CELEX: 62012CJ0003
Põllumajandus
Euroopa Põllumajanduse Arendus‑ ja Tagatisfond
Mõiste „kontrolliperiood”
Liikmesriigi võimalus pikendada kontrolliperioodi juhul, kui kontrolli läbiviimine on faktiliselt võimatu
Saadud abi tagasimaksmine
Sanktsioonid

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määruse (EMÜ) nr 4045/89 Euroopa Põllumajanduse Arengu- ja Tagatisfondi tagatisrahastu rahastamissüsteemi kuuluvate toimingute kontrollimise kohta liikmesriikide poolt ning direktiivi 77/435/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
EÜT L 388, lk 18
; ELT eriväljaanne 03/09, lk 208), mida on muudetud nõukogu 12. detsembri 1994. aasta määrusega (EÜ) nr 3094/94 (
EÜT L 328, lk 1
; ELT eriväljaanne 03/17, lk 24) (edaspidi „määrus nr 4045/89”), artikli 2 lõiget 4 ja artiklit 6.
Taotlus esitati põllumajandusühingu Syndicat OP 84 ja Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer’i (FranceAgriMer), kes on Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture’i (Viniflhor) õigusjärglane, kes omakorda on Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture’i (Oniflhor) õigusjärglane, vahelises vaidluses, mille ese on Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) tagatisrahastust antud ühenduse abi tagasinõudmise seaduslikkus.
Õiguslik raamistik
Nõukogu 21. aprill 1970. aasta määruse (EMÜ) nr 729/70 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta (
EÜT L 94, lk 13
) artikli 8 lõikes 1 on sätestatud:
„Kooskõlas siseriiklike õigus- ja haldusnormidega võtavad liikmesriigid meetmed, mis on vajalikud, et:
—
tagada [EAGGF-st] rahastatavate tehingute tegelik toimumine ja nõuetekohane teostamine,
—
vältida eeskirjade eiramisi ja võtta meetmeid nende vastu,
—
hüvitada eeskirjade eiramise või hooletuse tagajärjel kaotatud summasid.
[...]”
Määruse nr 4045/89 põhjendustes 1–4 ja 10 on ette nähtud:
„[…] määruse […] nr 729/70 [...] artikli 8 alusel peavad liikmesriigid võtma vajalikke meetmeid veendumaks, et [EAGGF-st] rahastatavad toimingud toimuvad tegelikult ja nõuetekohaselt, selleks et tõkestada ja käsitleda eeskirjade eiramist ning sisse nõuda eeskirjade eiramise või hooletuse tagajärjel kaotatud summad;
[…] käesolev määrus [ei mõjuta] kontrollimisega seotud siseriiklikke sätteid, mille kohaldamisel kontroll on käesolevas määruses ettenähtust ulatuslikum;
[…] liikmesriike tuleb julgustada tugevdama makseid saavate ja neid sooritavate ettevõtjate äridokumentide kontrollimist, mida nad on seni teinud [nõukogu 27. juuni 1977. aasta] direktiivi 77/435/EMÜ [(Euroopa Põllumajanduse Arengu- ja Tagatisfondi tagatisrahastu rahastamissüsteemi kuuluvate toimingute kontrollimise kohta liikmesriikide poolt) (
EÜT L 172, lk 17
)] kohaselt;
[…] direktiivi 77/435[…] eeskirjade rakendamise käigus liikmesriikides on ilmnenud vajadus muuta mõningaid kõnealuse direktiivi sätteid omandatud kogemuste põhjal; kõnealuste sätete laadi silmas pidades tuleks muutused teha määrusega;
[...]
[…] kuigi kontrolliprogrammide vastuvõtmise eest liikmesriikides vastutavad eelkõige liikmesriigid, tuleb kõnealused programmid edastada komisjonile, et komisjon saaks täita oma järelevalve ja kooskõlastamisega seotud ülesandeid, ning tagada programmide vastuvõtmine asjakohaste kriteeriumide põhjal; seega oleks võimalik suunata kontrollimine sellistesse sektoritesse või ettevõtjatele, kelle puhul pettuseoht on suur”.
Määruse nr 4045/89 artikli 1 lõikes 2 on sätestatud:
„Käesoleva määruse kohaldamisel on „äridokumendid” kõik ettevõtja majandustegevusega seotud raamatupidamis- ja muud registrid, maksedokumendid, tõendavad dokumendid, raamatupidamisdokumendid, andmed toodangu ja kvaliteedi kohta, kirjavahetus ning äriandmestik igas vormis, sealhulgas elektrooniliselt salvestatud andmed, niivõrd, kuivõrd need dokumendid või andmed on otse või kaudselt seotud lõikes 1 osutatud tehingutega.”
Nimetatud määruse artiklis 2 on ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid kontrollivad süstemaatiliselt ettevõtjate äridokumente, võttes arvesse kontrollitavate tehingute laadi. Liikmesriigid tagavad, et kontrollitavate ettevõtjate valik tagaks EAGGF-i tagatisrahastu rahastamissüsteemis eeskirjade eiramise vältimiseks ja avastamiseks võetud meetmete tõhususe. Valikut tehes võetakse arvesse ettevõtjate majanduslikku tähtsust kõnealuses süsteemis ja muid riskitegureid.
[...]
4.   Kontrolliperiood kestab 1. juulist järgmise aasta 30. juunini.
Kontroll hõlmab vähemalt 12kuulist ajavahemikku, mis lõpeb eelmise kontrolliperioodi jooksul; seda võib pikendada liikmesriikide poolt kindlaks määratavateks ajavahemikeks, mis eelnevad või järgnevad kõnealusele 12kuulisele ajavahemikule.
[...]”
Sama määruse artikli 4 kohaselt:
„Ettevõtjad säilitavad artikli 1 lõikes 2 ja artiklis 3 osutatud äridokumente vähemalt kolm aastat alates selle aasta lõpust, mille jooksul need on koostatud.
Liikmesriigid võivad dokumentide säilitamiseks näha ette pikema tähtaja.”
Määruse nr 4045/89 artikli 5 lõikes 1 on ette nähtud:
„Ettevõtja eest vastutavad isikud või kolmandad isikud tagavad, et kõik äridokumendid ja lisateave esitatakse kontrollimise eest vastutavatele ametiisikutele või selleks volitatud isikutele. Elektrooniliselt salvestatud andmed esitatakse asjakohasel andmekandjal.”
Nimetatud määruse artiklis 6 on ette nähtud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et kontrollimise eest vastutavatel ametiisikutel on õigus äridokumente ära võtta või lasta neid kinni pidada. Kõnealust õigust tuleb kasutada asjakohaseid siseriiklikke õigusakte järgides ning seejuures ei tohi mõjutada dokumentide äravõtmist käsitlevate kriminaalmenetlusi reguleerivate eeskirjade kohaldamist.
2.   Liikmesriigid võtavad vastu vajalikud meetmed, et karistada füüsilisi või juriidilisi isikuid, kes ei täida käesolevast määrusest tulenevaid kohustusi.”
Sama määruse artikli 9 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid saadavad enne kontrolliperioodile järgnevat 1. jaanuari komisjonile üksikasjaliku aruande käesoleva määruse kohaldamise kohta.”
Komisjoni 29. juuni 1990. aasta määruse (EMÜ) nr 1863/90, millega kehtestatakse määruse nr 4045/89 üksikasjalikud rakenduseeskirjad (
EÜT L 170, lk 23
), mida on muudetud komisjoni 28. novembri 1996. aasta määrusega (EÜ) nr 2278/96 (
EÜT L 308, lk 30
) (edaspidi „määrus nr 1863/90”), II lisa punkti 4 alapunktis g on ette nähtud, et liikmesriigid saadavad vastavalt määruse nr 4045/89 artikli 9 lõikele 1 aastaaruande, mis sisaldab „tulemusi kontrolli kohta, mis viidi läbi kontrolliperioodil, mis eelneb käesoleva aruandega hõlmatud perioodile, kuna tulemused ei olnud kättesaadavad sellele perioodile vastava aruande edastamisel”.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Põllumajandusühing Syndicat OP 84, kuhu kuulub 48 puu- ja köögiviljade tootjat, viis ellu ajavahemikku 1. juulist 1997 kuni 31. detsembrini 1998 hõlmanud rakenduskava. Selleks sai ta EAGGF tagatisrahastust ühenduse abi.
Pädevad siseriiklikud asutused teavitasid 30. mai 2000. aasta kirjaga Syndicat OP 84 kohapealse kontrolli alustamisest määruse nr 4045/89 sätete alusel. Kontrollitoimingud said tegelikult toimuda siiski alles alates 22. jaanuarist 2001 ja lõppesid 24. jaanuaril 2001.
Kuna kontrolli tulemusel tuvastati, et teatud meetmed, mille jaoks Syndicat OP 84 väitis omavat õigust ühenduse abile, ei olnud abikõlblikud nende puhtindividuaalse laadi tõttu ning rakendusfondi rahastamisviis Syndicat OP 84 liikmete poolt ei olnud kooskõlas nõukogu 28. oktoobri 1996. aasta määruse (EÜ) nr 2200/96 puu- ja köögiviljaturu ühise korralduse kohta (
EÜT L 297, lk 1
; ELT eriväljaanne 03/20, lk 55) artikliga 15, siis palus Oniflhor 30. oktoobri 2001. aasta kirjaga Syndicat OP 84-l tagastada täies ulatuses 1997. ja 1998. aasta eest saadud summad ning seejärel andis ta välja täitedokumendi sissenõutavate summade kohta.
Tribunal administratif de Marseille (Marseille’ halduskohus) tühistas 7. novembri 2006. aasta otsusega Syndicat OP 84 suhtes välja antud täitedokumendi. Cour administrative d’appel de Marseille (Marseille’ teise astme halduskohus) tühistas siiski 8. detsembri 2008. aasta otsusega selle kohtuotsuse ning jättis Syndicat OP 84 poolt Tribunal administratif de Marseille’s esitatud nõuded rahuldamata. Syndicat OP 84 esitas seejärel Conseil d’État’le kassatsioonkaebuse.
Syndicat OP 84 esitab oma kaebuse põhjendamiseks eelkõige väite, mis käsitleb seda, et Cour administrative d’appel de Marseille rikkus õigusnormi, kui ta leidis, et haldusasutus võis määruse nr 4045/89 artiklit 2 rikkumata alustada kontrolli 1. juulist 1999 kuni 30. juunini 2000 kestnud kontrolliperioodil ning jätkata seda 1. juulist 2000 kuni 30. juunini 2001 kestnud kontrolliperioodil, põhjendusel et tema tegevus muutis kontrolli tegeliku läbiviimise esimesel perioodil võimatuks.
Leides, et sellele väitele vastamiseks on vaja tõlgendada määruse nr 4045/89 asjakohaseid sätteid, otsustas Conseil d’État menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas kontrolliperioodina teatud aasta 1. juulist järgmise aasta 30. juunini, mida on mainitud [määruse nr 4045/89] artikli 2 lõikes 4, tuleb mõista perioodi, mille jooksul kontrollimise eest vastutav haldusasutus peab teavitama tootjaorganisatsiooni kavandatavast kontrollist, alustama ja lõpetama kõik kohapealsed ja dokumentide alusel toimuvad kontrollitoimingud ning teatama kontrolli tulemused, või perioodi, mille jooksul tuleb teha üksnes mõningad nendest menetlustoimingutest?
2.
Kas juhul, kui tootjaorganisatsiooni tegevus või tegevusetus muudab kontrolliperioodi vältel alustatud kontrolli tegeliku läbiviimise võimatuks, võib haldusasutus, vaatamata sellesisuliste sõnaselgete sätete puudumisele eespool viidatud määruses, jätkata oma kontrollitoiminguid järgneva kontrolliperioodi jooksul, ilma et see muudaks menetlust õigusvastaseks moel, mis võimaldaks kontrollitaval sellele viidata selle otsuse vaidlustamisel, millega tehakse kontrolli tulemuste alusel järeldused?
3.
Kas juhul, kui vastus eelmisele küsimusele on eitav, võib haldusasutus juhul, kui tootjaorganisatsiooni tegevus või tegevusetus muudab kontrolli tegeliku läbiviimise võimatuks, nõuda antud abi tagasimaksmist? Kas selline meede kujutab endast karistust, mida on võimalik kehtestada [sama] määruse artikli 6 sätete kohaselt?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene ja teine küsimus
Esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et haldusasutus võib oma kontrollitoimingud, mille toimumisest kontrolliperioodi jooksul ajavahemikus 1. juulist järgmise aasta 30. juunini on ta teavitanud, viia läbi väljaspool nimetatud perioodi, ilma et see muudaks menetluse õigusvastaseks moel, mis võimaldaks kontrollitaval ettevõtjal sellele viidata otsuse vaidlustamisel, millega tehakse kontrolli tulemuste alusel järeldused.
Tõepoolest on tõsi, et määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 esimene lõik, mille kohaselt „[kestab] [k]ontrolliperiood […] 1. juulist järgmise aasta 30. juunini”, ei näe sõnaselgelt ette võimalust jätkata kontrollitoiminguid, mille toimumisest viidatud perioodil on ettevõtjaid teavitatud, väljaspool seda perioodi, olenemata sellest, kas selline võimalus on või ei ole põhjendatud seeläbi, et kontrollitav ettevõtja ei tee koostööd.
Nimetatud õigusnormi tõlgendamisel tuleb seega võtta arvesse mitte üksnes nimetatud sätte sõnastust ja üldist ülesehitust, vaid ka selle konteksti ning määrusega nr 4045/89 tervikuna taotletavaid eesmärke.
Seoses nimetatud eesmärkidega selgub määruse nr 4045/89 põhjenduste 1, 3 ja 4 kooslugemisel, et selle määruse eesmärk on suurendada liikmesriikidele ülesandeks tehtud kontrollide tõhusust, et EAGGF valdkonnas võimalikke eeskirjade eiramisi tõkestada ja kõrvaldada (vt 13. juuni 2013. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-671/11–C-676/11: Unanimes jt, punkt 17).
Siseriiklike kontrollide tõhususe ja tulemuslikkuse tagamiseks ja seega Euroopa Liidu finantshuvide kaitseks on määrusega nr 4045/89 ette nähtud, et komisjon teostab nimetatud kontrollide üle järelevalvet ja kooskõlastab need, nagu on viidatud selle määruse põhjenduses 10. Täpsemalt on selle määruse artikkel 2 see, mille abil korraldatakse ühtset kontrollisüsteemi, mis toimib komisjoni järelevalve all. Selle artikli lõige 4 tagab eelkõige kontrollide teatud süstemaatilisuse ja toimumise sageduse (vt eespool viidatud kohtuotsus Unanimes jt, punkt 18).
Kuna määruse nr 4045/89 artikli 2 eesmärk on seega korraldada liikmesriikide poolt läbiviidavaid kontrolle, et kaitsta liidu finantshuve, siis tuleb kontrolliperioodi mõistet tõlgendada selle artikliga nõutavast kontrollide tõhususe eesmärgist lähtuvalt.
End nimetatud eesmärk tähendab, et juhul kui ettenähtud tähtaja jooksul ei ole võimalik kõiki toiminguid läbi viia, peaks kontrollitoiminguid olema võimalik jätkata ka väljaspool sellist kontrolliperioodi, nagu on piiritletud nimetatud määruse artikli 2 lõikes 4.
Seega võib sama kehtida isegi juhul, kui kontrollitav ettevõtja ei ole too, kes on ettenähtud tähtaja jooksul kontrollide teostamise võimatuks muutnud.
Siiski olgu täpsustatud, et olukorras, kus kontrollitoimingu läbiviimine ei ole võimalik ja seetõttu ei ole võimalik saata komisjonile tulemusi enne tähtaja möödumist, mis on vastavalt selle toimingu jaoks ette nähtud, ja selle teavitamise eest vastutab kontrolliasutus, ei saa asjaomane liikmesriik Euroopa Liidu suhtes tugineda tõhususe eesmärgile, et õigustada asjaolu, et sellisest kontrollide toimumise sagedusest, nagu on ette nähtud määruse nr 4045/89 artikli 2 lõikes 4, ei ole kinni peetud.
Seda enam näib, et võimalus jätkata vajadusel kontrollitoiminguid oli ette nähtud juba määruse nr 1863/90 vastuvõtmise ajal. Nagu komisjon seda oma seisukohtades meenutas, on nimetatud määruse II lisa punkti 4 alapunkti g kohaselt lubatud, et aruanne võib sisaldada tulemusi kontrollide kohta, mis viidi läbi eelmisel kontrolliperioodil ja mis ei olnud kättesaadavad sellele perioodile vastava aruande edastamisel. Kuna see aruanne tuleb määruse nr 4045/89 artikli 9 kohaselt komisjonile esitada enne kontrolliperioodile järgnevat 1. jaanuari, siis tunnustab määrus nr 1863/90 vähemalt võimalust lõpetada eelmise kontrolliperioodi jooksul algatatud kontrollitoimingud peale selle kontrolliperioodi lõppu.
Siiski tuleb märkida, et kontrollitavate ettevõtjatega seoses ei saa läbiviidud kontrollide nõuetekohasus sõltuda sellest, millises ulatuses vastab nimetatud kontrollide teostamine määruse nr 4045/89 artikli 2 lõikes 4 ettenähtud eeskirjadele.
Nimelt kehtestab nimetatud säte korralduslikud eeskirjad, mille eesmärk on tagada kontrollide tõhusus ja üksnes – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 22 – suunab liikmesriikide ja liidu vahelisi suhteid eesmärgiga kaitsta viimase finantshuve. Kontrolliasutuste ja kontrollitavate ettevõtjate vahelisi suhteid see sama säte aga seevastu ei käsitle.
Seega ei saa määruse nr 4045/89 artikli 2 lõiget 4 tõlgendada nii, et see annab kõnealustele ettevõtjatele õiguse, mis lubaks neil seista vastu muude või pikemate kontrollide läbiviimisele kui need, millele on kõnealuses sättes osutatud. Selle tagajärjel oleks võimatu nõuda sisse ebaseaduslikult makstud või kasutatud abi, kusjuures selline õigus seaks ohtu ka liidu finantshuvide kaitse (vt eespool viidatud kohtuotsus Unanimes jt, punkt 29).
Igal juhul puudutavad määrusega nr 4045/89 nõutavad kontrollid ettevõtjaid, kes on vabatahtlikult ühinenud EAGGF tagatisrahastuga loodud toetuskavaga ning kes on abi saamiseks nõustunud kontrollide läbiviimisega, mille eesmärk on teha kindlaks liidu vahendite nõuetekohane kasutamine. Need ettevõtjad ei saa õiguspäraselt seada kahtluse alla sellise kontrolli nõuetekohasust üksnes põhjendusel, et selle puhul ei ole järgitud korralduslikke eeskirju, mis käsitlevad liikmesriikide ja komisjoni vahelisi suhteid (vt eespool viidatud kohtuotsus Unanimes jt, punkt 30).
Siiski ei muuda see asjaolu, et kontrollitavate ettevõtjate õiguskindlus seoses haldusasutustega, kes neid kontrolle teostavad ja otsustavad vajaduse korral menetlused algatada, on tagatud aegumistähtaja kaudu menetluste algatamiseks, milleks nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (
EÜT L 312, lk 1
; ELT eriväljaanne 01/01, lk 340) artikli 3 kohaselt on põhimõtteliselt neli aastat alates liidu õiguse mis tahes sätte rikkumisest ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks liidu eelarvet. Ent nagu Euroopa Kohus juba märkis täidavad aegumistähtajad üldjuhul õiguskindluse tagamise ülesannet (vt 24. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas
C-278/02: Handlbauer, EKL 2004, lk I-6171
, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
Võimalust, et abisaaja, kes on abi saanud EAGGF-iga kehtestatud toetuskavast, peab taluma kontrollitoimingut väljaspool sellist perioodi, nagu on määratud kindlaks määruse nr 4045/89 artikli 2 lõikes 4, ei saa seega pidada õiguskindluse põhimõtet kahjustavaks nii kaua, kui aegumistähtaeg ei ole veel möödunud.
Kõigest eelnevast lähtuvalt tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et haldusasutus võib vajadusel oma kontrollitoimingud, mille toimumisest kontrolliperioodi jooksul ajavahemikus 1. juulist järgmise aasta 30. juunini on ta teavitanud, viia läbi väljaspool nimetatud perioodi, ilma et see muudaks menetluse õigusvastaseks moel, mis võimaldaks kontrollitaval ettevõtjal sellele viidata otsuse vaidlustamisel, millega tehakse selle kontrolli tulemuste alusel järeldused.
Kolmas küsimus
Võttes arvesse esimesele ja teisele küsimusele antud vastust, ei ole kolmandale küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

Nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määruse (EMÜ) nr 4045/89 Euroopa Põllumajanduse Arengu- ja Tagatisfondi tagatisrahastu rahastamissüsteemi kuuluvate toimingute kontrollimise kohta liikmesriikide poolt ning direktiivi 77/435/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta, muudetud nõukogu 12. detsembri 1994. aasta määrusega (EÜ) nr 3094/94, artikli 2 lõike 4 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et haldusasutus võib vajadusel oma kontrollitoimingud, mille toimumisest kontrolliperioodi jooksul ajavahemikus 1. juulist järgmise aasta 30. juunini on ta teavitanud, viia läbi väljaspool nimetatud perioodi, ilma et see muudaks menetluse õigusvastaseks moel, mis võimaldaks kontrollitaval ettevõtjal sellele viidata otsuse vaidlustamisel, millega tehakse selle kontrolli tulemuste alusel järeldused.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.