CELEX: 62011CJ0417
Impugnazione
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità per tener conto della situazione in Costa d’Avorio
Congelamento di capitali
Articolo 296 TFUE
Obbligo di motivazione
Diritti della difesa
Diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo
Diritto al rispetto della proprietà

Con la sua impugnazione il Consiglio dell’Unione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea dell’8 giugno 2011, Bamba/Consiglio (T-86/11, non ancora pubblicata nella Raccolta; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui quest’ultimo ha annullato la decisione 2011/18/PESC del Consiglio, del 14 gennaio 2011, recante modifica della decisione 2010/656/PESC del Consiglio che proroga le misure restrittive nei confronti della Costa d’Avorio (
GU L 11, pag. 36
), nonché il regolamento (UE) n. 25/2011 del Consiglio, del 14 gennaio 2011, recante modifica del regolamento (CE) n. 560/2005 che istituisce misure restrittive specifiche nei confronti di determinate persone ed entità per tenere conto della situazione in Costa d’Avorio (
GU L 11, pag. 1
) (in prosieguo, rispettivamente: la «decisione controversa» ed il «regolamento controverso», nonché, congiuntamente, gli «atti controversi»), nei limiti in cui tali due atti riguardano la sig.ra Bamba.
Contesto normativo e fatti
La sig.ra Bamba è cittadina della Repubblica della Costa d’Avorio.
Il 15 novembre 2004 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1572 (2004) con cui ha affermato, segnatamente, che la situazione in Costa d’Avorio continuava a mettere a rischio la pace e la sicurezza internazionali nella regione e ha deciso di imporre talune misure restrittive nei confronti di tale paese.
L’articolo 14 della risoluzione 1572 (2004) istituisce un comitato (in prosieguo: il «comitato delle sanzioni») incaricato, in particolare, di designare le persone e le entità oggetto delle misure restrittive in materia di viaggi e di congelamento di capitali, di attività finanziarie e di risorse economiche previste dai punti 9 e 11 di detta risoluzione e di mantenerne un elenco aggiornato. La sig.ra Bamba non è mai stata identificata dal comitato delle sanzioni quale persona cui avrebbero dovuto applicarsi tali misure.
Il 13 dicembre 2004, ritenendo che fosse necessaria un’azione della Comunità europea al fine di attuare la risoluzione 1572 (2004), il Consiglio ha adottato la posizione comune 2004/852/PESC, concernente misure restrittive nei confronti della Costa d’Avorio (
GU L 368, pag. 50
).
Il 12 aprile 2005, ritenendo che fosse necessario un regolamento per attuare a livello comunitario le misure descritte nella posizione comune 2004/852, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 560/2005, che istituisce misure restrittive specifiche nei confronti di determinate persone ed entità per tener conto della situazione in Costa d’Avorio (
GU L 95, pag. 1
).
La posizione comune 2004/852 è stata prorogata e modificata in più occasioni, e successivamente abrogata e sostituita dalla decisione 2010/656/PESC del Consiglio, del 29 ottobre 2010, che proroga le misure restrittive nei confronti della Costa d’Avorio (
GU L 285, pag. 28
).
Il 31 ottobre e il 28 novembre 2010 si sono svolte le elezioni per la designazione del presidente della Repubblica della Costa d’Avorio.
Il 3 dicembre 2010 il rappresentante speciale del segretario generale delle Nazioni Unite per la Costa d’Avorio ha certificato il risultato definitivo del secondo turno delle elezioni presidenziali, proclamato dal presidente della Commissione elettorale indipendente il 2 dicembre 2010, che conferma il sig. Alassane Ouattara quale vincitore delle elezioni presidenziali.
Il 13 dicembre 2010 il Consiglio ha sottolineato l’importanza delle elezioni presidenziali del 31 ottobre e 28 novembre 2010 per il ritorno della Costa d’Avorio alla pace e alla stabilità e ha affermato che la volontà espressa sovranamente dal popolo ivoriano doveva imperativamente essere rispettata. Esso ha inoltre preso atto delle conclusioni del rappresentante speciale del segretario generale delle Nazioni Unite per la Costa d’Avorio nell’ambito del suo mandato di certificazione e si è congratulato con il sig. Ouattara per la sua elezione alla presidenza della Repubblica della Costa d’Avorio.
Il 17 dicembre 2010 il Consiglio europeo ha esortato tutti i leader ivoriani civili e militari che non l’avessero ancora fatto a riconoscere l’autorità del presidente democraticamente eletto, sig. Ouattara. Esso ha affermato la determinazione dell’Unione europea ad adottare sanzioni mirate nei confronti di coloro che continuassero ad ostacolare il rispetto della volontà sovranamente espressa dal popolo ivoriano.
Al fine di imporre misure restrittive in materia di viaggi nei confronti di determinate persone che, seppure non designate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o dal comitato delle sanzioni, ostacolano i processi di pace e di riconciliazione nazionale in Costa d’Avorio, in particolare che minacciano il buon esito del processo elettorale, il Consiglio ha adottato la decisione 2010/801/PESC del 22 dicembre 2010, recante modifica della decisione 2010/656 del Consiglio (
GU L 341, pag. 45
). L’elenco di tali persone figura nell’allegato II della decisione 2010/656.
Il 14 gennaio 2011 il Consiglio ha adottato la decisione controversa.
I considerando 2-7 di tale decisione recitano quanto segue:
«(2)
Il 13 dicembre 2010 il Consiglio ha sottolineato l’importanza delle elezioni presidenziali del 31 ottobre e 28 novembre 2010 per il ritorno della Costa d’Avorio alla pace e alla stabilità e ha affermato che la volontà espressa sovranamente dal popolo ivoriano deve imperativamente essere rispettata.
(3)
Il 17 dicembre 2010 il Consiglio europeo ha esortato tutti i leader ivoriani civili e militari che non l’abbiano ancora fatto a riconoscere l’autorità del presidente democraticamente eletto, Alassan Ouattara.
(4)
Il 22 dicembre 2010 il Consiglio ha adottato la decisione [2010/801] al fine di imporre restrizioni sui viaggi nei confronti di quanti ostacolano i processi di pace e di riconciliazione nazionale, in particolare coloro che minacciano il buon esito del processo elettorale.
(5)
L’11 gennaio 2011 il Consiglio ha adottato la decisione 2011/17/PESC, che modifica la decisione [2010/656] al fine di inserire altre persone nell’elenco delle persone soggette a restrizioni sui viaggi.
(6)
Tenuto conto della gravità della situazione in Costa d’Avorio, dovrebbero essere imposte misure restrittive aggiuntive nei confronti di tali persone.
(7)
Inoltre, l’elenco delle persone soggette a misure restrittive riportato nell’allegato II della decisione [2010/656] dovrebbe essere modificato e le informazioni relative a talune persone dell’elenco dovrebbero essere aggiornate».
Ai sensi dell’articolo 1 della decisione controversa:
«La decisione [2010/656] è così modificata:
1)
l’articolo 5 è sostituito dal seguente:
“
Articolo 5
1.   Tutti i fondi e le risorse economiche posseduti o controllati direttamente o indirettamente:
(…)
b)
dalle persone o dalle entità di cui all’allegato II, non incluse nell’elenco contenuto nell’allegato I, che ostacolano i processi di pace e di riconciliazione nazionale e, in particolare, minacciano il buon esito del processo elettorale, o detenuti da entità possedute o controllate, direttamente o indirettamente, da dette persone o da persone che agiscono per loro conto o sotto la loro direzione,
sono congelati.
2.   Nessun fondo, attività finanziaria o risorsa economica è messo a disposizione né va a beneficio, direttamente o indirettamente, delle persone o delle entità di cui al paragrafo 1.
(…)”.
2)
l’articolo 10 è sostituito dal seguente:
“
Articolo 10
(…)
3.   Le misure di cui (…) all’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), sono riesaminate periodicamente e almeno ogni dodici mesi. Esse cessano di applicarsi alle persone o alle entità interessate se il Consiglio stabilisce, secondo la procedura di cui all’articolo 6, paragrafo 2, che le condizioni necessarie alla loro applicazione non sono più soddisfatte”».
L’articolo 2 della decisione controversa dispone quanto segue:
«L’allegato II della decisione [2010/656] è sostituito dall’allegato della presente decisione».
Il 14 gennaio 2011 il Consiglio ha altresì adottato il regolamento controverso.
I considerando 1 e 4 di tale regolamento dispongono quanto segue:
«(1)
La decisione [2010/656], come modificata [dalla decisione controversa], dispone l’adozione di misure restrittive nei confronti di determinate persone non designate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o dal comitato delle sanzioni, ma che ostacolano i processi di pace e di riconciliazione in Costa d’Avorio e, in particolare, che minacciano il buon esito del processo elettorale, nonché nei confronti delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi posseduti o controllati da tali persone e delle persone, delle entità o degli organismi che agiscono per loro conto o sotto la loro direzione.
(…)
(4)
La competenza a modificare gli elenchi di cui agli allegati I e IA del regolamento [n. 560/2005] dovrebbe essere esercitata dal Consiglio, tenuto conto della specifica minaccia per la pace e la sicurezza internazionali rappresentata dalla situazione in Costa d’Avorio e al fine di assicurare la coerenza con il processo di modifica e revisione degli allegati I e II della decisione [2010/656]».
Ai termini dell’articolo 1 del regolamento controverso:
«Il regolamento (CE) n. 560/2005 è così modificato:
1)
l’articolo 2 è sostituito dal seguente:
“(…)
5.   Nell’allegato IA figurano le persone fisiche o giuridiche, le entità e gli organismi di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), della decisione [2010/656], come modificata.”.
(…)
7)
è inserito l’articolo seguente:
“Articolo 11 bis
(…)
2.   Qualora decida di applicare a una persona fisica o giuridica, a un’entità o a un organismo le misure di cui all’articolo 2, paragrafo 1, il Consiglio modifica di conseguenza l’allegato IA.
3.   Il Consiglio trasmette la sua decisione e i motivi dell’inserimento nell’elenco alla persona fisica o giuridica, all’entità o all’organismo di cui ai paragrafi 1 e 2 direttamente, se l’indirizzo è noto, o mediante la pubblicazione di un avviso, dando alla persona fisica o giuridica, all’entità o all’organismo la possibilità di formulare osservazioni.
4.   Qualora siano presentate osservazioni o siano addotte nuove prove sostanziali, il Consiglio riesamina la decisione e ne informa opportunamente la persona fisica o giuridica, l’entità o l’organismo.
(…)
6.   L’elenco di cui all’allegato IA è riesaminato periodicamente e almeno ogni dodici mesi”;
(…)
10)
il testo di cui all’allegato I è inserito nel regolamento (…) n. 560/2005 come allegato IA».
Con gli atti controversi il Consiglio ha inserito, per la prima volta, il nome della sig.ra Bamba tra quelli delle persone assoggettate alle misure restrittive di congelamento dei capitali. Al punto 6 della tabella A dell’allegato II della decisione 2010/656, come modificata dalla decisione controversa, e al punto 6 dell’allegato IA del regolamento n. 560/2005, come modificato dal regolamento controverso, tale inserimento è stato corredato dalla seguente motivazione: «Direttrice del gruppo editoriale Cyclone cui fa capo la testata
Le temps
– Ostruzione del processo di pace e di riconciliazione mediante istigazione pubblica all’odio e alla violenza ed implicazione in campagne di disinformazione sulle elezioni presidenziali del 2010».
Il 18 gennaio 2011 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone e delle entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2010/656 e dal regolamento n. 560/2005 (
GU C 14, pag. 8
; in prosieguo: l’«avviso pubblicato il 18 gennaio 2011»). In detto avviso, il Consiglio ricorda di avere stabilito che le persone ed entità che figurano nell’allegato II della decisione 2010/656, come modificata dalla decisione controversa, e nell’allegato IA del regolamento n. 560/2005, come modificato dal regolamento controverso, dovevano essere incluse nell’elenco delle persone ed entità che sono oggetto delle misure restrittive contemplate da tali atti. Inoltre, esso richiama l’attenzione di tali persone ed entità sulla possibilità di presentare una richiesta alle autorità competenti dello Stato membro interessato al fine di ottenere un’autorizzazione a utilizzare i capitali congelati per soddisfare bisogni fondamentali o per effettuare pagamenti specifici. Esso precisa, peraltro, che le persone ed entità di cui trattasi possono presentargli una richiesta volta ad ottenere il riesame della decisione che le include negli elenchi in questione, unitamente ai documenti giustificativi. Esso ricorda infine la possibilità di presentare ricorso contro la sua decisione «dinanzi al Tribunale dell’Unione europea conformemente alle condizioni stabilite all’articolo 275, secondo comma, [TFUE] e all’articolo 263, quarto e sesto comma, [TFUE]».
Il procedimento di primo grado e la sentenza impugnata
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 14 febbraio 2011, la sig.ra Bamba ha proposto un ricorso di annullamento avverso gli atti controversi, nei limiti in cui la riguardano.
La Commissione europea è stata ammessa ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
A sostegno del suo ricorso, la sig.ra Bamba ha invocato due motivi.
Il primo di tali motivi, vertente su una violazione dei diritti della difesa e del diritto ad un ricorso effettivo, si articolava in tre capi, dei quali il secondo riguardava il fatto che gli atti controversi non prevedono la comunicazione di una motivazione circostanziata dell’inserimento della sig.ra Bamba negli elenchi di cui trattasi.
Ai punti 38-57 della sentenza impugnata il Tribunale ha esaminato questo secondo capo. Dopo aver dichiarato, ai punti 41 e 42 di detta sentenza, che sia la decisione 2010/656 sia il regolamento n. 560/2005 prevedono che alle persone, alle entità e agli organismi destinatari di misure restrittive debbano essere comunicati i motivi del loro inserimento negli elenchi di cui all’allegato II di detta decisione e all’allegato IA di detto regolamento, il Tribunale ha verificato se, nel caso di specie, tali motivi fossero stati comunicati alla sig.ra Bamba in modo da consentirle di esercitare i suoi diritti della difesa ed il suo diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo.
Ai punti 47 e 48 della sentenza impugnata il Tribunale ha ricordato la giurisprudenza rilevante relativa al contenuto dell’obbligo di motivazione di un atto del Consiglio che impone misure restrittive quali quelle di cui trattasi nel caso di specie. Successivamente esso ha dichiarato, ai punti 49-51 di detta sentenza, che sia i motivi esposti ai considerando 6 e 7 della decisione controversa ed al considerando 4 del regolamento controverso, relativi alla gravità della situazione in Costa d’Avorio e alla minaccia concreta che essa rappresentava per la pace e la sicurezza internazionali, sia quelli esposti al punto 6 della tabella A dell’allegato II della decisione 2010/656 nonché al punto 6 della tabella A dell’allegato IA del regolamento n. 560/2005 in relazione alla sig.ra Bamba, e menzionati al punto 20 della presente sentenza, corrispondevano a «considerazioni vaghe e generiche» e non invece a «motivi specifici e concreti per cui [il Consiglio riteneva], nell’esercizio del suo potere discrezionale, che la [sig.ra Bamba dovesse] essere oggetto delle misure restrittive controverse».
Il Tribunale ha considerato, in particolare, al punto 52 della sentenza impugnata, quanto segue:
«(…) l’indicazione secondo cui la [sig.ra Bamba] è direttrice del gruppo editoriale Cyclone, cui fa capo la testata
Le temps
, non è una circostanza atta a motivare in maniera sufficiente e specifica l’adozione nei suoi confronti degli atti impugnati. Tale indicazione non consente infatti di comprendere perché la [sig.ra Bamba] avrebbe [ostacolato] il processo di pace e di riconciliazione mediante l’istigazione pubblica all’odio e alla violenza e la sua implicazione in campagne di disinformazione sulle elezioni presidenziali del 2010. Non è infatti stato indicato alcun elemento concreto che possa essere addebitato alla [sig.ra Bamba] e che possa giustificare le misure in questione».
Il Tribunale ha aggiunto, al punto 53 della sentenza impugnata, che nessun elemento consentiva di ritenere che, nelle circostanze del caso di specie, la pubblicazione dettagliata delle censure nei confronti della sig.ra Bamba si sarebbe posta in contrasto con le ragioni imperative d’interesse generale relative alla sicurezza dell’Unione e dei suoi Stati membri o alla condotta delle loro relazioni internazionali, o avrebbe leso gli interessi legittimi della sig.ra Bamba, in quanto poteva nuocere gravemente alla sua reputazione. Del resto il Consiglio non ne avrebbe invocato alcuno.
Al punto 54 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che non era stata comunicata alla sig.ra Bamba alcuna motivazione supplementare dopo l’adozione degli atti controversi, né durante il procedimento dinanzi al Tribunale. Il Consiglio si sarebbe limitato, durante la fase scritta, a ricordare che la sig.ra Bamba era stata inclusa negli elenchi delle persone assoggettate a misure restrittive a causa della «sua responsabilità per la campagna di disinformazione e di istigazione alla violenza intercomunitaria in Costa d’Avorio», aggiungendo che essa era «uno dei collaboratori principali» del sig. Laurent Gbagbo e che si trattava della sua «seconda moglie». Tuttavia, in udienza il Consiglio avrebbe indicato al Tribunale che non era tale ultima qualità ad aver giustificato l’inserimento della sig.ra Bamba negli elenchi suddetti.
Al punto 55 della sentenza impugnata il Tribunale ha del pari sottolineato che il fatto che la sig.ra Bamba non abbia chiesto al Consiglio, successivamente alla pubblicazione degli atti controversi o dell’avviso del 18 gennaio 2011, di comunicarle i motivi specifici e concreti del suo inserimento nell’elenco in parola era irrilevante nel caso di specie, dato che l’obbligo di motivazione incombeva al Consiglio e quest’ultimo doveva assolverlo nel momento in cui era stato disposto tale inserimento, o, quantomeno, il più rapidamente possibile dopo detta decisione.
Il Tribunale ha concluso, al punto 56 della sentenza impugnata, che la motivazione degli atti controversi non aveva consentito alla sig.ra Bamba di contestarne la validità dinanzi ad esso e a quest’ultimo di esercitare il suo controllo sulla loro legittimità.
Non ritenendo necessario esaminare gli altri capi del primo motivo, né il secondo motivo, il Tribunale ha pertanto annullato tali atti nei limiti in cui riguardavano la sig.ra Bamba.
Le conclusioni delle parti in sede di impugnazione
Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
—
annullare la sentenza impugnata;
—
pronunciarsi in via definitiva sulle questioni oggetto dell’impugnazione in esame e respingere il ricorso in quanto infondato, e
—
condannare la sig.ra Bamba alle spese sostenute dal Consiglio in primo grado nonché nell’ambito dell’impugnazione in esame.
La sig.ra Bamba chiede che la Corte voglia:
—
dichiarare l’impugnazione irricevibile;
—
respingere la medesima, e
—
condannare il Consiglio alle spese in applicazione degli articoli 69 e seguenti del regolamento di procedura della Corte.
La Repubblica francese, ammessa ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio con ordinanza del Presidente della Corte del 9 gennaio 2012, chiede che la Corte voglia accogliere l’impugnazione del Consiglio.
Sull’impugnazione
L’impugnazione si articola in due motivi. In via principale, il Consiglio invoca un motivo fondato sull’errore di diritto che il Tribunale avrebbe commesso dichiarando che la motivazione contenuta negli atti controversi non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE. In subordine, esso solleva un motivo con cui afferma che il Tribunale ha commesso un errore di diritto quando, valutando l’osservanza nella fattispecie dell’obbligo di motivazione, non ha preso in considerazione il contesto, ben noto alla sig.ra Bamba, in cui sono stati adottati gli atti controversi.
Sulla ricevibilità
La sig.ra Bamba sostiene che i due motivi di impugnazione sono irricevibili dal momento che si fondano su argomenti fattuali nuovi. Essa deduce che, avvalendosi di questi due motivi, vertenti su errori di diritto, il Consiglio ha in realtà «strumentalizzato» la presente impugnazione al fine di offrire alla Corte elementi fattuali, fondati su articoli giornalistici, che non sono stati in precedenza sottoposti né alla sua attenzione né a quella del Tribunale e che, di conseguenza, non sono mai stati discussi in contraddittorio dinanzi a quest’ultimo.
Al riguardo si deve ricordare che, in forza dell’articolo 58 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, un’impugnazione dinanzi ad essa deve limitarsi ai motivi di diritto.
In sede d’impugnazione la competenza della Corte è limitata alla valutazione della soluzione giuridica che è stata fornita a fronte dei motivi discussi dinanzi al giudice di primo grado. Pertanto, la Corte, nell’ambito di siffatto procedimento, è competente unicamente ad esaminare se l’argomentazione contenuta nell’impugnazione individui un errore di diritto che vizi la sentenza impugnata (v., in tal senso, sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione,
C-352/98 P, Racc. pag. I-5291
, punto 35; del 30 settembre 2003, Eurocoton e a./Consiglio,
C-76/01 P, Racc. pag. I-10091
, punto 47, nonché del 21 febbraio 2008, Commissione/Girardot,
C-348/06 P, Racc. pag. I-833
, punto 49).
La questione della portata dell’obbligo di motivazione di un atto adottato da un’istituzione dell’Unione costituisce una questione di diritto soggetta al controllo della Corte nel contesto di un procedimento d’impugnazione (v., in tal senso, sentenze del 20 novembre 1997, Commissione/V,
C-188/96 P, Racc. pag. I-6561
, punto 24, nonché del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione,
C-189/02 P, C-202/02 P, da C-205/02 P a C-208/02 P e C-213/02 P, Racc. pag. I-5425
, punto 453).
Nel caso di specie risulta inequivocabilmente dall’impugnazione che, attraverso i suoi due motivi, il Consiglio censura, in sostanza, l’errore di diritto che il Tribunale avrebbe commesso in relazione all’articolo 296 TFUE, dichiarando insufficiente la motivazione contenuta negli atti controversi per quanto riguarda l’inserimento della sig.ra Bamba negli elenchi di cui all’allegato II della decisione 2010/656 e all’allegato IA del regolamento n. 560/2005.
Ne consegue che i motivi dell’impugnazione sono ricevibili.
Nel merito
Argomenti delle parti
Nell’ambito del primo motivo, che esso invoca a titolo principale, il Consiglio, sostenuto dalla Repubblica francese, deduce che, contrariamente a quanto il Tribunale ha dichiarato al punto 54 della sentenza impugnata, la motivazione contenuta negli atti controversi è sufficiente.
Da un lato, esso afferma che i considerando 2, 4, 6 e 7 della decisione controversa così come il considerando 4 del regolamento controverso contengono una descrizione circostanziata della situazione, particolarmente grave, in Costa d’Avorio, che ha giustificato le misure adottate nei confronti delle persone incluse negli elenchi allegati a tali atti.
Dall’altro, il Consiglio sostiene che, contrariamente a quanto affermato al punto 51 della sentenza impugnata, le indicazioni riportate, per quanto riguarda la sig.ra Bamba, negli allegati degli atti controversi non sono considerazioni vaghe e generiche, ma forniscono i motivi specifici e concreti del suo inserimento negli elenchi delle persone assoggettate alle misure restrittive. Esso sottolinea che è infatti a causa della sua qualità di direttrice del gruppo editoriale Cyclone cui fa capo la testata
Le temps
, implicata nell’istigazione pubblica all’odio e alla violenza nonché nella campagna di disinformazione sulle elezioni presidenziali della fine dell’anno 2010, che la sig.ra Bamba è stata assoggettata a misure siffatte. Esso aggiunge che il ruolo svolto dal giornale
Le temps
negli accadimenti successivi alle elezioni in Costa d’Avorio è noto al pubblico di tale paese, così come all’estero.
Sottolineando che il Consiglio non le ha mai comunicato elementi di motivazione sottesi all’adozione degli atti controversi diversi da quelli indicati in detti atti e da quelli contenuti in un articolo apparso sulla stampa prodotto a sostegno del controricorso depositato dinanzi al Tribunale, la sig.ra Bamba sostiene che il riferimento alla sua funzione di direttrice del gruppo editoriale Cyclone e al contesto politico della Costa d’Avorio al momento dell’adozione di tali atti si fonda su considerazioni vaghe, imprecise e perentorie, che non rappresentano una motivazione sufficiente per consentirle di comprendere le ragioni del suo inserimento tra le persone assoggettate a misure restrittive e di contestarne la fondatezza, e per permettere al Tribunale di esercitare il suo sindacato di legittimità. Quest’ultimo, di conseguenza, avrebbe correttamente ravvisato un’insufficienza di motivazione.
La sig.ra Bamba aggiunge che la valutazione del carattere sufficiente delle ragioni di un inserimento in un elenco di persone assoggettate a misure restrittive può essere effettuata soltanto con riferimento agli elementi presi in considerazione dall’istituzione interessata al momento dell’adozione di tali misure. La soluzione contraria, che autorizzerebbe una motivazione ex post volta a sottoporre motivi insussistenti alla data di adozione dell’atto controverso oppure a invocare elementi preesistenti che sarebbero prodotti soltanto posteriormente a tale adozione, dovrebbe essere respinta, a motivo del rispetto dei requisiti fondamentali del diritto ad un processo equo.
Giudizio della Corte
Secondo costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare un atto pregiudizievole, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità dell’atto stesso (v. sentenze del 2 ottobre 2003, Corus UK/Commissione,
C-199/99 P, Racc. pag. I-11177
, punto 145; Dansk Rørindustri e a./Commissione, cit., punto 462, nonché del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione, C-521/09 P, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 148).
La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il suo controllo (v., segnatamente, sentenza del 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa, C-539/10 P e C-550/10 P, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 138 e giurisprudenza ivi citata).
Come sottolineato dal Tribunale al punto 40 della sentenza impugnata, poiché l’interessato non dispone di un diritto di audizione prima dell’adozione di una decisione iniziale di congelamento dei capitali, il rispetto dell’obbligo di motivazione è tanto più importante in quanto costituisce l’unica garanzia che consenta all’interessato, almeno dopo l’adozione di tale decisione, di avvalersi proficuamente dei mezzi di ricorso a sua disposizione per contestare la legittimità di detta decisione.
Pertanto, la motivazione di un atto del Consiglio che impone misure di congelamento dei capitali deve, come correttamente affermato dal Tribunale al punto 47 della sentenza impugnata, identificare i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di una misura siffatta.
Tuttavia, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto nel quale è stato adottato. La necessità della motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari o altre persone interessate direttamente e individualmente dall’atto possono avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’adeguatezza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (v., segnatamente, sentenze del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Racc. pag. I-1719
, punto 63; Elf Aquitaine/Commissione, cit., punto 150, nonché Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa, cit., punti 139 e 140).
In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (sentenze del 30 settembre 2003, Germania/Commissione,
C-301/96, Racc. pag. I-9919
, punto 89, nonché del 22 giugno 2004, Portogallo/Commissione,
C-42/01, Racc. pag. I-6079
, punti 69 e 70).
Nel caso di specie si deve rilevare, da un lato, che, ai considerando 2-6 della decisione controversa nonché ai considerando 1-4 del regolamento controverso, il Consiglio espone il contesto generale che lo ha condotto ad ampliare l’ambito di applicazione personale delle misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica della Costa d’Avorio. Vi si legge che tale contesto generale, necessariamente noto alla sig.ra Bamba tenuto conto, in particolare, della sua posizione professionale e personale, era caratterizzato dalla gravità della situazione in detto paese e dalla minaccia concreta alla pace e alla sicurezza internazionali rappresentata dagli ostacoli ai processi di pace e riconciliazione nazionale, in particolare da quelli che mettevano in pericolo il rispetto della volontà espressa sovranamente dal popolo ivoriano, in occasione delle elezioni del 31 ottobre e del 28 novembre 2010, di designare il sig. Ouattara presidente.
Dall’altro lato, per quanto riguarda le ragioni per le quali il Consiglio ha considerato che la sig.ra Bamba dovesse essere assoggettata a misure restrittive siffatte, la motivazione, riprodotta al punto 20 della presente sentenza, che figura al punto 6 della tabella A dell’allegato II della decisione 2010/656, come modificata dalla decisione controversa, e al punto 6 dell’allegato IA del regolamento n. 560/2005, come modificato dal regolamento controverso, identifica gli elementi specifici e concreti, in termini di funzione esercitata a titolo professionale, di gruppo editoriale, di testata e di tipologie di atti e di campagne stampa considerati, che, per il Consiglio, implicano un coinvolgimento dell’interessata nel blocco del processo di pace e di riconciliazione in Costa d’Avorio.
Contrariamente a quanto è stato dichiarato dal Tribunale, la lettura di tale motivazione consente di comprendere che il Consiglio rinviene la ragione specifica e concreta che lo ha condotto ad adottare misure restrittive nei confronti della sig.ra Bamba nell’asserita responsabilità di quest’ultima, a titolo della sua pretesa funzione di direttrice del gruppo editoriale della testata
Le temps
, per atti d’istigazione pubblica all’odio ed alla violenza nonché per campagne di disinformazione rispetto alle elezioni presidenziali del 2010 che sarebbero stati veicolati da tale testata giornalistica.
Come dedotto dal Consiglio, ragionevolmente la sig.ra Bamba non poteva ignorare che, facendo allusione, negli atti controversi, alla funzione di direttrice del gruppo editoriale della testata
Le temps
esercitata dall’interessata, detta istituzione intendeva evidenziare il potere d’influenza e la responsabilità che dovrebbero derivare da una funzione siffatta per quanto riguarda la linea editoriale di tale giornale ed il contenuto delle campagne stampa asseritamente condotte dal medesimo nel corso della crisi post-elettorale ivoriana.
Attraverso tali indicazioni la sig.ra Bamba è stata pertanto posta in condizione di contestare efficacemente la fondatezza degli atti controversi. Alla luce di dette indicazioni, avrebbe potuto, all’occorrenza, mettere in dubbio la veridicità dei fatti riportati negli atti controversi, segnatamente negando la sua qualità di direttrice del gruppo editoriale della testata Le
temps
ovvero l’esistenza di siffatte campagne, od ancora contestando la sua responsabilità rispetto alle medesime ovvero la rilevanza dell’integralità o di parte di tali fatti o la loro qualificazione quali ostacoli al processo di pace e di riconciliazione in Costa d’Avorio in grado di giustificare l’applicazione di misure restrittive nei suoi confronti.
Si deve inoltre sottolineare che la questione della motivazione, che costituisce una forma sostanziale, è distinta da quella della prova del comportamento contestato, la quale concerne la legittimità nel merito dell’atto controverso di cui trattasi e implica l’accertamento della veridicità dei fatti indicati in tale atto nonché della qualificazione dei medesimi fatti quali elementi che giustificano l’applicazione di misure restrittive nei confronti della persona interessata (v., in tal senso, sentenze del 15 dicembre 2005, Italia/Commissione,
C-66/02, Racc. pag. I-10901
, punto 26, e del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio, C-548/09 P, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 88).
Nel caso di specie, pertanto, il controllo del rispetto dell’obbligo di motivazione, che è diretto ad accertare se le indicazioni fornite dal Consiglio negli atti controversi fossero sufficienti per consentire di conoscere gli elementi che avevano condotto quest’ultimo ad imporre misure restrittive nei confronti della sig.ra Bamba, dev’essere distinto dall’esame della fondatezza della motivazione, che consisterebbe, all’occorrenza, nel verificare se gli elementi invocati dal Consiglio siano dimostrati e se essi possano giustificare l’adozione di tali misure.
Quanto all’argomento della sig.ra Bamba secondo il quale le misure restrittive adottate nei suoi confronti non potrebbero essere oggetto di una motivazione a posteriori, è sufficiente rilevare che la documentazione presentata dal Consiglio, allegata alla sua impugnazione, ha l’obiettivo non già di motivare ex post gli atti controversi, bensì di dimostrare che, alla luce del contesto nel quale l’adozione di tali atti si è inserita, la motivazione dei medesimi era sufficiente.
Risulta dalle considerazioni che precedono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel dichiarare, ai punti 54 e 56 della sentenza impugnata, che la motivazione degli atti controversi non era sufficiente per consentire alla sig.ra Bamba di contestarne la validità e al Tribunale stesso di esercitare il suo controllo sulla loro legittimità.
Di conseguenza, il motivo invocato a titolo principale dal Consiglio è fondato e, senza che sia necessario esaminare il motivo presentato in subordine da quest’ultimo, si deve annullare la sentenza impugnata.
Sul ricorso dinanzi al Tribunale
Conformemente all’articolo 61, primo comma, seconda frase, dello Statuto della Corte, quest’ultima, in caso di annullamento della sentenza impugnata, può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.
Nella fattispecie, la Corte ritiene che il ricorso di annullamento degli atti controversi proposto dalla sig.ra Bamba in primo grado sia maturo per la decisione e che si debba pertanto statuire definitivamente su di esso.
In tale ricorso la sig.ra Bamba ha invocato due motivi. Il primo verte sulla violazione dei diritti della difesa e del diritto ad un ricorso effettivo. Esso si articola in tre capi, fondati, rispettivamente, sull’assenza di un procedimento che consenta alla sig.ra Bamba di essere sentita e di chiedere con successo la sua cancellazione dagli elenchi di cui trattasi, sulla mancata comunicazione di una motivazione circostanziata del suo inserimento in tali elenchi e sull’omessa notifica all’interessata delle modalità e dei termini di ricorso avverso tale inserimento. Il secondo motivo verte su una violazione manifesta del diritto di proprietà.
Sul primo motivo
Sul primo capo del primo motivo
La sig.ra Bamba deduce che il regolamento controverso non prevede alcun procedimento atto a garantirle l’esercizio effettivo dei diritti della difesa. Detto regolamento non prevedrebbe, invero, né il diritto dell’interessata ad essere sentita né un procedimento che le consenta di chiedere con successo la sua cancellazione dall’elenco, allegato a tale regolamento, delle persone assoggettate alle misure restrittive di cui trattasi.
In primo luogo, la sig.ra Bamba sostiene che il regolamento controverso non precisa le modalità secondo le quali il Consiglio mantiene o modifica la sua decisione d’includere una persona nell’elenco di quelle che sono assoggettate a misure restrittive. Essa rileva a tal proposito, da un lato, che il riesame previsto dall’articolo 11 bis, paragrafo 4, del regolamento n. 560/2005, così ivi inserito dal regolamento controverso, non è corredato da alcun obbligo di motivazione e non è assoggettato a termine alcuno, sicché il Consiglio può limitarsi a rispondere in modo lapidario ad una domanda di cancellazione, ovvero a non rispondere affatto. Essa sottolinea, dall’altro, che il riesame periodico previsto dall’articolo 11 bis, paragrafo 6, del regolamento n. 560/2005 non è corredato da un obbligo per il Consiglio di comunicare la sua nuova decisione agli interessati e di invitarli, di conseguenza, a presentare nuove osservazioni.
A tal proposito si deve rilevare che l’articolo 11 bis, paragrafo 4, del regolamento n. 560/2005, inserito in quest’ultimo dall’articolo 1, punto 7, del regolamento controverso, dispone che, qualora siano presentate osservazioni o siano addotte nuove prove sostanziali, il Consiglio riesamini la sua decisione di applicare ad una persona le misure restrittive di cui trattasi e ne informi l’interessata. L’avviso pubblicato il 18 gennaio 2011 indica del pari la possibilità per le persone interessate, quali la sig.ra Bamba, di presentare una richiesta di riesame della decisione con la quale esse sono state iscritte nell’elenco in questione, allegandovi i documenti giustificativi.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 11 bis, paragrafo 6, del regolamento n. 560/2005, anch’esso inserito in quest’ultimo dall’articolo 1, punto 7, del regolamento controverso, «[l]’elenco di cui all’allegato IA è riesaminato periodicamente e almeno ogni dodici mesi».
Per quanto riguarda gli argomenti della sig.ra Bamba vertenti sulle asserite lacune di tali procedimenti di revisione e di riesame periodico, si deve sottolineare che il ricorso in esame è stato proposto dalla sig.ra Bamba avverso gli atti controversi nei limiti in cui questi ultimi per la prima volta l’hanno inclusa negli elenchi delle persone assoggettate ad una misura di congelamento dei capitali, di cui all’allegato II della decisione 2010/656 e all’allegato IA del regolamento n. 560/2005. Come osservato dal Consiglio, il caso di specie non verte pertanto né su un rifiuto di quest’ultimo di riesaminare la sua decisione iniziale di applicare misure restrittive nei confronti della sig.ra Bamba, né su una decisione di tale istituzione di mantenere l’interessata in detti elenchi successivamente al riesame. Tali argomenti sono quindi irrilevanti.
In secondo luogo, la sig.ra Bamba sostiene che il regolamento controverso non prevede in alcun momento, né in occasione dell’inserimento iniziale né in sede di riesame, che gli interessati possano essere ascoltati in relazione alle misure adottate nei loro confronti.
A tal proposito si deve ricordare che, per raggiungere l’obiettivo perseguito dagli atti controversi, le misure restrittive di cui trattasi devono, per loro stessa natura, poter beneficiare di un effetto sorpresa. Per tale ragione il Consiglio non era tenuto a procedere a un’audizione della sig.ra Bamba prima dell’inserimento iniziale del suo nome negli elenchi di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione,
C-402/05 P e C-415/05 P, Racc. pag. I-6351
, punti 340 e 341, nonché del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 61).
Inoltre, nella parte in cui si riferisce al procedimento di riesame, l’argomento della sig.ra Bamba vertente sul suo diritto ad essere sentita è irrilevante, per motivi analoghi a quelli esposti al punto 72 della presente sentenza.
In base alle considerazioni che precedono, occorre respingere il primo capo del primo motivo.
Sul secondo capo del primo motivo
La sig.ra Bamba deduce che gli atti controversi non prevedono la comunicazione di una motivazione circostanziata del suo inserimento negli elenchi delle persone assoggettate alle misure restrittive di cui trattasi.
Risulta tuttavia dalle considerazioni esposte ai punti 55-59 della presente sentenza che gli atti controversi contengono una motivazione sufficiente dell’inserimento della sig.ra Bamba negli elenchi, allegati a detti atti, delle persone assoggettate alle misure restrittive di cui trattasi. Il secondo capo del primo motivo deve pertanto essere respinto.
Sul terzo capo del primo motivo
La sig.ra Bamba sostiene che gli atti controversi non prevedono la notifica alla persona interessata delle modalità e dei termini di ricorso avverso la decisione di inserimento negli elenchi di cui trattasi né contengono informazioni a tal proposito. Detti atti porrebbero a carico della persona interessata l’obbligo di informarsi in relazione a tali punti, il che costituirebbe una violazione dell’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950.
A tal proposito si deve rilevare che nell’avviso pubblicato il 18 gennaio 2011 il Consiglio ha ricordato la possibilità per le persone e le entità interessate di contestare la sua decisione «dinanzi al Tribunale dell’Unione europea conformemente alle condizioni stabilite all’articolo 275, secondo comma, [TFUE] e all’articolo 263, quarto e sesto comma, [TFUE]».
Tale indicazione, unita alle precisazioni contenute all’articolo 263, sesto comma, TFUE, era tale da consentire alla sig.ra Bamba di identificare la modalità di ricorso a sua disposizione per contestare il suo inserimento negli elenchi di cui trattasi nonché il termine per la proposizione del ricorso, il che è confermato, peraltro, dal fatto che essa ha presentato il suo ricorso entro il termine impartito da tale disposizione.
Il terzo capo del primo motivo deve quindi essere respinto.
Occorre pertanto respingere in toto il primo motivo.
Sul secondo motivo
Pur affermando di non contestare l’obiettivo perseguito dagli atti controversi, la sig.ra Bamba sostiene che essi arrecherebbero un pregiudizio sproporzionato al suo diritto di proprietà, dal momento che essa non potrebbe esporre efficacemente le proprie ragioni alle autorità competenti. Detti atti prevedrebbero un congelamento totale dei suoi capitali senza tuttavia prevedere garanzie procedurali effettive che le consentano di contestare tale misura.
Al riguardo risulta dal riferimento effettuato, nell’ambito di tale secondo motivo, ai punti 368-371 della citata sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, nei quali la Corte ha ravvisato una restrizione ingiustificata del diritto di proprietà dell’interessato dal momento che l’adozione di misure restrittive nei suoi confronti era intervenuta senza che gli fossero fornite garanzie procedurali tali da consentirgli di esporre le sue ragioni alle autorità competenti, che la sig.ra Bamba deduce l’esistenza di un pregiudizio al suo diritto di proprietà da un’asserita insussistenza di garanzie siffatte nel caso di specie.
Orbene, come risulta dall’esame dei diversi capi del primo motivo, il Consiglio, che non era tenuto a sentire la sig.ra Bamba precedentemente all’adozione degli atti controversi, le ha fornito, in questi ultimi, una motivazione sufficiente per consentirle di contestare fruttuosamente, dinanzi al giudice dell’Unione, la fondatezza delle misure restrittive alle quali era stata assoggettata. La causa in esame si distingue quindi da quella che ha avuto esito nella citata sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione.
Per quanto riguarda l’eventuale diritto di accedere al fascicolo del Consiglio relativo alle misure restrittive adottate nei confronti della sig.ra Bamba, nel caso di specie è sufficiente rilevare che l’interessata non sostiene di aver richiesto un accesso siffatto all’istituzione interessata (v., in tal senso, sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, C-548/09 P, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 92).
Si deve inoltre sottolineare che sia la decisione 2010/656 sia il regolamento n. 560/2005 prevedono il riesame periodico degli elenchi delle persone assoggettate alle misure restrittive di cui trattasi. All’esito di un riesame siffatto, il Consiglio ha ritenuto, nella decisione di esecuzione 2012/144/PESC del Consiglio, dell’8 marzo 2012, recante attuazione della decisione 2010/656 (
GU L 71, pag. 50
), e nel regolamento di esecuzione (UE) n. 193/2012, dell’8 marzo 2012, recante attuazione del regolamento (CE) n. 560/2005 (
GU L 71, pag. 5
), che non sussisteva più alcuna ragione per mantenere la sig.ra Bamba in tali elenchi.
Ne discende che il secondo motivo dev’essere respinto.
Alla luce di quanto precede, il ricorso proposto dalla sig.ra Bamba dev’essere quindi interamente respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest’ultima statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, articolo applicabile al procedimento di impugnazione ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. L’articolo 140, paragrafo 1, di detto regolamento prevede che gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportino le proprie spese.
Poiché l’impugnazione del Consiglio è stata accolta ed il ricorso della sig.ra Bamba avverso gli atti controversi è stato respinto, in conformità alle conclusioni del Consiglio, si deve condannare la sig.ra Bamba a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio in occasione della presente impugnazione nonché in primo grado.
La Repubblica francese e la Commissione, intervenienti, rispettivamente, dinanzi alla Corte e dinanzi al Tribunale, sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:

1)
La sentenza del Tribunale dell’Unione europea dell’8 giugno 2011, Bamba/Consiglio (T-86/11), è annullata.

2)
Il ricorso della sig.ra Bamba è respinto.

3)
La sig.ra Bamba è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea in occasione della presente impugnazione nonché in primo grado.

4)
La Repubblica francese e la Commissione europea sopportano le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.