CELEX: 62011TJ0151
Държавни помощи
Обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение
Помощ, която Испания планира да отпусне на RTVE
Изменение на системата на финансиране
Замяна на приходите от реклама с нови данъци, налагани на телевизионните и далекосъобщителните оператори
Решение, с което помощта се обявява за съвместима с вътрешния пазар
Процесуални права
Нова помощ
Изменение на съществуващата схема за помощ
Данъчна мярка, която е начинът на финансиране на помощта
Наличие на необходима връзка по предназначение между данъка и помощта
Пряко въздействие на приходите от данъка върху размера на помощта
Пропорционалност
Задължение за мотивиране

С настоящата жалба жалбоподателите, Telefónica de España, SA и Telefónica Móviles España, SA, искат да бъде отменено Решение 2011/1/ЕС на Комисията от 20 юли 2010 година относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) (
ОВ L 1, 2011 г., стр. 9
, наричано по-нататък „обжалваното решение“). В това решение Комисията установява, че системата на финансиране на Corporación de Radio y Televisión Española, SA (RTVE), изменена от Кралство Испания с Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (Закон № 8/2009 от 28 август 2009 година за финансирането на RTVE, BOE № 210 от 31 август 2009 г., стр. 74003, наричан по-нататък „Закон № 8/2009“) за изменение на Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal (Закон № 17/2006 от 5 юни 2006 година за обществените радио и телевизия, BOE № 134 от 6 юни 2006 г., стр. 21270, наричан по-нататък „Закон № 17/2006“), е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 ДФЕС.
Обстоятелствата, предхождащи спора, и обжалваното решение
Telefónica de España е традиционният оператор в сектора на далекосъобщенията в Испания, и по-специално на свързаните със стационарна телефония услуги, които могат да включват платена кабелна телевизия, взаимосвързаност и наети линии. Telefónica Móviles España е мобилен телефонен оператор в Испания. Telefónica de España, SA притежава 100 % от тези две дружества. Telefónica de España осъществява дейност на пазара за предлагане на аудио-визуално съдържание посредством мрежата си „Internet Protocol Television“ чрез предлагане на услугата „Imagenio“.
RTVE е испанският обществен оператор за радио- и телевизионно разпространение, на който със Закон № 17/2006 е възложена задачата да предоставя обществена услуга в тази област.
Закон № 17/2006 предвижда смесена схема на финансиране на RTVE. Съгласно този закон, от една страна, RTVE получава приходи от търговските си дейности, по-специално от продажбата на рекламно време. От друга страна, дружеството получава компенсация от испанската държава за осъществяването на задачата за предоставяне на обществена услуга. Тази система на финансиране (наричана по-нататък „съществуващата схема на финансиране на RTVE“) е одобрена от Комисията на Европейските общности с Решение C (2005) 1163 окончателен от 20 април 2005 година относно държавна помощ за RTVE (E 8/05) (резюме в
ОВ C 239, 2006 г., стр. 17
) и Решение C (2007) 641 окончателен от 7 март 2007 година относно финансирането на мерките за намаляване на наличния състав на RTVE (NN 8/07) (резюме в
ОВ C 109, 2007 г., стр. 2
).
На 22 юни 2009 г. до Комисията е подадена жалба срещу законопроекта, довел до приемането на Закон № 8/2009. На 5 август 2009 г. Комисията иска от Кралство Испания да предостави информация относно посочения законопроект.
Закон № 8/2009, влязъл в сила на 1 септември 2009 г., изменя съществуващата схема на финансиране на RTVE.
На първо място, Закон № 8/2009 предвижда, че считано от края на 2009 г., рекламата, телевизионният пазар, спонсорството и услугите за достъп до индивидуално платени събития вече не са източници на финансиране на RTVE. Единствените приходи от търговска дейност, с които RTVE продължава да разполага след тази дата, са приходите от предоставянето на услуги на трети лица, както и от продажбата на собствени продукции (член 2, параграф 1, буква e) от Закон № 8/2009). Тези приходи възлизат на около 25 милиона евро (вж. съображение 9 от обжалваното решение).
На следващо място, за да се компенсира загубата на другите търговски приходи, в член 2, параграф 1, букви b)—d) и в членове 4—6 от Закон № 8/2009 се въвеждат или изменят следните три данъчни мерки:
—
нов данък от 3 % върху приходите на операторите на безплатна телевизия и от 1,5 % върху приходите на операторите на платена телевизия, установени в Испания; постъпленията от този данък в бюджета на RTVE не могат да надвишават 15 % (по отношение на телевизията със свободен достъп) и 20 % (по отношение на платената телевизия) от общата помощ, предназначена за RTVE всяка година, като данъчните приходи над тези размери се внасят в общия бюджет на испанската държава (член 2, параграф 1, буква d) и член 6 от Закон № 8/2009),
—
нов данък от 0,9 % върху брутните експлоатационни приходи (с изключение на приходите, получени от съответния пазар на едро) на операторите на далекосъобщителни услуги, установени в Испания, вписани в регистъра на операторите на Комисията за пазара на далекосъобщителни услуги, с географско покритие, съответстващо на територията на испанската държава или по-голямо от територията на една автономна общност, и предоставящи аудио-визуални услуги или всеки друг вид услуга, включваща реклама, за една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет; приносът в общия размер на помощта, предназначена за RTVE всяка година, не може да надвишава 25 %, като данъчните приходи над този процент се внасят в общия бюджет на испанската държава (член 2, параграф 1, буква c) и член 5 от Закон № 8/2009),
—
80 % до максимален размер от 330 милиона евро от приходите от съществуващата такса за ползване на радиочестотния спектър, като остатъкът се внася в общия бюджет на испанската държава, а посоченият процент може да бъде изменян при спазване на съответните закони за общия бюджет на испанската държава (член 2, параграф 1, буква b) и член 4 от Закон № 8/2009).
Освен това е запазена предвидената в Закон № 17/2006 компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (член 2, параграф 1, буква a) от Закон № 8/2009). Така, ако горепосочените източници на финансиране (и някои други източници без особено значение, предвидени в член 2, параграф 1, букви f)—i) от Закон № 8/2009) са недостатъчни за покриване на всички разходи на RTVE за изпълнение на задълженията за обществена услуга, съгласно член 2, параграф 2 от Закон № 8/2009 и член 33 от Закон № 17/2006 испанската държава е длъжна да покрие разликата. По този начин смесената система на финансиране на RTVE се оказва преобразувана в система на почти изцяло публично финансиране (наричана по-нататък „схема на почти изцяло публично финансиране“).
На последно място, член 3, параграф 2 от Закон № 8/2009 предвижда горна граница за приходите на RTVE. През двугодишния период 2010—2011 г. общият размер на тези приходи не може да надвишава 1200 милиона евро годишно, като това съответства и на горната граница за разходите за всяка съответна финансова година. За периода 2012—2014 г. максималното увеличение на този размер е определено на 1 %, а за следващите години увеличението се определя според годишната промяна на индекса на потребителските цени.
Със Закон № 8/2009 се изменя и определението на задачата за предоставяне на обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение, възложена на RTVE. По-специално в закона се установяват допълнителни задължения за RTVE, свързани с програмите за деца. Освен това законът предвижда ограничения за придобиването на правата за излъчване на спортни събития, както и за разпространението на филми, реализирани от големите международни киностудии, в най-гледаното време.
На 2 декември 2009 г. Комисията уведомява Кралство Испания за решението си да започне процедурата по член 108 ДФЕС във връзка с изменението на схемата на финансиране на RTVE (наричано по-нататък „решението за започване на официална процедура по разследване“) (резюме в
ОВ C 8, 2010 г., стр. 31
). Комисията приканва заинтересованите лица да представят становище по въпросната мярка.
На 18 март 2010 г. Комисията започва процедурата за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, предвидена в член 258 ДФЕС, тъй като счита, че предвиденият данък върху електронните комуникации е в противоречие с член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (
ОВ L 108, стр. 21
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183). На 30 септември 2010 г. с мотивирано становище Комисията иска от Кралство Испания да отмени този данък поради несъвместимостта му с посочената директива.
На 20 юли 2010 г. Комисията приема обжалваното решение, в което заключава, че изменението на системата на финансиране на RTVE, предвидено в Закон № 8/2009, е съвместимо с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 ДФЕС. Тя основава решението си по-специално на констатацията, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не са неразделна част от предвидените в посочения закон нови елементи на помощ и че поради това евентуалната несъвместимост на тези данъчни мерки с Директивата за разрешение не засяга проверката на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар. Освен това Комисията приема, че изменената схема на финансиране на RTVE е в съответствие с член 106, параграф 2 ДФЕС, тъй като е пропорционална.
Производството пред Общия съд
На 11 март 2011 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 25 май 2011 г., Кралство Испания иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 16 юни 2011 г., RTVE иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
С определения съответно от 30 юни и 22 септември 2011 г. председателят на трети състав на Общия съд допуска встъпването им.
С писмо, получено в секретариата на Общия съд на 20 юли 2011 г., жалбоподателите искат поверително третиране спрямо RTVE на определени данни и сведения, съдържащи се в приложенията към жалбата.
С писмо, получено в секретариата на Общия съд на 10 октомври 2011 г., RTVE възразява срещу направеното от жалбоподателите искане за поверително третиране в неговата цялост.
С определение от 7 декември 2011 г. председателят на трети състав на Общия съд отхвърля искането за поверително третиране.
Встъпилите страни представят писмените си становища и жалбоподателите представят становищата си по тях в определените срокове.
С писмо, получено в секретариата на Общия съд на 8 март 2012 г., жалбоподателите искат поверително третиране спрямо Кралство Испания и RTVE на някои сведения, съдържащи се в становищата им по писменото становище при встъпване на RTVE.
С писма, получени в секретариата на Общия съд съответно на 10 и 11 април 2012 г., Кралство Испания и RTVE оспорват исканията за поверително третиране, направени от жалбоподателите.
С определение от 4 юли 2013 г. председателят на трети състав на Общия съд отхвърля това искане за поверително третиране.
С писма от 9 юли 2013 г. Общият съд иска от страните да отговорят на въпроси в рамките на процесуално-организационни действия съгласно член 64 от неговия процедурен правилник. Страните отговарят на това искане в определения срок.
По доклад на съдията докладчик Общият съд (трети състав) решава да започне устната фаза на производството. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 15 октомври 2013 г.
Жалбоподателите молят Общия съд:
—
да отмени обжалваното решение на основание член 263 ДФЕС,
—
във всички случаи да осъди Комисията да заплати съдебните разноски,
—
да осъди Кралство Испания да заплати всички свързани с встъпването му съдебни разноски, включително направените от жалбоподателите,
—
да осъди RTVE да заплати всички свързани с встъпването му съдебни разноски, включително направените от жалбоподателите.
Комисията, Кралство Испания и RTVE молят Общия съд:
—
да обяви жалбата за частично недопустима,
—
във всички случаи да отхвърли жалбата като неоснователна,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
В жалбата са изтъкнати пет правни основания, а именно, първо, нарушение на процесуалните права, гарантирани в член 108, параграф 2 ДФЕС, второ, нарушение на член 108 ДФЕС и на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (
ОВ L 83, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), трето, неизпълнение на задължението за мотивиране в това отношение, четвърто, грешка във връзка с понятието за помощ по смисъла на член 107 ДФЕС, и пето, нарушение на член 106, параграф 2 ДФЕС и неизпълнение на задължението за мотивиране.
1.
По допустимостта на жалбата и на правните основания
Комисията, подкрепена от Кралство Испания и RTVE, твърди, че жалбата е частично недопустима. Жалбоподателите имали правен интерес от отмяна единствено на частта от обжалваното решение относно вноските, които следва да направят. Затова те нямали правен интерес да искат отмяната на посоченото решение в частта относно вноските, които при всички положения трябвало да платят, независимо от предназначението на средствата, или относно вноските, които те не трябвало да плащат. Всяка от вноските, предвидени в членове 4—6 от Закон № 8/2009, била отделима от останалите вноски. Следователно отмяната на някоя от тях нямало да се отрази на останалите вноски.
От своя страна, Кралство Испания поддържа, че второто, третото, четвъртото и петото правно основание са недопустими поради липса на правен интерес на жалбоподателите. Тези правни основания се отнасяли до законосъобразността на обжалваното решение. Следователно не било достатъчно жалбоподателите да се разглеждат като заинтересовани страни по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС, а трябвало те да бъдат лично засегнати от посоченото решение. Положението на жалбоподателите на пазара обаче не било засегнато съществено от Закон № 8/2009.
Жалбоподателите оспорват тези доводи.
В това отношение е достатъчно да се припомни, че съдилищата на Европейския съюз имат право да преценяват според обстоятелствата във всеки конкретен случай дали доброто правораздаване оправдава отхвърлянето по същество на жалба или на правно основание без предварително произнасяне по тяхната допустимост (Решение на Съда от 26 февруари 2002 г. по дело Съвет/Boehringer,
C-23/00 P, Recueil, стр. I-1873
, точки 51 и 52 и Решение на Общия съд от 15 юни 2005 г. по дело Regione autonoma della Sardegna/Комисия,
T-171/02, Recueil, стр. II-2123
, точка 155).
При обстоятелствата в настоящия случай Общият съд счита, че с оглед на процесуалната икономия трябва най-напред да разгледа направеното от жалбоподателите искане за отмяна и посочените от тях в подкрепа на това искане правни основания, без да се произнася предварително по допустимостта на жалбата в нейната цялост, нито по допустимостта на второто, третото, четвъртото и петото правно основание, тъй като във всеки случай по изложените по-долу съображения жалбата е неоснователна.
2.
По съществото на спора
По първото правно основание: нарушение на процесуалните права, гарантирани в член 108, параграф 2 ДФЕС
С първото правно основание жалбоподателите изтъкват, че Комисията е нарушила процесуалните им права, гарантирани в член 108, параграф 2 ДФЕС. В съображение 29 от решението за започване на официална процедура по разследване тя констатирала, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, били отделими от съществуващата схема на финансиране на RTVE, въпреки че съществували съмнения в това отношение. По този начин Комисията ограничила предмета на официалната процедура по разследване. Вследствие на това били ограничени процесуалните им права, тъй като Комисията била длъжна да вземе предвид единствено становищата на третите заинтересовани страни относно предмета на процедурата. Ето защо по въпроса дали данъчните мерки са били отделими от елементите на помощ жалбоподателите изтъкват, че не са могли да се ползват от защита, сравнима с тази, от която биха се ползвали, ако този въпрос беше включен в предмета на процедурата. Следователно положението било еквивалентно на това, при което Комисията приема окончателно решение по дадена мярка, без да започне официална процедура по разследване, въпреки наличието на сериозни съмнения относно разглежданата мярка.
Комисията, подкрепена от Кралство Испания и RTVE, оспорва тези доводи.
В това отношение следва да се припомни, че предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС официална процедура по разследване има за цел по-специално да защити правата на трети потенциално заинтересовани лица и че тя има задължителен характер, когато Комисията изпитва сериозни затруднения при преценката дали дадена мярка е съвместима с общия пазар (Решение на Съда от 27 октомври 2011 г. по дело Австрия/Scheucher-Fleisch и др.,
C-47/10 P, Сборник, стр. I-10707
, точка 70 и Решение на Общия съд от 10 февруари 2009 г. по дело Deutsche Post и DHL International/Комисия,
T-388/03, Сборник, стр. II-199
, точка 87).
Следва също да се отбележи, че в настоящия случай жалбоподателите не упрекват Комисията, че не е започнала официална процедура по разследване относно Закон № 8/2009. Те поддържат, че макар Комисията да е решила да започне официална процедура по разследване относно този закон, тя е нарушила процесуалните им права, гарантирани в член 108, параграф 2 ДФЕС, като в решението за започване на официална процедура по разследване е констатирала, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, са отделими от съществуващата схема на финансиране на RTVE.
Този довод трябва да бъде отхвърлен.
Всъщност констатациите, направени от Комисията в съображение 29 от решението за започване на официална процедура по разследване относно трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не биха могли да засегнат гарантираните в член 108, параграф 2 ДФЕС процесуални права на жалбоподателите.
Противно на твърденията на жалбоподателите, настоящият случай не може да се сравни със случай, в който Комисията е решила да не започва официална процедура по разследване относно Закон № 8/2009.
Всъщност, ако Комисията беше решила да не започва официална процедура по разследване относно Закон № 8/2009, жалбоподателите нямаше да могат да се ползват от процесуалните права, които член 108, параграф 2 ДФЕС им гарантира като трети заинтересовани страни.
В настоящия случай обаче Комисията е решила да започне официална процедура по разследване относно Закон № 8/2009. Следователно жалбоподателите са можели да представят становища като трети заинтересовани страни и Комисията е можела да вземе предвид тези становища.
Най-напред, констатациите на Комисията в съображение 29 от решението за започване на официална процедура по разследване не са пречка за това жалбоподателите да изразят съмнения относно отделимостта на данъчните мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009. Всъщност, когато Комисията реши да разследва официално дадена мярка, тя приканва третите заинтересовани страни да представят становища във връзка с тази мярка. При това няма пречка третите заинтересовани страни да вземат отношение не само по съмненията, изразени от Комисията в решението за започване на официална процедура по разследване, но и по други елементи на разглежданата мярка.
По-нататък, дори да се предположи, че в решението за започване на официалната процедура по разследване Комисията не е изразила съмнения относно отделимостта на данъчните мерки, този факт не би ѝ попречил да вземе предвид съмненията, изразени от третите заинтересовани страни в хода на официалната процедура по разследване. Няма пречка вследствие на съмнения, посочени в становището на трета заинтересована страна, Комисията да пристъпи към по-задълбочена проверка, да поиска допълнителни сведения и евентуално да измени позицията си. Всъщност от член 4, параграф 4 и от член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 следва, че решението за започване на официална процедура по разследване включва предварителна оценка, позволяваща на Комисията да си изгради първоначално мнение по въпроса дали разглежданите мерки имат характер на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и дали са съвместими с вътрешния пазар. Следователно такова решение има само подготвителен характер (вж. в този смисъл Определение на Общия съд от 25 ноември 2009 г. по дело Andersen/Комисия, T‑87/09, непубликувано в Сборника, точка 53). Временният по необходимост характер на изводите в решението за започване на официална процедура по разследване се потвърждава от член 7 от Регламент № 659/1999, съгласно който в окончателното си решение Комисията може да реши, че разглежданата мярка не представлява помощ, че помощта, за която е уведомена, е съвместима с общия пазар, че помощта, за която е уведомена, може да се приеме за съвместима с общия пазар, ако са спазени определени условия, или че помощта, за която е уведомена, не е съвместима с общия пазар (Решение на Общия съд от 27 ноември 2003 г. по дело Regione Siciliana/Комисия,
T-190/00, Recueil, стр. II-5015
, точка 48).
Ето защо жалбоподателите не могат основателно да твърдят, че процесуалните им права, гарантирани в член 108, параграф 2 ДФЕС, са били засегнати от констатацията на Комисията в съображение 29 от решението за започване на официалната процедура по разследване.
Този извод не може да бъде оборен с доводите на жалбоподателите.
От една страна, жалбоподателите изтъкват, че от точки 90—99 от Решение на Съда от 2 септември 2010 г. по дело Комисия/Scott (
C-290/07 P, Сборник, стр. I-7763
) може да се заключи, че Комисията не е длъжна да вземе предвид съмненията относно елементи на разглежданата мярка, изразени от трети заинтересовани страни, доколкото тя не ги е изразила в решението за започване на официалната процедура по разследване. Това тълкуване на горепосоченото решение е погрешно. Всъщност в това решение Съдът само констатира, че Комисията не е длъжна да взема предвид документи, които, от една страна, не са ѝ били предоставени по време на административното производство, а по-късно, и от друга страна, съдържат само неясни твърдения.
От друга страна, позовавайки се на точки 124—137 от Решение на Общия съд от 12 септември 2007 г. по дело González y Díez/Комисия (
T-25/04, Сборник, стр. II-3121
), жалбоподателите поддържат, че Комисията трябва да държи сметка за оправданите правни очаквания, които са могли да бъдат породени от информацията в решението за започване на официалната процедура по разследване.
Този довод също трябва да бъде отхвърлен.
Всъщност решението, посочено в точка 50 по-горе, се отнася до случай, в който Общият съд е проверил дали в решението за започване на официалната процедура по разследване Комисията е предоставила достатъчно информация, позволяваща на получателя по мярката да разбере, че тя има съмнение относно елемент от разглежданата мярка, да изложи доводите си и познавайки всички обстоятелства, да предостави по въпроса сведенията, които сметне за необходими. Все пак при липса на достатъчно информация получателят по дадена мярка не може да предвиди, че ще трябва да разсейва съмненията на Комисията по отношение на тази мярка. Ето защо той може да се позове на принципа на оправданите правни очаквания, когато Комисията се основава на това съмнение в окончателното си решение.
Тези съображения не са приложими в настоящия случай, в който при несъгласие жалбоподателите са можели да представят становища по съдържащата се в съображение 29 от решението за започване на официална процедура по разследване констатация на Комисията, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, са отделими от съществуващата схема на финансиране на RTVE. Предвид временния по необходимост характер на изводите на Комисията в такова решение жалбоподателите не са могли да очакват, че в хода на процедурата, и по-специално вследствие на техните становища, Комисията няма да промени позицията си.
Ето защо първото правно основание следва да се отхвърли по същество.
По второто правно основание: грешка във връзка с понятието за нова помощ по смисъла на член 108 ДФЕС и на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999
Второто правно основание се отнася до частта от мотивите на обжалваното решение, озаглавена „Анализ на характера на съществуваща помощ на мерките“ и включваща съображения 48—55. Комисията отговаря на довода на Кралство Испания, че Закон № 8/2009 не въвежда съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решението на Комисията по дело E 8/2005, и че следователно той не предвижда нова помощ, за която да е необходимо ново уведомление (вж. съображение 48 от обжалваното решение).
Жалбоподателите изтъкват, че в съображения 48—55 от обжалваното решение Комисията неправилно е приложила понятието за нова помощ по смисъла на член 108 ДФЕС и на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999, като е установила, че изменението на схемата на финансиране на RTVE, въведено със Закон № 8/2009, е отделимо от съществуващата схема на финансиране. Този закон не можел да се разглежда само като допълнение към съществуващата схема. Той не се свеждал само до изменение на финансирането на RTVE, но изменял и задачата за предоставяне на обществена услуга, поверена на този оператор. Между финансирането и развитието на задачата за предоставяне на обществена услуга обаче съществувала връзка. Ето защо Комисията не следвало да приема, че въведеното с посочения закон изменение на финансирането на RTVE е отделимо от съществуващата схема и не трябва да бъде разглеждано самостоятелно.
Жалбоподателите поддържат още, че Комисията е нарушила принципа на правната сигурност. Разграничението, проведено от нея в обжалваното решение, между анализа на изменението на финансирането и анализа на изменението на задачата за предоставяне на обществена услуга противоречало на нейната практика при вземане на решения.
За сметка на това Комисията, подкрепена от Кралство Испания и RTVE, смята, че това правно основание следва да бъде отхвърлено. Измененията, направени със Закон № 8/2009, били отделими от съществуващата схема. Единствено изменения по същество, тоест засягащи вътрешното функциониране на съществуващата схема, били неразделна част от нея. Измененията в Закон № 8/2009 обаче не засягали функционирането на съществуващата схема на финансиране. Най-напред, трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не засягали нито оценката на другите елементи на помощта за RTVE, нито въздействието, което държавната помощ може да окаже върху пазара. По-нататък, фактът, че данъчните мерки са увеличили независимостта на обществената услуга, не засягал вътрешното функциониране на съществуващата схема, нито въздействието, което помощта би могла да има върху пазара. Накрая, с измененията на задачата за предоставяне на обществена услуга било въведено по-ограничително определение на тази задача, а това не се отразявало на проверката на съвместимостта и не променяло квалификацията на съществуващата схема на финансиране на RTVE като съществуваща помощ.
Комисията добавя, че доводът относно практиката ѝ при вземане на решения е неотносим, тъй като наличието на такава практика не би могло да засегне законосъобразността на обжалваното решение. При всички положения практиката ѝ не била непоследователна.
В този контекст следва най-напред да се припомнят правилата относно измененията на съществуваща схема за помощ, преди да се разгледа въпросът дали в съображения 48—55 от обжалваното решение Комисията е спазила тези правила.
По правилата относно измененията на съществуваща схема за помощ
Що се отнася до правилата относно измененията на съществуваща схема за помощ, най-напред следва да се припомни, че съгласно член 1, буква в) от Регламент № 659/1999 „нова помощ“ означава всяка схема за помощ или индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ.
Въпреки това съгласно член 4 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането [на] Регламент № 659/1999 (
ОВ L 140, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 42) не всяко изменение на съществуваща помощ представлява задължително нова помощ. Всъщност, както е видно от тази разпоредба, изменения с чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на мярката за помощ, не се приемат за изменения на съществуваща помощ. Следователно, за да представлява нова помощ, изменението на съществуващата помощ трябва да бъде съществено.
Когато изменението на съществуваща схема за помощ представлява нова помощ, Комисията трябва да провери доколко то засяга съществуващата схема за помощ. По принцип само изменението в собствен смисъл представлява нова помощ. Единствено в случай че изменението засегне първоначалната схема за помощ в самата ѝ същност, тази схема се превръща в нова схема за помощ. Когато обаче новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема, изменението не я засяга в самата ѝ същност (Решение на Общия съд от 30 април 2002 г. по дело Government of Gibraltar/Комисия,
T-195/01 и T-207/01, Recueil, стр. II-2309
, точки 109—111).
Затова изменението на схема за помощ, предвиждащо съществуваща схема за помощ да обхване нова категория получатели, е ясно отделимо от първоначалната схема, тъй като прилагането на съществуващата схема за помощ спрямо новата категория получатели не засяга преценката на съвместимостта на първоначалната схема (Решение на Общия съд от 11 юни 2009 г. по дело ASM Brescia/Комисия,
T-189/03, Сборник, стр. II-1831
, точка 106).
В този контекст следва също да се уточни, че изменението на съществуваща схема за помощ трябва да се счита за нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999 само ако то засяга същността на съществуващата схема. Следователно Комисията може да се ограничи единствено до оценка на елементите на съществуващата схема, които са били засегнати в тяхната същност от изменението. По отношение на тези елементи няма пречка Комисията да се основе на резултата от първоначалната си оценка и да провери единствено дали изменението поставя под въпрос тази първоначална оценка. Последицата от това за задължението на държавите членки за уведомяване е, че дори когато нова мярка за помощ изменя съществуваща схема за помощ в нейната същност, държавата членка не е непременно длъжна отново да отправя уведомление относно цялата схема за помощ, а може да уведоми единствено за изменението, стига това уведомление да съдържа всички необходими сведения, които да позволят на Комисията да оцени новата мярка за помощ.
По подхода на Комисията в настоящия случай
С оглед на изложеното по-горе следва да се провери дали в съображения 48—55 от обжалваното решение Комисията е спазила правилата относно измененията на съществуваща схема за помощ.
В съображения 49 и 50 от обжалваното решение Комисията изтъква, че съгласно член 4 от Регламент № 794/2004 тя трябва най-напред да провери дали изменението на схемата на финансиране на RTVE, въведено със Закон № 8/2009, е съществено. По-нататък, тя констатира, че преминаването от смесена схема на финансиране към схема на почти изцяло публично финансиране на RTVE, осъществено от Кралство Испания посредством приемането на посочения закон, представлява съществено изменение и затова е налице нова помощ. В този контекст Комисията приема, че размерът на помощта се е увеличил значително и че финансирането от реклама, което не представлява помощ, е било заменено с финансиране от испанската държава.
Следователно в тази част от мотивите на обжалваното решение, която впрочем не се оспорва от страните, Комисията се е произнесла единствено по въпроса дали измененията на съществуващата схема на финансиране на RTVE, направени със Закон № 8/2009, представляват нова помощ (вж. точка 62 по-горе). Затова тези съображения не се отнасят до въпроса за отделимостта на внесените със Закон № 8/2009 изменения на съществуващата схема на финансиране на RTVE.
В съображения 51 и 52 от обжалваното решение Комисията излага метода, който възнамерява да приложи при третирането на изменения на съществуваща схема за помощ. След като се позовава на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999 и на съдебната практика, посочена в точка 63 по-горе, в съображение 52, първо изречение от обжалваното решение Комисията приема, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката, не засягат и същността на помощта и следователно не променят квалификацията на мярката като съществуваща помощ. В съображение 52, второ и трето изречение от обжалваното решение Комисията констатира, че ако някое изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без разглеждане на останалите елементи на схемата, и че в такъв случай задължението за уведомяване от страна на държавата членка и задължението за разглеждане от Комисията се отнасят единствено до изменението.
Тези изводи не са погрешни. Всъщност, както бе посочено в точки 63 и 64 по-горе, изменение, което не би могло да повлияе на оценката на съществуваща схема за помощ, тъй като не засяга същността на тази схема, следва да се приеме за отделимо от схемата. Впрочем, както бе изтъкнато в точка 65 по-горе, когато дадена мярка, която следва да се смята за нова помощ, би могла да повлияе на оценката на първоначалната схема за помощ, само елементите на тази първоначална схема, засегнати в тяхната същност, се превръщат в нова помощ.
В съображения 53—55 от обжалваното решение Комисията прилага метода, посочен в точка 69 по-горе.
Така в съображения 54 и 55 от обжалваното решение Комисията се произнася по въпроса дали внесените със Закон № 8/2009 изменения на съществуващата схема на финансиране на RTVE са отделими от съществуващата схема за помощ.
В съображение 54 от обжалваното решение тя разглежда съотношението между новите средства за RTVE и елементите на помощ по съществуващата схема на финансиране. След като потвърждава, че тези нови средства са съществени и затова представляват нова помощ, тя констатира, че те могат да окажат въздействие върху „съвместимостта на цялата помощ“ и следователно върху елементите на помощ, които вече са предвидени по съществуващата схема за помощ в полза на RTVE.
В съображение 55 от обжалваното решение Комисията стига до извода, че до нея е трябвало да бъде изпратено официално уведомление за тези изменения предвид тяхното отражение върху съвместимостта на цялостната схема на финансиране на RTVE. Тя уточнява, че квалификацията като нова помощ се отнася само до изменението като такова и затова тя е длъжна да оцени единствено качеството на промените и техните последици за съвместимостта на помощта.
Следователно в съображения 54 и 55 от обжалваното решение Комисията не е констатирала, че новите елементи на помощ, въведени със Закон № 8/2009, са отделими от съществуващата схема за помощ. Напротив, видно от посочените съображения, тя е приела, че въпросният закон съществено е изменил някои елементи на съществуващата схема за помощ.
Това тълкуване се потвърждава от общата система на обжалваното решение. Всъщност в рамките на проверката за съвместимост на помощта Комисията е разгледала схемата на финансиране на RTVE, изменена със Закон № 8/2009, и следователно схемата за помощ в полза на RTVE, състояща се не само от новите елементи на помощ, въведени с посочения закон, но и от елементите на съществуващата схема, изменени от закона в тяхната същност. Така, от една страна, в съображения 56—60 от обжалваното решение Комисията анализира измененото определение на задачата на RTVE за предоставяне на обществена услуга. От друга страна, в съображения 67—76 от обжалваното решение тя проверява дали съществува опасност от прекомерно компенсиране с оглед на тази задача и на всички елементи на помощ, от които се ползва RTVE, а именно публичните средства, предвидени с въпросния закон, и тези, които вече са били предвидени от съществуващата схема на финансиране на RTVE.
Следователно от съображения 54 и 55, както и от общата система на обжалваното решение ясно личи, че Комисията не е констатирала, че елементите на помощ, предвидени със Закон № 8/2009, представляват нова помощ, която е отделима от съществуващата схема за помощ на RTVE.
Този извод не може да бъде оборен поради изложеното от Комисията в съображение 53 от обжалваното решение. Действително тя е констатирала, че данъчните мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, са отделими от съществуващата схема на финансиране на RTVE. В този контекст тя е приела, че новите източници на финансиране биха могли да засегнат законосъобразността на схемата като такава, но не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE, нито въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
Противно на твърденията на жалбоподателя обаче, от съображение 53 от обжалваното решение не може да се заключи, че Комисията е приела, че елементите на помощ, предвидени в Закон № 8/2009, са отделими от съществуващата схема за помощ в полза на RTVE.
Първо, не е задължително това съображение да бъде тълкувано по този начин. Всъщност изглежда възможно изложеното от Комисията в съображение 53 от обжалваното решение да се отнася само до данъчните мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, и следователно само до данъчния аспект на посочения закон. В такъв случай изложеното от Комисията във въпросното съображение се отнася единствено до елементите от този закон, които според нея не са неразделна част от помощта и следователно не могат да окажат въздействие върху нейната съвместимост с общия пазар (вж. съображения 61—66 от обжалваното решение, чиято законосъобразност ще бъде проверена при разглеждането на четвъртото правно основание). Изглежда също възможно в това съображение Комисията да е искала само да констатира, че Кралство Испания е било длъжно да отправи уведомление за въпросния закон, но не и да уведоми отново за всички елементи на съществуващата схема на финансиране на RTVE (вж. в това отношение точка 65 по-горе).
Второ, макар да следва да се отбележи, че точният обхват на мотивите на Комисията в съображение 53 от обжалваното решение не е напълно ясен, при всички положения предложеното от жалбоподателя тълкуване на това съображение трябва да бъде отхвърлено, тъй като е в пълно противоречие с останалата част от мотивите и с общата система на това решение (вж. точки 72—77 по-горе).
Затова следва да се заключи, че в съображение 53 от обжалваното решение Комисията не е констатирала, че измененията на съществуващата схема на финансиране на RTVE представляват нова помощ, която е напълно отделима от тази схема и може да бъде разгледана самостоятелно. Следователно, противно на твърденията на жалбоподателя, Комисията не е нарушила член 108 ДФЕС и член 1, буква в) от Регламент № 659/1999.
Ето защо второто правно основание следва да бъде отхвърлено в неговата цялост.
По третото правно основание: неизпълнение на задължението за мотивиране по отношение на отделимостта на изменението на съществуващата схема
Във връзка с третото правно основание жалбоподателите изтъкват, че в съображение 53 от обжалваното решение Комисията не е изпълнила задължението за мотивиране. Тя не изложила мотиви относно начина, по който е стигнала до извода, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, са отделими от съществуващата схема на финансиране на RTVE.
За сметка на това Комисията, подкрепена от Кралство Испания и RTVE, смята, че мотивите на обжалваното решение са пълни.
В този контекст следва да се припомни, че изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да бъдат съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на неговия текст, но и на контекста му, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. Решение на Общия съд от 1 юли 2009 г. по дело KG Holding и др./Комисия,
T-81/07-T-83/07, Сборник, стр. II-2411
, точки 61 и 62 и цитираната съдебна практика).
На първо място, настоящото правно основание следва да се отхвърли, доколкото се отнася до констатация на Комисията, че новите публични средства, предвидени в Закон № 8/2009, и изменението на определението на задачата за предоставяне на обществена услуга са отделими от съществуващата схема за помощ. Както бе посочено в точки 71—83 по-горе, обжалваното решение не съдържа такива констатации на Комисията.
На второ място, що се отнася до съмнението относно точния обхват на мотивите на Комисията в съображение 53 от обжалваното решение (вж. точки 80 и 81 по-горе), следва да се припомни, че евентуално противоречие в мотивите на дадено решение представлява неизпълнение на задължението за мотивиране само ако бъде установено, че поради това противоречие адресатът на акта не може да се запознае изцяло или частично с действителните мотиви на решението и че вследствие на това диспозитивът или разпоредителната част на акта са лишени изцяло или частично от правна опора (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 12 септември 2013 г. по дело Германия/Комисия, T‑347/09, точка 101 и цитираната съдебна практика).
Това условие обаче не е изпълнено в настоящия случай. Всъщност, както бе посочено в точки 72—76 по-горе, видно от съображения 54 и 55 от обжалваното решение, както и от общата система на това решение, Комисията не е приела, че измененията, въведени със Закон № 8/2009, са отделими от съществуващата схема за помощ. В този контекст следва също да се отбележи, че причините, поради които Комисията е приела, че схемата на финансиране на RTVE, изменена със Закон № 8/2009, е съвместима с общия пазар, са посочени в съображения 56—76 от обжалваното решение, в които тя извършва проверка на съвместимостта не само на новите елементи на помощ, въведени със Закон № 8/2009, но и на изменените елементи на помощ по Закон № 17/2006.
На трето място, дори да се предположи, че съображение 53 противоречи на останалите съображения от обжалваното решение — а това не е доказано — такова противоречие не би могло да се отрази на законосъобразността на обжалваното решение. Всъщност подходът и действителните мотиви на Комисията личат от съображения 54 и 55 от посоченото решение и от неговата обща система (вж. в този смисъл Решение по дело Германия/Комисия, точка 88 по-горе, точка 101 и цитираната съдебна практика).
Следователно третото правно основание трябва да бъде отхвърлено.
По четвъртото правно основание, отнасящо се до констатацията на Комисията, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не са неразделна част от помощта
Четвъртото правно основание се отнася до мотивите, изложени в съображения 61—66 от обжалваното решение, в които Комисията установява, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не са неразделна част от предвидената в този закон помощ.
Жалбоподателите твърдят, че противно на приетото от Комисията, трите нови данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, са неразделна част от предвидените в този закон нови елементи на помощ. Ето защо според тях в рамките на проверката за съвместимост на помощта Комисията е трябвало да разгледа и въпроса за съвместимостта на трите нови данъчни мерки с правото на Съюза, и по-специално с Директивата за разрешение.
Това правно основание се разделя на две части. От една страна, жалбоподателите поддържат, че Комисията е използвала неправилни критерии за определяне на връзката между дадена помощ и нейното финансиране. От друга страна, те посочват, че при прилагане на правилните критерии Комисията би трябвало да установи, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, са неразделна част от предвидените в този закон елементи на помощ.
По първата част относно условията, при които трябва да се приеме, че начинът на финансиране на дадена помощ е неразделна част от нея
Първата част се отнася до съображения 61—63 от обжалваното решение. В съображение 61 Комисията приема, че съгласно Закон № 8/2009 преминаването от смесена схема на финансиране на RTVE към схема на почти изцяло публично финансиране е съпроводено с въвеждането или изменението на три данъчни мерки, чиято цел е генерирането на необходимите приходи. В съображение 62 Комисията припомня, че когато даден данък е неразделна част от помощта, следва да се отчете начинът на финансиране на помощта и схемата за помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар само ако е в съответствие с правото на Съюза. В съображение 63 Комисията приема, че за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се използват за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера ѝ.
Жалбоподателите поддържат, че противно на констатациите на Комисията в съображение 63 от обжалваното решение, за да могат данъчни мерки, предназначени за финансиране на помощ, да бъдат неразделна част от помощта, е достатъчно постъпленията от тях да бъдат използвани за получателя на помощта. За сметка на това не било необходимо дадена данъчна мярка да оказва пряко въздействие върху размера на помощта. Това било само един от показателите.
От своя страна Комисията, подкрепена от Кралство Испания и RTVE, смята, че критериите, посочени в съображение 63 от обжалваното решение, не са погрешни. За да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, трябва да са изпълнени две условия, а именно, първо, приходите от разглеждания данък трябва задължително да бъдат използвани за финансиране на помощта, и второ, те трябва да оказват пряко въздействие върху размера на помощта.
В това отношение следва да се припомни, че в Договора за функционирането на ЕС се провежда ясно разграничение между, от една страна, правилата относно държавните помощи, установени в членове 107—109 ДФЕС, и от друга — правилата в членове 116 ДФЕС и 117 ДФЕС относно нарушенията, произтичащи от разлики между законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки, и по-специално между данъчните им разпоредби (вж. в този смисъл Решение на Съда от 13 януари 2005 г. по дело Streekgewest,
C-174/02, Recueil, стр. I-85
, точка 24).
Следователно по принцип данъчните мерки, предназначени да финансират дадена помощ, не попадат в приложното поле на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно държавните помощи (вж. в този смисъл Решение на Съда от 13 януари 2005 г. по дело Pape,
C-175/02, Recueil, стр. I-127
, точка 14 и Решение по дело Streekgewest, точка 98 по-горе, точка 25).
Когато обаче данъчните мерки представляват начинът на финансиране на дадена помощ, така че са неразделна част от нея, Комисията не може да разгледа помощта отделно от последиците от начина на финансирането ѝ, тъй като в такъв случай несъвместимостта на начина на финансиране с правото на Съюза може да засегне съвместимостта на схемата за помощ с общия пазар (Решение по дело Pape, точка 99 по-горе, точка 14 и Решение по дело Streekgewest, точка 98 по-горе, точка 25).
Що се отнася до критериите за определяне дали начинът на финансирането на помощта е неразделна част от нея, от съдебната практика следва, че съгласно релевантното национално законодателство трябва да съществува задължителна връзка по предназначение между съответните данък и помощ, в смисъл че приходът от данъка е предназначен по необходимост за финансирането на помощта и влияе пряко върху размера на последната, а следователно и върху преценката на съвместимостта на тази помощ с общия пазар (Решение на Съда от 15 юни 2006 г. по дело Air Liquide Industries Belgium,
C-393/04 и C-41/05, Recueil, стр. I-5293
, точка 46 и Решение от 22 декември 2008 г. по дело Regie Networks,
C-333/07, Сборник, стр. I-10807
, точка 99).
Ето защо от тази съдебна практика следва, от една страна, че за да може даден данък да се разглежда като неразделна част от помощ, трябва непременно да съществува задължителна националноправна разпоредба, съгласно която данъкът да е предназначен за финансиране на помощта. Следователно при липса на такава разпоредба не може да се приеме, че данъкът е предназначен за помощта, и поради това той не е един от елементите ѝ. От друга страна, единствено обстоятелството, че е налице такава разпоредба, само по себе си не може да бъде достатъчно условие, за да се установи, че данъкът е неразделна част от помощта. Когато е налице такава националноправна разпоредба, трябва също да се провери дали приходите от данъка оказват пряко въздействие върху размера на помощта.
Ето защо, противно на твърденията на жалбоподателите, за да може даден данък да се разглежда като неразделна част от помощ, не е достатъчно приходите от него задължително да са предназначени за финансирането ѝ.
Що се отнася до съдебната практика, на която жалбоподателите се позовават в подкрепа на доводите си, налага се изводът, че нито едно от посочените от тях съдебни решения не потвърждава тезата им, че за да се приеме, че начинът на финансиране е неразделна част от помощта, е достатъчно да се докаже използването на събраните по данъка суми за получателя на помощта.
В този контекст жалбоподателите изтъкват, че в някои решения Съдът е констатирал, че трябва да е налице задължителна връзка по предназначение между данъчната мярка и помощта и че ако съществува такава връзка, приходите от данъка оказват пряко въздействие върху размера на помощта.
Противно на поддържаното от жалбоподателите обаче, от посочените от тях съдебни решения (Решение на Съда по дело Streekgewest, точка 98 по-горе, точка 26, Решение на Съда по дело Pape, точка 99 по-горе, точка 15, Решение на Съда от 14 април 2005 г. по дело AEM и AEM Torino,
C-128/03 и C-129/03, Recueil, стр. I-2861
, точки 46 и 47 и Решение на Съда от 27 октомври 2005 г. по дело Distribution Casino France и др.,
C-266/04-C-270/04, C-276/04 и C-321/04-C-325/04, Recueil, стр. I-9481
, точка 40) не може да се заключи, че прякото въздействие на данъчната мярка върху размера на помощта не е задължително условие, а само един от показателите. Напротив, в Решение по дело Streekgewest, точка 98 по-горе (точка 28), Съдът е проверил не само дали е налице задължителна връзка по предназначение между данъчната мярка и помощта, а и дали приходите от посочената данъчна мярка оказват пряко въздействие върху размера на помощта.
Следва също да се припомни, че решенията, в които Съдът е установил наличие на неразривна връзка между помощта и финансирането ѝ, без изрично да посочи изискването за пряко въздействие на данъчната мярка върху размера на помощта (Решение на Съда от 21 октомври 2003 г. по дело Van Calster и др.,
C-261/01 и C-262/01, Recueil, стр. I-12249
, точка 55 и Решение на Съда от 27 ноември 2003 г. по дело Enirisorse,
C-34/01-C-38/01, Recueil, стр. I-14243
, точка 47), се отнасят до случаи, в които това условие е изпълнено.
Ето защо Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, като е констатирала, че за да бъде начинът на финансиране неразделна част от помощта, трябва да е налице задължителна връзка по предназначение между съответните данък и помощ, в смисъл че приходите от данъка са предназначени по необходимост за финансирането на помощта и влияят пряко върху размера на последната.
Следователно първата част на това правно основание трябва да бъде отхвърлена.
По втората част, относно прилагането на тези условия
Втората част се отнася до съображения 64—66 от обжалваното решение, в които Комисията констатира, че в случая не са изпълнени необходимите условия, за да се приеме, че начинът на финансиране е неразделна част от помощта.
В съображение 64 от обжалваното решение Комисията приема, че размерът на помощта, предназначена за RTVE, е определен единствено с оглед на нуждите от финансиране на RTVE и прогнозните нетни разходи за предоставяне на обществената услуга за радио- и телевизионно разпространение. Получените от RTVE средства, фактически и по закон, не зависели от генерираните приходи от данъци, тъй като зависели само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. Планираното общо финансиране за задачата на RTVE за предоставяне на обществена услуга нямало да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай щяло да бъде гарантирано от общия бюджет на испанската държава. В това отношение Комисията констатира, от една страна, че приходите от данъците, които ще бъдат използвани за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга, а когато приходите превишат нетните разходи за обществена услуга, средствата ще бъдат възстановени на общия държавен бюджет. От друга страна, тя приема, че когато нетните разходи за задължението за обществена услуга надвишават приходите от данъци, разликата ще бъде изплатена от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, нямало да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъци не са достатъчни, за да се покрие недостигът на средства в резултат на премахването на рекламата, липсващите средства щели да бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон № 17/2006.
Освен това в съображение 65 от обжалваното решение Комисията приема, че фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия Закон № 8/2009, не променя това заключение. В посочения закон не се определяло качеството на връзката между данъците и помощта.
На последно място, в съображение 66 от обжалваното решение Комисията заключава, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не са неразделна част от помощта и поради това тяхното несъответствие с Директивата за разрешение няма последици за решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар.
Жалбоподателите смятат, че тези констатации са опорочени поради грешки при прилагане на правото. Според тях Комисията е следвало да приеме, че данъкът, предвиден в член 5 от Закон № 8/2009, е неразделна част от елементите на помощ, въведени с посочения закон.
Най-напред, от член 5, параграфи 1 и 7 от Закон № 8/2009 следвало, че приходите от този данък щели да служат за финансиране на RTVE и следователно по същество нямало да бъдат предназначени за други цели. Впрочем процентните стойности, приложими за задължените лица по трите нови данъчни мерки, въведени или изменени с посочения закон, били определени по такъв начин, че испанската държава да може да получи средства, позволяващи ѝ да покрие недостига вследствие на премахването на рекламата.
По-нататък, противно на твърденията на Комисията, връзката между новите данъчни мерки и предназначената за RTVE помощ не била прекъсната. Първо, от член 33 от Закон № 17/2006 не можело да се направи извод за наличие на задължение на испанската държава да предостави необходимите средства за RTVE. Второ, гаранцията от испанската държава била само допълнителна и хипотетична, което се потвърждавало, от една страна, от оплакванията на RTVE, че вследствие на неизпълнението на данъчното задължение на частните оператори или неправилното изчисляване на дължимия от тях данък то имало финансови проблеми, и от друга страна, от факта, че на практика испанската държава не била готова да изпълни такава гаранция. Трето, Комисията не можела надлежно да се позовава на факта, че средствата над определената граница ще се преразпределят към бюджета на испанската държава. От една страна, всички приходи от данъците до предвидената горна граница щели да бъдат задължително предназначени за финансирането на RTVE. От друга страна, преразпределянето към бюджета на испанската държава било възможност, по-скоро теоретична и при всички положения остатъчна, тъй като Закон № 8/2009 предвиждал създаването на резервен фонд, включващ приходите, надвишаващи действителните нетни разходи за предоставяне на обществената услуга.
При всички положения, за да докаже, че предвидената в член 5 от Закон № 8/2009 данъчна мярка не е неразделна част от помощта, Комисията трябвало да докаже, че дори в случай на незаконосъобразност на данъка съществува задължение за испанската държава да финансира целия бюджет на RTVE. От посочения закон обаче било видно, че икономическата тежест за финансирането на RTVE се понасяла от частните оператори.
Комисията, подкрепена от Кралство Испания и RTVE, оспорва тези доводи.
В самото начало следва да се припомни, че за да докажат, че предвиденият в член 5 от Закон № 8/2009 данък е неразделна част от елементите на помощ, въведени с посочения закон, жалбоподателите изтъкват най-вече доводи, целящи да докажат наличието на необходима връзка по предназначение между тази данъчна мярка и финансирането на RTVE.
Както обаче бе посочено в точки 101—108 по-горе, за да бъде дадена данъчна мярка неразделна част от помощта, не е достатъчно да е налице необходима връзка по предназначение между данъчната мярка и помощта. Трябва също да се установи прякото въздействие на данъчната мярка върху размера на помощта.
Въпреки това Общият съд счита, че някои от доводите на жалбоподателите могат да се разглеждат като отнасящи се не само до условието за наличие на задължителна връзка по предназначение между данъчната мярка и финансирането на RTVE, но и до това за доказване на прякото въздействие на данъчната мярка върху размера на помощта.
Ето защо най-напред следва да се провери дали доводите на жалбоподателите могат да оборят извода на Комисията, че приходите от трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не се отразяват пряко на размера на предназначената за RTVE помощ.
В това отношение следва да се приеме, че съгласно Закон № 8/2009 размерът на предназначената за RTVE помощ е определен, като са взети предвид нетните разходи за осъществяването на задачата за предоставяне на обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение, възложена на този оператор. Следователно размерът на получаваната от него помощ не зависи от размера на сумите, събрани въз основа на въведените или изменените с посочения закон данъчни мерки.
Всъщност, от една страна, съгласно член 33 от Закон № 17/2006, изменен със Закон № 8/2009, когато приходите на RTVE надхвърлят размера на разходите за осъществяване на задачата за предоставяне на обществената услуга за радио- и телевизионно разпространение, средствата над този размер се преразпределят. Ако тези средства не надхвърлят 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE, се прехвърлят в резервен фонд, а ако надхвърлят тази граница, се прехвърлят в държавния бюджет.
Що се отнася до прехвърления в резервния фонд капитал, видно от член 8 от Закон № 8/2009, той може да се използва само с изричното разрешение на испанския министър на икономиката и финансите и, ако не бъде използван в период от четири години, трябва да послужи за намаляване на размера на компенсацията, която се изплаща от общия бюджет на испанската държава. Поради това не може да се приеме, че прехвърленият в резервния фонд капитал оказва пряко въздействие върху размера на предназначената за RTVE помощ.
Освен това член 3, параграф 2 от Закон № 8/2009 предвижда абсолютна граница за приходите на RTVE, която е определена на 1200 милиона евро за 2010 г. и 2011 г. Всички средства над тази граница се преразпределят пряко към общия бюджет на испанската държава.
От друга страна, съгласно член 2, параграф 2 от Закон № 8/2009, когато приходите на RTVE не са достатъчни за покриване на разходите за осъществяване на задачата за предоставяне на обществената услуга за радио- и телевизионно разпространение, разликата ще бъде изплатена с вноски от общия бюджет на испанската държава.
Следователно Комисията правилно е приела, че размерът на сумите, събрани въз основа на трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не може да окаже пряко въздействие върху размера на получената от RTVE помощ, определен в зависимост от нетните разходи за предоставяне на обществената услуга за радио- и телевизионно разпространение.
Този извод не може да бъде оборен с доводите на жалбоподателите.
Първо, противно на твърденията на жалбоподателите, само обстоятелството, че с трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, се цели да се компенсира загубата на приходите от търговска дейност на RTVE (вж. съображение 13 от обжалваното решение), не е достатъчно, за да се докаже, че начинът на финансиране е неразделна част от помощта. Всъщност Съдът вече е констатирал, че това обстоятелство само по себе си не е достатъчно, за да се докаже наличието на задължителна връзка между данъка и данъчното предимство (Решение по дело Streekgewest, точка 98 по-горе, точки 26 и 27).
Второ, следва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, че Комисията е допуснала грешка, като в съображение 64 от обжалваното решение е констатирала, че от член 33 от Закон № 17/2006 може да се направи извод за наличие на задължение за испанската държава да покрие разликата между направените разходи при осъществяването на задачата за предоставяне на обществената услуга, от една страна, и финансовите средства, с които RTVE разполага, от друга. В това отношение е достатъчно да се отбележи, че член 2, параграф 2 от Закон № 8/2009 предвижда изрично такова задължение и че тази разпоредба препраща към член 33, параграф 1 от Закон № 17/2006, който също предвижда такова задължение.
Трето, жалбоподателите твърдят, че дори такова задължение да съществува на теория, на практика испанската държава не била готова да допълни бюджета на RTVE със средства от общия си бюджет.
Този довод също трябва да бъде отхвърлен.
Всъщност в този контекст следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на производство по жалба за отмяна, подадена по реда на член 263 ДФЕС, законосъобразността на акт на Съюза трябва да бъде преценена с оглед на фактическите и правните обстоятелства, съществуващи към момента на приемане на акта. Поради това изводите на Комисията трябва да бъдат преценени само с оглед на данните, с които тя е разполагала към момента, в който ги е направила (Решение на Съда от 7 февруари 1979 г. по дело Франция/Комисия,
15/76 и 16/76, Recueil, стр. 321
, точка 7).
Налага се обаче изводът, че жалбоподателите не са представили доказателства, че към момента на приемането на обжалваното решение Комисията е разполагала с данни, удостоверяващи липсата на готовност на испанската държава да допълни бюджета на RTVE в съответствие с член 2, параграф 2 от Закон № 8/2009. Всъщност всички документи, представени от тях за тази цел, са от по-късна дата спрямо датата на приемане на обжалваното решение, тоест спрямо 20 юли 2010 г.
Четвърто, според жалбоподателите може да се приеме, че данъчна мярка, предназначена да финансира помощ, не е неразделна част от последната само ако Комисията докаже, че при несъвместимост на данъчната мярка с правото на Съюза съответната държава членка е поела задължението да финансира цялата помощ.
Този довод трябва също да бъде отхвърлен.
Безспорно, ако в съответствие с двата посочени по-горе критерия, а именно условието за наличие на задължителна връзка по предназначение между данъчната мярка и финансирането на RTVE и това за доказване на прякото въздействие на данъчната мярка върху размера на помощта, данъчната мярка трябва да се разглежда като неразделна част от помощта — както в случая на парафискална мярка, при която всички или определена част от данъчните постъпления се предоставят пряко и безусловно на получателя на помощта — несъвместимостта на данъчния елемент има преки последици за помощта. Всъщност в такъв случай пълната или частичната несъвместимост на данъчния елемент на парафискалната мярка води до отмяна на помощта или до намаляване на нейния размер.
В случая обаче член 2, параграф 2 от Закон № 8/2009 и член 33 от Закон № 17/2006 предвиждат, че ако източниците на финансиране са недостатъчни за покриване на всички разходи на RTVE за изпълнение на задълженията за обществена услуга, испанската държава е длъжна да покрие разликата. Следователно в настоящия случай размерът на помощта не зависи пряко от данъчната мярка.
Следователно Комисията правилно е заключила, че размерът на предназначената за RTVE помощ не зависи пряко от размера на сумите, събрани въз основа на данъчните мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009.
Както бе посочено в точка 120 по-горе, за да може трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, да бъдат разглеждани като неразделна част от въведения с посочения закон елемент на помощ, условието за наличие на необходима връзка по предназначение между данъчната мярка и помощта и условието за доказване на прякото въздействие на мярката върху размера на помощта трябва да бъдат кумулативно изпълнени.
При положение че второто условие не е изпълнено, не е необходимо да се разглеждат доводите на жалбоподателите за наличие на необходима връзка по предназначение между данъчната мярка по член 5 от Закон № 8/2009 и финансирането на RTVE, тъй като тези доводи са неотносими.
Ето защо четвъртото правно основание следва да бъде отхвърлено в неговата цялост.
По петото правно основание: нарушение на член 106, параграф 2 ДФЕС и неизпълнение на задължението за мотивиране
Петото правно основание се отнася до мотивите в съображения 67—73 от обжалваното решение, в които Комисията разглежда опасността от прекомерно компенсиране и заключава, че няма признаци, че прогнозната годишна компенсация за задължението за обществена услуга на RTVE ще надвиши сумата, на която разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга. В съображение 71 Комисията по-конкретно посочва следното:
„Испания […] демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира[нето] ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1177 милиона EUR през 2007 г., 1222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително [включва] неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар“.
Петото правно основание се разделя на две части, а именно, от една страна, нарушение на член 106, параграф 2 ДФЕС, и от друга — неизпълнение на задължението за мотивиране.
По първата част: нарушение на член 106, параграф 2 ДФЕС
Жалбоподателите твърдят, че Комисията е нарушила член 106, параграф 2 ДФЕС, като е разрешила финансовата схема на RTVE, без да гарантира, че тя не е свързана с опасност от прекомерно компенсиране.
На първо място жалбоподателите поддържат, че в съображение 71 от обжалваното решение Комисията не е упражнила достатъчно обстоен предварителен контрол, а се е основала само на косвени доказателства. На второ място те изтъкват, че Комисията не е взела предвид факта, че икономическата криза е довела до намаление на приходите от търговска дейност през 2010 г. и следователно до намаление на общите приходи на RTVE.
– По оплакването за липса на достатъчно обстоен контрол
Жалбоподателите твърдят, че за да се гарантира липсата на опасност от прекомерно компенсиране, Комисията трябва да се сдобие с подробни сведения и ясно да изложи съображенията си по въпроса за липсата на прекомерно компенсиране. В този контекст тя не можела да се основава само на косвени доказателства. В случая обаче Комисията само сравнила бюджета, с който RTVE е разполагала при смесената схема на финансиране, с този по схемата на почти изцяло публично финансиране, въведена със Закон № 8/2009. Този подход бил погрешен, тъй като действителните разходи на RTVE за предоставяне на обществената услуга съгласно Закон № 8/2009 били намалели. Тъй като RTVE станало оператор, който вече не бил подложен на търговския натиск, свързан с участието на рекламния пазар, то можело да предложи различни програми и не трябвало да инвестира толкова средства за придобиването на права. Затова Комисията не можела само да констатира в съображение 71 от обжалваното решение, че RTVE остава задължено да привлича голям брой зрители и че то ще трябва да понесе разходи за допълнителни продукции в размер на 104 милиона евро, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламата. Впрочем единствено наличието на механизми за последващ контрол не било достатъчно за изключване на опасността от прекомерно компенсиране.
Комисията, подкрепена от Кралство Испания и RTVE, оспорва тези доводи.
В това отношение следва най-напред да се припомни текстът на член 106, параграф 2 ДФЕС, както и неговият правен контекст.
Съгласно член 106, параграф 2 ДФЕС предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Освен това в тази разпоредба се изисква развитието на търговията да не бъде засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
За да може държавна помощ по смисъла на член 107 ДФЕС да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 ДФЕС, трябва да бъдат изпълнени следните условия: от една страна, на съответния оператор трябва да е възложена задача за предоставяне на услуга от общ икономически интерес с акт на публична власт, в който ясно се определят съответните задължения за услуга от общ икономически интерес, а от друга страна, посоченият оператор не трябва да получава компенсация в прекалено голям размер и държавното финансиране не трябва да засяга конкуренцията на външния пазар по непропорционален начин (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 12 февруари 2008 г. по дело BUPA и др./Комисия,
T-289/03, Сборник, стр. II-81
, точки 181 и 222).
В случая жалбоподателите не оспорват изводите на Комисията, че на RTVE е възложена задача за предоставяне на услуга от общ икономически интерес с акт на публична власт, в който ясно се определят задълженията за услуга от общ икономически интерес.
За сметка на това според жалбоподателите изводът на Комисията в съображение 73 от обжалваното решение, че няма признаци, че прогнозната годишна компенсация за задължението за обществена услуга на RTVE ще надвиши сумата, на която разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга, е неправилен, тъй като Комисията не е разгледала в достатъчна степен опасността от прекомерно компенсиране.
Преди да се разгледа това оплакване, следва да се припомнят принципите относно контрола на Общия съд върху решение на Комисията в областта на обществените услуги, и по-конкретно в областта на услугите за радио- и телевизионно разпространение.
Съгласно член 14 ДФЕС Съюзът и държавите членки, всеки в рамките на своята компетентност и в рамките на приложното поле на Договорите, следят услугите от общ икономически интерес да се осъществяват съобразно принципи и при условия, по-специално икономически и финансови, които да им позволяват да изпълняват своите задачи. Този член предвижда също, че тези принципи и условия се установяват, без да се засяга компетентността на държавите членки, при спазване на Договорите, да предоставят, възлагат изпълнението и финансират тези услуги.
Видно от Протокол № 26 относно услугите от общ интерес, който допълва Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, една от ценностите на Съюза по отношение на тези услуги е основната роля и голямата дискреционна власт на националните, регионалните и местните органи за предоставяне, възлагане и организиране на услугите от общ икономически интерес.
Съгласно Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите членки, който допълва Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, публичното радиоразпръскване в държавите членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите. От този протокол следва също, че разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС не накърняват компетентността на държавите членки да финансират публичното радиоразпръскване, доколкото такова финансиране се предоставя на структурите за радиоразпръскване за изпълнение на мисията за обществена услуга така, както им е възложена, определена и организирана от всяка държава членка, и доколкото това финансиране не засяга условията за търговия и конкуренцията в Съюза до степен, която би противоречала на общия интерес, като се държи сметка за това как се изпълнява възложената мисия за тази обществена услуга.
Следователно държавите членки разполагат с широка дискреционна власт при определянето на компенсацията за предоставяне на обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение (вж. по аналогия Решение по дело BUPA и др./Комисия, точка 152 по-горе, точка 220).
Затова контролът на Комисията относно пропорционалността на компенсацията е ограничен (вж. по аналогия Решение по дело BUPA и др./Комисия, точка 152 по-горе, точка 220).
Що се отнася до контрола на Общия съд върху решение на Комисията в тази област, следва да се установи, че преценката на Комисията се отнася до комплексни икономически факти. Поради това контролът на Общия съд върху решението на Комисията е още по-ограничен от контрола на Комисията върху мярката на съответната държава членка. Той се свежда до проверка дали предвидената компенсация е необходима за осъществяване на разглежданата задача за услуга от общ интерес при икономически приемливи условия, или обратно, дали разглежданата мярка е явно неподходяща с оглед на преследваната цел (вж. по аналогия Решение по дело BUPA и др./Комисия, точка 152 по-горе, точки 221 и 222).
Що се отнася до оплакването на жалбоподателите, следва да се констатира, че те само посочват, че Комисията не е разгледала опасността от прекомерно компенсиране по адекватен начин, тъй като не е проверила достатъчно обстойно дали сумата от 1200 милиона евро, предвидена в член 3, параграф 2 от Закон № 8/2009, съответства на разходите на RTVE за изпълнение на задълженията за обществена услуга.
В това отношение на първо място следва да се установи, че жалбоподателите оспорват само един от механизмите за контрол, предвидени в рамките на схемата на финансиране на RTVE, при положение че във връзка с тази схема са предвидени редица механизми за контрол, целящи да гарантират, че RTVE ще получава само необходимите за осъществяване на задачата му средства.
В този контекст следва най-напред да се отбележи, че икономическото измерение на дейността на RTVE е определено с оглед на възложените му задължения за обществена услуга. Така от член 3, параграф 2 от Закон № 8/2009 следва, че дейността на RTVE е определена в рамкова програма, която е одобрена от органа на законодателна власт и има срок на действие от девет години (вж. член 4, параграф 1 от Закон № 17/2006), и в програмни договори, които конкретизират рамковата програма, одобрени са от правителството и имат срок на действие от три години (вж. член 4, параграф 2 от Закон № 17/2006). Тези актове трябва да съдържат насоки относно икономическото измерение на дейността на RTVE, както и относно пределите на годишния растеж, като посоченото икономическо измерение трябва да бъде определено, като се отчитат възложените на RTVE задължения за обществена услуга.
На следващо място трябва да се припомни, че източниците на финансиране на RTVE са предвидени така, че да бъде изключено прекомерно компенсиране. Както бе посочено в точки 6—9 по-горе, RTVE се финансира от различни източници, изброени в член 2, параграф 1 от Закон № 8/2009. Основните източници са, от една страна, приходите от трите данъчни мерки, въведени или изменени с членове 4—6 от посочения закон, и от друга — годишната компенсация от общия бюджет на испанската държава, предвидена в член 2, параграф 1, буква a) от същия закон. Следователно определянето на размера на годишната компенсация позволява да се адаптира прогнозният размер на приходите на RTVE за дадена финансова година. По отношение на размера на годишната компенсация обаче член 33, параграф 1 от Закон № 17/2006 предвижда, че тя трябва да бъде определена така, че общата сума на тази компенсация и на останалите приходи на RTVE да не надхвърля разходите за задълженията за обществена услуга, които то трябва да изпълнява през съответната бюджетна година.
Освен това съгласно член 33, параграф 2 от Закон № 17/2006, изменен със Закон № 8/2009, ако при приключване на финансовата година се установи, че получената от RTVE компенсация е по-висока от нетните разходи за изпълнение на задължението за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение през съответната година, сумата над размера на тези разходи, която не се прехвърля в резервния фонд, ще бъде приспадната от сумите, предвидени в общия бюджет на испанската държава за следващата година.
На последно място, във финансовата схема на RTVE се предвиждат и елементи на последващ контрол. Както посочва Комисията в съображение 72 от обжалваното решение, във връзка със схемата на финансиране на RTVE са предвидени, първо, механизми за бюджетен контрол, изразяващи се във вътрешен одит, проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие, второ, надзор върху изпълнението на задачата за обществена услуга на RTVE и на неговите годишни отчети от испанските парламент и орган за аудио-визия, и трето, проверка от испанската сметна палата.
Безспорно посочените в точки 164—167 по-горе механизми за контрол са абстрактни. Следва обаче да се припомни, че в обжалваното решение Комисията е проверила съвместимостта на схема за помощ. Следователно тя е можела да провери само дали съществуват механизми за контрол, които са достатъчни, за да се гарантира, че общият размер на помощта, която RTVE получава за дадена финансова година съгласно тази схема, не надвишава нетните разходи за осъществяването на възложената му задача за предоставяне на обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение.
Налага се изводът, че жалбоподателите не излагат доводи, с които конкретно се оспорва ефективността на посочените в точки 164—167 по-горе механизми за контрол. Доколкото те твърдят, че в обжалваното решение Комисията не е можела да се позове на предходни свои решения относно финансирането на RTVE, следва да се припомни, че тя е длъжна да провери съвместимостта на елементите от съществуващата схема на финансиране на RTVE само ако те са засегнати от Закон № 8/2009 (вж. точка 65 по-горе). Следователно, доколкото ефективността на механизмите за контрол, предвидени във връзка с предходната схема на финансиране на RTVE, не е била засегната от въведените със Закон № 8/2009 изменения, няма пречка Комисията да препрати към предходния си анализ на тези механизми.
На второ място, що се отнася по-конкретно до оплакванията на жалбоподателите относно изводите на Комисията в съображение 71 от обжалваното решение, следва да се разгледа функцията на границата от 1200 милиона евро, предвидена в член 3, параграф 2 от Закон № 8/2009, преди да се провери дали упражненият от Комисията контрол е достатъчен.
Що се отнася до функцията на границата от 1200 милиона евро, следва да се припомни най-напред, че Комисията не е одобрила схема на финансиране, при която бюджетът на RTVE за дадена финансова година е в този размер. Всъщност, както бе посочено в точки 164—167 по-горе, Закон № 8/2009 предвижда механизми, целящи да гарантират, че помощта в полза на RTVE съответства на нетните разходи за изпълнение на задълженията му за обществена услуга. Поради това член 3, параграф 2 от Закон № 8/2009 предвижда абсолютна граница от 1200 милиона евро за бюджета на RTVE, тоест граница, която не може да бъде превишена, макар бюджетът на RTVE да е можело да бъде по-висок, ако единственият релевантен критерий е бил този за разходите за изпълнение на задълженията му за обществена услуга. При прилагане на тази граница бюджетът на RTVE не може да бъде по-висок от максималния размер от 1200 милиона евро, но може да бъде по-нисък, когато разходите за осъществяване на задачата за предоставяне на обществена услуга за дадена финансова година са по-ниски.
От това следва най-напред, че трябва да се отхвърли оплакването на жалбоподателите, че разходите на RTVE за изпълнение на задълженията за обществена услуга биха могли евентуално да бъдат по-ниски от 1200 милиона евро. Всъщност посочените в точки 164—167 по-горе механизми за контрол гарантират, че в такъв случай размерът на помощта за дадена финансова година ще бъде ограничен до размера на нетните разходи, направени за изпълнение на задълженията за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение.
На следващо място, във връзка с оплакването на жалбоподателите, че Комисията не извършва достатъчно често проверки за това дали се спазва максималната граница от 1200 милиона евро, следва да се припомни, че държавите членки имат широка дискреционна власт при определянето на компенсацията за предоставяне на обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение и че що се отнася до контрола върху пропорционалността на компенсацията за изпълнение на задължение за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение, контролът на Комисията е ограничен, а този на Общия съд върху решение на Комисията — още по-ограничен (вж. точки 159—161 по-горе). Следователно контролът на Общия съд се свежда до проверка дали Комисията не е допуснала явна грешка в преценката.
В случая обаче с доводите на жалбоподателите не може да се докаже, че при направения в съображение 71 от обжалваното решение извод, че горната граница от 1200 милиона евро изглежда предпазлива, е допусната явна грешка в преценката.
Първо, както посочва Комисията в съображение 71 от обжалваното решение, сумата от 1200 милиона евро съответства на средния бюджет, с който RTVE е разполагало по смесената схема на финансиране.
Второ, видно от съображение 71 от обжалваното решение, от една страна, Комисията е отчела наличието на допълнителни разходи в размер на 104 милиона евро за заместване на рекламното ефирно време и на разходи, свързани с изпълнението на отнасящи се до програмите допълнителни задължения за обществена услуга, предвидени за RTVE в Закон № 8/2009, и от друга страна, Комисията е приела, че няма основание да се смята, че премахването на рекламата може да доведе до съществено намаление на действителните разходи на RTVE.
Противно на твърденията на жалбоподателите, тези изводи не са явно неправилни. Всъщност не е сигурно, че разходите на RTVE за осъществяване на задачата за предоставяне на обществена услуга ще бъдат значително по-ниски от разходите му по предвидената в Закон № 17/2006 схема. Безспорно в съображение 59 от обжалваното решение Комисията установява, че изтеглянето на RTVE от пазара на рекламите може да подпомогне засилването на задачата за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските приходи. Въпреки това, противно на поддържаното от жалбоподателите, само обстоятелството, че RTVE е станало оператор, който вече не е подложен на търговския натиск, свързан с участието на рекламния пазар, не позволява да се направи изводът, че то ще може да предлага различни програми, които ще му позволят да осъществява дейността си със значително по-ниски разходи. Всъщност член 106, параграф 2 ДФЕС допуска държава членка да даде по-широко определение на задачата за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение, която позволява на обществения оператор за радио- и телевизионно разпространение да предлага балансирани и разнообразни програми, като същевременно запазва определен брой зрители (Решение на Общия съд от 26 юни 2008 г. по дело SIC/Комисия,
T-442/03, Сборник, стр. II-1161
, точка 201).
Трето, противно на твърденията на жалбоподателите, Комисията не е допуснала явна грешка в преценката, като не е разгледала по-подробно дали преминаването към система на почти изцяло публично финансиране и изменението на задълженията за обществена услуга могат да имат отражение върху разходите на RTVE. Всъщност, като се има предвид, че сумата от 1200 милиона евро, предвидена в член 3, параграф 2 от Закон № 8/2009, представлява само максимална граница за бюджета на RTVE и че посочените в точки 164—167 по-горе механизми гарантират, че размерът на помощта за RTVE не надвишава този на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, Комисията не е била длъжна да извърши по-обстойна проверка.
Четвърто, доколкото жалбоподателите твърдят, че становищата на някои национални органи е трябвало да доведат до реакция от страна на Комисията, следва да се установи, че в съображение 69 от обжалваното решение самата Комисия е изразила съмнения относно пропорционалността на мярката, но след проверка е заключила, че няма опасност от прекомерно компенсиране. Във всеки случай обстоятелството, че Комисията не е разгледала подробно всички критики на националните административни органи по законопроекта, само по себе си не доказва, че тя е допуснала явна грешка в преценката, по-специално когато става въпрос за област, в която държавите членки разполагат с широка дискреционна власт и контролът на Комисията е ограничен.
Ето защо жалбоподателите не са доказали, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е констатирала в съображение 71 от обжалваното решение, че горната граница от 1200 милиона евро изглежда предпазлива.
С оглед на изложените по-горе съображения следва да се отхвърли оплакването за липса на достатъчно обстоен предварителен контрол.
– По оплакването за неотчитане на намалението на приходите от търговска дейност
Жалбоподателите твърдят, че Комисията не е взела предвид факта, че икономическата криза е довела до намаление на приходите от търговска дейност през 2010 г. и следователно до намаление на общите приходи на RTVE.
Комисията, подкрепена от Кралство Испания и RTVE, оспорва този довод.
В това отношение следва да се отбележи, че още при смесената схема на финансиране, въведена със Закон № 17/2006, критерият за определяне на бюджета на RTVE са не приходите от търговска дейност, а разходите, свързани със задължението за обществена услуга. Всъщност, видно от съображение 7 от обжалваното решение, при смесената схема на финансиране бюджетната компенсация от испанската държава за 2009 г. вече е била по-голяма, тъй като намалението на приходите от реклама на RTVE се е усетило през тази година.
Следователно сам по себе си фактът, че Комисията не е взела предвид намалението при смесената схема на финансиране на търговските приходи на RTVE, получени от продажба на рекламно време, не би могъл да докаже, че тя е допуснала явна грешка в преценката.
Ето защо следва да се отхвърли и това оплакване, а оттам и първата част на петото правно основание в нейната цялост.
По втората част: неизпълнение на задължението за мотивиране
Жалбоподателите твърдят, че Комисията не е изпълнила задължението за мотивиране по смисъла на член 296 ДФЕС. От една страна, тя не изложила пълни мотиви за констатацията, че не е налице опасност от прекомерно компенсиране. От друга страна, тя не се произнесла в достатъчна степен по нарушенията на конкуренцията, които възниквали вследствие на въведените със Закон № 8/2009 задължения за вноски.
– По първото оплакване за непълнота на мотивите относно липсата на опасност от прекомерно компенсиране
Жалбоподателите твърдят, че в обжалваното решение Комисията не е изложила пълни мотиви относно причините за липса на опасност от прекомерно компенсиране. Най-напред, становищата на някои национални органи относно съмнения за прекомерно компенсиране трябвало да доведат до по-силна реакция от страна на Комисията. На следващо място, тя не представила никакви конкретни сведения относно бизнес плана на RTVE за следващите години, нито относно нетните разходи за предоставяне на обществената услуга. Освен краткия анализ в съображение 71 от обжалваното решение нямало други уточнения, които да позволят да се определи на какво се основават мотивите на Комисията. Затова за жалбоподателите било невъзможно да изложат, въз основа на решението, други доводи освен формулираните в жалбата. Освен това Комисията не можела да се позовава на мотивите, изложени в предходно решение относно RTVE.
Комисията, подкрепена от RTVE, смята, че в съображения 67—69 и 71—73 от обжалваното решение тя е изложила пълни мотиви относно извода си, че не са налице признаци за прекомерно компенсиране.
С оглед на посочените в точка 86 по-горе изисквания, свързани със задължението за мотивиране, следва да се приеме, че в обжалваното решение са изложени пълни мотиви.
Най-напред, противно на твърденията на жалбоподателите, мотивите в обжалваното решение към извода на Комисията за липса на опасност от прекомерно компенсиране не са изложени само в съображение 71 от решението. Всъщност в съображения 67—73 от въпросното решение Комисията също споменава механизмите за контрол, посочени в точки 164—167 по-горе. В този контекст следва също да се приеме, че Комисията споменава тези механизми и в съображения 14, 16 и 17 от обжалваното решение.
На следващо място, във връзка с оплакването на жалбоподателите, че някои от тези разсъждения са абстрактни, е достатъчно да се припомни, че както ясно следва от обжалваното решение, Комисията само е одобрила схема за помощ, която позволява на RTVE да се предостави помощ, съответстваща на нетните разходи за изпълнение на задълженията му за обществена услуга, и не се е произнесла по съвместимостта на помощ в размер на 1200 милиона евро.
Освен това, доколкото жалбоподателите твърдят, че становищата на някои национални органи е трябвало да доведат до реакция от страна на Комисията, следва да се констатира, че тя е изложила пълни мотиви в дадено решение, ако в него по ясен и недвусмислен начин са изложени съображенията ѝ, така че заинтересованите лица да имат възможност да се запознаят с основанията за взетата мярка, а компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол, без да се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства. Следователно, след като в съображения 67—76 от обжалваното решение е посочила защо мярката е пропорционална, Комисията не е била длъжна да отговоря конкретно на всички критики на националните административни органи по законопроекта. Това важи в още по-голяма степен за област, в която държавите членки разполагат с широко право на преценка и в която поради това контролът на Комисията е ограничен.
Освен това, противно на твърденията на жалбоподателите, нищо не пречи Комисията да се позове на свои предходни решения, които се отнасят до финансирането на RTVE и следователно са част от контекста на обжалваното решение по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 86 по-горе. В настоящия случай Комисията е имала още по-голямо основание да се позове на предходните си решения, тъй като голяма част от механизмите за контрол вече са били въведени със Закон № 17/2006 и затова тя е могла да провери само дали първоначалната ѝ оценка на тези механизми се поставя под въпрос от измененията, въведени със Закон № 8/2009 (вж. точка 65 по-горе).
Накрая, що се отнася до довода на жалбоподателите, че въз основа на обжалваното решение им е било невъзможно да изложат други доводи освен формулираните в жалбата, Общият съд констатира, че не е имало пречка те да изложат доводи, с които да поставят под въпрос ефективността на механизмите за контрол по схемата на финансиране на RTVE. Жалбоподателите обаче не са изложили доводи в това отношение.
Ето защо първото оплакване от втората част на петото правно основание трябва да бъде отхвърлено.
– По второто оплакване за нарушения на конкуренцията, предизвикани от задълженията за осъществяване на вноски
Жалбоподателите твърдят, че Комисията не е изпълнила задължението за мотивиране, тъй като не се е произнесла в достатъчна степен по нарушенията на конкуренцията, които възниквали вследствие на задълженията за вноски, а именно намалената им конкурентоспособност спрямо RTVE. Не била достатъчна констатацията в съображение 53 от обжалваното решение, че трите данъчни мерки, въведени или изменени с членове 4—6 от Закон № 8/2009, са отделими от съществуващата схема на финансиране на RTVE. В писмената реплика жалбоподателите изтъкват още, че Закон № 8/2009 съдържа елемент на дискриминация, тъй като единствено операторите, чието географско покритие съответства на територията на испанската държава или е по-голямо от територията на една автономна общност, подлежат на облагане с данък, а останалите са освободени от този разход за финансиране на RTVE.
Комисията и RTVE оспорват тези доводи, като RTVE поставя под въпрос допустимостта на довода на жалбоподателите, изтъкнат в писмената реплика.
Второто оплакване от втората част на петото правно основание също трябва да бъде отхвърлено, без да е необходима проверка относно допустимостта на довода на жалбоподателите, изтъкнат в писмената реплика. Всъщност е достатъчно да се припомни, че в съображения 61—66 от обжалваното решение Комисията е изложила причините, поради които трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не са неразделна част от елементите на помощ, въведени с този закон, и че поради това не следва да се проверява съвместимостта им с общия пазар в рамките на процедурата, довела до приемане на обжалваното решение.
Ето защо втората част трябва да бъде отхвърлена, а оттам и петото правно основание в неговата цялост.
С оглед на всички изложени по-горе съображения жалбата следва да бъде отхвърлена.
По съдебните разноски
Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателите са загубили делото по всички предявени правни основания, те следва да бъдат осъдени да понесат направените от тях съдебни разноски и да отговарят солидарно за заплащането на тези на Комисията и на RTVE, в съответствие с исканията на последните.
Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от същия правилник държавите членки, които са встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Ето защо Кралство Испания следва да понесе направените от него съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Telefónica de España, SA и Telefónica Móviles España, SA понасят направените от тях съдебни разноски и отговарят солидарно за заплащането на тези на Европейската комисия и на Corporación de Radio y Televisión Española, SA (RTVE).

3)
Кралство Испания понася направените от него съдебни разноски.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 11 юли 2014 година.
Подписи
Съдържание

Обстоятелствата, предхождащи спора, и обжалваното решение

Производството пред Общия съд

От правна страна

1. По допустимостта на жалбата и на правните основания

2. По съществото на спора

По първото правно основание: нарушение на процесуалните права, гарантирани в член 108, параграф 2 ДФЕС

По второто правно основание: грешка във връзка с понятието за нова помощ по смисъла на член 108 ДФЕС и на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999

По правилата относно измененията на съществуваща схема за помощ

По подхода на Комисията в настоящия случай

По третото правно основание: неизпълнение на задължението за мотивиране по отношение на отделимостта на изменението на съществуващата схема

По четвъртото правно основание, отнасящо се до констатацията на Комисията, че трите данъчни мерки, въведени или изменени със Закон № 8/2009, не са неразделна част от помощта

По първата част относно условията, при които трябва да се приеме, че начинът на финансиране на дадена помощ е неразделна част от нея

По втората част, относно прилагането на тези условия

По петото правно основание: нарушение на член 106, параграф 2 ДФЕС и неизпълнение на задължението за мотивиране

По първата част: нарушение на член 106, параграф 2 ДФЕС

– По оплакването за липса на достатъчно обстоен контрол

– По оплакването за неотчитане на намалението на приходите от търговска дейност

По втората част: неизпълнение на задължението за мотивиране

– По първото оплакване за непълнота на мотивите относно липсата на опасност от прекомерно компенсиране

– По второто оплакване за нарушения на конкуренцията, предизвикани от задълженията за осъществяване на вноски

По съдебните разноски
(
*1
)	* Език на производството: испански.