CELEX: 62011CJ0670
Beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser
forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95
artikel 4 og 5
administrativ sanktion
administrativ foranstaltning
forordning (EØF) nr. 822/87
støtte til privat oplagring af koncentreret druemost
oprindelse i Fællesskabet
forordning (EØF) nr. 1059/83
langfristet oplagringskontrakt
artikel 2, stk. 2
artikel 17, stk. 1, litra b)
nedsættelse af støtten i forhold til overtrædelsens grovhed

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den fælles markedsordning for vin (
EFT L 84, s. 1
), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2253/88 af 19. juli 1988 (
EFT L 198, s. 35
, herefter »forordning nr. 822/87«), af Kommissionens forordning (EØF) nr. 1059/83 af 29. april 1983 om oplagringskontrakter for bordvin, druemost, koncentreret druemost og rektificeret koncentreret druemost (
EFT L 116, s. 77
), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2646/1999 af 15. december 1999 (
EFT L 324, s. 10
, herefter »forordning nr. 1059/83«), og af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (
EFT L 312, s. 1
).
Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), som er indtrådt i de rettigheder, der tilkommer Office national interprofessionnel des vins (Onivins), og Vinifrance SA (herefter »Vinifrance«) vedrørende tilbagesøgning af al den oplagringsstøtte, som sidstnævnte har modtaget.
I –

Retsforskrifter
A –
Forskrifterne vedrørende den fælles markedsordning for vin
1. Forordning nr. 822/87
Det fremgår af artikel 1 i og bilag I, punkt 6, til forordning nr. 822/87, at denne bl.a. regulerer koncentreret druemost, der defineres som den ikke-karamelliserede druemost, der fremstilles ved delvis dehydrering af druemost og »er produceret inden for Fællesskabet«.
Forordningens artikel 32, stk. 1 og 2, fastsætter:
»1.   Der indføres en støtteordning for privat oplagring af:
[...]
—
druemost, koncentreret druemost og rektificeret koncentreret druemost.
2.   Det er en betingelse for ydelse af de i stk. 1 omhandlede former for støtte, at der […] indgås en langfristet oplagringskontrakt med interventionsorganerne.«
2. Forordning nr. 1059/83
Det fremgår af artikel 1 i forordning nr. 1059/83, at forordningen indeholder gennemførelsesbestemmelser for indgåelsen af oplagringskontrakter.
Det anføres i tredje betragtning til denne forordning, at eftersom »kontrakterne indgås mellem interventionsorganerne og de producenter, som anmoder derom[;] [er det] nødvendigt at definere begrebet producent og under hensyntagen til de forpligtelser, vedkommende skal opfylde, kræve, at han er ejer af det produkt, som oplagres«.
Nævnte forordnings artikel 2 har følgende ordlyd:
»1.   Interventionsorganerne indgår kun kontrakter med enkelproducenter eller grupper af sådanne.
I denne forordning forstås ved producent enhver fysisk eller juridisk person eller enhver sammenslutning af sådanne, der forarbejder eller lader forarbejde
—
friske druer til druemost
—
druemost til koncentreret druemost eller til rektificeret koncentreret druemost
—
friske druer, druemost eller druemost i gæring til bordvin.
2.   En producent kan kun indgå kontrakt vedrørende et produkt, der er fremstillet af ham selv eller på hans ansvar, og som han stadig ejer.«
Samme forordnings artikel 12 fastsætter et fast beløb pr. dag og pr. hl for oplagringsstøtten, der gælder for hele Den Europæiske Union og bl.a. omfatter druemost.
Artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1059/83, bestemmer:
»Bortset fra tilfælde af force majeure
a)
ydes der ikke støtte, såfremt producenten ikke opfylder de forpligtelser, der påhviler ham i henhold til artikel 7, stk. 2, artikel 15, artikel 16, og i givet fald artikel 10, stk. 2
b)
nedsættes støtten, såfremt producenten ikke opfylder en af de forpligtelser, der påhviler ham i henhold til denne forordning eller til kontrakten, bortset fra de under litra a) nævnte, med et beløb, der fastsættes af den berørte myndighed i forhold til forseelsens karakter.«
B –
Forordning nr. 2988/95 om beskyttelse af Unionens finansielle interesser
Fjerde, femte og ottende betragtning til forordning nr. 2988/95 har følgende ordlyd:
»[F]or at gøre bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, mere effektiv er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af fællesskabspolitikken.
[D]e handlinger, der betragtes som uregelmæssigheder, samt de administrative foranstaltninger og sanktioner i den forbindelse fastsættes i retsreglerne på de enkelte områder i overensstemmelse med denne forordning.
[…]
[F]ællesskabsretten omfatter allerede administrative fællesskabssanktioner i forbindelse med den fælles landbrugspolitik; der bør også på andre områder indføres sådanne sanktioner.«
Denne forordnings artikel 1 fastsætter:
»1.   Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.
2.   Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
Det følger af nævnte forordnings artikel 2, stk. 3, at »[b]estemmelserne i fællesskabsretten fastlægger arten og omfanget af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af de pågældende regler i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, den indrømmede eller opnåede fordel og graden af ansvar.«
Samme forordnings artikel 4, der er indeholdt i afsnit II, har overskriften »Administrative foranstaltninger og sanktioner« og fastsætter:
»1.   Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
—
ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
[...]
2.   Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.
[...]
4.   Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 bestemmer:
»Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:
a)
betaling af en administrativ bøde
b)
betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente; dette supplerende beløb, som fastsættes efter en procentsats, der fastlægges i særregler, må ikke overstige, hvad der anses for strengt nødvendigt for at give det en afskrækkende virkning
c)
fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den pågældende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel
d)
udelukkelse fra eller tilbagekaldelse af en fordel i en senere periode end den, hvor uregelmæssigheden fandt sted
[...]«
II –

De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Selskabet Vinifrance beskæftiger sig med salg og driver mæglerforretning med uaftappet vin og koncentreret druemost. I december 1997 erhvervede dette selskab 34408 hektoliter druemost fra to italienske leverandører, selskaberne Cantine Trapizzo og Far Vini. Vinifrance fik denne druemost gjort koncentreret i Italien og oplagrede den i Frankrig på grundlag af to kontrakter om langfristet oplagring indgået med Onivins den 23. januar og den 4. februar 1998. Den første oplagringskontrakt omhandlede 8110 hektoliter koncentreret druemost leveret af selskabet Cantine Trapizzo, mens den anden kontrakt omhandlede 1215 hektoliter leveret af selskabet Far Vini. Vinifrance modtog på denne baggrund i henhold til artikel 32 i forordning nr. 822/87 henholdsvis den 10. marts og den 6. april 1998 oplagringsstøtte på 170391,31 EUR og 23 280,79 EUR.
I maj, juni og juli 2000 foretog Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) en kontrol hos Vinifrance, som godtgjorde, dels at selskabet Far Vini ikke havde eksisteret siden 1992, og at der ikke lå noget vinfirma på den adresse, der var anført på regningerne, dels at størsteparten af den druemost, som Vinifrance havde erhvervet af selskabet Cantine Trapizzo, i virkeligheden var blevet leveret til sidstnævnte af selskabet Far Vini.
I betragtning af, at selskabet Far Vini ikke havde eksisteret på det tidspunkt, hvor salgskontrakterne var blevet indgået, konkluderede ACOFA i sin rapport i det væsentlige, at der herskede tvivl om, hvorvidt den druemost, selskabet Far Vini havde leveret direkte eller indirekte, havde oprindelse i Fællesskabet, og hvorvidt Vinifrance var ejeren heraf. Derimod fandt ACOFA ikke anledning til at rejse tvivl om oprindelsen i Fællesskabet og ejerskabet for så vidt angår den druemost, som Vinifrance havde erhvervet af selskabet Cantine Trapizzo., men som sidstnævnte ikke havde fået leveret af selskabet Far Vini, dvs. en mængde, der, før den blev koncentreret, udgjorde 4587,8 hektoliter druemost ud af de omhandlede 34408 hektoliter.
Henset til rapporten fra ACOFA traf direktøren for Onivins den 23. december 2003 beslutning om tilbagesøgning af hele den oplagringsstøtte, som selskabet Vinifrance havde fået udbetalt, i det væsentlige på grundlag af, at sidstnævnte hverken havde kunnet bevise, at den druemost, som det direkte eller indirekte havde erhvervet af selskabet Far Vini, havde oprindelse i Fællesskabet, eller i øvrigt at det var ejer heraf.
Den 16. januar 2004 anlagde Vinifrance sag ved tribunal administratif de Montpellier med påstand om annullation af denne beslutning. Denne ret annullerede ved dom af 15. juni 2007 nævnte beslutning med den begrundelse, at Onivins ikke lovligt kunne kræve tilbagebetaling af hele støtten.
Ifølge tribunal administratif de Montpellier giver artikel 17, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1059/83 nemlig kun grundlag for at kræve delvis tilbagebetaling i forhold til grovheden af den af producenten begåede overtrædelse. Denne ret vurderede imidlertid, at de forseelser, som Vinifrance foreholdes, henhører under denne artikel 17. Den fastslog særligt, at klagepunktet om, at Vinifrance ikke kunne godtgøre sit ejerskab til druemosten og dennes oprindelse i Fællesskabet, kun var velbegrundet for en dels vedkommende og ikke for al den druemost, der var omhandlet af oplagringskontrakterne. Følgelig kendte denne ret Onivins beslutning ulovlig, fordi den krævede fuldstændig tilbagebetaling, herunder af den lovligt ydede del af støtten.
Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), som er indtrådt i de rettigheder, der tilkommer Onivins, appellerede denne dom til cour administrative d’appel de Marseille. Ved dom af 15. juni 2009 forkastede denne ret appellen bl.a. med den begrundelse, at tribunal administratif de Montpellier havde anvendt artikel 17, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1059/83 korrekt. Særligt vurderede den, at alene den omstændighed, at direktøren for Onivins havde krævet tilbagebetaling af hele støtten, herunder den del heraf, der vedrørte den druemost, som ACOFA ikke havde rejst tvivl om ejerskabet til, var tilstrækkelig til at fastslå, at denne beslutning under alle omstændigheder var behæftet med en retlig fejl.
FranceAgriMer, som er trådt i Viniflhors sted, iværksatte en kassationsanke af denne dom ved Conseil d’État, idet den navnlig gjorde gældende, at cour administrative d’appel de Marseille havde begået en retlig fejl dels ved at have fastslået, at hele den af Vinifrance modtagne støtte ikke kunne kræves tilbagebetalt ved den af direktøren for Onivins trufne beslutning, dels ved at udlede deraf, at nævnte beslutning skulle annulleres i sin helhed.
Ifølge FranceAgriMer henhører de konstaterede uregelmæssigheder nemlig ikke under artikel 17 i forordning nr. 1059/83. Da denne sektorspecifikke regulering ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om de påtalte uregelmæssigheder, i det konkrete tilfælde den omstændighed, at Vinifrance hverken havde bevist, at det var ejer af druemosten i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1059/83, eller at denne havde oprindelse i Fællesskabet, som krævet i henhold til forordning nr. 822/87, bør sådanne uregelmæssigheder medføre, at de oplagringskontrakter, som støtten blev udbetalt på grundlag af, anses for ugyldige, og bør være genstand for en foranstaltning, hvorved den uretmæssigt opnåede fordel tilbagekaldes. Således har FranceAgriMer gjort gældende, at Onivins på grundlag af forordning nr. 2988/95 lovligt havde kunnet kræve fuldstændig tilbagebetaling af den støtte til privat oplagring, som to gange var ydet Vinifrance. Subsidiært har dette interventionsorgan gjort gældende, at Onivins beslutning ikke skulle have været annulleret i sin helhed, men kun i det omfang, der derved krævedes tilbagebetaling af den del af støtten, for hvilken der ikke var rejst tvivl om, at forordningens betingelser var opfyldt.
På denne baggrund har Conseil d’État besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Når det viser sig, at en producent, som har fået tildelt EF-støtte til oplagring af koncentreret druemost mod at have indgået en oplagringskontrakt med det nationale interventionsorgan, har erhvervet druemosten fra et fiktivt eller ikke eksisterende selskab, og der herefter på hans ansvar er foretaget en koncentrering af druemosten før oplagringen heraf, kan han da anses for at være »ejer« af den koncentrerede druemost i den forstand, hvori udtrykket anvendes i bestemmelserne i artikel 2, stk. 2, i [...] forordning [...] nr. 1059/83 [...]? Finder samme forordnings artikel 17 anvendelse, når den oplagringskontrakt, der er indgået med det nationale interventionsorgan, er behæftet med en særligt alvorlig mangel, som navnlig består i, at det selskab, der har indgået kontrakten med det nationale interventionsorgan, ikke kan anses for at være ejer af den oplagrede vare?
2)
Når en sektorspecifik forordning, såsom [forordning nr. 822/87], har indført en ordning for EF-støtte uden nogen dertil knyttede sanktioner i tilfælde af tilsidesættelse af ordningens bestemmelser, finder [forordning nr. 2988/95] da anvendelse i tilfælde af en sådan tilsidesættelse?
3)
Når en økonomisk beslutningstager har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til en sektorspecifik EF-forordning, såsom forordning nr. 1059/83, såvel som de deri fastsatte betingelser for at modtage EF-støtte, og den sektorspecifikke forordning fastsætter en ordning med foranstaltninger eller sanktioner, således som det er tilfældet med nævnte forordnings artikel 17, finder denne ordning da anvendelse, således at den udelukker enhver anden EU-retlig ordning, selv når den pågældende tilsidesættelse skader Unionens finansielle interesser? Eller finder derimod alene den ordning vedrørende administrative foranstaltninger og sanktioner, der er fastsat i forordning nr. 2988/95, anvendelse i tilfælde af en sådan tilsidesættelse? Eller finder begge forordninger anvendelse?
4)
Såfremt både den sektorspecifikke forordning og forordning nr. 2988/95 finder anvendelse, hvorledes skal deres bestemmelser da sammenholdes, for at det kan afgøres, hvilke foranstaltninger og sanktioner der skal iværksættes?
5)
Når en økonomisk beslutningstager har tilsidesat flere EU-retlige bestemmelser, og nogle af disse tilsidesættelser falder inden for anvendelsesområdet for ordningen med foranstaltninger eller sanktioner i en sektorspecifik forordning, mens andre udgør uregelmæssigheder i den forstand, hvori udtrykket anvendes i forordning nr. 2988/95, finder da alene sidstnævnte forordning anvendelse?«
III –

Om de præjudicielle spørgsmål
A –
Om det første spørgsmåls første led
Med det første spørgsmåls første led ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en producent, der i en situation som den, der foreligger i hovedsagen, har erhvervet druemost fra et selskab, der fremtræder som sælger af druemosten, men ikke eksisterer, og det derfor ikke kan bevises, at druemosten har oprindelse i Fællesskabet, alligevel gyldigt kan indgå en oplagringskontrakt herom, henset til bl.a. betingelsen fastsat i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1059/83 om, at »han stadig ejer« denne druemost, og således på denne baggrund modtage en oplagringsstøtte i henhold til forordning nr. 822/87.
Hertil bemærkes, at selv om artikel 2 i forordning nr. 1059/83 ganske vist definerer begrebet »producent« i denne forordnings forstand og navnlig fordrer, at denne »ejer« druemosten for gyldigt at kunne indgå en oplagringskontrakt med interventionsorganet, der giver ham ret til oplagringsstøtte, definerer bestemmelsen ikke begrebet »ejer«.
Denne forordning fastsætter dog kun gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 822/87 om oplagringskontrakter, der kan give ret til at modtage oplagringsstøtte.
Som det med rette er blevet anført af FranceAgriMer og af Europa-Kommissionen, opstår spørgsmålet, om en erhvervsdrivende kan anses for at være »ejer« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1059/83, og følgelig kan indgå en oplagringskontrakt, der kan give ret til at modtage oplagringsstøtte, kun i tilfælde, hvor druemosten henhører under det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 822/87. Det er i denne henseende ubestridt, at det i henhold til de omhandlede regler kun er druemost med oprindelse i Fællesskabet, der kan give ret til en oplagringsstøtte som den ved forordningen fastsatte.
Det er ubestridt i hovedsagen, at Vinifrance ikke selv har produceret druemosten, men har erhvervet den i henhold til en købekontrakt. Det har imidlertid vist sig, at denne købekontrakt var blevet indgået med et selskab, som ikke eksisterede i retlig henseende på tidspunktet for kontraktens indgåelse, og at det derfor ikke kunne godtgøres, at den druemost, som dette selskab direkte eller indirekte havde leveret, havde oprindelse i Fællesskabet.
Under disse omstændigheder bemærkes, uafhængigt af spørgsmålet, om Vinifrance som »producent« retligt eller de facto ejede de omhandlede varer, at for så vidt som disse varer ikke kunne betragtes som druemost med oprindelse i Fællesskabet, kan en sådan erhvervsdrivende under alle omstændigheder ikke anses for at have erhvervet druemost, som henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 822/87, og som giver ham ret til at modtage oplagringsstøtte i henhold til denne forordning.
Henset til de foregående betragtninger skal det første spørgsmåls første led besvares med, at i en situation som den, der foreligger i hovedsagen, hvor et selskab, der fremtræder som sælger af druemost, ikke eksisterer, hvorfor det ikke kan bevises, at druemosten har oprindelse i Fællesskabet, kan den producent, der har erhvervet nævnte druemost af dette selskab, under alle omstændigheder ikke modtage oplagringsstøtte i henhold til forordning nr. 822/87.
B –
Om det første spørgsmåls andet led og om det andet, tredje, fjerde og femte spørgsmål
Med det første spørgsmåls andet led og med det andet, tredje, fjerde samt femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 17, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1059/83 skal fortolkes således, at den derved fastsatte ordning med sanktioner finder anvendelse i tilfælde, hvor en producent har modtaget oplagringsstøtte, selv om størsteparten af den druemost, der var genstand for de oplagringskontrakter, der blev fremlagt til støtte for anmodningerne om støtte, ikke havde oprindelse i Fællesskabet i modsætning til, hvad der kræves i forordning nr. 822/87. Herudover ønsker denne ret med de nævnte spørgsmål oplyst, om og i så fald i hvilket omfang bestemmelserne i forordning nr. 2988/95 kan udgøre en supplerende eller alternativ hjemmel for forfølgning af sådanne uregelmæssigheder.
1. Indlæggene for Domstolen
FranceAgriMer og den franske regering har i det væsentlige gjort gældende, at artikel 17 i forordning nr. 1059/83 ikke kan regulere forfølgning af uregelmæssigheder som dem, der er omhandlet i hovedsagen. Dels fastsætter denne artikels stk. 1, litra a), nemlig en ordning med sanktioner for tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af nogle af forordningens bestemmelser, der er udtømmende opregnet, men som ikke er omhandlet i hovedsagen. Dels fastsætter artikel 17, stk. 1, litra b), ganske vist en sanktion for tilsidesættelse af andre forpligtelser, der følger af denne forordning eller af oplagringskontrakter. Denne sanktion, som består i at nedsætte den ydede støtte i forhold til den begåede overtrædelses grovhed, kan ikke regulere så alvorlige mangler som manglende ejerskab til druemosten, hvilket udgør en tilsidesættelse af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1059/83, eller manglende bevis for oprindelse i Fællesskabet for så vidt angår den druemost, der er opnået oplagringsstøtte til, hvilket udgør en tilsidesættelse af en grundlæggende forpligtelse, der er uløseligt forbundet med tildeling af oplagringsstøtte som fastsat i forordning nr. 822/87.
Den franske regering er særligt af den opfattelse, at artikel 17 i forordning nr. 1059/83 fastsætter sanktioner, der har sammenhæng med opfyldelsen af oplagringskontrakter. De uregelmæssigheder, som er fremhævet i hovedsagen, vedrører imidlertid selve betingelserne for indgåelse af sådanne kontrakter og dermed gyldigheden af disse kontrakter, der er afgørende for tildeling af oplagringsstøtte.
Da der ikke er fastsat nogen sanktion i den gældende sektorspecifikke regulering, som i det foreliggende tilfælde er forordning nr. 822/87 og nr. 1059/83, mener FranceAgriMer og den franske regering, at forordning nr. 2988/95 kan finde anvendelse i det omfang, de påtalte tilsidesættelser udgør uregelmæssigheder i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i sidstnævnte forordnings artikel 1. De har i denne forbindelse anført, at Domstolen ganske vist tidligere har fastslået, at denne forordnings artikel 5 ikke kan anvendes som hjemmel til at pålægge en administrativ sanktion. De mener imidlertid, at nævnte forordnings artikel 4, idet den fastsætter det almindelige EU-retlige princip om pligt til tilbagebetaling af enhver uberettiget modtaget EF-støtte, kan udgøre hjemmelen for tilbagesøgning af hele den i hovedsagen omhandlede oplagringsstøtte.
Den polske regering er af den opfattelse, at når en sektorspecifik regulering ikke bestemmer, at der kan pålægges en sanktion som forfølgning af en uregelmæssighed, skal de sanktioner, der måtte være fastsat i national ret, anvendes. Således har denne regering anført, at pligten til at tilbagebetale en uberettiget modtaget støtte henhører under begrebet »administrativ foranstaltning« som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 2988/95 og ikke er til hinder for, at der foruden tilbagesøgning kan pålægges en administrativ sanktion.
Kommissionen har i første omgang gjort gældende, at for så vidt som de to konstaterede retlige tilsidesættelser kun vedrørte en del af den i hovedsagen omhandlede druemost, indebar det franske interventionsorgans beslutning om tilbagesøgning af den oplagringsstøtte, der blev ydet to gange, i virkeligheden to aspekter.
Ved denne beslutning tilbagesøges for det første den del af oplagringsstøtten, der har sammenhæng med de mængder druemost, for hvilke Vinifrance ikke havde kunnet bevise, at selskabet var »ejer«, og at den havde oprindelse i Fællesskabet. I denne forbindelse har Kommissionen anført, at det følger af Domstolens praksis, at en sådan tilbagesøgning blot er en konsekvens af, at det er fastslået, at de nødvendige betingelser for at drage fordel af Unionens retsregler ikke var opfyldt, hvilket gør den opnåede støtte uretmæssig og derfor begrunder en forpligtelse til at betale den tilbage.
For så vidt angår tilbagesøgningen af den del af støtten, der har sammenhæng med den druemost, som udelukkende hidrørte fra selskabet Cantine Trapizzo, og som der ikke var konstateret nogen tilsidesættelse af betingelserne for, har Kommissionen for det andet gjort gældende, at denne del af beslutningen bør udlægges som en sanktion. Denne har imidlertid ingen hjemmel hverken i forordning nr. 2988/95, i de sektorspecifikke forordninger nr. 822/87 og nr. 1059/83, eller i national ret.
Kommissionen har dog under retsmødet anført, at for så vidt som det, efter at druemosten var gjort koncentreret, ikke længere var muligt at skelne druemosten med oprindelse i Fællesskabet fra den uden oprindelse i Fællesskabet, er den herefter af den opfattelse, at hele oplagringsstøtten under sådanne omstændigheder skal tilbagesøges ved en administrativ foranstaltning.
2. Domstolens svar
a) Generelle bemærkninger om forordning nr. 2988/95
Der henvises til, at der ved artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 er indført generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten, og at formålet hermed er, som det fremgår af tredje betragtning til nævnte forordning, at bekæmpe handlinger, der skader Unionens finansielle interesser, på alle områder (dom af 24.6.2004, sag
C-278/02, Handlbauer, Sml. I, s. 6171
, præmis 31, og af 22.12.2010, sag
C-131/10, Corman, Sml. I, s. 14199
, præmis 36).
Således fremgår det af fjerde betragtning til forordning nr. 2988/95, at for at gøre bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, mere effektiv er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af Unionens politikker. Desuden følger det af femte betragtning til samme forordning, at de handlinger, der betragtes som uregelmæssigheder, samt de administrative foranstaltninger og sanktioner i den forbindelse, fastsættes i retsreglerne på de enkelte områder i overensstemmelse med forordning nr. 2988/95 (dom af 1.7.2004, sag
C-295/02, Gerken, Sml. I, s. 6369
, præmis 55).
Endvidere bemærkes, at EU-lovgiver på området for kontrol og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder begået med hensyn til EU-retten ved at vedtage forordning nr. 2988/95 har indført en række principper og stillet krav om, at samtlige forordninger på de enkelte områder som udgangspunkt skal overholde disse principper (jf. bl.a. dom af 11.3.2008, sag
C-420/06, Jager, Sml. I, s. 1315
, præmis 61, af 21.7.2011, sag
C-150/10, Beneo-Orafti, Sml. I, s. 6843
, præmis 69, og af 4.10.2012, sag C-669/11, ED & F Man Alcohols, præmis 45). Af denne forordning fremgår desuden, at den ligeledes finder anvendelse på de retsregler på de enkelte områder, der gjaldt ved denne forordnings ikrafttræden (jf. i denne retning dom af 17.7.1997, sag
C-354/95, National Farmers’ Union m.fl., Sml. I, s. 4559
, præmis 39).
Forordning nr. 2988/95 regulerer enhver situation vedrørende en »uregelmæssighed« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i forordningens artikel 1, dvs. en overtrædelse af en EU-retlig bestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade Unionens almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af den, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der hidrører fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Unionens regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.
I denne forbindelse bemærkes, at enhver »uregelmæssighed« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i denne forordnings artikel 1, kan medføre administrative foranstaltninger eller sanktioner (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, sag C-489/10, Bonda, præmis 33).
Ifølge artikel 4, stk. 1, første led, i forordning nr. 2988/95 medfører enhver uregelmæssighed i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel bl.a. i form af en forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb.
Når det drejer sig om forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder, begrænser i denne forordnings artikel 5 sig til at anføre, at disse kan medføre visse administrative sanktioner, som er opregnet i denne artikel (jf. dom af 28.10.2010, sag
C-367/09, SGS Belgium m.fl., Sml. I, s. 10761
, præmis 35).
Nævnte bestemmelse foreskriver ikke præcist, hvilken af de sanktioner, den opregner, der skal anvendes i tilfælde af en uregelmæssighed, der skader Unionens finansielle interesser (jf. dommen i sagen SGS Belgium m.fl., præmis 36, og dommen i sagen ED & F Man Alcohols, præmis 46).
Det fremgår nemlig af artikel 2 i forordning nr. 2998/95 og navnlig af dennes stk. 3, sammenholdt med femte og ottende betragtning til denne forordning, at det tilkommer EU-lovgiver at fastsætte regler for de enkelte sektorer, der indfører administrative sanktioner som dem, der allerede ved vedtagelsen af nævnte forordning eksisterede i forbindelse med den fælles landbrugspolitik (jf. dommen i sagen SGS Belgium m.fl., præmis 37).
Det følger af artikel 5, stk. 1, litra c) og d), i forordning nr. 2988/95, at fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den erhvervsdrivende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel, udgør en administrativ sanktion (jf. i denne retning Bonda-dommen, præmis 34). Ifølge Domstolens praksis kan en sådan sanktion, der ikke har karakter af en straf, imidlertid kun pålægges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel (jf. dom af 14.12.2000, sag
C-110/09, Emsland-Stärke, Sml. I, s. 11569
, præmis 56, af 11.7.2002, sag
C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Sml. I, s. 6453
, præmis 52, og af 6.4.2006, sag
C-274/04, ED & F Man Sugar, Sml. I, s. 3269
, præmis 15), og den kan følgelig ikke pålægges alene på grundlag af disse bestemmelser (jf. i denne retning dommen i sagen SGS Belgium m.fl., præmis 43).
b) Samspillet mellem de sektorspecifikke forordninger nr. 822/87 og nr. 1059/83 på den ene side og forordning nr. 2988/95 på den anden side
Det bemærkes, at kun oplagring af druemost med oprindelse i Fællesskabet kan danne grundlag for støtte inden for rammerne af den støtteordning for oplagring, der er indført ved forordning nr. 822/87. I henhold til denne forordnings artikel 32, stk. 2, er en sådan støtte desuden betinget af, at producenten og et eller flere interventionsorganer indgår en oplagringskontrakt, hvis gyldighed er en betingelse for at opnå nævnte støtte.
Manglende opfyldelse af betingelsen om, at druemosten skal have oprindelse i Fællesskabet, udgør en tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, som kan skade Unionens budget ved at afføde en uretmæssig udgift. En sådan tilsidesættelse henhører derfor under begrebet »uregelmæssighed« i den forstand, hvori det anvendes i artikel 1 i forordning nr. 2988/95.
i) Muligheden for at pålægge en sanktion på grundlag af artikel 17, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1059/83
Med hensyn til spørgsmålet, om der kan iværksættes forfølgning af en sådan »uregelmæssighed« i artikel 1 i forordning nr. 2988/95’s forstand på grundlag af artikel 17, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1059/83, som udgør en sektorspecifik regulering, bemærkes, at denne artikel 17, stk. 1, foreskriver to slags sanktioner.
For det første fastsætter denne forordnings artikel 17, stk. 1, litra a), at der ikke ydes støtte, såfremt producenten ikke opfylder de forpligtelser, der påhviler ham i henhold til samme forordnings artikel 7, stk. 2, artikel 15, 16 og i givet fald artikel 10, stk. 2. Disse forpligtelser, som ikke foreligger i hovedsagen, vedrører i det væsentlige betingelserne for opfyldelse af oplagringskontrakten mellem producenten og interventionsorganet, producentens eventuelle hindring af den kontrol, som dette organ kan foretage, samt selve betingelserne for oplagring af den druemost, der er grundlaget for nævnte kontrakt.
For det andet fastsætter nævnte artikel 17, stk. 1, i litra b), at for så vidt som producenten ikke opfylder andre forpligtelser, der påhviler ham i henhold til denne forordning eller til oplagringskontrakten, medfører tilsidesættelsen af disse forpligtelser, at støtten nedsættes i forhold til overtrædelsens grovhed.
I denne forbindelse bemærkes, at den bestemmelse, som svarede til artikel 17 i forordning nr. 1059/83, i de forudgående forordninger, kun fastsatte anvendelse af en enkelt sanktion, der ganske enkelt bestod i tilbagesøgning af støtten og ikke gav mulighed for at nedsætte den ydede støtte i tilfælde, hvor modtageren havde tilsidesat en forpligtelse i henhold til disse forordninger. Artikel 15, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2015/76 af 13. august 1976 om oplagringskontrakter for bordvin, druemost og koncentreret druemost (
EFT L 221, s. 20
) og artikel 16, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2600/79 af 23. november 1979 om oplagringskontrakter for bordvine, druemost og koncentreret druemost (
EFT L 297, s. 15
) fastsatte, at »bortset fra tilfælde af force majeure betales der ikke støtte, såfremt producenten ikke opfylder de forpligtelser, der påhviler ham ifølge kontrakten«.
Under disse omstændigheder må det fastslås, at EU-lovgiver med vedtagelsen af artikel 17 i forordning nr. 1059/83 har villet foretage en sondring og en graduering af sanktionerne for så vidt angår dels tilsidesættelse af nogle udtømmende opregnede forpligtelser, idet sanktionen herfor ganske enkelt skulle være tilbagesøgning af støtten, dels tilsidesættelse af forpligtelser, som følger af en kontrakt eller retsforskrifter og er mindre betydelige, idet en mere passende sanktion herfor ville være at nedsætte støtten i forhold til overtrædelsens grovhed.
Af de foregående betragtninger følger, at sanktionen fastsat i artikel 17, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1059/83, således som FranceAgriMer, den franske regering og Kommissionen med rette har gjort gældende, finder anvendelse på forfølgning af uregelmæssigheder, der vedrører betingelserne for opfyldelse af oplagringskontrakten og er mindre grove end dem, der er omhandlet i artikel 17, stk. 1, litra a). Derimod kan der ikke i henhold til nævnte forordnings artikel 17, stk. 1, litra b), pålægges sanktioner for alvorlige mangler vedrørende selve gyldigheden af en oplagringskontrakt, der er fremlagt som grundlag for en anmodning gom oplagringsstøtte, idet disse mangler uden videre rejser tvivl om producentens ret til oplagringsstøtten.
Når det ikke er bevist, at den druemost, der er genstand for en oplagringskontrakt, fremlagt som grundlag for en anmodning om oplagringsstøtte, har oprindelse i Fællesskabet, er denne omstændighed i sig selv til hinder for, at en sådan kontrakt gyldigt kan give ret til oplagringsstøtte i henhold til forordning nr. 822/87.
ii) Muligheden for at iværksætte en administrativ sanktion eller en administrativ foranstaltning på grundlag af forordning nr. 2988/95
Det skal endvidere afgøres, om der i tilfælde, hvor den gældende sektorspecifikke regulering ikke fastsætter nogen sanktion, kan iværksættes en administrativ sanktion eller i givet fald en administrativ foranstaltning på grundlag af forordning nr. 2988/95 for en uregelmæssighed i den forstand, hvori udtrykket anvendes i denne forordnings artikel 1.
I denne forbindelse bemærkes, at artikel 5 i forordning nr. 2998/95 ikke i forbindelse med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser udgør en tilstrækkelig hjemmel for at pålægge en administrativ sanktion, da det er nødvendigt for at kunne pålægge en sanktion, enten at EU-lovgiver har vedtaget en sektorspecifik regulering, som fastsætter en sådan sanktion eller, i givet fald en sådan regulering endnu ikke er blevet vedtaget på EU-plan, at lovgivningen i den medlemsstat, hvor uregelmæssigheden er blevet begået, har foreskrevet, at der kan pålægges en administrativ sanktion (jf. i denne retning dommen i sagen SGS Belgium m.fl., præmis 43, og i sagen ED & F Man Alcohols, præmis 47).
Heraf følger under omstændigheder som dem, der er omhandlet i hovedsagen, hvor der ikke er fastsat nogen sanktion i den sektorspecifikke regulering eller i den nationale lovgivning, at der ikke kan pålægges en sanktion i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 5 i forordning nr. 2998/95, for den omhandlede »uregelmæssighed«.
Herefter er spørgsmålet, om en sådan uregelmæssighed i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 1 i forordning nr. 2998/95, derimod kan give anledning til at iværksætte en administrativ foranstaltning i denne forordnings artikel 4’s forstand.
I denne forbindelse bemærkes, at når EU-lovgiver inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik fastsætter betingelser for udbetaling af støtte, er den præklusion, som en manglende overholdelse af en af disse betingelser medfører, ikke en sanktion, men alene en konsekvens af, at de i loven fastsatte betingelser ikke er blevet overholdt (jf. dom af 24.5.2007, sag
C-45/05, Maatschap Schonewille-Prins, Sml. I, s. 3997
, præmis 47, og af 24.5.2012, sag C-188/11, Hehenberger, præmis 37).
Således tilsidesætter forpligtelsen til at tilbagebetale en uberettiget opnået fordel ikke legalitetsprincippet. Konstateringen af, at de nødvendige betingelser for at drage fordel af EU-retten er blevet kunstigt skabt, gør under alle omstændigheder den opnåede fordel uretmæssig og begrunder derfor en forpligtelse til at betale den tilbage (jf. i denne retning dommen i Emsland-Stärke-sagen, præmis 56, og dom af 4.6.2009, sag
C-158/08, Pometon, Sml. I, s. 4695
, præmis 28).
Hvad angår støtte, der inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik ydes fra Unionens budget, har Domstolen dog allerede haft lejlighed til at fastslå, at det er uforeneligt med den pligt, som de nationale myndigheder i henhold til den gældende EU-lovgivning inden for disse sektorer har til at tilbagesøge støtte, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder, at en medlemsstat udøver et skøn med hensyn til, om det er hensigtsmæssigt eller ej at tilbagesøge støtte, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder (dommen i sagen SGS Belgium m.fl., præmis 50)
Heraf følger, at under omstændigheder som dem, der er omhandlet i hovedsagen, hvor de konstaterede uregelmæssigheder bevirker, at der ikke er indgået gyldige oplagringskontrakter, på grundlag af hvilke der kan opnås ret til den omtvistede oplagringsstøtte, er de nationale myndigheder forpligtede til at iværksætte en administrativ foranstaltning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 4, stk. 1, første led, i forordning nr. 2998/95, der består i at kræve denne uberettiget modtagne støtte tilbagebetalt.
Det skal præciseres med hensyn til de omstændigheder, der er omhandlet i hovedsagen, at de påtalte uregelmæssigheder vedrørte størsteparten af druemosten, eftersom 29821 hektoliter ud af de omhandlede 34408 hektoliter direkte eller indirekte hidrørte fra selskabet Far Vini, som ikke eksisterede, mens alene 4587 hektoliter var blevet leveret forskriftsmæssigt af selskabet Cantine Trapizzo.
Desuden fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at disse 4587 hektoliter var genstand for en oplagringskontrakt, på grundlag af hvilken der blev udbetalt 170391,31 EUR den 10. marts 1998. Således blev denne mængde blandet med den druemost, som blev leveret af selskabet Cantine Trapizzo, men som sidstnævnte selv havde fået leveret af selskabet Far Vini.
Under sådanne omstændigheder, hvor druemosten med oprindelse i Fællesskabet ikke i sig selv har været genstand for en af de to oplagringskontrakter, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve, vil sidstnævnte i givet fald kunne fastslå, at for så vidt som den druemost, der har oprindelse i Fællesskabet, er blevet blandet med druemosten uden oprindelse i Fællesskabet, således at det, efter at druemosten var blevet gjort koncentreret, ikke længere er muligt at udpege eller udskille denne, er disse to oplagringskontrakter ulovlige i deres helhed, henset til betingelsen om, at den omhandlede druemost skal have oprindelse i Fællesskabet.
Heraf følger i lighed med, hvad FranceAgriMer og den franske regering har gjort gældende, og hvad Kommissionen anførte under retsmødet, at de to oplagringskontrakter ikke kan udgøre et gyldigt grundlag for retten til den oplagringsstøtte, der er omhandlet i hovedsagen, hvorfor de nationale myndigheder med rette kan kræve den støtte, der således er udbetalt med urette til Vinifrance, tilbagebetalt i dens helhed.
Henset til de foregående betragtninger skal det første spørgsmåls andet led og det andet, tredje, fjerde samt femte spørgsmål under omstændigheder som dem, der er omhandlet i hovedsagen, besvares således:
—
Artikel 17, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1059/83 kan ikke udgøre det retlige grundlag for at pålægge en sanktion for en producents tilsidesættelse af den forpligtelse, der er fastsat i forordning nr. 822/87, hvorefter den druemost, der kan danne grundlag for oplagringsstøtte, skal have oprindelse i Fællesskabet.
—
Når der ikke er fastsat nogen sanktion i hverken den sektorspecifikke regulering eller i den nationale lovgivning, kan der ikke pålægges en »sanktion« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 5 i forordning nr. 2998/95, for de omhandlede uregelmæssigheder.
—
For så vidt som det godtgøres, at to oplagringskontrakter, der er omhandlet i hovedsagen, begge helt eller delvist vedrørte druemost, som ikke kan anses for at have oprindelse i Fællesskabet, og som i forbindelse med, at den blev gjort koncentreret og blev oplagret, blev blandet med druemost med oprindelse i Fællesskabet, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve, har de nationale myndigheder pligt til at anvende en administrativ foranstaltning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 4, stk. 1, første led, i forordning nr. 2998/95, der består i at kræve den uberettiget modtagne støtte tilbagebetalt i dens helhed.
IV –

Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1)
I en situation som den, der foreligger i hovedsagen, hvor et selskab, der fremtræder som sælger af druemost, ikke eksisterer, hvorfor det ikke kan bevises, at druemosten har oprindelse i Fællesskabet, kan den producent, der har erhvervet nævnte druemost hos dette selskab, under alle omstændigheder ikke modtage oplagringsstøtte i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den fælles markedsordning for vin, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2253/88 af 19. juli 1988.

2)
Under omstændigheder som dem, der er omhandlet i hovedsagen,
—
kan artikel 17, stk. 1, litra b), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1059/83 af 29. april 1983 om oplagringskontrakter for bordvin, druemost, koncentreret druemost og rektificeret koncentreret druemost, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2646/1999 af 15. december 1999, ikke udgøre det retlige grundlag for at pålægge en sanktion for en producents tilsidesættelse af den forpligtelse, der er fastsat i forordning nr. 822/87, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2253/88, hvorefter den druemost, der kan danne grundlag for oplagringsstøtte, skal have oprindelse i Fællesskabet
—
kan der ikke pålægges en »sanktion« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 5 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, for de omhandlede uregelmæssigheder, når der ikke er fastsat nogen sanktion i hverken den sektorspecifikke regulering eller i den nationale lovgivning
—
har de nationale myndigheder pligt til at anvende en administrativ foranstaltning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 4, stk. 1, første led, i forordning nr. 2998/95, der består i at kræve den uberettiget modtagne støtte tilbagebetalt i dens helhed, for så vidt som det godtgøres, at to oplagringskontrakter, der er omhandlet i hovedsagen, begge helt eller delvist vedrørte druemost, som ikke kan anses for at have oprindelse i Fællesskabet, og som i forbindelse med, at den blev gjort koncentreret og blev oplagret, blev blandet med druemost med oprindelse i Fællesskabet, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.