CELEX: 62011CJ0171
Tavaroiden vapaa liikkuvuus
Määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet
Kansallinen sertifiointimenettely
Olettama kansallisen oikeuden mukaisuudesta
EY 28 artiklan sovellettavuus yksityiseen sertifiointielimeen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee EY 28 ja EY 81 artiklan sekä EY 86 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Italian oikeuden mukaan perustettu yhtiö Fra.bo SpA (jäljempänä Fra.bo), joka on erikoistunut erityisesti vesi- ja kaasujohdoissa käytettävien kupariliittimien valmistamiseen ja myyntiin, ja saksalainen sertifiointielin Deutsche Vereinigung des Gas- und Wasserfaches eV (DVGW) ‐ Technisch-Wissenschaftlicher Verein (jäljempänä DVGW) ja joka koskee viimeksi mainitun päätöstä peruuttaa Fra.bon valmistamille ja myymille kupariliittimille myönnetty sertifikaatti tai kieltäytyä jatkamasta sen voimassaoloaikaa.
Asiaa koskevat Saksan oikeussäännöt
Ennakkoratkaisupyynnöstä ja asianosaisten ja muiden osapuolten huomautuksista ilmenee, että vesihuoltoa koskevista yleisistä ehdoista 20.6.1980 annetussa asetuksessa (Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Wasser) (BGBl. 1980 I, s. 750; jäljempänä AVBWasserV) säädetään vedentoimittajayritysten ja niiden asiakkaiden välillä sovellettavista yleisistä myyntiehdoista, joista osapuolet voivat vapaasti poiketa.
Pääasian tosiseikkojen tapahtumisen aikaan AVBWasserV:n 12 §:n 4 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Ainoastaan hyväksyttyjen teknisten sääntöjen mukaisesti valmistettujen tarvikkeiden ja laitteiden käyttö on sallittua. Hyväksytyn tarkastuselimen myöntämä merkintä (esim. DIN-DVGW-, DVGW- tai GS-merkintä) osoittaa, että nämä edellytykset täyttyvät.”
AVBWasserV:n 12 §:n 4 momentissa säädetään sen jälkeen, kun sitä muutettiin 13.1.2010 annetulla asetuksella (BGBl. 2010 I, s. 10), seuraavaa:
”Ainoastaan hyväksyttyjen teknisten sääntöjen mukaisesti valmistettujen tuotteiden ja laitteiden käyttö on sallittua. Ensimmäisessä virkkeessä säädettyjen edellytysten oletetaan täyttyvän, kun CE-merkintä on myönnetty nimenomaisesti talousvesialan käyttöön. Jos CE-merkintää ei edellytetä, ensimmäisessä virkkeessä säädettyjen edellytysten oletetaan täyttyvän myös silloin, kun tuotteella tai laitteella on alan akkreditoidun sertifiointielimen myöntämä merkintä, erityisesti DIN-DVGW- tai DVGW-merkintä. Tuotteita ja laitteita,
1.
jotka on valmistettu laillisesti Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen jossain toisessa sopimusvaltiossa tai
2.
jotka on valmistettu tai saatettu markkinoille laillisesti jossain toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa tai Turkissa
ja jotka eivät ole kolmannessa virkkeessä tarkoitettujen merkintöjen teknisten eritelmien mukaisia, kohdellaan, edellä mainittujen valtioiden suorittamat tarkastukset ja valvonta mukaan luettuina, samanarvoisina, jos niillä saavutetaan pysyvästi samanlainen turvallisuustaso kuin Saksassa vaaditaan.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Ennakkoratkaisupyynnöstä ja asianosaisten ja muiden osapuolten huomautuksista ilmenee, että Fra.bo on Italiaan sijoittautunut yritys, joka valmistaa ja myy kupariliittimiä. Kupariliittimet ovat vesi- tai kaasuputkiston kaksi putkikappaletta yhteen liittäviä osia, joiden päissä on tiiviyden varmistamiseksi elastomeeristä valmistetut tiivisterenkaat.
DVGW on vuonna 1859 perustettu yksityisoikeudellinen voittoa tavoittelematon yhdistys, jonka tarkoitus on sen sääntöjen mukaan kaasu- ja vesihuollon edistäminen. DVGW:llä on Saksassa yleishyödyllisen yhteisön asema, joka myönnetään yleisistä verosäännöksistä annetun lain (Abgabenordnung) 51 §:n ja sitä seuraavien pykälien nojalla yhteisöille, joiden toiminta palvelee ilman oman edun tavoittelua yhteistä etua aineellisella, hengellisellä tai moraalin alalla. DVGW ei sääntöjensä 2 §:n 2 momentin mukaan puolusta alalla toimivien valmistajien etuja.
Vesihuoltoalalla on olemassa noin 350 DVGW:n laatimaa standardia. Pääasian kannalta merkitystä on teknisellä standardilla W 534. Talousveteen kosketuksissa olevien tuotteiden vapaaehtoinen sertifiointi perustuu siihen.
Fra.bo jätti vuoden 1999 lopussa DVGW:lle hakemuksen pääasiassa kyseessä olevan kupariliittimen sertifioimiseksi. DVGW antoi hyväksymänsä Materialprüfungsanstalt Darmstadtin tehtäväksi toteuttaa tarvittavat tarkastukset. Tämä puolestaan teki mainituista tarkastuksista alihankintasopimuksen Italiaan sijoittautuneen Cerisie Laboratorio -yrityksen kanssa, jolla ei ole DVGW:n myöntämää hyväksyntää vaan Italian toimivaltaisten viranomaisten hyväksyntä. DVGW myönsi marraskuussa 2000 Fra.bolle viisi vuotta voimassa olevan vesialaa koskevan sertifikaatin.
Kolmansien esittämien vastaväitteiden vuoksi DVGW aloitti täydentävän tarkastusmenettelyn, joka annettiin jälleen Materialprüfungsanstalt Darmstadtin tehtäväksi. Se teki kupariliittimen elastomeeristä valmistetun tiivisterenkaan otsoninkestävyyden selvittämiseksi niin sanotun otsonitestin italialaisen valmistajayrityksen lähettämän materiaalilevyn perusteella. Kesäkuussa 2005 DVGW ilmoitti Fra.bolle, ettei mainittu liitin läpäissyt otsonitestiä mutta että Fra.bo voi DVGW:n sääntöjen mukaisesti kolmen kuukauden kuluessa esittää myönteisen tarkastuskertomuksen. DVGW ei kuitenkaan tunnustanut Cerisie Laboratorion myöhemmin laatimaa tarkastuskertomusta siitä syystä, ettei DVGW ollut hyväksynyt kyseistä yritystä tarkastuselimeksi. Pääasiassa DVGW moittii myös kyseisen kertomuksen sisällöllistä riittämättömyyttä sen vuoksi, ettei siinä sen mukaan mainita testiä koskevia teknisiä erittelyjä eikä olosuhteita, joille materiaali altistettiin.
DVGW oli tällä välin muuttanut teknistä standardia W 534 määrämuotoisessa menettelyssä, johon Fra.bo ei ollut osallistunut, lisäämällä siihen sertifioitavien tuotteiden pitemmän käyttöiän varmistamiseksi niin sanotun 3000 tunnin testin. DVGW:n unionin tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamasta vastauksesta ilmenee, että 3000 tunnin testissä kupariliittimen elastomeeristä valmistettu tiivisterengas altistetaan 3000 tunniksi 110 celsiusasteen lämpötilalle. DVGW:n sääntöjen mukaan sertifikaattien haltijoiden on kolmen kuukauden kuluessa standardin muutoksen voimaantulosta haettava lisäsertifiointia, jolla osoitetaan muutettujen vaatimusten mukaisuus. Fra.bo ei jättänyt tällaista hakemusta, eikä sen kupariliittimille tehty 3000 tunnin testiä.
DVGW peruutti Fra.bon sertifikaatin kesäkuussa 2005 sillä perusteella, ettei sille ollut esitetty 3000 tunnin testiä koskevaa myönteistä tarkastuskertomusta. DVGW hylkäsi myös sertifikaatin voimassaolon jatkamista koskeneen hakemuksen sillä perusteella, ettei jatkettavaa sertifikaattia ollut enää olemassa.
Fra.bo nosti DVGW:tä vastaan kanteen Landgericht Kölnissä ja väitti, että kyseisen sertifikaatin peruuttaminen ja/tai kieltäytyminen jatkamasta sen voimassaoloaikaa on unionin oikeuden vastaista. Fra.bo katsoo, että DVGW:hen sovelletaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä eli EY 28 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja ja että sertifikaatin peruuttaminen ja/tai kieltäytyminen jatkamasta sen voimassaoloaikaa vaikeuttavat huomattavasti Fra.bon pääsyä Saksan markkinoille. DVGW:n sertifioimia tuotteita koskevan AVBWasserV:n 12 §:n 4 momenttiin perustuvan vastaavuusolettaman vuoksi Fra.bon on käytännössä mahdotonta saattaa tuotteitaan myyntiin Saksassa ilman kyseistä sertifikaattia. Lisäksi se katsoo, ettei 3000 tunnin testi ole objektiivisesti perusteltu ja ettei DVGW:llä ole oikeutta jättää suoralta kädeltä huomiotta muiden jäsenvaltioiden kuin Saksan liittotasavallan toimivaltaisten viranomaisten hyväksymien tarkastuslaboratorioiden – joita DVGW itse ei ole hyväksynyt – tarkastuskertomuksia. Lisäksi DVGW:tä on sen mukaan pidettävä yritysten yhteenliittymänä, joka menetteli riidanalaiset tekniset standardit antaessaan myös EY 81 artiklan vastaisesti.
DVGW katsoo, ettei se yksityisoikeudellisena yhdistyksenä ole velvollinen noudattamaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä ja että ainoastaan Saksan liittotasavalta voisi joutua vastuuseen mahdollisesta EY 28 artiklan rikkomisesta AVBWasserV:n 12 §:n 4 momentin antamisen yhteydessä. DVGW katsoo näin ollen voivansa laatia ja soveltaa sertifioinneissaan teknisiä standardeja, joissa asetetaan tiukempia vaatimuksia kuin muiden jäsenvaltioiden kuin Saksan liittotasavallan vastaavissa standardeissa. DVGW katsoo lisäksi, että sillä on laatusyistä vapaus ottaa huomioon ainoastaan hyväksymänsä laboratoriot. Lisäksi se ei mielestään harjoita standardointielimenä myöskään kilpailuoikeudessa tarkoitettua taloudellista toimintaa, minkä vuoksi EY 81 artiklan soveltaminen ei tule kyseeseen.
Landgericht Köln hylkäsi Fra.bon kanteen sillä perusteella, että DVGW saattoi sen mukaan vapaasti päättää sertifikaatin myöntämisen edellytyksistä. Fra.bo on tehnyt kyseisen tuomioistuimen tuomiosta valituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, jotta DVGW velvoitettaisiin samojen argumenttien perusteella jatkamaan kyseisten liittimien sertifikaatin voimassaoloaikaa ja maksamaan vahingonkorvauksena 1000000 euroa korkoineen.
Oberlandesgericht Düsseldorf on epävarma tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja yritysten yhteistoimintajärjestelyjä koskevien määräysten sovellettavuudesta DVGW:n toimintaan ja on siksi päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko EY 28 artiklaa – –, mahdollisesti luettuna yhdessä EY 86 artiklan 2 kohdan – – kanssa, tulkittava siten, että yksityisoikeudelliset elimet, jotka on perustettu tietyn alan teknisten standardien laadintaa ja niiden perusteella tapahtuvaa tuotteiden sertifiointia varten, ovat velvollisia noudattamaan teknisten standardien laadinnassa ja sertifiointimenettelyssä edellä mainittuja määräyksiä silloin, kun kansallinen lainsäätäjä pitää sertifioituja tuotteita nimenomaisesti lain mukaisina, minkä vuoksi sellaisten tuotteiden, joille ei ole myönnetty kyseistä sertifikaattia, myynti ainakin vaikeutuu huomattavasti käytännössä?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi:
Onko EY 81 artiklaa – – tulkittava siten, että ensimmäisessä kysymyksessä kuvattua yksityisoikeudellisen elimen toimintaa teknisten standardien laadinnan ja niiden perusteella tapahtuvan tuotteiden sertifioinnin alalla on pidettävä ’taloudellisena’ toimintana, jos kyseinen yksikkö on yritysten hallinnassa?
Jos edellä esitettyyn osakysymykseen vastataan myöntävästi:
Onko EY 81 artiklaa tulkittava siten, että yritysten yhteenliittymän toteuttama teknisten standardien laadinta ja niiden perusteella suorittama sertifiointi ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan silloin, kun toisessa jäsenvaltiossa laillisesti valmistetun ja myytävän tuotteen myynti estyy tai vaikeutuu huomattavasti tuontijäsenvaltiossa, koska tuote ei täytä teknisen standardin vaatimuksia ja koska sen myynti on lähes mahdotonta ilman tällaista sertifikaattia, kun otetaan huomioon kyseisen teknisen standardin yleistyminen markkinoilla ja kansallisen lainsäätäjän säännös, jonka mukaan yritysten yhteenliittymän myöntämä sertifikaatti osoittaa lakisääteisten vaatimusten täyttymisen, ja kun teknistä standardia ei sovellettaisi, jos se olisi suoraan kansallisen lainsäätäjän säätämä, koska se on tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevan periaatteen vastainen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko EY 28 artiklaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan yksityisen elimen standardointi- ja sertifiointitoimintaan, jos kansallisessa lainsäädännössä pidetään kyseisen elimen sertifioimia tuotteita kansallisen oikeuden mukaisina ja jos tämä vaikeuttaa sellaisten tuotteiden myymistä, joita mainittu elin ei ole sertifioinut.
Aluksi on todettava, että on riidatonta, että pääasiassa kyseessä oleva kupariliitin on rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21.12.1998 annetussa neuvoston direktiivissä 89/106/ETY (
EYVL 1989, L 40, s. 12
), sellaisena kuin se on muutettuna 29.9.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1882/2003 (
EUVL L 284, s. 1
; jäljempänä direktiivi 89/106), tarkoitettu rakennusalan tuote, jolle ei ole direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yhdenmukaistettua standardia, eurooppalaista teknistä hyväksymistä eikä unionin tasolla tunnustettua kansallista teknistä eritelmää.
Direktiivin 89/106 6 artiklan 2 kohdassa kuitenkin säädetään niistä rakennusalan tuotteista, joita saman direktiivin 4 artiklan 2 kohta ei kata, että jäsenvaltiot voivat sallia näiden tuotteiden saattamisen markkinoille alueellaan, jos ne täyttävät EY:n perustamissopimuksen mukaiset kansalliset säännökset, kunnes eurooppalaisissa teknisissä eritelmissä toisin säädetään.
Niinpä sellaisen rakennusalan tuotteen, jota yhdenmukaistetut tai unionin tasolla tunnustetut tekniset eritelmät eivät kata, markkinoille saattamista koskevien kansallisten säännösten on, kuten myös direktiivissä 89/106 muistutetaan, oltava yhteensopivia perustamissopimuksesta johtuvien velvoitteiden ja erityisesti EY 28 ja EY 30 artiklassa ilmaistun tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen kanssa (ks. vastaavasti asia
C-227/06, komissio v. Belgia, tuomio 13.3.2008, Kok., s. I-46
*, 34 kohta).
Aluksi on tutkittava, sovelletaanko EY 28 artiklaa pääasian kantajan väittämällä tavalla yksityisoikeudellisen elimen standardointi- ja sertifiointitoimintaan pääasian kaltaisessa tilanteessa.
Tässä yhteydessä on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavilla toimenpiteillä, jotka kielletään EY 28 artiklassa, tarkoitetaan kaikkia jäsenvaltioiden säädöksiä, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti (asia
8/74, Dassonville, tuomio 11.7.1974, Kok., s. 837
, Kok. Ep. II, s. 349, 5 kohta; asia
C-270/02, komissio v. Italia, tuomio 5.2.2004, Kok., s. I-1559
, 18 kohta ja em. asia komissio v. Belgia, tuomion 40 kohta). Siten pelkästään se, että maahantuoja saatetaan saada luopumaan saattamasta kyseisiä tavaroita markkinoille tai pitämästä niitä kaupan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, on mainitun maahantuojan kannalta tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitus (asia
C-286/07, komissio v. Luxemburg, tuomio 24.4.2008, Kok., s. I-63
*, 27 kohta).
Oikeuskäytännössä on todettu myös, että jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta EY 28 ja EY 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan, jos se ilman pätevää oikeuttamisperustetta kannustaa talouden toimijoita, jotka haluavat myydä sen alueella toisessa jäsenvaltiossa laillisesti valmistettuja ja/tai myytäviä rakennusalan tuotteita, hankkimaan kansallisia vastaavuusmerkintöjä (em. vastaavasti asia komissio v. Belgia, tuomion 69 kohta) ja jos se ei ota huomioon muiden jäsenvaltioiden myöntämiä hyväksymistodistuksia (ks. vastaavasti asia
C-432/03, komissio v. Portugali, tuomio 10.11.2005, Kok., s. I-9665, 41
, 49 ja 52 kohta).
On riidatonta, että DVGW on yksityinen voittoa tavoittelematon yhdistys, jonka toimintaa Saksan liittotasavalta ei rahoita. Lisäksi on riidatonta, ettei kyseinen jäsenvaltio käytä ratkaisevaa vaikutusvaltaa DVGW:n standardointi- ja sertifiointitoiminnassa, vaikka osa DVGW:n jäsenistä onkin julkisia elimiä.
DVGW väittää, ettei siihen näin ollen voida soveltaa EY 28 artiklaa, kun otetaan huomioon sen asema yksityisenä elimenä. Muut ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet osapuolet katsovat, että yksityisillä elimillä voi tietyissä tilanteissa olla velvollisuus noudattaa EY 28 artiklassa turvattua tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
Niinpä on tutkittava, voiko DVGW:n kaltaisen yksityisoikeudellisen elimen toiminnasta, kun otetaan huomioon erityisesti sen toiminnan lainsäädännöllinen ja sääntelyllinen asiayhteys, seurata valtion toimia vastaavia tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksia.
Käsiteltävässä asiassa on todettava ensimmäiseksi, että Saksan lainsäätäjä on säätänyt AVBWasserV:n 12 §:n 4 momentissa, että DVGW:n sertifioimat tuotteet ovat kansallisen oikeuden mukaisia.
Toiseksi pääasian asianosaisten kesken on riidatonta, että DVGW on ainoa elin, joka voi sertifioida AVBWasserV:n 12 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla pääasiassa kyseessä olevat kupariliittimet. Toisin sanoen DVGW on tällaisille tuotteille ainoa mahdollisuus saada sertifikaatti.
On totta, että DVGW ja Saksan hallitus ovat huomauttaneet, että on olemassa DVGW:n sertifioinnille vaihtoehtoinen menettelytapa, jossa asiantuntijan tehtäväksi annetaan tutkia, onko tuote AVBWasserV:n 12 §:n 4 momentissa tarkoitettujen hyväksyttyjen teknisten sääntöjen mukainen. Unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin annetuista vastauksista ilmenee kuitenkin, että yhtäältä tällaisen asiantuntijan työtä koskevien erityisten menettelysääntöjen puuttumiseen liittyvät hallinnolliset vaikeudet ja toisaalta yksilöllisen asiantuntijalausunnon hankkimisesta aiheutuvat lisäkustannukset tekevät tämän toisen menettelytavan osittain tai kokonaan käyttökelvottomaksi.
Kolmanneksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan DVGW:n myöntämän sertifikaatin puuttuminen vaikeuttaa käytännössä huomattavasti kyseisten tuotteiden myymistä Saksan markkinoilla. Vaikka AVBWasserV:ssä säädetään vain vedentoimittajayritysten ja niiden asiakkaiden välillä sovellettavista yleisistä myyntiehdoista, joista osapuolet voivat vapaasti poiketa, asiakirja-aineistosta ilmenee, että käytännössä lähes kaikki saksalaiset kuluttajat ostavat vain DVGW:n sertifioimia kupariliittimiä.
Tässä tilanteessa on todettava, että DVGW:n kaltaisella elimellä on erityisesti tuotteita koskevan sertifiointioikeutensa ansiosta todellisuudessa valta säännellä pääasiassa kyseessä olevien kupariliittimien kaltaisten tuotteiden pääsyä Saksan markkinoille.
Niinpä ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että EY 28 artiklaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan yksityisen elimen standardointi- ja sertifiointitoimintaan, jos kansallisessa lainsäädännössä pidetään kyseisen elimen sertifioimia tuotteita kansallisen oikeuden mukaisina ja jos tämä vaikeuttaa sellaisten tuotteiden myymistä, joita mainittu elin ei ole sertifioinut.
Toinen kysymys
Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt toisen kysymyksen vain siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, siihen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

EY 28 artiklaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan yksityisen elimen standardointi- ja sertifiointitoimintaan, jos kansallisessa lainsäädännössä pidetään kyseisen elimen sertifioimia tuotteita kansallisen oikeuden mukaisina ja jos tämä vaikeuttaa sellaisten tuotteiden myymistä, joita mainittu elin ei ole sertifioinut.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.