, est fondée sur des données de base inexactes, qui ne sont ni concordantes ni aptes à justifier le maintien de l’obligation d’étiquetage prévue par cette disposition.
Le Royaume d’Espagne relève, à cet égard, que la Commission a successivement avancé, lors des travaux préparatoires en vue de l’adoption du règlement n
o
543/2011, deux justifications pour l’adoption de la disposition attaquée : d’une part, elle se serait référée au «régime particulier» de l’OPP et, d’autre part, elle aurait invoqué, de manière plus générale, le respect des prescriptions imposées par la réglementation de l’Union relative aux additifs alimentaires.
Or, selon le Royaume d’Espagne, aucune de ces deux justifications n’est valable. Il n’existerait, en droit de l’Union, aucune disposition imposant l’indication, sur une étiquette, de l’utilisation des substances en cause, ni pour les fruits et légumes frais en général, ni pour les agrumes en particulier.
Le Royaume d’Espagne fait valoir, à cet égard, que les traitements postrécolte des fruits, tout comme le reste des traitements avec des produits phytopharmaceutiques, sont strictement réglementés, en vertu de la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (
JO L 230, p. 1
), [remplacée, à partir du 13 juin 2011, par le règlement (CE) n
o
1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414 du Conseil (
JO L 309, p. 1
)] et du règlement n
o
396/2005. Il s’agirait d’un cadre législatif spécifique, fondé sur des études toxicologiques exhaustives, qui assurerait l’innocuité de ces substances pour les consommateurs et garantirait des normes de sécurité strictes, notamment par la fixation de limites maximales applicables aux résidus.
Le règlement n
o
396/2005 n’imposerait, certes, pas d’obligation d’étiquetage en ce qui concerne l’utilisation des pesticides, mais il imposerait d’autres obligations, afin de garantir une information adéquate du consommateur. Ainsi, le Royaume d’Espagne considère que si le législateur de l’Union avait considéré qu’un étiquetage spécial, attirant l’attention sur l’utilisation de produits phytosanitaires, était nécessaire, il aurait imposé une obligation correspondante.
Il existerait également d’autres substances chimiques utilisées sur différents fruits en phase postrécolte. Celles-ci constitueraient des additifs et seraient soumises à la réglementation correspondante, à savoir la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 mars 2000, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l’étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard (
JO L 109, p. 29
). Toutefois, en vertu de l’article 6, paragraphe 2, sous a), de cette directive, les fruits et légumes frais, qui n’ont pas fait l’objet d’un épluchage, coupage ou autre traitement similaire, seraient exempts de l’obligation de mentionner les ingrédients sur l’étiquetage.
S’agissant, en particulier, de l’OPP, le Royaume d’Espagne souligne qu’il ne fait plus partie du groupe des additifs alimentaires, depuis son incorporation dans le champ d’application de la directive 91/414. Une limite maximale de résidu aurait été fixée à son égard (voir point 133 ci‑dessus). Par conséquent, il n’y aurait plus de possibilité d’imposer une obligation d’étiquetage à l’égard de cette substance particulière. Le caractère provisoire de la limite maximale de résidu la concernant ne constituerait pas un argument valable plaidant pour l’imposition d’une telle obligation, dès lors que le règlement n
o
396/2005 ferait référence à une multitude de substances actives et ne requerrait un étiquetage spécial pour aucune d’entre elles.
À titre liminaire, il convient de constater que, bien que le présent moyen, d’après son intitulé dans la requête, soit tiré de la violation du principe de proportionnalité, les arguments avancés sous cet intitulé par le Royaume d’Espagne tendent à démontrer non seulement une violation de ce principe mais, plus généralement, une erreur manifeste d’appréciation de la Commission.
Ensuite, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés. En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de la mise en œuvre d’un tel principe, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose, en matière de politique agricole commune, le législateur de l’Union, en l’occurrence la Commission (voir point 81 ci‑dessus), seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (voir arrêt du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, point 107 supra, points 97 et 98, et la jurisprudence citée). C’est ce que reconnaît, d’ailleurs, le Royaume d’Espagne dans la requête.
Toutefois, même lorsqu’un large pouvoir d’appréciation est reconnu à la Commission par la jurisprudence, l’exercice de ce pouvoir n’est pas soustrait au contrôle juridictionnel. En effet, il résulte d’une jurisprudence constante que, dans le cadre de ce contrôle, le juge de l’Union doit vérifier le respect des règles de procédure, l’exactitude matérielle des faits retenus par la Commission, l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits ou l’absence de détournement de pouvoir. En particulier, afin de vérifier si une erreur manifeste d’appréciation a été commise par l’institution compétente, le juge de l’Union doit contrôler si cette institution a examiné, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce, éléments qui appuient les conclusions qui en sont tirées (voir arrêt de la Cour du 22 décembre 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Rec. p. I-13533
, points 56 et 57, et la jurisprudence citée).
Or, dans la requête, le Royaume d’Espagne fait valoir, précisément, que l’analyse de la Commission en l’espèce est fondée sur des «données inexactes». Il convient, dès lors, aux fins d’examen du présent moyen, de vérifier, dans une première étape, si les éléments de base, sur lesquels la Commission a fondé son analyse, ne sont pas entachés d’erreur. En particulier, dans ce contexte, il convient de vérifier si la perception, par la Commission, du contenu de la norme CEE-ONU FFV-14 est correcte (voir point 89 ci‑dessus). Il convient également d’examiner les arguments des parties relatifs aux exigences particulières résultant éventuellement des différentes dispositions arrêtées à l’égard de l’OPP, dès lors que le Royaume d’Espagne reproche à la Commission, s’agissant du même sujet, une perception erronée du cadre réglementaire pertinent (voir point 150 ci‑dessus).
Ensuite, dans une seconde étape, il conviendra d’examiner, le cas échéant, si la disposition attaquée constitue une mesure de caractère manifestement inapproprié par rapport à l’objectif que la Commission entendait poursuivre, auquel cas une violation du principe de proportionnalité serait avérée.
Sur le contenu de la norme CEE-ONU FFV-14 (éditions de 2009 et de 2010)
Ainsi qu’il a été relevé aux points 51 et 52 ci‑dessus, les éditions de 2009 et de 2010 de la norme CEE-ONU FFV-14 indiquent que, respectivement, les «colis» ou les «emballages» des agrumes doivent porter indication du «[t]raitement après récolte (éventuellement, en fonction de la législation nationale du pays importateur)». Comme il a également été relevé ci‑dessus (voir points 54 et 55 ci-dessus), les parties divergent sur l’interprétation de cette mention.
En particulier, le Royaume d’Espagne reproche à la Commission une interprétation erronée de la norme en question, en ce qu’elle a considéré que celle-ci en laissait aux États la faculté de prévoir ou non un étiquetage pour le traitement postrécolte des agrumes, alors que, selon lui, cette faculté était destinée aux opérateurs.
Cette thèse ne saurait être admise. Il est, certes, vrai que les normes adoptées par la CEE-ONU sont accessibles au public, ce qui signifie que quiconque le veut, y compris les opérateurs du secteur des agrumes, peut tenir compte de leurs prescriptions et s’y conformer volontairement. Il n’en reste pas moins que, aux termes du point VII du protocole de Genève, c’est à chaque gouvernement «qui aura accepté ce protocole» qu’il incombe de prendre «les mesures exigées par son droit interne en vue d’adapter ses normes de produits», se rapportant, à cet égard, «aux normes particulières qui seront élaborées» comme, en l’occurrence, la norme CEE-ONU FFV-14, étant rappelé qu’il ne s’agit pas d’une obligation juridiquement contraignante (voir point 77 ci‑dessus).
Il s’ensuit que lorsque, aux termes d’une telle norme, une mesure est facultative, il s’agit nécessairement d’une faculté laissée à l’appréciation des États dont les gouvernements ont accepté le protocole de Genève. En réalité, une telle faculté équivaut, pour la CEE-ONU, à une absence de recommandation par rapport à une mesure particulière, la décision sur l’adoption ou non de la mesure en cause ayant été laissée à la libre appréciation, par chaque État, des circonstances pertinentes.
Le Royaume d’Espagne rappelle également que la disposition attaquée va au-delà de la faculté reconnue par la norme CEE-ONU FFV-14, dans la mesure où, conformément à l’article 113 bis paragraphe 2, du règlement OCM unique (voir point 2 ci‑dessus), elle s’applique à tous les stades de commercialisation, y compris le stade de l’exportation, et ne vise pas seulement les importations.
Si cette affirmation doit être comprise en ce sens que le Royaume d’Espagne fait valoir que le contenu de la norme CEE-ONU FFV-14, en faisant référence à la «législation nationale du pays importateur», s’oppose à l’imposition d’une telle obligation par la législation du pays exportateur, un tel argument ne saurait prospérer.
Ainsi qu’il ressort de ce qui est exposé aux points 13 à 14 ci‑dessus, l’un des principaux objectifs poursuivis par la CEE-ONU, notamment par l’élaboration des normes telles que la norme CEE-ONU FFV-14 en cause en l’espèce, est de favoriser l’intégration économique de ses membres. En particulier, l’harmonisation de normes de commercialisation vise, de toute évidence, à éviter la création d’obstacles inutiles au commerce, résultant de divergences entre les normes de commercialisation établies par les différents États.
Or, une disposition rendant obligatoire un marquage particulier de certains produits peut constituer un tel obstacle uniquement dans l’hypothèse où elle est imposée par le pays importateur. Si le pays importateur n’exige pas un marquage particulier des produits concernés, il ne s’opposera manifestement pas à leur importation d’un autre pays, quand bien même ils comporteraient un marquage exigé par la législation de ce dernier pays (le pays exportateur).
Il en ressort que, dans un cas comme celui de l’espèce, la norme de commercialisation adoptée par la CEE-ONU ne vise pas et n’a pas à viser la législation du pays exportateur. Par conséquent, lorsque la norme CEE-ONU FFV-14 relève que l’indication du traitement après récolte des agrumes est facultative, en fonction de la législation nationale du pays importateur, une telle disposition ne saurait être comprise comme une recommandation aux pays exportateurs de ne pas imposer une telle indication par le biais de leur législation nationale. Elle signifie, simplement, que le pays importateur a la faculté d’exiger une telle indication, quand bien même elle ne serait pas exigée par la législation du pays exportateur des produits.
En d’autres termes, il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas avoir suivi, lors de l’adoption de la disposition attaquée, une recommandation figurant dans la norme CEE-ONU FFV-14, et ce indépendamment du caractère non contraignant de telles normes. Il ne saurait non plus lui être reproché une perception erronée du contenu de cette norme ni, par conséquent, une erreur manifeste d’appréciation pour ce motif.
Sur les dispositions relatives à l’OPP
Ensuite, il convient d’examiner la question des dispositions autorisant l’utilisation de l’OPP pour le traitement des agrumes et, le cas échéant, d’autres fruits et légumes, dans la mesure où les parties avancent des affirmations divergentes à ce sujet. Or, une éventuelle perception erronée, par la Commission, de la portée et du contenu des dispositions pertinentes et des obligations qui en découlent entacherait son appréciation de l’opportunité de l’adoption de la disposition attaquée et pourrait justifier l’annulation de cette dernière.
L’usage de l’OPP a été autorisé pour la première fois en vertu de la directive 67/427/CEE du Conseil, du 27 juin 1967, relative à l’emploi de certains agents conservateurs pour le traitement en surface des agrumes ainsi qu’aux mesures de contrôle pour la recherche et le dosage des agents conservateurs dans et sur les agrumes (
JO 148, p. 1
). L’article 1
er
, paragraphe 2, de cette directive a modifié la section I de l’annexe de la directive 64/54/CEE du Conseil, du 5 novembre 1963, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les agents conservateurs pouvant être employés dans les denrées destinées à l’alimentation humaine, de manière à y ajouter une inscription relative, notamment, à l’OPP. Ainsi qu’il résulte de l’article 1
er
de cette dernière directive, son annexe comportait les agents conservateurs que les États membres pouvaient autoriser pour la protection des denrées destinées à l’alimentation humaine (denrées alimentaires). L’inscription relative à l’OPP, ajoutée par la directive 67/427, prévoyait qu’il pouvait être utilisé «exclusivement pour le traitement en surface des agrumes» et, en outre, indiquait que le traitement devait être indiqué, «dans le commerce de détail, par une indication visible assurant de manière non équivoque, l’information du consommateur».
La directive 91/414 visait, aux termes de son article 1
er
, paragraphe 1, l’autorisation, la mise sur le marché, l’utilisation et le contrôle de produits phytopharmaceutiques présentés sous leur forme commerciale, la mise sur le marché et le contrôle des substances actives destinées à un usage défini à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive. Conformément à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, l’expression «produits phytopharmaceutiques» désignait les substances actives destinées, notamment, à assurer la conservation des produits végétaux, pour autant que ces substances ou produits ne fassent pas l’objet de dispositions particulières concernant les agents conservateurs. Précisément parce que l’OPP faisait, à l’époque, l’objet de telles dispositions particulières (à savoir celles de la directive 64/54, telle que modifiée par la directive 67/427), il n’entrait pas dans le champ d’application de la directive 91/414.
La directive 64/54 a été abrogée, à partir du 25 mars 1995, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 95/2/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 février 1995, concernant les additifs alimentaires autres que les colorants et les édulcorants (
JO L 61, p. 1
), qui l’a remplacée. La directive 95/2 comportait également, dans son annexe, une inscription relative à l’OPP. Celle-ci précisait qu’il était autorisé uniquement pour le traitement en surface des agrumes et fixait une quantité maximale autorisée. En revanche, elle ne comportait pas une disposition analogue à celle de la directive 64/54, telle que modifiée par la directive 67/427, selon laquelle ce traitement devait être indiqué à l’étiquetage. Il convient, toutefois, de relever que, comme l’affirme la Commission, une telle obligation était prévue, à l’époque, par la norme spécifique de l’Union relative aux agrumes, arrêtée par le règlement (CEE) n
o
920/89 de la Commission, du 10 avril 1989, fixant des normes de qualité pour les carottes, les agrumes et les pommes et poires de table et modifiant le règlement n
o
58 (
JO L 97, p. 19
).
La Commission a expliqué dans ses écrits que l’OPP n’est pas seulement utilisé en tant qu’agent conservateur des fruits, mais aussi pour la désinfection des entrepôts, et que les opérateurs du secteur avaient demandé son évaluation sur la base de la directive 91/414. Elle aurait donc décidé de proposer sa suppression de l’annexe de la directive 95/2, afin que l’OPP puisse être inscrit sur la liste des substances autorisées figurant à l’annexe I de la directive 91/414.
La proposition de la Commission a abouti à l’adoption de la directive 2003/114/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 décembre 2003, modifiant la directive 95/2 (
JO L 24, p. 58
). En vertu de l’article 1
er
, paragraphe 3, et du paragraphe 3, point B, de l’annexe de cette directive, l’inscription relative à l’OPP, figurant à l’annexe de la directive 95/2, a été supprimée. Toutefois, une note en bas de page dans cette partie de l’annexe de la directive 2003/114 précisait ce qui suit : «La suppression [de l’OPP] entre en vigueur dès que les prescriptions relatives à l’étiquetage des denrées alimentaires traitées à l’aide de cette (ces) substance(s) deviennent applicables en vertu de la législation communautaire fixant les limites maximales de résidus de pesticides.»
Il convient, en outre, de relever que, par son article 3, la directive 2003/114 a expressément abrogé la directive 67/427. Toutefois, cette abrogation ne concernait pas, à l’évidence, l’article 1
er
, paragraphe 2, de cette directive, qui a modifié la directive 64/54 (voir point 168 ci‑dessus). Cette disposition avait déjà été abrogée, avec le reste de la directive 64/54, par la directive 95/2. L’abrogation édictée par l’article 3 de la directive 2003/114 visait les autres dispositions de la directive 67/427, relatives aux modalités de prélèvement des échantillons d’agrumes pour le contrôle des agents conservateurs (voir, notamment, article 2 et annexe de la directive 67/427).
La Commission relève également que la note en bas de page dont il est question au point 171 ci‑dessus ne figurait pas dans son projet de directive, mais a été introduite en vertu d’un amendement du Parlement, accepté par le Conseil. Selon la Commission, son introduction «a créé une situation délicate puisque, d’une part, [la]condition [posée par cette note] ne pouvait être remplie littéralement en l’absence d’une base juridique dans la législation sur les teneurs maximales en résidus des pesticides et que, d’autre part, il était nécessaire d’autoriser l’inscription de l’OPP dans la liste des substances actives autorisées en vertu de la directive [91/414], les opérateurs du secteur ayant déjà exposé des frais importants dans le cadre de la procédure d’évaluation». La Commission explique que, «[d]ans ces circonstances, [elle] a décidé en 2009 d’adopter une position pragmatique et de considérer que la volonté du législateur de maintenir l’obligation de mentionner l’utilisation de l’OPP […] restait satisfaite par l’existence de la norme de commercialisation sur les agrumes, qui appliquait ladite obligation à tout traitement postrécolte».
En effet, en vertu de la directive 2009/160/UE de la Commission, du 17 décembre 2009, modifiant la directive 91/414 en vue d’y inscrire la substance active phényl‑2 phénol (
JO L 338, p. 83
), l’OPP a été inscrit sur la liste des produits phytopharmaceutiques visés par la directive 91/414.
Le Royaume d’Espagne fait valoir qu’il aurait été possible de définir des conditions d’étiquetage, pour l’OPP, dans le cadre de la législation relative aux pesticides. Cette opportunité n’aurait pas été saisie et il ne serait plus possible de justifier la disposition attaquée en invoquant la note en bas de page qui figure dans l’annexe de la directive 2003/114.
Or, il convient de relever que, dans le cadre de la présente affaire, le Tribunal n’est appelé de décider ni si la condition posée par la directive 2003/114 pour la suppression de l’OPP de la liste des additifs alimentaires a été respectée ni si la directive 2009/160, qui l’a inscrit sur la liste des produits phytopharmaceutiques visés par la directive 91/414, est entachée d’illégalité.
Ce qui importe, pour les besoins de la présente affaire, c’est le fait que la Commission a considéré que la note en bas de page figurant dans l’annexe de la directive 2003/114 témoignait de la volonté du législateur de l’Union de prévoir une obligation d’étiquetage pour les denrées alimentaires traitées à l’aide de l’OPP et qu’elle a tenu compte de cet élément lors de l’adoption de la disposition attaquée. En effet, lorsque le directeur général de la DG «Agriculture et développement rural», dans sa lettre mentionnée au point 64 ci‑dessus, relevait que l’abrogation de l’obligation d’étiquetage prévue par la disposition attaquée «soulèverait des objections en ce qui concern[ait] l’application correcte de la législation sur les additifs alimentaires», il était manifeste qu’il faisait référence, précisément, à la volonté du législateur de l’Union exprimée à la note en bas de page susvisée, qui figurait dans un texte relevant de la législation de l’Union relative aux additifs alimentaires.
Ces précisions faites, il devient évident qu’il ne saurait être reproché à la Commission une perception erronée de la volonté du législateur en la matière. Cette volonté ressort clairement de la note en bas de page en question, dont le texte est dépourvu d’ambiguïté. Partant, s’agissant également de cette question, il n’existe pas d’élément permettant de constater une erreur manifeste d’appréciation de la Commission.
En outre, il n’est pas nécessaire de déterminer si, comme le Royaume d’Espagne semble le soutenir, la Commission aurait pu supprimer l’obligation d’étiquetage prévue par la disposition attaquée, sans violer ni la directive 2003/114 ni un autre texte du droit de l’Union. Il suffit de relever que la Commission, qui dispose d’un large pouvoir d’appréciation en la matière, a décidé de ne pas procéder à une telle suppression.
Sur le respect du principe de proportionnalité
Il reste, dès lors, à examiner la question de savoir si la disposition attaquée respecte le principe de proportionnalité, c’est-à-dire, compte tenu de la jurisprudence citée au point 152 ci‑dessus, si elle présente, ou non, un caractère manifestement inapproprié par rapport à l’objectif poursuivi.
L’objectif poursuivi par la disposition attaquée est celui mentionné au point 130 ci‑dessus ; elle vise à assurer une meilleure information des consommateurs des agrumes concernés, en attirant leur attention sur le fait que ces fruits ont fait l’objet d’un traitement postrécolte avec des agents conservateurs ou d’autres substances chimiques.
L’argument résumé au point 124 ci-dessus, selon lequel l’étiquetage obligatoire des agrumes crée, pour leurs producteurs, un désavantage concurrentiel par rapport aux producteurs d’autres fruits ou légumes, semble, certes, plaider pour un caractère inapproprié de la mesure introduite par la disposition attaquée par rapport à cet objectif.
Toutefois, cet argument part de la prémisse selon laquelle les consommateurs ignorent que tous les fruits et légumes font l’objet de traitements par différentes substances, qu’elles soient qualifiées d’agents conservateurs, d’additifs alimentaires, ou des produits phytosanitaires. Force est de constater qu’il s’agit d’une prémisse erronée.
En effet, c’est le Royaume d’Espagne lui-même qui invoque, dans ses écrits, un sondage publié en 2010, selon lequel, lorsqu’une liste de problèmes potentiels associés aux aliments est soumise aux consommateurs, 31 % des personnes interrogées désignent les pesticides comme étant le risque le plus important.
Par ailleurs, il est notoire qu’il existe, pour la quasi-totalité des fruits et légumes, des labels spéciaux pour indiquer qu’ils sont issus de l’agriculture biologique et qu’ils n’ont pas été traités avec des substances chimiques. Les consommateurs sont, par conséquent, en général, conscients du fait que les fruits et les légumes qui ne sont pas pourvus d’un tel label sont susceptibles d’avoir fait l’objet d’un tel traitement. Il ne saurait, dès lors, être admis que, en s’apercevant du marquage spécial pour les agrumes, les consommateurs parviendront, a contrario, à la conclusion erronée selon laquelle les autres fruits et légumes, qui ne comportent pas un tel marquage, n’ont pas été traités avec des substances chimiques.
Le Royaume d’Espagne soutient également que la disposition attaquée, dès lors qu’elle vise également les agrumes destinés à l’exportation, conduit à un désavantage concurrentiel pour les agrumes en provenance de l’Union, sur les marchés des pays tiers, dont la législation n’exige pas un étiquetage analogue à celui imposé par la disposition attaquée. Sur ces marchés, les agrumes en provenance de l’Union entreraient en concurrence avec des agrumes en provenance d’autres pays, dont la législation n’exige pas non plus un tel étiquetage. Le consommateur du pays importateur concerné pourrait, ainsi, avoir l’impression erronée que les produits en provenance de pays tiers doivent être préférés à ceux en provenance de l’Union, car, à la différence de ces derniers, ils n’ont pas été traités avec des substances chimiques après la récolte.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 38 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, «un niveau élevé de protection des consommateurs est assuré dans les politiques de l’Union». Or, ni cette disposition ni l’article 169 TFUE (voir point 94 ci‑dessus) ne font de distinction entre les consommateurs à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union. Par conséquent, lorsque la Commission considère qu’une mesure comme, en l’occurrence, l’étiquetage des agrumes relatifs à leur éventuel traitement postrécolte, est nécessaire pour assurer une protection adéquate des consommateurs, il ne saurait être admis qu’elle distingue entre les consommateurs à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union, en imposant une telle obligation s’agissant des produits destinés aux premiers, mais non à l’égard de ceux destinés aux seconds.
Par ailleurs, un niveau uniforme et élevé de protection des consommateurs, tant à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union, fait partie d’une image de qualité et de fiabilité des produits en provenance de l’Union et contribue au maintien, voire au renforcement, de leur position sur les marchés internationaux. C’est, au demeurant, ce qu’a indiqué, en substance, la Commission lorsqu’elle a été interrogée, lors de l’audience, sur les motifs l’ayant conduite à ne pas exclure du champ d’application de la disposition attaquée les agrumes destinés à l’exportation vers un pays dont la législation n’exige pas un marquage tel que celui imposé par cette disposition. Il convient également de souligner que le Royaume d’Espagne n’a avancé aucun argument spécifique susceptible de remettre en cause les considérations qui précèdent.
En effet, dans l’hypothèse d’une atteinte à la santé des consommateurs à l’extérieur de l’Union en raison d’absence de marquage relatif au traitement postrécolte des agrumes en provenance de cette dernière, l’image de qualité et de fiabilité des produits en provenance de l’Union serait susceptible d’être endommagée. Il s’ensuit que l’argument du Royaume d’Espagne résumé au point 186 ci‑dessus ne saurait prospérer.
Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de conclure qu’il ne saurait être reproché à la Commission, lors de l’adoption de la disposition attaquée, ni une erreur manifeste d’appréciation ni une violation du principe de proportionnalité. Par conséquent, il convient de rejeter le cinquième moyen, ainsi que le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume d’Espagne ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, la Commission ayant conclu en ce sens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 novembre 2014.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’espagnol.