CELEX: 62012CJ0278
Prostor svobody, bezpečnosti a práva
Nařízení (ES) č. 562/2006
Kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex)
Články 20 a 21
Zrušení ochrany vnitřních hranic
Kontroly na území
Opatření s účinkem rovnocenným hraničním kontrolám
Vnitrostátní právní úprava, která dovoluje provádění kontrol totožnosti, státní příslušnosti a oprávnění k pobytu příslušníky bezpečnostních sborů pověřenými ostrahou hranic a kontrolováním cizinců v pásmu širokém 20 kilometrů od společné hranice s jinými smluvními státy Úmluvy k provedení Schengenské dohody
Kontroly, jejichž cílem je boj proti nelegálnímu pobytu
Právní úprava obsahující určité podmínky a záruky týkající se zejména četnosti a intenzity kontrol

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výklady článků 20 a 21 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (
Úř. věst. L 105, s. 1
).
Tato žádost byla podána ve sporu mezi A. Adilem, který je dle vlastního tvrzení státním příslušníkem třetí země a který byl zajištěn z důvodu neoprávněného pobytu na nizozemském území, a to poté, co byl legitimován v rámci kontroly provedené v Nizozemsku v pohraniční oblasti s Německem, a Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (ministr přistěhovalectví, integrace a azylu), ohledně legality této kontroly, potažmo legality jeho zajištění.
Právní rámec
Unijní právo
Protokol (č. 19) o schengenském
acquis
Preambule protokolu (č. 19) o schengenském
acquis
začleněném do rámce Evropské unie, připojeného k Lisabonské smlouvě (
Úř. věst. 2010, C 83, s. 290
), stanoví:
„Vysoké smluvní strany,
berouce na vědomí, že dohody podepsané některými členskými státy Evropské unie dne 14. června 1985 a dne 19. června 1990 v Schengenu o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, na ně navazující dohody a na jejich základě přijaté předpisy byly začleněny do rámce Evropské unie Amsterodamskou smlouvou ze dne 2. října 1997,
přejíce si zachovat schengenské
acquis
, jak se vyvinulo od vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost, a toto
acquis
rozvíjet, aby se přispělo k dosažení cíle poskytnout občanům Unie prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic,
[...]
se dohodly na následujících ustanoveních, která se připojují ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o fungování Evropské unie.“
Článek 2 tohoto protokolu stanoví:
„Schengenské
acquis
se vztahuje na členské státy uvedené v článku 1, aniž je dotčen článek 3 aktu o přistoupení ze dne 16. dubna 2003 a článek 4 aktu o přistoupení ze dne 25. dubna 2005. Rada nahrazuje výkonný výbor zřízený schengenskými dohodami.“
Úmluva k provedení Schengenské dohody
Součástí schengenského
acquis
je zejména Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (
Úř. věst. 2000, L 239, s. 19
; Zvl. vyd. 19/02, s. 9), podepsaná v Schengenu dne 19. června 1990 (dále jen „ÚPSD“).
Článek 2 ÚPSD, který se týkal překračování vnitřních hranic, stanovil:
„1.   Vnitřní hranice je možné překračovat na jakémkoli místě, aniž by se prováděla kontrola osob.
[...]
3.   Zrušení kontrol osob na vnitřních hranicích se nedotkne použití článku 22, ani výkonu policejních pravomocí orgány příslušnými na základě právních předpisů smluvní strany na jejím celém území, ani povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovených [stanovené] právními předpisy této smluvní strany.
[...]“
Článek 2 ÚPSD byl zrušen s účinkem od 13. října 2006 v souladu s čl. 39 odst. 1 nařízení č. 562/2006.
Nařízení č. 562/2006
Body 1 a 14 odůvodnění nařízení č. 562/2006 zní:
„(1)
Přijetí opatření podle čl. 62 odst. 1 Smlouvy [o ES], která zajistí, aby osoby při překračování vnitřních hranic nebyly kontrolovány, je součástí cíle Unie vytvořit prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb osob, jak je stanoven v článku 14 Smlouvy [o ES].
[...]
(14)
Tímto nařízením nejsou dotčeny kontroly prováděné v rámci obecných policejních pravomocí [...] a vnitrostátní právní předpisy o nošení cestovních dokladů nebo průkazů totožnosti nebo požadavek, aby osoby oznamovaly úřadům svou přítomnost na území daného členského státu.“
Článek 1 první pododstavec nařízení zní:
„Tímto nařízením se stanoví neprovádění opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnitřní hranice mezi členskými státy Evropské unie.“
Článek 2 body 1 a 9 až 11 uvedeného nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
1)
‚vnitřními hranicemi‘
a)
společné pozemní hranice členských států, včetně říčních a jezerních hranic,
[...]
9)
‚ochranou hranic‘ činnost vykonávaná na hranici v souladu s tímto nařízením a pro účely tohoto nařízení výhradně jako reakce na záměr překročit tuto hranici nebo na úkon překročení této hranice, a to bez ohledu na jakékoliv jiné důvody, sestávající z hraničních kontrol a z ostrahy hranic;
10)
‚hraničními kontrolami‘ kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám, včetně jejich dopravních prostředků a předmětů, které mají v držení, může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění;
11)
‚ostrahou hranic‘ ostraha hranic mezi hraničními přechody a ostraha hraničních přechodů mimo stanovenou provozní dobu, aby se zabránilo osobám vyhýbat se hraničním kontrolám.“
Článek 3 nařízení č. 562/2006 stanoví:
„Toto nařízení se vztahuje na všechny osoby překračující vnitřní nebo vnější hranice členských států, aniž jsou tím dotčena:
a)
práva osob požívajících právo Společenství na volný pohyb,
b)
práva uprchlíků a osob žádajících o mezinárodní ochranu, zejména pokud jde o zásadu nevracet uprchlíky.“
Článek 20 tohoto nařízení, nadepsaný „Překračování vnitřních hranic“, stanoví:
„Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.“
Článek 21 uvedeného nařízení, nadepsaný „Kontroly na území“, stanoví:
„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:
a)
výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám; to se vztahuje i na pohraniční oblasti. Ve smyslu první věty nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný hraničním kontrolám zejména tehdy, pokud policejní opatření:
i)
nemají za cíl ochranu hranic,
ii)
vycházejí z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a mají především za cíl bojovat proti přeshraniční trestné činnosti,
iii)
jsou plánována a prováděna tak, že se zřetelně odlišují od systematických kontrol osob na vnějších hranicích,
iv)
provádějí se na základě namátkových kontrol;
b)
bezpečnostních kontrol osob prováděných v přístavech a na letištích příslušnými orgány podle právních předpisů jednotlivých členských států, odpovědnými pracovníky přístavů nebo letišť nebo dopravci, pokud se takové kontroly provádějí i u osob, které cestují v rámci členského státu;
c)
možnosti členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady;
d)
povinnosti státních příslušníků třetích zemí hlásit svou přítomnost na území jakéhokoliv členského státu [...]“
Nizozemské právo
Článek 6 zákona z roku 1993 o policii (Politiewet) stanoví:
„Královskému četnictvu [Koninklijke Marechaussee] se svěřují následující policejní činnosti, čímž nejsou dotčena ustanovení jiných zákonů nebo ustanovení přijatá na jejich základě:
[...]
f.
provádění činností svěřených [zákonem o cizincích z roku 2000 (Vreemdelingenwet 2000, dále jen ‚zákon o cizincích‘)] nebo na jeho základě,
g.
boj proti obchodování s lidmi a proti podvodům s průkazy totožnosti nebo s cestovními doklady [...]“
Článek 50 odst. 1 zákona o cizincích stanoví, že příslušníci bezpečnostních sborů pověření ostrahou hranic nebo kontrolováním cizinců jsou buď na základě skutečností a okolností, které podle objektivních kritérií zakládají důvodný předpoklad nelegálního pobytu, nebo za účelem boje proti nelegálnímu pobytu po překročení hranice oprávněni legitimovat osoby za účelem zjištění jejich totožnosti, státní příslušnosti a oprávnění k pobytu.
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že se mobilní bezpečnostní kontroly („Mobiel Toezicht Veiligheid“, dále jen „kontroly MTV“) provádějí na základě čl. 50 odst. 1 zákona o cizincích.
Podle čl. 50 odst. 6 uvedeného zákona se pravidla pro uplatňování odstavce 1 tohoto článku stanoví obecně závazným správním předpisem.
Obecně závazným správním předpisem, kterým se provádí pravomoc legitimovat osoby v rámci kontrol MTV, je nařízení z roku 2000 o cizincích (Vreemdelingenbesluit 2000, dále jen „nařízení z roku 2000“).
Článek 4.17a nařízení z roku 2000, který byl změněn po vydání rozsudku ze dne 22. června 2010, Melki a Abdeli (
C-188/10 a C-189/10, Sb. rozh. s. I-5667
), a který nabyl účinnosti dne 1. června 2011, zní následovně:
„1.   Pravomoc legitimovat osoby za účelem zjištění jejich totožnosti, státní příslušnosti a oprávnění k pobytu v rámci boje proti nelegálnímu pobytu po překročení hranice, uvedená v čl. 50 odst. 1 [zákona o cizincích], se vykonává výlučně v rámci kontroly cizinců:
a.
na letištích po příletu letadel z schengenského prostoru;
b.
ve vlacích maximálně do 30 minut po překročení společné hranice s Belgií nebo Německem nebo do druhé stanice po překročení hranice, pokud vlak za tuto dobu do této stanice ještě nedorazil;
c.
na silnicích a vodních cestách v pásmu dvaceti kilometrů od společné hranice s Belgií nebo Německem.
2.   Kontroly podle odstavce 1 se provádí na základě informací nebo empirických údajů o nelegálním pobytu po překročení hranice. Kontroly mohou být dále v omezené míře vykonávány za účelem získání informací o takovémto nelegálním pobytu.
3.   Kontroly podle odst. 1 písm. a) se provádí maximálně sedmkrát týdně na letech téže linky a maximálně na třetině z celkového počtu letů měsíčně plánovaných na této lince. Při těchto kontrolách bude legitimována pouze část přepravovaných cestujících daného letu.
4.   Kontroly podle odst. 1 písm. b) se provádí maximálně ve dvou vlacích na trase za den a celkově maximálně v osmi vlacích, jakož i maximálně ve dvou kupé na vlak.
5.   Kontroly podle odst. 1 písm. c) se provádí na téže silnici nebo vodní cestě maximálně 90 hodin za měsíc a šest hodin za den. V rámci této kontroly se zastaví pouze část projíždějících dopravních prostředků.“
V předkládacím rozhodnutí se konstatuje, že v důvodové zprávě k této změně článku 4.17a nařízení z roku 2000 byly zdůrazněny následující skutečnosti:
„Cílem této změny nařízení [z roku 2000] je zajistit, aby kontrola cizinců v rámci boje proti nelegálnímu pobytu po překročení hranice [...] neměla účinek rovnocenný hraničním kontrolám ve smyslu [nařízení č. 562/2006]. Tímto je zohledněn [výše uvedený] rozsudek Soudního dvora Evropské unie [Melki a Abdeli] a rozhodnutí Raad van State ze dne 28. prosince 2010, a mobilní kontroly se tím uvádí do souladu s čl. 21 písm. a) [nařízení č. 562/2006].“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Atiqullah Adil, který je podle vlastního tvrzení afghánským státním příslušníkem, byl legitimován dne 28. března 2012 v rámci kontroly MTV prováděné královským četnictvem, když cestoval v autobuse společnosti Eurolines. Legitimování se uskutečnilo na dálnici A67/E34 ve směru z Německa na území obce Venlo (Nizozemsko).
V protokolu o legitimování, převozu a zajištění vyhotoveném dne 28. března 2012 se uvádí, že kontrola MTV byla v souladu s článkem 4.17a nařízení z roku 2000 provedena na základě informací či zkušeností týkajících se nelegálního pobytu po překročení hranice, že se uskutečnila v pásmu širokém 20 kilometrů od společné pozemní hranice s Německem, že se v průběhu měsíce března na tomto místě uskutečnila minimálně jedna kontrola po dobu celkem 54 hodin a 38 minut, že na uvedeném místě byla v den, kdy se uskutečnilo legitimování, provedena minimálně jedna kontrola po dobu 1 hodiny a že během těchto kontrol byla skutečně zastavena dvě vozidla, tj. část vozidel, jež daným místem projížděla.
Rozhodnutím ze dne 28. března 2012 byl A. Adil zajištěn na základě zákona o cizincích.
Atiqullah Adil před Rechtbank ’s-Gravenhage zpochybnil oprávněnost svého legitimování a zajištění z důvodu, že se provedená kontrola MTV shodovala s hraniční kontrolou, kterou článek 20 nařízení č. 562/2006 zakazuje. Zejména uvedl, že v okamžiku kontroly u něj nebyl dán důvodný předpoklad nelegálního pobytu.
Z dokumentů přiložených k předkládacímu rozhodnutí a z vyjádření předložených Soudnímu dvoru nizozemskou vládou vyplývá, že po svém legitimování podal A. Adil žádost o azyl. Z databáze spravované systémem Eurodac, který byl zaveden nařízením Rady (ES) č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy (
Úř. věst. L 316, s. 1
; Zvl. vyd. 19/04, s. 26), též vyplynulo, že již podal žádost o azyl v Norsku. A. Adil měl rovněž před Rechtbank ’s-Gravenhage napadnout způsob, jakým byla jeho žádost o azyl vyřizována.
Rozsudkem ze dne 16. dubna 2012 prohlásil Rechtbank ’s-Gravenhage žalobu A. Adila za neopodstatněnou.
Tento soud vycházel zejména z rozhodnutí Raad van State ze dne 5. března 2012, podle kterého nejsou kontroly MTV v rozporu s nařízením č. 562/2006 a kterým tak bylo potvrzeno předchozí rozhodnutí tohoto soudu ze dne 20. října 2011. Ve svém rozhodnutí ze dne 5. března 2012 Raad van State zejména uvedl, že článek 21 nařízení č. 562/2006 obsahuje demonstrativní výčet okolností, za nichž nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný provádění hraničních kontrol ve smyslu článku 20 tohoto nařízení.
Dne 23. dubna 2012 podal A. Adil proti rozhodnutí Rechtbank ’s-Gravenhage odvolání ke správnímu senátu Raad van State.
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že mezi jednotlivými nizozemskými soudy existují názorové rozdíly ohledně slučitelnosti kontrol MTV s články 20 a 21 nařízení č. 562/2006.
V rozhodnutí ze dne 7. února 2012 totiž Rechtbank Roermond (trestněprávní senát) s odkazem na shora uvedená rozhodnutí Raad van State týkající se legality kontrol MTV uvedl, že judikatura je za současného stavu nejasná v otázce, zda záruky stanovené v článku 4.17a nařízení z roku 2000 splňují podmínky stanovené ve výše uvedeném rozsudku Melki a Abdeli. Tento soud, který konstatoval, že znění tohoto ustanovení nijak nezohledňuje chování dotyčného nebo zvláštní okolnosti, jež by mohly zakládat riziko narušení veřejného pořádku, předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Jedná se o věc Jaoo (C-88/12), která je v současnosti projednávána Soudním dvorem.
Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (trestněprávní senát) stejně tak rozhodnutím ze dne 11. května 2012 určil, že i když je kontrola MTV prováděna v souladu s článkem 4.17a nařízení z roku 2000, má účinek rovnocenný hraničním kontrolám, a je tedy v rozporu s nařízením č. 562/2006. Podle tohoto soudu nejsou kontroly MTV založeny na konkrétních skutečnostech a okolnostech, na jejichž základě lze předpokládat nelegální pobyt. Provádějí se výlučně v reakci na záměr překročit hranici nebo na úkon překročení hranice a jejich účelem je zjistit, zda jsou splněny podmínky pro povolení vstupu určité osobě na území daného členského státu nebo pro jeho opuštění.
Za těchto podmínek se Raad van State rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je nutno článek 21 [nařízení č. 562/2006] vykládat v tom smyslu, že brání výkonu takové vnitrostátní pravomoci, jako je pravomoc přiznaná článkem 50 [zákona o cizincích] a provedená článkem 4.17a [nařízení z roku 2000], která umožňuje provádět kontroly osob na vnitřních hranicích za účelem ověření, zda splňují podmínky legálního pobytu platné v daném členském státě?
2)
a)
Brání článek 21 [nařízení č. 562/2006] takovým vnitrostátním kontrolám, jako jsou kontroly uvedené v článku 50 [zákona o cizincích], které jsou podle čl. 4.17a odst. 2 [nařízení z roku 2000] prováděny na základě všeobecných informací a empirických údajů o nelegálním pobytu osob v místě kontroly, nebo musí při provádění takovýchto kontrol existovat konkrétní skutečnosti nasvědčující tomu, že osoba pobývá v daném členském státě nelegálně?
b)
Brání článek 21 [nařízení č. 562/2006] provádění takovéto kontroly, jejímž cílem je získat všeobecné informace a empirické údaje o nelegálním pobytu ve smyslu písmene a), provádí-li se v omezeném rozsahu?
3)
Je nutno článek 21 [nařízení č. 562/2006] vykládat v tom smyslu, že omezením kontrolní pravomoci takovým ustanovením právního předpisu, jako je čl. 4.17a [nařízení z roku 2000], je dostatečně zaručeno, že kontrola nemůže mít v praxi účinek rovnocenný hraniční kontrole, která je podle článku 21 [nařízení č. 562/2006] zakázána?“
K naléhavému řízení
Raad van State ve svém předkládacím rozhodnutí ze dne 4. června 2012 žádal, aby byla tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce projednána v naléhavém řízení podle článku 23a statutu Soudního dvora Evropské unie a článku 104b jeho jednacího řádu.
Předkládající soud tuto žádost odůvodnil tím, že po svém legitimování v Nizozemsku v pohraniční oblasti s Německem je A. Adil zbaven osobní svobody a že odpověď na položené otázky je relevantní pro rozhodnutí o jeho zajištění. Předkládající soud rovněž uvedl, že před různými nizozemskými soudy je v současnosti projednáváno několik věcí týkajících se podobných zajištění.
Druhý senát Soudního dvora dne 11. června 2012 na návrh soudce zpravodaje po vyslechnutí generální advokátky rozhodl vyhovět žádosti předkládajícího soudu o projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení.
K předběžným otázkám
Na úvod je třeba konstatovat, že Raad van State ve svém předkládacím rozhodnutí neposkytl žádnou informaci o žádostech A. Adila o azyl a že nebyla položena žádná otázka ohledně důsledků těchto žádostí na správní zajištění dotyčného.
Otázky položené tímto soudem se týkají pouze výkladu nařízení č. 562/2006.
Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu, které je nutno zkoumat společně, je, zda mají být články 20 a 21 nařízení č. 562/2006 vykládány v tom smyslu, že nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou vnitrostátní právní předpisy ve věci v původním řízení, které umožňují příslušníkům bezpečnostních sborů pověřeným ostrahou hranic a kontrolováním cizinců provádět kontroly v zeměpisném pásmu 20 kilometrů od pozemní hranice mezi členským státem a smluvními státy ÚPSD, jejichž účelem je ověřit, zda legitimované osoby splňují podmínky legálního pobytu platné v daném členském státě, pokud tyto kontroly vycházejí z všeobecných informací a ze zkušeností týkajících se nelegálního pobytu v místě kontroly, pokud mohou být prováděny také v omezeném rozsahu za účelem získání takových všeobecných informací a údajů vycházejících ze zkušeností v dané oblasti a pokud jejich provádění podléhá jistým omezením zejména co do jejich intenzity a četnosti.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
Atiqullah Adil tvrdí, že nizozemská právní úprava nesplňuje podmínky stanovené v článku 21 nařízení č. 562/2006. Předně uvádí, že tato právní úprava je součástí vnitrostátních právních předpisů týkajících se přistěhovalectví, nikoli vnitrostátních právních předpisů týkajících se předcházení trestným činům a jejich potlačování a že ji v praxi uplatňují výlučně příslušníci bezpečnostních sborů zvlášť pověření ostrahou hranic a kontrolováním cizinců. Na rozdíl od kontrol prováděných na zbytku státního území, které vyžadují, aby byl prokázán důvodný předpoklad nelegálního pobytu, jsou dále podle něj kontroly MTV prováděny výlučně na základě úkonu překročení hranice a mají stejný cíl jako ochrana hranic. A. Adil konečně tvrdí, že omezení intenzity kontrol MTV stanovené nizozemskou právní úpravou nemůže zabránit tomu, aby tyto kontroly měly v praxi účinek rovnocenný hraničním kontrolám.
Česká vláda má za to, že na rozdíl od kontrol, o které šlo ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Melki a Abdeli, mají kontroly MTV za cíl hraniční kontrolu ve smyslu čl. 2 bodu 10 nařízení č. 562/2006. Kontroly osob prováděné po překročení hranice, jejichž cílem je ochrana uvedené hranice před nedovoleným přistěhovalectvím, lze podle české vlády podřadit pod kontrolu na vnitřní hranici, která je článkem 20 nařízení č. 562/2006 zakázána. Za těchto okolností není podle české vlády nutné zkoumat, zda nizozemská právní úprava upravuje takové záruky, jaké jsou požadovány ve výše uvedeném rozsudku Melki a Abdeli.
Nizozemská, německá a francouzská vláda a Evropská komise se naproti tomu domnívají, že článek 21 nařízení č. 562/2006 nebrání vnitrostátní právní úpravě takových kontrol, jako jsou kontroly MTV, které se provádějí v pohraniční oblasti, mají za cíl boj proti nelegálnímu pobytu a jejichž provádění je upřesněno a omezeno.
Tyto vlády zdůrazňují, že hlavním cílem kontrol MTV je boj proti nelegálnímu pobytu, nikoli ověřování, zda je určitá osoba oprávněná vstoupit na nizozemské území. Článek 21 nařízení č. 562/2006 podle nich takovému cíli nebrání. Ačkoli boj proti nelegálnímu pobytu není výslovně uveden ve výčtu cílů kontrol, které se provádějí na území členských států a které toto ustanovení dovoluje, použití výrazu „zejména“ v uvedeném ustanovení podle nich jasně dokládá, že tento výčet není taxativní. Policejní opatření, která jsou v souladu s článkem 21 nařízení č. 562/2006, tak podle nich mohou mít i jiné cíle než zajišťování veřejné bezpečnosti a boj proti přeshraniční trestné činnosti.
Pokud jde o základ kontrol MTV, nizozemská vláda s odkazem na znění čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 tvrdí, že policejní opatření mohou být založena na všeobecných policejních informacích a zkušenostech. Jak podle nizozemské vlády vyplývá z bodu 74 výše uvedeného rozsudku Melki a Abdeli, nejsou nezbytné konkrétní skutečnosti naznačující, že kontrolovaná osoba pobývá v členském státě nelegálně.
Komise tvrdí, že selektivnost kontrol, jež znamená, že je kontrolována pouze část projíždějících osob, zvyšuje pravděpodobnost, že tyto kontroly nemají účinek rovnocenný hraničním kontrolám. Díky této selektivnosti se podle ní tyto kontroly zřetelně odlišují od systematických kontrol na vnějších hranicích.
Pokud jde o to, že se kontroly MTV prováděné v pohraniční oblasti odlišují od kontrol prováděných na zbytku státního území, nizozemská, německá a francouzská vláda a Komise tvrdí, že znění čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 takové rozlišování dovoluje, jak to podle nich vyplývá z výše uvedeného rozsudku Melki a Abdeli. Toto rozlišování je totiž podle jejich názoru důvodné s ohledem na cíl kontrol totožnosti, kterým je boj proti nelegálnímu pobytu, a s ohledem na to, že tyto kontroly musí v zájmu své účinnosti zohledňovat konkrétní charakter pohraničních oblastí.
Nizozemská vláda a Komise se domnívají, že článek 21 nařízení č. 562/2006 nebrání ani omezeným kontrolám, jejichž účelem je shromažďovat doplňkové informace o změnách tras nebo o nových trasách, které obvykle používají nelegálně přicházející cizinci. Komise však zdůrazňuje, že oba tyto zmíněné typy kontrol musí být prováděny v naprostém souladu s podmínkami stanovenými zákonem.
Nizozemská, německá a francouzská vláda a Komise také tvrdí, že rámec kontrolní pravomoci upravený v článku 4.17a nařízení z roku 2000, který stanoví zejména podmínky týkající se intenzity a četnosti kontrol, dostatečně zaručuje, že tyto kontroly nemohou mít v praxi účinek rovnocenný hraničním kontrolám, které jsou článkem 21 nařízení č. 562/2006 zakázány. Nizozemská vláda v tomto ohledu upřesňuje, že k zajištění, aby byla zastavována jen část projíždějících vozidel, se vozidla ve skutečnosti zastavují na základě profilů nebo kontrolních vzorků. Podle ní z toho vyplývá, že kontroly jsou plánovány a prováděny způsobem zřetelně odlišným od systematických kontrol osob na vnějších hranicích.
Odpověď Soudního dvora
Je třeba připomenout, že podle čl. 67 odst. 2 SFEU, který je součástí hlavy V Smlouvy o FEU týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva, Unie zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob. Článek 77 odst. 1 písm. a) SFEU stanoví, že Unie rozvíjí politiku s cílem zajistit, aby osoby bez ohledu na svou státní příslušnost nebyly kontrolovány při překračování těchto hranic.
Jak vyplývá z bodu 1 odůvodnění nařízení č. 562/2006, zrušení ochrany vnitřních hranic je součástí cíle Unie vytvořit prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb osob, jak je stanoven v článku 26 SFEU.
Tento dílčí cíl spočívající v neprovádění opatření na ochranu vnitřních hranic realizoval unijní zákonodárce tím, že na základě článku 62 ES, nyní článku 77 SFEU, přijal nařízení č. 562/2006, jehož cílem podle bodu 22 jeho odůvodnění je navázat na schengenské
acquis.
Toto nařízení ve své hlavě III zavádí režim Společenství týkající se překračování vnitřních hranic.
Článek 20 nařízení č. 562/2006 stanoví, že vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost. Podle čl. 2 bodu 10 tohoto nařízení se „hraničními kontrolami“ rozumí kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění.
Článek 72 SFEU stanoví, že se hlava V Smlouvy o FEU nedotýká výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.
Článek 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 v tomto ohledu stanoví, že se zrušení ochrany vnitřních hranic nedotýká výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám, a že totéž se vztahuje i na pohraniční oblasti.
V tomto ustanovení nařízení č. 562/2006 se upřesňuje, že výkon policejních pravomocí nesmí být považován za rovnocenný hraničním kontrolám zejména tehdy, pokud policejní opatření nemají za cíl ochranu hranic, vycházejí z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a mají především za cíl bojovat proti přeshraniční trestné činnosti, jsou plánována a prováděna tak, že se zřetelně odlišují od systematických kontrol osob na vnějších hranicích, a provádějí se na základě namátkových kontrol.
Pokud jde o takové kontroly, jako jsou kontroly MTV, které jsou založeny na čl. 50 odst. 1 zákona o cizincích a provádějí se v souladu s podmínkami stanovenými v článku 4.17a nařízení z roku 2000, je třeba mít zejména za to, že se neprovádějí „na hranicích“ nebo v okamžiku překročení hranice, nýbrž na státním území (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Melki a Abdeli, bod 68).
Z toho vyplývá, že na rozdíl od tvrzení české vlády tyto kontroly nejsou hraničními kontrolami, které jsou článkem 20 nařízení č. 562/2006 zakázány, nýbrž kontrolami na území členského státu podle článku 21 uvedeného nařízení.
Dále je třeba zkoumat, zda kontroly na území, které jsou plánovány a prováděny stejně jako kontroly MTV, jsou podle čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 v každém případě zakázány. Tak by tomu bylo, kdyby uvedené kontroly ve skutečnosti měly účinek rovnocenný hraničním kontrolám (výše uvedený rozsudek Melki a Abdeli, bod 69).
V tomto ohledu je třeba upřesnit, že čl. 50 odst. 1 zákona o cizincích upravuje kontroly prováděné zvlášť v pohraničních oblastech a kontroly prováděné na zbytku státního území. Z informací obsažených ve spise předloženém Soudnímu dvoru a objasněných na jednání vyplývá, že ačkoli mají oba tyto typy kontrol tentýž cíl, a sice boj proti nelegálnímu pobytu, kontroly prováděné mimo pohraniční oblast musí být založeny na důvodném předpokladu nelegálního pobytu. V rámci kontrol MTV prováděných v souladu s článkem 4.17a nařízení z roku 2000 mohou být osoby legitimovány na základě informací nebo zkušeností týkajících se nelegálního pobytu po překročení hranice, s tím, že takový předpoklad nemusí být dán.
Pokud jde zaprvé o cíl nizozemské právní úpravy kontrol MTV, je třeba připomenout, že podle čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný hraničním kontrolám zejména tehdy, pokud je splněna alespoň jedna z podmínek tam stanovených, mezi nimiž je i podmínka stanovená v uvedeném čl. 21 písm. a) bodě i), a sice že policejní opatření nemají za cíl ochranu hranic.
V projednávané věci z informací poskytnutých Soudnímu dvoru vyplývá, že je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda se cíle kontrol MTV v určitých zásadních aspektech odlišují od cílů hraničních kontrol.
Podle čl. 2 bodů 9 až 11 nařízení č. 562/2006 mají hraniční kontroly za cíl jednak zajistit, aby osobám mohl být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění, a jednak zabránit osobám ve vyhýbání se hraničním kontrolám (viz výše uvedený rozsudek Melki a Abdeli, bod 71). Jedná se o kontroly, které mohou být prováděny systematicky.
Naproti tomu kontroly upravené nizozemskou právní úpravou mají za cíl ověření totožnosti, státní příslušnosti nebo oprávnění k pobytu legitimované osoby hlavně za účelem boje proti nelegálnímu pobytu. Jedná se o kontroly selektivní, jejichž účelem je odhalovat neoprávněně pobývající osoby a odrazovat od nedovoleného přistěhovalectví, s tím, že cíl těchto kontrol je sledován na celém nizozemském území, přestože v pohraničních oblastech platí zvláštní ustanovení o provádění těchto kontrol.
Podle čl. 21 písm. c) nařízení č. 562/2006 se zrušení ochrany vnitřních hranic nedotýká možností členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady, a tedy zavést kontroly totožnosti, aby se zajistilo plnění této povinnosti (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Melki a Abdeli, bod 71).
Skutečnost, že kontroly totožnosti, které jsou založeny na čl. 50 odst. 1 zákona o cizincích a prováděny v souladu s článkem 4.17a nařízení z roku 2000, mají hlavně za cíl boj proti nelegálnímu pobytu po překročení hranice a že čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 tento cíl výslovně neuvádí, rovněž neznamená, že by šlo o cíl ochrany hranic odporující tomuto čl. 21 písm. a) bodu i).
Jak uvedla zejména nizozemská vláda a Komise, čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 neobsahuje ani taxativní výčet podmínek, které musí splňovat policejní opatření, aby nebyla považována za opatření s účinkem rovnocenným hraničním kontrolám, ani taxativní výčet cílů, jež mohou tato policejní opatření sledovat. Tento výklad je potvrzen použitím slov „zejména“ v čl. 21 písm. a) větě druhé nařízení č. 562/2006 a „především“ v tomtéž čl. 21 písm. a) bodě ii).
Dále ani čl. 79 odst. 1 a 2 písm. c) SFEU, podle kterého Unie vyvíjí společnou přistěhovaleckou politiku, jejímž cílem je zajistit mimo jiné předcházení nedovolenému přistěhovalectví a neoprávněnému pobytu, ani nařízení č. 562/2006 nevylučují pravomoc členských států v oblasti boje proti nedovolenému přistěhovalectví a neoprávněnému pobytu, i když je zřejmé, že členské státy musí své právní předpisy v této oblasti upravit tak, aby bylo zajištěno dodržování unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. prosince 2011, Achughbabian,
C-329/11, Sb. rozh. s. I-12695
, body 30 a 33). Ustanovení čl. 21 písm. a) až d) nařízení č. 562/2006 a znění článku 72 SFEU totiž potvrzují, že se zrušení ochrany vnitřních hranic nedotklo odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.
Z toho plyne, že cíl nizozemské právní úpravy spočívající v boji proti nelegálnímu pobytu neznamená, že by kontroly MTV ve věci v původním řízení měly účinek rovnocenný hraničním kontrolám, které jsou článkem 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 zakázány.
Dodržování unijního práva, a zejména článků 20 a 21 nařízení č. 562/2006 by totiž mělo být zajištěno zavedením a dodržováním právního rámce zaručujícího, že výkon pravomoci spočívající v provádění kontrol totožnosti v rámci boje proti nelegálnímu pobytu a ostatně též proti přeshraniční trestné činnosti spojené s nedovoleným přistěhovalectvím nemůže mít v praxi účinek rovnocenný hraničním kontrolám (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Melki a Abdeli, body 73 a 74).
Zadruhé je třeba připomenout, že skutečnost, že územní rozsah kontrolních pravomocí přiznaných takovou vnitrostátní právní úpravou, jako je nizozemská právní úprava, je omezen na pohraniční oblast, sama o sobě nestačí k tomu, aby bylo možné konstatovat rovnocenný účinek výkonu těchto pravomocí ve smyslu čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006, s přihlédnutím ke znění a cílům tohoto čl. 21 písm. a) (výše uvedený rozsudek Melki a Abdeli, bod 72). První věta posledně uvedeného ustanovení totiž výslovně hovoří o výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů, a to i v pohraničních oblastech.
Je pravda, že v případě kontrol prováděných na silnicích a vodních cestách Soudní dvůr uvedl, že stanoví-li příslušná vnitrostátní právní úprava zvláštní pravidla týkající se své územní působnosti, mohla by tato skutečnost ukazovat na existenci rovnocenného účinku ve smyslu čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006. Je-li však takový náznak dán, měl by být soulad těchto kontrol s posledně uvedeným ustanovením zajištěn pomocí rámce, kterým se upřesní a omezí výkon policejních pravomocí členských států v praxi a který by měl být schopen takovému rovnocennému účinku zamezit (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Melki a Abdeli, bod 72).
Zatřetí – na rozdíl od toho, co tvrdí A. Adil a česká vláda – skutečnost, že kontroly MTV prováděné v pohraniční oblasti nezávisí na předchozím prokázání důvodného předpokladu nelegálního pobytu, což naopak platí u takovýchto kontrol totožnosti prováděných na zbytku státního území, neznamená, že by prvně uvedené kontroly měly být považovány za kontroly s účinkem rovnocenným hraničním kontrolám.
Podle čl. 21 písm. a) bodu ii) nařízení č. 562/2006 totiž nesmí být za opatření s takovým účinkem považována policejní opatření vycházející z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost.
Jak dále vyplývá z vyjádření německé vlády, unijní zákonodárce nesouhlasil s návrhem Komise, aby byla vyžadována totožnost pravidel a cílů kontrol prováděných členskými státy na svém území. Skutečnost, že v čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 chybí podmínka požadující, aby policejní kontroly prováděné v pohraniční oblasti byly totožné s kontrolami prováděnými na celém státním území, je rovněž potvrzena tím, že taková podmínka totožnosti je naproti tomu výslovně stanovena v tomto čl. 21 písm. b) v případě bezpečnostních kontrol prováděných v přístavech a na letištních.
V bodě 74 výše uvedeného rozsudku Melki a Abdeli mimoto Soudní dvůr uznal, že vnitrostátní právní předpisy mohou svěřit policejním orgánům zvláštní pravomoc provádět kontroly totožnosti omezující se na pohraniční oblast, aniž je tím porušen čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006, a to za podmínky, že jsou stanovena a dodržována jistá upřesnění a omezení.
Je však třeba zdůraznit, že čím jsou četnější náznaky možného rovnocenného účinku ve smyslu čl. 21 písm. a) nařízení č. 526/2006, vyplývající z cíle kontrol prováděných v pohraniční oblasti, z územního rozsahu těchto kontrol a z rozlišování mezi základem uvedených kontrol a základem kontrol prováděných na zbytku území daného členského státu, tím musí být upřesnění a omezení, jež podmiňují výkon policejní pravomoci členským státem v pohraniční oblasti, přísnější a přísněji dodržována, aby se neohrozilo dosahování cíle, kterým je zrušení ochrany vnitřních hranic a který je vyhlášen v čl. 3 odst. 2 SEU, čl. 26 odst. 2 SFEU a čl. 67 odst. 1 SFEU a stanoven v článku 20 nařízení č. 562/2006.
Rámec, který se v tomto ohledu vyžaduje, by měl být dostatečně přesný a podrobný, aby mohla být kontrolována jak samotná potřeba provádění kontrol, tak i konkrétně povolená kontrolní opatření.
Pokud jde o tento požadavek na stanovení rámce, je zapotřebí zaprvé připomenout, že se cíle kontrol MTV v určitých zásadních aspektech liší od cílů ochrany hranic, jak vyplývá z bodů 60 až 67 tohoto rozsudku.
Zadruhé je nutno konstatovat, že kontroly MTV vycházejí v souladu s čl. 21 písm. a) bodem ii) nařízení č. 562/2006 z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se nelegálního pobytu po překročení hranice. Jak vyplývá z bodu 65 tohoto rozsudku, policejní opatření v rámci boje proti nelegálnímu pobytu mohou být tímto ustanovením pokryta bez ohledu na to, zda je lze podřadit pod pojem „veřejný pořádek“, nebo pod pojem „veřejná bezpečnost“. Povinnost založit kontroly MTV na takových informacích a zkušenostech by dále měla přispívat k selektivnosti prováděných kontrol.
Zatřetí jsou kontroly MTV prováděny v souladu s čl. 21 písm. a) bodem iii) nařízení č. 562/2006 způsobem zřetelně odlišným od systematických kontrol osob na vnějších hranicích Unie.
Kontroly MTV na silnicích a vodních cestách ve společné pohraniční oblasti s Belgií a Německem totiž mohou být podle čl. 4.17a odst. 5 nařízení z roku 2000 prováděny pouze v omezeném rozsahu hodin za měsíc a za den a mohou se týkat pouze části dopravních prostředků pohybujících se na těchto silnicích a vodních cestách.
Z informací poskytnutých nizozemskou vládou dále vyplývá, že je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda jsou kontroly v praxi prováděny buď na základě profilů, nebo na základě kontrolních vzorků. Profily závisejí na informacích nebo údajích dokládajících zvýšené riziko neoprávněného pobytu a přeshraniční trestné činnosti na některých silnicích, v určitých okamžicích nebo u určitých typů vozidel a na dalších charakteristikách těchto vozidel.
Upřesnění a omezení zavedená takovou vnitrostátní právní úpravou, jako je článek 4.17a nařízení z roku 2000, jimiž je podmíněna intenzita, četnost a selektivnost kontrol, jež mohou být prováděny, mohou zamezit tomu, aby výkon policejních pravomocí přiznaných nizozemským právem v praxi představoval kontroly s účinkem rovnocenným hraničním kontrolám v rozporu s čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006.
Pokud jde o kontroly prováděné za účelem získání informací o nelegálním pobytu po překročení hranice, čl. 4.17a odst. 2 nařízení z roku 2000 stanoví, že tyto tzv. „informační“ kontroly mohou být prováděny pouze v omezeném rozsahu.
V odpověď na otázku položenou na jednání nizozemská vláda a Komise upřesnily, že po vydání výše uvedeného rozsudku Melki a Abdeli musí tyto informační kontroly rovněž respektovat upřesnění a omezení stanovená nařízením z roku 2000. Komise zejména upřesnila, že tyto kontroly musí respektovat časová omezení stanovená v čl. 4.17a odst. 5 nařízení z roku 2000, tj. maximálně šest hodin za den a 90 hodin za měsíc. Uvedené kontroly mimoto nemohou být četnější než kontroly MTV, které jsou předmětem druhé předběžné otázky písm. a).
Vzhledem k tomu, že k výkladu vnitrostátního práva je příslušný jedině vnitrostátní soud, je na něm, aby ověřil, zda tomu tak je.
Za předpokladu, že jsou oba tyto druhy kontrol MTV prováděny v souladu s rámcem stanoveným v článku 4.17a nařízení z roku 2000, je třeba poukázat zaprvé na to, že jsou uskutečňovány selektivně, a chybí jim tedy systematičnost hraničních kontrol, a zadruhé, že se jedná o policejní opatření uplatňovaná na základě namátkových kontrol, jak to požaduje čl. 21 písm. a) bod iv) nařízení č. 562/2006.
Za těchto okolností je třeba na základě informací, které má Soudní dvůr k dispozici, uvést, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je nizozemská právní úprava ve věci v původním řízení, obsahuje upřesnění a omezení týkající se výkonu policejních pravomocí, které přiznává příslušným orgánům daného členského státu. Tato upřesnění a omezení jsou dále schopna podmínit intenzitu a četnost kontrol, jež mohou být těmito orgány prováděny v pohraniční oblasti, a jejich smyslem je usměrňovat posuzovací pravomoc, kterou jsou tyto orgány nadány při výkonu svých pravomocí v praxi.
S ohledem na předcházející úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že články 20 a 21 nařízení č. 562/2006 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou vnitrostátní právní předpisy ve věci v původním řízení, které umožňují příslušníkům bezpečnostních sborů pověřeným ostrahou hranic a kontrolováním cizinců provádět kontroly v zeměpisném pásmu 20 kilometrů od pozemní hranice mezi členským státem a smluvními státy ÚPSD, jejichž účelem je ověřit, zda legitimované osoby splňují podmínky legálního pobytu platné v daném členském státě, pokud uvedené kontroly vycházejí ze všeobecných informací a ze zkušeností týkajících se nelegálního pobytu osob v místě kontroly, pokud mohou být prováděny také v omezeném rozsahu za účelem získání takových všeobecných informací a údajů vycházejících ze zkušeností v dané oblasti a pokud jejich provádění podléhá jistým omezením zejména co do jejich intenzity a četnosti.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Články 20 a 21 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou vnitrostátní právní předpisy ve věci v původním řízení, které umožňují příslušníkům bezpečnostních sborů pověřeným ostrahou hranic a kontrolováním cizinců provádět kontroly v zeměpisném pásmu 20 kilometrů od pozemní hranice mezi členským státem a smluvními státy Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, jejichž účelem je ověřit, zda legitimované osoby splňují podmínky legálního pobytu platné v daném členském státě, pokud uvedené kontroly vycházejí ze všeobecných informací a ze zkušeností týkajících se nelegálního pobytu osob v místě kontroly, pokud mohou být prováděny také v omezeném rozsahu za účelem získání takových všeobecných informací a údajů vycházejících ze zkušeností v dané oblasti a pokud jejich provádění podléhá jistým omezením zejména co do jejich intenzity a četnosti.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.