CELEX: 62011CJ0526
Javna naročila
Direktiva 2004/18/ES
Člen 1(9), drugi pododstavek, točka (c)
Pojem ‚oseba javnega prava‘
Pogoj glede ali financiranja dejavnosti, ali upravljavskega nadzora, ali nadzora nad dejavnostjo s strani države, regionalnih ali lokalnih organov ali drugih oseb javnega prava
Zdravniška zbornica
Zakonsko predvideno financiranje s prispevki članov te zbornice
Višina prispevkov, ki jo določi skupščina navedene zbornice
Neodvisnost te zbornice glede določanja obsega in podrobnih pravil za izvrševanje njenih zakonskih nalog

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1(9), drugi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo IVD GmbH & Co. KG (v nadaljevanju: IVD) in Ärztekammer Wesfalen-Lippe (zdravniška zbornica v Vestfaliji-Lippi, v nadaljevanju: Ärztekammer) zaradi odločitve zadnje, da na podlagi javnega razpisa odda naročilo drugemu podjetju.
Pravni okvir
Pravo Unije
Člen 1(9), drugi in tretji pododstavek, Direktive 2004/18 določa:
„‚Oseba javnega prava‘ pomeni vsak subjekt:
(a)
ki je ustanovljen s posebnim namenom zadovoljevanja potreb javnega interesa, in ki nima pridobitnega značaja;
(b)
ki ima pravno osebnost; in
(c)
ga pretežno financirajo država, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava; ali za katerega velja upravljavski nadzor s strani teh oseb; ali ki ima upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenuje država, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava.
Informativni seznami subjektov in kategorij oseb javnega prava, ki izpolnjujejo merila iz (a), (b) in (c) drugega pododstavka, so navedeni v Prilogi III. […]“
V zvezi z Zvezno republiko Nemčijo so v navedeni prilogi poklicna združenja, med drugim tudi zdravniške zbornice, navedena med uradi, ki so jih ustanovili zvezni, državni ali lokalni organi (del III, 1.1, druga alinea).
Nemško pravo
V skladu s členom 6(1), točke od 1 do 5, zakona o zdravstvenih poklicih dežele Severno Porenje-Vestfalija (Heilberufsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, v nadaljevanju: HeilBerG NRW) so naloge Ärztekammer zlasti:
„1.
zagotavljati podporo javni zdravstveni službi in javni veterinarski službi pri opravljanju njihovih nalog, zlasti pa oblikovati predloge v zvezi z vsemi vprašanji glede zdravstvenih poklicev in zdravstva;
2.
na zahtevo nadzornega organa izdajati mnenja in na zahtevo pristojnih organov izdelovati izvedenska mnenja ter imenovati izvedence;
3.
zunaj uradnih ur zagotavljati dežurno zdravniško in zobozdravstveno službo, zagotavljati obveščanje javnosti o tem in izdati pravilnik o dežurni službi;
4.
zagotavljati in spodbujati stalno poklicno izpopolnjevanje članov zbornice ter tako prispevati k temu, da znanje, veščine in sposobnosti, potrebni za opravljanje njihovega poklica, dokler tega opravljajo, stalno ustrezajo najnovejši praksi in znanstvenim dognanjem, urejati stalno izobraževanje v skladu s [tem] zakonom ter izdajati potrdila o strokovnih kvalifikacijah; […]
5.
zagotavljati in spodbujati kakovost zdravstvenih in veterinarskih storitev, zlasti opravljati certifikacije, po uskladitvi z zainteresiranimi stranmi.“
Iz predložitvene odločbe in spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je razvidno, da ta zakon:
—
Ärztekammer med drugim nalaga tudi, da si mora prizadevati za ohranjanje visoke ravni poklica, da mora ščititi poklicne interese svojih članov, ohranjati dobre odnose med njimi, ustanavljati skrbstvene ustanove za svoje člane in njihove družine ter obveščati javnost o svojem delu in temah, povezanih s poklicem (člen 6(1), točke od 6 do 8, 10 in 12);
—
podeljuje članstvo v Ärztekammer vsem zdravnikom, ki opravljajo poklic v deželi Severno Porenje-Vestfalija ali imajo tam stalno prebivališče (člen 2);
—
načeloma podeljuje glasovalno pravico na skupščini Ärztekammer vsem njenim članom (člen 12(1));
—
Ärztekammer daje pravico, da za izpolnjevanje njenih nalog od svojih članov pobira prispevke (člen 6(4), prvi stavek);
—
določa, da se višina prispevkov določi s pravilnikom, ki ga sprejme skupščina Ärztekammer (člen 23(1));
—
določa, da ta pravilnik potrdi nadzorni organ (člen 23(2)), pri čemer se ta potrditev nanaša izključno na zagotavljanje uravnoteženosti proračuna Ärztekammer, in
—
določa, da nadzorni organ naknadno izvaja splošni nadzor nad Ärztekammer glede skladnosti opravljanja njenih nalog z zakonodajo (člen 28(1)).
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Ärztekammer je objavila javni razpis za tiskanje in razpošiljanje, oglaševanje in naročanje svojega biltena, pri čemer je bilo obvestilo o javnem naročilu objavljeno v
Uradnem listu Evropske unije
5. novembra 2010. Potem ko sta bila dva druga ponudnika izločena, je izbira potekala med družbama IVD in WWF Druck + Medien GmbH, pri čemer je bila nazadnje izbrana ponudba zadnjenavedene družbe.
Družba IVD je to oddajo izpodbijala v okviru ugovora, nato v okviru revizijskega postopka pred Vergabekammer, upravnim organom, pristojnim za odločanje o zahtevkih za revizijo javnih naročil, pri čemer je trdila, da izbrani ponudnik ni predložil nekaterih referenc, ki jih je zahtevala Ärztekammer. Ta organ je njen zahtevek za revizijo zaradi neutemeljenosti zavrnil.
Oberlandesgericht Düsseldorf (višje deželno sodišče v Düsseldorfu), pri katerem je bila vložena tožba zoper odločbo navedenega organa, je odločilo, da po uradni dolžnosti preveri vprašanje, ali je Ärztekammer naročnik, od česar je odvisna dopustnost tožbe družbe IVD.
Predložitveno sodišče meni, da so naloge, ki jih ima Ärztekammer na podlagi člena 6(1), točke od 1 do 5, HeilBerG NRW, naloge javnega interesa, ki nimajo pridobitnega značaja. Poleg tega je iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, razvidno, da ima Ärztekammer pravno osebnost. Zato naj bi izpolnjevala pogoje iz člena 1(9), drugi pododstavek, točki (a) in (b), Direktive 2004/18.
Se pa to sodišče sprašuje, ali pravica Ärztekammer, da od svojih članov pobira prispevke, pomeni posredno državno financiranje, ki izpolnjuje prvi pogoj iz člena 1(9), drugi pododstavek, točka (c), te direktive.
Po mnenju predložitvenega sodišča je iz sodb z dne 13. decembra 2007 v zadevi Bayerischer Rundfunk in drugi (
C-337/06, ZOdl., str. I-11173
) in z dne 11. junija 2009 v zadevi Hans & Christophorus Oymanns (
C-300/07, ZOdl., str. I-4779
) razvidno, da gre za tako posredno državno financiranje takrat, ko država določi podlago za prispevke in njihovo višino ali z določbami, ki natančno opredeljujejo storitve, ki jih mora opravljati zadevna pravna oseba, in urejajo določanje višine prispevkov, vpliva do te mere, da ima ta pravna oseba zgolj ozko polje proste presoje glede določanja višine prispevkov.
To sodišče navaja, da upoštevna zakonodaja ne določa višine prispevkov, ki jih pobira Ärztekammer, niti obsega in podrobnih pravil za izvrševanje njenih nalog, tako da bi ta lahko določila višino prispevkov v zgolj ozkem okviru. Nasprotno, ker ima široko polje proste presoje glede opravljanja svojih nalog, ima Ärztekammer tudi podobno polje proste presoje glede določanja svojih potreb po financiranju in torej glede določanja višine prispevkov, ki jih pobira od svojih članov. Navedeno sodišče prav tako poudarja, da čeprav obstaja sistem potrjevanja pravilnika o določitvi višine prispevkov s strani nadzornega organa, pa se ta potrditev nanaša zgolj na zagotavljanje uravnoteženosti proračuna Ärztekammer.
Glede na te specifične elemente predložitveno sodišče meni, da Ärztekammer nima lastnosti, ki jih je navedlo Sodišče v sodbah, navedenih v točki 12 te sodbe, in se sprašuje, ali morajo biti te lastnosti vedno podane za izpolnitev pogoja državnega financiranja.
V teh okoliščinah je Oberlandesgericht Düsseldorf prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali [subjekt] (v obravnavanem primeru: poklicna zbornica) […] ‚pretežno financira […] država‘ ali zanj ‚velja upravlja[v]ski nadzor‘ s strani države [v smislu člena 1(9), drugi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/18], če
—
ima ta [subjekt] na podlagi zakona pooblastilo za pobiranje prispevkov od svojih članov, pri čemer zakon ne določa niti višine prispevkov niti obsega storitev, ki se financirajo iz tega prispevka,
—
je za ureditev tarif vendarle potrebno soglasje države?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(9), drugi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/18 razlagati tako, da subjekt, kot je poklicna zbornica javnega prava, izpolnjuje bodisi merilo glede pretežnega financiranja s strani javnih organov, kadar je ta subjekt pretežno financiran s prispevki, ki jih plačajo njegovi člani in katerih višino lahko določa in pobira na podlagi zakona, ki se uporabi, če ta zakon ne določa obsega in podrobnih pravil v zvezi z ukrepi, ki jih ta subjekt izvaja v okviru opravljanja svojih zakonskih nalog, katerih financiranju so namenjeni ti prispevki, bodisi merilo glede upravljavskega nadzora s strani javnih organov, kadar mora odločitev, s katero ta subjekt določi višino navedenih prispevkov, potrditi nadzorni organ.
Najprej je treba poudariti, kot je to storilo predložitveno sodišče, da je Ärztekammer navedena v Prilogi III k Direktivi 2004/18, v kateri so za vsako državo članico opredeljene osebe javnega prava in kategorije oseb javnega prava iz navedenega člena 1(9), prvi pododstavek. V delu III te priloge, ki obravnava Zvezno republiko Nemčijo, so namreč pod kategorijo 1.1, ki se nanaša na „organizacije, za katere velja javno pravo in so jih ustanovili zvezni, državni ali lokalni organi“, v drugi alinei, ki zadeva podkategorijo „poklicna združenja“, med drugim navedena „poklicna združenja, ki predstavljajo […] zdravnike“.
Vendar, kot je v točkah 20 in 21 poudaril generalni pravobranilec, se z vključitvijo subjekta v to prilogo zgolj izvaja materialnopravna določba iz člena 1(9), drugi pododstavek, Direktive 2004/18, ne da bi iz tega izhajala neizpodbojna domneva, da je ta subjekt „oseba javnega prava“ v smislu te določbe. Zato se mora sodišče Unije, kadar mu nacionalno sodišče predloži utemeljen predlog v tem smislu, prepričati o notranji skladnosti te direktive, tako da preveri, ali vključitev subjekta v navedeno prilogo pomeni pravilno uporabo te materialnopravne določbe (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Hans & Christophorus Oymanns, točke 42, 43 in 45).
Glede tega je v skladu s členom 1(9), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 subjekt „oseba javnega prava“ v smislu te določbe in na tej podlagi zanj veljajo določbe te direktive, kadar so izpolnjeni trije kumulativni pogoji, in sicer, da je ta subjekt ustanovljen s posebnim namenom zadovoljevanja potreb javnega interesa in nima pridobitnega značaja (točka (a)), da ima pravno osebnost (točka (b)) in da ali ga pretežno financirajo javni organi, ali zanj velja upravljavski nadzor s strani javnih organov, ali pa ima upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenujejo javni organi (točka (c)).
Vsa tri alternativna merila iz člena 1(9), drugi pododstavek, točka (c), navedene direktive izražajo tesno povezanost z javnimi organi. Taka povezanost torej slednjim omogoča vplivanje na odločitve zadevnega subjekta v zvezi z javnimi naročili, kar lahko privede do njegovega odločanja na podlagi meril, ki niso gospodarska, in povzroči zlasti tveganje za dajanje prednosti nacionalnim ponudnikom in kandidatom, zaradi česar bi nastale ovire za prosti pretok storitev in blaga, ki naj bi se z uporabo direktiv o javnih naročilih preprečevale (glej v zvezi z ustreznimi določbami pred Direktivo 2004/18 sodbo z dne 1. februarja 2001 v zadevi Komisija proti Franciji,
C-237/99, Recueil, str. I-939
, točke 39, 41, 42, 44 in 48 ter navedena sodna praksa).
Ob upoštevanju teh ciljev je treba vsako izmed teh meril razlagati namensko (glej v zvezi z ustreznimi določbami pred Direktivo 2004/18 zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Franciji, točka 43 in navedena sodna praksa, in Bayerischer Rundfunk in drugi, točka 40), torej neodvisno od formalnih podrobnih pravil njihovega izvajanja (glej po analogiji sodbo z dne 10. novembra 1998 v zadevi BFI Holding,
C-360/96, Recueil, str. I-6821
, točki 62 in 63), in jih je treba razumeti tako, da ustvarjajo ozko povezanost z javnimi organi.
Najprej, v zvezi s prvim merilom iz člena 1(9), drugi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/18 glede pretežnega financiranja s strani javnih organov je treba navesti, da se pojem financiranja nanaša na prenos finančnih sredstev brez posebej določene protidajatve z namenom podpiranja dejavnosti zadevnega subjekta (glej v zvezi z ustreznimi določbami pred Direktivo 2004/18 sodbo z dne 3. oktobra 2000 v zadevi University of Cambridge,
C-380/98, Recueil, str. I-8035
, točka 21).
Ker je treba ta pojem razlagati namensko, je Sodišče razsodilo, da merilo glede pretežnega financiranja s strani javnih organov zajema tudi posredno financiranje.
Tako financiranje se lahko izvaja z dajatvijo, ki je tako glede podlage kot višine opredeljena in naložena z zakonom, ki ne pomeni protidajatve za dejansko uporabo storitev zadevnega subjekta s strani oseb, ki so zavezane k njenemu plačilu, in katere postopek pobiranja izhaja iz prerogativ javne oblasti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Bayerischer Rundfunk in drugi, točke 41, 42, 44, 45, in od 47 do 49).
Okoliščina, da subjekt formalno sam določa višino prispevkov, s katerimi se pretežno financira, ne izključuje možnosti obstoja posrednega financiranja, ki ustreza navedenemu merilu. To velja, kadar se subjekti, kot so javne blagajne socialnih zavarovanj, financirajo s prispevki, ki jih plačujejo njihovi zavarovanci ali se plačujejo za njih, brez posebej določenih protidajatev, kadar zakon določa obvezno vključitev v tako zavarovanje in plačilo prispevkov, pri čemer je višina teh prispevkov, čeprav jo formalno določajo te blagajne same, po eni strani pravno določena, saj zakon določa dajatve navedenih blagajn in ustrezne izdatke za njih ter tem blagajnam prepoveduje izvajanje nalog v pridobitne namene, po drugi pa jo mora potrditi nadzorni organ, in kadar se prispevki prisilno pobirajo na podlagi določb javnega prava (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Hans & Christophorus Oymanns, točke od 53 do 56).
Vendar je treba ugotoviti, da položaja subjekta, kot je Ärztekammer, ni mogoče enačiti s položajem, opisanim v prejšnji točki te sodbe.
Čeprav HeilBerG NRW našteva naloge tega subjekta, pa je iz predložitvene odločbe razvidno, da je za njegov položaj značilna široka neodvisnost, ki mu jo dopušča ta zakon, glede določanja narave, obsega in načina izvajanja ukrepov, ki jih sprejme za izvrševanje svojih nalog, torej glede določanja za ta namen potrebnega proračuna in posledično višine prispevkov, ki jih bo terjal od svojih članov. To, da mora pravilnik, ki določa to višino, potrditi javni nadzorni organ, ni odločilno, ker ta organ preverja zgolj uravnoteženost proračuna zadevnega subjekta, torej ali si je slednji iz prispevkov svojih članov in drugih virov zagotovil prihodke, ki zadoščajo za kritje vseh stroškov, povezanih z njegovim delovanjem, v skladu s podrobnimi pravili, ki jih je sam določil.
Poleg tega, kot je navedel generalni pravobranilec v točkah 65 in 66 sklepnih predlogov, je v obravnavani zadevi ta neodvisnost od javnih organov okrepljena tudi s tem, da navedeni pravilnik sprejema skupščina, ki jo sestavljajo sami plačniki prispevkov.
Dalje, v zvezi z drugim merilom iz člena 1(9), drugi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/18 glede upravljavskega nadzora s strani javnih organov je treba poudariti, da naknaden nadzor načeloma ne ustreza temu merilu, ker tak nadzor javnim organom ne omogoča vplivanja na odločitve zadevnega subjekta v zvezi z javnimi naročili (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2003 v zadevi Adolf Truley,
C-373/00, Recueil, str. I-1931
, točka 70). To torej načeloma velja za splošni nadzor nad zakonitostjo, ki ga naknadno izvaja nadzorni organ, in še toliko bolj za posredovanje tega organa v obliki potrditve odločitve tega subjekta o določitvi višine prispevkov, s katerimi se zagotavlja bistveni del njegovega financiranja, ki je omejena na preverjanje uravnoteženosti proračuna navedenega subjekta.
Zato je subjekt, kot je Ärztekammer, čeprav zakon po eni strani določa njegove naloge in način ureditve njegovega pretežnega financiranja ter po drugi, da mora odločitev, s katero ta določi višino prispevkov svojih članov, potrditi nadzorni organ, dejansko organizacijsko in proračunsko neodvisen, zaradi česar ni mogoče šteti, da je v tesni povezanosti z javnimi organi. Zato način financiranja takega subjekta ne pomeni pretežnega financiranja s strani javnih organov in ne omogoča njihovega upravljavskega nadzora nad njim.
Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 1(9), drugi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/18 razlagati tako, da subjekt, kot je poklicna zbornica javnega prava, ne izpolnjuje niti merila glede pretežnega financiranja s strani javnih organov, kadar je ta subjekt pretežno financiran s prispevki, ki jih plačajo njegovi člani in katerih višino lahko določa in pobira na podlagi zakona, ki se uporabi, če ta zakon ne določa obsega in podrobnih pravil v zvezi z ukrepi, ki jih ta subjekt izvaja v okviru opravljanja svojih zakonskih nalog, katerih financiranju so namenjeni ti prispevki, niti merila glede upravljavskega nadzora s strani javnih organov zgolj zaradi tega, ker mora odločitev, s katero ta subjekt določi višino navedenih prispevkov, potrditi nadzorni organ.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

Člen 1(9), drugi pododstavek, točka (c), Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da subjekt, kot je poklicna zbornica javnega prava, ne izpolnjuje niti merila glede pretežnega financiranja s strani javnih organov, kadar je ta subjekt pretežno financiran s prispevki, ki jih plačajo njegovi člani in katerih višino lahko določa in pobira na podlagi zakona, če ta zakon ne določa obsega in podrobnih pravil v zvezi z ukrepi, ki jih ta subjekt izvaja v okviru opravljanja svojih zakonskih nalog, katerih financiranju so namenjeni ti prispevki, niti merila glede upravljavskega nadzora s strani javnih organov zgolj zaradi tega, ker mora odločitev, s katero ta subjekt določi višino navedenih prispevkov, potrditi nadzorni organ.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.