CELEX: 62011CJ0526
Javna nabava
Direktiva 2004/18/EZ
Članak 1. stavak 9. drugi podstavak točka (c)
Pojam ‘Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’
Uvjet koji se odnosi bilo na financiranje djelatnosti bilo na nadzor nad poslovanjem bilo na nadzor nad djelatnošću od strane države, regionalnih ili lokalnih vlasti ili drugih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava
Liječnička komora
Zakonom predviđeno financiranje članarinama koje plaćaju članovi te komore
Iznos članarina koje određuje skupština te komore
Autonomija komore u odnosu na određivanje opsega i detaljnih pravila za izvršavanje njezinih zakonskih zadaća

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 9. drugog podstavka točke (c) Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između IVD GmbH & Co. KG (u daljnjem tekstu: IVD) i Ärztekammer Wesfalen‑Lippe (Liječnička komora Wesfalen‑Lippe, u daljnjem tekstu: Ärztekammer), koji se odnosi na odluku Ärztekammera da nakon objavljenog poziva na nadmetanje ugovor sklopi s drugim poduzećem.
Pravni okvir
Pravo Unije
Sukladno članku 1. stavku 9. drugom i trećem podstavku Direktive 2004/18:
„‘Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’, znači svako tijelo koje:
a)
je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema industrijski ili trgovački karakter;
b)
ima pravnu osobnost, i
c)
financiraju, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela, ili koje ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor čijih je više od polovice članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
Nepotpuna lista tijela i kategorija tijela, kojima se upravlja na temelju javnog prava koja ispunjavaju kriterije navedene u drugom podstavku točkama (a), (b) i (c), navedena je u prilogu III. [...]”
Vezano uz Saveznu Republiku Njemačku, u prilogu se u okviru tijela koja su ustanovile savezne, državne ili lokalne vlasti spominju profesionalna udruženja, među ostalim i liječničke komore (dio III, 1.1., druga alineja).
Njemačko pravo
Sukladno odredbama članka 6. stavka 1. točaka 1. do 5. zakona Savezne zemlje Sjeverna Rajna‑Vestfalija o zdravstvenim zanimanjima (
Heilberufsgesetz des Landes Nordrhein‑Westfalen
, u daljnjem tekstu: HeilBerG NRW), zadaće Ärztekammera su osobito:
[„1.   pružanje podrške službama javnog zdravstva i javnim veterinarskim službama u ispunjavanju njihovih zadataka, posebice, davanje prijedloga o svim pitanjima koja su vezana uz zdravstvena zanimanja i medicinu;
2.   davanje mišljenja na zahtjev nadzornih tijela, kao i izrada stručnih mišljenja i imenovanje stručnjaka‑vještaka na zahtjev nadležnih tijela;
3.   osiguranje, izvan radnog vremena, hitne medicinske i stomatološke službe, osiguranje obavještavanja javnosti o tim službama i određivanje pravila kojima se uređuje njihovo ustrojstvo;
4.   osiguranje i promicanje stalne strukovne izobrazbe članova komore kako bi se pridonijelo tomu da njihova znanja, vještine i sposobnosti koje su im potrebne za obavljanje zanimanja tijekom cijeloga profesionalnog života budu u skladu s najnovijim dostignućima prakse i znanosti, uređivanje stalne izobrazbe u skladu s [tim] zakonom te izdavanje potvrda o specijalističkim kvalifikacijama; [...]
5.   osiguravanje i promicanje kvalitete zdravstvenih i veterinarskih usluga, među kojima osobito izdavanje certifikata, u dogovoru sa zainteresiranim strankama.”]
Iz zahtjeva za prethodnu odluku i spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da isti zakon:
—
povjerava Ärztekammeru, među ostalim, da radi na održavanju visoke razine struke, da štiti profesionalne interese svojih članova, brine o njihovim dobrim odnosima, da osniva ustanove u cilju pružanja pomoći svojim članovima i njihovim obiteljima te da obavještava javnost o svojim djelatnostima i temama koje su vezane uz struku (članak 6. stavak 1. točke 6. do 8., 10. i 12.);
—
dodjeljuje članstvo Ärztekammera svim liječnicima koji svoje zanimanje obavljaju u Saveznoj zemlji Sjeverna Rajna‑Vestfalija ili koji tamo imaju trajno prebivalište (članak 2.);
—
načelno, dodjeljuje svim svojim članovima pravo glasa na skupštini Ärztekammera (članak 12. stavak 1.);
—
ovlašćuje Ärztekammer da od svojih članova prikuplja članarinu u svrhu ispunjenja svojih zadaća (članak 6. stavak 4. prva rečenica);
—
predviđa da iznos članarina mora biti određen pravilnikom koji je donijela skupština te komore (članak 23. stavak 1.);
—
predviđa da je za donošenje tog pravilnika potrebna suglasnost nadzornog tijela (članak 23. stavak 2.), pri čemu ova suglasnost služi jedino kako bi se osigurala uravnoteženost proračuna te komore, i
—
predviđa da nadzorno tijelo naknadno vrši opći nadzor u pogledu usklađenosti ispunjenja Ärztekammerovih zadaća sa zakondavstvom (članak 28. stavak 1.).
Glavni postupak i prethodno pitanje
Ärztekammer je objavio poziv na nadmetanje za tisak i distribuciju svog letka te za oglašavanje i prodaju pretplata, pri čemu je poziv na nadmetanje 5. studenoga 2010. objavljen u
Službenom listu Europske unije.
Nakon što su druga dva ponuditelja odbijena, izbor se sveo na IVD i WWF Druck + Medien GmbH, pa je na kraju odabrana ponuda posljednje navedenoga.
IVD je osporio sklapanje navedenog ugovora najprije putem pritužbe, a zatim u okviru revizijskog postupka pred Vergabekammerom, administrativnim tijelom nadležnim za odlučivanje o revizijama u postupcima javne nabave, pri čemu je tvrdio da uspješni ponuditelj nije podnio određene potvrde koje je zahtijevao Ärztekammer. Ovo tijelo odbilo je reviziju IVD‑a, proglasivši njegove zahtjeve neosnovanima.
Oberlandesgericht Düsseldorf, kojem je podnesena tužba protiv odluke navedenog tijela, odlučio je po službenoj dužnosti ispitati može li Ärztekammer biti javni naručitelj, o čemu ovisi dopuštenost zahtjeva za reviziju koji je podnio IVD.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da su zadaće, koje su komori dodijeljene na temelju članka 6. stavka 1. točaka 1. do 5. HeilBerG NRW‑a, zadaće općeg interesa koje nemaju industrijski ili trgovački karakter. Uz to, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da navedena komora ima pravnu osobnost. Stoga ispunjava kriterije iz članka 1. stavka 9. drugog podstavka točaka (a) i (b) Direktive 2004/18.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev traži odgovor na pitanje predstavlja li pravo Ärztekammera da od svojih članova prikuplja članarine posredno državno financiranje koje ispunjava prvi uvjet iz članka 1. stavka 9. drugog podstavka točke (c) te direktive.
Prema stajalištu suda koji je uputio zahtjev, iz presude od 13. prosinca 2007., Bayerischer Rundfunk i dr. (
C‑337/06, Zb., str. I‑11173.
), kao i presude od 11. lipnja 2009., Hans & Christophorus Oymanns (
C‑300/07, Zb., str. I‑4779.
), proizlazi da takvo posredno državno financiranje postoji bilo kad država sama odredi osnovu i iznos članarina bilo kad država, putem odredaba koje točno opisuju usluge koje predmetna pravna osoba mora pružati i koje određuju iznos članarina, vrši takav utjecaj da ta pravna osoba pri određivanju tog iznosa ima samo ograničenu marginu prosudbe.
Taj sud međutim navodi da mjerodavno zakonodavstvo ne određuje iznos članarina koje ubire Ärztekammer, a također ni opseg niti detaljna pravila za izvršavanje njegovih zadaća na način da bi ono moglo odrediti iznos članarina samo unutar uskih granica. Naprotiv, s obzirom na to da ima široku marginu prosudbe u odnosu na ispunjenje svojih zadaća, ova komora ima značajnu marginu prosudbe i u određivanju svojih financijskih potreba, a time i u određivanju iznosa članarine koje njeni članovi moraju platiti. Spomenuti sud među ostalim navodi da, iako postoji sustav prema kojem je potrebna suglasnost nadzornog tijela kako bi se donio pravilnik kojim se taj iznos određuje, svrha takve suglasnosti je isključivo osiguranje uravnoteženosti proračuna navedene komore.
Uzimajući u obzir ove specifične faktore, sud koji je uputio zahtjev smatra da Ärztekammer nema značajke koje je Sud naveo u presudama, spomenutim u točki 12. ove presude, te si postavlja pitanje moraju li takve značajke postojati u svakom slučaju kako bi bio zadovoljen uvjet koji se odnosi na postojanje javnog financiranja.
U tom smislu Oberlandesgericht Düsseldorf odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Financira li neko tijelo [...] (ovdje: komora) [...] većim dijelom država ili je ‘podložno nadzoru’ nad poslovanjem od strane države [u smislu članka 1. stavka 9. drugog podstavka točke (c) Direktive 2004/18]:
—
ako to tijelo ima zakonsku ovlast da od svojih članova ubire članarine, pri čemu taj zakon ne određuje ni iznos tih članarina niti opseg usluga koje se njima financiraju,
—
ako je za donošenje pravilnika kojim se određuju naknade potrebna suglasnost države?”
O prethodnom pitanju
Sud koji je uputio zahtjev u biti pita mora li se članak 1. stavak 9. drugi podstavak točku (c) Direktive 2004/18 tumačiti u smislu da tijelo, kao što je komora kojom se upravlja na temelju javnog prava, ispunjava: bilo kriterij koji se odnosi na većinsko financiranje od strane javnih vlasti, ukoliko se to tijelo većim dijelom financira članarinama koje uplaćuju njegovi članovi, a čiji iznos to tijelo određuje i ubire na temelju mjerodavnog zakona, koji ga na to ovlašćuje uz pretpostavku da taj zakon ne određuje ni opseg niti detaljna pravila koja se odnose na aktivnosti koje spomenuto tijelo poduzima u okviru ispunjenja svojih zakonskih zadaća koje se financiraju putem članarina; bilo kriterij koji se odnosi na nadzor nad poslovanjem tog tijela od strane javnih vlasti, ako je za donošenje odluke kojom to tijelo određuje iznos navedenih članarina potrebna suglasnost nadzornog tijela.
Najprije valja naglasiti da je, u skladu sa stavom suda koji je uputio zahtjev, Ärztekammer naveden u Prilogu III. Direktivi 2004/18, u kojem su za svaku državu članicu određena tijela javnoga prava i kategorije tijela javnog prava iz navedenog članka 1. stavka 9. drugog podstavka. Naime, u dijelu III. tog Priloga, koji se odnosi na Saveznu Republiku Njemačku, u kategoriji 1.1., koja se odnosi na „tijela javnog prava koja su ustanovile savezne, državne ili lokalne vlasti”, u drugoj alineji koja se odnosi na potkategoriju „profesionalna udruženja” spominju se među ostalim i „profesionalna udruženja koja predstavljaju [...] liječnike”.
Međutim, kako je i nezavisni odvjetnik ukazao u točkama 20. i 21. svog prijedloga odluke, uvrštavanje nekog tijela na popis tog priloga predstavlja samo provedbu materijalnopravne odredbe iz članka 1. stavka 9. drugog podstavka Direktive 2004/18, što ne znači da postoji neoboriva predmnjeva da bi to tijelo predstavljalo „tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava” u smislu te odredbe. U skladu s tim, na sudu Unije je da se uvjeri, kada mu nacionalni sud uputi obrazloženi zahtjev u tom smislu, postoji li unutar direktive dosljednost na način da provjeri predstavlja li uvrštavanje nekog tijela u spomenuti prilog pravilnu primjenu te materijalnopravne odredbe (u tom smislu vidjeti gore navedenu presudu Hans & Christophorus Oymanns, točke 42., 43. i 45.).
U tom pogledu, u skladu s člankom 1. stavkom 9. drugim podstavkom Direktive 2004/18, subjekt predstavlja „tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava” u smislu te odredbe i na njega se stoga primjenjuju odredbe ove direktive, ukoliko su kumulativno ispunjena tri uvjeta, ako je taj subjekt bio osnovan za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu i nema industrijski ili trgovački karakter [točka (a)], ako ima pravnu osobnost [točka (b)] i ako je njegova djelatnost većim dijelom financirana od strane javnih vlasti ili ako je podložan nadzoru nad poslovanjem od strane potonjih ili ako više od polovice članova njegovog upravnog, upraviteljskog ili nadzornog odbora imenuju javne vlasti [točka (c)].
Sva tri alternativna kriterija propisana u članku 1. stavku 9. drugom podstavku točki (c) navedene Direktive izražavaju usku povezanost s javnim vlastima. Takva bi povezanost, međutim, mogla omogućiti javnim vlastima da utječu na odluke predmetnog tijela u vezi s javnom nabavom, što dovodi do mogućnosti da se odluke donose na temelju mjerila koja nisu ekonomska, pogotovo do rizika da bi se prednost mogla dati nacionalnim ponuditeljima ili natjecateljima, što bi predstavljalo prepreku slobodi kretanja robe i usluga, a što se upravo primjenom direktiva koje uređuju postupak javne nabave nastoji spriječiti (vidjeti, u vezi s analognim odredbama koje su prethodile Direktivi 2004/18, presudu od 1. veljače 2001. Komisija/Francuska,
C‑237/99, Zb., str. I‑939., točke 39., 41., 42., 44. i 48.
kao i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na te ciljeve, svaki od tih kriterija treba tumačiti u funkcionalnom smislu (vidjeti, u vezi s analognim odredbama koje su prethodile Direktivi 2004/18, gore navedene presude Komisija/Francuska, točku 43. i navedenu sudsku praksu, kao i Bayerischer Rundfunk i dr., točku 40.), odnosno neovisno o formalnim pravilima njihove provedbe (vidjeti, po analogiji, presudu od 10. studenoga 1998., BFI Holding,
C‑360/96, Zb., str. I‑6821., točke 62. i 63.
), i razumjeti ih na način da stvaraju usku povezanost s javnim vlastima.
Najprije, što se tiče prvog kriterija iz članka 1. stavka 9. drugog podstavka točke (c) Direktive 2004/18 o većinskom financiranju od strane javnih vlasti, pojam financiranja odnosi se na prijenos financijskih sredstava bez posebne naknade, koji se provodi u cilju podupiranja djelatnosti subjekta o kojem je riječ (vidjeti, u vezi s analognim odredbama koje su prethodile Direktivi 2004/18, presudu od 3. listopada 2000., University of Cambridge,
C‑380/98, Zb., str. I‑8035., točku 21.
).
Budući da se ovaj pojam mora tumačiti u funkcionalnom smislu, Sud je utvrdio da kriterij koji se odnosi na većinsko financiranje od strane javnih vlasti uključuje i posredno financiranje.
Takvo financiranje može se javiti u obliku pristojbe koju kako u pogledu njene osnove tako i u pogledu njenog iznosa propisuje i nalaže zakon, a koja ne predstavlja naknadu za korištenje usluga tijela koje ih pruža od strane osoba koje su dužne platiti tu pristojbu te u vezi koje detaljna pravila o prikupljanju proizlaze iz ovlasti javne vlasti (u tom smislu vidjeti gore navedenu presudu Bayerischer Rundfunk i dr., točke 41., 42., 44., 45. i 47. do 49.).
Okolnost da neko tijelo u formalnom smislu samo određuje iznos članarina kojima se osigurava njegovo većinsko financiranje ne isključuje mogućnost posrednog financiranja, koje bi zadovoljilo taj kriterij. To se odnosi i na slučaj tijela poput državnih fondova socijalnog osiguranja koja se financiraju doprinosima koje plaćaju njihovi osiguranici ili se plaćaju za njih bez posebne naknade, kada zakon propisuje obvezno sudjelovanje i plaćanje doprinosa u te fondove, pri čemu je visina stope tih doprinosa, iako je formalno određuju sami fondovi, s jedne strane zakonski određena, s obzirom na to da zakon određuje usluge koje ti fondovi pružaju, kao i s njima povezane izdatke, te im zabranjuje da svoje funkcije izvršavaju s ciljem stjecanja dobiti, a s druge strane visinu stope tih doprinosa mora odobriti nadzorno tijelo, s tim da se oni prisilno ubiru na temelju odredaba javnog prava (u tom smislu vidjeti gore navedenu presudu Hans & Christophorus Oymanns, točke 53. do 56.).
Potrebno je, međutim, utvrditi da se položaj tijela kao što je Ärztekammer ne može izjednačiti s onim opisanim u prethodnoj točki ove presude.
Naime, iako su zadaće tog tijela navedene u HeilBerG NRW‑u, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da njegov položaj karakterizira visok stupanj autonomije koju zakon tom tijelu ostavlja kako u određivanju prirode, opsega i detaljnih pravila koja se odnose na izvršavanje aktivnosti koje ono poduzima u svrhu ispunjenja svojih zadaća tako i u određivanju proračuna potrebnog za ostvarenje te svrhe, te posljedično u određivanju iznosa članarina koje će potraživati od svojih članova. Okolnost da nadzorno tijelo mora dati suglasnost kako bi se donio pravilnik kojim se taj iznos određuje nije odlučujuća ako to tijelo samo provjerava uravnoteženost proračuna tijela o kojem je riječ, odnosno je li to tijelo osiguralo, iz članarina koje su uplatili njegovi članovi i iz ostalih sredstava, dostatne prihode da se pokriju ukupni troškovi povezani s njegovim djelovanjem, u skladu s detaljnim pravilima koja je samo utvrdilo.
Osim toga, kao što je i nezavisni odvjetnik iznio u točkama 65. i 66. svog mišljenja, ova je autonomija u odnosu na javne vlasti još više ojačana činjenicom da je navedeni pravilnik usvojila skupština koju čine osobe koje uplaćuju članarinu.
Vezano, nadalje, za drugi kriterij iz članka 1. stavka 9. drugog podstavka točke (c) Direktive 2004/18, koji se odnosi na nadzor nad poslovanjem od strane javnih vlasti, valja podsjetiti da vršenje naknadnog nadzora u načelu ne udovoljava tom kriteriju ako takav nadzor ne omogućuje javnim vlastima da utječu na odluke predmetnog tijela u vezi s javnom nabavom (u tom smislu vidjeti presudu od 27. veljače 2003., Adolf Truley,
C‑373/00, Zb., str. I‑1931., točku 70.
). To načelno vrijedi i za opći nadzor nad zakonitosti koji naknadno vrši nadzorno tijelo i
a fortiori
za djelovanje tog tijela u obliku davanja suglasnosti na odluku kojom se određuje iznos članarina koje osiguravaju veći dio njegovog financiranja, koje je ograničeno na provjeru uravnoteženosti proračuna tijela o kojemu je riječ.
Shodno tome, čini se da, iako su njegove zadaće i način na koji veći dio njegovog financiranja mora biti organiziran određeni zakonom, koji predviđa da odluka kojom se određuje iznos članarina koje su njegovi članovi dužni platiti mora biti donesena uz suglasnost nadzornog tijela, tijelo kao što je Ärztekammer ipak ima konkretnu organizacijsku i financijsku autonomiju koja isključuje mogućnost da se smatra da je u položaju uske povezanosti s javnim vlastima. Načini financiranja takvog tijela stoga ne predstavljaju većinsko financiranje od strane javnih vlasti i ne omogućavaju tim vlastima vršenje nadzora nad poslovanjem tog tijela.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje treba odgovoriti tako da članak 1. stavak 9. drugi podstavak točku (c) Direktive 2004/18 treba tumačiti u smislu da tijelo, kao što je komora kojom se upravlja na temelju javnog prava, ne ispunjava ni kriterij koji se odnosi na većinsko financiranje od strane javnih vlasti, kada se to tijelo većim dijelom financira članarinama koje uplaćuju njegovi članovi, a čiji iznos to tijelo određuje i ubire na temelju zakona koji ga na to ovlašćuje, u slučaju kada taj zakon ne određuje ni opseg niti detaljna pravila koja se odnose na aktivnosti koje spomenuto tijelo poduzima u okviru ispunjenja svojih zakonskih zadaća koje se financiraju putem članarina, a niti, samo na osnovi činjenice da je za donošenje odluke kojom to tijelo određuje iznos navedenih članarina potrebna suglasnost nadzornog tijela, kriterij koji se odnosi na nadzor nad poslovanjem tog tijela od strane javnih vlasti.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

Članak 1. stavak 9. drugi podstavak točku (c) Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama treba tumačiti u smislu da tijelo, kao što je komora kojom se upravlja na temelju javnog prava, ne ispunjava ni kriterij koji se odnosi na većinsko financiranje od strane javnih vlasti, kada se to tijelo većim dijelom financira članarinama koje uplaćuju njegovi članovi, a čiji iznos to tijelo određuje i ubire na temelju zakona koji ga na to ovlašćuje, u slučaju kada taj zakon ne određuje ni opseg niti detaljna pravila koja se odnose na aktivnosti koje spomenuto tijelo poduzima u okviru ispunjenja svojih zakonskih zadaća koje se financiraju putem članarina, a niti, samo na osnovi činjenice da je za donošenje odluke kojom to tijelo određuje iznos navedenih članarina potrebna suglasnost nadzornog tijela, kriterij koji se odnosi na nadzor nad poslovanjem tog tijela od strane javnih vlasti.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački