CELEX: 62011CJ0636
Reglamento (CE) nº 178/2002
Protección de los consumidores
Seguridad alimentaria
Información al público
Comercialización de un alimento no apto para el consumo humano pero que no presenta riesgos para la salud

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 10 del Reglamento (CE) n
o
178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (
DO L 31, p. 1
).
Dicha petición se presentó en el marco de un recurso interpuesto por el Sr. Berger contra el Freistaat Bayern en el que se reclama la responsabilidad administrativa de éste derivada de la información difundida al público sobre los productos de aquél.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n
o
178/2002
El artículo 1, apartados 1 y 2, párrafo primero, del Reglamento n
o
178/2002 establece:
«1.   El presente Reglamento proporciona la base para asegurar un nivel elevado de protección de la salud de las personas y de los intereses de los consumidores en relación con los alimentos, teniendo en cuenta, en particular, la diversidad del suministro de alimentos, incluidos los productos tradicionales, al tiempo que se garantiza el funcionamiento eficaz del mercado interior. Establece principios y responsabilidades comunes, los medios para proporcionar una base científica sólida y disposiciones y procedimientos organizativos eficientes en los que basar la toma de decisiones en cuestiones referentes a la seguridad de los alimentos y los piensos.
2.   A efectos del apartado 1, el presente Reglamento establece los principios generales aplicables, en la Comunidad y a nivel nacional, a los alimentos y los piensos en general y, en particular, a su seguridad.»
El artículo 3 de dicho Reglamento incluye las definiciones siguientes:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
9)
“Riesgo”, la ponderación de la probabilidad de un efecto perjudicial para la salud y de la gravedad de ese efecto, como consecuencia de un factor de peligro.
[…]
14)
“Factor de peligro”, todo agente biológico, químico o físico presente en un alimento o en un pienso, o toda condición biológica, química o física de un alimento o un pienso que pueda causar un efecto perjudicial para la salud.
[…]»
El artículo 4 del citado Reglamento dispone en sus apartados 2 a 4:
«2.   Los principios generales establecidos en los artículos 5 a 10 constituirán un marco general de carácter horizontal al que habrá que ajustarse cuando se adopten medidas.
3.   Los principios y procedimientos de la actual legislación alimentaria se adaptarán lo antes posible, y a más tardar el 1 de enero de 2007, para ajustarlos a lo dispuesto en los artículos 5 a 10.
4.   Hasta entonces, y no obstante lo dispuesto en el apartado 2, se aplicará la legislación actual teniendo en cuenta los principios establecidos en los artículos 5 a 10.»
El artículo 5, apartado 1, del Reglamento n
o
178/2002 establece:
«La legislación alimentaria perseguirá uno o varios de los objetivos generales de lograr un nivel elevado de protección de la vida y la salud de las personas, así como de proteger los intereses de los consumidores, incluidas unas prácticas justas en el comercio de alimentos, teniendo en cuenta, cuando proceda, la protección de la salud y el bienestar de los animales, los aspectos fitosanitarios y el medio ambiente.»
El artículo 10 del Reglamento n
o
178/2002 tiene la siguiente redacción:
«Sin perjuicio de las disposiciones comunitarias y de Derecho nacional aplicables al acceso a los documentos, cuando existan motivos razonables para sospechar que un alimento o un pienso puede presentar un riesgo para la salud de las personas o de los animales, las autoridades, dependiendo de la naturaleza, la gravedad y la envergadura del riesgo, adoptarán las medidas apropiadas para informar al público en general de la naturaleza del riesgo para la salud, indicando, en la medida de lo posible, el alimento o el pienso, o el tipo de alimento o de pienso, el riesgo que puede presentar y las medidas que se adopten o vayan a adoptarse para prevenir, reducir o eliminar ese riesgo.»
El artículo 14 de dicho Reglamento dispone lo siguiente en sus apartados 1, 2 y 5:
«1.   No se comercializarán los alimentos que no sean seguros.
2.   Se considerará que un alimento no es seguro cuando:
a)
sea nocivo para la salud;
b)
no sea apto para el consumo humano.
[…]
5.   A la hora de determinar si un alimento no es apto para el consumo humano, se tendrá en cuenta si el alimento resulta inaceptable para el consumo humano de acuerdo con el uso para el que está destinado, por estar contaminado por una materia extraña o de otra forma, o estar putrefacto, deteriorado o descompuesto.»
A tenor del artículo 17, apartado 2, párrafos primero y segundo, del mismo Reglamento:
«Los Estados miembros velarán por el cumplimiento de la legislación alimentaria, y controlarán y verificarán que los explotadores de empresas alimentarias y de empresas de piensos cumplen los requisitos pertinentes de la legislación alimentaria en todas las etapas de la producción, la transformación y la distribución.
Para tal fin, mantendrán un sistema de controles oficiales y llevar a cabo otras actividades oportunas, como son informar al público sobre la inocuidad y los riesgos de los alimentos y los piensos y vigilar su inocuidad, así como otras actividades de seguimiento que cubran todas las etapas de la producción, la transformación y la distribución.»
El artículo 19, apartado 1, del Reglamento n
o
178/2002 tiene la siguiente redacción:
«Si un explotador de empresa alimentaria considera o tiene motivos para pensar que alguno de los alimentos que ha importado, producido, transformado, fabricado o distribuido no cumple los requisitos de seguridad de los alimentos, procederá inmediatamente a su retirada del mercado cuando los alimentos hayan dejado de estar sometidos al control inmediato de ese explotador inicial e informará de ello a las autoridades competentes. En caso de que el producto pueda haber llegado a los consumidores, el explotador informará de forma efectiva y precisa a los consumidores de las razones de esa retirada y, si es necesario, recuperará los productos que ya les hayan sido suministrados cuando otras medidas no sean suficientes para alcanzar un nivel elevado de protección de la salud.»
El artículo 65, párrafo segundo, de dicho Reglamento precisa en particular que «los artículos [...] 14 a 20 serán aplicables a partir del 1 de enero de 2005».
Reglamento (CE) n
o
882/2004
El Reglamento (CE) n
o
882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (
DO L 165, p. 1
; corrección de errores,
DO L 191, p. 1
), establece en su artículo 7:
«1.   Las autoridades competentes velarán por que sus actividades se desarrollen con un nivel elevado de transparencia. Con tal propósito, la información pertinente que obre en su poder se pondrá a disposición del público lo antes posible.
Por regla general, el público tendrá acceso a:
a)
información sobre las actividades de control de las autoridades competentes y su eficacia, e
b)
información con arreglo al artículo 10 del Reglamento (CE) n
o
178/2002.
2.   La autoridad competente adoptará medidas para garantizar la obligación de los miembros de su personal de no divulgar información obtenida en el desempeño de sus funciones de control oficial que, por su naturaleza, están sometidas al secreto profesional en casos debidamente justificados. La protección del secreto profesional no impedirá la divulgación por parte de las autoridades competentes de la información a que se refiere la letra b) del apartado 1. No se verán afectadas las normas contenidas en la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos [...].
3.   En la información sometida al secreto profesional se incluye en particular:
—
la confidencialidad de la instrucción o de procesos judiciales en curso;
—
los datos personales;
—
los documentos amparados por una excepción conforme al Reglamento (CE) n
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [...];
—
la información protegida por la legislación nacional y comunitaria relativa, en particular, al secreto profesional, la confidencialidad de las deliberaciones, las relaciones internacionales y la defensa nacional.»
En virtud del artículo 67, párrafo segundo, del Reglamento n
o
882/2004, éste se aplicará a partir del 1 de enero de 2006.
Derecho alemán
El artículo 40 del Código sobre los productos alimenticios, los productos de consumo corriente y los productos destinados a la alimentación animal (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch), de 1 de septiembre de 2005 (BGBl. 2005 I, p. 2618), rectificado el 18 de octubre de 2005 (BGBl. 2005 I, p. 3007), en su versión vigente entre el 17 de septiembre de 2005 y el 24 de abril de 2006 (en lo sucesivo, «LFGB»), establecía lo siguiente:
«1)   En el marco de lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento (CE) n
o
178/2002, la autoridad competente podrá informar al público mencionando la denominación del alimento o pienso y la de la empresa de alimentos o piensos bajo cuyo nombre o nombre comercial se ha fabricado, tratado o distribuido el alimento o el pienso y, cuando ello resulte adecuado para la prevención de riesgos, mencionando asimismo a la persona encargada de la comercialización. La información al público en el modo descrito en la primera frase también podrá proporcionarse cuando:
[...]
4.
se comercialice o haya comercializado en cantidades no desdeñables un alimento que no es nocivo para la salud pero que no es apto para el consumo, en concreto por resultar especialmente repugnante, o si tal alimento, debido a su especificidad, en principio sólo se ha comercializado en pequeñas cantidades, pero durante un período relativamente prolongado;
[...]
En los supuestos contemplados en los números 2 a 5 de este precepto, únicamente estará permitido informar al público si existe un interés público especial en dicha información y dicho interés tiene más peso que los intereses de las partes afectadas.
2)   La información al público a través de las autoridades sólo estará permitida si otras medidas igualmente eficaces, en concreto la información al público a través de las empresas de alimentos o piensos o de los operadores económicos, no se adoptan, o no se adoptan a tiempo, o no llegan al consumidor.
3)   Antes de que las autoridades informen al público, deberán oír al productor o persona encargada de la comercialización, siempre que de este modo no se haga peligrar el objetivo perseguido por la medida.
4)   Ya no podrá informarse al público cuando el producto haya dejado de comercializarse y cuando, conforme a la experiencia, haya de considerarse que, si se ha comercializado, ya se habrá consumido. No obstante lo dispuesto en la primera frase, podrá informarse al público si existe o ha existido un riesgo concreto para la salud y la información es conveniente para adoptar medidas de carácter médico.
5)   Si posteriormente resulta que la información proporcionada al público por las autoridades es falsa o que las circunstancias tomadas como base se reprodujeron de forma incorrecta, estos hechos deberán comunicarse al público de inmediato, si el operador económico afectado lo solicita o si resulta necesario para salvaguardar importantes objetivos de interés general. Esta comunicación deberá efectuarse del mismo modo en que se emitió la información al público.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Los días 16 y 18 de enero de 2006, la oficina veterinaria de Passau (Alemania) llevó a cabo controles oficiales en varios locales del grupo de empresas de la sociedad Berger Wild GmbH (en lo sucesivo, «sociedad Berger Wild»), que opera en el sector de la transformación y de la distribución de carne de caza. Al haber encontrado las autoridades que las condiciones higiénicas eran insuficientes, se tomaron muestras de esta carne y se enviaron al Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (servicio de sanidad y seguridad alimentaria del Land de Baviera; en lo sucesivo, «LGL») para ser analizadas. Dichos análisis llevaron a la conclusión de que los alimentos en cuestión no eran aptos para el consumo humano y de que, en consecuencia, no eran seguros en el sentido del Reglamento n
o
178/2002.
Una vez consideradas las observaciones presentadas por la sociedad Berger Wild en relación con dicha conclusión, el Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (Ministerio bávaro de Medio Ambiente, Sanidad y Protección del Consumidor) manifestó, mediante fax de 23 de enero de 2006, su intención de informar al público, de conformidad con el artículo 40, apartado 1, segunda frase, número 4, del LFGB, de que los alimentos en los que se habían detectado anomalías durante los controles mencionados no eran aptos para el consumo humano. Por otra parte, se informó a la citada sociedad de que no se difundiría dicha información si se encargaba ella misma de hacerlo de manera efectiva y a tiempo.
La referida sociedad se opuso a la información al público prevista por considerarla desproporcionada y propuso la publicación de una «alerta de productos» en la que invitaría a sus clientes a dirigirse a sus puntos de venta habituales para canjear los cinco productos indicados en dicha alerta, que podían presentar anomalías organolépticas, pero que no suponían un peligro para la salud.
En un comunicado de prensa de 24 de enero de 2006, el Ministro de Protección de los Consumidores del Freistaat Bayern (en lo sucesivo, «ministro competente») anunció la retirada de productos de carne de caza comercializados por la sociedad Berger Wild. Según dicho comunicado de prensa, «el resultado de los controles realizados por el LGL ha puesto de manifiesto que las muestras de carne de los lotes citados a continuación presentaban un olor rancio, fétido, enmohecido o ácido. En seis de las nueve muestras el proceso de putrefacción ya había comenzado. La sociedad Berger [Wild] está obligada a retirar la carne procedente de los mismos lotes que todavía se comercialice».
En el referido comunicado de prensa se señalaba asimismo que durante los controles realizados en tres locales de la sociedad Berger Wild se apreciaron unas condiciones repugnantes desde el punto de vista higiénico. Las autoridades competentes prohibieron de inmediato a dicha sociedad comercializar temporalmente los productos fabricados o manipulados en sus locales. Se exceptuaron los productos alimenticios de la misma empresa respecto de los cuales los resultados de los análisis hubiesen acreditado que se encontraban en perfectas condiciones sanitarias.
El ministro competente informó, en un comunicado de prensa de 25 de enero de 2006 titulado «Retirada de carne de caza (sociedad Berger Wild, Passau) [...] – Ampliación de la campaña de retirada de productos: numerosos productos no son aptos para el consumo», que la calificación de «no aptos para el consumo humano» se aplicaba ya a doce productos congelados presentes en el comercio y a seis muestras de carne fresca procedentes de dicha sociedad, una de las cuales estaba incluso contaminada con salmonela. Respecto a las doce muestras no aptas para el consumo, el ministro añadió: «en cuanto a si son nocivos para la salud, los resultados de los análisis microbiológicos del LGL con los que se contará a finales de la semana permitirán decirlo».
Por lo demás, el referido comunicado de prensa indicaba las medidas de urgencia que se habían adoptado y recogía una lista actualizada de los productos retirados.
El ministro competente publicó otro comunicado de prensa el 27 de enero de 2006.
En un discurso pronunciado ante el Parlamento bávaro el 31 de enero de 2006, el referido ministro declaró en particular que la sociedad Berger Wild ya no podía comercializar mercancías, que se había declarado insolvente ese mismo día y que, por tanto, podían excluirse riesgos sanitarios derivados de la comercialización de nuevos productos.
Como consecuencia del comunicado de 25 de enero de 2006, la Comisión, a instancias del Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Oficina federal de protección de los consumidores y de seguridad alimentaria) incluyó una notificación de alerta rápida en el Sistema de Alerta Rápida para los Productos Alimenticios y los Alimentos para Animales de la Unión Europea.
Al considerar que había sufrido un perjuicio grave a causa de los comunicados de prensa de las autoridades del Freistaat Bayern, la sociedad Berger Wild interpuso una demanda por daños y perjuicios contra éste ante el Landgericht München I, alegando en particular que el artículo 10 del Reglamento n
o
178/2002 sólo permite informar al público si existe un peligro real para la salud, pero no si únicamente se trata de alimentos no aptos para el consumo humano. El Freistaat Bayern considera, por el contrario, que el referido artículo 10 permite a las autoridades nacionales competentes alertar al público aun cuando no exista un peligro concreto para la salud.
El órgano jurisdiccional remitente considera en su valoración preliminar que las alertas al consumidor realizadas con arreglo al LFGB fueron correctas, a la vez que se pregunta, no obstante, si dicho Código es conforme con el Reglamento n
o
178/2002. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional recuerda también que, al conocer de una reclamación de la sociedad Berger Wild según la cual las muestras de carne no habían sido examinadas de conformidad con las normas, llegó a la conclusión de que no procedía poner en duda la apreciación del LGL de que los alimentos, sin ser nocivos para la salud, no eran aptos para el consumo.
En estas circunstancias, el Landgericht München I decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Se opone el artículo 10 del [Reglamento n
o
178/2002] a una normativa nacional que permite informar al público mencionando la denominación del alimento o pienso y la de la empresa bajo cuyo nombre o nombre comercial el alimento o pienso ha sido fabricado, tratado o distribuido, si el alimento, que no es nocivo para la salud pero que no es apto para el consumo humano, en concreto por resultar especialmente repugnante, se comercializa o ha comercializado en cantidades no desdeñables o si tal alimento, debido a su especificidad, en principio, sólo se ha comercializado en pequeñas cantidades, pero durante un período relativamente prolongado?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior:
¿Sería diferente la respuesta a la primera cuestión si los hechos se produjeron antes del 1 de enero de 2007, pero ya se había adaptado el Derecho nacional al Reglamento antes citado?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
El órgano jurisdiccional remitente parte de la premisa de que, en el litigio principal, los alimentos que fueron objeto de las alertas de conformidad con el artículo 40, apartado 1, segunda frase, número 4, del LFGB a lo largo del mes de enero de 2006 no pueden considerarse nocivos para la salud humana. Por consiguiente, mediante sus dos cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si el artículo 10 del Reglamento n
o
178/2002 debe interpretarse en el sentido de que puede oponerse a una normativa nacional que permite informar al público mencionando la denominación del alimento y la de la empresa bajo cuyo nombre o nombre comercial éste ha sido fabricado, tratado o distribuido, si tal alimento, sin ser nocivo para la salud, no es apto para el consumo humano.
Pues bien, el artículo 10 de dicho Reglamento, objeto de la cuestiones prejudiciales, se limita a imponer una obligación de información a las autoridades cuando existan motivos razonables para sospechar que un alimento o un pienso puede presentar un riesgo para la salud de las personas o de los animales.
Por tanto, dicha disposición no prohíbe como tal a las autoridades informar al público cuando un alimento no es apto para el consumo humano, aunque no sea nocivo para la salud.
Con el fin de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce, el Tribunal de Justicia considera que debe interpretarse también el artículo 17, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n
o
178/2002, aun cuando tal disposición no haya sido mencionada expresamente en las cuestiones prejudiciales que se le han remitido (véase en este sentido especialmente la sentencia de 14 de octubre de 2010, Fuß,
C-243/09, Rec. p. I-9849
, apartado 39 y jurisprudencia citada).
Con arreglo al artículo 17, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n
o
178/2002 –que, a tenor del artículo 65, párrafo segundo, de dicho Reglamento, se aplica a partir del 1 de enero de 2005–, los Estados miembros mantendrán un sistema de controles oficiales y llevarán a cabo otras actividades oportunas, incluida la información al público sobre la inocuidad y los riesgos de los alimentos.
El artículo 7 del Reglamento n
o
882/2004, aplicable desde el 1 de enero de 2006, establece en particular que, por una parte, por regla general, el público tendrá acceso a información sobre las actividades de control de las autoridades competentes y su eficacia, y que, por otra parte, la autoridad competente adoptará medidas para garantizar la obligación de los miembros de su personal de no divulgar información obtenida en el desempeño de sus funciones de control oficial que, por su naturaleza, están sometidas al secreto profesional en casos debidamente justificados.
El artículo 14 del Reglamento n
o
178/2002 –aplicable, en virtud del artículo 65, párrafo segundo, del mismo Reglamento, a partir del 1 de enero de 2005– establece los requisitos de seguridad alimentaria. Con arreglo al apartado 2 de dicho artículo 14, un alimento no apto para el consumo humano «no es seguro».
Efectivamente, tal alimento, en la medida en que no sea aceptable para el consumo humano y, por tanto, no apto para dicho consumo, no cumple los requisitos de seguridad alimentaria tal como se establecen en el artículo 14, apartado 5, del Reglamento n
o
178/2002, y puede, en cualquier caso, vulnerar los intereses de los consumidores, cuya protección es, como dispone el artículo 5 del mismo Reglamento, uno de los objetivos perseguidos por la legislación en materia alimentaria.
De las consideraciones anteriores resulta que cuando los alimentos, aunque no sean nocivos para la salud humana, no cumplan los requisitos de seguridad alimentaria mencionados por no ser aptos para el consumo humano, las autoridades nacionales podrán, como establece el artículo 17, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n
o
178/2002, informar de ello a los consumidores, siempre que se respete lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento n
o
882/2004.
Por consiguiente, debe responderse a las cuestiones planteadas que el artículo 10 del Reglamento n
o
178/2002 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que permite informar al público mencionando la denominación del alimento y la de la empresa bajo cuyo nombre o nombre comercial éste ha sido fabricado, tratado o distribuido, si tal alimento, sin ser nocivo para la salud, no es apto para el consumo humano. El artículo 17, apartado 2, párrafo segundo, de dicho Reglamento debe interpretarse en el sentido de que permite que, en circunstancias como las del litigio principal, las autoridades nacionales proporcionen tal información a los ciudadanos, siempre que se respete lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento n
o
882/2004.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

El artículo 10 del Reglamento (CE) n
o
178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que permite informar al público mencionando la denominación del alimento y la de la empresa bajo cuyo nombre o nombre comercial éste ha sido fabricado, tratado o distribuido, si tal alimento, sin ser nocivo para la salud, no es apto para el consumo humano. El artículo 17, apartado 2, párrafo segundo, de dicho Reglamento debe interpretarse en el sentido de que permite que, en circunstancias como las del litigio principal, las autoridades nacionales proporcionen tal información a los ciudadanos, siempre que se respete lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento (CE) n
o
882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.