CELEX: 62012CJ0003
Rolnictwo
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej
Pojęcie „okresu kontroli”
Możliwość rozszerzenia przez państwo członkowskie okresu kontroli w przypadku praktycznej niemożności przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym terminie
Zwrot pobranej pomocy
Kary

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 4 i art. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4045/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i uchylającego dyrektywę 77/435/EWG (
Dz.U. 388, s. 18
), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 3094/94 z dnia 12 grudnia 1994 r. (
Dz.U. L 328, s. 1
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 4045/89”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy organizacją rolniczą Syndicat OP 84 a Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (krajowym urzędem ds. produktów rolnych oraz morskich, FranceAgriMer), który wstąpił w prawa Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (krajowego międzybranżowego biura ds. owoców, warzyw, wina i ogrodnictwa, Viniflhor), które z kolei wstąpiło w prawa Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (krajowego międzybranżowego biura ds. owoców i warzyw oraz ogrodnictwa, Oniflhor), w przedmiocie zgodności z prawem zwrotu pomocy wspólnotowej pochodzącej z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
Ramy prawne
Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. dotyczącego finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. L 94, s. 13
) stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują zgodnie z krajowymi przepisami ustawodawczymi, wykonawczymi lub administracyjnymi środki niezbędne do:
—
upewnienia się, że transakcje finansowane przez [EFOGR] są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób,
—
zapobiegania nieprawidłowościom i ich ścigania oraz
—
odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Motywy od pierwszego do czwartego oraz motyw dziesiąty rozporządzenia nr 4045/89 stanowią:
„na mocy art. 8 rozporządzenia […] nr 729/70 […] państwa członkowskie podejmują niezbędne środki zapewniając, że transakcje finansowane przez [EFOGR] są rzeczywiście realizowane i wykonywane w prawidłowy sposób, tak aby zapobiec i wyeliminować nieprawidłowości oraz odzyskać kwoty utracone w wyniku nieprawidłowości lub zaniedbania;
niniejsze rozporządzenie nie uchybia przepisom prawa krajowego odnoszącym się do kontroli, które mają szerszy zakres niż kontrole przewidziane w niniejszym rozporządzeniu;
państwa członkowskie powinny być zachęcane do wzmożenia kontroli dokumentów handlowych przedsiębiorstw otrzymujących lub dokonujących płatności, które to kontrole przeprowadzane są zgodnie z dyrektywą [Rady 77/435/EWG z dnia 27 czerwca 1977 r. w sprawie dokonywanych przez państwa członkowskie kontroli transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (
Dz.U. L 172, s. 17
)];
wprowadzenie przez państwa członkowskie zasad wynikających z dyrektywy 77/435 […] ujawniło potrzebę zmiany niektórych przepisów tej dyrektywy na podstawie zdobytych doświadczeń; uwzględniając charakter tych przepisów, zmiany powinny zostać włączone do rozporządzenia;
[…]
podczas gdy w pierwszym rzędzie państwa członkowskie zobowiązane są do uchwalenia programów kontroli, konieczne jest przesłanie tych programów Komisji, tak aby mogła ona wykonać swoją rolę nadzorczą i koordynacyjną oraz zapewnić uchwalenie programów na podstawie właściwych kryteriów; w ten sposób kontrole mogą być ukierunkowane na sektory lub przedsiębiorstwa, w których istnieje duże ryzyko nadużyć finansowych”.
Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 4045/89 stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia »dokumenty handlowe« oznaczają wszystkie księgi, rejestry, dowody kasowe i dokumenty uzupełniające, rachunki, zapisy dotyczące produkcji i jakości, a także korespondencję odnoszącą się do działalności gospodarczej przedsiębiorstwa, jak również dane handlowe, w jakiejkolwiek formie one występują, włączając dane archiwizowane elektronicznie, w takim stopniu, w jakim te dokumenty lub dane odnoszą się bezpośrednio lub pośrednio do transakcji określonych w ust. 1”.
Artykuł 2 tego rozporządzenia stanowi:
„1.   Państwa członkowskie przeprowadzają systematyczne kontrole dokumentów handlowych przedsiębiorstw uwzględniając charakter transakcji podlegających kontroli. Państwa członkowskie zapewniają, że wybór przedsiębiorstw do przeprowadzenia kontroli daje możliwie jak największą gwarancję skuteczności środków służących zapobieganiu i wykrywaniu nieprawidłowości w ramach systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji EFOGR. Wybór uwzględnia, między innymi, finansowe znaczenie przedsiębiorstw w tym systemie i inne czynniki ryzyka.
[…]
4.   Okres kontroli biegnie od dnia 1 lipca do dnia 30 czerwca następnego roku.
Kontrola obejmuje okres co najmniej 12 miesięcy, kończący się w trakcie poprzedniego okresu kontroli; może on być przedłużony [może ona być rozszerzona] na okresy, które zostaną ustalone przez państwo członkowskie, poprzedzające lub następujące po okresie 12-miesięcznym.
[…]”.
Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia:
„Przedsiębiorstwa przechowują dokumenty handlowe określone w art. 1 ust. 2 oraz w art. 3 przez okres co najmniej trzech lat, zaczynający się od końca roku, w którym zostały sporządzone.
Państwa członkowskie mogą ustanowić dłuższy okres przechowywania tych dokumentów”.
Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 4045/89 stanowi:
„Osoby odpowiedzialne za przedsiębiorstwo lub strona trzecia zapewniają, że wszystkie dokumenty handlowe i informacje dodatkowe dostarczane są urzędnikom odpowiedzialnym za kontrolę lub osobom do tego celu upoważnionym. Dane archiwizowane elektronicznie dostarczane są na właściwym nośniku danych”.
Artykuł 6 tego rozporządzenia przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, że urzędnicy odpowiedzialni za kontrole są uprawnieni do przejęcia dokumentów handlowych lub mogą upoważnić do ich przejęcia. Prawo to jest wykonywane w poszanowaniu stosownych przepisów prawa krajowego i nie ma wpływu na stosowanie zasad postępowania sądowego w sprawach karnych w zakresie przejęcia dokumentów.
2.   Państwa członkowskie podejmują właściwe środki w celu karania osób fizycznych lub prawnych, które nie dopełniły swoich obowiązków wynikających z niniejszego rozporządzenia”.
Artykuł 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia stanowi:
„W terminie do dnia 1 stycznia po okresie kontroli państwa członkowskie przekazują Komisji szczegółowe sprawozdanie dotyczące stosowania niniejszego rozporządzenia”.
Punkt 4 lit. g) załącznika II do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1863/90 z dnia 29 czerwca 1990 r. w sprawie przepisów wykonawczych do rozporządzenia nr 4045/89 (
Dz.U. L 170, s. 23
), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2278/96 z dnia 28 listopada 1996 r. (
Dz.U. L 308, s. 30
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1863/90”) przewiduje przekazanie w sprawozdaniu rocznym przedstawianym przez państwa zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 4045/89 „rezultatów kontroli przeprowadzonych w ramach poprzedniego okresu kontroli, objętego niniejszym sprawozdaniem, których wyniki nie były dostępne w chwili przekazania sprawozdania odpowiadającego temu okresowi” [tłumaczenie nieoficjalne].
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Syndicat OP 84 [związek zawodowy OP 84], który jest organizacją rolniczą zrzeszającą 48 producentów owoców i warzyw, zrealizował program operacyjny obejmujący okres od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. Z tego tytułu otrzymał pomoc wspólnotową z Sekcji Gwarancji EFOGR.
Pismem z dnia 30 maja 2000 r. Syndicat OP 84 został powiadomiony przez właściwe organy krajowe o wszczęciu kontroli na miejscu na podstawie rozporządzenia nr 4045/89. Niemniej jednak czynności kontroli mogły się odbyć dopiero od dnia 22 stycznia 2001 r. do dnia 24 stycznia 2001 r.
Jako że kontrola ta pozwoliła stwierdzić, że pewne działania, w związku z którymi Syndicat OP 84 utrzymywał, że ma prawo do pomocy wspólnotowej, nie kwalifikowały się do niej ze względu na jej czysto indywidualny charakter i że sposób zasilania funduszu operacyjnego przez członków Syndicat OP 84 był niezgodny z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 z dnia 28 października 1996 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw (
Dz.U. L 297, s. 1
), pismem z dnia 30 października 2001 r. Oniflhor zażądało od Syndicat OP 84 zwrotu całości kwot otrzymanych tytułem lat 1997 i 1998, a następnie wystawiło tytuł wykonawczy dotyczący kwot podlegających zwrotowi.
Orzeczeniem z dnia 7 listopada 2006 r. tribunal administratif de Marseille [sąd administracyjny w Marsylii] uchylił tytuł wykonawczy wydany wobec Syndicat OP 84. Niemniej jednak cour administrative d’appel de Marseille [administracyjny trybunał apelacyjny w Marsylii] wyrokiem z dnia8 grudnia 2008 r. uchylił to orzeczenie i oddalił żądania sformułowane przez Syndicat OP 84 w postępowaniu przed tribunal administratif de Marseille. W związku z powyższym Syndicat OP 84 wniósł skargę kasacyjną do Conseil d’État [rady państwa].
Na poparcie skargi kasacyjnej Syndicat OP 84 podniósł w szczególności, że cour administrative d’appel de Marseille dopuścił się naruszenia prawa, orzekając, że organy administracji mogły – bez naruszenia art. 2 rozporządzenia nr 4045/89 – wszcząć kontrolę w trakcie okresu kontroli od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia 30 czerwca 2000 r. i kontynuować ją w trakcie okresu kontroli od dnia 1 lipca 2000 r. do dnia 30 czerwca 2001 r. z tego powodu, że jego zachowanie uniemożliwiało skuteczną kontrolę w trakcie pierwszego okresu.
Uznawszy, że odpowiedź na ten zarzut rodzi problem związany z wykładnią odpowiednich przepisów rozporządzenia nr 4045/89, Conseil d’État zdecydowała się zawiesić postępowanie i wystąpić do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przez okres kontroli pomiędzy dniem 1 lipca danego roku i dniem 30 czerwca następnego roku, o którym mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia [nr 4045/89] należy rozumieć okres, w którym organ administracji odpowiedzialny za kontrolę musi poinformować organizację producentów o zamiarze kontroli, wszcząć i zakończyć wszystkie czynności kontrolne na miejscu i w stosunku do dokumentów oraz powiadomić o wynikach kontroli, czy okres, w którym dokonać należy jedynie niektórych z tych czynności proceduralnych?
2)
Czy w sytuacji gdy zachowanie lub braki ze strony organizacji producentów uniemożliwiają skuteczne przeprowadzenie kontroli wszczętej podczas okresu kontroli, organ administracji może – pomimo braku wyraźnych przepisów w tym względzie w[e wspomnianym] rozporządzeniu […] – kontynuować czynności kontrolne podczas następnego okresu kontroli, nie wywołując nieprawidłowości proceduralnych, na które kontrolowany podmiot mógłby powołać się w stosunku do decyzji wydanej na podstawie wyników tej kontroli?
3)
W przypadku udzielania odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie – czy organ administracji może, w sytuacji gdy zachowanie lub braki ze strony organizacji producentów uniemożliwiają skuteczną kontrolę, wymagać zwrotu pobranej pomocy? Czy środek taki stanowi jedną z kar, jakie mogą być przewidziane na podstawie art. 6 [wspomnianego] rozporządzenia?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4045/89 należy interpretować w ten sposób, że organ administracji może dokonywać czynności kontrolnych zapowiedzianych w okresie kontroli biegnącym od dnia 1 lipca danego roku do dnia 30 czerwca następnego roku poza tym okresem, nie wywołując nieprawidłowości proceduralnych, na które kontrolowany podmiot mógłby powołać się w stosunku do decyzji wydanej na podstawie wyników tej kontroli.
Jest prawdą, że art. 2 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4045/89, zgodnie z którym „okres kontroli biegnie od dnia 1 lipca [danego roku] do dnia 30 czerwca następnego roku”, nie przewiduje wyraźnie możliwości kontynuowania czynności kontrolnych zapowiedzianych podmiotowi we wskazanym okresie poza tym okresem, niezależnie od tego, czy możliwość ta jest uzasadniona brakiem współpracy ze strony kontrolowanego podmiotu.
W celu interpretacji tego przepisu należy zatem mieć na uwadze nie tylko jego brzmienie i ogólną systematykę, lecz również kontekst, w jakim się on znajduje, oraz cele realizowane przez rozporządzenie nr 4045/89.
Jeżeli chodzi o rzeczone cele, to z analizy motywu pierwszego rozporządzenia nr 4045/89 w związku z jego motywami trzecim i czwartym wynika, iż zmierza ono do wzmocnienia skuteczności kontroli, za które odpowiedzialne są państwa członkowskie, tak aby zapobiec nieprawidłowościom mogącym wystąpić w dziedzinie EFOGR i wyeliminować je (zob. wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r. w sprawach połączonych od C-671/11 do C-676/11 Unanimes i in., pkt 17).
W celu zapewnienia, by krajowe kontrole rzeczywiście były przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób i w konsekwencji, by spełniony był wymóg ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, rozporządzenie nr 4045/89 – na co wskazuje jego motyw dziesiąty – poddaje te kontrole nadzorowi i koordynacji wykonywanym przez Komisję. To właśnie art. 2 tego rozporządzenia zmierza do zorganizowania jednolitego systemu kontroli działającego pod nadzorem Komisji. Artykuł 2 ust. 4 zapewnia zwłaszcza pewną regularność i okresowość kontroli (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Unanimes i in., pkt 18).
Jako że art. 2 rozporządzenia nr 4045/89 zmierza do ustanowienia ram działalności kontrolnej państw członkowskich, po to by chronić interesy finansowe Unii, długość okresów objętych kontrolą i ich umiejscowienie w czasie należy oceniać w świetle celu skuteczności kontroli, której wymaga ten przepis.
Tymczasem dla realizacji tego celu wymagane jest, aby czynność kontroli mogła być kontynuowana poza okresem kontroli wyznaczonym w art. 2 ust. 4 rzeczonego rozporządzenia, jeżeli ukończenie całej czynności w wyznaczonym terminie było w praktyce niemożliwe.
Może być tak również, nawet jeżeli to nie podmiot kontrolowany uniemożliwił ukończenie kontroli w wyznaczonym terminie.
Należy jednak uściślić, że w wypadku gdy niemożność ukończenia kontroli i w konsekwencji niemożność przekazania Komisji jej rezultatów przed upływem terminu wyznaczonego na dokonanie tejże czynności i tegoż przekazania można przypisać organom kontroli, zainteresowane państwo członkowskie nie może powoływać się względem Unii na cel skuteczności, po to by uzasadnić brak przestrzegania okresowości kontroli przewidzianej w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89.
Ponadto wydaje się, iż już na etapie przyjmowania rozporządzenia nr 1863/90 brano pod uwagę możliwość kontynuowania w razie potrzeby czynności kontroli. Jak przypomniała Komisja w uwagach na piśmie, pkt 4 lit. g) załącznika II do tego rozporządzenia pozwala na włączenie rezultatów kontroli przeprowadzonych w ramach poprzedniego okresu kontroli, które nie były dostępne w chwili przekazania sprawozdania odpowiadającego temu okresowi kontroli do rezultatów bieżących. Jako że zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 4045/89 wspomniane sprawozdanie musi zostać przekazane Komisji w terminie do dnia 1 stycznia po okresie kontroli, rozporządzenie nr 1863/90 uznaje przynajmniej możliwość dokończenia czynności kontrolnych rozpoczętych w ramach poprzedniego okresu kontroli po jego zakończeniu.
Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w wypadku kontrolowanych podmiotów prawidłowość dokonanych kontroli nie może zależeć od tego, w jakim zakresie realizacja tychże kontroli odpowiada zasadom ustanowionym w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89.
Wspomniany przepis poprzestaje bowiem na ustanowieniu zasad organizacyjnych w celu zagwarantowania skuteczności kontroli i jak wynika to z pkt 22 niniejszego wyroku, ogranicza się do uregulowania stosunków pomiędzy państwami członkowskimi i Unią w celu ochrony jej interesów finansowych. Przepis ten nie dotyczy natomiast stosunków pomiędzy organami kontroli i kontrolowanymi podmiotami.
Tym samym art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89 nie można interpretować w ten sposób, iż przyznaje on wspomnianym podmiotom prawo pozwalające im sprzeciwiać się kontrolom innym lub mającym zakres szerszy aniżeli kontrole, o których mowa w tym przepisie. Z uwagi na fakt, iż ewentualną konsekwencją takiego prawa byłoby uniemożliwienie uzyskania zwrotu bezprawnie otrzymanej lub nieprawidłowo wykorzystanej pomocy, narażałoby ono ponadto na niebezpieczeństwo ochronę interesów finansowych Unii (zob. ww. wyrok w sprawie Unanimes i in., pkt 29).
W każdym wypadku kontrole wymagane przez rozporządzenie nr 4045/89 dotyczą podmiotów, które dobrowolnie przystąpiły do systemu wsparcia ustanowionego przez Sekcję Gwarancji EFOGR i które – by móc korzystać z pomocy – zgodziły się na przeprowadzanie kontroli dla sprawdzenia prawidłowości wykorzystania środków Unii. Podmioty te nie mogą skutecznie kwestionować prawidłowości takiej kontroli jedynie z tego względu, iż nie dochowano w jej ramach zasad organizacyjnych odnoszących się do stosunków pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Unanimes i in., pkt 30).
Niemniej jednak pewność prawa kontrolowanych podmiotów względem organów władzy publicznej dokonujących kontroli i decydujących w razie potrzeby o wszczęciu postępowania jest zagwarantowana przez termin przedawnienia postępowania określony w art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (
Dz.U. L 312, s. 1
) na cztery lata od czasu dopuszczenia się naruszenia przepisów prawa Unii wynikającego z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Unii. Tymczasem, jak już stwierdził Trybunał, terminy przedawnienia pełnią ogólnie funkcję gwarancji pewności prawa (zob. wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie
C-278/02 Handlbauer, Zb.Orz. s. I-6171
, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
Nie można więc uznać, że zasada pewności prawa jest naruszona przez możliwość, poddania beneficjenta pomocy przyznanej w ramach systemu pomocy ustanowionego przez Sekcję Gwarancji EFOGR czynności kontrolnej poza okresem wyznaczonym w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89, jeżeli nie upłynął jeszcze termin przedawnienia.
Z ogółu powyższych rozważań wynika, że na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, iż art. 2 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4045/89 należy interpretować w ten sposób, że organ administracji może w razie potrzeby kontynuować czynności kontrolne zapowiedziane w okresie kontroli biegnącym od dnia 1 lipca danego roku do dnia 30 czerwca następnego roku poza tym okresem, nie wywołując nieprawidłowości proceduralnych, na które kontrolowany podmiot mógłby powołać się w stosunku do decyzji wydanej na podstawie wyników tej kontroli.
W przedmiocie pytania trzeciego
Zważywszy na odpowiedź udzieloną na pytania pierwsze i drugie, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 2 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (EWG) nr 4045/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i uchylającego dyrektywę 77/435/EWG, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 3094/94 z dnia 12 grudnia 1994 r., należy interpretować w ten sposób, że organ administracji może w razie potrzeby kontynuować czynności kontrolne zapowiedziane w okresie kontroli biegnącym od dnia 1 lipca danego roku do dnia 30 czerwca następnego roku poza tym okresem, nie wywołując nieprawidłowości proceduralnych, na które kontrolowany podmiot mógłby powołać się w stosunku do decyzji wydanej na podstawie wyników tej kontroli.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.