CELEX: 62010CJ0416
Член 267 ДФЕС
Отмяна на съдебен акт
Връщане за ново разглеждане от съответния съд
Задължение за съобразяване с отменителното решение
Преюдициално запитване
Възможност
Околна среда
Орхуска конвенция
Директива 85/337/ЕИО
Директива 96/61/ЕО
Участие на обществеността в процеса на вземането на решения
Изграждане на депо за отпадъци
Заявление за издаване на разрешително
Търговска тайна
Неоповестяване на документ пред обществеността
Последици за действителността на решението, с което се разрешава изграждането на депото
Отстраняване на нередовности
Оценка на въздействието на проекта върху околната среда
Окончателно становище, предхождащо присъединяването на държавата членка към Съюза
Действие на Директива 85/337 във времето
Съдебно обжалване
Временни мерки
Спиране на изпълнението
Отмяна на обжалваното решение
Право на собственост
Посегателство

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година (
ОВ L 124, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), на член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС и член 267 ДФЕС, на Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (
ОВ L 175, стр. 40
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година (
ОВ L 156, стр. 17
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 8 и поправка в
OB L 298, 2007 г., стр. 23
, наричана по-нататък „Директива 85/337“), и на Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (
ОВ L 257, стр. 26
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183), изменена с Регламент (ЕО) № 166/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 година (
ОВ L 33, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 15, стр. 212, наричана по-нататък „Директива 96/61“).
Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, г-н Križan и 43 други жалбоподатели — физически лица, жители на град Пезинок, както и община Пезинок (Mesto Pezinok) и от друга страна, Slovenská inšpekcia životného prostredia (Словашка инспекция по околната среда, наричана по-нататък „Инспекцията“) по повод законосъобразността на решенията, с които административният орган разрешава на дружеството Ekologická skládka as (наричано по-нататък „Ekologická skládka“), встъпило в главното производство, да изгради и стопанисва депо за отпадъци.
Правна уредба
Международното право
Член 6 от Орхуската конвенция, озаглавен „Участие на обществеността при вземането на решения по определени дейности“, гласи в параграфи 1, 2, 4 и 6 следното:
„1.   Всяка страна:
a)
прилага разпоредбите на този член по отношение на решенията за разрешаване на предлаганите дейности, изброени в Анекс I;
[…]
2.   Заинтересованата общественост се информира чрез публична обява или индивидуално, на ранен етап от процедурата по вземане на решения за околната среда, по подходящ, своевременен и ефективен начин и относно:
[…]
г)
предвижданата процедура, включително как и кога може да се предостави информация за:
[…]
iv)
държавния орган, от който може да се получи съответната информация, и мястото, където съответната информация е депозирана за разглеждане от обществеността;
[…]
4.   Всяка страна осигурява участието на обществеността на ранен етап, когато всички възможности са открити и може да се проведе ефективно обществено обсъждане.
[…]
6.   Всяка страна изисква от компетентните държавни органи да предоставят на заинтересованата общественост при поискване в случаите, когато това е предвидено в националното законодателство, безплатен достъп за разглеждане на цялата информация, имаща отношение към вземането на решения по този член, налична към момента на общественото обсъждане, веднага след постъпването ѝ, без да се накърнява правото на страните да отказват разкриването на определена информация в съответствие [по-конкретно] с член 4, параграф[…] 4.
[…]“.
Член 9 от същата конвенция, озаглавен „Достъп до правосъдие“, предвижда следното в параграфи 2 и 4:
„2.   В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост
[…]
b)
[…] достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва[т] по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
[…]
4.   В допълнение и без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. […]“.
В точка 5 от Анекс I към Орхуската конвенция сред дейностите, изброени съгласно член 6, параграф 1, буква a) от същата, е посочено:
„Управление на отпадъците:
[…]
—
сметища, приемащи над 10 тона дневно или с общ капацитет над 25000 тона, с изключение на сметищата за инертни отпадъци“.
Правото на Съюза
Директива 85/337
Член 1, параграф 2 от Директива 85/337 определя понятието „разрешение“ като „решението на компетентния орган или власти, което дава право на възложителя да развива проекта“.
Член 2 от посочената директива гласи следното:
„1.   Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди даване на разрешението [за проектите, които е възможно да оказват значително въздействие върху околната среда inter alia поради своя характер, мащаби или местоположение, е направена оценка на тяхното въздействие]. Тези проекти са определени в член 4.
2.   Оценката на въздействието върху околната среда може да се обедини с други съществуващи процедури за издаване на разрешителни за проекти в държавите членки или, ако няма такива, може да се обедини с други създадени процедури или с процедури, които следва да бъдат създадени в съответствие с целите на настоящата директива.
[…]“.
Директива 96/61
Съображение 23 от Директива 96/61 гласи:
„[…] за да [се] информира обществеността за действието на инсталациите и евентуалното им въздействие върху околната среда и за да [се] гарантира прозрачността на процеса на [разрешаване] навсякъде в Общността, обществеността трябва да има право на достъп преди вземане на всяко едно решение [до] информация [относно заявленията за издаване на] разрешителни за нови инсталации […]“.
Член 1 от посочената директива, озаглавен „Цел и обхват“, гласи:
„Цел на настоящата директива е постигането на комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, произтичащо от изброените дейности в приложение I. Тя посочва мерки, предназначени да предотвратят или в случаите, когато това е практически неосъществимо, да намалят емисиите във въздуха, водите и земята в резултат от горепосочените дейности, включително и мерки, свързани с отпадъците, целящи постигането на висока степен на опазване на околната среда в нейната цялост, без да се засяга действието на Директива [85/337] и съответните разпоредби на Общността“.
Член 15 от същата директива, озаглавен „Достъп до информация и участие на обществеността в процедурата за издаване на разрешителни“, предвижда:
„1.   Държавите членки гарантират, че на заинтересованата общественост са дадени навременни и ефективни възможности да участва в процедурите за:
—
издаването на разрешително за нови инсталации;
[…]
Процедурата, предвидена в приложение V, се прилага за целите на такова участие.
[…]
4.   [Параграф 1 се прилага] съгласно ограниченията, посочени в член 3, параграфи 2 и 3 от Директива 90/313/ЕИО [на Съвета от 7 юни 1990 година за свободния достъп до информация за околната среда (
ОВ L 158, стр. 56
)].
[…]“.
Член 15а от Директива 96/61, озаглавен „Достъп до правосъдие“, гласи следното:
„Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална законова система членовете на заинтересованата общественост:
[…]
имат [възможност да подадат жалба до] съд или друг независим или безпристрастен орган, установен[…] със закон, [за да оспорят] материалната или процесуална законосъобразност на решенията, действията или бездействията, предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността.
[…]
Всяка подобна процедура следва да бъде честна, справедлива, своевременна и да не бъде възпрепятстващо скъпа.
[…]“.
В точка 5.4 от приложение I към Директива 96/61, озаглавено „Категории промишлени дейности, посочени в член 1“, се споменават „[д]епа[та], приемащи над 10 тона дневно отпадъци или с общ капацитет над 25000 тона, с изключение на депата за инертни отпадъци“.
Приложение V към същата директива, озаглавено „Участие на обществеността при вземането на решения“, предвижда в частност следното:
„1.
Обществеността следва да бъде информирана (чрез публично разгласяване или други подходящи средства като електронни медии, ако има такива) по следните въпроси на ранен етап от процедурата по вземане на решение или, най-късно, веднага след като може разумно да се очаква информацията да бъде предоставена:
[…]
в)
данни за компетентните органи, отговорни за вземането на решение; тези, от които може да бъде получена съответната информация; тези, до които могат да бъдат отправени коментари или въпроси и данни за графика за предаване на коментари или въпроси;
[…]
е)
посочване на времето и мястото или средствата, чрез които ще бъде предоставена съответната информация;
[…]“.
Директива 2003/4/ЕО
Съображение 16 от Директива 2003/4/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313 (
ОВ L 41, стр. 26
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 9, стр. 200) гласи следното:
„Правото на информация означава, че разкриването на информация следва да бъде общо правило и че на публичните власти следва да бъде разрешено да отхвърлят искания за информация за околната среда в специфични и ясно определени случаи. Основанията за отказ следва да бъдат интерпретирани ограничително, като обслужваният обществен интерес от разкриването ѝ следва да бъде преценен[…] спрямо интереса, обслужван от отказа. Мотивите за отказа следва да бъдат предоставени на заявителя в рамките на срока, предвиден от настоящата директива“.
Член 4, параграфи 2 и 4 от тази директива предвижда в частност следното:
„2.   Държавите членки могат да предвидят отказ на искане за предоставяне на информация за околната среда, ако разкриването на информацията би могло да се отрази неблагоприятно върху:
[…]
г)
поверителността на търговска или индустриална информация, когато тази поверителност е регламентирана от националното законодателство или от законодателството на Общността с цел защита на легитимния икономически интерес, включително и обществения интерес за поддържането на статистическата поверителност или данъчната тайна;
[…]
Основанията за отказ, упоменати [в частност в параграф 2], следва да се тълкуват ограничително, като се взема предвид за конкретния случай обслужвания[т] обществен интерес от разкриването на информацията. Във всеки конкретен случай обслужваният обществен интерес от разкриването се преценява спрямо обслужвания интерес от отказа. […]
[…]
4.   Информацията за околната среда, която се съхранява от или за [публичeн орган], до който е отправено искането от заявителя, се предоставя частично, когато е възможно отделянето на информацията, попадаща в обхвата на параграф 1, букви г) и д) или параграф 2, от останалата поискана информация“.
Директива 2003/35
Съгласно съображение 5 от Директива 2003/35 правото на Съюза следва да бъде правилно приведено в съответствие с Орхуската конвенция с оглед на нейното ратифициране.
Словашкото право
Процесуални правила
Член 135, параграф 1 от Гражданския процесуален кодекс предвижда:
„[…] Съдилищата са обвързани и от постановените от Ústavný súd Slovenskej republiky [Конституционен съд на Словашката република] или от Европейския съд по правата на човека решения, които се отнасят до основните права и свободи“.
Член 56, параграф 6 от Закон № 38/1993 Rec. за организацията на Конституционния съд на Словашката република, производството пред него и статута на неговите съдии в редакцията му, приложима към фактите по главното производство, гласи:
„Ако Конституционният съд на Словашката република отмени решение, мярка или друг редовен акт и върне делото за ново разглеждане, съответният орган, приел решението, взел мярката или издал акта, е длъжен да преразгледа делото и да се произнесе отново. В това производство органът е обвързан от právny názor [правните изводи] на Конституционния съд на Словашката република“.
Разпоредби, свързани с оценката на въздействието върху околната среда, с градоустройствените правила и с комплексните разрешителни
– Закон № 24/2006 Rec.
Член 1, параграф 1 от Закон № 24/2006 Rec. за оценката на въздействието върху околната среда и за изменение на няколко закона в редакцията му, приложима към фактите по главното производство, гласи:
„Този закон урежда:
а)
оценяването от експерти и обществеността на евентуалното въздействие върху околната среда
[…]
2.
на планирани дейности преди приемането на решението относно разполагането им или преди тяхното разрешаване по особен ред.
[…]“.
Съгласно член 37 от този закон:
„[…]
6)
Срокът на действие на окончателното становище за дадена дейност е три години от издаването му. Окончателното становище запазва действието си, ако в този срок по особен ред е започната процедура за разполагане или процедура за издаване на разрешително.
7)
Срокът на действие на окончателното становище за дадена дейност може да бъде удължаван с периоди от по две години по искане на заявителя, ако същият представи писмени доказателства, че планираната дейност и условията на терена не са претърпели значителни промени, че не са настъпили нови обстоятелства във връзка със същественото съдържание на оценителния доклад за дейността и че не са разработени нови технологии, необходими за осъществяването на планираната дейност. Решението да се удължи срокът на действие на окончателното становище за дейността, се взема от компетентния орган“.
В член 65, параграф 5 от посочения закон се уточнява:
„Ако окончателното становище е дадено преди 1 февруари 2006 г. и ако разрешителната процедура във връзка с оценяваната дейност не е започната по особен ред, искането за удължаване на срока на действие на това становище се подава до министерството съгласно член 37, параграф 7“.
– Закон № 50/1976 Rec.
Член 32 от Закон № 50/1976 Rec. за градоустройството в редакцията му, приложима към фактите по главното производство, предвижда:
„Разполагането на даден строеж, промяната на предназначението на земята и защитата на важни интереси спрямо поземления имот са възможни само по силата на градоустройствено решение под формата на
a)
решение за разполагането на строежа;
[…]“.
– Закон № 245/2003 Rec.
Член 8, параграфи 3 и 4 от Закон № 245/2003 Rec. за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването и за изменение на няколко закона, изменен от своя страна със Закон № 532/2005 (наричан по-нататък „Закон № 245/2003“), предвижда:
„3)   Когато става дума за комплексно разрешително за експлоатация, което същевременно изисква разрешение за нов строеж или промяна на съществуващ строеж, процедурата включва и процедура по разрешаване на нов строеж, процедура за изменение на строежа преди приключването му и процедура за разрешаване на благоустройствени дейности.
4)   Градоустройствената процедура, оценката на въздействието на инсталацията върху околната среда и определянето на условията с оглед на избягването на тежки промишлени аварии не са част от издаването на комплексното разрешително“.
В член 11, параграф 2 от този закон се уточнява:
„Към заявлението [за комплексно разрешително] се прилагат:
[…]
c)
окончателното становище след извършената оценка на въздействието върху околната среда, ако инсталацията изисква такова,
[…]
g)
градоустройственото решение, когато става въпрос за нова инсталация или за разширяването на съществуваща такава […]“.
Член 12 от посочения закон, озаглавен „Започване на процедурата“, гласи:
„[…]
(2)   След като установи, че заявлението е пълно и определи кръга на участниците в процедурата и съответните органи, администрацията
[…]
c)
[…] публикува на интернет страницата си заявлението, без приложенията, които не са в електронен вид, и поне в продължение на 15 дни поддържа поместени на официалното си табло за обявления основните сведения за подаденото заявление, оператора и инсталацията,
[…]“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
Административното производство
На 26 юни 1997 г. община Пезинок приема с Наредба № 2/1997 план за градско строителство, който наред с другото предвижда и разполагане на депо за отпадъци в някогашната кариера за глина за производство на тухли, наречена Nová jama (нова кариера).
Въз основа на оценителен доклад по проект за разполагане на депо за отпадъци, представен от Pezinské tehelne as на 16 декември 1998 г., министерството на околната среда извършва през 1999 г. оценка на въздействието върху околната среда. На 26 юли 1999 г. то издава окончателно становище.
На 7 август 2002 г. Ekologická skládka иска от компетентната служба в община Пезинок да приеме градоустройствено решение относно разполагането на депо за отпадъци на територията на обекта Nová jama.
По искане на Pezinské tehelne as на 27 март 2006 г. министерството на околната среда удължава от 26 юли 1999 г. до 1 февруари 2008 г. срока на действие на окончателното си становище.
С решение от 30 ноември 2006 г. в редакцията му съгласно решение на Krajský stavebný úrad v Bratislave (Окръжна градоустройствена служба, гр. Братислава) от 7 май 2007 г. община Пезинок разрешава по искане на Ekologická skládka разполагането на депо за отпадъци на територията на обекта Nová jama.
Вследствие на подаденото от Ekologická skládka на 25 септември 2007 г. заявление за комплексно разрешително Slovenská inšpekcia životného prostredia, Inšpektorát životného prostredia Bratislava (Словашка инспекция по околната среда, Инспекторат по околната среда, гр. Братислава, наричан по-нататък „Инспекторатът“) образува комплексно производство на основание Закон № 245/2003, транспониращ Директива 96/61. На 17 октомври 2007 г. съвместно с обществените служби за опазване на околната среда публикува въпросното заявление, като определя срок от 30 дни, в който обществеността и съответните държавни служби да представят възражения.
Тъй като жалбоподателите в главното производство твърдят, че подаденото от Ekologická skládka заявление за издаване на комплексно разрешително не е пълно, доколкото към него не било приложено предвиденото в член 11, параграф 2, буква g) от Закон № 245/2003 градоустройствено решение относно разполагането на депото, Инспекторатът спира комплексното производство на 26 ноември 2007 г. и изисква представянето на това решение.
На 27 декември 2007 г. Ekologická skládka представя въпросното решение, като отбелязва, че счита същото за търговска тайна. Поради това Инспекторатът не предоставя документа на разположение на жалбоподателите в главното производство.
На 22 януари 2008 г. Инспекторатът издава на Ekologická skládka комплексно разрешително за изграждането на инсталацията „Pezinok — депо за отпадъци“ и за нейната експлоатация.
Жалбоподателите в главното производство обжалват това решение пред Инспекцията, горестоящият орган в областта на опазването на околната среда. Посоченият орган разпорежда градоустройственото решение относно разполагането на депото да бъде публикувано на официалното табло за обявления от 14 март до 14 април 2008 г.
В административното производство по обжалване жалбоподателите твърдят в частност, че е допусната грешка при прилагане на правото, доколкото комплексното производство е образувано без градоустройственото решение относно разполагането на депото и доколкото след представянето му това решение не е публикувано, по съображение че представлява търговска тайна.
С решение от 18 август 2008 г. Инспекцията отхвърля жалбата като неоснователна.
Съдебното производство
Жалбоподателите в главното производство подават жалба срещу решението на Инспекцията от 18 август 2008 г. пред Krajský súd Bratislava (Братиславски окръжен съд), първа инстанция по административни дела. С решение от 4 декември 2008 г. този съд отхвърля жалбата.
Жалбоподателите в главното производство обжалват това решение пред Najvyšší súd Slovenskej republiky (Върховен съд на Словашката република).
С определение от 6 април 2009 г. този съд спира изпълнението на комплексното разрешително.
С решение от 28 май 2009 г. същият съд изменя решението на Братиславския окръжен съд и отменя решението на Инспекцията от 18 август 2008 г., както и решението на Инспектората от 22 януари 2008 г., като приема, че компетентните органи не са спазили правилата относно участието на заинтересованата от комплексното производство общественост и не са оценили в достатъчна степен въздействието, което изграждането на депото може да окаже върху околната среда.
На 25 юни 2009 г. Ekologická skládka подава пред Конституционния съд на Словашката република конституционна жалба срещу определението на Върховен съд на Словашката република от 6 април 2009 г., а на 3 септември 2009 г. — конституционна жалба срещу решението на този съд от 28 май 2009 г.
С решение от 27 май 2010 г. Конституционният съд на Словашката република приема, че Върховният съд на Словашката република е нарушил основното право на Ekologická skládka на съдебна защита, признато с член 46, параграф 1 от Конституцията, основното му право на собственост, признато с член 20, параграф 1 от Конституцията, и правото му мирно да се ползва от своята собственост, признато с член 1 от Допълнителния протокол към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.
Той приема по-конкретно, че Върховният съд на Словашката република не е взел предвид всички приложими в административното производство принципи и е превишил правомощията си, като е преценил законосъобразността на процедурата и на решението за оценка на въздействието върху околната среда, въпреки че жалбоподателите не са ги били оспорили, и че в това отношение посоченият съд не е бил компетентен да се произнесе.
Поради това с решението си Конституционният съд на Словашката република отменя обжалваното определение и обжалваното решение и връща делото на Върховния съд на Словашката република за ново разглеждане.
Върховният съд на Словашката република отбелязва, че според редица участници във висящото пред него производство той е обвързан от решението на Конституционния съд на Словашката република от 27 май 2010 г. Независимо от това подчертава, че продължава да се съмнява в съвместимостта на оспорваните решения с правото на Съюза.
При тези обстоятелства Върховният съд на Словашката република решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Позволява ли, съответно задължава ли правото на Съюза (и по-конкретно член 267 ДФЕС) върховната юрисдикция на държава членка да сезира служебно [Съда] с преюдициален въпрос, включително на такъв етап от съдебното производство, на който Конституционният съд е отменил решение на върховната юрисдикция, което се основава преди всичко на прилагането на правната уредба на Съюза относно опазването на околната среда, като е задължил тази юрисдикция да се придържа към правните изводи на Конституционния съд относно нарушаването на материалните и процесуалните конституционни права на страна в производството, без да държи сметка за свързаните с правото на Съюза измерения на разглежданото дело или, с други думи, когато, произнасяйки се като последна инстанция, Конституционният съд е достигнал до извода, че не е необходимо да се отправя преюдициално запитване до [Съда] в рамките на това производство, и временно е изключил по разглежданото дело прилагането на правото на подходяща околна среда и на нейното опазване?
2)
Може ли да бъде постигната основната цел на комплексното предотвратяване, която е определена по-конкретно в съображения 8, 9 и 23, както и в членове 1 и 15 от Директива [96/61], и по-общо в [правото на Съюза] в областта на околната среда, т.е. предотвратяването и намаляването на замърсяването на околната среда, включително чрез приобщаването на обществеността към целта да се постигне висока степен на опазване на околната среда като цяло, в рамките на производство, при което не се гарантира достъп на обществеността в началото на процедурата за комплексно предотвратяване до всички релевантни документи (член 6 във връзка с член 15 от Директива [96/61]), и по-специално до решението за разполагане на инсталация — депо за отпадъци, но като впоследствие липсващият документ бъде приложен по делото в първоинстанционното производство, при условие че той няма да бъде оповестяван на останалите участници в производството, тъй като става дума за търговска тайна, или — казано с други думи — може ли основателно да се предположи, че решението за разполагане на инсталацията (и най-вече неговата обосновка) оказва съществено влияние върху доводите, становищата и останалите предложения?
3)
Постигат ли се целите на Директива [85/337] по-специално от гледна точка на правната уредба на Съюза относно околната среда, и по-конкретно от гледна точка на предвиденото в член 2 условие, съгласно което, преди да бъдат одобрени определени проекти, те следва да бъдат оценени с оглед на въздействието им върху околната среда, когато срокът на действие на приетото през 1999 г. първоначално становище на Министерството на околната среда, с което преди време е приключила процедурата по оценка на въздействието върху околната среда, е удължен след няколко години с обикновено решение, без да се извърши нова оценка на въздействието върху околната среда? С други думи, може ли да се приеме, че решение, което вече е прието в приложение на Директива [85/337], има неограничено действие във времето?
4)
Общото условие, произтичащо от Директива [96/61] (и по-специално от нейния преамбюл и от членове 1 и 15а) — а именно че държавите членки гарантират предотвратяването и намаляването на замърсяването на околната среда, като следят и за това заинтересуваните лица да разполагат с редовни, справедливи и бързи административни и съдебни производства — във връзка с член 10а от Директива [85/337], както и от член 6 и от член 9, параграфи 2 и 4 от Конвенцията от Орхус, включва ли и възможността посочените лица да поискат постановяването на привременна административна или съдебна мярка по националното право (например разпореждане за спиране на изпълнението на комплексно решение), която позволява временно, т.е. до постановяване на решение по същество, да се спре изграждането на проектираната инсталация?
5)
Възможно ли е посредством съдебно решение, с което се осъществява условието по Директива [96/61], по Директива [85/337] или по член 9, параграфи 2 и 4 от Орхуската конвенция, т.е. в приложение на предвиденото в посочените разпоредби право на обществеността на справедлива съдебна защита по смисъла на член 191, параграфи 1 и 2 [ДФЕС], който се отнася до политиката на Европейския съюз в областта на околната среда, незаконосъобразно да се наруши правото на собственост на експлоатиращия инсталацията, гарантирано по-конкретно в член 1 от Допълнителния протокол към Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, например като в рамките на съдебно производство се отмени надлежно предоставеното на заявителя комплексно разрешително за нова инсталация?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
Инспекцията, Ekologická skládka и словашкото правителство оспорват на различни основания допустимостта на преюдициалното запитване или на някои от поставените въпроси.
На първо място, според Инспекцията и Ekologická skládka всички поставени въпроси са недопустими, тъй като се отнасят до положения, които се уреждат изцяло от вътрешноправни актове, а именно нормативните актове, транспониращи директиви 85/337 и 96/61. От това Ekologická skládka заключава, че тези директиви нямат пряко действие, докато Инспекцията счита, че те са достатъчно ясни и че поради това преюдициалното запитване е ненужно. Инспекцията изтъква също така, че преюдициалните въпроси е трябвало да бъдат отправени в първата фаза на производството пред Върховния съд на Словашката република. Освен това Ekologická skládka смята, че поставените въпроси са излишни, тъй като този съд вече е обвързан от правните изводи на Конституционния съд на Словашката република и нито една от страните в главното производство не е поискала Съдът да бъде сезиран с тези въпроси.
На второ място, Ekologická skládka поддържа, че разделянето съгласно националното право на комплексната процедура, градоустройствената процедура и оценяването на въздействието върху околната среда обезсмисля, от гледна точка на изхода на главното производство, втория и третия въпрос. Според Инспекцията това разделение прави недопустими третия, четвъртия и петия въпрос. Всъщност тя смята, че допуснатите при изготвянето на градоустройственото решение или оценката на въздействието върху околната среда нередности не опорочават самото комплексно разрешително.
На трето място, Ekologická skládka и словашкото правителство считат, че четвъртият въпрос е хипотетичен. От една страна, обезпечителните мерки, постановени от Върховния съд на Словашката република с определението от 6 април 2009 г., понастоящем били лишени от каквито и да било последици. От друга страна, този въпрос нямал значение за висящото пред запитващата юрисдикция производство, тъй като същото се отнасяло не до постановяването на нови обезпечителни мерки, а до действителността на оспорените административни актове.
На четвърто и последно място, Ekologická skládka поддържа, че петият въпрос също е хипотетичен, доколкото се отнася до решението, с което Върховният съд на Словашката република трябва да приключи главното производство. Освен това този въпрос бил недопустим и защото изисквал тълкуване на националното конституционно право.
В това отношение следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer,
C-169/07, Сборник, стр. I-1721
, точка 24 и Решение от 19 юли 2012 г. по дело Garkalns, C-470/11, точка 17).
Оттук следва, че въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да отхвърли отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (Решение от 1 юни 2010 г. по дело Blanco Pérez и Chao Gómez,
C-570/07 и C-571/07, Сборник, стр. I-4629
, точка 36 и Решение от 5 юли 2012 г. по дело Geistbeck, C-509/10, точка 48).
Доводът, свързан с пълнотата на националната правна уредба, не е основание обаче да се приеме, че тълкуването на цитираните от запитващия съд норми на правото на Съюза очевидно няма никаква връзка със спора по главното производство, още повече че не се оспорва, че с част от приложимите национални разпоредби се транспонират актове на Съюза. Следователно този довод не е достатъчен, за да обори презумпцията за релевантност, посочена в предходната точка.
Твърдението, че въпросните директиви нямат пряко действие, не променя този извод, тъй като съгласно член 267 ДФЕС Съдът е компетентен да се произнася по преюдициални запитвания относно тълкуването на актовете на институциите на Съюза, независимо дали тези актове се прилагат пряко или не (Решение от 10 юли 1997 г. по дело Maso и др.,
C-373/95, Recueil, стр. I-4051
, точка 28, Решение от 16 юли 2009 г. по дело Futura Immobiliare и др.,
C-254/08, Сборник, стр. I-6995
, точка 34 и Решение от 27 ноември 2012 г. по дело Pringle, C-370/12, точка 89). Освен това, що се отнася до твърдението, че поради яснотата на приложимите норми преюдициалното запитване е ненужно, следва да се припомни, че член 267 ДФЕС дава възможност на националните юрисдикции да поставят на Съда тълкувателни въпроси винаги когато счетат това за целесъобразно (вж. в този смисъл Решение от 26 май 2011 г. по дело Stichting Natuur en Milieu и др.,
C-165/09-C-167/09, Сборник, стр. I-4599
, точка 52 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до останалите доводи, които Инспекцията и Ekologická skládka излагат в подкрепа на недопустимостта на преюдициалното запитване като цяло, те се отнасят до предмета на първия въпрос и затова ще бъдат преценени от Съда при неговото разглеждане.
Що се отнася до обстоятелствата, свързани с разделянето по националното право на отделните процедури, следва да се подчертае, че възгледът на запитващия съд за последиците, които произтичат от това разделяне съгласно националното право, е много различен от този на Инспекцията и Ekologická skládka. Всъщност в рамките на производството по член 267 ДФЕС функциите на Съда и функциите на запитващата юрисдикция са ясно разделени и именно от компетентност на последната е да тълкува националното законодателство (Решение на Съда от 17 юни 1999 г. по дело Piaggio,
C-295/97, Recueil, стр. I-3735
, точка 29 и Решение от 17 юли 2008 г. по дело Corporación Dermoestética,
C-500/06, Сборник, стр. I-5785
, точка 21). Ето защо въпросните обстоятелства не са достатъчни, за да се приеме, че поставените въпроси очевидно нямат връзка с действителността или предмета на спора.
Що се отнася до допустимостта на четвъртия въпрос, от акта за преюдициално запитване е видно, че Върховният съд на Словашката република постановява нови обезпечителни мерки, с които да се спре действието на разглежданите в главното производство решения. Освен това в писмените си изявления Ekologická skládka уточнява, че е счело за нужно да обжалва тези мерки. При тези обстоятелства няма как да се приеме, че четвъртият въпрос е хипотетичен.
Накрая, що се отнася до допустимостта на петия въпрос, безспорно е, че Конституционният съд на Словашката република приема, че Върховният съд на Словашката република е нарушил правото на собственост на Ekologická skládka с решението си от 28 май 2009 г., с което установява, че комплексното разрешително е било издадено при несъвместими с правото на Съюза условия. Доколкото запитващият съд все още има съмнения дали обжалваните в главното производство решения са съвместими с правото на Съюза, петият въпрос не е чисто хипотетичен. Освен това, видно от формулировката му, този въпрос не се отнася до тълкуване на националното конституционно право.
Поради това поставените от запитващата юрисдикция въпроси следва да се приемат за допустими.
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващият съд пита по същество дали член 267 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национален съд може служебно да сезира Съда с преюдициално запитване дори когато делото му е върнато за ново разглеждане след отмяна на първото му решение от конституционната юрисдикция на съответната държава членка и национална норма го задължава да реши спора, съобразявайки се с правните изводи на тази юрисдикция. Той се пита и дали член 267 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че задължава същия този национален съд да сезира Съда, въпреки че решенията му подлежат на обжалване пред конституционна юрисдикция само за да се провери дали не е допуснато нарушение на права и свободи, гарантирани с националната конституция или с международна конвенция.
Като начало следва да се отбележи, че с първия си въпрос Върховният съд на Словашката република иска също така да разбере дали правото на Съюза му дава право да остави без приложение национална норма, която му забранява да се произнесе по изведено от нарушение на това право възражение, което не е било повдигнато от страните в главното производство. Видно от акта за преюдициално запитване обаче, този въпрос засяга само Директива 85/337 и поради това на него следва да се отговори само ако се окаже, с оглед на отговора на третия въпрос, че посочената директива е приложима към спора по главното производство.
Що се отнася до останалите аспекти на първия преюдициален въпрос, съгласно постоянната съдебна практика член 267 от ДФЕС предоставя на националните юрисдикции най-широко право да сезират Съда, ако счетат, че висящото пред тях дело повдига въпроси, които налагат тълкуване или преценка на валидността на разпоредбите на правото на Съюза за целите на решаването на отнесения до тях спор (Решение от 27 юни 1991 г. по дело Mecanarte,
C-348/89, Recueil, стр. I-3277
, точка 44 и Решение от 5 октомври 2010 г. по дело Елчинов,
C-173/09, Сборник, стр. I-8889
, точка 26).
Следователно член 267 ДФЕС предоставя на националните юрисдикции възможност, а при определени обстоятелства ги задължава да отправят преюдициално запитване, когато установят, служебно или по искане на страните, че съществото на спора повдига въпрос, попадащ в приложното поле на първа алинея от този член (Решение от 10 юли 1997 г. по дело Palmisani,
C-261/95, Recueil, стр. I-4025
, точка 20 и Решение от 21 юли 2011 г. по дело Kelly,
C-104/10, Сборник, стр. I-6813
, точка 61). Поради това обстоятелството, че пред запитващата юрисдикция страните по главното производство не са изтъкнали проблем, свързан с правото на Съюза, не е пречка Съдът да бъде сезиран от тази юрисдикция (Решение от 16 юни 1981 г. по дело Salonia,
126/80, Recueil, стр. 1563
, точка 7 и Решение от 8 март 2012 г. по дело Huet, C-251/11, точка 23).
Всъщност преюдициалното запитване се основава на диалог между съдилища, чието начало зависи изцяло от преценката на националната юрисдикция за релевантността и необходимостта от това запитване (Решение от 16 декември 2008 г. по дело Cartesio,
C-210/06, Сборник, стр. I-9641
, точка 91 и Решение от 9 ноември 2010 г. по дело VB Pénzügyi Lízing,
C-137/08, Сборник, стр. I-10847
, точка 29).
Освен това наличието на национална процесуална разпоредба не засяга правото на националните юрисдикции да сезират Съда с преюдициално запитване, когато — както в главното производство — имат съмнения относно тълкуването на правото на Съюза (Решение по дело Елчинов, посочено по-горе, точка 25 и Решение от 20 октомври 2011 г. по дело Interedil,
C-396/09, Сборник, стр. I-9915
, точка 35).
Следователно национална правна норма, съобразно която националните юрисдикции са обвързани от изводите на горната юрисдикция, не може да лиши тези юрисдикции от правото да сезират Съда с въпроси за тълкуването на правото на Съюза, до което се отнасят съответните правни изводи. Те трябва да бъдат свободни да отправят до Съда въпросите, които смятат за неизяснени, ако считат, че правните изводи на горната инстанция биха могли да доведат до постановяване на решение, което противоречи на правото на Съюза (Решение от 9 март 2010 г. по дело ERG и др.,
C-378/08, Сборник, стр. I-1919
, точка 32 и Решение по дело Елчинов, посочено по-горе, точка 27).
На този етап следва да се подчертае, че след като упражни правото си по член 267 ДФЕС, при решаването на спора в главното производство националният съд е обвързан от даденото от Съда тълкуване на съответните разпоредби и трябва евентуално да не се съобрази с изводите на висшестоящия съд, ако въз основа на това тълкуване намира, че тези изводи не са в съответствие с правото на Съюза (Решение по дело Елчинов, посочено по-горе, точка 30).
Изложените в предходните точки принципи обвързват по същия начин запитващата юрисдикция, що се отнася до правните изводи, направени в главното производство от конституционната юрисдикция на въпросната държава членка, доколкото съгласно трайно установената съдебна практика е недопустимо норми на националното право, макар и да са конституционни, да накърняват единството и ефикасността на правото на Съюза (Решение от 17 декември 1970 г. по дело Internationale Handelsgesellschaft,
11/70, Recueil, стр. 1125
, точка 3 и Решение от 8 септември 2010 г. по дело Winner Wetten,
C-409/06, Сборник, стр. I-8015
, точка 61). Впрочем Съдът вече е постановил, че посочените принципи се прилагат в отношенията между конституционната юрисдикция и всяка друга национална юрисдикция (Решение от 22 юни 2010 г. по дело Melki и Abdeli,
C-188/10 и C-189/10, Сборник, стр. I-5667
, точки 41—45).
Следователно националната норма, която задължава Върховния съд на Словашката република да се съобрази с правните изводи на Конституционния съд на Словашката република, не може да попречи на запитващия съд във всеки един подходящ според него момент от производството да сезира Съда с преюдициално запитване и евентуално да отхвърли правните изводи на Конституционния съд на Словашката република, които се окажат в противоречие с правото на Съюза.
Накрая, като върховна инстанция Върховният съд на Словашката република дори е длъжен да сезира Съда с преюдициално запитване, щом като установи, че съществото на спора е свързано с въпрос, попадащ в обхвата на член 267, първа алинея ДФЕС. Всъщност възможността пред конституционната юрисдикция на съответната държава членка да се обжалват решенията на национална юрисдикция само за да се провери дали не е допуснато нарушение на права и свободи, гарантирани с националната конституция или с международна конвенция, не е основание да се приеме, че тази национална юрисдикция не може да се окачестви като юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право по смисъла на член 267, трета алинея ДФЕС.
С оглед на изложеното по-горе, на първия въпрос следва да се отговори, че член 267 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална юрисдикция като запитващата е длъжна да сезира служебно Съда с преюдициално запитване дори когато делото ѝ е върнато за ново разглеждане след отмяна на първото ѝ решение от конституционната юрисдикция на съответната държава членка и национална норма я задължава да реши спора, съобразявайки се с правните изводи на последната юрисдикция.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция пита по същество дали Директива 96/61 трябва да се тълкува в смисъл, че изисква още в началото на процедурата за разрешаване на депо заинтересованата общественост да има достъп до градоустройственото решение относно разполагането на тази инсталация. Тя се пита и дали отказът да се предостави това решение, може да се обоснове със съображения за търговска тайна, закриляща съдържащите се в него данни, а ако не — дали може нередовността да се отстрани, като на заинтересованата общественост се предостави достъп до това решение в хода на административното производство по обжалване.
Като начало следва да се отбележи, че видно от акта за преюдициално запитване, разглежданата в главното производство инсталация представлява депо, приемащо над 10 тона отпадъци дневно или с общ капацитет над 25000 тона отпадъци. Следователно тя попада в приложното поле на Директива 96/61, определено в член 1 от нея, във връзка с точка 5.4 от приложение I към нея.
В член 15 от тази директива се предвижда участието на заинтересованата общественост в процедурата за издаване на разрешително за нови инсталации и се уточнява, че това участие се осъществява при условията, определени в приложение V към посочената директива. Това приложение изисква на обществеността да се предоставят данни за органите, от които може да бъде получена съответната информация, и да ѝ се укаже времето и мястото, където ще бъде дадена тази информация.
Тези правила относно участието на обществеността трябва да се тълкуват с оглед и предвид разпоредбите на Орхуската конвенция, с която — както е видно от съображение 5 от Директива 2003/35, изменяща частично Директива 96/61 — законодателството на Съюза следва да бъде „правилно приведено в съответствие“ (Решение от 12 май 2011 г. по дело Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09, Сборник, стр. I-3673
, точка 41). Съгласно член 6, параграф 6 от посочената конвенция заинтересованата общественост трябва да има достъп до цялата информация, имаща отношение към вземането на решения във връзка с разрешаването на дейностите по приложение I към тази конвенция, сред които в частност са депата, приемащи над 10 тона отпадъци дневно или с общ капацитет над 25000 тона отпадъци.
Ето защо обществеността, заинтересована от предвидената в Директива 96/61 разрешителна процедура, по принцип трябва да има достъп до съответната за тази процедура информация.
От акта за преюдициално запитване и от представената на Съда преписка се вижда, че градоустройственото решение относно разполагането на въпросната инсталация представлява една от мерките, въз основа на които се взема окончателното решение дали да се разреши или не тази инсталация, и че то съдържа сведения за въздействието на проекта върху околната среда, за условията, които са наложени на оператора с цел да се ограничи това въздействие, за повдигнатите от страните в градоустройствената процедура възражения и за причините, накарали компетентния орган да издаде това градоустройствено решение. Освен това съответните национални норми изискват то да бъде приложено към подаденото до компетентния орган заявление за издаване на разрешително. Следователно трябва да се приеме, че въпросното градоустройствено решение съдържа относима информация по смисъла на приложение V към Директива 96/61 и че поради това заинтересованата общественост по принцип трябва да има достъп до нея в процедурата за разрешаване на въпросната инсталация.
Независимо от това, видно от член 15, параграф 4 от Директива 96/61, участието на заинтересованата общественост може да бъде ограничено по силата на член 3, параграфи 2 и 3 от Директива 90/313. Към момента на настъпване на фактите по главното производство Директива 90/313 обаче е била отменена и заменена с Директива 2003/4. Като се имат предвид таблицата за съответствие, приложена към последната директива, задължението законодателството на Съюза да се приведе в съответствие с Орхуската конвенция и редакцията на член 15 от Директива 96/61 съгласно последващата кодификация с Директива 2008/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (
ОВ L 24, стр. 8
), следва да се приеме че член 15, параграф 4 от Директива 96/61 трябва да се тълкува в смисъл, че препраща към ограниченията по член 4, параграфи 1, 2 и 4 от Директива 2003/4.
Съгласно параграф 2, първа алинея, буква г) от посочения член 4 държавите членки могат да предвидят, че исканията за предоставяне на информация се отхвърлят, ако разкриването на информацията би могло да се отрази неблагоприятно върху поверителността на търговска или индустриална информация, когато тази поверителност е регламентирана от националното законодателство или от законодателството на Съюза с цел защита на легитимен икономически интерес.
Същевременно предвид значението, което има мястото на извършване на една или друга дейност по Директива 96/61, и видно от точка 79 от настоящото решение, не е такъв случаят с решението, с което публичен орган разрешава, съобразно приложимите градоустройствени правила, разполагането на инсталация, която попада в обхвата на тази директива.
Дори да се допусне, че по изключение е възможно някои обстоятелства в мотивите на дадено градоустройствено решение да представляват поверителна търговска или индустриална информация, в случая е безспорно, че в нарушение на член 4, параграф 4 от Директива 2003/4 защитата на поверителността на подобна информация е била използвана, за да се откаже всякакъв, дори частичен достъп на заинтересованата общественост до градоустройственото решение относно разполагането на въпросната инсталация.
Следователно отказът градоустройственото решение относно разполагането на въпросната инсталация да бъде предоставено на заинтересованата общественост в хода на първоначалното административно производство, не е обоснован с изключението по член 15, параграф 4 от Директива 96/61. При това положение за запитващата юрисдикция е важно да знае дали обстоятелството, че в хода на административното производство по обжалване на заинтересованата общественост е предоставен достъп до това решение, е достатъчно, за да се приеме, че процесуалното нарушение, опорочило първоначалното административно производство, е отстранено и че следователно не е налице нарушение на член 15 от Директива 96/61.
При липсата на правна уредба на Съюза в тази област редът и условията за гарантиране на защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, попадат в обхвата на вътрешния правов ред на всяка държава членка, стига обаче тези правила да не са по-неблагоприятни от правилата, уреждащи сходни вътрешноправни положения (принцип на равностойност) и да не правят на практика невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (Решение от 14 декември 1995 г. по дело Peterbroeck,
C-312/93, Recueil, стр. I-4599
, точка 12 и Решение от 12 юли 2012 г. по дело VALE Építési, C-378/10, точка 48 и цитираната съдебна практика).
Колкото до принципа на равностойност, той изисква всички правила относно исковете да се прилагат еднакво за исковете, основани на нарушение на правото на Съюза, и за тези, основани на нарушение на вътрешното право (вж. по-специално Решение от 19 юли 2012 г. по дело Littlewoods Retail и др., C-591/10, точка 31 и Решение от 4 октомври 2012 г. по дело Бянков, C-249/11, точка 70). Следователно националната юрисдикция е тази, която трябва да провери дали националното право допуска в хода на административното производство по обжалване да се отстраняват сходни процесуални нарушения на вътрешното право.
Що се отнася до принципа на ефективност, макар правото на Съюза да допуска приложимите национални правила в определени случаи да позволяват узаконяване на дейности или действия, които не са правомерни от гледна точка на това право, подобна възможност е поставена в зависимост от условието тя да не предоставя на заинтересованите лица повод да заобикалят нормите на Съюза или да не ги прилагат, и трябва да остане изключение (Решение от 3 юли 2008 г. Комисия/Ирландия,
C-215/06, Сборник, стр. I-4911
, точка 57).
В това отношение е важно да се подчертае, че член 15 от Директива 96/61 изисква от държавите членки да предоставят на заинтересованата общественост навременни и ефективни възможности да участва в процедурите за издаване на разрешително. Тази разпоредба трябва да се тълкува с оглед на съображение 23 от посочената директива, съгласно което преди вземане на всяко едно решение обществеността трябва да има право на достъп до информация относно заявленията за разрешителни за нови инсталации, и с оглед на член 6 от Орхуската конвенция, който предвижда, от една страна, участие на обществеността на ранен етап, когато всички възможности са открити и може да се проведе ефективно обществено обсъждане, и от друга, достъп до съответната информация веднага след постъпването ѝ. Следователно заинтересованата общественост трябва да разполага с цялата относима информация още на етапа на първоначалното административно производство, преди изобщо да бъде прието някакво решение, стига тази информация да е налична към момента на протичане на тази фаза на производството.
Колкото до това дали принципът на ефективност допуска отстраняване на нередовности в производството по обжалване чрез предоставяне на разположение на обществеността на относими документи, които не са били достъпни в първоначалното административно производство, от предоставените от запитващия съд данни се вижда, че съгласно приложимото национално законодателство горестоящият административен орган има право да измени взетото от долустоящия административен орган решение. Запитващата юрисдикция обаче е тази, която трябва да провери дали, от една страна, в административното производство по обжалване все още са открити всички възможности по смисъла на член 15, параграф 1 от Директива 96/61, тълкуван във връзка с член 6, параграф 4 от Орхуската конвенция, и дали, от друга страна, отстраняването на нередовности на този етап от производството чрез предоставянето на относими документи на разположение на заинтересованата общественост все още дава възможност за ефективно обществено обсъждане в рамките на процеса на вземане на решение.
Следователно принципът на ефективност допуска нередовността, изразяваща се в необоснования отказ в първоначалното административно производство да се предостави на заинтересованата общественост разглежданото в главното производство градоустройствено решение, да бъде отстранена в административното производство по обжалване, при условие че все още са открити всички възможности и отстраняването на въпросната нередовност на този етап от производството все още дава възможност за ефективно обществено обсъждане в рамките на процеса на вземане на решение — нещо, което националната юрисдикция следва да провери.
Поради това на втория въпрос следва да се отговори, че Директива 96/61 трябва да се тълкува в смисъл, че:
—
изисква заинтересованата общественост да има достъп до градоустройствено решение като разглежданото в главното производство още в началото на процедурата за разрешаване на съответната инсталация,
—
не позволява на компетентните национални органи да отказват достъп на заинтересованата общественост до подобно решение, като се позовават на защитата на поверителността на търговска или индустриална информация, регламентирана от националното законодателство или от законодателството на Съюза с цел защита на легитимен икономически интерес, и
—
допуска нередовността, изразяваща се в необоснования отказ в първоначалното административно производство да се предостави на заинтересованата общественост градоустройствено решение като разглежданото в главното производство, да бъде отстранена в административното производство по обжалване, при условие че все още са открити всички възможности и отстраняването на въпросната нередовност на този етап от производството все още дава възможност за ефективно обществено обсъждане в рамките на процеса на вземане на решение — нещо, което националната юрисдикция следва да провери.
По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция пита по същество дали Директива 85/337 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска срокът на действие на становище по оценката на въздействието на даден проект върху околната среда да може надлежно да бъде продължаван няколко години след издаването на това становище и дали тя изисква в този случай да се направи нова оценка на въздействието на този проект върху околната среда.
В това отношение Инспекцията, словашкото и чешкото правителство поддържат, че Директива 85/337 не се прилага ratione temporis към описаното от запитващата юрисдикция положение.
Съгласно постоянната съдебна практика правилото, че за проектите, които могат да окажат значително въздействие върху околната среда, задължително се изготвя екологична оценка, не се прилага в случаите, когато датата на официалното подаване на заявлението за разрешаване на даден проект предхожда датата, на която изтича срокът за транспониране на Директива 85/337 (Решение от 11 август 1995 г. по дело Комисия/Германия,
C-431/92, Recueil, стр. I-2189
, точки 29 и 32 и Решение от 18 юни 1998 г. по дело Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
C-81/96, Recueil, стр. I-3923
, точка 23).
Всъщност тази директива до голяма степен се отнася за широкомащабни проекти, чието изпълнение много често изисква дълъг период от време. Затова не е целесъобразно процедури, които и без това са сложни на национално равнище, да бъдат утежнявани и забавяни поради наложени с посочената директива специфични изисквания и същата да засяга вече установени положения (Решение по дело Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, посочено по-горе, точка 24).
В случая от предоставената на Съда преписка се вижда, че на 16 декември 1998 г. операторът е поискал да бъде оценено въздействието върху околната среда на разглеждания в главното производство проект за депо — първото от действията, необходими, за да получи разрешение да осъществи този проект. От член 2 от Акта относно условията за присъединяването към Европейския съюз на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в учредителните договори на Европейския съюз (
ОВ L 236, 2003 г., стр. 33
) следва, че Директива 85/337 е трябвало да бъде приложима в Словашката република, считано от датата на присъединяването на тази държава членка към Съюза, т.е. от 1 май 2004 г.
Независимо от това, следва да се отбележи, че за да издаде словашката администрация разрешението за изграждане на депото, предмет на главното производство, са били необходими три последователни процедури, всяка от които е приключила със съответно решение.
По първите две процедури заявленията на оператора са подадени съответно на 16 декември 1998 г. и на 7 август 2002 г., т.е. преди изтичането на срока за транспониране на Директива 85/337. За сметка на това заявлението за издаване на комплексно разрешително е подадено на 25 септември 2007 г., т.е. след изтичането на този срок. Поради това следва да се прецени дали може да се приеме, че подаването на първите две заявления бележи официалното начало на разрешителната процедура по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 94 от настоящото решение.
В това отношение е важно преди всичко да се посочи, че заявленията, представени на първите два етапа от процедурата, не се свеждат само до неформални контакти, които не биха могли да поставят официалното начало на разрешителната процедура (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 32).
На следващо място трябва да се подчертае, че завършената през 1999 г. оценка на въздействието върху околната среда е била направена, за да се допусне изпълнението на проекта за изграждане на депо, предмет на комплексното разрешително. По-нататъшният ход на процедурата, и в частност издаването на разрешението за строеж, почива на тази оценка. Както генералният адвокат отбелязва в точка 115 от заключението си, действието на Директивата 85/337 във времето не следва да се разширява, поради обстоятелството че съгласно словашкото право оценката на въздействието върху околната среда се прави отделно от същинската разрешителна процедура.
Освен това от съображенията в точка 79 от настоящото решение следва, че градоустройственото решение относно разполагането на депото представлява задължителен етап, за да се разреши на оператора да осъществи проекта за това депо. Въпросното решение впрочем поставя на оператора определени условия при изпълнението на проекта.
По повод подобна процедура Съдът е приел, че референтната дата при определянето на действието във времето на директива, налагаща екологична оценка, е датата, на която проектът официално е представен, тъй като отделните фази на проучване на даден проект са толкова тясно свързани, че представляват един-единствен сложен процес (Решение от 23 март 2006 г. по дело Комисия/Австрия,
C-209/04, Recueil, стр. I-2755
, точка 58).
Накрая, съгласно постоянната съдебна практика разрешението по смисъла на Директива 85/337 може да представлява съвкупност от няколко отделни акта, когато националната процедура, по силата на която на възложителя се разрешава да започне строителните работи по проекта си, включва няколко последователни етапа (вж. в този смисъл Решение от 7 януари 2004 г. по дело Wells,
C-201/02, Recueil, стр. I-723
, точка 52 и Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство,
C-508/03, Recueil, стр. I-3969
, точка 102). Следователно в тази хипотеза за дата на официалното подаване на заявлението за разрешаване на проекта следва да се приеме датата, на която възложителят е подал заявление с оглед образуването на първия етап от процедурата.
От изложените по-горе съображения следва, че заявлението за разрешаване на проекта за въпросното депо е подадено преди датата, на която изтича срокът за транспониране на Директива 85/337. Поради това задълженията по посочената директива не са относими към този проект и следователно не е нужно да се отговаря на третия въпрос.
По четвъртия въпрос
С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция пита по същество дали членове 1 и 15а от Директива 96/61 във връзка с членове 6 и 9 от Орхуската конвенция трябва да се тълкуват в смисъл, че когато упражняват правото си на обжалване по член 15а от тази директива, членовете на заинтересованата общественост следва да могат да поискат от съда или компетентния законоустановен независим и безпристрастен орган да наложи обезпечителни мерки, с които временно да се спре изпълнението на разрешително по смисъла на член 4 от посочената директива до постановяването на окончателното решение.
На основание на тяхната процесуална автономия и като спазват принципите на равностойност и ефективност, държавите членки разполагат със свобода на действие при прилагането на член 9 от Орхуската конвенция и на член 15а от Директива 96/61. По-специално те следва да определят кой съд или независим и безпристрастен орган, установен по закон, е компетентен да разглежда жалбите, посочени в тези разпоредби, както и в съответствие с какви процесуални правила, стига посочените по-горе разпоредби да са били спазени (вж. по аналогия Решение от 18 октомври 2011 г. по дело Boxus и др.,
C-128/09-C-131/09, C-134/09 и C-135/09, Сборник, стр. I-9711
, точка 52).
Освен това съгласно постоянната съдебна практика, когато е сезиран със спор, който се урежда от правото на Съюза, националният съд трябва да бъде в състояние да наложи обезпечителни мерки, за да гарантира пълното действие на последващото съдебно решение относно съществуването на правата, предявени на основание на правото на Съюза (Решение от 19 юни 1990 г. по дело Factortame и др.,
C-213/89, Recueil, стр. I-2433
, точка 21 и Решение от 13 март 2007 г. по дело Unibet,
C-432/05, Сборник, стр. I-2271
, точка 67).
Следва да се добави, че правото на обжалване, предвидено в член 15а от Директива 96/61, трябва да се тълкува с оглед на целта на тази директива. Съдът вече е приел, че тази цел, така както е определена в член 1 от посочената директива, е комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването чрез въвеждането на мерки, предназначени да предотвратят или да намалят емисиите във въздуха, водите и земята от дейностите, посочени в приложение I към нея, за да се постигне висока степен на опазване на околната среда (Решение от 22 януари 2009 г. по дело Association nationale pour la protection des eaux et rivières и OABA,
C-473/07, Сборник, стр. I-319
, точка 25 и Решение от 15 декември 2011 г. по дело Møller,
C-585/10, Сборник, стр. I-13407
, точка 29).
С упражняването на правото на обжалване по член 15а от Директива 96/61 обаче не би могло наистина да се предотврати това замърсяване, ако не е възможно да се осуети възможността инсталацията, за която в нарушение на тази директива е получено разрешително, да продължи да работи до постановяването на окончателно решение по законосъобразността на въпросното разрешително. Следователно, за да може правото на обжалване по член 15а действително да бъде упражнено, е необходимо членовете на заинтересованата общественост да имат право да искат от съда или от компетентния независим и безпристрастен орган да постанови обезпечителни мерки, с които да се препятства това замърсяване, включително и временното спиране на действието на оспореното разрешително.
С оглед на изложеното по-горе на четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 15а от Директива 96/61 трябва да се тълкува в смисъл, че когато упражняват предвиденото в тази разпоредба право на обжалване, членовете на заинтересованата общественост следва да могат да поискат от съда или компетентния законоустановен независим и безпристрастен орган да наложи обезпечителни мерки, с които временно да се спре изпълнението на разрешително по смисъла на член 4 от посочената директива до постановяването на окончателното решение.
По петия въпрос
С петия си въпрос запитващата юрисдикция пита по същество дали решение на националния съд, което е постановено по национално дело във връзка с изпълнението на задълженията по член 15а от Директива 96/61 и член 9, параграфи 2 и 4 от Орхуската конвенция и с което се отменя разрешително, издадено в нарушение на разпоредбите на посочената директива, може да представлява необосновано посегателство върху правото на собственост на оператора, признато с член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Както генералният адвокат отбелязва в точки 182—184 от заключението си, поставените с Директива 96/61 условия ограничават ползването на собствеността върху терените с инсталация, попадаща в обхвата на тази директива.
Правото на собственост обаче не е абсолютно, а трябва да се разглежда във връзка с обществената му функция. Следователно могат да се налагат ограничения върху упражняването на това право, при условие че тези ограничения действително отговарят на цели от общ интерес и че не представляват по отношение на следваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираното по този начин право (Решение от 3 септември 2008 г. по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия,
C-402/05 P и C-415/05 P, Сборник, стр. I-6351
, точка 355 и Решение от 9 март 2010 г. по дело ERG и др.,
C-379/08 и C-380/08, Сборник, стр. I-2007
, точка 80).
Що се отнася до посочените по-горе цели от общ интерес, от постоянната съдебна практика следва, че защитата на околната среда е една от тези цели и следователно може да е основание да се ограничи ползването на собствеността (вж. Решение от 7 февруари 1985 г. по дело ADBHU,
240/83, Recueil, стр. 531
, точка 13, Решение от 20 септември 1988 г. по дело Комисия/Дания,
302/86, Recueil, стр. 4607
, точка 8, Решение от 2 април 1998 г. по дело Outokumpu,
C-213/96, Recueil, стр. I-1777
, точка 32 и Решение от 9 март 2010 г. по дело ERG и др., C-379/08 и C-380/08, посочено по-горе, точка 81).
Що се отнася до това дали евентуалното посегателство върху въпросното право на собственост е пропорционално, достатъчно е да се посочи, че Директива 96/61 създава равновесие между изискванията на това право и изискванията, свързани с опазването на околната среда.
Поради това на петия въпрос следва да се отговори, че решение на националния съд, което е постановено по национално дело във връзка с изпълнението на задълженията по член 15а от Директива 96/61 и член 9, параграфи 2 и 4 от Орхуската конвенция и с което се отменя разрешително, издадено в нарушение на разпоредбите на посочената директива, само по себе си не може да представлява необосновано посегателство върху правото на собственост на оператора, признато с член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Член 267 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална юрисдикция като запитващата е длъжна да сезира служебно Съда с преюдициално запитване дори когато делото ѝ е върнато за ново разглеждане след отмяна на първото ѝ решение от конституционната юрисдикция на съответната държава членка и национална норма я задължава да реши спора, съобразявайки се с правните изводи на последната юрисдикция.

2)
Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, изменена с Регламент (ЕО) № 166/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 година, трябва да се тълкува в смисъл, че:
—
изисква заинтересованата общественост да има достъп до градоустройствено решение като разглежданото в главното производство още в началото на процедурата за разрешаване на съответната инсталация,
—
не позволява на компетентните национални органи да отказват достъп на заинтересованата общественост до подобно решение, като се позовават на защитата на поверителността на търговска или индустриална информация, регламентирана от националното законодателство или от законодателството на Съюза с цел защита на легитимен икономически интерес, и
—
допуска нередовността, изразяваща се в необоснования отказ в първоначалното административно производство да се предостави на заинтересованата общественост градоустройствено решение като разглежданото в главното производство, да бъде отстранена в административното производство по обжалване, при условие че все още са открити всички възможности и отстраняването на въпросната нередовност на този етап от производството все още дава възможност за ефективно обществено обсъждане в рамките на процеса на вземане на решение — нещо, което националната юрисдикция следва да провери.

3)
Член 15а от Директива 96/61, изменена с Регламент № 166/2006, трябва да се тълкува в смисъл, че когато упражняват предвиденото в тази разпоредба право на обжалване, членовете на заинтересованата общественост следва да могат да поискат от съда или компетентния законоустановен независим и безпристрастен орган да наложи обезпечителни мерки, с които временно да се спре изпълнението на разрешително по смисъла на член 4 от посочената директива до постановяването на окончателното решение.

4)
Решение на националния съд, което е постановено по национално дело във връзка с изпълнението на задълженията по член 15а от Директива 96/61, изменена с Регламент № 166/2006, и по член 9, параграфи 2 и 4 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година, и с което се отменя разрешително, издадено в нарушение на разпоредбите на посочената директива, само по себе си не може да представлява необосновано посегателство върху правото на собственост на оператора, признато с член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

Подписи
(
*1
)   Език на производството: словашки.