CELEX: 62014CJ0383
Procedimiento prejudicial
Protección de los intereses financieros de la Unión
Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95
Artículo 3
Recuperación de una ayuda comunitaria
Sanción administrativa
Medida administrativa
Plazo de prescripción

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE, Euratom) n
o
2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (
DO L 312, p. 1
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (Organismo nacional de productos de la agricultura y del mar) y Sodiaal International SA (en lo sucesivo, «Sodiaal International») sobre una ayuda comunitaria para la fabricación de caseinatos percibida indebidamente por esta última.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El tercer considerando del Reglamento n
o
2988/95 está redactado así:
«Considerando que las modalidades de esta gestión descentralizada y de los sistemas de control son objeto de disposiciones detalladas diferentes según las políticas comunitarias de que se trate; que, no obstante, es importante combatir en todos los ámbitos los perjuicios a los intereses financieros de las Comunidades».
El artículo 1 del Reglamento n
o
2988/95 establece:
«1.   Con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, se adopta una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho comunitario.
2.   Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido.»
El artículo 3 del Reglamento n
o
2988/95 dispone:
«1.   El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. No obstante, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.
Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. Para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa.
La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción.
No obstante, la prescripción se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción sin que la autoridad competente haya pronunciado sanción alguna, menos en aquellos casos en que el procedimiento administrativo se haya suspendido de acuerdo con el apartado 1 del artículo 6.
[...]
3.   Los Estados miembros conservarán la posibilidad de aplicar un plazo más largo que el previsto respectivamente en el apartado 1 y en el apartado 2.»
El artículo 4 de este Reglamento establece:
«1.   Como norma general, toda irregularidad dará lugar a la retirada de la ventaja obtenida indebidamente, lo que supondrá:
—
la obligación de abonar las cantidades debidas o de reembolsar las cantidades indebidamente percibidas,
[...]
2.   La aplicación de las medidas contempladas en el apartado 1 se limitará a la retirada de la ventaja obtenida, incrementada, en su caso, con intereses que podrán determinarse de forma global.
[...]
4.   Las medidas previstas en el presente artículo no serán consideradas como sanciones.»
El artículo 5, apartado1, del Reglamento n
o
2988/95 está redactado así:
«1.   Las irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia podrán dar lugar a las sanciones administrativas siguientes:
a)
el pago de una multa administrativa;
b)
el pago de una cantidad superior a las sumas indebidamente percibidas o eludidas, incrementada, en su caso, con intereses. [...]
c)
la privación total o parcial de una ventaja concedida por la normativa comunitaria [...]
d)
la exclusión o la retirada del beneficio de la ventaja durante un período posterior al de la irregularidad;
e)
la retirada temporal de una autorización o de un reconocimiento necesarios para participar en un régimen de ayuda comunitaria;
f)
la pérdida de una garantía o de una fianza depositada a fin de respetar las condiciones de una normativa o reconstituir el importe de una garantía liberada indebidamente;
g)
otras sanciones de carácter exclusivamente económico, de naturaleza y alcance equivalentes, previstas en las normativas sectoriales adoptadas por el Consejo [...]»
Derecho francés
El artículo 2262 del Código Civil establece:
«Todas las acciones, tanto reales como personales, prescribirán a los 30 años.»
Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
Sodiaal Industrie SA recibió en 1998 la ayuda comunitaria establecida por el Reglamento (CEE) n
o
2921/90 de la Comisión, de 10 de octubre de 1990, referente a la concesión de ayudas para la leche desnatada con vistas a la fabricación de caseína y de caseinatos (
DO L 279, p. 22
).
En 2001, los agentes de la Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) (Agencia central de los organismos de intervención en el sector agrario) efectuaron una inspección en dicha empresa. La inspección reveló que la cantidad de caseinatos fabricada por Sodiaal Industrie SA en el verano de 1998 era inferior a la cantidad por la que se le había concedido la ayuda.
Mediante decisión de 11 de julio de 2007, la Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions (Oficina nacional interprofesional de la ganadería y de sus productos) exigió a Sodiaal Industrie la devolución de una cantidad de 288051,14 euros, equivalente al importe de la ayuda percibida indebidamente.
El 30 de junio de 2008, Sodiaal Industrie SA fue absorbida por Sodiaal International.
Mediante sentencia de 11 de febrero de 2010, el tribunal administratif de Paris estimó la pretensión de Sodiaal International, sucesora de Sodiaal Industrie SA, de que se anulara dicha decisión.
Mediante sentencia de 29 de mayo de 2012, la cour administrative d’appel de Paris desestimó la apelación formulada contra la primera sentencia por FranceAgriMer, sucesora de la Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions.
FranceAgriMer ha interpuesto recurso de casación contra esta última sentencia ante el Conseil d’État.
En apoyo de su recurso de casación, FranceAgriMer ha sostenido, en particular, que el plazo de prescripción fijado en el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 no es aplicable a la decisión controvertida, puesto que esta última se refería a la aplicación, no de una sanción administrativa, sino de una medida administrativa.
En efecto, a su juicio, las disposiciones del artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 únicamente se aplican en el supuesto de que la autoridad competente no haya impuesto ninguna sanción administrativa, en el sentido del artículo 5 de este Reglamento, en el momento en que expire un plazo igual al doble del plazo de prescripción. En el supuesto de que en ese plazo no se haya adoptado medidas administrativas, en el sentido del artículo 4 de dicho Reglamento, tales disposiciones no se aplican. Así pues, según FranceAgriMer, hubiera debido aplicarse el plazo de prescripción de 30 años establecido en el artículo 2262 del Código Civil, aunque con las reducciones establecidas por vía jurisprudencial.
En estas circunstancias, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Las disposiciones del artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95, con arreglo al cual la prescripción se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción sin que la autoridad competente haya pronunciado sanción alguna, menos en aquellos casos en que el procedimiento administrativo se haya suspendido de acuerdo con el artículo 6, apartado 1, son aplicables exclusivamente en el supuesto de que la autoridad competente no haya pronunciado sanción alguna, en el sentido del artículo 5 del Reglamento, en el momento en que expire un plazo igual al doble del plazo de prescripción, o se aplican igualmente en el supuesto de que dentro de ese plazo no se haya adoptado ninguna medida administrativa, en el sentido del artículo 4 del Reglamento?»
Sobre la cuestión prejudicial
En la cuestión prejudicial que ha planteado, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que la prescripción que en él se establece es aplicable, no sólo a las actuaciones dirigidas a la persecución de irregularidades que den lugar a la imposición de sanciones administrativas, en el sentido del artículo 5 de este Reglamento, sino también a las actuaciones que den lugar a la adopción de medidas administrativas, en el sentido del artículo 4 de dicho Reglamento.
Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión procede tener en cuenta, no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véanse las sentencias Yaesu Europe, C‑433/08,
EU:C:2009:750
, apartado 13; ebookers.com Deutschland, C‑112/11,
EU:C:2012:487
, apartado 12; Brain Products, C‑219/11,
EU:C:2012:742
, apartado 13, y Utopia, C‑40/14,
EU:C:2014:2389
, apartado 27).
En primer lugar, es preciso recordar, pues, que el artículo 1, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 hace referencia a la adopción de «una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho [de la Unión]», con el objetivo, según el tercer considerando de ese Reglamento, de «combatir en todos los ámbitos los perjuicios a los intereses financieros [de la Unión]».
Además, el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n
o
2988/95 establece un plazo de prescripción de las actuaciones que comienza a correr a partir de la realización de la irregularidad, concepto este último que abarca, según el artículo 1, apartado 2, del mismo Reglamento, «toda infracción de una disposición del Derecho [de la Unión] correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría como efecto perjudicar al presupuesto general [de la Unión]».
A este respecto, es preciso hacer constar que el texto del párrafo cuarto del mencionado artículo 3, apartado 1, hace referencia al pronunciamiento de una «sanción», lo que puede indicar que dicho párrafo sólo es aplicable a las actuaciones dirigidas a la persecución de irregularidades que den lugar a la imposición de sanciones administrativas, en el sentido del artículo 5 de este Reglamento.
Sin embargo, este análisis textual no constituye aun la conclusión. En efecto, en segundo lugar, se impone llevar a cabo un análisis de la sistemática del artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento.
Así pues, procede comenzar por hacer constar que este enfoque sistemático del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 lleva a concluir que los párrafos que lo componen constituyen un conjunto, cuyas disposiciones no pueden considerarse por separado. En efecto, el párrafo cuarto de esta disposición establece un plazo de prescripción que funciona como un tope al plazo de prescripción de cuatro años fijado en el párrafo primero de dicha disposición, que comienza a correr a partir de la realización de la irregularidad. Atribuir ámbitos de aplicación diferentes a estos párrafos sería contrario a la estructura general del sistema de prescripción que dicho artículo establece. Además, ese enfoque sería contrario al objetivo del Reglamento n
o
2988/95 consistente en proporcionar un armazón coherente a este sistema.
Así pues, la interpretación sistemática y teleológica del artículo 3, apartado 1, de este Reglamento exige considerar aplicable a las medidas administrativas el plazo límite establecido en el párrafo cuarto de dicho artículo 3, apartado 1.
A continuación, es preciso señalar que este enfoque concuerda con una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, confirmada por su sentencia Pfeifer & Langen (C‑52/14,
EU:C:2015:381
). Según esta jurisprudencia, no procede establecer distinciones entre una sanción administrativa y una medida administrativa al aplicar el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado claramente en el sentido de que esta disposición es aplicable tanto a las irregularidades que den lugar a la imposición de una sanción administrativa, en el sentido del artículo 5 del citado Reglamento, como a las que sean objeto de una medida administrativa, en el sentido del artículo 4 del mismo Reglamento, medida que tiene por objeto la retirada de la ventaja indebidamente obtenida, sin presentar, no obstante, el carácter de sanción (véanse, en este sentido, las sentencias Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, apartados 33 y 34; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb y otros, C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, apartado 22; Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, apartado 45, y Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, apartado 23).
En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha puesto de relieve que las irregularidades que den lugar a la adopción de medidas administrativas en el sentido del artículo 4 del Reglamento n
o
2988/95, como las examinadas en el litigio principal, deben considerarse prescritas en un plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que se hubieran cometido, teniendo en cuenta los actos de interrupción de la prescripción contemplados en el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, de dicho Reglamento y respetando el límite máximo establecido en el párrafo cuarto de dicho artículo 3, apartado 1 (sentencia Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, apartado 64).
Del mismo modo, se desprende claramente de la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia que el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que esta disposición se refiere a la posibilidad de imponer tanto una sanción como una medida administrativa (sentencia Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, apartados 40, 43 y 47).
Por último, es preciso recordar los objetivos que persigue el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95. A este respecto, resulta obligado hacer constar que el plazo mencionado en esta disposición pretende garantizar la seguridad jurídica de los agentes económicos (véanse, en este sentido, las sentencias Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, apartado 40, y SGS Belgium y otros, C‑367/09,
EU:C:2010:648
, apartado 68). En efecto, éstos deben estar en condiciones de determinar cuáles de sus operaciones han adquirido carácter definitivo y cuáles pueden aun ser objeto de alguna actuación en su contra (sentencia Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, apartados 24 y 64).
Habida cuenta de los razonamiento antes expuestos, la jurisprudencia citada en el apartado anterior de la presente sentencia no puede interpretarse ni en el sentido de que se limita a interpretar el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n
o
2988/95 ni en el sentido de que el párrafo cuarto de dicho artículo 3, apartado 1, hace referencia única y exclusivamente a las sanciones administrativas contempladas en el artículo 5 de este Reglamento.
En aras de la exhaustividad, procede recalcar que esta interpretación no afecta al artículo 3, apartado 3, del Reglamento n
o
2988/95, según el cual los Estados miembros conservan la posibilidad de aplicar un plazo más largo que el previsto respectivamente en el apartado 1 y en el apartado 2 de dicho artículo 3 (véanse, en este sentido, las sentencias Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, apartado 54, y Ze Fu Fleischhandel y Vion Trading, C‑201/10 y C‑202/10,
EU:C:2011:282
, apartado 25).
Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que la prescripción que en él se establece es aplicable, no sólo a las actuaciones dirigidas a la persecución de irregularidades que den lugar a la imposición de sanciones administrativas, en el sentido del artículo 5 de este Reglamento, sino también a las actuaciones que den lugar a la adopción de medidas administrativas, en el sentido del artículo 4 de dicho Reglamento.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos soportados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:

El artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento (CE, Euratom) n
o
2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, debe interpretarse en el sentido de que la prescripción que en él se establece es aplicable, no sólo a las actuaciones dirigidas a la persecución de irregularidades que den lugar a la imposición de sanciones administrativas, en el sentido del artículo 5 de este Reglamento, sino también a las actuaciones que den lugar a la adopción de medidas administrativas, en el sentido del artículo 4 de dicho Reglamento.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.