CELEX: 62011TJ0383
Skupna zunanja in varnostna politika
Omejevalni ukrepi, sprejeti proti Siriji
Zamrznitev sredstev in gospodarskih virov
Omejitve vstopa in potovanja čez ozemlje Unije
Pravica do obrambe
Obveznost obrazložitve
Očitna napaka pri presoji
Temeljne pravice

Dejansko stanje
Tožeča stranka Eyad Makhlouf je častnik s sirskim državljanstvom in činom podpolkovnika.
Ker Svet Evropske unije ostro obsoja nasilno zatiranje miroljubnih demonstracij v različnih krajih po celotni Siriji in sirske organe poziva, naj se vzdržijo uporabe sile, je 9. maja 2011 sprejel Sklep 2011/273/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (
UL L 121, str. 11
). Glede na resnost položaja je Svet vzpostavil embargo na orožje, prepoved izvoza opreme za notranjo represijo, omejitve glede sprejemanja v Unijo določenih oseb in subjektov, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji, ter zamrznitev sredstev in gospodarskih virov tem osebam in subjektom.
Imena oseb, odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji, ter imena fizičnih in pravnih oseb in subjektov, ki so z njimi povezani, so navedena v Prilogi k Sklepu 2011/273. Svet lahko v skladu s členom 5 tega sklepa na predlog države članice ali visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko navedeno prilogo spremeni. Ime tožeče stranke v tej prilogi ni navedeno.
Svet je z Izvedbenim sklepom 2011/302/SZVP z dne 23. maja 2011 o izvajanju Sklepa 2011/273 (
UL L 136, str. 91
) Sklep 2011/273 spremenil, zlasti z namenom, da bi se zadevni omejevalni ukrepi uporabili za druge osebe in subjekte, katerih imena so bila dodana na seznam v prilogi, ki je nadomestila prilogo k prejšnjemu sklepu. Ime tožeče stranke je bilo dodano na ta seznam, ki vsebuje številne navedbe, vključno z navedbami o datumu njenega vpisa na zadevni seznam, in sicer „23. 5. 2011“, njenim rojstnim datumom, številko potnega lista in obrazložitvijo „brat Ramija Makhloufa in uradnik direktorata za obveščevalno službo (General Intelligence Directorate – GID), vpleten v represijo nad civilnim prebivalstvom“.
Svet je 24. maja 2011 objavil Obvestilo v vednost osebam, za katere veljajo omejevalni ukrepi, določeni v Sklepu Sveta 2011/273 in Uredbi Sveta (EU) št. 442/2011 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (
UL C 153, str. 8
).
Svet je s Sklepom 2011/522/SZVP z dne 2. septembra 2011 o spremembi Sklepa 2011/273 (
UL L 228, str. 16
) določil, da mora njegovo področje uporabe, vključno s Prilogo k temu sklepu, zajemati tudi „oseb[e], ki izkoriščajo ali podpirajo režim, in oseb[e], povezan[e] z njimi, ki so [bile] navedene na seznamu v Prilogi“.
Svet je s Sklepom 2011/782/SZVP z dne 1. decembra 2011 o omejevalnih ukrepih proti Siriji in razveljavitvi Sklepa 2011/273 (
UL L 319, str. 56
) ugotovil, da je zaradi resnosti razmer v Siriji potrebna uvedba dodatnih omejevalnih ukrepov. Zaradi jasnosti so bili ukrepi, uvedeni s Sklepom 2011/273, in dodatni ukrepi združeni v en sam pravni instrument. Ime tožeče stranke je navedeno v vrstici 20 razpredelnice v Prilogi I k Sklepu 2011/782 z enakimi informacijami in obrazložitvijo, kot so navedene v Prilogi k Sklepu 2011/273.
S Sklepom Sveta 2012/739/SZVP z dne 29. novembra 2012 o omejevalnih ukrepih proti Siriji in razveljavitvi Sklepa 2011/782/SZVP (
UL L 330, str. 21
) so bili omejevalni ukrepi združeni v en sam pravni instrument. Ime tožeče stranke je navedeno v vrstici 19 razpredelnice v Prilogi I k Sklepu 2012/739 z enakimi informacijami in obrazložitvijo, kot so navedene v Prilogi k Sklepu 2011/273.
Svet je 30. novembra 2012 objavil Obvestilo osebam in subjektom, za katere veljajo omejevalni ukrepi iz Sklepa Sveta 2012/739 in Uredbe Sveta (EU) št. 36/2012, kot se izvaja z Izvedbeno uredbo Sveta (EU) št. 1117/2012, o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (
UL C 370, str. 6
).
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 21. julija 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa 2011/302.
S sklepom predsednika šestega senata Splošnega sodišča z dne 24. januarja 2012 je bilo ugodeno predlogu Evropske komisije za intervencijo v podporo predlogom Sveta, vloženem v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 28. oktobra 2011.
Tožeča stranka je s stališči, vloženimi v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 5. januarja 2012, svoje tožbene predloge prilagodila tako, da je predlagala tudi razglasitev ničnosti Sklepa 2011/782. Svet se je z dupliko, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 3. aprila 2012, seznanil s predlogom tožeče stranke.
Tožeča stranka je s stališči, vloženimi v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 31. januarja 2013, svoje tožbene predloge prilagodila tako, da je predlagala tudi razglasitev ničnosti Sklepa 2012/739, pri čemer je priznala, da je tožba za razglasitev ničnosti Sklepa 2011/782 postala brezpredmetna. Svet se je s stališči o vlogi o spremembi tožbenih predlogov, ki so bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 5. februarja 2013, seznanil s predlogom tožeče stranke.
Splošno sodišče (šesti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo izvedlo ustni postopek.
Tožeča stranka in Svet sta na obravnavi 8. februarja 2013 podala ustne navedbe in odgovorila na vprašanja Splošnega sodišča. Komisija se obravnave ni udeležila.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
Izvedbeni sklep 2011/302 in Sklep 2012/739 razglasi za nična;
—
Svetu naloži plačilo stroškov.
Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne;
—
tožeči strani naloži plačilo stroškov.
Komisija podpira tožbena predloga Sveta.
Pravo
Dopustnost predlogov za spremembo tožbenih predlogov tožeče stranke
Kot je razvidno iz točk od 4 do 9 zgoraj, je bil Sklep 2011/273, kakor je bil spremenjen med drugim z Izvedbenim sklepom 2011/302, razveljavljen in nadomeščen s Sklepom 2011/782, ki pa je bil razveljavljen in nadomeščen s Sklepom 2012/739. Tožeča stranka je vprašala, ali lahko spremeni predloge tako, da se bodo nanašali tudi na zadnjenavedena sklepa, nato pa je opustila izpodbijanje Sklepa 2011/782. Svet ni nasprotoval prilagoditvi predlogov tožeče stranke.
Opozoriti je treba, da če sklep ali uredbo, ki se neposredno in posamično nanaša na posameznika, med postopkom nadomesti akt z enako vsebino, je treba šteti, da gre za novo dejstvo, na podlagi katerega lahko tožeča stranka prilagodi svoje predloge in tožbene razloge. Bilo bi namreč v nasprotju z učinkovitim izvajanjem sodne oblasti in z zahtevo po ekonomičnosti postopka, če bi tožeča stranka morala vložiti novo tožbo. Poleg tega bi bilo krivično, če bi lahko zadevna institucija, da bi nasprotovala ugovorom zoper akt iz tožbe, predložene sodišču Unije, spremenila izpodbijani akt ali ga nadomestila z drugim in se med postopkom sklicevala na to spremembo ali nadomestitev, da bi drugi stranki onemogočila razširitev njenih prvotnih tožbenih predlogov in razlogov na poznejši akt ali vložitev dodatnih tožbenih predlogov in razlogov zoper ta akt (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 23. oktobra 2008 v zadevi People’s Mojahedin Organization of Iran proti Svetu,
T-256/07, ZOdl., str. II-3019
, točka 46 in navedena sodna praksa).
Tako je treba ugotoviti dopustnost tožbenih predlogov zoper Sklep 2012/739, ki so bili v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vloženi 31. januarja 2013, torej zagotovo pred koncem roka za vložitev tožbe.
Vsebinska presoja
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe v bistvu navaja štiri tožbene razloge, in sicer se prvi nanaša na kršitev pravice do obrambe ter pravice do poštenega sojenja in učinkovitega sodnega varstva, drugi na kršitev obveznosti obrazložitve, tretji na očitno napako pri presoji in četrti na kršitev načela sorazmernosti, lastninske pravice in pravice do spoštovanja zasebnosti.
Prvi tožbeni razlog: kršitev pravice do obrambe ter pravice do poštenega sojenja in učinkovitega sodnega varstva
Tožeča stranka trdi, da so ji bile naložene sankcije, ne da bi bila prej zaslišana; ni imela niti priložnosti, da bi se branila, niti ni bila seznanjena z elementi, na podlagi katerih so bili ukrepi sprejeti, saj naj Svet ne bi izpolnil obveznosti, da ji pošlje sklep z obrazložitvijo njenega vpisa na zadevna seznama bodisi neposredno, saj je njen naslov znan, bodisi z objavo obvestila, da bi imela konkretno možnost predložitve stališč.
Tožeča stranka meni, da mora zadevni organ Unije v okviru sklepov o uvedbi omejevalnih ukrepov proti fizičnim osebam zadevni osebi ali subjektu, če je to mogoče, sporočiti obrazložitev teh ukrepov bodisi ob odločitvi o vpisu navedenih oseb na seznam bodisi vsaj čim prej po vpisu, da bi se naslovnikom omogočilo, da pravočasno uveljavljajo pravico do vložitve tožbe.
Tožeča stranka trdi, da če bi bilo ugotovljeno, da bi podrobna objava očitkov, ki se nanjo nanašajo, utegnila biti v nasprotju z nujnimi razlogi v splošnem interesu, ki se nanašajo na varnost Unije in njenih držav članic ali na njihove mednarodne odnose, bi morala biti v formalni obliki podana specifična in konkretna obrazložitev, s katero bi jo bilo treba seznaniti na kakršen koli primeren način. Noben dejavnik pa naj v obravnavanem primeru ne bi omogočal ugotovitve, da bi bila taka objava v nasprotju s takimi nujnimi razlogi.
Poleg tega naj se tožeča stranka, ker naj v izpodbijanih sklepih ne bi bila podana nikakršna specifična in konkretna obrazložitev, ki bi jih utemeljevala, ne bi mogla učinkovito braniti pred Splošnim sodiščem.
Svet trditve tožeče stranke zavrača.
Svet trdi, da ukrepov zamrznitve premoženja zaradi njihove varstvene narave in njihovega cilja ni mogoče sprejeti po predhodnem zaslišanju zadevnih oseb, ne da bi bila ogrožena njihova učinkovitost in torej cilj, ki mu sledi Unija.
Svet opozarja, da je bil Izvedbeni sklep 2011/302 objavljen v
Uradnem listu Evropske unije
. Enako naj bi veljalo za Obvestilo v vednost osebam, za katere veljajo zadevni omejevalni ukrepi, ki naj bi bilo v nasprotju z navedbami tožeče stranke objavljeno v Uradnem listu (
UL 2011, C 153, str. 8
). Svet dodaja, da tožeči stranki ni mogel osebno vročiti izpodbijanih sklepov, ker naj ne bi imel njenih osebnih podatkov.
Glede uporabe pravnih sredstev, ki jih ima tožeča stranka na voljo, Svet trdi, da tožeča stranka ni vložila zahteve za ponovni pregled ukrepa, ki se nanjo nanaša, niti ni zahtevala, naj se jo obvesti o dejavnikih, na katerih temelji sklep v zvezi z njo.
Opozoriti je treba, da je temeljna pravica do spoštovanja pravice do obrambe v postopku pred sprejetjem omejevalnega ukrepa izrecno določena v členu 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (
UL 2010, C 83, str. 389
), ki ji člen 6(1) PEU priznava enako pravno veljavo kot Pogodbama (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 21. decembra 2011 v zadevi Francija proti People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, ZOdl., str. I-13427
, točka 66).
Opozoriti je treba tudi, da je skladu z ustaljeno sodno prakso načelo učinkovitega sodnega varstva splošno načelo prava Skupnosti, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic ter je potrjeno v členih 6 in 13 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, ter v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (sodbi Sodišča z dne 13. marca 2007 v zadevi Unibet,
C-432/05, ZOdl., str. I-2271
, točka 37, in z dne 3. septembra 2008 v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji,
C-402/05 P in C-415/05 P, ZOdl., str. I-6351
, točka 335, v nadaljevanju: sodba Kadi).
Poleg tega je treba v obravnavanem primeru z vidika sodne prakse ugotoviti, da učinkovitost sodnega nadzora – ki mora predvidevati možnost, da se nanaša zlasti na zakonitost razlogov, v tem primeru za vključitev imena posameznika na seznam, priložen izpodbijanim sklepom, in katerega posledica je, da se tem naslovnikom v celoti naložijo omejevalni ukrepi – pomeni tudi to, da mora zadevni organ Unije zadevnega posameznika ali subjekt v največji mogoči meri obvestiti o razlogih, ko sprejme odločitev o vključitvi ali vsaj čim prej po odločitvi, da lahko naslovniki pravočasno vložijo pravno sredstvo (glej sodbo Kadi, točka 336 in navedena sodna praksa).
Spoštovanje obveznosti, da se navedeni razlogi sporočijo, je namreč nujno, zato da se naslovnikom omejevalnih ukrepov omogoči obramba njihovih pravic v kar najboljših okoliščinah in da se ob popolnem poznavanju razlogov odločijo, ali je smiselno, da se obrnejo na sodišče Unije (v tem smislu glej sodbo Sodišča z dne 15. oktobra 1987 v zadevi Heylens in drugi,
222/86, Recueil, str. 4097
, točka 15), ter zato da se sodišču Unije popolnoma omogoči nadzor nad zakonitostjo zadevnega akta Unije, kot je za to pristojno na podlagi Pogodbe (sodba Kadi, točka 337).
Člen 5 Sklepa 2011/273 pa določa, da Svet o svojem sklepu, vključno z razlogi za uvrstitev na seznam, obvesti zadevno osebo, bodisi neposredno, če je naslov znan, bodisi z objavo obvestila, s čimer navedeni osebi da možnost, da predloži pripombe. Poleg tega te določbe predvidevajo, da ob predložitvi pripomb ali novih tehtnih dokazov Svet svoj sklep vnovič pregleda in o tem ustrezno obvesti zadevno fizično ali pravno osebo, subjekt ali organ. Nazadnje se seznam iz priloge k navedenemu sklepu pregleduje v rednih časovnih presledkih, vsaj vsakih 12 mesecev. Take določbe so načeloma skladne z zahtevami iz sodne prakse.
V obravnavanem primeru je bilo po sprejetju Izvedbenega sklepa 2011/302 v Uradnem listu že 24. maja 2011 objavljeno obvestilo, s čimer se je tako tožeči stranki omogočila predložitev stališč Svetu.
Dejstva, da je bilo to obvestilo objavljeno po prvem vpisu tožeče stranke na seznam oseb, na katere se nanašajo zadevni omejevalni ukrepi, samega po sebi ni mogoče šteti za kršitev pravice do obrambe.
V skladu s sodno prakso se namreč glede pravice do obrambe, zlasti pa pravice do izjave, od organov Unije glede omejevalnih ukrepov ne zahteva, da sporočijo te razloge pred prvo vključitvijo posameznika ali subjekta na seznam za naložitev omejevalnih ukrepov (glej v tem smislu sodbo Kadi, točka 338).
Tako predhodno obvestilo bi namreč lahko ogrozilo učinkovitost ukrepov zamrznitve sredstev in gospodarskih virov, ki jih nalagajo ti sklepi (glej v tem smislu sodbo Kadi, točka 339).
Za dosego ciljev teh sklepov morajo imeti taki ukrepi učinek presenečenja, in kot je že navedlo Sodišče, se morajo izvesti s takojšnjim učinkom (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 11. oktobra 2007 v zadevi Möllendorf in Möllendorf‑Niehuus,
C-117/06, ZOdl., str. I-8361
, točka 63, in sodbo Kadi, točka 340).
Iz razlogov, ki prav tako izvirajo iz cilja Izvedbenega sklepa 2011/302, s katerim je bilo ime tožeče stranke vpisano na seznam iz Priloge k Sklepu 2011/273, in učinkovitosti ukrepov, ki jih določa, organi Unije tudi niso bili zavezani, da tožečo stranko zaslišijo pred prvotno vključitvijo njegovega imena na seznam v Prilogi (glej v tem smislu sodbo Kadi, točka 341).
Nasprotno pa se pri sprejetju Sklepa 2012/739, ki je poznejši sklep, s katerim se je ohranil vpis imena tožeče stranke na seznamu z imeni oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, ni mogoče veljavno sklicevati na argument učinka presenečenja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Francija proti People’s Mojahedin Organization of Iran, točka 62).
Vendar je Sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Francija proti People’s Mojahedin Organization of Iran, ugotovilo, da je treba to pravico do predhodne izjave spoštovati zato, ker je Svet v zvezi z organizacijo, ki se je ohranila na zadevnem seznamu, upošteval nova dejstva.
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da Svet ob ohranitvi imena tožeče stranke na zadevnem seznamu ni upošteval nobenega novega dejstva, torej takega, s katerim tožeča stranka po njenem prvotnem vpisu še ni bila seznanjena.
Člen 5(3) Sklepa 2011/273 določa, da „[č]e so predložene pripombe ali novi tehtni dokazi, Svet ponovno pregleda svoj sklep in o tem ustrezno obvesti zadevno osebo ali subjekt“. Tožečo stranko lahko torej Svet kadar koli na njeno pobudo zasliši, ne da bi jo pred sprejetjem vsake poznejše odločitve izrecno povabil na zaslišanje, če se v zvezi z njo nova dejstva ne upoštevajo.
Poleg tega je Svet obvestilo objavil v Uradnem listu 30. novembra 2012, torej naslednji dan po objavi Sklepa 2012/739. Zato v takih okoliščinah, ker je imela tožeča stranka več mesecev priložnost za izpodbijanje elementov, ki upravičujejo njen vpis in ohranitev na seznamu oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi, ni mogoče ugotoviti nobene kršitve njene pravice do izjave.
Glede trditve tožeče stranke, da ji sklepi niso bili posamično vročeni, je treba poudariti, da člen 27(2) Sklepa 2012/739 nalaga neposredno in posamično vročitev sklepa, kadar je naslov osebe, za katero veljajo omejevalni ukrepi, znan.
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora sodišče, čeprav je posamično obveščanje o tovrstnih sklepih načeloma nujno, saj zgolj objava v Uradnem listu ne zadostuje, vseeno v vsaki zadevi preučiti, ali je bilo tožeči stranki s tem, da ni bila posamično seznanjena z obrazložitvijo spornega sklepa, onemogočeno, da se pravočasno seznani z obrazložitvijo spornega sklepa ter presodi utemeljenost ukrepa zamrznitve sredstev in gospodarskih virov, sprejetega proti njej (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 16. novembra 2011 v zadevi Bank Melli Iran proti Svetu,
C-548/09 P, ZOdl., str. I-11381
, točke od 52 do 56).
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da je bil Svetu 30. novembra 2012 gotovo znan naslov tožeče strank in naslov njenih odvetnikov, saj sta bila ta naslova navedena na tožbi, s katero se je začel ta postopek.
Svet bi moral zato posamično vročiti obrazložitev, ki upravičuje ohranitev imena tožeče stranke na zadevnem seznamu, da bi ji omogočil, da se učinkovito in pravočasno brani. Toda iz spisa je razvidno, da je bilo tožeči stranki omogočeno, da se učinkovito brani pred izpodbijanimi akti po njihovi objavi v Uradnem listu, saj je tožbo pri Splošnem sodišču vložila pravočasno.
Nazadnje je treba glede tega, da v izpodbijanih sklepih ni bila izrecno omenjena možnost „vložitve učinkovitega pravnega sredstva“, opozoriti, da je tako pravno sredstvo mogoče vložiti pod pogoji iz člena 275, drugi odstavek, PDEU in člena 263, četrti in šesti odstavek, PDEU, kot je razvidno iz te ničnostne tožbe. Poleg tega so v obravnavani zadevi obvestila, ki jih je Svet objavil, izrecno določala možnost zahteve po ponovnem pregledu s strani Sveta in vložitve ničnostne tožbe pri Splošnem sodišču. To trditev je torej treba zavrniti.
Prvi tožbeni razlog je torej treba v celoti zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
Tožeča stranka trdi, da se obrazložitev akta Sveta o naložitvi omejevalnih ukrepov ne sme sklicevati le na pravne pogoje za uporabo tega akta, temveč tudi na specifične in konkretne razloge, iz katerih Svet pri svojem uresničevanju diskrecijske pravice za presojo meni, da se morajo tovrstni ukrepi nanašati na zadevno osebo.
Obrazložitev, ki jo je Svet podal glede vpisa imena tožeče stranke na seznam v prilogah k izpodbijanim sklepom, pa naj bi bila omejena na ohlapne in splošne navedbe in Svet naj ne bi navedel natančnih in konkretnih razlogov, zakaj je na podlagi diskrecijske pravice menil, da morajo za tožečo stranko veljati zadevni omejevalni ukrepi.
Tožeča stranka meni, da zgolj njen poklic in družinske povezave ne morejo zadostovati za utemeljitev sklepa Sveta. Poleg tega bi moral Svet glede družinskih povezav dokazati obstoj dejanja, s katerim je tožeča stranka sodelovala pri dejanjih, ki se očitajo enemu od njenih staršev.
Svet trditve tožeče stranke zavrača.
Svet meni, da je bila tožeča stranka kot uradnik direktorata za obveščevalno službo popolnoma seznanjena s splošnimi in specifičnimi okoliščinami, v katerih so bili sprejeti ukrepi, ki veljajo zanjo; v obravnavanem primeru gre za to, da je bila sirska vojska vpletena v zatiranje demonstrantov.
Svet poudarja, da je kot razlog za vpis tožeče stranke na zadevni seznam izrecno navedel njeno pripadnost sirski obveščevalni službi in njene družinske povezave, s čimer naj bi ji tako omogočil razumevanje razloga za sprejetje omejevalnih ukrepov proti njej in pripravo obrambe.
Poleg tega naj bi bilo dejstvo, da naj bi bila tožeča stranka brat Ramija Makhloufa, bratranca predsednika Bašarja al Asada, dodaten razlog za njen vpis na zadevni seznam.
V skladu s sodno prakso je namen obveznosti obrazložitve akta, ki posega v položaj, ki je nujno povezan z načelom spoštovanja pravice do obrambe, po eni strani dati zadevni osebi na voljo dovolj podatkov, da ugotovi, ali je akt dobro utemeljen in ali vsebuje morebitne napake, na podlagi katerih bi ta lahko izpodbijala njegovo veljavnost pred sodiščem Unije, in po drugi strani temu omogočiti izvajanje nadzora nad zakonitostjo tega akta (sodbe Sodišča z dne 2. oktobra 2003 v zadevi Corus UK proti Komisiji,
C-199/99 P, Recueil, str. I-11177
, točka 145; z dne 29. septembra 2011 v zadevi Elf Aquitaine proti Komisiji,
C-521/09 P, ZOdl., str. I-8947
, točka 148; in z dne 15. novembra 2012 v zadevi Svet proti Bamba, C‑417/11 P, točka 49).
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 ES, prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, pristojno sodišče pa opravi nadzor (glej zlasti sodbe Sodišča z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France,
C-367/95 P, Recueil, str. I-1719
, točka 63; z dne 10. julija 2008 v zadevi Bertelsmann in Sony Corporation of America proti Impala,
C-413/06 P, ZOdl., str. I-4951
, točka 166; in z dne 15. novembra 2012 v združenih zadevah Al‑Aqsa proti Svetu, C‑539/10 P in C‑550/10 P, točka 138).
Ker zadevna oseba nima pravice do zaslišanja pred sprejetjem prvotnega sklepa o zamrznitvi sredstev in gospodarskih virov, je spoštovanje obveznosti obrazložitve še toliko pomembnejše, saj pomeni edino zagotovilo, ki zadevni osebi omogoča, da vsaj po sprejetju takega sklepa učinkovito uveljavlja razpoložljiva pravna sredstva za izpodbijanje zakonitosti navedenega sklepa (zgoraj navedena sodba Svet proti Bamba, točka 51).
Zato morajo biti v obrazložitvi akta Sveta, s katerim je bil sprejet ukrep zamrznitve sredstev in gospodarskih virov, navedeni specifični in konkretni razlogi, zakaj mora po mnenju Sveta na podlagi diskrecijske pravice za zadevno osebo veljati tak ukrep (zgoraj navedena sodba Svet proti Bamba, točka 52).
Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino pravnega akta, vrsto navedenih razlogov in interes, ki ga lahko imajo naslovniki glede pridobitve pojasnila (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Al‑Aqsa proti Svetu, točka 139).
Ne zahteva se, da so v obrazložitvi navedeni vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, saj vprašanja, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ni treba presojati le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen kontekst in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (zgoraj navedena sodba Sodišča Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 63; sodba z dne 22. junija 2004 v zadevi Portugalska proti Komisiji,
C-42/01, ZOdl., str. I-6079
, točka 66, in zgoraj navedena sodba Al‑Aqsa proti Svetu, točka 140).
Natančneje, akt, s katerim se posega v položaj, je dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna in ji omogoča, da razume ukrep, sprejet v zvezi z njo (sodba Sodišča z dne 30. septembra 2003 v zadevi Nemčija proti Komisiji,
C-301/96, Recueil, str. I-9919
, točka 89; zgoraj navedeni sodbi Portugalska proti Komisiji, točki 69 in 70, in Svet proti Bamba, točka 54).
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da prve tri uvodne izjave Sklepa 2011/273 jasno odražajo splošne razloge, iz katerih je Unija sprejela omejevalne ukrepe proti Siriji:
„(1)
Evropska unija je 29. aprila 2011 izrazila globoko zaskrbljenost zaradi razmer v Siriji ter napotitve vojaških in varnostnih sil v številna sirijska mesta.
(2)
Unija je strogo obsodila nasilno zatiranje mirnih protestov, vključno z uporabo streliva, mirnih protestov na različnih koncih Sirije, ki je imelo za posledico smrt več protestnikov, ranjene osebe in samovoljna pridržanja, ter pozvala sirijske varnostne sile, da se vzdržijo zatiranja.
(3)
Glede na resnost razmer bi bilo treba uvesti omejevalne ukrepe proti Siriji in osebam, odgovornim za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji.“
S temi splošnimi okoliščinami, na katere se sklicuje v Sklepu 2011/273, je bila tožeča stranka, poklicni vojak sirske vojske, gotovo seznanjena.
Poleg tega člen 6(1) Sklepa 2011/273 določa, da so v Prilogi navedeni razlogi za uvrstitev zadevnih oseb in subjektov na seznam. Nazadnje člen 5(2) Sklepa 2011/273 določa, da Svet o svojem sklepu, vključno z razlogi za uvrstitev na seznam, obvesti zadevno osebo ali subjekt, bodisi neposredno, če je naslov znan, bodisi z objavo obvestila, s čimer navedeni osebi ali subjektu da možnost, da predloži pripombe.
V obravnavanem primeru je Svet ob prvem vpisu tožeče stranke na seznam oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi, v dvajseti vrstici razpredelnice, priložene k Izvedbenemu sklepu 2011/302, navedel obrazložitev „brat Ramija Makhloufa in uradnik direktorata za obveščevalno službo (General Intelligence Directorate – GID), vpleten v represijo nad civilnim prebivalstvom“.
Čeprav je ta obrazložitev kratka, izpolnjuje zgoraj navedena pravila iz sodne prakse. Tožeči stranki, poklicnemu vojaku s trenutnim činom podpolkovnika sirske vojske, je namreč omogočila razumevanje dejanj, ki so mu bila očitana, in izpodbijanje bodisi resničnosti teh dejanj bodisi njihovo upoštevnost.
Taka obrazložitev namreč lahko tožeči stranki omogoči obrambo, sodišču Unije pa opravljanje nadzora nad zakonitostjo. Tožeči stranki je bilo s to obrazložitvijo omogočeno, da na primer izpodbija, da naj bi opravljala nekatere funkcije in svoje povezave z Ramijem Makhloufom.
Poleg tega je treba poudariti, da je vprašanje obrazložitve, ki je bistvena postopkovna zahteva, ločeno od vprašanja o dokazu zatrjevanega ravnanja, ki se nanaša na vsebinsko zakonitost zadevnega akta in v zvezi s katerim je treba preveriti resničnost dejstev, navedenih v tem aktu, ter pravilnost opredelitve teh dejstev kot elementov, ki utemeljujejo uporabo omejevalnih ukrepov proti zadevni osebi (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 15. decembra 2005 v zadevi Italija proti Komisiji,
C-66/02, ZOdl., str. I-10901
, točka 26; ter zgoraj navedeni sodbi Bank Melli Iran proti Svetu, točka 88; in Svet proti Bamba, točka 60).
V obravnavani zadevi je tako treba nadzor nad spoštovanjem obveznosti obrazložitve, katere namen je preveriti, ali so navedbe, ki jih je podal Svet v izpodbijanih aktih, zadostovale za seznanitev z elementi, na podlagi katerih je Svet sprejel omejevalne ukrepe proti tožeči stranki, razlikovati od preizkusa utemeljenosti obrazložitve, ki poteka, kadar se opravi, tako, da se preveri, ali so elementi, na katere se sklicuje Svet, dokazani in ali so taki, da je z njimi mogoče upravičiti sprejetje teh ukrepov (zgoraj navedena sodba Svet proti Bamba, točka 61).
Glede na zgoraj navedeno je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, zavrniti kot neutemeljen.
Tretji tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji
Tožeča stranka trdi, da je argument v zvezi z njegovo funkcijo uradnika direktorata za obveščevalno službo dejansko napačen, saj naj ne bi bil nikoli v sestavi sirskih varnostnih ali obveščevalnih služb.
Svet trditev tožeče stranke zavrača.
Svet meni, da je direktorat sirske vojske za obveščevalno službo eden od organov sirske države, ki so najbolj vpleteni v represivno politiko, ki se izvaja. Ker so dokumente, ki jih je tožeča stranka predložila, izdali sirski vojaški organi, ki so sicer vpleteni v zatiranje, Sodišče dvomi o njihovi nepristranskosti, zanesljivosti in dokazni vrednosti.
Svet poudarja, da je zbiranje informacij o vojaškem častniku, članu obveščevalnih služb, za funkcije katerega se uporabljata diskretnost in zaupnost, zapleteno, vendar ta okoliščina ne more razveljaviti obrazložitvenih elementov, ki mu jih je uspelo zbrati.
Najprej je treba poudariti, da ima Svet široko diskrecijsko pravico glede elementov, ki jih upošteva pri sprejemanju ukrepov gospodarskih in finančnih sankcij v okviru skupne zunanje in varnostne politike. Ker sodišče Unije presoje Sveta o dokazih, dejstvih in okoliščinah, ki upravičujejo sprejetje takih ukrepov, ne more nadomestiti z lastno presojo, se mora nadzor Splošnega sodišča nad zakonitostjo sklepov o zamrznitvi sredstev omejiti na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil, obrazložitve, pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, obstoja očitnih napak pri presoji dejanskega stanja in zlorabe pooblastil. Ta omejeni nadzor velja zlasti za presojo preudarkov o smotrnosti, na katerih temeljijo taki sklepi (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 12. decembra 2006 v zadevi Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran proti Svetu,
T-228/02, ZOdl., str. II-4665
, točka 159).
Tožeča stranka v bistvu trdi, da je Svet pri presoji storil očitno napako, s tem ko je ugotovil, da opravlja svoje funkcije kot uradnik direktorata za obveščevalno službo. Glede tega je predložila dokument splošnega poveljstva sirskih oboroženih sil, v katerem so opisane različne funkcije, ki naj bi jih opravljala v vojski in v katerem je potrjeno zlasti to, da „do zdaj med svojim delom v vojski ni bil zaposlen na nobenem delovnem mestu, povezanem z varnostjo“.
Navedeni dokument je bil izdan 11. julija 2011, na njem je podpis „generalmajorja“ sirske vojske, direktorja za upravne zadeve častniškega zbora. Vojaška kariera tožeče stranke je v tem dokumentu opisana od 1. decembra 1995. Iz dokumenta je razvidno, da je bila tožeča stranka 16 let v sestavi sirske vojske. Poudariti je treba, da je bila leta 2006 imenovana za
Commander of the Confidentiality
(poveljnika, zadolženega za zaupne zadeve). Leta 2008 je bila povišana v čin podpolkovnika, 30. maja 2011 pa je bila imenovana za
Chief of Staff Battalion
(poveljnika bataljona), v času, ko je sirska vojska zatirala civilno prebivalstvo in mesec po sprejetju Sklepa 2011/273.
Poleg tega na obravnavi po vprašanjih, ki jih je postavilo Splošno sodišče, zastopnik tožeče stranke ni mogel ovreči tega, da je mogoče tožečo stranko kot častnika sirske vojske, česar ne zanika, šteti za povezano z režimom.
Ob upoštevanju teh okoliščin in dejstva, da je zadevni dokument izdala sirska vojska, na katero se izpodbijani sklepi neposredno nanašajo zaradi njene vloge pri zatiranju sirskega civilnega prebivalstva, je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni predložila nobenega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti, da je Svet pri presoji storil očitno napako.
Tretji tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti, lastninske pravice in pravice do spoštovanja zasebnosti
Tožeča stranka trdi, da omejevalni ukrepi, ki so bili proti njej sprejeti, niso sorazmerni glede na cilje Sveta v zvezi z obsojanem nasilnega zatiranja sirskega civilnega prebivalstva. Svet naj razen razlogov, ki se nanašajo na njen poklic in družinske povezave, ne bi navedel nobenega elementa v utemeljitev trditve, da je sodelovala pri zatiranju demonstracij v Siriji. Poleg tega naj proti tožeči stranki ne bi bil uveden pregon.
Tožeča stranka meni, da omejevalni ukrepi zamrznitve sredstev in gospodarskih virov posegajo v lastninsko pravico. Taki ukrepi naj bi prav tako prepovedovali izvršitev dejanj za izpolnitev pogodb, ki so bile sklenjene pred začetkom veljavnosti sklepa o naložitvi teh ukrepov. Ti ukrepi naj bi bili torej nesorazmerni, saj naj tožeča stranka ne bi mogla razpolagati s svojimi sredstvi in izvrševati upravičenj, ki izvirajo iz lastninske pravice.
Tožeča stranka trdi, da omejevalni ukrepi, sprejeti proti njej, tako nesorazmerno vplivajo na njeno zasebno in družinsko življenje, da to upravičuje razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov. Zlasti naj ne bi mogla ohranjati življenjskega standarda svoje družine niti prejemati potrebne nege v eni od držav članic Evropske unije.
Svet trditve tožeče stranke zavrača.
Svet trdi, da so sprejeti omejevalni ukrepi glede na zunanjepolitični cilj Unije v zvezi s Sirijo, v obravnavanem primeru varstvo človekovih pravic v razmerah vojaškega zatiranja miroljubnega protestnega gibanja civilnega prebivalstva, primerni in nujni.
Svet meni, da je ukrep zamrznitve sredstev, kakršen je ta v obravnavanem primeru, varstveni ukrep, ki ga zato ni mogoče enačiti z zaplembo zadevnega premoženja.
Svet poudarja, da lastninska pravica ni absolutna pravica, temveč je lahko njeno izvrševanje v skladu s sodno prakso predmet omejitev, upravičenih s splošnim interesom. Meni, da ni bil le upravičen do naložitve omejitev lastninske pravice tožeče stranke, temveč naj bi bile te omejitve primerni ukrepi glede na zastavljeni cilj.
Glede tega, da naj tožeča stranka ne bi mogla svobodno razpolagati s svojimi sredstvi, Svet opozarja na to, da Sklep 2011/273 določa, da je mogoče odobriti nekatera odstopanja. Pojasnjuje tudi, da se zamrznitev sredstev nanaša le na sredstva tožeče stranke v Uniji.
Glede spoštovanja zasebnosti Svet trdi, da je namen sprejetih omejevalnih ukrepov izvajanje pritiska na osebe, na katere se nanašajo, zaradi varstva človekovih pravic. Zato naj bi bilo torej to, da ti ukrepi vplivajo na življenjski standard tožeče stranke, logično glede na želeni učinek in naj to tako ne bi bila upoštevna trditev.
Nazadnje Svet meni, da izpodbijani sklepi izrecno določajo, da je mogoče odobriti odstopanja, da bi se upoštevale osnovne in temeljne potrebe zadevnih oseb. Zdravstveni razlogi, na katere se tožeča stranka sklicuje, naj bi utegnili spadati v to kategorijo iz nujnih humanitarnih razlogov in tožeča stranka naj bi tako v zvezi s tem podala zahtevo po postopku, navedenem v zadevnih sklepih. Za uporabo teh določb naj bi bili pooblaščeni pristojni organi držav članic.
Lastninska pravica spada med splošna načela prava Unije in je potrjena s členom 17 Listine o temeljnih pravicah. Glede pravice do spoštovanja zasebnosti člen 7 Listine o temeljnih pravicah priznava pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 6. decembra 2012 v združenih zadevah O in S, C‑356/11 in C‑357/11, točka 76).
V skladu z ustaljeno sodno prakso pa se tem temeljim pravicam v pravu Unije ne zagotavlja absolutnega varstva, temveč se presojajo glede na njihovo funkcijo v družbi (glej v tem smislu sodbo Kadi, točka 355). Zato je mogoče izvrševanje teh pravic omejiti, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki jim sledi Unija, in če glede na zastavljeni cilj ne pomenijo nesorazmernega in nedopustnega posega, ki bi ogrožal bistvo tako zagotovljenih pravic (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 30. julija 1996 v zadevi Bosphorus,
C-84/95, Recueil, str. I-3953
, točka 21; sodbo Kadi, točka 355; ter sodbi Bank Melli Iran proti Svetu, točke 89, 113 in 114; in Al‑Aqsa proti Svetu, točka 121).
Poleg tega je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da je načelo sorazmernosti eno od splošnih načel prava Unije in da zahteva, da morajo biti ukrepi, določeni s pravom Unije, primerni za uresničenje legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, ter ne smejo prekoračiti okvirov, ki so nujni za njihovo doseganje (sodbi Sodišča z dne 12. maja 2011 v zadevi Luksemburg proti Parlamentu in Svetu,
C-176/09, ZOdl., str. I-3727
, točka 61; z dne 13. marca 2012 v zadevi Melli Bank proti Svetu, C‑380/09 P, točka 52; in zgoraj navedena sodba Al‑Aqsa proti Svetu, točka 122).
V obravnavanem primeru je zamrznitev sredstev in gospodarskih virov, ki jo nalagajo izpodbijani sklepi, varstveni ukrep, katerega namen ni zadevnim osebam odvzeti njihovo lastnino ali pravico do spoštovanja zasebnosti (glej v tem smislu sodbo Kadi, točka 358). Vendar zadevni omejevalni ukrepi nedvomno povzročajo omejitev uveljavljanja lastninske pravice in vplivajo na zasebnost tožeče stranke (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Al‑Aqsa proti Svetu, točka 120).
Glede primernosti zadevnih ukrepov glede na cilj v splošnem interesu, ki je za mednarodno Skupnost enako pomemben kot zaščita civilnega prebivalstva, se zdi, da zamrznitev sredstev, finančnega premoženja in drugih gospodarskih virov ter prepoved vstopa na ozemlje Unije za osebe, ki so opredeljene kot vpletene v podporo sirskemu režimu, kot take ne morejo biti neprimerne (glej v tem smislu sodbo Kadi, točka 363, ter sodbi Bank Melli Iran proti Svetu, točka 115, in Al‑Aqsa proti Svetu, točka 123).
V zvezi z nujnostjo zadevnih ukrepov je treba ugotoviti, da alternativni in manj zavezujoči ukrepi, kot sta sistem pridobitve predhodnega dovoljenja ali obveznost utemeljitve po uporabi nakazanih sredstev, niso enako učinkoviti za doseganje želenega cilja, in sicer izvajanja pritiska na podpornike sirskega režima, ki preganja civilno prebivalstvo, zlasti zaradi možnosti obida postavljenih omejitev (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Al‑Aqsa proti Svetu, točka 125).
Opozoriti je treba tudi, da člen 4 Sklepa 2011/273 in člen 25, od (3) do (11), Sklepa 2012/739 določata možnosti, prvič, da se dovoli uporaba zamrznjenih sredstev za nujne potrebe ali za kritje določenih obveznosti in, drugič, da se izdajo posebna dovoljenja za odmrznitev denarnih sredstev, drugega finančnega premoženja ali drugih gospodarskih virov (glej po analogiji sodbo Kadi, točka 364, in zgoraj navedeno sodbo Al‑Aqsa proti Svetu, točka 127).
Natančneje člen 4(5) in (6) Sklepa 2011/273 ter členi 7, 9, 14, 15 in 25, (5) in (7)(b), Sklepa 2012/739 se nanašajo na vprašanje izvršitve in plačila pogodb, sklenjenih pred vpisom tožeče stranke na zadevni seznam, in taka plačila pogojno dovoljujejo.
Glede zdravljenja, na katero se tožeča stranka sklicuje v skladu s členoma 3, od (6) do (8), in 4(3)(a) Sklepa 2011/273 ter členoma 24(6) in 25(3)(e) Sklepa 2012/739, lahko pristojni organ države članice dovoli vstop na svoje ozemlje ter uporabo zamrznjenih sredstev za zdravstvene in humanitarne namene.
Nazadnje ni mogoče šteti, da je to, da je bilo ime tožene stranke ohranjeno v prilogi k izpodbijanim sklepom, nesorazmerno zaradi domnevne možnosti neomejenega trajanja ukrepa. Ta ohranitev se namreč redno preverja, da bi se zagotovilo, da se osebe in subjekti, ki ne izpolnjujejo več meril za uvrstitev na zadevni seznam, s tega seznama izbrišejo (glej po analogiji sodbo Kadi, točka 365, in sodbo Al‑Aqsa proti Svetu, točka 129).
Iz tega je razvidno, da omejitev lastninske pravice in omejitev pravice do spoštovanja zasebnosti tožeče stranke, povzročene z izpodbijanimi sklepi, glede na bistveni pomen zaščite civilnega prebivalstva v Siriji in odstopanja, ki jih določajo izpodbijani sklepi, nista nesorazmerni.
Četrti tožbeni razlog je treba torej zavrniti, zaradi česar je treba zavrniti tudi tožbo v celoti.
Stroški
V skladu s členom 87(2), prvi pododstavek, Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Tožeča stranka ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Sveta naloži plačilo njenih stroškov in stroškov Sveta.
Vendar na podlagi prvega pododstavka člena 87(4) Poslovnika institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Zato Komisija nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Eyadu Makhloufu se naloži plačilo njegovih stroškov in stroškov Sveta Evropske unije.

3.
Evropska komisija nosi svoje stroške.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. septembra 2013.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.