CELEX: 62012CJ0434
Zajednička poljoprivredna politika
EPFRR
Uredba (EU) br. 65/2011
Potpora ruralnom razvoju
Potpora za stvaranje i razvoj mikropoduzeća
Pojam ‚uvjeti stvoreni na umjetan način’
Zloupotreba
Dokazi

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 8. Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (
SL L 25, str. 8
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 52., str. 289.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Slancheva sila EOOD (u daljnjem tekstu: Slancheva sila) i Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» Razplashtatelna agentsia (izvršni direktor Nacionalnog fonda za poljoprivredu – tijelo za plaćanje, u daljnjem tekstu: DFZ‑RA), povodom toga što je potonji odbio zahtjev za financiranje na ime Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) za projekt fotovoltaičkog parka.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (
SL L 277, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.) utvrđuje pravila djelovanja tog fonda. Provedbene odredbe za tu uredbu sadržane su u Uredbi br. 65/2011.
U okviru programa potpore osi 3, koji se odnosi na kvalitetu života u ruralnim područjima i proširenje proizvodnog programa ruralnoga gospodarstva, članak 52. točka (a) podtočka ii. Uredbe br. 1698/2005 predviđa:
„[P]otpora stvaranju i razvoju mikropoduzeća s ciljem promicanja poduzetništva i razvoja gospodarske osnove”.
Članak 4. stavak 8. Uredbe br. 65/2011 glasi kako slijedi:
„Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe, neće se izvršiti nijedna isplata korisnicima za koje je utvrđeno da su na umjetan način stvorili uvjete potrebne za dobivanje takvih isplata s ciljem ostvarivanja prednosti koje se kose s ciljevima sustava potpora.”
Bugarsko pravo
Uredba br. 29 od 11. kolovoza 2008. o uvjetima i pravilima za dodjelu nepovratne financijske potpore u okviru programa potpore „Potpora stvaranju i razvoju mikropoduzeća” iz programa za ruralni razvoj za razdoblje 2007. - 2013. (DV br. 76 od 29. kolovoza 2008.), u svojoj verziji od 20. srpnja 2010., koja je primjenjiva na činjenice u glavnom postupku, u svojem članku 2. navodi:
„Potpora se može dodijeliti projektima koji pridonose postizanju ciljeva programa potpore. Ciljevi programa potpore su:
potpora razvoju i stvaranju novih radnih mjesta u nepoljoprivrednim mikropoduzećima u ruralnim područjima;
poticanje poduzetništva u ruralnim područjima;
potpora razvoju integriranog turizma u ruralnim područjima.”
Članak 4. stavak 2. točka 10. te uredbe predviđa da se nikakva financijska potpora ne dodjeljuje za proizvodnju i prodaju energije iz obnovljivih izvora energije proizvedene u elektrani čiji je kapacitet veći od 1 megavata.
U skladu s člankom 6. Uredbe br. 29:
„[...].
2.   Financijska potpora projektima proizvodnje i prodaje energije iz obnovljivih izvora energije predstavlja 80% odobrenih troškova, ali ne može prijeći 200000 eura u protuvrijednosti u BGN.
[...]”
Članak 7. stavak 2. Uredbe br. 29. glasi kako slijedi:
„Nikakva se financijska potpora ne dodjeljuje kandidatima/korisnicima potpore ako se utvrdi da nemaju funkcionalnu samostalnost i/ili da su umjetno stvorili uvjete potrebne za dobivanje potpore i na taj način za stjecanje prednosti koja nije u skladu s ciljevima programa potpore.”
Točke 30. i 31. dodatnih odredaba uz Uredbu br. 29. propisuju:
„30.
‚Umjetno stvaranje uvjeta’ obuhvaća svaki uvjet stvoren u smislu članka 4. točke 8. Uredbe [...] br. 65/2011 [...].
31.
‚Nepostojanje funkcionalne samostalnosti’ jest umjetna podjela proizvodnih i tehnoloških postupaka u različite projekte ili utvrđeno korištenje zajedničke infrastrukture financirane programom ruralnog razvoja, radi stjecanja prednosti koja nije u skladu s ciljevima programa potpore u okviru programa ruralnog razvoja.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
U okviru programa potpore „Potpora stvaranju i razvoju mikropoduzeća” iz programa ruralnog razvoja, društvo Slancheva sila podnijelo je DFZ‑RA‑u 13. svibnja 2009. zahtjev za financiranje za projekt izgradnje fotovoltaičke elektrane.
Opunomoćenik društva Slancheva sila je g. Mitsov, dok je jedini član i upravitelj tog društva gđa Mitsova. Te su dvije osobe u braku.
Zahtjev za financiranje koji je podnijelo društvo Slancheva sila sadržava, kao prvo, ugovor o zakupu zemljišta na kojem se fotovoltaička elektrana treba izgraditi, između društva Slancheva sila i vlasnikâ tog zemljišta, tj. g. Mitsova i gđe Mitsove. Kao drugo, taj zahtjev sadržava akt o prodaji stvarnog prava građenja između društva Korina Export EOOD, jedini član i upravitelj kojega je g. Mitsov, i društva Slancheva sila.
Prilikom ispitivanja zahtjeva društva Slancheva sila DFZ‑RA utvrdio je da se zemljište o kojem je riječ nalazi između drugih dvaju zemljišta za koja su potpore iz istog programa zatražene za dva projekta istovjetna onome društva Slancheva sila. G. Mitsov i gđa Mitsova vlasnici su tih drugih dvaju zemljišta. Prava građenja u pogledu tih dvaju zemljišta također je prodalo društvo Korina Export EOOD.
Provedba tih triju projekata povjerena je jednom jedinom društvu, 3 K AD.
S obzirom na te okolnosti i na činjenicu da ta tri projekta fotovoltaičke elektrane navode isto sjedište društva, izvršni direktor DFZ‑RA‑a odbio je odlukom od 9. prosinca 2011. sufinanciranje investicijskog projekta društva Slancheva sila, smatrajući da je utvrđeno nepostojanje funkcionalne samostalnosti ili umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje potpore i namjera stjecanja prednosti koja nije u skladu s ciljevima programa potpore.
Konkretno, izvršni direktor DFZ‑RA‑a smatrao je da projekt društva Slancheva sila ima za cilj zaobići maksimalnu granicu financiranja projekta, tj. 200000 eura u protuvrijednosti u bugarskim levima (BGN).
Društvo Slancheva sila zatražilo je poništenje odluke DFZ‑RA o odbijanju pred Administrativen sadom Sofia‑grad.
Taj sud smatra da rješenje spora koji je pred njim iznesen ovisi o tumačenju pojma „umjetno stvaranje uvjeta” u smislu članka 4. stavka 8. Uredbe br. 65/2011.
On ističe da bugarska administracija usvaja široko shvaćanje tog pojma koje se temelji na sljedećim pokazateljima: pravna veza i istovjetnost osoba o kojima je riječ te istovjetnost projekata i sjedišta društava o kojima je riječ.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev navodi da iz njegove vlastite sudske prakse proizlazi uže shvaćanje pojma umjetnog stvaranja. Prema njegovoj sudskoj praksi, puko postojanje zajedničkih okolnosti nije dovoljno za dokazivanje umjetne naravi uvjeta potrebnih za isplatu potpore. Naime, ona zahtijeva da DFZ‑RA dokaže namjernu koordinaciju između pravnih osoba i/ili s trećim osobama kako bi stekli prednost koja nije u skladu s ciljevima programa potpore.
U tim okolnostima Administrativen sad Sofia‑grad odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Kako treba tumačiti pojam ‚umjetno stvaranje uvjeta’ u smislu članka 4. stavka 8. Uredbe br. 65/2011?
2.
Treba li članak 4. stavak 8. Uredbe br. 65/2011 tumačiti na način da mu se protivi članak 7. stavak 2. Uredbe br. 29 [...] koji predviđa da se nikakva financijska potpora ne dodjeljuje kandidatima/korisnicima potpore ako se utvrdi da su umjetno stvorili uvjete potrebne za dobivanje potpore i na taj način za stjecanje prednosti koja nije u skladu s ciljevima programa potpore?
3.
Treba li članak 4. stavak 8. Uredbe br. 65/2011 tumačiti na način da mu se protivi bugarska sudska praksa prema kojoj postoji umjetno stvaranje uvjeta radi dobivanja prednosti koja nije u skladu s ciljevima programa potpore kad postoji pravna veza između kandidata za potporu?
4.
Jesu li korištenje od strane različitih kandidata, koji su samostalni pravni subjekti, samostalnih susjednih zemljišta, koja su prije podnošenja zahtjeva za potporu činila jedinstveno zemljište, i utvrđivanje stvarne veze, poput istovjetnosti opunomoćenika, ponuditelja, poduzetnika, sjedišta društava i poštanskih adresa kandidata, ‚umjetno stvaranje uvjeta’?
5.
Je li potrebno da se utvrdi namjerna koordinacija između pravnih osoba kandidata i/ili s trećim osobama s ciljem stjecanja prednosti za određenog kandidata?
6.
Što čini prednost u smislu članka 4. stavka 8. Uredbe br. 65/2011 i, osobito, mora li se očitovati izradom nekoliko manjih investicijskih projekata, s ciljem da određeni kandidat stekne maksimalni iznos financiranja od 200000 [eura] za svakog od njih, iako su ih podnijeli različiti kandidati?
7.
Treba li članak 4. stavak 8. Uredbe br. 65/2011 tumačiti na način da mu se protivi bugarska sudska praksa prema kojoj se uvjeti primjene te odredbe sastoje od triju kumulativnih elemenata: [kao prvo,] nepostojanje funkcionalne samostalnosti i/ili umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje potpore, [kao drugo,] s ciljem stjecanja prednosti i to [kao treće,] na način koji nije u skladu s ciljevima programa potpore?”
O prethodnim pitanjima
Uvodna očitovanja
Prethodna pitanja odnose se, s jedne strane, na uvjete primjene članka 4. stavka 8. Uredbe br. 65/2011 i, s druge strane, na tumačenje te odredbe u bugarskom zakonodavstvu i sudskoj praksi.
Prema tome, treba, kao prvo, zajedno analizirati prvo i četvrto do sedmo pitanje, a zatim, kao drugo, odgovoriti na drugo i treće pitanje.
Prvo i četvrto do sedmo pitanje
Tim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati uvjete primjene članka 4. stavka 8. Uredbe br. 65/2011.
Uvodno valja naglasiti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je bugarska administracija odbila prihvatiti investicijski projekt koji je predložilo društvo Slancheva sila, na ime potpore za stvaranje i razvoj mikropoduzeća s ciljem promicanja poduzetništva i razvoja gospodarske osnove, uz obrazloženje da je to društvo zloporabom željelo dobiti potporu na ime programa potpore EPFRR.
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, primjena propisa Unije ne može se proširiti do te mjere da bi se obuhvatile zloporabe gospodarskih subjekata (vidjeti u tom smislu presudu od 11. siječnja 2007., Vonk Dairy Products,
C‑279/05, Zb. str. I‑239., t. 31.
).
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da investicijski projekt društva Slancheva sila formalno ispunjava kriterije prihvatljivosti potrebne za dodjelu potpore stvaranju i razvoju mikropoduzeća u skladu s člankom 52. točkom (a) podtočkom ii. Uredbe br. 1698/2005 kao i nacionalnim zakonodavstvom.
Međutim, Sud je već presudio da u takvim okolnostima dokazivanje zloporabe potencijalnog korisnika te potpore zahtijeva, s jedne strane, skup objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da se, bez obzira na formalno poštovanje pretpostavki predviđenih propisom Unije, ne postiže cilj tog propisa i, s druge strane, subjektivni element koji se sastoji od volje za stjecanjem koristi koja proizlazi iz navedenog propisa, tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino stjecanje (vidjeti u tom smislu presudu od 21. srpnja 2005., Eichsfelder Schlachtbetrieb,
C‑515/03, Zb. str. I‑7355., t. 39.
i navedenu sudsku praksu).
Nadalje, Sud pojašnjava da je na nacionalnom sudu da utvrdi postojanje tih dvaju elemenata, čije se dokazivanje mora provesti sukladno pravilima nacionalnog prava, u mjeri u kojoj se ne ugrožava učinkovitost prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 14. prosinca 2000., Emsland‑Stärke,
C‑110/99, Zb. str. I‑11569., t. 54.
i navedenu sudsku praksu).
Upravo u tom kontekstu valja tumačiti pojmove „umjetno stvaranje” uvjeta potrebnih za dobivanje isplate i „prednost koja se kosi s ciljevima” u smislu članka 4. stavka 8. Uredbe br. 65/2011.
Kao prvo, što se tiče objektivnog elementa, valja podsjetiti na to da u skladu s uvodnom izjavom 46. Uredbe br. 1698/2005 program potpore ruralnom razvoju iz EPFRR‑a ima za cilj, među ostalim, pomoći „proširiti poljoprivredne aktivnosti prema nepoljoprivrednima te da se razviju nepoljoprivredni sektori, promiče zapošljavanje, [...] i da se provedu ulaganja koja će ruralna područja učiniti atraktivnijima kako bi se okrenuo trend gospodarskog i socijalnog propadanja i depopulacija seoskih područja”.
Konkretno, članak 52. Uredbe br. 1698/2005, na temelju kojega je zatražena potpora za investicijski projekt o kojem je riječ u glavnom postupku, ima za cilj potporu mjerama diversifikacije ruralnoga gospodarstva i obuhvaća potpore stvaranju i razvoju mikropoduzeća s ciljem promicanja poduzetništva i razvoja gospodarske osnove.
U tom okviru Uredba br. 29 propisuje ograničenja u pogledu financiranja iz EPFRR‑a investicijskih projekata u vezi s proizvodnjom i distribucijom obnovljive energije koje su obuhvaćene kategorijom mjera iz članka 52. Uredbe br. 1698/2005. Tako je, s jedne strane, maksimalni iznos financiranja iz EPFRR‑a ograničen na 200000 eura po korisniku. S druge strane, financiranje se odnosi jedino na elektrane čiji je kapacitet 1 megavat ili manji.
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da projekt fotovoltaičke elektrane društva Slancheva sila nije prihvaćen za financiranje iz EPFRR‑a zbog toga što je nadležno nacionalno tijelo smatralo, s obzirom na okolnosti u glavnom postupku, da to društvo ima namjeru zaobići ograničenja propisana nacionalnim zakonodavstvom jer je s trećim osobama, koje su također bile kandidati za potporu na ime programa potpore iz EPFRR‑a, dogovorilo umjetnu podjelu jedinstvenog projekta na tri manja projekta.
Međutim, takva okolnost sama po sebi ne omogućuje isključenje da će investicijski projekt koji je predložilo društvo Slancheva sila pridonijeti ostvarenju ciljeva iz Uredbe br. 1698/2005.
U tom smislu, iako se društvu Slancheva sila predbacuje da je željelo zaobići ograničenja u vezi s veličinom prihvatljivog projekta kao i s maksimalnim iznosom potpore po korisniku, na sudu koji je uputio zahtjev je da ispita ima li ta namjera posljedicu da se ciljevi iz članka 52. točke (a) podtočke ii. Uredbe br. 1698/2005 ne mogu ostvariti.
U tom kontekstu taj bi sud trebao, među ostalim, uzeti u obzir definiciju mikropoduzeća, stvaranje i razvoj kojega je predmet potpore iz članka 52. Uredbe br. 1698/2005, kako ona proizlazi iz članka 2. stavka 3. Priloga Preporuci Komisije 2003/361/EZ od 6. svibnja 2003. o definiciji mikro, malih i srednjih poduzeća (
SL L 124, str. 36
.).
Kao drugo, u pogledu subjektivnog elementa, na sudu koji je uputio zahtjev je da utvrdi stvaran sadržaj i značaj spornog zahtjeva za financiranje (presuda od 21. siječnja 2006. Halifax i dr.,
C‑255/02, Zb. str. I‑1609., t. 81.
).
Pritom su činjenični elementi koje navedeni sud može uzeti u obzir radi utvrđivanja umjetne naravi stvaranja uvjeta potrebnih za dobivanje isplate na ime EPFRR‑a, među ostalim, pravne, ekonomske i/ili osobne veze između osoba uključenih u ulaganje o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Emsland‑Stärke, t. 58.).
Postojanje tog subjektivnog elementa također se može dodatno potkrijepiti dokazom o tajnom sporazumu koji može biti u obliku namjerne koordinacije među različitim ulagačima koji su kandidati potpore na ime programa potpore iz EPFRR‑a, osobito ako su investicijski projekti istovjetni ili postoji zemljopisna, ekonomska, funkcionalna, pravna i/ili osobna veza među tim projektima (vidjeti prema analogiji gore navedenu presudu Vonk Dairy Products, t. 33.).
Međutim, Sud je presudio da se financiranje projekta ne može odbiti kad ulaganje o kojem je riječ može imati drugo opravdanje koje nije puko plaćanje na ime programa potpore iz EPFRR‑a (vidjeti prema analogiji gore navedenu presudu Halifax i dr., t. 75.).
Prema tome, članak 4. stavak 8. Uredbe br. 65/2011 treba tumačiti na način da uvjeti njegove primjene zahtijevaju postojanje objektivnog i subjektivnog elementa. U skladu s prvim od tih elemenata, na sudu koji je uputio zahtjev je da uzme u obzir objektivne okolnosti konkretnog slučaja koje omogućuju zaključak da se cilj koji postavlja program potpore iz EPFRR‑a ne može ostvariti. U skladu s drugim elementom, na sudu koji je uputio zahtjev je da uzme u obzir objektivne dokazne elemente koji omogućuju zaključak da je umjetnim stvaranjem uvjeta potrebnih za dobivanje isplate na ime programa potpore iz EPFRR‑a kandidat za tu isplatu isključivo namjeravao steći prednost koja nije u skladu s ciljevima tog programa. U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev svoju odluku može utemeljiti ne samo na elementima poput pravne, ekonomske i/ili osobne veze između osoba uključenih u slične investicijske projekte nego i na pokazateljima koji svjedoče o postojanju namjerne koordinacije među tim osobama.
Drugo i treće pitanje
Svojim drugim i trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. stavak 8. Uredbe br. 65/2011 tumačiti na način da mu se protivi, s jedne strane, nacionalno zakonodavstvo koje predviđa odbijanje plaćanja potpore na ime programa potpore iz EPFRR‑a ako investicijski projekt nema funkcionalnu samostalnost i, s druge strane, sudska praksa nacionalnih sudova prema kojoj umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje isplata postoji ako postoji pravna veza između kandidata za tu isplatu.
Kao što to proizlazi iz točke 29. ove presude, primjena članka 4. stavka 8. Uredbe br. 65/2011 pretpostavlja kumulaciju dvaju elemenata, objektivnog i subjektivnog.
U tom kontekstu, iako je točno da utvrđenje suda koji je uputio zahtjev da postoje okolnosti u vezi s postojanjem pravne veze između kandidata za potporu, odnosno da ne postoji funkcionalna samostalnost između različitih investicijskih projekata o kojima je riječ predstavljaju pokazatelje koji mogu omogućiti zaključak da postoji umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje isplata u smislu članka 4. stavka 8. Uredbe br. 65/2011, ipak vrijedi da tu ocjenu treba provesti s obzirom na sve okolnosti konkretnog slučaja.
Konkretno, sud koji je uputio zahtjev mora se uvjeriti da iz svih objektivnih elemenata u glavnom postupku proizlazi da je bitan cilj izbora detalja u vezi s investicijskim projektima o kojima je riječ isplata potpora na ime programa potpore, uz isključenje svih drugih opravdanja u vezi s ciljevima tog programa.
Prema tome, članak 4. stavak 8. Uredbe br. 65/2011 treba tumačiti na način da mu se protivi to da se zahtjev za plaćanje na ime programa potpore iz EPFRR‑a odbije samo zbog toga što investicijski projekt, koji je kandidat za potporu iz tog programa, nema funkcionalnu samostalnost ili što postoji pravna veza između kandidata za tu potporu a da nisu bili uzeti u obzir drugi objektivni elementi konkretnog slučaja.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (šesto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 4. stavak 8. Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano za primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja, treba tumačiti na način da uvjeti njegove primjene zahtijevaju postojanje objektivnog i subjektivnog elementa. U skladu s prvim od tih elemenata, na sudu koji je uputio zahtjev je da uzme u obzir objektivne okolnosti konkretnog slučaja koje omogućuju zaključak da se cilj koji postavlja program potpore iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) ne može ostvariti. U skladu s drugim elementom, na sudu koji je uputio zahtjev je da uzme u obzir objektivne dokazne elemente koji omogućuju zaključak da je umjetnim stvaranjem uvjeta potrebnih za dobivanje isplate na ime programa potpore iz EPFRR‑a kandidat za tu isplatu isključivo namjeravao steći prednost koja nije u skladu s ciljevima tog programa. U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev svoju odluku može utemeljiti ne samo na elementima poput pravne, ekonomske i/ili osobne veze između osoba uključenih u slične investicijske projekte nego i na pokazateljima koji svjedoče o postojanju namjerne koordinacije među tim osobama.

2.
Članak 4. stavak 8. Uredbe br. 65/2011 treba tumačiti na način da mu se protivi to da se zahtjev za plaćanje na ime programa potpore iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) odbije samo zbog toga što investicijski projekt, koji je kandidat za potporu iz tog programa, nema funkcionalnu samostalnost ili što postoji pravna veza između kandidata za tu potporu a da nisu bili uzeti u obzir drugi objektivni elementi konkretnog slučaja.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski