CELEX: 62011CJ0670
Protecția intereselor financiare ale Uniunii
Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95
Articolele 4 și 5
Sancțiune administrativă
Măsură administrativă
Regulamentul (CEE) nr. 822/87
Ajutoare pentru stocarea privată a mustului de struguri concentrat
Origine comunitară
Regulamentul (CEE) nr. 1059/83
Contract de stocare pe termen lung
Articolul 2 alineatul (2)
Articolul 17 alineatul (1) litera (b)
Reducerea ajutorului în funcție de gravitatea încălcării

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Regulamentului (CEE) nr. 822/87 al Consiliului din 16 martie 1987 privind organizarea comună a pieței vitivinicole (
JO L 84, p. 1
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 2253/88 al Consiliului din 19 iulie 1988 (
JO L 198, p. 35
, denumit în continuare „Regulamentul nr. 822/87”), a Regulamentului (CEE) nr. 1059/83 al Comisiei din 29 aprilie 1983 privind contractele de stocare pentru vinul de masă, mustul de struguri, mustul de struguri concentrat și mustul de struguri concentrat rectificat (
JO L 116, p. 77
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2646/1999 al Comisiei din 15 decembrie 1999 (
JO L 324, p. 10
, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1059/83”), precum și a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (
JO L 312, p. 1
, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (Institutul Național pentru Produse Agricole și Marine), succesor în drepturi al Office national interprofessionnel des vins (Onivins) (Oficiul Național Interprofesional al Vinurilor), pe de o parte, și Vinifrance SA (denumită în continuare „Vinifrance”), pe de altă parte, cu privire la recuperarea tuturor ajutoarelor pentru stocare primite de aceasta din urmă.
I –

Cadrul juridic
A –
Reglementarea privind organizarea comună a pieței vitivinicole
1. Regulamentul nr. 822/87
Reiese de la articolul 1, precum și de la punctul 6 din anexa I la Regulamentul nr. 822/87 că acesta reglementează, printre altele, mustul de struguri concentrat, definit drept mustul de struguri necaramelizat, care se obține prin deshidratarea parțială a mustului de struguri și „produs în Comunitate”.
În această privință, articolul 32 alineatele (1) și (2) din acest regulament prevede:
„(1)   Se instituie o schemă de ajutoare pentru stocarea privată:
[...]
—
a mustului de struguri, a mustului de struguri concentrat și a mustului de struguri concentrat rectificat.
(2)   Acordarea ajutoarelor prevăzute la alineatul (1) este subordonată încheierii cu agențiile de intervenție [...] a unui contract de stocare pe termen lung.” [traducere neoficială]
2. Regulamentul nr. 1059/83
Reiese de la articolul 1 din Regulamentul nr. 1059/83 că acesta stabilește normele de aplicare pentru încheierea contractelor de stocare.
Al treilea considerent al acestui regulament prevede că, întrucât „contractele sunt încheiate între agențiile de intervenție și producătorii care le solicită, trebuie să se dea o definiție a producătorului și, ținând seama de obligațiile cărora trebuie să li se supună, să se impună ca acesta să fie proprietarul produsului care face obiectul contractului de stocare”. [traducere neoficială]
Articolul 2 din regulamentul menționat are următorul cuprins:
„(1)   Agențiile de intervenție încheie contracte numai cu producători izolați sau grupați.
În sensul prezentului regulament, prin producător se înțelege orice persoană fizică sau juridică, orice grupare de astfel de persoane care prelucrează sau în numele cărora se prelucrează:
—
struguri proaspeți în must de struguri;
—
must de struguri în must de struguri concentrat sau în must de struguri concentrat rectificat;
—
struguri proaspeți, must de struguri sau must de struguri parțial fermentat în vin de masă.
(2)   Producătorii nu pot încheia contracte decât pentru produsele produse de ei sau produse sub responsabilitatea lor și aflate încă în proprietatea lor.” [traducere neoficială]
Articolul 12 din același regulament stabilește pe bază forfetară, pe zi și pe hectolitru, cuantumul ajutorului pentru stocare care este valabil în întreaga Uniune Europeană, în special pentru mustul de struguri.
Articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1059/83 prevede:
„Cu excepția cazurilor de forță majoră,
(a)
dacă producătorul nu își îndeplinește obligațiile care îi revin conform articolului 7 alineatul (2), articolelor 15 și 16 și, dacă este cazul, articolului 10 alineatul (2), ajutorul nu se mai acordă;
(b)
dacă producătorul nu își îndeplinește una dintre obligațiile care îi revin conform prezentului regulament sau conform contractului, altele decât cele menționate la litera (a), ajutorul care trebuie plătit se reduce cu o sumă stabilită de către autoritatea competentă în raport cu gravitatea încălcării săvârșite.”
B –
Regulamentul nr. 2988/95 privind protecția intereselor financiare ale Uniunii
Al patrulea, al cincilea și al optulea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 au următorul cuprins:
„întrucât eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităților impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare;
întrucât, în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora;
[...]
întrucât dreptul comunitar a instituit sancțiuni administrative comunitare în cadrul politicii agricole comune; întrucât asemenea sancțiuni trebuie instituite și în alte domenii”.
Articolul 1 din acest regulament prevede:
„(1)   În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.
(2)   Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”
Potrivit articolului 2 alineatul (3) din regulamentul menționat, „[d]reptul comunitar stabilește natura și domeniul de aplicare al măsurilor și sancțiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ținând cont de natura și de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit și de gradul de răspundere”.
Articolul 4 din același regulament, care figurează în cadrul titlului II din acesta, „Măsuri și sancțiuni administrative”, prevede:
„(1)   Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:
—
prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;
[...]
(2)   Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară.
[...]
(4)   Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”
Articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 prevede:
„Abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă următoarele sancțiuni administrative:
(a)
plata unei amenzi administrative;
(b)
plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; această sumă suplimentară este calculată sub formă de procentaj stabilit prin reguli specifice și nu poate depăși nivelul strict necesar pentru a constitui un factor de descurajare;
(c)
retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte din avantajul respectiv;
(d)
excluderea sau retragerea unui avantaj pentru o perioadă ulterioară săvârșirii abaterii;
[...]”
II –

Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
Vinifrance este o societate care are ca obiect de activitate vânzarea și intermedierea în sectorul vinurilor în vrac și al concentratelor de struguri. În luna decembrie 1997, această societate a achiziționat 34408 hectolitri de must de struguri de la doi furnizori italieni, societățile Cantine Trapizzo și Far Vini. În cadrul a două contracte de stocare pe termen lung încheiate la 23 ianuarie și la 4 februarie 1998 cu Onivins, Vinifrance a concentrat acest must de struguri în Italia și l-a stocat în Franța. Primul contract de stocare avea ca obiect 8110 hectolitri de must de struguri concentrat care fuseseră furnizați de societatea Cantine Trapizzo, în timp ce al doilea contract avea ca obiect 1215 hectolitri furnizați de societatea Far Vini. Vinifrance a primit pentru aceste cantități, în temeiul articolului 32 din Regulamentul nr. 822/87, la 10 martie și, respectiv, la 6 aprilie 1998, ajutoare pentru stocare care erau în cuantum de 170391,31 euro și de 23280,79 euro.
În urma unui control efectuat la Vinifrance în cursul lunilor mai, iunie și iulie 2000 de Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) (Agenția Centrală pentru Organismele de Intervenție în sectorul Agricol), s-a stabilit, pe de o parte, că societatea Far Vini nu mai exista din anul 1992 și nicio întreprindere vinicolă nu se mai afla la adresa menționată pe facturi și, pe de altă parte, că cea mai mare parte a mustului de struguri achiziționat de Vinifrance de la societatea Cantine Trapizzo fusese de fapt furnizată acesteia din urmă de către societatea Far Vini.
Ținând seama de inexistența societății Far Vini la data contractelor de vânzare, raportul ACOFA a conchis în esență că originea comunitară a mustului de struguri furnizat direct sau indirect de societatea Far Vini era incertă și nu era sigur că Vinifrance era proprietara acestora. În schimb, ACOFA nu pare să fi repus în discuție originea comunitară și proprietatea mustului de struguri care fusese achiziționat de Vinifrance de la societatea Cantine Trapizzo, dar care nu fusese furnizat acesteia din urmă de către societatea Far Vini, și anume o cantitate, înainte de concentrare, de 4587,8 hectolitri de must din cei 34408 hectolitri vizați.
Ținând seama de raportul ACOFA, directorul Onivins a retras, printr-o decizie din 23 decembrie 2003, toate ajutoarele pentru stocare care fuseseră plătite către Vinifrance, considerând în esență că aceasta din urmă nu putea stabili că mustul de struguri furnizat direct sau indirect de societatea Far Vini avea o origine comunitară și nici dovedi că, pe de altă parte, era proprietara acestora.
Prin acțiunea introdusă la 16 ianuarie 2004 în fața tribunal administratif de Montpellier (Tribunalul Administrativ din Montpellier), Vinifrance a solicitat anularea acestei decizii. Prin hotărârea din 15 iunie 2007, această instanță a anulat decizia menționată pentru motivul că, din punct de vedere legal, Onivins nu putea solicita rambursarea totală a ajutorului.
Astfel, potrivit tribunal administratif de Montpellier, în temeiul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1059/83 nu se poate solicita decât o rambursare parțială, în funcție de gravitatea încălcării săvârșite de producător. Or, instanța respectivă a considerat că neregularitățile reproșate Vinifrance intrau în domeniul de aplicare al acestui articol 17. În special, a constatat că motivul întemeiat pe faptul că Vinifrance nu putea să dovedească originea comunitară și proprietatea mustului de struguri nu era fondat decât pentru o parte, și nu pentru tot mustul de struguri vizat de contractele de stocare. Prin urmare, această instanță a hotărât că decizia Onivins era nelegală întrucât prin aceasta se impunea o rambursare integrală, inclusiv pentru partea de ajutor care fusese acordată în mod legal.
Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor) (Oficiul Național Interprofesional pentru Fructe, Legume, Vinuri și Horticultură), succesor în drepturi al Onivins, a formulat apel împotriva acestei hotărâri în fața cour administrative d’appel de Marseille (Curtea Administrativă de Apel din Marsilia). Prin hotărârea din 15 iunie 2009, instanța a respins această acțiune considerând în special că tribunal administratif de Montpellier aplicase corect articolul 17 alineatul (l) litera (b) din Regulamentul nr. 1059/83. În special, a considerat că simplul fapt că directorul Onivins ceruse rambursarea întregului ajutor, inclusiv partea din acesta care privea mustul de struguri a cărui origine și proprietate nu fuseseră contestate de ACOFA, era suficient pentru a se stabili că, în orice caz, această decizie era afectată de o eroare de drept.
FranceAgriMer, organism succesor în drepturi al Viniflhor, a formulat recurs împotriva acestei hotărâri în fața Conseil d’État (Consiliul de Stat), invocând, printre altele, că cour administrative d’appel de Marseille săvârșise o eroare de drept, pe de o parte, apreciind că prin decizia directorului Onivins nu se putea solicita rambursarea integrală a ajutorului primit de Vinifrance și, pe de altă parte, deducând din această împrejurare că decizia menționată trebuia anulată în totalitate.
Astfel, potrivit FranceAgriMer, abaterile săvârșite nu intrau în domeniul de aplicare al articolului 17 din Regulamentul nr. 1059/83. În consecință, în lipsa unei dispoziții exprese prevăzute de această reglementare sectorială cu privire la abaterile imputate, în speță faptul că Vinifrance nu dovedise că era proprietara mustului de struguri în sensul articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1059/83 și nici că acesta avea o origine comunitară astfel cum impune Regulamentul nr. 822/87, asemenea abateri care implică nulitatea contractelor de stocare pe baza cărora fuseseră plătite ajutoarele trebuiau să facă obiectul unei măsuri de retragere a avantajului obținut în mod nejustificat. Astfel, FranceAgriMer arată că, în temeiul Regulamentului nr. 2988/95, Onivins putea să solicite în mod legal rambursarea integrală a celor două ajutoare pentru stocarea privată care fuseseră acordate Vinifrance. În subsidiar, această agenție de intervenție arată că decizia Onivins ar fi trebuit să fie anulată nu în totalitate, ci numai în măsura în care impunea rambursarea părții de ajutor pentru care respectarea condițiilor reglementare nu fusese contestată.
În aceste condiții, Conseil d’État a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Atunci când reiese că un producător care a beneficiat de ajutoare comunitare pentru stocarea mustului de struguri concentrat în schimbul încheierii cu agenția națională de intervenție a unui contract de stocare a achiziționat de la o societate fictivă sau inexistentă must de struguri, care a fost concentrat ulterior în numele și sub responsabilitatea sa și apoi stocat, se poate considera că producătorul menționat are calitatea de «proprietar» al mustului de struguri concentrat în sensul dispozițiilor articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul [...] nr. 1059/83 [...]? Articolul 17 din același regulament este aplicabil atunci când contractul de stocare încheiat cu agenția națională de intervenție este afectat de un viciu deosebit de grav, în special cu privire la împrejurarea că societatea care a încheiat contractul cu agenția națională de intervenție nu poate fi considerată [drept] proprietara produselor stocate?
2)
Atunci când un regulament sectorial, precum [Regulamentul nr. 822/87], introduce o schemă de ajutoare comunitare fără un sistem de sancțiuni în cazul încălcării dispozițiilor pe care le cuprinde, [Regulamentul nr. 2988/95] este aplicabil în ipoteza unei astfel de încălcări?
3)
Atunci când un operator economic nu și-a îndeplinit obligațiile impuse printr-un regulament comunitar sectorial, precum Regulamentul nr. 1059/83, și condițiile pe care acesta le stabilește pentru a acorda dreptul de a beneficia de ajutoare comunitare și atunci când acest regulament sectorial prevede un sistem de măsuri sau de sancțiuni, cum este cazul articolului 17 din regulamentul citat anterior, acest sistem se aplică cu excluderea oricărui alt sistem prevăzut de dreptul Uniunii [...], deși respectiva neîndeplinire a obligațiilor prejudiciază interesele financiare ale Uniunii [...]? Sau, dimpotrivă, într-un astfel de caz de neîndeplinire a obligațiilor, se aplică doar sistemul de măsuri și de sancțiuni administrative prevăzut de Regulamentul nr. 2988/95? Sau sunt aplicabile ambele regulamente?
4)
În cazul în care regulamentul sectorial și Regulamentul nr. 2988/95 sunt ambele aplicabile, cum trebuie să fie coroborate dispozițiile acestora pentru a se stabili măsurile și sancțiunile care urmează să fie aplicate?
5)
Atunci când un operator economic a săvârșit mai multe neîndepliniri ale obligațiilor prevăzute de dreptul Uniunii, iar unele dintre aceste neîndepliniri ale obligațiilor intră în domeniul de aplicare al sistemului de măsuri sau de sancțiuni prevăzut de un regulament sectorial, în timp ce altele constituie abateri în sensul Regulamentului nr. 2988/95, se aplică numai acest din urmă regulament?”
III –

Cu privire la întrebările preliminare
A –
Cu privire la prima parte a primei întrebări
Prin intermediul primei părți a primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, într-o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care inexistența societății considerate că a vândut mustul de struguri are drept consecință faptul că originea comunitară a acestuia din urmă nu poate fi stabilită, producătorul care a achiziționat respectivul must de struguri de la această societate poate totuși să încheie în mod valabil un contract de stocare având ca obiect acest must, inclusiv în ceea ce privește obligația de a fi „încă proprietarul” mustului de struguri astfel cum este prevăzută la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1059/83, și, astfel, să beneficieze de un ajutor pentru stocare în temeiul Regulamentului nr. 822/87.
Trebuie arătat că articolul 2 din Regulamentul nr. 1059/83, deși definește noțiunea „producător” în sensul acestui regulament și impune, printre altele, ca acesta să fie „proprietar” al mustului de struguri pentru a putea încheia în mod valabil un contract de stocare cu o agenție de intervenție care dă naștere dreptului la un ajutor pentru stocare, nu prevede totuși o definiție a noțiunii „proprietar”.
Cu toate acestea, regulamentul respectiv nu prevede decât normele de aplicare a Regulamentului nr. 822/87 în ceea ce privește contractele de stocare care pot da naștere dreptului la primirea unui ajutor pentru stocare.
Or, astfel cum au arătat în mod întemeiat FranceAgriMer și Comisia Europeană, problema dacă un operator poate fi considerat „proprietar” în sensul articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1059/83 și, prin urmare, poate încheia un contract de stocare care dă naștere dreptului la un ajutor pentru stocare nu se poate pune decât în ipoteza în care mustul de struguri intră în domeniul de aplicare material al Regulamentului nr. 822/87. Sub acest aspect, nu se contestă că, în temeiul reglementării în cauză, numai mustul de struguri de origine comunitară putea da naștere dreptului la un ajutor pentru stocare precum cel prevăzut de acest regulament.
În cauza principală, nu se contestă că Vinifrance nu a produs ea însăși mustul de struguri, ci l-a achiziționat prin contract de vânzare. Or, a rezultat că respectivul contract de vânzare fusese încheiat cu o societate care nu avea o existență legală la momentul încheierii acestuia și că, din această cauză, originea comunitară a mustului de struguri furnizat direct sau indirect de societatea menționată nu putea fi stabilită.
În asemenea împrejurări, independent de problema dacă Vinifrance, în calitate de „producător”, fusese în drept sau în fapt proprietarul mărfurilor în cauză, în măsura în care nu se putea considera că acestea erau must de struguri de origine comunitară, un asemenea operator nu poate fi considerat, în orice caz, că a dobândit must de struguri care intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 822/87 și care îi permite să beneficieze de un ajutor pentru stocare în temeiul acestui regulament.
Ținând seama de cele de mai sus, trebuie să se răspundă la prima parte a primei întrebări că, într-o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care inexistența societății considerate că a vândut mustul de struguri are drept consecință faptul că originea comunitară a acestuia din urmă nu poate fi stabilită, producătorul care a achiziționat respectivul must de struguri de la această societate nu poate, în orice caz, să beneficieze de un ajutor pentru stocare potrivit Regulamentului nr. 822/87.
B –

Cu privire la a doua parte a primei întrebări, precum și cu privire la întrebările a doua-a cincea
Prin intermediul celei de a doua părți a primei întrebări, precum și prin intermediul întrebărilor a doua-a cincea, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1059/83 trebuie interpretat în sensul că sistemul de sancțiuni pe care îl prevede se aplică în cazul în care un producător a beneficiat de ajutoare pentru stocare chiar și în condițiile în care cea mai mare parte a mustului care a făcut obiectul contractelor de stocare invocate în susținerea unor cereri de ajutoare nu era, contrar a ceea ce impune Regulamentul nr. 822/87, de origine comunitară. În plus, prin aceleași întrebări, această instanță urmărește să afle dacă și în ce măsură dispozițiile Regulamentului nr. 2988/95 pot constitui un temei juridic complementar sau alternativ în vederea urmăririi în justiție a unor asemenea abateri.
1. Observații prezentate Curții
FranceAgriMer și guvernul francez susțin în esență că articolul 17 din Regulamentul nr. 1059/83 nu are vocația de a se aplica în cazul urmăririi în justiție a unor abateri cum sunt cele în discuție în litigiul principal. Astfel, pe de o parte, alineatul (1) litera (a) al acestui articol ar stabili un sistem de sancționare pentru neîndeplinirea obligațiilor care rezultă din anumite dispoziții ale acestui regulament enumerate limitativ, dar care nu ar fi în discuție în litigiul principal. Pe de altă parte, alineatul (1) litera (b) al respectivului articol 17 ar prevedea cu siguranță o sancțiune pentru încălcarea altor obligații care rezultă din acest regulament sau din contractele de stocare. Cu toate acestea, respectiva sancțiune, care constă în reducerea ajutorului plătit în funcție de gravitatea încălcării săvârșite, nu poate privi vicii atât de grave cum este lipsa calității de proprietar al mustului de struguri, care reprezintă o încălcare a articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1059/83, sau imposibilitatea de a dovedi originea comunitară a mustului de struguri care a permis obținerea ajutorului pentru stocare, care ar constitui o încălcare a unei obligații fundamentale și inerente acordării unui ajutor pentru stocare astfel cum este prevăzut de Regulamentul nr. 822/87.
În special, guvernul francez consideră că articolul 17 din Regulamentul nr. 1059/83 prevede sancțiunile cu privire la executarea contractelor de stocare. Or, abaterile evidențiate în cauza principală se referă la înseși condițiile de încheiere a unor astfel de contracte și, prin urmare, la validitatea contractelor respective în vederea acordării ajutoarelor pentru stocare.
În lipsa unei sancțiuni definite în reglementarea sectorială aplicabilă, în speță Regulamentele nr. 822/87 și 1059/83, FranceAgriMer și guvernul francez consideră că Regulamentul nr. 2988/95 are vocația de a se aplica în măsura în care neîndeplinirile obligațiilor imputate constituie abateri în sensul articolului 1 din acest ultim regulament. În această privință, arată că, desigur, Curtea a hotărât deja că articolul 5 din regulament nu poate constitui un temei juridic pentru aplicarea unei sancțiuni administrative. Acestea consideră totuși că articolul 4 din regulamentul menționat, întrucât consacră principiul general din dreptul Uniunii conform căruia există o obligație de rambursare a oricărui ajutor comunitar primit în mod nejustificat, poate constitui temeiul juridic în vederea recuperării tuturor ajutoarelor pentru stocare în discuție în litigiul principal.
Guvernul polonez consideră în ceea ce îl privește că, atunci când o reglementare sectorială nu prevede impunerea unei sancțiuni în vederea urmăririi în justiție a unei abateri, trebuie aplicate sancțiuni care au fost prevăzute în dreptul național, atunci când acestea există. În aceste condiții, guvernul respectiv arată că obligația de a rambursa un ajutor primit în mod nejustificat intră în sfera noțiunii „măsură administrativă” în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95 și nu se opune aplicării unei sancțiuni administrative în plus față de o asemenea retragere.
Comisia a arătat mai întâi că, în măsura în care ambele neîndepliniri constatate ale obligațiilor prevăzute de regulamente priveau doar o parte a mustului de struguri în discuție în litigiul principal, decizia de retragere integrală a ajutoarelor pentru stocare adoptată de agenția de intervenție franceză cuprindea de fapt două aspecte.
Pe de o parte, această decizie ar fi constat într-o retragere a părții din ajutoarele pentru stocare aferente cantităților de must de struguri pentru care Vinifrance nu făcuse dovada că era „proprietara” acestora și că erau de origine comunitară. În această privință, Comisia arăta că, potrivit jurisprudenței Curții, o astfel de retragere ar fi o simplă consecință a constatării că nu erau îndeplinite condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca ajutorul să fie nejustificat și motivând, așadar, obligația de a-l restitui.
Pe de altă parte, în ceea ce privește retragerea părții din ajutoarele aferente cantităților de must de struguri care provine exclusiv de la societatea Cantine Trapizzo și pentru care nu fusese constatată nicio neîndeplinire a obligațiilor prevăzute de regulamente, Comisia susține că această parte din decizia menționată trebuia considerată drept o sancțiune. Cu toate acestea, decizia nu ar avea atunci niciun temei juridic nici în Regulamentul nr. 2988/95, nici în Regulamentele sectoriale nr. 822/87 și 1059/83 și nici în dreptul național.
Cu toate acestea, în ședință, Comisia a arătat că, întrucât nu era posibil să se facă distincția, după concentrare, între mustul de struguri de origine comunitară și mustul de origine necomunitară, considera că, așadar, în aceste condiții, toate ajutoarele pentru stocare trebuiau recuperate prin intermediul unei măsuri administrative.
2. Răspunsul Curții
a) Considerații generale cu privire la Regulamentul nr. 2988/95
Trebuie amintit că articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 instituie o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar, iar aceasta, astfel cum rezultă din al treilea considerent al regulamentului menționat, în scopul de a combate în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Uniunii (Hotărârea din 24 iunie 2004, Handlbauer,
C-278/02, Rec., p. I-6171
, punctul 31, și Hotărârea din 22 decembrie 2010, Corman,
C-131/10, Rep., p. I-14199
, punctul 36).
Rezultă astfel din al patrulea considerent al Regulamentului nr. 2988/95 că eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Uniunii impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor Uniunii. În plus, potrivit celui de al cincilea considerent al aceluiași regulament, în conformitate cu Regulamentul nr. 2988/95, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și cu privire la măsurile și sancțiunile administrative aferente acestora (Hotărârea din 1 iulie 2004, Gerken,
C-295/02, Rec., p. I-6369
, punctul 55).
În domeniul controalelor și al sancțiunilor pentru abaterile săvârșite în dreptul Uniunii, legiuitorul Uniunii a stabilit, prin adoptarea Regulamentului nr. 2988/95, o serie de principii și a instituit, ca regulă generală, obligația ca toate regulamentele sectoriale să respecte aceste principii (a se vedea în special Hotărârea din 11 martie 2008, Jager,
C-420/06, Rep., p. I-1315
, punctul 61, Hotărârea din 21 iulie 2011, Beneo-Orafti,
C-150/10, Rep., p. I-6843
, punctul 69, precum și Hotărârea din 4 octombrie 2012, ED & F Man Alcohols, C-669/11, punctul 45). În plus, rezultă din acest regulament că el se aplică și în cazul reglementărilor sectoriale care există la momentul intrării sale în vigoare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iulie 1997, National Farmers’ Union și alții,
C-354/95, Rec., p. I-4559
, punctul 39).
Regulamentul nr. 2988/95 are vocația de a se aplica în cazul oricărei situații în care se pune în discuție o „abatere” în sensul articolului 1 din acesta, și anume o încălcare a unei dispoziții de drept al Uniunii, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Uniunii sau bugetele gestionate de aceasta fie prin reducerea, fie prin pierderea sumelor care provin din resursele proprii primite direct în numele Uniunii, fie printr-o cheltuială nejustificată.
În această privință, orice „abatere”, în sensul articolului 1 din acest regulament, are drept consecință aplicarea unor „măsuri și sancțiuni administrative” (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda, C-489/10, punctul 33).
Articolul 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95 prevede astfel că orice abatere trebuie să atragă după sine, ca regulă generală, retragerea avantajului obținut nejustificat, printre altele, prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat.
În ceea ce privește abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență, articolul 5 din acest regulament se limitează să prevadă că acestea pot conduce la anumite sancțiuni administrative enumerate la articolul respectiv (a se vedea Hotărârea din 28 octombrie 2010, SGS Belgium și alții,
C-367/09, Rep., p. I-10761
, punctul 35).
Dispoziția menționată nu stabilește precis care dintre sancțiunile pe care le enumeră ar trebui aplicată în cazul unei abateri care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii (a se vedea Hotărârile citate anterior SGS Belgium și alții, punctul 36, precum și ED & F Man Alcohols, punctul 46).
Astfel, reiese din articolul 2 din Regulamentul nr. 2988/95, în special din alineatul (3) coroborat cu al cincilea și cu al optulea considerent ale acestui regulament, că legiuitorului Uniunii îi revine sarcina de a prevedea normele sectoriale care instituie sancțiuni administrative, precum cele care existau deja în momentul adoptării regulamentului respectiv în cadrul politicii agricole comune (a se vedea Hotărârea SGS Belgium și alții, citată anterior, punctul 37).
Rezultă din articolul 5 alineatul (1) literele (c) și (d) din Regulamentul nr. 2988/95 că retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte a avantajului respectiv, constituie o sancțiune administrativă (a se vedea în acest sens Hotărârea Bonda, citată anterior, punctul 34). Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței Curții, o astfel de sancțiune, chiar fără caracter penal, nu poate fi aplicată decât dacă are un temei juridic clar și neambiguu (a se vedea Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland-Stärke,
C-110/99, Rec., p. I-11569
, punctul 56, Hotărârea din 11 iulie 2002, Käserei Champignon Hofmeister,
C-210/00, Rec., p. I-6453
, punctul 52, precum și Hotărârea din 6 aprilie 2006, ED & F Man Sugar,
C-274/04, Rec., p. I-3269
, punctul 15) și, în consecință, nu poate fi aplicată numai în temeiul acestor dispoziții (a se vedea în acest sens Hotărârea SGS Belgium și alții, citată anterior, punctul 43).
b) Cu privire la coroborarea Regulamentelor sectoriale nr. 822/87 și 1059/83 cu Regulamentul nr. 2988/95
În cadrul sistemului de ajutoare pentru stocare instituit de Regulamentul nr. 822/87, este necesar să se arate că numai stocarea mustului de struguri de origine comunitară poate face obiectul unor astfel de ajutoare. Pe de altă parte, conform articolului 32 alineatul (2) din acest regulament, un asemenea ajutor este subordonat încheierii de către producător, cu una sau mai multe agenții de intervenție, a unui sau a unor contracte de stocare a căror validitate este o condiție de eligibilitate pentru ajutoarele respective.
Nerespectarea obligației privind originea comunitară a mustului de struguri constituie o încălcare a unor dispoziții de drept al Uniunii care aduce atingere bugetului Uniunii generând o cheltuială nejustificată. O astfel de neîndeplinire intră în sfera noțiunii „abatere” în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/95.
i) Cu privire la posibilitatea de a aplica o sancțiune în temeiul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1059/83
În ceea ce privește problema dacă o asemenea abatere, în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/95, poate fi urmărită în justiție în temeiul articolului 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1059/83, regulament care constituie o reglementare sectorială, este necesar să se arate că acest articol 17 alineatul (1) prevede două tipuri de sancțiuni.
Astfel, pe de o parte, articolul 17 alineatul (1) litera (a) din acest regulament prevede că ajutorul pentru stocare nu se mai acordă dacă producătorul nu îndeplinește obligațiile care îi revin conform articolului 7 alineatul (2), articolelor 15 și 16 și, dacă este cazul, articolului 10 alineatul (2) din același regulament. Asemenea obligații, care nu sunt în discuție în litigiul principal, privesc în esență condițiile de executare a contractului de stocare care leagă producătorul de agenția de intervenție și se referă la eventuala împiedicare de către acest producător a controalelor ce pot fi efectuate de această agenție, precum și la înseși condițiile de stocare a mustului de struguri care face obiectul contractului respectiv.
Pe de altă parte, litera (b) a respectivului articol 17 alineatul (1) prevede, în ceea ce privește alte obligații care revin producătorului conform acestui regulament sau conform contractului de stocare, că neîndeplinirile obligațiilor menționate conduc la o reducere a ajutorului în funcție de gravitatea încălcării săvârșite.
În această privință, este necesar să se arate că, în regulamentele anterioare Regulamentului nr. 1059/83, dispoziția care corespunde articolului 17 din acest ultim regulament nu prevedea decât aplicarea unei sancțiuni unice constând în a retrage pur și simplu ajutorul, fără să prevadă expres posibilitatea de a reduce ajutorul acordat în cazul în care operatorul nu și-a îndeplinit o obligație prevăzută de aceste regulamente. Astfel, articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 2015/76 al Comisiei din 13 august 1976 privind contractele de stocare pentru vinul de masă, mustul de struguri și mustul de struguri concentrat (
JO L 221, p. 20
), precum și articolul 16 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 2600/79 al Comisiei din 23 noiembrie 1979 privind contractele de stocare pentru vinul de masă, mustul de struguri și mustul de struguri concentrat (
JO L 297, p. 15
) prevedeau că, „[c]u excepția cazurilor de forță majoră, dacă producătorul nu își îndeplinește obligațiile care îi revin conform contractului, ajutorul nu se mai acordă”.
În aceste condiții, trebuie să se constate că, prin adoptarea articolului 17 din Regulamentul nr. 1059/83, legiuitorul Uniunii a intenționat să introducă o distincție și o gradare a sancțiunilor între, pe de o parte, încălcarea obligațiilor identificate în mod limitativ, pentru care sancțiunea care trebuie aplicată consta în a retrage pur și simplu ajutorul, și, pe de altă parte, încălcări ale unor obligații contractuale sau normative mai puțin importante pentru care o reducere a ajutorului în funcție de gravitate constituia o sancțiune mai adecvată.
Rezultă din cele de mai sus că, astfel cum susțin în mod întemeiat FranceAgriMer, guvernul francez și Comisia, sancțiunea prevăzută la articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1059/83 are vocația de a se aplica în cazul urmăririi în justiție a unor abateri referitoare la condițiile de executare a contractului de stocare și care se dovedesc a fi mai puțin grave decât cele prevăzute la litera (a) a acestui articol 17 alineatul (1). În schimb, articolul 17 alineatul (1) litera (b) din regulamentul menționat nu poate fi aplicat pentru sancționarea unor vicii grave care afectează însăși validitatea contractului de stocare prezentat în sprijinul unei cereri de acordare a ajutorului pentru stocare, vicii care pun direct în discuție eligibilitatea producătorului pentru ajutoarele pentru stocare.
Atunci când nu este stabilită originea comunitară a mustului de struguri care face obiectul contractului de stocare prezentat în susținerea unei cereri de acordare a ajutoarelor, această împrejurare este suficientă în sine ca să împiedice ca acest contract să dea naștere unui ajutor pentru stocare potrivit Regulamentului nr. 822/87.
ii) Cu privire la posibilitatea de a aplica o sancțiune administrativă sau o măsură administrativă în temeiul Regulamentului nr. 2988/95
Trebuie să se stabilească de asemenea dacă, în lipsa unei sancțiuni prevăzute în reglementarea sectorială aplicabilă, o astfel de abatere, în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/95, poate, în temeiul acestui regulament, să conducă la aplicarea unei sancțiuni administrative sau, dacă este cazul, a unei măsuri administrative.
În această privință, trebuie amintit că, în contextul protecției intereselor financiare ale Uniunii, articolul 5 din Regulamentul nr. 2988/95 nu constituie un temei juridic suficient pentru aplicarea unei sancțiuni administrative, întrucât aplicarea unei sancțiuni impune ca, anterior comiterii abaterii în cauză, fie legiuitorul Uniunii să fi adoptat o reglementare sectorială care definește o astfel de sancțiune, fie, eventual, atunci când o astfel de reglementare nu a fost încă adoptată la nivelul Uniunii, dreptul statului membru pe teritoriul căruia a fost comisă această abatere să fi prevăzut aplicarea unei sancțiuni administrative (a se vedea în acest sens Hotărârile citate anterior SGS Belgium și alții, punctul 43, precum și ED & F Man Alcohols, punctul 47).
Rezultă că, în împrejurări precum cele din cauza principală, în lipsa din cadrul reglementării sectoriale și al reglementării naționale a dispoziției care prevede aplicarea unei sancțiuni, „abaterea” în cauză nu poate face obiectul unei „sancțiuni” în sensul articolului 5 din Regulamentul nr. 2988/95.
Problema care se pune, așadar, este dacă o asemenea abatere, în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/95, poate în schimb să conducă la aplicarea unei măsuri administrative în sensul articolului 4 din acest regulament.
Trebuie observat în această privință că, în cadrul politicii agricole comune, atunci când legiuitorul Uniunii stabilește condiții de eligibilitate pentru acordarea unui ajutor, excluderea determinată de nerespectarea uneia dintre aceste condiții nu reprezintă o sancțiune, ci simpla consecință a neîndeplinirii respectivelor condiții prevăzute de lege (a se vedea Hotărârea din 24 mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C-45/05, Rep., p. I-3997
, punctul 47, precum și Hotărârea din 24 mai 2012, Hehenberger, C-188/11, punctul 37).
Așadar, obligația de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat prin intermediul unei practici nelegale nu încalcă principiul legalității. Astfel, constatarea că au fost create în mod artificial condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din dreptul Uniunii face ca, în orice caz, avantajul primit să fie nejustificat și motivează, în consecință, obligația de a-l restitui (a se vedea în acest sens Hotărârea Emsland-Stärke, citată anterior, punctul 56, și Hotărârea din 4 iunie 2009, Pometon,
C-158/08, Rep., p. I-4695
, punctul 28).
Or, în ceea ce privește ajutoarele acordate de la bugetul Uniunii în cadrul politicii agricole comune, Curtea a avut deja ocazia să constate că orice exercitare de către statul membru a unei competențe de apreciere privind oportunitatea de a solicita restituirea ajutoarelor acordate în mod nejustificat sau ilegal ar fi incompatibilă cu obligația impusă autorităților administrative naționale de reglementarea Uniunii aplicabilă în aceste sectoare, de recuperare a ajutoarelor plătite în mod nejustificat sau ilegal (Hotărârea SGS Belgium și alții, citată anterior, punctul 50).
Rezultă că, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, în care abaterile constatate au drept consecință faptul că contractele de stocare nu puteau fi considerate valabil încheiate în vederea obținerii ajutoarelor pentru stocare în cauză, autoritățile naționale sunt obligate să aplice o măsură administrativă, în sensul articolului 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95, care constă în solicitarea rambursării acestor ajutoare primite în mod nejustificat.
În această privință, este necesar să se precizeze că, în împrejurări cum sunt cele din cauza principală, abaterile imputate privesc cea mai mare parte a mustului de struguri, deoarece, din cei 34408 hectolitri în cauză, 29821 de hectolitri proveneau direct sau indirect de la societatea Far Vini, societate inexistentă, în timp ce numai 4587 de hectolitri au fost furnizați corespunzător dispozițiilor legale de către societatea Cantine Trapizzo.
Pe de altă parte, din decizia de trimitere reiese că acești 4587 de hectolitri au făcut obiectul contractului de stocare care a condus la plata unei sume de 170391,31 euro la 10 martie 1998. Prin urmare, aceste cantități ar fi fost amestecate cu mustul de struguri furnizat de societatea Cantine Trapizzo, dar pentru care aceasta din urmă s-a aprovizionat ea însăși de la societatea Far Vini.
În asemenea împrejurări, în care mustul de struguri de origine comunitară nu a făcut obiectul, în mod izolat, al unuia dintre aceste contracte de stocare, aspect care revine instanței naționale să îl verifice, aceasta din urmă va putea, dacă este cazul, să conchidă că, în măsura în care mustul de struguri de origine comunitară a fost amestecat cu mustul de struguri de origine necomunitară, astfel încât acesta nu mai poate, la terminarea operațiunilor de concentrare, să fie identificat sau separat, aceste două contracte de stocare erau, în întregime, neconforme în raport cu condiția referitoare la originea comunitară a mustului de struguri concentrat.
Din aceasta ar rezulta că, după cum au susținut FranceAgriMer și guvernul francez, precum și Comisia în ședință, cele două contracte de stocare nu puteau da naștere în mod valabil dreptului la ajutoarele pentru stocare în discuție în litigiul principal, astfel încât autoritățile naționale sunt în drept să solicite rambursarea tuturor ajutoarelor care, astfel, au fost plătite în mod nejustificat către Vinifrance.
Ținând seama de cele de mai sus, trebuie să se răspundă la a doua parte a primei întrebări, precum și la întrebările a doua-a cincea că, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal:
—
articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1059/83 nu poate constitui un temei juridic în vederea sancționării unei încălcări de către producător a obligației prevăzute de Regulamentul nr. 822/87 conform căreia mustul de struguri care poate da naștere dreptului la un ajutor pentru stocare trebuie să fie de origine comunitară,
—
în lipsa atât în cadrul reglementării sectoriale, cât și al reglementării naționale a unei dispoziții care să prevadă aplicarea unei sancțiuni, abaterile în cauză nu pot face obiectul unei „sancțiuni” în sensul articolului 5 din Regulamentul nr. 2988/95 și
—
autoritățile naționale sunt obligate să aplice o măsură administrativă, în sensul articolului 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95, care constă în solicitarea rambursării tuturor ajutoarelor primite în mod nejustificat, dacă se stabilește, aspect care revine instanței naționale să îl verifice, că cele două contracte de stocare în discuție în litigiul principal au ca obiect fiecare, în parte sau în totalitate, must de struguri care nu poate fi considerat de origine comunitară și care a fost amestecat, în cadrul operațiunilor de concentrare și de stocare, cu must de struguri de origine comunitară.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

1)
Într-o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care inexistența societății considerate că a vândut mustul de struguri are drept consecință faptul că originea comunitară a acestuia din urmă nu poate fi stabilită, producătorul care a achiziționat respectivul must de struguri de la această societate nu poate, în orice caz, să beneficieze de un ajutor pentru stocare potrivit Regulamentului (CEE) nr. 822/87 al Consiliului din 16 martie 1987 privind organizarea comună a pieței vitivinicole, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 2253/88 al Consiliului din 19 iulie 1988.

2)
În împrejurări precum cele din litigiul principal:
—
articolul 17 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul (CEE) nr. 1059/83 al Comisiei din 29 aprilie 1983 privind contractele de stocare pentru vinul de masă, mustul de struguri, mustul de struguri concentrat și mustul de struguri concentrat rectificat, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2646/1999 al Comisiei din 15 decembrie 1999, nu poate constitui un temei juridic în vederea sancționării unei încălcări de către producător a obligației prevăzute de Regulamentul nr. 822/87, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 2253/88, conform căreia mustul de struguri care poate da naștere dreptului la un ajutor pentru stocare trebuie să fie de origine comunitară,
—
în lipsa atât în cadrul reglementării sectoriale, cât și al reglementării naționale a unei dispoziții care să prevadă aplicarea unei sancțiuni, abaterile în cauză nu pot face obiectul unei „sancțiuni” în sensul articolului 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene și
—
autoritățile naționale sunt obligate să aplice o măsură administrativă, în sensul articolului 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95, care constă în solicitarea rambursării tuturor ajutoarelor primite în mod nejustificat, dacă se stabilește, aspect care revine instanței naționale să îl verifice, că cele două contracte de stocare în discuție în litigiul principal au ca obiect fiecare, în parte sau în totalitate, must de struguri care nu poate fi considerat de origine comunitară și care a fost amestecat, în cadrul operațiunilor de concentrare și de stocare, cu must de struguri de origine comunitară.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.