CELEX: 62011TJ0383
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti della Siria
Congelamento dei capitali e delle risorse economiche
Restrizioni all’ingresso e al transito nel territorio dell’Unione
Diritti della difesa
Obbligo di motivazione
Errore manifesto di valutazione
Diritti fondamentali

Fatti
Il sig. Eyad Makhlouf, ricorrente, è un ufficiale di cittadinanza siriana ed ha il grado di tenente colonnello.
Condannando fermamente la violenta repressione delle pacifiche manifestazioni di protesta avvenute in varie località della Siria e chiedendo alle forze di sicurezza siriane di dar prova di moderazione anziché procedere a repressioni, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 9 maggio 2011, la decisione 2011/273/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (
GU L 121, pag. 11
). Data la gravità della situazione, il Consiglio ha imposto un embargo sulle armi, un divieto di esportazioni di materiale che potrebbe essere utilizzato a fini di repressione interna, restrizioni all’ammissione nell’Unione europea, nonché un congelamento dei capitali e delle risorse economiche di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile siriana.
I nomi delle persone responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile in Siria, nonché quelli delle persone, fisiche o giuridiche, e delle entità ad esse associate sono indicati nell’allegato alla decisione 2011/273. Ai sensi dell’articolo 5 di tale decisione, il Consiglio, deliberando su proposta di uno Stato membro o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, può modificare detto allegato. Il nome del ricorrente non è riportato in tale allegato.
Con la decisione di esecuzione 2011/302/PESC, del 23 maggio 2011, che attua la decisione 2011/273/PESC (
GU L 136, pag. 91
), il Consiglio ha modificato la decisione 2011/273 al fine, segnatamente, di applicare le misure restrittive in parola ad altre persone ed entità i cui nomi sono stati aggiunti nell’elenco riportato in allegato, che ha sostituito l’allegato alla decisione anteriore. Il nome del ricorrente è stato inserito in tale elenco, che contiene diverse voci, tra cui quelle riguardanti la data del suo inserimento nell’elenco in parola, nella fattispecie il «23.05.2011», la sua data di nascita, il suo numero di passaporto, nonché i motivi «Fratello di Rami Makhlouf e agente del GID [direzione dei servizi d’informazione generali], coinvolto nella repressione della popolazione civile».
Il 24 maggio 2011 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/273/PESC del Consiglio e dal regolamento (UE) n. 442/2011 del Consiglio concernenti misure nei confronti della Siria (
GU C 153, pag. 8
).
Con la decisione 2011/522/PESC, del 2 settembre 2011, che modifica la decisione 2011/273/PESC (
GU L 228, pag. 16
), il Consiglio ha previsto che il suo ambito di applicazione, compreso il suo allegato, dovesse del pari ricomprendere le «persone (...) che traggono vantaggio dalle politiche del regime o lo sostengono, nonché [le] persone ad esse associate, elencate nell’allegato».
Con la decisione 2011/782/PESC, del 1
o
dicembre 2011, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/273/PESC (
GU L 319, pag. 56
), il Consiglio, data la gravità della situazione in Siria, ha ritenuto necessario imporre misure restrittive supplementari. A fini di chiarezza le misure imposte dalla decisione 2011/273 e le misure supplementari sono state riunite in un unico atto giuridico. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 20 della tabella dell’allegato I alla decisione 2011/782, con le stesse informazioni e motivi di quelli contenuti nell’allegato alla decisione 2011/273.
Con la decisione 2012/739/PESC del Consiglio, del 29 novembre 2012, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/782/PESC (
GU L 330, pag. 21
), le misure restrittive in parola sono state riunite in un unico atto giuridico. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 19 della tabella dell’allegato I alla decisione 2012/739 con le stesse informazioni e motivi di quelli contenuti nell’allegato alla decisione 2011/273.
Il 30 novembre 2012 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2012/739/PESC del Consiglio e dal regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, attuato dal regolamento di esecuzione (UE) n. 1117/2012 del Consiglio, concernenti misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (
GU C 370, pag. 6
).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 luglio 2011, il ricorrente ha proposto il presente ricorso di annullamento avverso la decisione di esecuzione 2011/302.
Con ordinanza del presidente della Sesta Sezione del Tribunale del 24 gennaio 2012, è stata accolta la domanda di intervento della Commissione europea a sostegno delle conclusioni del Consiglio, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 28 ottobre 2011.
Con osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 5 gennaio 2012, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni sollecitando del pari l’annullamento della decisione 2011/782. Con la controreplica, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 3 aprile 2012, il Consiglio ha preso atto della domanda del ricorrente.
Con osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 31 gennaio 2013, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni sollecitando anche l’annullamento della decisione 2012/739, pur riconoscendo che il ricorso di annullamento nei confronti della decisione 2011/782 era divenuto privo di oggetto. Con le sue osservazioni sulla memoria che adeguava le conclusioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 5 febbraio 2013, il Consiglio ha preso atto della domanda del ricorrente.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
Il ricorrente e il Consiglio hanno esposto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza dell’8 febbraio 2013. Quanto alla Commissione, essa non ha assistito all’udienza.
Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione di esecuzione 2011/302 e la decisione 2012/739;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare il ricorrente alle spese.
La Commissione sostiene le conclusioni del Consiglio.
In diritto
Sulla ricevibilità delle domande di adeguamento delle conclusioni del ricorrente
Come risulta dai precedenti punti da 4 a 9, dopo la presentazione dell’atto introduttivo, la decisione 2011/273, come modificata, segnatamente, dalla decisione di esecuzione 2011/302, è stata abrogata e sostituita dalla decisione 2011/782, la quale è stata, a sua volta, abrogata e sostituita dalla decisione 2012/739. Il ricorrente ha chiesto di poter adeguare le sue conclusioni affinché comprendessero anche tali ultime due decisioni, pur avendo successivamente rinunciato ad impugnare la decisione 2011/782. Il Consiglio non si è opposto all’adeguamento delle domande del ricorrente.
Occorre rammentare che, quando una decisione o un regolamento riguardante in modo diretto e individuale un singolo viene sostituito nel corso del giudizio da un atto avente lo stesso oggetto, questo va considerato come un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto con una buona amministrazione della giustizia e con il requisito dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe, inoltre, ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle censure contenute in un ricorso presentato al giudice dell’Unione contro un atto, potesse adeguare l’atto impugnato o sostituirlo con un altro atto e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e i suoi motivi iniziali all’ulteriore atto o di presentare ulteriori conclusioni e motivi contro di esso (v. sentenza del Tribunale del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
T-256/07, Racc. pag. II-3019
, punto 46 e la giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, occorre riconoscere la ricevibilità delle conclusioni rivolte contro la decisione 2012/739, le quali sono state depositate presso la cancelleria del Tribunale il 31 gennaio 2013, vale a dire pienamente entro il termine di ricorso.
Nel merito
A sostegno del suo ricorso il ricorrente deduce, in sostanza, quattro motivi vertenti, il primo, sulla violazione dei diritti della difesa nonché del diritto ad un processo equo e ad una tutela giurisdizionale effettiva; il secondo, sulla violazione dell’obbligo di motivazione; il terzo, su un errore manifesto di valutazione e, il quarto, su una violazione del principio di proporzionalità, del diritto di proprietà e del diritto al rispetto della vita privata.
Sul primo motivo, vertente su una violazione dei diritti della difesa nonché del diritto ad un ricorso equo e ad una tutela giurisdizionale effettiva
Il ricorrente sostiene di essersi visto imporre sanzioni senza essere stato preliminarmente sentito, né aver avuto l’occasione di difendersi, e neppure di aver avuto conoscenza degli elementi sulla base dei quali le misure in parola sono state adottate, in quanto il Consiglio avrebbe violato l’obbligo di comunicargli la propria decisione, inclusi i motivi dell’inserimento del suo nome nell’elenco in questione, o direttamente, in quanto il suo indirizzo non poteva essere ignoto, o mediante la pubblicazione di un avviso, dandogli la possibilità concreta di presentare osservazioni.
Ad avviso del ricorrente, nell’ambito di decisioni che stabiliscono misure restrittive nei confronti di persone fisiche, l’autorità dell’Unione in parola deve comunicare i motivi di tali misure alla persona o all’entità interessata, per quanto possibile, al momento in cui l’inclusione di dette persone in un elenco è stata decisa, o, quantomeno, il più rapidamente possibile dopo tale decisione, in modo da consentire ai destinatari di esercitare, entro i termini, il loro diritto di ricorso.
Il ricorrente afferma che, qualora fosse stato ritenuto che la pubblicazione dettagliata delle censure considerate a suo carico potesse contrastare con considerazioni imperative di interesse generale riguardanti la sicurezza dell’Unione e dei suoi Stati membri, o la conduzione delle loro relazioni internazionali, la motivazione specifica e concreta della decisione avrebbe dovuto essere formalizzata e portata a sua conoscenza con ogni mezzo adeguato. Orbene, nessun elemento permetteva nel caso di specie di considerare che tale pubblicazione contrastasse con siffatte considerazioni imperative.
Inoltre, in assenza di qualsiasi menzione nelle decisioni impugnate dei motivi specifici e concreti che le giustificano, il ricorrente non potrebbe neppure difendersi efficacemente dinanzi al Tribunale.
Il Consiglio respinge l’argomentazione del ricorrente.
Il Consiglio sostiene che, data la natura cautelare e la finalità delle misure di congelamento di beni, la loro adozione non può essere oggetto di un’audizione preliminare delle persone interessate senza rischiare di minacciare l’efficacia di dette misure e, quindi, l’obiettivo perseguito dall’Unione.
Il Consiglio ricorda che la decisione di esecuzione 2011/302 è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
. Lo stesso varrebbe per l’avviso all’attenzione delle persone alle quali si applicano le misure restrittive in parola, che sarebbe stato pubblicato, contrariamente a quanto afferma il ricorrente, nella Gazzetta ufficiale (
GU 2001, C 153, pag. 8
). Il Consiglio aggiunge di non aver potuto notificare individualmente le decisioni impugnate al ricorrente poiché non disponeva dei suoi dati personali.
Per quanto concerne l’esercizio dei ricorsi a disposizione del ricorrente, il Consiglio sostiene che questo non ha presentato una domanda di riesame della misura di cui era oggetto, né chiesto che gli fossero comunicati gli elementi che avevano motivato la decisione adottata nei suoi confronti.
Occorre ricordare che il diritto fondamentale al rispetto dei diritti della difesa nel corso di un procedimento che precede l’adozione di una misura restrittiva è espressamente sancito all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (
GU 2010, C 83, pag. 389
), cui l’articolo 6, paragrafo 1, TUE riconosce il medesimo valore giuridico dei trattati (v., in tal senso, sentenza della Corte del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Racc. pag. I-13427
, punto 66).
Si deve del pari ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il principio di tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale di diritto comunitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e che è stato peraltro ribadito all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali (sentenze della Corte del 13 marzo 2007, Unibet,
C-432/05, Racc. pag. I-2271
, punto 37, e del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione,
C-402/05 P e C-415/05 P, Racc. pag. I-6351
, punto 335; in prosieguo: la «sentenza Kadi»).
Inoltre, alla luce di una costante giurisprudenza, si deve affermare nel caso in esame che l’efficacia del controllo giurisdizionale, che deve poter avere ad oggetto segnatamente la legittimità dei motivi su cui è basato, nel caso di specie, l’inserimento del nome di una persona o di un’entità nell’elenco che costituisce l’allegato alle decisioni impugnate e che comporta l’imposizione a tali destinatari di un insieme di misure restrittive, implica che l’autorità dell’Unione di cui trattasi è tenuta, per quanto possibile, a comunicare tali motivi alla persona o all’entità interessata o al momento in cui tale inserimento viene deciso, ovvero, quantomeno, il più rapidamente possibile dopo che l’inserimento sia stato compiuto, allo scopo di consentire a tali destinatari l’esercizio nei termini del proprio diritto a ricorrere (v. sentenza Kadi, punto 336 e giurisprudenza ivi citata).
L’osservanza di tale obbligo di comunicare detti motivi è, infatti, necessaria sia per consentire ai destinatari delle misure restrittive di difendere i loro diritti nelle migliori condizioni possibili e decidere con piena cognizione di causa se sia utile per loro adire il giudice comunitario (v., in tal senso, sentenza della Corte del 15 ottobre 1987, Heylens e a.,
222/86, Racc. pag. 4097
, punto 15), sia per consentire pienamente a quest’ultimo di esercitare il controllo della legittimità dell’atto dell’Unione in esame, a cui è tenuto ai sensi del Trattato (v. sentenza Kadi, punto 337).
Orbene, l’articolo 5 della decisione 2011/273 prevede che il Consiglio trasmetta la sua decisione e i motivi dell’inserimento nell’elenco alla persona interessata direttamente, se l’indirizzo è noto, o mediante la pubblicazione di un avviso, dando alla persona la possibilità di presentare osservazioni. Inoltre, tali disposizioni prevedono che, qualora siano presentate osservazioni o siano addotte nuove prove sostanziali, il Consiglio riesamini la sua decisione e ne informi la persona fisica o giuridica, l’entità o l’organismo interessato. Infine, l’elenco contenuto in allegato a detta decisione è riesaminato periodicamente e almeno ogni dodici mesi. Siffatte disposizioni sono, in linea di principio, conformi alle condizioni stabilite dalla giurisprudenza.
Nel caso di specie, in seguito all’adozione della decisione di esecuzione 2011/302, è stato pubblicato un avviso nella Gazzetta ufficiale dal 24 maggio 2011, fornendo, così, la possibilità al ricorrente di presentare osservazioni al Consiglio.
Il fatto che tale comunicazione sia intervenuta successivamente al primo inserimento del ricorrente nell’elenco delle persone interessate dalle misure restrittive in parola non può essere considerato di per sé come una violazione dei diritti della difesa.
Infatti, conformemente alla giurisprudenza relativa ai diritti della difesa e, in particolare, al diritto al contraddittorio con riferimento a misure restrittive, non può richiedersi alle autorità dell’Unione di comunicare detti motivi prima dell’inserimento iniziale di una persona o di un’entità nell’elenco che impone misure restrittive (v., in tal senso, sentenza Kadi, punto 338).
Infatti, siffatta comunicazione preliminare potrebbe compromettere l’efficacia delle misure di congelamento dei capitali e delle risorse economiche che tali decisioni impongono (v., in tal senso, sentenza Kadi, punto 339).
Per raggiungere l’obiettivo perseguito dalle decisioni impugnate, siffatte misure devono, per loro stessa natura, beneficiare di un effetto sorpresa e, come già rilevato dalla Corte, applicarsi con effetto immediato (v., in tal senso, sentenza della Corte dell’11 ottobre 2007, Möllendorf e Möllendorf-Niehuus,
C-117/06, Racc. pag. I-8361
, punto 63, e sentenza Kadi, punto 340).
Per ragioni anch’esse relative all’obiettivo perseguito dalla decisione di esecuzione 2011/302, che ha inserito il nome del ricorrente nell’elenco contenuto in allegato alla decisione 2011/273, e all’efficacia delle misure da essa previste, le autorità dell’Unione non erano neppure tenute a sentire il ricorrente prima dell’inserimento iniziale del suo nome nell’elenco di cui all’allegato (v., in tal senso, sentenza Kadi, punto 341).
Peraltro, nell’ambito dell’adozione della decisione 2012/739, che è una decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco che contiene i nomi delle persone oggetto delle misure restrittive, l’argomento dell’effetto sorpresa di dette misure non può essere legittimamente invocato (v., in tal senso, sentenza Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, cit., punto 62).
Tuttavia, nella causa da cui ha avuto origine la citata sentenza Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, la Corte aveva considerato che tale diritto di essere preliminarmente sentiti dovesse essere rispettato poiché il Consiglio aveva ammesso nuovi elementi a carico dell’organizzazione oggetto del mantenimento nell’elenco in esame.
Nel caso di specie, si deve rilevare che il Consiglio non ha ammesso alcun nuovo elemento, ossia che non fosse già stato comunicato al ricorrente in seguito al suo inserimento iniziale, quando il suo nome è stato mantenuto nell’elenco in esame.
Orbene, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, della decisione 2011/273, «[q]ualora siano presentate osservazioni o siano prodotte nuove prove sostanziali, il Consiglio riesamina la decisione e ne informa la persona o l’entità interessata». Il ricorrente può, quindi, in ogni momento, su propria iniziativa, essere sentito dal Consiglio senza che un nuovo invito esplicito sia formulato prima dell’adozione di ogni decisione successiva, in assenza di nuovi elementi ammessi a suo carico.
Inoltre, il Consiglio ha pubblicato un avviso nella Gazzetta ufficiale il 30 novembre 2012, vale a dire il giorno successivo alla pubblicazione della decisione 2012/739. Di conseguenza, in tale contesto, avendo avuto occasione il ricorrente nel corso di più mesi di contestare gli elementi che giustificavano il suo inserimento e il suo mantenimento nell’elenco relativo alle persone oggetto di misure restrittive, non può essere dimostrata alcuna violazione del suo diritto al contraddittorio.
Per quanto riguarda l’argomento del ricorrente relativo alla mancata notifica individuale delle decisioni, occorre rilevare che l’articolo 27, paragrafo 2, della decisione 2012/739 impone una notifica diretta e individuale della decisione qualora l’indirizzo della persona oggetto delle misure restrittive sia noto.
Secondo una costante giurisprudenza, sebbene una comunicazione individuale di tale tipo di decisioni sia, in linea di principio, necessaria, in quanto non è sufficiente la mera pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, il giudice deve tuttavia esaminare, in ogni causa, se il fatto di non aver portato a conoscenza del ricorrente in modo individuale i motivi della decisione controversa abbia avuto l’effetto di privare quest’ultimo della possibilità di conoscere tempestivamente la motivazione della decisione controversa e di valutare la fondatezza della misura di congelamento di capitali e risorse economiche adottata nei suoi confronti (v., in tal senso, sentenza della Corte del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio,
C-548/09 P, Racc. pag. I-11381
, punti da 52 a 56).
Nel caso di specie, occorre rilevare che il 30 novembre 2012 il Consiglio disponeva in modo certo dell’indirizzo del ricorrente nonché di quello dei suoi avvocati, in quanto essi erano indicati nell’atto introduttivo del presente ricorso.
Ne consegue che il Consiglio avrebbe dovuto notificare individualmente i motivi che giustificavano il mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco in questione al fine di consentirgli di difendersi in modo efficace e tempestivamente. Tuttavia, risulta dal fascicolo che il ricorrente è stato messo nelle condizioni di difendersi efficacemente contro gli atti impugnati in seguito alla loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, dato che egli ha proposto un ricorso presso il Tribunale entro i termini previsti.
Infine, quanto alla mancata menzione esplicita nelle decisioni impugnate della possibilità «di proporre un ricorso effettivo», occorre ricordare che siffatto ricorso può essere proposto alle condizioni stabilite all’articolo 275, secondo comma, TFUE e all’articolo 263, commi quarto e sesto, TFUE, come risulta dal presente ricorso di annullamento. Inoltre, nel caso di specie, gli avvisi pubblicati dal Consiglio prevedevano esplicitamente la possibilità di chiedere un riesame da parte del Consiglio e di proporre un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale. Tale argomento deve, perciò, essere respinto.
Il primo motivo deve, quindi, essere respinto nella sua interezza.
Sul secondo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione
Il ricorrente sostiene che la motivazione di un atto del Consiglio che impone misure restrittive deve riguardare non soltanto i requisiti legali di applicazione di tale atto, ma del pari i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio consideri, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di tali misure.
Orbene, la motivazione avanzata dal Consiglio riguardo all’inserimento del nome del ricorrente nell’elenco contenuto negli allegati alle decisioni impugnate si limiterebbe a considerazioni vaghe e generali ed esso non avrebbe indicato i motivi specifici e concreti per cui avrebbe considerato, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato doveva essere oggetto di tali misure.
Ad avviso del ricorrente, la sola sua professione nonché i suoi legami familiari non basterebbero a giustificare la decisione del Consiglio. Peraltro, quanto ai legami familiari, spettava al Consiglio accertare l’esistenza di un atto di partecipazione del ricorrente agli atti contestati al suo parente.
Il Consiglio respinge l’argomentazione del ricorrente.
Il Consiglio considera che il ricorrente, in quanto ufficiale della direzione dei servizi d’informazione, aveva piena conoscenza del contesto generale e specifico nel quale sono state adottate le misure che lo riguardano, nel caso di specie del fatto che l’esercito siriano era implicato nella repressione dei manifestanti.
Il Consiglio sottolinea di aver esplicitamente menzionato come motivo dell’inserimento del ricorrente nell’elenco in esame la sua appartenenza ai servizi d’informazione generali siriani e i suoi legami familiari, consentendogli, quindi, di comprendere il motivo per il quale erano state adottate le misure restrittive nei suoi confronti e di preparare la sua difesa.
Peraltro, il fatto che il ricorrente sarebbe anche fratello di Rami Makhlouf, egli stesso cugino del Presidente Bashar Al Assad, avrebbe costituito una ragione aggiuntiva della sua inclusione nell’elenco in esame.
Secondo una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivare un atto che arreca pregiudizio, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha per scopo, da un lato, di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per giudicare se l’atto sia fondato oppure sia eventualmente inficiato da un vizio che consenta di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione, e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo sulla legittimità di detto atto (sentenze della Corte del 2 ottobre 2003, Corus UK/Commissione,
C-199/99 P, Racc. pag. I-11177
, punto 145; del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione,
C-521/09 P, Racc. pag. I-8947
, punto 148, e del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, punto 49).
Ai sensi di una giurisprudenza del pari costante, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v., in particolare, sentenze della Corte del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Racc. pag. I-1719
, punto 63; del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala,
C-413/06 P, Racc. pag. I-4951
, punto 166, e del 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Consiglio, C‑539/10 P e C‑550/10 P, punto 138).
Poiché l’interessato non dispone di un diritto ad essere sentito prima dell’adozione di una decisione iniziale di congelamento di capitali e di risorse economiche, il rispetto dell’obbligo di motivazione è tanto più importante in quanto costituisce l’unica garanzia che consenta all’interessato, almeno dopo l’adozione di tale decisione, di avvalersi proficuamente dei mezzi di ricorso a sua disposizione per contestare la legittimità di detta decisione (sentenza Consiglio/Bamba, cit., punto 51).
Pertanto, la motivazione di un atto del Consiglio che impone una misura di congelamento di capitali e di risorse economiche deve identificare i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio consideri, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di una misura siffatta (sentenza Consiglio/Bamba, cit., punto 52).
Tuttavia, l’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi addotti e dell’interesse che i destinatari possono avere a ricevere chiarimenti (v., in particolare, sentenza Al-Aqsa/Conseil, cit., punto 139).
La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto la questione di sapere se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti dell’articolo 296 TFUE va valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (sentenze della Corte Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit., punto 63; del 22 giugno 2004, Portogallo/Commissione,
C-42/01, Racc. pag. I-6079
, punto 66, e Al-Aqsa/Consiglio, cit., punto 140).
In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consenta di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (sentenze della Corte del 30 settembre 2003, Germania/Commissione,
C-301/96, Racc. pag. I-9919
, punto 89; Portogallo/Commissione, cit., punti 69 e 70, e Consiglio/Bamba, cit., punto 54).
Nel caso di specie, occorre rilevare che i primi tre considerando della decisione 2011/273 espongono chiaramente i motivi generali dell’adozione delle misure restrittive nei confronti della Siria da parte dell’Unione:
«(1)
Il 29 aprile 2011 l’Unione europea ha espresso grave preoccupazione per gli sviluppi della situazione in Siria e per lo spiegamento di forze militari e di sicurezza in diverse città siriane.
(2)
L’Unione europea ha fermamente condannato la violenta repressione, effettuata anche con l’uso di pallottole vere, delle pacifiche manifestazioni di protesta avvenute in varie località della Siria, che ha portato alla morte di numerosi manifestanti, al ferimento di altri e a detenzioni arbitrarie, ed ha chiesto alle forze di sicurezza siriane di dar prova di moderazione anziché procedere a repressioni.
(3)
Data la gravità della situazione occorre imporre misure restrittive nei confronti della Siria e delle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria».
Tale contesto generale al quale fa riferimento la decisione 2011/273 era necessariamente noto al ricorrente, militare di carriera nell’esercito siriano.
D’altronde, l’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2011/273 prevede che l’allegato indichi i motivi dell’inserimento delle persone ed entità interessate nell’elenco. Infine, l’articolo 5, paragrafo 2, della decisione 2011/273 dispone che il Consiglio trasmetta la sua decisione e i motivi dell’inserimento nell’elenco alla persona fisica o giuridica, all’entità o all’organismo di cui trattasi, o direttamente, se l’indirizzo è noto, o mediante la pubblicazione di un avviso, dando alla persona, all’entità o all’organismo la possibilità di presentare osservazioni.
Nel caso di specie, all’atto del primo inserimento del ricorrente nella lista delle persone oggetto delle misure restrittive, alla ventesima riga della tabella allegata alla decisione di esecuzione 2011/302, il Consiglio aveva esposto la motivazione «Fratello di Rami Makhlouf e agente del GID, coinvolto nella repressione della popolazione civile».
Pur essendo breve, detta motivazione soddisfa, ciononostante, le norme giurisprudenziali richiamate sopra. Infatti, essa ha consentito al ricorrente, militare di carriera avente oggi il grado di tenente-colonnello dell’esercito siriano, di comprendere gli atti che gli erano addebitati e di contestare sia l’effettività di tali atti, che la loro rilevanza.
Infatti, siffatta motivazione può consentire al ricorrente di difendersi e al giudice dell’Unione di esercitare il suo controllo di legittimità. Mediante tale motivazione il ricorrente poteva contestare, ad esempio, le funzioni che si supponeva egli esercitasse e i suoi legami con il sig. Rami Makhlouf.
Si deve inoltre sottolineare che la questione relativa alla motivazione, che concerne una forma sostanziale, è distinta da quella della prova del comportamento addebitato, la quale riguarda la legittimità nel merito dell’atto di cui trattasi e implica l’accertamento dell’effettività dei fatti indicati in tale atto nonché della qualificazione di tali fatti come costitutivi di elementi che giustificano l’applicazione di misure restrittive nei confronti della persona interessata (v., in tal senso, sentenze della Corte del 15 dicembre 2005, Italia/Commissione,
C-66/02, Racc. pag. I-10901
, punto 26; Bank Melli Iran/Consiglio, cit., punto 88, e Consiglio/Bamba, cit., punto 60).
Pertanto, nel caso di specie, il controllo del rispetto dell’obbligo di motivazione, che è diretto ad accertare se le indicazioni fornite dal Consiglio nelle decisioni impugnate fossero sufficienti per consentire di conoscere gli elementi che avevano condotto quest’ultimo a imporre misure restrittive a carico del ricorrente, dev’essere distinto dall’esame della fondatezza della motivazione, che consisterebbe, all’occorrenza, nel verificare se gli elementi invocati dal Consiglio siano dimostrati e se essi possano giustificare l’adozione di tali misure (sentenza Consiglio/Bamba, cit., punto 61).
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve respingere, in quanto infondato, il motivo vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
Sul terzo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione
Ad avviso del ricorrente, il motivo dedotto dal Consiglio vertente sulla sua qualità di ufficiale della direzione dei servizi d’informazione generali è erroneo in fatto, poiché egli non avrebbe mai fatto parte dei servizi di sicurezza o d’informazione generali siriani.
Il Consiglio contesta l’argomentazione del ricorrente.
A giudizio del Consiglio, la direzione dei servizi d’informazione generali dell’esercito siriano costituisce uno degli organi dello Stato siriano più coinvolti nella politica di repressione in corso. Poiché i documenti prodotti dal ricorrente sono stati emanati dalle autorità militari siriane allora coinvolte nella repressione, il Consiglio rimette in discussione la loro imparzialità, la loro affidabilità e la loro efficacia probatoria.
Il Consiglio sottolinea che la raccolta di informazioni riguardanti un ufficiale militare, membro dei servizi d’informazione, nei confronti del quale valgono la riservatezza e la confidenzialità delle funzioni, è complessa, ma che tale circostanza non può invalidare gli elementi di motivazione che esso ha raccolto.
Anzitutto, occorre affermare che il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale relativamente agli elementi da prendere in considerazione ai fini dell’adozione di misure aventi ad oggetto sanzioni economiche e finanziarie nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune. Poiché il giudice dell’Unione non può, in particolare, sostituire la propria valutazione delle prove, dei fatti e delle circostanze che giustificano l’adozione di misure siffatte a quella svolta dal Consiglio, il controllo esercitato dal Tribunale sulla legittimità di decisioni di congelamento di capitali e di risorse economiche deve limitarsi alla verifica del rispetto delle norme procedurali e di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza di errori manifesti di valutazione dei fatti e di sviamento di potere. Tale controllo ristretto si applica, in particolare, alla valutazione delle considerazioni di opportunità sulle quali sono fondate decisioni siffatte (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio,
T-228/02, Racc. pag. II-4665
, punto 159).
Il ricorrente afferma, in sostanza, che il Consiglio avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione ritenendo che egli esercitasse funzioni in qualità di ufficiale della direzione dei servizi d’informazione generali. Egli ha prodotto, al riguardo, un documento del Comando generale delle forze armate siriane che descrive le varie funzioni che egli avrebbe esercitato in seno all’esercito e che certifica, in particolare, che, «ad oggi, egli non ha prestato servizio presso alcun servizio di sicurezza nel corso del suo servizio in seno all’esercito».
Il predetto documento, datato 11 luglio 2011, reca la firma di un «Major General» (generale di divisione) dell’esercito siriano, direttore dell’amministrazione degli ufficiali. La carriera militare del ricorrente vi è descritta a partire dal 1
o
dicembre 1995. Risulta da tale documento che il ricorrente ha trascorso 16 anni nell’esercito siriano. Occorre sottolineare che, nel 2006, egli è stato nominato «Commander of (...) Confidentiality» («comandante addetto alla riservatezza»). Egli è stato promosso nel 2008 al rango di tenente-colonnello e nominato «Chief of Staff Battalion» («capo del battaglione del personale») il 30 maggio 2011, quando la repressione della popolazione civile da parte dell’esercito siriano era in corso, un mese dopo l’adozione della decisione 2011/273.
Inoltre, in udienza, in seguito ai quesiti posti dal Tribunale, il rappresentante del ricorrente non ha confutato l’idea che, nella sua qualità di ufficiale dell’esercito siriano, di cui il ricorrente non contesta l’effettività, quest’ultimo potesse essere considerato legato al regime.
Tenendo conto di tali elementi, nonché del fatto che il documento in esame proviene dall’esercito siriano, direttamente messo in discussione dalle decisioni impugnate per il suo ruolo nell’oppressione della popolazione civile siriana, occorre giungere alla conclusione che il ricorrente non ha fornito alcun elemento probatorio che consenta di considerare che il Consiglio avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione.
Il terzo motivo deve, quindi, essere respinto.
Sul quarto motivo, vertente su una violazione del principio di proporzionalità, del diritto di proprietà e del diritto al rispetto della vita privata
Il ricorrente sostiene che le misure restrittive adottate a suo carico non siano proporzionate agli obiettivi perseguiti dal Consiglio, consistenti nel condannare la violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile siriana. Oltre ai motivi vertenti sulla sua professione e le sue relazioni familiari, il Consiglio non avrebbe addotto alcun elemento a sostegno del suo argomento secondo il quale egli avrebbe partecipato alla repressione delle manifestazioni in Siria. Peraltro, nessuna azione penale sarebbe stata esercitata nei suoi confronti.
Ad avviso del ricorrente, le misure restrittive che consistono nel congelamento di capitali e di risorse economiche sono lesive del diritto di proprietà. Siffatte misure impedirebbero del pari il compimento di atti esecutivi di contratti conclusi anteriormente all’entrata in vigore della decisione che istituisce dette misure. Queste sarebbero, perciò, sproporzionate, in quanto il ricorrente si troverebbe nell’impossibilità di disporre dei capitali a lui appartenenti e di esercitare le prerogative del diritto di proprietà.
Il ricorrente fa valere che le misure restrittive adottate a suo carico hanno un’incidenza sproporzionata sulla sua vita privata e familiare, tale da giustificare l’annullamento delle decisioni impugnate. Non potrebbe, segnatamente, più mantenere il livello di vita della sua famiglia, né ricevere le cure necessarie in uno degli Stati membri dell’Unione.
Il Consiglio respinge l’argomentazione del ricorrente.
Il Consiglio sostiene che, alla luce dell’obiettivo di politica estera perseguito dall’Unione nei confronti della Siria, nel caso di specie la salvaguardia dei diritti dell’uomo in un caso di repressione armata di un movimento di protesta pacifista della popolazione civile, le misure restrittive adottate hanno un carattere appropriato e necessario.
Ad avviso del Consiglio, una misura di congelamento di beni quale quella di cui trattasi nel caso di specie costituisce una misura cautelare che non può, pertanto, essere assimilata ad una confisca dei beni interessati.
Il Consiglio sottolinea che il diritto di proprietà non è un diritto assoluto, bensì un diritto il cui esercizio può essere sottoposto a restrizioni giustificate dall’interesse comune, conformemente alla giurisprudenza. Esso ritiene non soltanto di aver avuto il diritto di imporre restrizioni del diritto di proprietà del ricorrente, ma anche che queste ultime costituissero misure appropriate alla luce dell’obiettivo perseguito.
Per quanto concerne la circostanza che il ricorrente non potrebbe disporre liberamente dei capitali a lui appartenenti, il Consiglio ricorda che la decisione 2011/273 prevede la possibilità che siano concesse determinate deroghe. Esso precisa del pari che il congelamento di beni si applica solo ai capitali del ricorrente situati nell’Unione.
Riguardo al rispetto della vita privata, il Consiglio sostiene che l’oggetto delle misure restrittive adottate è di esercitare pressione sulle persone indicate al fine di tutelare i diritti dell’uomo. A tale titolo, il fatto che tali misure abbiano un impatto sul livello di vita del ricorrente sarebbe, dunque, logico rispetto all’effetto cercato e non costituirebbe, pertanto, un argomento rilevante.
Infine, secondo il Consiglio, le decisioni impugnate prevedono espressamente che possano essere concesse delle deroghe al fine di tener conto di bisogni elementari e fondamentali degli interessati. I motivi di salute dedotti dal ricorrente potrebbero rientrare in tale categoria, per ragioni urgenti di ordine umanitario, e spetterebbe, pertanto, al ricorrente presentare una richiesta in tal senso, conformemente alla procedura indicata nelle decisioni in esame. L’applicazione di tali disposizioni spetterebbe alle autorità competenti degli Stati membri.
Il diritto di proprietà fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione ed è sancito dall’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali. Per quanto concerne il diritto al rispetto della vita privata, l’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali riconosce il diritto al rispetto della vita privata e familiare (v., in tal senso, sentenza della Corte del 6 dicembre 2012, O e S, C‑356/11 e C‑357/11, punto 76).
Orbene, secondo una giurisprudenza costante, tali diritti fondamentali non fruiscono, nel diritto dell’Unione, di una tutela assoluta, ma vanno considerati in relazione alla loro funzione nella società (v., in tal senso, sentenza Kadi, punto 355). Di conseguenza, possono essere apportate restrizioni dell’esercizio di tali diritti, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione e non costituiscano, alla luce dello scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (v., in tal senso, sentenza della Corte del 30 luglio 1996, Bosphorus,
C-84/95, Racc. pag. I-3953
, punto 21, sentenza Kadi, punto 355, e sentenze Bank Melli Iran/Consiglio, cit., punti 89, 113 e 114, e Al-Aqsa/Consiglio, cit., punto 121).
Inoltre, risulta da una giurisprudenza costante che il principio di proporzionalità è parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione ed esige che gli strumenti istituiti da una disposizione del diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerli (sentenze della Corte del 12 maggio 2011, Lussemburgo/Parlamento e Consiglio,
C-176/09, Racc. pag. I-3727
, punto 61; del 13 marzo 2012, Melli Bank/Consiglio, C‑380/09 P, punto 52, e Al-Aqsa/Consiglio, cit., punto 122).
Nel caso di specie, il congelamento di beni e di risorse economiche imposto dalle decisioni impugnate costituisce una misura cautelare non intesa a privare tali persone della loro proprietà o del diritto al rispetto della loro vita privata (v., in tal senso, sentenza Kadi, punto 358). Tuttavia, le misure restrittive in parola implicano incontestabilmente una restrizione dell’esercizio del diritto di proprietà e pregiudicano la vita privata del ricorrente (v., in tal senso, sentenza Al-Aqsa/Consiglio, cit., punto 120).
Per quanto concerne l’adeguatezza delle misure in esame rispetto ad un obiettivo di interesse generale così fondamentale per la comunità internazionale quale la tutela dei civili, sembra che il congelamento di capitali, di proventi finanziari e di altre risorse economiche, nonché il divieto di entrare nel territorio dell’Unione per le persone identificate come implicate nel sostegno del regime siriano non possano, di per se stessi, essere considerati inadeguati (v., in tal senso, sentenza Kadi, punto 363, sentenze Bank Melli Iran/Consiglio, cit., punto 115, e Al-Aqsa/Consiglio, cit., punto 123).
Con riferimento alla necessarietà delle misure in esame è d’uopo constatare che misure alternative e meno vincolanti, quali un sistema di previa autorizzazione o un obbligo rigoroso di giustificazione a posteriori dell’uso dei capitali versati, non consentono di raggiungere altrettanto efficacemente lo scopo perseguito, ossia l’esercizio di una pressione sui sostegni del regime siriano che perseguita i civili, in particolare alla luce della possibilità di eludere le restrizioni imposte (v., per analogia, sentenza Al-Aqsa/Consiglio, cit., punto 125).
Inoltre, si deve ricordare che l’articolo 4 della decisione 2011/273 e l’articolo 25, paragrafi da 3 a 11, della decisione 2012/739, prevedono la possibilità, da un lato, di autorizzare l’uso dei capitali congelati per soddisfare bisogni fondamentali o taluni obblighi e, dall’altro, di accordare autorizzazioni specifiche al fine di scongelare i capitali, altri proventi finanziari o altre risorse economiche (v., per analogia, sentenze Kadi, punto 364, e Al-Aqsa/Consiglio, cit., punto 127).
Più in particolare, l’articolo 4, paragrafi 5 e 6, della decisione 2011/273, e gli articoli 7, 9, 14, 15 e 25, paragrafi 5 e 7, lettera b), della decisione 2012/739 riguardano la questione dell’esecuzione e del pagamento di contratti conclusi prima dell’inserimento del ricorrente nell’elenco in parola e autorizzano a determinate condizioni siffatti versamenti.
Per quanto concerne il trattamento medico menzionato dal ricorrente, conformemente all’articolo 3, paragrafi da 6 a 8, e all’articolo 4, paragrafo 3, lettera a), della decisione 2011/273, nonché all’articolo 24, paragrafo 6, e all’articolo 25, paragrafo 3, lettera e), della decisione 2012/739, l’autorità competente di uno Stato membro può autorizzare l’ingresso nel suo territorio e l’utilizzo di capitali congelati a fini medici e umanitari.
Infine, il mantenimento del nome del ricorrente nell’allegato alle decisioni impugnate non può essere qualificato come sproporzionato a causa di un asserito carattere potenzialmente illimitato. Detto mantenimento, infatti, è riesaminato periodicamente al fine di garantire che le persone e gli enti che non rispondono più ai criteri per comparire nell’elenco in parola ne siano cancellati (v., per analogia, sentenza Kadi, punto 365, e sentenza Al-Aqsa/Consiglio, cit., punto 129).
Ne discende che, data la fondamentale importanza della tutela dei civili in Siria e le deroghe previste dalle decisioni impugnate, le restrizioni del diritto di proprietà e del rispetto della vita privata del ricorrente dovute alle decisioni impugnate non sono sproporzionate.
Deve, perciò, essere respinto il quarto motivo e, pertanto, il ricorso nella sua interezza.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, primo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il ricorrente è risultato soccombente, dev’essere condannato a sopportare le proprie spese nonché quelle del Consiglio, conformemente alle conclusioni di quest’ultimo.
Tuttavia, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese. La Commissione sopporterà, perciò, le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Il sig. Eyad Makhlouf è condannato a sopportare le proprie spese, nonché quelle del Consiglio dell’Unione europea.

3)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 settembre 2013.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.