CELEX: 62013TJ0010
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo di prevenire la proliferazione nucleare
Congelamento dei capitali
Ricorso di annullamento
Termine di ricorso
Ricevibilità
Eccezione di illegittimità
Errore di diritto
Proporzionalità
Diritto di proprietà
Competenza del Consiglio
Obbligo di motivazione
Diritti della difesa
Riesame delle misure restrittive adottate
Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
Errore di valutazione

Fatti
La Bank of Industry and Mine, ricorrente, è una banca iraniana detenuta dallo Stato iraniano il cui ruolo è di fornire servizi bancari alle imprese nel settore minerario e industriale.
La presente causa si colloca nel contesto delle misure restrittive istituite per esercitare pressioni sulla Repubblica islamica dell’Iran affinché ponga fine alle attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione e allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari (in prosieguo: la «proliferazione nucleare»).
Il 26 luglio 2010 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la decisione 2010/413/PESC, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (
GU L 195, pag. 39
). L’allegato II di tale decisione elenca le persone e le entità, diverse da quelle designate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, menzionate dall’allegato I, i cui capitali sono congelati.
Il 23 gennaio 2012 il Consiglio ha adottato la decisione 2012/35/PESC che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 19, pag. 22
). L’articolo 1, punto 7, di tale decisione ha introdotto la nuova disposizione dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, che prevede il congelamento dei capitali delle «altre persone ed entità non menzionate dall’allegato I che danno il loro sostegno al governo dell’Iran, nonché [delle] persone ed entità ad esse associate, elencate nell’allegato II».
Il 23 marzo 2012 il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 267/2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (UE) n. 961/2010 (
GU L 88, pag. 1
). Ai fini dell’attuazione dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, l’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), di tale regolamento prevede il congelamento dei capitali delle persone, entità e organismi di cui all’allegato IX, che sono stati riconosciuti quali «altre persone, entità o organismi che forniscono sostegno, anche finanziario, logistico o materiale, al governo iraniano e persone e entità ad essi associate».
Il 15 ottobre 2012 il Consiglio ha adottato la decisione 2012/635/PESC che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 282, pag. 58
).
L’articolo 1, punto 8, della decisione 2012/635 ha modificato l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, che si riferisce ora a «altre persone e entità non menzionate dall’allegato I che forniscono sostegno al governo dell’Iran e entità da essi possedute o controllate o persone ed entità a essi associate, di cui all’elenco nell’allegato II».
L’articolo 2 della decisione 2012/635 ha inserito il nome della ricorrente nell’elenco dell’allegato II della decisione 2010/413.
Di conseguenza, il 15 ottobre 2012, il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) n. 945/2012, che attua il regolamento (UE) n. 267/2012 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 282, pag. 16
). L’articolo 1 del regolamento di esecuzione n. 945/2012 ha inserito il nome della ricorrente nell’allegato IX del regolamento n. 267/2012.
Nella decisione 2012/635 e nel regolamento di esecuzione n. 945/2012, è stata sostenuta la seguente motivazione nei confronti della ricorrente:
«Impresa di proprietà statale che fornisce sostegno finanziario al governo iraniano».
La decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 sono stati notificati alla ricorrente con lettera del 16 ottobre 2012, nella quale il Consiglio ha portato alla sua attenzione la possibilità di presentare osservazioni e di chiedere un riesame.
Con lettera dell’8 gennaio 2013, la ricorrente ha contestato la sua iscrizione nell’elenco delle entità a cui si applicano le misure restrittive e ha chiesto al Consiglio di riesaminarla. Essa ha altresì richiesto la comunicazione della totalità del fascicolo sulla base del quale la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 sono stati adottati.
Il Consiglio ha risposto con lettera del 10 giugno 2013, alla quale erano allegati diversi documenti. Il Consiglio ha indicato di non essere in possesso di altri documenti o informazioni riguardanti la ricorrente.
Con lettera del 14 marzo 2014, il Consiglio ha informato la ricorrente di aver deciso, in seguito a riesame, di mantenere il suo nome nell’elenco dell’allegato II della decisione 2010/413 e in quello dell’allegato IX del regolamento n. 267/2012. Esso ha indicato, a tale proposito, che la ricorrente era detenuta dallo Stato iraniano e che il governo iraniano era, di conseguenza, il beneficiario dei profitti realizzati dalla ricorrente e che la lotta contro la proliferazione nucleare giustificava il congelamento dei capitali delle entità che forniscono un sostegno finanziario a detto governo.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 9 gennaio 2013, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
In seguito alla modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Prima Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Con lettera del 16 aprile 2014, la ricorrente ha modificato le proprie conclusioni in seguito alla lettera del Consiglio del 14 marzo 2014.
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, con lettera del 10 luglio 2014 le parti sono state invitate a rispondere per iscritto ad alcuni quesiti. Il Consiglio e la ricorrente hanno presentato le proprie risposte, rispettivamente il 27 luglio e il 15 agosto 2014.
Le parti hanno esposto le loro difese e risposto ai quesiti scritti ed orali posti dal Tribunale all’udienza del 12 settembre 2014.
Tenuto conto delle spiegazioni fornite nelle sue risposte del 15 agosto 2014, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare l’articolo 1, punto 8, della decisione 2012/635, nella parte in cui modifica l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413;
—
annullare la decisione 2012/635, il regolamento di esecuzione n. 945/2012 e la decisione comunicata con la lettera del 14 marzo 2014 nella parte in cui tali atti riguardano la sua iscrizione nell’elenco dell’allegato II della decisione 2010/413 e in quello dell’allegato IX del regolamento n. 267/2012;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del suo ricorso, la ricorrente invoca sei motivi. Il primo motivo verte sull’illegittimità dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 e dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012. Il secondo motivo verte sull’incompetenza del Consiglio ad adottare la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 e sulla mancanza di base giuridica di quest’ultimo. Il terzo motivo verte su una violazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa della ricorrente, dell’obbligo del Consiglio di riesaminare le misure restrittive adottate e del diritto della ricorrente ad una tutela giurisdizionale effettiva. Il quarto motivo verte su un errore di diritto e su una violazione del principio di proporzionalità per quanto riguarda la nozione di sostegno al governo iraniano. Il quinto motivo verte su un errore di valutazione dei fatti. Il sesto motivo riguarda una violazione del principio d proporzionalità.
Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti della ricorrente. Esso sostiene, inoltre, che il ricorso è irricevibile sotto diversi profili.
Prima di esaminare le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Consiglio e i motivi sollevati dalla ricorrente, occorre esaminare la competenza del Tribunale a pronunciarsi sul primo capo delle conclusioni della ricorrente.
Sulla competenza del Tribunale
Con il primo capo delle conclusioni la ricorrente chiede l’annullamento dell’articolo 1, punto 8, della decisione 2012/635, nella parte in cui tale disposizione ha modificato l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413.
L’articolo 1, punto 8, della decisione 2012/635, nella parte alla quale si riferisce il primo capo delle conclusioni della ricorrente, dispone quanto segue:
«L’articolo 20 [della decisione 2010/413] è così modificato:
a)
al paragrafo 1, [le lettere] b) e c) sono sostituite dalle seguenti:
(…)
c)
da altre persone e entità non menzionate dall’allegato I che forniscono sostegno al governo dell’Iran e entità da essi possedute o controllate o persone ed entità a essi associate, di cui all’elenco nell’allegato II.
(…)».
A tale proposito, occorre ricordare che tanto l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, quanto l’articolo 1, punto 8, della decisione 2012/635 sono disposizioni adottate sulla base dell’articolo 29 TUE, che è una disposizione relativa alla politica estera e di sicurezza comune (in prosieguo: la «PESC») ai sensi dell’articolo 275 TFUE. Orbene, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 256, paragrafo 1, TFUE, il Tribunale è solamente competente a pronunciarsi sui ricorsi, secondo le condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, riguardanti il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo 2, del Trattato UE. Come ha rilevato la Corte, per quanto riguarda gli atti adottati sulla base delle disposizioni relative alla PESC, è la natura individuale degli atti che dà accesso, ai sensi degli articoli 275, secondo comma, TFUE, e 263, quarto comma, TFUE, ai giudici dell’Unione (v., per analogia, sentenza del 4 giugno 2014, Sina Bank/Consiglio, T‑67/12,
EU:T:2014:348
, punto 38 e giurisprudenza ivi citata).
Le misure restrittive previste dall’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, come modificato dall’articolo 1, punto 8, della decisione 2012/635, sono misure di portata generale in quanto si applicano a situazioni determinate oggettivamente come situazioni dalle quali scaturisce un sostegno al governo iraniano e ad una categoria di persone considerate in modo generale e astratto come «le persone ed entità (…) quali elencate dall’allegato II [della decisione 2010/413]». Di conseguenza, tale disposizione non può essere qualificata come «decisione che prevede misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche», ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE (v., per analogia, sentenza Sina Bank/Consiglio, punto 27 supra,
EU:T:2014:348
, punto 39).
Tale soluzione non è modificata dalla circostanza che il nome della ricorrente è ripreso dall’allegato II della decisione 2010/413. Infatti, la circostanza che l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, come modificato dall’articolo 1, punto 8, della decisione 2012/635, è stato applicato alla ricorrente non modifica la sua natura giuridica di atto di portata generale (v., per analogia, sentenza Sina Bank/Consiglio, punto 27 supra,
EU:T:2014:348
, punto 39).
Le conclusioni tese all’annullamento dell’articolo 1, punto 8, della decisione 2012/635, nella parte in cui ha modificato l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, non sono pertanto soggette alle norme che disciplinano la competenza del Tribunale previste dall’articolo 275, secondo comma, TFUE. Di conseguenza, esse devono essere respinte in quanto sottoposte ad un organo giurisdizionale incompetente ad esaminarle (v., per analogia, sentenza Sina Bank/Consiglio, punto 27 supra,
EU:T:2014:348
, punto 40).
Sulla ricevibilità
Sul rispetto del termine di ricorso per quanto riguarda la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012
A norma dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, un ricorso di annullamento dev’essere proposto nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell’atto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui questi ne ha avuto conoscenza.
Secondo l’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento di procedura, il termine di ricorso è aumentato di un termine forfettario in ragione della distanza di dieci giorni.
Per quanto riguarda gli atti con i quali sono state adottate o mantenute misure restrittive nei confronti di una persona o di un’entità, il termine per la proposizione di un ricorso di annullamento decorre dalla data della comunicazione che deve essere compiuta nei confronti di tale persona od entità (v., in tal senso, sentenza del 23 aprile 2013, Gbagbo e a./Consiglio, da C‑478/11 P a C‑482/11 P, Racc.,
EU:C:2013:258
, punti 55 e 59).
Secondo l’articolo 24, paragrafo 3, della decisione 2010/413 e l’articolo 46, paragrafo 3, del regolamento n. 267/2012, il Consiglio, qualora sia noto l’indirizzo della persona od entità, trasmette gli atti in parola direttamente.
Nella fattispecie, il Consiglio sostiene che la lettera del 16 ottobre 2012, mediante la quale ha comunicato alla ricorrente la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 è stata trasmessa a quest’ultima il 28 ottobre 2012. Esso dimostra la sua affermazione con la conferma di ricezione di tale lettera e con una cattura della schermata dal sito Internet delle poste iraniane, trasmessi su sua richiesta dalla posta belga.
Il Consiglio considera, di conseguenza, che il termine di ricorso di due mesi e dieci giorni è scaduto il 7 gennaio 2013, il che comporta che il presente ricorso, proposto il 9 gennaio 2013, lo è stato fuori termine e deve pertanto essere dichiarato irricevibile.
La ricorrente risponde che quando il Consiglio ha spedito la lettera del 16 ottobre 2012 ha indicato un punto civico sbagliato e che detta lettera è stata, di conseguenza, recapitata, il 28 ottobre 2012, ad un soggetto terzo, ubicato a tale punto civico. Tale soggetto avrebbe rinviato la lettera del 16 ottobre 2012 per lettera semplice alla ricorrente, che l’ha ricevuta il 31 ottobre 2012. Per dimostrare la sua affermazione la ricorrente ha presentato, all’udienza, una copia della lettera del 16 ottobre 2012 recante il suo timbro interno del 31 ottobre 2012, e una dichiarazione del direttore della posta iraniana relativa alle circostanze nelle quali la lettera del 16 ottobre 2012 è stata consegnata a destinazione.
Alla luce di tali circostanze la ricorrente ritiene che il ricorso sia stato proposto nel termine.
In limine, occorre rilevare che, poiché il Consiglio si avvale della tardività del ricorso, spetta ad esso fornire la prova della data in cui la lettera del 16 ottobre 2012 è stata comunicata alla ricorrente (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 1980, Belfiore/Commissione, 108/79, Racc.,
EU:C:1980:146
, punto 7).
A tale proposito, dagli elementi presentati dal Consiglio emerge che la lettera del 16 ottobre 2012 è stata inviata con lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, è stata indirizzata alla ricorrente all’indirizzo «No. 2817 Firouzeh Tower (above park junction) Valiaar St. Tehran IRAN», ed è stata consegnata, e firmata, il 28 ottobre 2012.
Quindi, come afferma la ricorrente, l’indirizzo indicato dal Consiglio è errato per quanto riguarda il punto civico, dato che la ricorrente ha sede al n. 2917 di Valiaar St., e non al n. 2817. Inoltre la ricevuta di ritorno non consente di identificare la persona od entità alla quale la lettera è stata effettivamente consegnata dalla posta iraniana.
Pertanto il Consiglio non è riuscito a dimostrare adeguatamente che la lettera del 16 ottobre 2012 è stata recapitata alla ricorrente il 28 ottobre 2012.
In tali circostanze, tenuto conto di quanto esposto supra al punto 39, il dubbio sulla data di comunicazione della lettera del 16 ottobre 2012, che risulta dalla mancanza di una prova affidabile che dimostri la data di ricevimento di tale lettera, deve andare a vantaggio della ricorrente. Orbene, l’affermazione di quest’ultima secondo la quale detta lettera le sarebbe stata recapitata solamente il 31 ottobre 2012, dopo esserle stata rinviata da un’entità terza, non è confutata dagli elementi presentati dal Consiglio ed è avvalorata da quelli presentati dalla ricorrente in udienza.
Si deve pertanto considerare il 31 ottobre 2012 quale data della comunicazione della lettera del 16 ottobre 2012 alla ricorrente.
Di conseguenza il termine di ricorso avverso la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 è scaduto il 10 gennaio 2013, circostanza che comporta che il deposito del ricorso, il 9 gennaio 2013, è avvenuto entro il termine.
Si deve pertanto respingere l’eccezione di irricevibilità dedotta dal Consiglio.
Sull’eccezione di irricevibilità del ricorso vertente sulla circostanza che in tutti i motivi dedotti dalla ricorrente a sostegno del medesimo essa fa valere tutele e garanzie connesse ai diritti fondamentali
Il Consiglio contesta la ricevibilità del ricorso facendo valere che, in quanto entità pubblica iraniana, la ricorrente non è legittimata ad invocare una violazione dei suoi diritti fondamentali.
Orbene, si deve rilevare che, nei limiti in cui il Tribunale è competente a conoscere del presente ricorso, quest’ultimo rientra nell’ambito dell’articolo 275, secondo comma, TFUE e che la ricorrente è legittimata a contestare dinanzi al giudice dell’Unione la sua iscrizione nell’elenco contenuto negli atti controversi, considerato che tale iscrizione la riguarda direttamente e individualmente ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, Racc.,
EU:C:2013:776
, punto 50).
Quindi, l’argomento relativo alla facoltà, per la ricorrente, di invocare la tutela e le garanzie connesse ai diritti fondamentali non riguarda la ricevibilità del ricorso né di un motivo, bensì attiene al merito della controversia (v., in tal senso, sentenza Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, punto 48 supra,
EU:C:2013:776
, punto 51).
Pertanto, l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio deve essere respinta in quanto infondata. Tale rigetto, alla luce della difesa sostenuta dal Consiglio, non impedisce che si verifichi se la ricorrente è legittimata ad avvalersi delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali. Detta verifica è effettuata ai seguenti punti da 53 a 58.
Nel merito
In via preliminare si deve verificare se la ricorrente sia legittimata ad avvalersi delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali, circostanza contestata dal Consiglio.
In seguito, considerato come la ricorrente ha articolato i propri argomenti, si deve esaminare congiuntamente il primo e il quarto motivo, vertenti, da un lato, sulla legittimità e, dall’altro, sull’interpretazione delle disposizioni che prevedono il criterio che è stato attuato nei confronti della ricorrente, poiché le due questioni sono strettamente legate. Gli altri motivi saranno esaminati nell’ordine nel quale sono stati presentati al punto 22 supra.
Sulla legittimazione della ricorrente ad avvalersi delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali
Secondo la giurisprudenza, né la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea né il diritto primario dell’Unione prevedono disposizioni che escludano le persone giuridiche che sono emanazioni degli Stati dal beneficio della tutela dei diritti fondamentali. Al contrario, le disposizioni di detta Carta che rilevano riguardo ai motivi sollevati dalla ricorrente, e in particolare i suoi articoli 17, 41 e 47, garantiscono i diritti di «[o]gni persona», formulazione che include le persone giuridiche come la ricorrente (sentenza del 6 settembre 2013, Bank Melli Iran/Consiglio, T‑35/10 e T‑7/11, Racc.,
EU:T:2013:397
, punto 65).
In tale contesto, il Consiglio deduce tuttavia in giudizio l’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), il quale non ammette la ricevibilità dei ricorsi proposti dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo da parte di organizzazioni governative.
Orbene, da un lato, l’articolo 34 della CEDU è una disposizione processuale che non è applicabile ai procedimenti dinanzi al giudice dell’Unione. Dall’altro, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, lo scopo di tale disposizione è di evitare che uno Stato parte della CEDU sia nel contempo ricorrente e convenuto dinanzi a detta Corte (v., in tal senso, Corte eur D.U., sentenza Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turchia del 13 dicembre 2007,
Recueil des arrêts et décisions
, 2007-V, § 81). Tale ragionamento non è applicabile al caso di specie (sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 53 supra,
EU:T:2013:397
, punto 67).
Il Consiglio sostiene, del pari, che la norma da esso invocata è giustificata dal fatto che uno Stato è garante del rispetto dei diritti fondamentali sul suo territorio, ma non può beneficiare di tali diritti.
Tuttavia, anche supponendo che tale giustificazione trovi applicazione per quanto concerne una situazione interna, il fatto che uno Stato sia garante del rispetto dei diritti fondamentali nel proprio territorio non rileva rispetto alla questione della portata dei diritti di cui possono beneficiare persone giuridiche che sono emanazioni del medesimo Stato nel territorio degli Stati terzi (sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 53 supra,
EU:T:2013:397
, punto 69).
Alla luce di quanto precede, si deve considerare che il diritto dell’Unione non contiene norme che impediscano a persone giuridiche che sono emanazioni di Stati terzi di invocare a proprio favore le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali. Di conseguenza, anche supponendo che la ricorrente, in quanto entità pubblica, sia un’emanazione dello Stato iraniano, essa può invocare tali diritti dinanzi al giudice dell’Unione, purché essi siano compatibili con la sua qualità di persona giuridica (v., in tal senso, sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 53 supra,
EU:T:2013:397
, punto 70).
Sul primo e sul quarto motivo, vertenti sull’illegittimità dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 e dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, nonché su un errore di diritto e su una violazione del principio di proporzionalità per quanto riguarda la nozione di sostegno al governo iraniano
La ricorrente sostiene, nell’ambito del primo motivo, che le disposizioni sulle quali sono fondate le misure restrittive che la riguardano, ovvero, da un lato, l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, come modificato dalla decisione 2012/35 e dalla decisione 2012/635, e, dall’altro lato, l’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, violano i principi di proporzionalità e di certezza del diritto e il diritto di proprietà in quanto utilizzano criteri indeterminati, vaghi e inintelligibili per definire le persone ed entità a cui possono essere applicate misure restrittive.
Infatti, in primo luogo, il criterio del «sostegno al governo iraniano» di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, come modificato dalla decisione 2012/35 e dalla decisione 2012/635, e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012 (in prosieguo: il «criterio controverso»), sarebbe eccessivamente vago.
In secondo luogo, la medesima constatazione varrebbe per la nozione di «associazione» usata dalle medesime disposizioni.
In terzo luogo, la disposizione dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 sarebbe inintelligibile per quanto riguarda la nozione di sostegno a favore di entità diverse dal governo iraniano.
Pertanto, secondo la ricorrente, l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 e l’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, sono eccessivamente vaghi, circostanza che comporta che essi sono illegittimi e devono perciò essere dichiarati inapplicabili in forza dell’articolo 277 TFUE.
Nell’ambito del quarto motivo la ricorrente spiega che il criterio controverso, ammesso che sia legittimo, si riferisce solamente all’ipotesi nella quale sia fornito un contributo specifico, connesso alle attività di proliferazione nucleare, da parte della persona od entità interessata. Quindi detta disposizione dovrebbe solamente riferirsi vuoi ad un sostegno diretto ad attività di proliferazione nucleare vuoi ad un sostegno al governo nell’esecuzione del programma nucleare iraniano.
La ricorrente si riferisce a tale proposito agli obiettivi sottesi alle misure restrittive di cui trattasi che consistono, a suo avviso, unicamente nell’impedire la proliferazione nucleare e non nell’incidere su settori estranei alla proliferazione suddetta.
La ricorrente ne deduce che il Consiglio, nell’aver accolto l’interpretazione contraria del criterio controverso, ha commesso un errore di diritto e violato il principio di proporzionalità. Essa precisa che tale interpretazione conferirebbe al Consiglio un potere esorbitante e arbitrario che gli consentirebbe, segnatamente, di congelare i capitali di ogni entità detenuta dal governo iraniano o avente legami con esso.
Il Consiglio pretende, da un lato, che il primo e il quarto motivo siano irricevibili ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura. Infatti, tali motivi sarebbero contraddittori in quanto la ricorrente invoca, allo stesso tempo, il carattere vago del criterio controverso e pretende che tale medesimo criterio si riferisca solo a un sostegno alla proliferazione nucleare.
Il Consiglio, inoltre, contesta la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, occorre respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio. Infatti, da un lato, risulta dalla lettura delle memorie della ricorrente che il quarto motivo è presentato per il caso in cui il Tribunale respinga il primo. Dall’altro lato, nelle sue memorie, il Consiglio è stato in grado di rispondere ad entrambi i motivi, e il Tribunale è del pari in grado di valutarne la fondatezza.
Quanto al merito, si deve ricordare che l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, come modificato, in ultimo, dalla decisione 2012/635, prevede che siano congelati i capitali e le risorse economiche appartenenti ad «altre persone e entità non menzionate dall’allegato I che forniscono sostegno al governo dell’Iran e entità da essi possedute o controllate o persone ed entità a essi associate, di cui all’elenco nell’allegato II». L’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, dal canto suo, si riferisce alle «altre persone, entità o organismi che forniscono sostegno, anche finanziario, logistico o materiale, al governo iraniano e persone e entità ad essi associate».
Per quanto riguarda la ricorrente, essa è stata identificata dal Consiglio nella motivazione degli atti impugnati come un’«[i]mpresa di proprietà statale che fornisce sostegno finanziario al governo iraniano».
Tale motivazione implica che vadano respinti da subito come inconferenti gli argomenti della ricorrente vertenti sul carattere asseritamente vago della nozione di «associazione» e sulla pretesa inintelligibilità dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 nella parte in cui riguarda la nozione di sostegno a favore di entità diverse dal governo iraniano (v. punti 61 e 62 supra). Infatti, risulta chiaramente dalla motivazione ricordata al punto precedente che, secondo il Consiglio, la ricorrente fornisce un sostegno o un contributo direttamente al governo iraniano, invece di essere «associata» o di fornire un sostegno ad entità diverse da quest’ultimo. In tali circostanze, anche supponendo che gli argomenti della ricorrente che si riferiscono alla nozione di «associazione» e all’ipotesi di un sostegno fornito ad entità diverse dal governo iraniano siano fondati, essi non giustificherebbero l’annullamento degli atti impugnati nella parte in cui riguardano l’iscrizione della ricorrente.
Di conseguenza, si devono unicamente esaminare gli argomenti che riguardano il carattere asseritamente vago del criterio controverso e l’interpretazione di tale criterio che deve essere accolta.
A tale proposito, si deve ricordare che i giudici dell’Unione, in conformità alle competenze di cui sono investiti in forza del Trattato, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Tale condizione è espressamente sancita dall’articolo 275, secondo comma TFUE (v. sentenze del 28 novembre 2013, Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, Racc.,
EU:C:2013:775
, punto 58 e giurisprudenza ivi citata, e Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, punto 48 supra,
EU:C:2013:776
, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
Nondimeno, il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione generale e astratta dei criteri giuridici e delle modalità di adozione delle misure restrittive. Di conseguenza, le norme di portata generale che definiscono tali criteri e tali modalità, quali le disposizioni della decisione 2010/413 e del regolamento n. 267/2012 che prevedono il criterio controverso, oggetto del primo e del quarto motivo, sono assoggettate ad un controllo giurisdizionale ristretto che si limita alla verifica del rispetto delle norme procedurali e di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza di errori manifesti di valutazione dei fatti e di sviamento di potere. Tale controllo ristretto si applica, in particolare, alla valutazione delle considerazioni di opportunità sulle quali sono fondate le misure restrittive siffatte (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 9 luglio 2009, Melli Bank/Consiglio, T‑246/08 e T‑332/08, Racc.,
EU:T:2009:266
, punti 44 e 45, e del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, T‑390/08, Racc.,
EU:T:2009:401
, punti 35 e 36).
Si deve ammettere che, con la sua formulazione molto ampia, il criterio controverso conferisce al Consiglio un potere discrezionale. Tuttavia, contrariamente alle affermazioni della ricorrente, tale potere è compatibile con i principi di proporzionalità e di certezza del diritto, nonché con il suo diritto di proprietà e non conferisce al Consiglio un potere esorbitante od arbitrario.
Infatti, in primo luogo, vero è che il principio della certezza del diritto, il quale fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, e che esige, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano comportare conseguenze sfavorevoli in capo ai singoli e alle imprese (sentenza del 18 novembre 2008, Förster, C‑158/07, Racc.,
EU:C:2008:630
, punto 67), è applicabile per quanto riguarda le misure restrittive, quali quelle in esame nel caso di specie e che coinvolgono così pesantemente i diritti e le libertà delle persone e delle entità interessate (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2014, National Iranian Oil Company/Consiglio, T‑578/12, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punti 112, 113, 116 e 117).
In secondo luogo, il criterio controverso si colloca in un ambito giuridico chiaramente delimitato dagli obiettivi perseguiti dalla normativa che disciplina le misure restrittive nei confronti dell’Iran. A tale proposito, il considerando 13 della decisione 2012/35, la quale ha inserito tale criterio nell’articolo 20, paragrafo 1, della decisione 2010/413, precisa espressamente che il congelamento dei capitali deve essere applicato alle persone ed entità «che sostengono il governo dell’Iran consentendogli di esercitare attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o di sviluppare sistemi di lancio di armi nucleari, in particolare le persone e entità che danno il loro sostegno finanziario, logistico o materiale al governo dell’Iran». L’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012 enuncia altresì che tale sostegno può essere «finanziario, logistico o materiale» (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 118).
Il criterio controverso non si riferisce pertanto ad ogni forma di sostegno al governo iraniano, bensì alle forme di sostegno che, per la loro rilevanza quantitativa o qualitativa, contribuiscono allo svolgimento delle attività nucleari iraniane. Il criterio controverso, interpretato, sotto il controllo del giudice dell’Unione, in relazione all’obiettivo di esercitare pressione sul governo iraniano al fine di costringerlo a porre fine alle sue attività che presentano un rischio di proliferazione nucleare, definisce pertanto in maniera obiettiva una categoria circoscritta di persone ed entità che possono essere oggetto di misure di congelamento di capitali (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 119).
Infatti, alla luce della finalità delle misure di congelamento di capitali, menzionata supra al punto 79, risulta senza ambiguità dal criterio controverso che esso si riferisce in modo mirato e selettivo ad attività proprie della persona od entità interessata e che, anche se esse sono prive di per sé di qualsiasi legame diretto o indiretto con la proliferazione nucleare, sono tuttavia idonee a favorirne lo sviluppo, fornendo al governo iraniano risorse o agevolazioni, di ordine materiale, finanziario o logistico, che gli permettano di proseguire le attività di proliferazione (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 120).
Tale constatazione implica, del resto, che si deve respingere l’argomento della ricorrente presentato nell’ambito del quarto motivo, secondo il quale il criterio controverso potrebbe riferirsi solamente vuoi ad un sostegno diretto alle attività di proliferazione nucleare, vuoi ad un sostegno al governo nell’esecuzione del programma nucleare iraniano.
A tale proposito, la ricorrente confonde il criterio controverso, unico rilevante nel caso di specie, e il criterio relativo alla prestazione di «sostegno ad attività nucleari dell’Iran sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari da parte dell’Iran», enunciato all’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413 e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012, e che implica un certo livello di collegamento alle attività nucleari dell’Iran (v., in tal senso, sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 139).
Infatti, come è stato rilevato supra al punto 78, per quanto riguarda il criterio controverso, risulta espressamente dal considerando 13 della decisione 2012/35 che le misure di congelamento di capitali dovrebbero essere applicate alle persone ed entità che forniscono sostegno al governo iraniano consentendogli di esercitare attività di proliferazione nucleare. L’esistenza di un legame tra la prestazione di tale sostegno al governo iraniano e il perseguimento delle attività di proliferazione nucleare è pertanto espressamente prevista dalla normativa applicabile, e il criterio controverso mira a privare il governo iraniano delle proprie fonti di reddito, al fine di costringerlo ad arrestare lo sviluppo del suo programma di proliferazione nucleare in mancanza di risorse finanziarie sufficienti (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 140).
Pertanto, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il criterio controverso può essere applicato ad ogni entità che fornisce un sostegno, segnatamente finanziario, al governo iraniano. Per contro, esso non si riferisce all’insieme delle entità detenute dal governo iraniano e aventi legami con quest’ultimo, ovvero all’insieme dei contribuenti iraniani.
In terzo luogo, occorre ricordare che il potere discrezionale conferito al Consiglio dal criterio controverso è controbilanciato da un obbligo di motivazione e da diritti procedurali rinforzati, garantiti dalla giurisprudenza (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 122; v. altresì, per analogia, sentenze del 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Racc.,
EU:C:1991:438
, punto 14, e del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, Racc.,
EU:C:2013:518
, punto 114).
Nel caso di specie, la ricorrente contesta, nell’ambito del terzo motivo, la circostanza che il Consiglio abbia salvaguardato tali garanzie e la fondatezza dei suoi argomenti su tale punto sarà esaminata dal Tribunale ai successivi punti da 121 a 169.
Alla luce di quanto esposto ai punti da 74 a 85 supra, si deve constatare che il criterio controverso limita il potere discrezionale del Consiglio, istituendo criteri obiettivi e garantisce il livello di prevedibilità richiesto dal diritto dell’Unione (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 123; v. altresì, per analogia, sentenza del 22 maggio 2008, Evonik Degussa/Commissione, C‑266/06 P,
EU:C:2008:295
, punto 58).
Di conseguenza, detto criterio è compatibile con il principio della certezza del diritto e non può essere considerato come arbitrario.
Del resto, poiché l’adozione di misure di congelamento di capitali sulla base del criterio controverso è prevista dalle disposizioni pertinenti della decisione 2010/413 e del regolamento n. 267/2012, il pregiudizio al diritto di proprietà risultante dall’applicazione di tale criterio è conforme alla disposizione dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali, che enuncia che qualsiasi limitazione all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti da detta Carta deve essere prevista dalla legge (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 124).
Inoltre, secondo la giurisprudenza, in forza del principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, la legittimità del divieto di un’attività economica è subordinata alla condizione che le misure di divieto siano adeguate e necessarie al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, occorre ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 53 supra,
EU:T:2013:397
, punto 179 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, alla luce dell’importanza fondamentale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, il Consiglio ha potuto ritenere, senza superare i limiti del suo potere discrezionale, che i pregiudizi al diritto di proprietà che risulterebbero dall’applicazione del criterio controverso erano appropriati e necessari al fine di esercitare pressione sul governo iraniano per costringerlo a cessare le sue attività di proliferazione nucleare (v., per analogia, sentenza del 13 marzo 2012, Melli Bank/Consiglio, C‑380/09 P, Racc.,
EU:C:2012:137
, punto 61).
Di conseguenza, il criterio controverso, quale interpretato ai punti da 76 a 84 supra, è compatibile con il principio di proporzionalità e non conferisce al Consiglio un potere esorbitante.
Alla luce di tutto quanto precede, si deve respingere il primo motivo in quanto in parte inconferente e in parte infondato e respingere il quarto motivo in quanto infondato.
Sul secondo motivo, vertente sull’incompetenza del Consiglio ad adottare la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 e sulla mancanza di fondamento giuridico di quest’ultimo
La ricorrente sostiene che il Consiglio era incompetente ad adottare la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012. Essa ricorda, a tale proposito, che, in forza dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, possono essere adottate misure restrittive dal Consiglio su proposta congiunta dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione.
Orbene, nel caso di specie, in primo luogo, la decisione 2012/635 sarebbe stata adottata dal Consiglio agendo da solo, con la conseguenza che il requisito fissato dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE non sarebbe stato rispettato. In tale contesto l’articolo 215 TFUE non prevederebbe alcuna distinzione tra le misure adottate nell’ambito della PESC e altre misure, e sarebbe pertanto applicabile alle decisioni adottate in forza dell’articolo 29 TUE, quali la decisione 2012/635.
In secondo luogo, poiché il regolamento di esecuzione n. 945/2012 attua la decisione 2012/635, esso sarebbe privato di base giuridica e viziato da incompetenza.
In terzo luogo, l’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012 sarebbe contrario all’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, in quanto conferisce al Consiglio, che agisca da solo, la competenza a modificare l’allegato IX che contiene l’elenco delle persone, entità e organismi che devono costituire l’oggetto di misure restrittive. Di conseguenza, l’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012 dovrebbe essere dichiarato inapplicabile alla ricorrente, conformemente all’articolo 277 TFUE, circostanza che implica, secondo la ricorrente, che il regolamento di esecuzione n. 945/2012, adottato sulla sua base, è privo di base giuridica e viziato anche per tale ragione.
Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
– Sulle modalità dell’adozione della decisione 2012/635
Quanto alla decisione 2012/635, va rilevato, come fa il Consiglio, che essa non è fondata sull’articolo 215 TFUE, ma unicamente sull’articolo 29 TUE, che rientra nel capitolo 2 del titolo V del Trattato UE dedicato alla PESC e che autorizza il Consiglio ad agire da solo per adottare le decisioni in esso previste.
A tale proposito, secondo l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, «[q]uando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull’Unione europea lo prevede, il Consiglio può adottare, secondo la procedura di cui al paragrafo 1, misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali».
Pertanto, la previa adozione di una decisione conformemente al capo 2 del titolo V del Trattato UE, come, nel caso di specie, la decisione 2012/635, adottata in forza dell’articolo 29 TUE, costituisce una condizione necessaria affinché il Consiglio possa prendere misure restrittive in forza dei poteri ad esso conferiti dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE. Tuttavia, tale constatazione non implica che l’adozione di una decisione quale la decisione 2012/635 sia assoggettata alle esigenze procedurali richieste dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, invece che a quelle previste dall’articolo 29 TUE stesso.
In tali circostanze, il primo argomento della ricorrente deve essere respinto, essendo il Consiglio competente ad adottare da solo la decisione 2012/635 in forza dell’articolo 29 TUE.
Di conseguenza, si deve altresì respingere il secondo argomento della ricorrente che è fondato sulla premessa errata secondo la quale il Consiglio non era competente ad adottare la decisione 2012/635.
– Sulla compatibilità dell’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012 con l’articolo 215 TFUE
Il Consiglio sostiene che l’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, che lo autorizza a modificare l’allegato IX del medesimo regolamento che contiene l’elenco delle persone, entità e organismi che devono costituire l’oggetto di misure restrittive, è stato adottato in forza dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, ai sensi del quale «[a]llorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione o, in casi specifici debitamente motivati e nelle circostanze previste agli articoli 24 [TUE] e 26 [TUE], al Consiglio».
A tale proposito, si deve osservare in via preliminare che né l’articolo 215 TFUE né alcuna altra disposizione del diritto primario ostano a che un regolamento adottato sul fondamento dell’articolo 215 TFUE conferisca competenza di esecuzione alla Commissione o al Consiglio alle condizioni definite dall’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, qualora condizioni uniformi di esecuzione di talune misure restrittive previste da tale regolamento siano necessarie. In particolare, non risulta dall’articolo 215 TFUE che le misure restrittive individuali debbano essere adottate secondo la procedura prevista dall’articolo 215, paragrafo 1, TFUE. Pertanto, in assenza di ogni indicazione che limiti la facoltà di conferire competenze di esecuzione, l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE in materia di misure restrittive fondate sull’articolo 215, paragrafo 1, TFUE non può essere scartata (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 54).
Inoltre, la procedura prevista dall’articolo 215, paragrafo 1, TFUE, nella quale il Consiglio statuisce su proposta congiunta dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, può rivelarsi inadatta ai fini dell’adozione di semplici misure di esecuzione. Per contro, l’articolo 291, paragrafo 2, TFUE consente di prevedere una procedura di esecuzione più efficace, adattata al tipo di misure da eseguire e alla capacità di azione di ogni istituzione. Pertanto, le considerazioni che hanno condotto gli autori del Trattato FUE ad autorizzare, all’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, l’attribuzione di competenze di esecuzione valgono tanto per l’attuazione di atti fondati sull’articolo 215 TFUE quanto per l’attuazione di altri atti giuridicamente vincolanti (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 55).
Di conseguenza, si deve considerare che il Consiglio aveva il diritto di prevedere competenze di esecuzione, conformemente alle disposizioni dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, per l’adozione di misure individuali di congelamento di capitali che attuano l’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012 (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 56).
Ciò detto, occorre ancora verificare se il Consiglio ha rispettato le condizioni di cui all’articolo 291, paragrafo 2, TFUE allorché ha riservato per sé stesso, invece della Commissione, le competenze di esecuzione di cui trattasi.
A tale proposito, va ricordato che i regolamenti, quali il regolamento n. 267/2012, che prevedono misure restrittive sulla base dell’articolo 215 TFUE tendono ad attuare nell’ambito di applicazione del Trattato FUE decisioni adottate a titolo dell’articolo 29 TUE, nell’ambito della PESC. Di conseguenza, il regolamento n. 267/2012 rientra nel perseguimento degli obiettivi e nell’esecuzione delle azioni dell’Unione nell’ambito della PESC (v., in tal senso, sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 60).
In particolare, in ragione della loro finalità, della loro natura e del loro oggetto, misure restrittive adottate in forza dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, il cui obiettivo è esercitare pressioni sulla Repubblica islamica dell’Iran al fine di far cessare la proliferazione nucleare, rientrano più specificamente nell’attuazione della PESC piuttosto che nell’esercizio di competenze conferite all’Unione dal Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punti 66 e 67).
Orbene, nell’ambito del Trattato UE, dal combinato disposto dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE, dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE, risulta che, di norma, il Consiglio può esercitare il potere decisionale nell’ambito della PESC statuendo all’unanimità (v., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2012, Parlamento/Consiglio, C‑130/10, Racc.,
EU:C:2012:472
, punto 47).
In particolare, è il Consiglio, agendo da solo, che decide l’inserimento del nome di una persona o di un’entità nell’allegato II della decisione 2010/413. Orbene, è proprio tale inserimento che è attuato, nell’ambito di applicazione del Trattato FUE, con l’adozione di una misura di congelamento di capitali a titolo dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012.
In tali circostanze, tenuto conto della particolarità delle misure adottate in forza dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, della necessità di garantire la coerenza tra l’elenco che figura nell’allegato II della decisione 2010/413 e quello che figura nell’allegato IX del regolamento n. 267/2012, nonché del fatto che la Commissione non ha accesso ai dati dei servizi di intelligence degli Stati membri che possono mostrarsi necessari per l’attuazione di dette misure, il Consiglio ha potuto legittimamente ritenere che l’esecuzione dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, concernente il congelamento di capitali, fosse un caso specifico ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, e che esso aveva, pertanto, il diritto di riservarsi la competenza di darvi esecuzione, all’articolo 46, paragrafo 2, di detto regolamento (v., in tal senso, sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punti da 68 a 73).
Per quanto riguarda la questione se l’esistenza di un caso specifico sia stata debitamente giustificata, occorre osservare che il Consiglio non ha espressamente dichiarato, nel regolamento n. 267/2012, che esso si riservava la competenza di esecuzione per le ragioni elencate al punto 113 supra. Tuttavia, resta il fatto che la giustificazione della riserva di esecuzione effettuata in favore del Consiglio, all’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, risulta dal combinato disposto dei considerando e delle disposizioni di detto regolamento, nel contesto dell’articolazione delle disposizioni pertinenti del Trattato UE e del Trattato FUE in materia di congelamento di capitali (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 77).
Infatti, in primo luogo, il Consiglio si è riferito espressamente, al considerando 28 del regolamento n. 267/2012, all’esercizio della sua competenza in materia di «designazione delle persone oggetto di misure di congelamento [di capitali]» nonché al suo proprio intervento nell’ambito del procedimento di revisione delle decisioni di iscrizione in funzione delle osservazioni o dei nuovi elementi di prova ricevuti da parte delle persone interessate (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 78).
In secondo luogo, le disposizioni dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, lette in combinato disposto con il considerando 14 del medesimo regolamento, consentono di comprendere che l’esecuzione delle misure di congelamento di capitali nei confronti di persone o entità attiene maggiormente all’ambito di azione del Consiglio nel contesto della PESC piuttosto che a quello delle misure di natura economica adottate di norma nell’ambito del Trattato FUE (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punti 79 e 80).
In terzo luogo, il parallelismo tra le misure restrittive adottate in forza della decisione 2010/413 e quelle adottate in forza del regolamento n. 267/2012 è sviluppato dai considerando 11 e seguenti di quest’ultimo, dai quali risulta che detto regolamento attua le modifiche della decisione 2010/413 introdotte dalla decisione 2012/35. Parimenti, la necessità di garantire la coerenza tra l’elenco contenuto nell’allegato II della decisione 2010/413 e quello contenuto nell’allegato IX del regolamento n. 267/2012 risulta dalla lettura dei considerando dei regolamenti di esecuzione che modificano detto allegato IX, e segnatamente dal considerando 2 del regolamento di esecuzione n. 945/2012, che si riferisce esplicitamente alla decisione 2012/635 (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 81).
In tali condizioni, le ragioni specifiche che hanno motivato l’attribuzione di competenze di esecuzione al Consiglio all’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012 risultavano in maniera sufficientemente comprensibile dalle disposizioni pertinenti e dal contesto di tale regolamento (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 77 supra, in fase di impugnazione,
EU:T:2014:678
, punto 82).
Pertanto, si deve concludere che i requisiti stabiliti dall’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, affinché possano essere concesse al Consiglio competenze di esecuzione, sono stati soddisfatti per quanto riguarda l’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, circostanza che implica che non può essere addebitata al Consiglio alcuna violazione dell’articolo 215 TFUE.
Alla luce di tale constatazione occorre respingere il terzo argomento della ricorrente e, pertanto, il secondo motivo integralmente.
Sul terzo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa della ricorrente, incluso il diritto di accesso al fascicolo, dell’obbligo del Consiglio di riesaminare le misure restrittive adottate e del diritto della ricorrente ad una tutela giurisdizionale effettiva
La ricorrente sostiene che, nell’adottare gli atti impugnati, il Consiglio ha violato l’obbligo di motivazione, i suoi diritti della difesa, incluso il suo diritto di accesso al fascicolo, l’obbligo di riesaminare le misure restrittive adottate e il suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.
– Sull’obbligo di motivazione
Secondo una costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare un atto che arreca pregiudizio, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure sia eventualmente inficiato da un vizio che consenta di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo sulla legittimità dell’atto stesso (v. sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, Racc.,
EU:C:2012:718
, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).
La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui l’atto promana, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il suo controllo (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 122 supra,
EU:C:2012:718
, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
Poiché l’interessato non dispone di un diritto ad essere sentito prima dell’adozione di una decisione iniziale di congelamento di capitali, il rispetto dell’obbligo di motivazione è tanto più importante in quanto costituisce l’unica garanzia che consenta all’interessato, almeno dopo l’adozione di tale decisione, di avvalersi proficuamente dei mezzi di ricorso a sua disposizione per contestare la legittimità di detta decisione (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 122 supra,
EU:C:2012:718
, punto 51 e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, la motivazione di un atto del Consiglio che impone misure di congelamento dei capitali deve identificare i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato deve essere oggetto di una misura siffatta (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 122 supra,
EU:C:2012:718
, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto nel quale è stato adottato. La necessità di motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo interessate direttamente e individualmente possono avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’adeguatezza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 122 supra,
EU:C:2012:718
, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consenta di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 122 supra,
EU:C:2012:718
, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la ricorrente sostiene che la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 non sono debitamente motivati nella parte in cui riguardano la sua iscrizione.
Infatti, secondo la ricorrente, da un lato il Consiglio non ha identificato il criterio, tra quelli previsti dall’articolo 20 della decisione 2010/413 e dall’articolo 23 del regolamento n. 267/2012, sul quale si è fondato per adottare le misure restrittive che la riguardano.
Dall’altro lato, il Consiglio non avrebbe precisato le modalità, la natura o la portata del sostegno finanziario che essa avrebbe asseritamente fornito al governo iraniano. In particolare, esso non avrebbe identificato le operazioni finanziarie specifiche che potrebbero giustificare le misure adottate nei suoi confronti, o ancora il legame tra tali operazioni e la proliferazione nucleare. Tale insufficienza di motivazione non può essere compensata con l’affermazione a posteriori del Consiglio, presentata nella memoria difensiva, secondo la quale l’adozione di misure di congelamento di capitali nei suoi confronti è giustificata dal versamento di dividendi al suo azionista, nella qualità di impresa pubblica.
Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
In limine, si deve ricordare che la ricorrente è stata identificata come un’«[i]mpresa di proprietà statale che fornisce sostegno finanziario al governo iraniano».
In primo luogo, risulta esplicitamente dalla motivazione fornita che la ricorrente è stata oggetto di misure restrittive sulla base del criterio controverso.
In secondo luogo, è pur vero che la motivazione che la riguarda non contiene precisazioni sulle modalità e sulla portata del sostegno asseritamente fornito al governo iraniano, in quanto il Consiglio precisa solamente che il sostegno è di natura finanziaria.
Ciò detto, nonostante la brevità della motivazione fornita, la ricorrente è stata in grado di comprendere la sostanza dei fatti accolti a suo carico dal Consiglio e di difendersi in maniera adeguata.
Infatti, nell’ambito del quarto motivo presentato nel ricorso, la ricorrente si è esplicitamente riferita all’ipotesi di una «persona fisica o giuridica diversa da uno Stato» che finanzia, «con le sue imposte o, eventualmente, nel caso di imprese pubbliche, con i dividendi distribuiti all’azionista, un bilancio nel quale le somme versate si confondono nella massa del gettito e non sono, per definizione, destinate alla copertura di una spesa particolare, segnatamente l’attività statale ritenuta illecita», per sostenere che, in un’ipotesi del genere, la nozione di sostegno al governo iraniano non era applicabile.
La ricorrente è stata infatti in grado di riconoscere che, nella motivazione della sua iscrizione, il Consiglio si è basato sul fatto che, in quanto impresa di Stato, essa forniva un sostegno finanziario al governo iraniano mediante il trasferimento delle sue risorse finanziarie. Essa è stata altresì in grado di contestare la rilevanza e l’effettività di tale elemento.
Allo stesso modo, la motivazione accolta dal Consiglio consente al Tribunale di esercitare il controllo di legittimità sugli atti impugnati.
In tali circostanze, la motivazione fornita nella decisione 2012/635 e nel regolamento n. 945/2012, sebbene particolarmente breve, è sufficiente.
In terzo luogo, tale constatazione implica che le precisazioni fornite dal Consiglio nel suo controricorso non costituiscono una motivazione a posteriori che non possa essere presa in considerazione dal Tribunale, né dimostrano che la motivazione fornita è insufficiente. Infatti, tali precisazioni si limitano a esplicitare e precisare l’elemento essenziale accolto dal Consiglio e identificato dalla ricorrente nella motivazione della decisione 2012/635 e del regolamento n. 945/2012.
Alla luce di tutto quanto precede, si deve respingere il motivo vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione.
– Sull’accesso al fascicolo
La ricorrente sostiene di aver ottenuto l’accesso al fascicolo soltanto dopo lo scadere del termine ad essa impartito per chiedere il riesame della misura che la riguarda. Una comunicazione tardiva del genere non sarebbe compatibile con il principio del rispetto del diritto della difesa della ricorrente.
Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
Secondo la giurisprudenza, qualora siano state comunicate informazioni sufficientemente precise, che consentano all’entità interessata di far conoscere proficuamente il suo punto di vista sugli elementi addotti a suo carico dal Consiglio, il principio del rispetto dei diritti della difesa non implica l’obbligo per tale istituzione di concedere spontaneamente l’accesso ai documenti contenuti nel suo fascicolo. Soltanto su richiesta della parte interessata il Consiglio è tenuto a consentire l’accesso a tutti i documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi (v. sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 53 supra,
EU:T:2013:397
, punto 84 e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la ricorrente ha richiesto l’accesso al fascicolo l’8 gennaio 2013, ovvero la vigila della proposizione del ricorso, avvenuta il 9 gennaio 2013. Il Consiglio ha risposto alla domanda il 10 giugno 2013.
In tali circostanze, innanzitutto, non può essere addebitato al Consiglio di non aver risposto alla domanda di accesso al fascicolo prima del deposito del ricorso, in quanto l’intervallo di un giorno tra la domanda e il deposito è troppo breve.
Inoltre, né la lettera del 16 ottobre 2012, con la quale il Consiglio ha comunicato alla ricorrente la decisione 2012/635 e il regolamento n. 945/2012, né tali stessi atti, né l’avviso all’attenzione della persona cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2010/413, attuata dalla decisione 2012/635, e dal regolamento n. 267/2012, attuato dal regolamento di esecuzione n. 945/2012 (
GU C 312, pag. 21
), prevedono un termine per la presentazione delle osservazioni delle entità a cui si riferiscono le misure restrittive. In tali circostanze, l’argomento secondo il quale la ricorrente ha ottenuto l’accesso al fascicolo solo dopo lo scadere di tale termine è manifestamente carente nel merito.
In ultimo si deve rilevare che un termine per la risposta di più di cinque mesi è eccessivo.
A tale proposito, il Consiglio si riferisce alla necessità di ottenere l’accordo di uno Stato membro prima della comunicazione dei documenti di cui trattasi. Orbene, tale argomento non può essere accolto, dato che, secondo la giurisprudenza, il Consiglio, quando intende fondarsi su elementi forniti da uno Stato membro per adottare misure restrittive nei confronti di un’entità, è tenuto ad accertarsi, prima di adottare dette misure, che gli elementi di cui trattasi possano essere comunicati all’entità interessata in tempo utile affinché essa possa far valere fruttuosamente il proprio punto di vista [v. sentenza del 6 settembre 2013, Persia International Bank/Consiglio, T‑493/10, Racc. (Per estratto),
EU:T:2013:398
, punto 84].
Nondimeno, da un lato, la ricorrente non ha presentato argomenti concreti intesi a dimostrare che il termine di risposta eccessivo ha reso effettivamente più difficile la sua difesa.
Dall’altro lato, secondo la giurisprudenza, la comunicazione tardiva di un documento su cui il Consiglio si è basato per adottare o per mantenere le misure restrittive riguardanti un’entità costituisce una violazione dei diritti della difesa che giustifica l’annullamento degli atti adottati in precedenza solo se si dimostra che le misure restrittive interessate non avrebbero potuto essere correttamente adottate o mantenute se non si fosse potuto accogliere come elemento a carico il documento comunicato tardivamente (v. sentenza Persia International Bank/Consiglio, punto 149 supra,
EU:T:2013:398
, punto 85).
Orbene, nel caso di specie, risulta dall’esame effettuato ai successivi punti da 170 a 189, che le misure restrittive riguardanti la ricorrente sono fondate, anche senza tenere conto dei documenti comunicati dal Consiglio nella sua risposta del 10 giugno 2013. In tali circostanze, la violazione dell’obbligo di concedere tempestivamente un accesso al fascicolo non giustifica l’annullamento degli atti impugnati.
Risulta da quanto precede che la presente censura dev’essere respinta.
– Sull’obbligo di riesame annuale delle misure restrittive adottate
Nell’adeguamento delle sue conclusioni del 16 aprile 2014, la ricorrente fa valere che il Consiglio è venuto meno al proprio obbligo di riesame annuale delle misure restrittive adottate, poiché le ha comunicato il mantenimento di dette misure soltanto il 14 marzo 2014.
In forza dell’articolo 26, paragrafo 3, della decisione 2010/413, «[le misure di cui all’articolo 19, paragrafo 1, lettere b) e c), e all’articolo 20, paragrafo 1, lettere b) e c), sono riesaminate periodicamente e almeno ogni dodici mesi».
Parimenti, secondo l’articolo 46, paragrafo 6, del regolamento n. 267/2012 «[l]’elenco di cui all’allegato IX è riesaminato periodicamente e almeno ogni dodici mesi».
Pertanto, il Consiglio era effettivamente tenuto a riesaminare le misure restrittive riguardanti la ricorrente entro un termine di dodici mesi a decorrere dall’adozione della decisione 2012/635 e del regolamento di esecuzione n. 945/2012.
A tale proposito, il Consiglio sostiene di aver riesaminato l’iscrizione della ricorrente in due occasioni con l’adozione, da un lato, della decisione 2013/270/PESC del Consiglio, del 6 giugno 2013, che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 156, pag. 10
), e del regolamento di esecuzione (UE) n. 522/2013, del Consiglio, del 6 giugno 2013, che attua il regolamento n. 267/2012 (
GU L 156, pag. 3
) e, dall’altro lato, della decisione 2013/661/PESC del Consiglio, del 15 novembre 2013, che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 306, pag. 18
), e del regolamento di esecuzione (UE) n. 1154/2013 del Consiglio, del 15 novembre 2013, che attua il regolamento n. 267/2012 (
GU L 306, pag. 3
).
Tuttavia, occorre rilevare che nessuno degli atti citati dal Consiglio indica che esso abbia effettuato il riesame periodico dell’insieme delle iscrizioni nell’elenco dell’allegato II della decisione 2010/413 e dell’allegato IX del regolamento n. 267/2012. Gli atti di cui trattasi nemmeno riguardano specificamente l’iscrizione della ricorrente.
In tali circostanze, si deve concludere che il Consiglio non ha effettuato il riesame delle misure restrittive riguardanti la ricorrente nel termine fissato dalla decisione 2010/413 e dal regolamento n. 267/2012.
Ciò posto, occorre verificare se tale violazione dell’obbligo di riesaminare le misure restrittive adottate giustifichi l’annullamento degli atti impugnati.
A tale proposito, si deve rilevare che l’obiettivo dell’obbligo di cui trattasi è assicurare una regolare verifica che le misure restrittive adottate rimangano giustificate.
Orbene, nel caso di specie non è contestato che, al momento in cui la presente censura è stata sollevata dalla ricorrente, nell’adeguamento delle sue conclusioni del 16 aprile 2014, il Consiglio aveva già effettuato la verifica in parola e aveva comunicato il suo risultato alla ricorrente con lettera del 14 marzo 2014.
In tali circostanze, l’obiettivo delle disposizioni che prevedono il riesame periodico delle misure restrittive è stato rispettato, anche se in maniera tardiva, e la violazione del termine di riesame da parte del Consiglio, pertanto, non produce più effetti pregiudizievoli sulla situazione della ricorrente.
Pertanto, fatto salvo il diritto della ricorrente di chiedere il risarcimento del pregiudizio che essa avrebbe, eventualmente, subito in ragione del non rispetto del termine di riesame, in forza dell’articolo 340 TFUE, essa non potrebbe avvalersi del ritardo di cui trattasi per ottenere l’annullamento delle misure restrittive che la riguardano, adottate o mantenute dagli atti impugnati.
La presente censura deve essere pertanto respinta.
– Sulle altre violazioni dedotte
La ricorrente fa valere che la mancanza di motivazione della decisione 2012/635 e del regolamento di esecuzione n. 945/2012 comporta una violazione dei suoi diritti della difesa, incluso il diritto di ottenere il riesame delle misure restrittive adottate, e del suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Infatti, tenuto conto del carattere vago della motivazione fornita, le sarebbe richiesto, al fine di assicurare la sua difesa, non già di confutare gli elementi di diritto e di fatto circostanziati dedotti dal Consiglio, bensì di fornire la prova negativa del fatto che essa non ha fornito un sostegno al governo iraniano o al programma nucleare iraniano.
Orbene, come risulta dai punti da 122 a 141 supra, la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 sono debitamente motivati, il che comporta che la presente censura si basa su una premessa erronea.
Si deve pertanto respingere tale censura, nonché il terzo motivo integralmente.
Sul quinto motivo, vertente su un errore di valutazione dei fatti
Come è stato ricordato al punto 74 supra, i giudici dell’Unione, in conformità alle competenze di cui sono investiti in forza del Trattato FUE, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Tale condizione è espressamente sancita dall’articolo 275, secondo comma, TFUE (v. sentenze Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 74 supra,
EU:C:2013:775
, punto 58 e giurisprudenza ivi citata, e Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, punto 74 supra,
EU:C:2013:776
, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
Nel novero di tali diritti fondamentali figura, in particolare, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 74 supra,
EU:C:2013:775
, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).
L’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali postula in particolare che il giudice dell’Unione si assicuri che la decisione, che riveste una portata individuale per la persona o l’entità interessata, sia fondata su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò implica una verifica dei fatti addotti nell’esposizione della motivazione sottesa a tale atto, cosicché il controllo giurisdizionale non si limita alla valutazione dell’astratta verosimiglianza della motivazione dedotta, ma consiste invece nell’accertamento se la motivazione, o per lo meno uno dei suoi elementi considerato di per sé sufficiente a suffragare l’atto medesimo, siano fondati (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 74 supra,
EU:C:2013:775
, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
In tale contesto, in caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 74 supra,
EU:C:2013:775
, punto 66 e giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, si deve dunque verificare se il Consiglio ha legittimamente considerato, nell’adozione degli atti impugnati, che la ricorrente poteva essere oggetto di misure restrittive in qualità di entità che fornisce un sostegno al governo iraniano, sotto forma di sostegno finanziario.
In primo luogo, la ricorrente ribadisce che il criterio del sostegno al governo iraniano si riferisce solamente all’ipotesi nella quale sia fornito un contributo specifico, connesso alle attività di proliferazione nucleare, da parte dell’entità interessata. Orbene, essa non fornirebbe un contributo del genere, in quanto le sue attività sono destinate alle imprese private.
A tale proposito, è sufficiente rinviare ai punti da 74 a 93 supra, dai quali risulta che il criterio del sostegno al governo iraniano può essere applicato altresì alle entità che non sono coinvolte direttamente nella proliferazione nucleare.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che, contrariamente a quanto indica la motivazione degli atti impugnati, essa non fornisce sostegno finanziario al governo iraniano.
La ricorrente precisa innanzitutto, a tale proposito, che il suo scopo non è distribuire dividendi al governo iraniano.
In seguito, la ricorrente ammette di versare una parte dei suoi profitti alla tesoreria nazionale, che è subordinata al Ministero delle Finanze iraniano, in aggiunta all’imposta sul reddito. Essa precisa, tuttavia, che tale obbligo, imposto a tutte le società pubbliche iraniane dall’articolo 17 della legge di bilancio dell’anno iraniano 1389 (in prosieguo: l’«articolo 17»), non può costituire un sostegno finanziario al governo iraniano ai sensi del criterio controverso in quanto non costituisce un dividendo, ma si avvicina invece più ad un’imposta o ad una tassa parafiscale.
Infine, secondo la ricorrente, gli importi da essa versati alla tesoreria nazionale in forza dell’articolo 17 non sono utilizzati liberamente dal governo iraniano ma sono destinati al compimento di operazioni di interesse generale e di missioni di servizio pubblico a beneficio del popolo iraniano. La ricorrente aggiunge, a tale proposito, che gli importi di cui trattasi sono, segnatamente, reinvestiti, con altre risorse statali, nell’ambito dell’aumento del suo capitale.
In limine, si deve osservare che la circostanza secondo la quale la ricorrente non ha lo scopo di distribuire dividendi al governo iraniano, anche supponendo che sia dimostrata, non implica che essa non fornisca, di fatto, un sostegno finanziario a quest’ultimo.
A tale proposito, come risulta dagli elementi forniti dalla ricorrente stessa, essa ha trasferito, per gli esercizi degli anni dal 1387 al 1391 del calendario iraniano (dal 20 marzo 2008 al 20 marzo 2013; in prosieguo: il «periodo di riferimento»), un importo totale di 1687181 milioni di rial alla tesoreria nazionale in forza dell’obbligo di cui all’articolo 17.
Contrariamente a quanto afferma la ricorrente, tali importi non possono essere assimilati a imposte o tasse parafiscali e sfuggire, quindi, alla qualifica di sostegno finanziario ai sensi del criterio controverso. Infatti, da un lato, come ammette la ricorrente stessa, l’obbligo di cui all’articolo 17 è applicabile in aggiunta all’imposta sul reddito. Dall’altro lato, tale obbligo si applica solo alle società pubbliche iraniane e non può dunque essere considerato come parte del regime fiscale o parafiscale generale iraniano.
Quanto alla pretesa destinazione di bilancio degli importi trasferiti in forza dell’obbligo di cui all’articolo 17, la ricorrente non dimostra, in alcun modo, le sue affermazioni. In ogni caso, i termini dell’asserita destinazione, come riferiti dalla ricorrente, sono talmente generici da poter essere applicati a qualunque spesa dello Stato. In tali circostanze, l’esistenza di tale destinazione, anche a considerarla dimostrata, non implica che gli importi trasferiti in forza dell’obbligo di cui all’articolo 17 per il periodo di riferimento non costituiscano un sostegno finanziario al governo iraniano ai sensi del criterio controverso.
In tale contesto, risulta ancora dai documenti presentati dalla ricorrente in risposta ad una questione del Tribunale che il suo capitale è stato aumentato, nel 2012, di un importo di 1054102 milioni di rial. Orbene, tale importo è di gran lunga meno cospicuo dell’importo totale di 1687181 milioni di rial, trasferito dalla ricorrente alla tesoreria nazionale in forza dell’obbligo previsto dall’articolo 17 per il periodo di riferimento. In tali circostanze, l’aumento di capitale della ricorrente non consente di considerare che quest’ultima non ha fornito un sostegno finanziario al governo iraniano durante detto periodo.
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che, per il periodo di riferimento, la ricorrente ha versato somme importanti alla tesoreria nazionale iraniana che costituiscono un sostegno finanziario al governo iraniano. Di conseguenza, il Consiglio aveva il diritto di colpire la ricorrente con misure restrittive in quanto entità che ha fornito un sostegno a detto governo.
La ricorrente sostiene ancora, a tale proposito, che, contrariamente a quanto è richiesto dalla giurisprudenza citata al punto 173 supra, il Consiglio non ha fornito prove che dimostrino tali affermazioni.
Orbene, dall’analisi effettuata ai punti da 175 a 186 supra, risulta che la ricorrente non contesta effettivamente l’esistenza della circostanza di fatto essenziale che giustifica le misure restrittive, vale a dire il fatto che essa ha versato alla tesoreria nazionale iraniana una parte dei suoi introiti per il periodo di riferimento. Orbene, in assenza di una contestazione del genere, il Consiglio non era tenuto a fornire elementi di prova per dimostrare la fondatezza di tale circostanza, come risulta dalla giurisprudenza citata al punto 173 supra.
Alla luce di quanto precede, occorre respingere il quinto motivo.
Sul sesto motivo, vertente su una violazione del principio di proporzionalità
La ricorrente sostiene che l’adozione delle misure restrittive che la riguardano costituisce un pregiudizio ingiustificato al suo diritto di proprietà e alla sua libertà di esercitare un’attività economica e, pertanto, una violazione del principio di proporzionalità.
Infatti, innanzitutto, secondo la giurisprudenza la violazione dei suoi diritti procedurali denunciata nell’ambito del terzo motivo implicherebbe una violazione del suo diritto di proprietà e del principio di proporzionalità.
Inoltre, poiché essa non sarebbe coinvolta nella proliferazione nucleare, le misure restrittive che la riguardano non corrisponderebbero all’obiettivo generale perseguito dagli atti impugnati, vale a dire la lotta a detta proliferazione.
Infine, le misure di cui trattasi arrecherebbero un pregiudizio particolarmente grave alla ricorrente stessa e ai suoi dipendenti, sproporzionato rispetto allo scopo perseguito dal Consiglio. La ricorrente aggiunge, in tale contesto, che, contrariamente a quanto pretende il Consiglio, le misure restrittive di cui trattasi riguardano, oltre ai capitali detenuti in seno all’Unione, anche i capitali detenuti in Iran, in quanto esse le impediscono di procedere a qualsiasi trasferimento di capitali dall’Iran verso l’Unione e hanno un effetto dissuasivo nei confronti degli operatori iraniani che potrebbero concludere contratti con essa.
In limine, si deve rilevare che, come risulta dai punti da 121 a 169 supra, gli atti impugnati non sono viziati da una violazione dei diritti procedurali della ricorrente che giustifichi il loro annullamento. Pertanto, la tesi sostenuta dalla ricorrente, secondo la quale la violazione dei suoi diritti procedurali comporterebbe una violazione del diritto di proprietà e del principio di proporzionalità, non può essere accolta.
Per quanto riguarda le altre censure, è già stato ricordato al punto 90 supra che, in forza del principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, la legittimità del divieto di un’attività economica è subordinata alla condizione che le misure di divieto siano adeguate e necessarie al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, occorre ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 53 supra,
EU:T:2013:397
, punto 179 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, da un lato, come risulta dai punti da 59 a 93 supra, l’adozione di misure restrittive nei confronti di entità che forniscono un sostegno finanziario al governo iraniano mira a privarlo delle proprie fonti di reddito, al fine di costringerlo ad arrestare lo sviluppo del suo programma di proliferazione nucleare in mancanza di risorse finanziarie sufficienti. Le misure restrittive nei confronti della ricorrente corrispondono, pertanto, allo scopo perseguito dal Consiglio, nonostante il fatto che la ricorrente non sia essa stessa coinvolta nella proliferazione nucleare.
Dall’altro lato, per quanto riguarda il pregiudizio arrecato alla ricorrente, vero è che il suo diritto di proprietà e la sua libertà di esercitare un’attività economica sono limitati in misura significativa dalle misure restrittive di cui trattasi, poiché essa non può, segnatamente, disporre dei capitali situati nel territorio dell’Unione o detenuti dai suoi cittadini né trasferire i suoi capitali verso l’Unione, tranne che in forza di autorizzazioni particolari. Parimenti, le misure restrittive che si riferiscono alla ricorrente possono suscitare nei suoi confronti una certa diffidenza da parte dei suoi partner commerciali.
Tuttavia, risulta dalla giurisprudenza che i diritti fondamentali invocati dalla ricorrente, ossia il diritto di proprietà e il diritto di esercitare un’attività economica, non costituiscono prerogative assolute e che il loro esercizio può costituire oggetto di restrizioni giustificate da obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione. Infatti, qualsiasi misura restrittiva economica o finanziaria comporta, per definizione, conseguenze negative sul diritto di proprietà e sul libero esercizio di attività professionali, causando pertanto pregiudizi a parti la cui responsabilità rispetto alla situazione che ha condotto all’adozione delle misure restrittive di cui trattasi non è dimostrata. L’importanza degli obiettivi perseguiti dalla normativa controversa è tale da giustificare conseguenze negative, anche ingenti, per taluni operatori (v., in tal senso, sentenza Melli Bank/Consiglio, punto 75 supra,
EU:T:2009:266
, punto 111 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, tenuto conto dell’importanza fondamentale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, gli inconvenienti causati alla ricorrente non sono sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti. Ciò vale a maggior ragione considerato che, innanzitutto, il congelamento di capitali riguarda solo una parte dell’attivo della ricorrente. Inoltre, la decisione 2010/413 e il regolamento n. 267/2012 prevedono talune eccezioni che consentono in particolare alle entità interessate da misure di congelamento di capitali di affrontare le spese essenziali. Infine, occorre notare che il Consiglio non afferma che la ricorrente è coinvolta direttamente nella proliferazione nucleare. Essa non è pertanto associata individualmente a comportamenti che presentano un rischio per la pace e per la sicurezza internazionale e, di conseguenza, il livello di diffidenza suscitato nei suoi confronti è minore.
In tali circostanze, si deve respingere il sesto motivo e, pertanto, il ricorso nel suo complesso.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Bank of Industry and Mine è condannata alle spese.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 aprile 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.