CELEX: 62011CJ0097
Środowisko naturalne
Składowanie odpadów
Dyrektywa 1999/31/WE
Szczególny podatek od umieszczania odpadów stałych na składowiskach
Obowiązek zapłaty tego podatku przez podmiot zajmujący się składowiskiem
Koszty działalności składowiska
Dyrektywa 2000/35/WE
Odsetki za opóźnienie
Obowiązki ciążące na sądzie krajowym

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy kwestii, czy w świetle wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie
C-172/08 Pontina Ambiente, Zb. Orz. s. I-1175
, sąd krajowy powinien odmówić zastosowania przepisów krajowych, które uważa za sprzeczne z art. 10 dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (
Dz.U. L 182, s. 1
), zmienionej rozporządzeniem (WE) nr 1882/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 września 2003 r. (
Dz.U. L 284, s. 1
) (zwanej dalej „dyrektywą 1999/31”), jak również dyrektywy 2000/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych (
Dz.U. L 200, s. 35
).
Powyższy wniosek został przedstawiony w ramach sporu między Amia SpA w likwidacji (zwaną dalej „Amia”) a Provincia Regionale di Palermo w przedmiocie wezwania do zapłaty szczególnego podatku za umieszczanie odpadów stałych na składowisku.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
Artykuł 10 dyrektywy 1999/31 stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują środki mające na celu zapewnienie, że wszystkie koszty związane z ustanowieniem i działalnością składowiska odpadów, o ile to możliwe wraz z kosztem zabezpieczenia finansowego lub jego odpowiednika określonego w art. 8 lit. a) ppkt iv), oraz szacunkowe koszty zamknięcia i poeksploatacyjnego nadzoru nad składowiskiem przez okres co najmniej 30 lat, zostały uwzględnione w cenie, którą będzie pobierał podmiot zajmujący się składowiskiem za składowanie w tym miejscu jakichkolwiek odpadów. Z zastrzeżeniem wymagań dyrektywy Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku [(
Dz.U. L 158, s. 56
)] państwa członkowskie zapewniają przejrzystość w zbieraniu i wykorzystywaniu wszelkich informacji dotyczących kosztów”.
Artykuł 1 dyrektywy 2000/35 przewiduje, że jej przepisy mają zastosowanie do wszelkich należności, które stanowią wynagrodzenie w transakcjach handlowych.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 dyrektywy 2000/35 „transakcje handlowe” oznaczają transakcje między przedsiębiorstwami lub między przedsiębiorstwami a władzami publicznymi, które prowadzą do dostawy towarów lub świadczenia usług za zapłatą.
Artykuł 3 dyrektywy 2000/35, zatytułowany „Odsetki od opóźnień w płatności”, stanowi w szczególności, iż państwa członkowskie zapewnią, by w razie opóźnień w płatnościach odsetki były wymagalne i mogły być dochodzone przez wierzyciela, który spełnił swoje umowne i ustawowe zobowiązania i nie otrzymał należnej sumy w terminie, chyba że dłużnik nie ponosi winy za opóźnienie.
Uregulowania włoskie
Ustawa nr 549 z dnia 28 grudnia 1995 r. o środkach racjonalizacji finansów publicznych (dodatek zwykły do GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 1995 r., zwana dalej „ustawą nr 549/95”) wprowadza szczególny podatek od umieszczania odpadów stałych na składowiskach w celu sprzyjania zmniejszeniu produkcji odpadów, jak również celem promowania odzyskiwania z odpadów surowców i energii.
Zgodnie z art. 3 ust. 25 ustawy nr 549/95 zdarzeniem prowadzącym do powstania obowiązku podatkowego jest umieszczenie odpadów stałych na składowisku.
Z art. 3 ust. 26 ustawy nr 549/95 wynika, że ów obowiązek podatkowy spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo zajmujące się składowaniem końcowym, który jest zobowiązany przerzucić ten podatek na jednostkę samorządu lokalnego dostarczającą odpady na składowisko.
Artykuł 3 ust. 27 ustawy nr 549/95 przewiduje, że podatek, o którym mowa, jest płatny na rzecz regionów.
Artykuł 3 ust. 30 ustawy nr 549/95 stanowi, że podmiot zajmujący się składowiskiem powinien zapłacić podatek regionowi, na którego terenie położone jest składowisko. Płatność ta powinna zostać uiszczona w miesiącu następującym po zakończeniu kwartału kalendarzowego, w którym odpady zostały umieszczone na składowisku.
Artykuł 3 ust. 31 ustawy nr 549/95 przewiduje, że kary pieniężne nakłada się na podmiot zajmujący się składowiskiem w przypadku braku rejestracji lub błędnego zarejestrowania operacji umieszczenia odpadów na składowisku, braku deklaracji lub błędnej deklaracji i braku zapłaty lub spóźnionej zapłaty podatku.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Amia zajmuje się składowiskiem położonym w Palermo w okolicy Bellolampo, na którym prowadzi działalność usuwania odpadów umieszczanych okresowo przez jednostki samorządu lokalnego.
Zgodnie z ustawą nr 549/95 oraz regionalną ustawą wykonawczą Amia jest zobowiązana do zapłaty co kwartał na rzecz Provincia Regionale di Palermo szczególnego podatku od umieszczania odpadów stałych na składowiskach i powinna przerzucić ten podatek na jednostki samorządu lokalnego dostarczające odpady na składowisko.
Amia dokonała jedynie częściowej zapłaty podatku za pierwszy i drugi kwartał 2007 r. i nie uiściła podatku należnego za trzeci i czwarty kwartał tegoż roku. Sytuacja ta skłoniła właściwe organy Provincia Regionale di Palermo do skierowania do niej wezwania do zapłaty w celu pobrania nieuiszczonego podatku w kwocie 3574205,19 EUR, powiększonej o odsetki, jak również o grzywnę w wysokości 30% kwoty tego podatku.
W dniu 22 marca 2010 r. Amia wniosła do Commissione tributaria provinciale di Palermo skargę na wspomniane wezwanie do zapłaty podatku.
Zgodnie z postanowieniem odsyłającym spóźniona zapłata podatku w sprawie przed sądem krajowym łączy się ściśle z opóźnieniem, z jakim jednostki samorządu lokalnego umieszczające odpady na składowisku zwracają podmiotowi zajmującemu się składowiskiem rozpatrywany podatek. Zdaniem sądu krajowego ustawa nr 549/95 wprowadza podatek od umieszczania odpadów na składowiskach i ustala terminy jego pobrania od podmiotu zajmującego się składowiskiem, przy czym nie przewiduje ona zwrotu w rozsądnym terminie podatku na rzecz tego podmiotu przez jednostkę samorządu lokalnego dostarczającą odpady ani nie przewiduje skutecznej procedury w celu uzyskania takiego zwrotu. Sąd krajowy dodaje, że ustawa nr 549/95 nie przewiduje możliwości domagania się przez podmiot zajmujący się składowiskiem od podmiotu, który dostarcza odpady na składowisko, kwoty uiszczonej tytułem sankcji administracyjnej nałożonej za opóźnienie w zapłacie omawianego podatku.
W takich okolicznościach Commissione tributaria di Palermo postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy w świetle [ww.] wyroku w sprawie [Pontina Ambiente] należy odstąpić od stosowania art. 3 ust. 26 i 31 ustawy nr [549/95] ze względu na jego sprzeczność z art. 10 dyrektywy 1999/31/WE oraz od stosowania tego samego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 1, 2 i 3 dyrektywy 2000/35/WE?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W swoim pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy zastanawia się zasadniczo, czy w takich okolicznościach jak okoliczności zawisłej przed nim sprawy oraz w świetle ww. wyroku w sprawie Pontina Ambiente należy odmówić zastosowania przepisów krajowych takiego rodzaju jak te, o których mowa, ponieważ określone w owym wyroku przesłanki umożliwiające uznanie, że wspomniane przepisy krajowe są zgodne z art. 10 dyrektywy 1999/31 i z art. 1–3 dyrektywy 2000/35, nie zostały spełnione.
W przedmiocie dopuszczalności
Rząd włoski kwestionuje dopuszczalność pytania prejudycjalnego. Z jednej strony twierdzi, że pytanie to nie jest istotne dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym, gdyż sąd ten nie jest właściwy do rozpoznania powództwa regresowego wytoczonego przez podmiot zajmujący się składowiskiem przeciwko jednostkom samorządu lokalnego, które dostarczyły odpady. Rząd ten wskazuje, iż zgodnie z ustawodawstwem włoskim do rozpoznania takiego powództwa właściwe są sądy administracyjne. Z drugiej strony pytanie to zostało postawione jego zdaniem bez uprzedniego ustalenia, czy przesłanki określone w ww. wyroku w sprawie Pontina Ambiente są faktycznie spełnione w sprawie przed sądem krajowym, a w szczególności czy w prawie włoskim istnieją już generalnie odpowiednie instrumenty prawne.
Należy jednak stwierdzić, że z postanowienia odsyłającego, które zawiera wystarczające przedstawienie okoliczności faktycznych sporu oraz mającego zastosowanie prawa krajowego, wynika, że pytanie postawione przez sąd krajowy, do którego należy dokonanie oceny jego konieczności, ma ewidentnie związek z przedmiotem sporu przed sądem krajowym.
Wobec powyższego wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny, gdyż ewentualne kwestie dotyczące właściwości sądu krajowego do rozpoznania powództwa regresowego przeciwko jednostce samorządu lokalnego oraz istnienia w prawie włoskim instrumentów prawnych spełniających przesłanki określone w ww. wyroku w sprawie Pontina Ambiente, podniesione przez rząd włoski, nie mają wpływu na dopuszczalność tego wniosku.
Co do istoty
W ww. wyroku w sprawie Pontina Ambiente Trybunał orzekł, że art. 10 dyrektywy 1999/31 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie istnieniu przepisów krajowych – takich jak przepisy będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym – nakładających na podmiot zajmujący się składowiskiem obowiązek zapłaty podatku, który winien zostać mu zwrócony przez jednostkę samorządu lokalnego umieszczającą odpady na składowisku, i przewidujących nałożenie na niego sankcji finansowych w razie spóźnionej zapłaty tego podatku, pod warunkiem jednak, że przepisy te są połączone ze środkami mającymi zapewnić, iż wspomniany podatek zostanie rzeczywiście zwrócony w krótkim terminie, a wszystkie koszty związane z odzyskaniem, a w szczególności koszty wynikające z opóźnienia w zapłacie kwot należnych z tego tytułu wspomnianemu podmiotowi od rzeczonej jednostki samorządu lokalnego, w tym sankcje finansowe ewentualnie nałożone na ów podmiot ze względu na to opóźnienie, zostaną uwzględnione w ramach ceny, jaką ma zapłacić temu podmiotowi ta jednostka samorządu lokalnego. Trybunał uściślił, że do sądu krajowego należy sprawdzenie, czy te przesłanki zostały spełnione.
Trybunał orzekł ponadto w tym samym wyroku, że art. 1–3 dyrektywy 2000/35 należy interpretować w ten sposób, że kwoty należne podmiotowi zajmującemu się składowiskiem od jednostki samorządu lokalnego umieszczającej odpady na składowisku – takie jak kwoty należne z tytułu zwrotu podatku – są objęte zakresem stosowania rzeczonej dyrektywy i że państwa członkowskie winny zapewnić, zgodnie z jej art. 3, by w razie opóźnienia w płatności tych kwot przez jednostkę samorządu lokalnego ów podmiot mógł żądać zapłaty odsetek.
Zdaniem sądu krajowego przepisy ustawy nr 549/95 są z uwagi na ich sformułowanie i konkretne zastosowanie niezgodne z art. 10 dyrektywy 1999/31 oraz z art. 1–3 dyrektywy 2000/35.
Rząd włoski utrzymuje ze swej strony, że uregulowanie włoskie zawiera instrumenty prawne umożliwiające uzyskanie w rozsądnym terminie zwrotu wszystkich kosztów poniesionych przez podmiot zajmujący się składowiskiem od jednostek samorządu lokalnego korzystających z tego składowiska. Wskazuje między innymi, że podmiot zajmujący się składowiskiem może wnieść powództwo regresywne do sądu administracyjnego, który ma wyłączną właściwość do jego rozpoznania.
W tym względzie należy wskazać na wstępie, że kwestia konieczności niestosowania przepisu krajowego z powodu jego sprzeczności z prawem Unii pojawia dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie jest możliwa żadna wykładnia tego przepisu zgodna z prawem Unii (wyrok z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie C-282/10 Dominguez, pkt 23).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że stosując prawo wewnętrzne, sądy krajowe zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat, a zatem dostosować się do art. 288 akapit trzeci TFUE. Ten wymóg dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem Unii jest bowiem nierozerwalnie związany z systemem traktatu FUE, gdyż zezwala sądom krajowym na zapewnienie, w ramach ich właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłych przed nimi sporów (ww. wyrok w sprawie Dominguez, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zasada wykładni zgodnej z prawem Unii wymaga ponadto, by sądy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami (ww. wyrok w sprawie Dominguez, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji przed podjęciem decyzji o niestosowaniu przepisów krajowych w takiej sprawie jak ta przed sądem krajowym do sądu tego należy ustalenie, z uwzględnieniem nie tylko wspomnianych przepisów, ale także wszystkich przepisów prawa wewnętrznego i przy zastosowaniu metod wykładni uznanych w tym porządku prawnym, czy nie uda mu się dokonać wykładni tegoż prawa krajowego, która byłaby zgodna z brzmieniem i celami rozpatrywanej dyrektywy.
Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie przed podjęciem decyzji o niestosowaniu właściwych przepisów ustawy nr 549/95 do sądu krajowego należy najpierw sprawdzenie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa wewnętrznego, zarówno materialnego, jak i proceduralnego, czy w żadnym wypadku nie uda mu się dokonać wykładni prawa krajowego zgodnej z brzmieniem i celami dyrektyw 1999/31 i 2000/35.
Na wypadek, gdyby taka wykładnia nie była możliwa, należy zbadać, czy art. 10 dyrektywy 1999/31 i art. 1–3 dyrektywy 2000/35 wywołują bezpośredni skutek, a jeżeli tak, czy Amia może powoływać się na nie wobec Provincia Regionale di Palermo.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że we wszystkich wypadkach, w których przepisy dyrektywy wydają się bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne z punktu widzenia ich treści, jednostki mogą powoływać się na nie przed sądami krajowymi wobec państwa, jeśli to państwo nie przetransponowało dyrektywy do prawa krajowego w odpowiednim terminie albo jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (ww. wyrok w sprawie Dominguez, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku art. 10 dyrektywy 1999/31 spełnia powyższe kryteria z uwagi na to, że nakłada on na państwa członkowskie w jednoznaczny sposób wyraźny obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, który nie jest obwarowany żadnym warunkiem co do stosowania wyrażonej w nim zasady. Przepis ten wymaga bowiem, by państwa członkowskie podjęły środki mające na celu zapewnienie, by wszystkie koszty związane z ustanowieniem i działalnością składowiska odpadów zostały uwzględnione w cenie pobieranej za usuwanie odpadów poprzez umieszczanie ich na składowisku (ww. wyrok w sprawie Pontina Ambiente, pkt 35).
Nawet jeśli art. 10 dyrektywy 1999/31 nie narzuca państwom członkowskim żadnej szczególnej metody finansowania kosztów działalności składowisk, okoliczność ta nie wpływa jednak na precyzyjny i bezwarunkowy charakter obowiązku ustanowionego w tym przepisie.
W odniesieniu do art. 1–3 dyrektywy 2000/35 należy zauważyć, że art. 3 dyrektywy 2000/35 przewiduje, iż państwa członkowskie zapewnią, by w razie opóźnień w płatnościach odsetki były wymagalne i mogły być dochodzone przez wierzyciela, który spełnił swoje umowne i ustawowe zobowiązania i nie otrzymał należnej sumy w terminie, chyba że dłużnik nie ponosi winy za to opóźnienie.
Powyższy obowiązek nałożony na państwa członkowskie jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby móc wywoływać bezpośredni skutek. Kwoty należne podmiotowi zajmującemu się składowiskiem od jednostki samorządu lokalnego umieszczającej odpady na składowisku – takie jak kwoty należne z tytułu zwrotu podatku – są objęte zakresem stosowania dyrektywy 2000/35, z czego wynika zatem, że w razie opóźnienia w płatności wspomnianych kwot, którym można obciążyć tę jednostkę samorządu lokalnego, ów podmiot może żądać zapłaty odsetek (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Pontina Ambiente, pkt 48).
Jako że art. 10 dyrektywy 1999/31 i art. 1–3 dyrektywy 2000/35 spełniają przesłanki wymagane, by móc wywoływać bezpośredni skutek, przepisy te wiążą wszystkie władze państw członkowskich, to znaczy nie tylko sądy krajowe, lecz również wszystkie organy administracji, w tym władze zdecentralizowane, i władze te są zobowiązane do ich stosowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie
103/88 Costanzo, Rec. s. 1839
, pkt 30–33; a także z dnia 14 października 2010 r. w sprawie
C-243/09 Fuß, Zb. Orz. s. I-9849
, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wśród jednostek, wobec których można powoływać się na przepisy dyrektywy mogące mieć bezpośrednią skuteczność, figuruje zatem taki organ jak Provincia Regionale di Palermo.
Z powyższego wynika, że w sporze głównym Amia może powołać się przed sądem krajowym na art. 10 dyrektywy 1999/31 i art. 1–3 dyrektywy 2000/35 wobec Provincia Regionale di Palermo.
Sąd krajowy jest zatem obowiązany nie stosować przepisów krajowych sprzecznych z art. 10 dyrektywy 1999/31 i z art. 1–3 dyrektywy 2000/35, jeżeli nie jest możliwa wykładnia prawa krajowego zgodna z tymi przepisami Unii.
W konsekwencji na postawione pytanie należy odpowiedzieć, że w takich okolicznościach jak te przed sądem krajowym:
—
przed podjęciem decyzji o niestosowaniu właściwych przepisów ustawy nr 549/95 do sądu krajowego należy najpierw sprawdzenie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa wewnętrznego, zarówno materialnego, jak i proceduralnego, czy w żadnym wypadku nie uda mu się dokonać wykładni prawa krajowego umożliwiającej rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu w sposób zgodny z brzmieniem i celami dyrektyw 1999/31 i 2000/35,
—
jeżeli taka wykładnia nie jest możliwa, sąd krajowy jest obowiązany nie stosować w zawisłym przed nim sporze przepisów krajowych sprzecznych z art. 10 dyrektywy 1999/31 i z art. 1–3 dyrektywy 2000/35.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

W takich okolicznościach jak te przed sądem krajowym:

—
przed podjęciem decyzji o niestosowaniu właściwych przepisów ustawy nr 549 z dnia 28 grudnia 1995 r. o środkach racjonalizacji finansów publicznych do sądu krajowego należy najpierw sprawdzenie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa wewnętrznego, zarówno materialnego, jak i proceduralnego, czy w żadnym wypadku nie uda mu się dokonać wykładni prawa krajowego umożliwiającej rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu w sposób zgodny z brzmieniem i celami dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów, zmienionej rozporządzeniem (WE) nr 1882/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 września 2003 r., oraz dyrektywy 2000/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych,

—
jeżeli taka wykładnia nie jest możliwa, sąd krajowy jest obowiązany nie stosować w zawisłym przed nim sporze przepisów krajowych sprzecznych z art. 10 dyrektywy 1999/31, zmienionej rozporządzeniem nr 1882/2003, i z art. 1–3 dyrektywy 2000/35.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.