CELEX: 62011TJ0383
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa
Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii
Zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych
Ograniczenia wjazdu i przejazdu przez terytorium Unii
Prawo do obrony
Obowiązek uzasadnienia
Oczywisty błąd w ocenie
Prawa podstawowe

Okoliczności powstania sporu
Skarżący, Eyad Makhlouf, jest oficerem obywatelstwa syryjskiego w stopniu podpułkownika.
Rada Unii Europejskiej, ostro potępiając brutalne represje pokojowych protestów w różnych miejscach w całej Syrii i wzywając syryjskie siły bezpieczeństwa do okazania powściągliwości i zaprzestania represji, w dniu 9 maja 2011 r. przyjęła decyzję 2011/273/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Syrii (
Dz.U. L 121, s. 11
). Zważywszy na powagę sytuacji, Rada wprowadziła: embargo na broń, zakaz eksportu sprzętu, który mógłby posłużyć do celów wewnętrznych represji, ograniczenia dotyczące wjazdu na terytorium Unii Europejskiej oraz zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych niektórych osób i podmiotów odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii.
Nazwiska osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii oraz nazwiska osób fizycznych i nazwy osób prawnych i podmiotów, które są z nimi powiązane, zostały wymienione w załączniku do decyzji 2011/273. Na podstawie art. 5 tej decyzji Rada, stanowiąc na wniosek państwa członkowskiego lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, może zmienić rzeczony załącznik. Nazwisko skarżącego nie znajduje się w tym załączniku.
Decyzją wykonawczą 2011/302/WPZiB z dnia 23 maja 2011 r. dotyczącą wykonania decyzji 2011/273 (
Dz.U. L 136, s. 91
) Rada zmieniła decyzję 2011/273 w szczególności w celu zastosowania omawianych środków ograniczających do innych osób i podmiotów. Ich nazwiska i nazwy dodano do wykazu znajdującego się w załączniku, który zastąpił załącznik do poprzedniej decyzji. Nazwisko skarżącego zostało zamieszczone w tym wykazie, który zawiera różne dodatkowe dane, w tym dotyczące daty włączenia skarżącego do omawianego wykazu, w tym wypadku „23.05.2011”, jego daty urodzenia, numeru paszportu oraz powodów wpisania na listę: „brat Ramiego Makhloufa i funkcjonariusz wywiadu ogólnego; udział w represjach wobec ludności cywilnej”.
W dniu 24 maja 2011 r. Rada zadecydowała o publikacji ogłoszenia skierowanego do osób, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2011/273 i w rozporządzeniu Rady (UE) nr 442/2011 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (
Dz.U. C 153, s. 8
).
Decyzją 2011/522/WPZiB z dnia 2 września 2011 r. zmieniającą decyzję 2011/273 (
Dz.U. L 228, s. 16
) Rada postanowiła, że zakres zastosowania tej decyzji, w tym załącznika do niej, powinien obejmować również „osob[y] czerpiąc[e] korzyści z reżimu lub wspierając[e] go oraz osob[y] z nimi powiązan[e], wymienion[e] w załączniku”.
Decyzją Rady 2011/782/WPZiB z dnia 1 grudnia 2011 r. w sprawie środków ograniczających wobec Syrii i uchylenia decyzji 2011/273 (
Dz.U. L 319, s. 56
) Rada uznała, zważywszy na powagę sytuacji w Syrii, że konieczne jest nałożenie dodatkowych środków ograniczających. Dla jasności środki nałożone na mocy decyzji 2011/273 oraz dodatkowe środki zostały zawarte w jednym akcie prawnym. Nazwisko skarżącego figuruje w dwudziestej linii tabeli znajdującej się w załączniku I do decyzji 2011/782 razem z tymi samymi danymi i powodami umieszczenia go na liście co w załączniku do decyzji 2011/273.
Decyzją Rady 2012/739/WPZiB z dnia 29 listopada 2012 r. dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii i uchylającą decyzję 2011/782 (
Dz.U. L 330, s. 21
) omawiane środki ograniczające zostały zawarte w jednym akcie prawnym. Nazwisko skarżącego figuruje w dziewiętnastej linii tabeli znajdującej się w załączniku I do decyzji 2012/739 razem z tymi samymi danymi i przyczynami umieszczenia go w wykazie co w załączniku do decyzji 2011/273.
W dniu 30 listopada 2012 r. Rada zadecydowała o publikacji ogłoszenia skierowanego do osób, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2012/739 i w rozporządzeniu Rady (UE) nr 36/2012 wykonywanym rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 1117/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (
Dz.U. C 370, s. 6
).
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 lipca 2011 r. skarżący wniósł niniejszą skargę, mającą na celu stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej 2011/302.
Postanowieniem prezesa szóstej izby Sądu z dnia 24 stycznia 2012 r. uwzględniony został wniosek Komisji Europejskiej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady, złożony w sekretariacie Sądu w dniu 28 października 2011 r.
W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 5 stycznia 2012 r. skarżący dostosował swoje żądania, domagając się również stwierdzenia nieważności decyzji 2011/782. W duplice złożonej w sekretariacie Sądu w dniu 3 kwietnia 2012 r. Rada potwierdziła przyjęcie do wiadomości wniosku skarżącego.
W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 31 stycznia 2013 r. skarżący dostosował swoje żądania, domagając się również stwierdzenia nieważności decyzji 2012/739, przyznając, że skarga o stwierdzenie nieważności decyzji 2011/782 stała się bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na pismo dostosowujące żądania złożone w sekretariacie Sądu w dniu 5 lutego 2013 r. Rada potwierdziła przyjęcie do wiadomości wniosku skarżącego.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (szósta izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.
Na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. wysłuchano wystąpień skarżącego i Rady oraz ich odpowiedzi na ustne pytania Sądu. Komisja natomiast nie była obecna na rozprawie.
Skarżący wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej 2011/302 i decyzji 2012/739;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
Rada wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Komisja popiera żądania Rady.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności wniosków o dostosowanie żądań skarżącego
Jak wynika z pkt 4–9 niniejszego wyroku, po złożeniu skargi decyzja 2011/273, zmieniona w szczególności decyzją wykonawczą 2011/302, została uchylona i zastąpiona decyzją 2011/782, która z kolei została uchylona i zastąpiona decyzją 2012/739. Skarżący złożył wniosek o umożliwienie mu dostosowania żądań w taki sposób, żeby obejmowały również te dwie ostatnie decyzje, odstąpiwszy w konsekwencji od zaskarżenia decyzji 2011/782. Rada nie sprzeciwiła się dostosowaniu żądań skarżącego.
Należy przypomnieć, że w przypadku gdy dana decyzja lub dane rozporządzenie dotyczące jednostki bezpośrednio i indywidualnie zostają w toku postępowania zastąpione przez inny akt mający ten sam przedmiot, należy to uznać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącemu dostosowanie przedstawionych żądań i zarzutów. Zobowiązanie skarżącego do wniesienia nowej skargi byłoby w istocie sprzeczne z zasadami prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz ekonomii procesowej. Ponadto niesłuszne byłoby umożliwienie danej instytucji dokonania zmiany w zaskarżonym akcie lub zastąpienie go innym w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na ten akt, wniesionej do sądu Unii Europejskiej, oraz powoływania się w toku postępowania na tę zmianę lub akt zastępujący w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów wobec tego późniejszego aktu lub przedstawienia uzupełniających żądań i zarzutów wobec niego (zob. wyrok Sądu z dnia 23 października 2008 r. w sprawie
T-256/07 People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-3019
, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
A zatem należy uznać dopuszczalność żądań skierowanych przeciwko decyzji 2012/739, które zostały złożone w sekretariacie Sądu w dniu 31 stycznia 2013 r., to znaczy z pewnością przed upływem terminu do wniesienia skargi.
Co do istoty
Na poparcie swojej skargi skarżący podnosi zasadniczo cztery zarzuty, dotyczące: pierwszy – naruszenia prawa do obrony oraz prawa do rzetelnego procesu i zasady skutecznej obrony sądowej, drugi – naruszenia obowiązku uzasadnienia, trzeci – oczywistego błędu w ocenie, i czwarty – naruszenia zasady proporcjonalności, prawa własności i prawa do poszanowania życia prywatnego.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony oraz prawa do rzetelnego procesu i do skutecznej obrony sądowej
Skarżący podnosi, że nałożono na niego sankcje, uprzednio go nie wysłuchawszy, nie dając mu szansy obrony ani nie zaznajomiwszy go z okolicznościami, na podstawie których wprowadzono omawiane środki, podczas gdy Rada uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi przekazania mu swojej decyzji, w tym przyczyn wpisania go do danych wykazów bądź bezpośrednio – bowiem jego adres nie mógł pozostawać nieznany – bądź poprzez publikację ogłoszenia dającego mu rzeczywistą możliwość przedstawienia uwag.
Według skarżącego w ramach decyzji wprowadzających środki ograniczające wobec osób fizycznych dany organ Unii ma obowiązek poinformować o przyczynach nałożenia tych środków na osobę lub podmiot, których one dotyczą, na tyle, na ile to możliwe, bądź w chwili podjęcia decyzji o umieszczeniu rzeczonych osób w wykazie, bądź przynajmniej możliwie najszybciej po podjęciu tej decyzji, w celu umożliwienia jej adresatom skorzystania z prawa do obrony przed upływem terminu.
Skarżący stwierdza, że jeżeliby stwierdzono, iż szczegółowe przedstawienie postawionych mu zarzutów mogłoby stać w sprzeczności z nadrzędnymi względami leżącymi w ogólnym interesie z zakresu bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich lub prowadzenia ich stosunków międzynarodowych, to szczegółowe i konkretne uzasadnienie decyzji powinno zostać sformalizowane i podane do wiadomości skarżącego w jakikolwiek sposób uznany za słuszny. Żadna z okoliczności niniejszej sprawy nie pozwala jednak na uznanie, że takie przedstawienie zarzutów stałoby w sprzeczności z takimi nadrzędnymi względami.
Co więcej, z powodu braku w zaskarżonych decyzjach jakichkolwiek wskazówek dotyczących szczegółowych i konkretnych powodów, które by je uzasadniały, skarżący nie jest już dłużej w stanie skutecznie bronić się przed Sądem.
Rada nie zgadza się z argumentacją skarżącego.
Rada podnosi, że ze względu na zabezpieczający charakter i cel decyzji o zamrożeniu aktywów ich podjęcie nie może być poprzedzone uprzednim wysłuchaniem zainteresowanych bez ryzyka zagrożenia dla skuteczności rzeczonych decyzji, a zatem i celu zamierzonego przez Unię.
Rada przypomina, że decyzja wykonawcza 2011/302 została opublikowana w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
. Jak twierdzi Rada, dotyczy to również ogłoszenia skierowanego do osób, do których mają zastosowanie dane środki ograniczające, które zostałoby opublikowane, wbrew temu, co twierdzi skarżący, w Dzienniku Urzędowym (
Dz.U. 2011, C 153, s. 8
). Rada dodaje, że nie była w stanie dokonać indywidualnego doręczenia zaskarżonych decyzji skarżącemu, nie posiadając jego osobistych danych adresowych.
Jeśli chodzi o dostępne dla skarżącego drogi dochodzenia roszczeń, Rada utrzymuje, że skarżący nie złożył wniosku o dokonanie przeglądu środka, który go dotyczył, ani nie zażądał, aby poinformowano go o wszystkich okolicznościach uzasadniających podjętą wobec niego decyzję.
Należy przypomnieć, że prawo podstawowe do przestrzegania praw do obrony w toku postępowania poprzedzającego wydanie środka ograniczającego jest wyraźnie przewidziane w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (
Dz.U. 2010, C 83, s. 389
), której art. 6 ust. 1 TUE przyznaje taką samą moc prawną, jaką mają traktaty (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie
C-27/09 P Francja przeciwko People’s Mojahedin Organization of Iran, Zb.Orz. s. I-13427
, pkt 66).
Należy także przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., potwierdzoną również w art. 47 Karty praw podstawowych (wyroki Trybunału: z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie
C-432/05 Unibet, Zb.Orz. s. I-2271
, pkt 37; z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych
C-402/05 P i C-415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I-6351
, pkt 335, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Kadi”).
Ponadto w świetle utrwalonego orzecznictwa należy stwierdzić w niniejszej sprawie, że skuteczność kontroli sądowej, która powinna się opierać w szczególności na zgodności z prawem powodów uzasadniających umieszczenie nazwiska danej osoby lub nazwy podmiotu w wykazie stanowiącym załącznik do spornego rozporządzenia, co pociąga za sobą nałożenie na tych adresatów zespołu środków ograniczających, oznacza, że dany organ Unii jest zobowiązany do poinformowania o tych powodach zainteresowaną osobę lub zainteresowany podmiot w miarę możliwości bądź w chwili podejmowania decyzji o tym umieszczeniu, bądź przynajmniej najszybciej jak to możliwe po podjęciu tej decyzji, w celu umożliwienia tym adresatom skorzystania w terminie z prawa do wniesienia skargi (zob. ww. wyrok w sprawie Kadi, pkt 336 i przytoczone tam orzecznictwo).
Przestrzeganie obowiązku informowania o tych przyczynach jest bowiem konieczne zarówno w celu umożliwienia adresatom środków ograniczających obrony ich praw w najlepszych możliwych warunkach i podjęcia decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do sądu Unii (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 15 października 1987 r. w sprawie
222/86 Heylens i in., Rec. s. 4097
, pkt 15), jak i w celu pełnego umożliwienia sądowi dokonania kontroli zgodności z prawem danego aktu unijnego, do czego jest on zobowiązany na podstawie traktatu (ww. wyrok w sprawie Kadi, pkt 337).
Artykuł 5 decyzji 2011/273 przewiduje, że Rada powiadamia daną osobę o swojej decyzji, w tym o uzasadnieniu umieszczenia w wykazie, bezpośrednio – gdy adres tej osoby jest znany – albo w drodze opublikowania ogłoszenia, umożliwiając takiej osobie zgłoszenie uwag. Co więcej, przepis ten stanowi, że w przypadku przedstawienia uwag lub istotnych nowych dowodów Rada weryfikuje swoją decyzję i informuje o tym daną osobę fizyczną lub prawną, dany podmiot lub organ. Wreszcie wykaz w załączniku do rzeczonej decyzji jest poddawany regularnemu przeglądowi co najmniej raz na 12 miesięcy. Taki przepis jest zasadniczo zgodny z wymogami stawianymi przez orzecznictwo.
W niniejszej sprawie w następstwie przyjęcia decyzji wykonawczej 2011/302 z dniem 24 maja 2011 r. opublikowano ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym, dając w ten sposób skarżącemu możliwość przedłożenia uwag Radzie.
Fakt, że przekazanie tych informacji nastąpiło po pierwotnym włączeniu skarżącego do wykazu osób objętych danymi środkami ograniczającymi, nie powinien zostać sam w sobie uznany za naruszenie prawa do obrony.
Zgodnie bowiem z orzecznictwem dotyczącym prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, jeśli chodzi o środki ograniczające, nie można wymagać od organów Unii, by informowały o tych przyczynach przed pierwotnym umieszczeniem osoby lub podmiotu w wykazie wprowadzającym środki ograniczające (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kadi, pkt 338).
W istocie takie wcześniejsze poinformowanie mogłoby zagrozić skuteczności środków w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych, które zostały wprowadzone tymi decyzjami (zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Kadi, pkt 339).
By cele rozporządzenia zostały zrealizowane, środki takie powinny ze swej istoty stanowić zaskoczenie i – jak już wskazał Trybunał – być stosowane ze skutkiem natychmiastowym (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 11 października 2007 r. w sprawie
C-117/06 Möllendorf i Möllendorf-Niehuus, Zb.Orz. s. I-8361
, pkt 63; ww. wyrok w sprawie Kadi, pkt 340).
Także z powodów związanych zarówno z celem decyzji wykonawczej 2011/302, na podstawie której nazwisko skarżącego zamieszczono w wykazie w załączniku do decyzji 2011/273, jak i ze skutecznością przewidzianych w niej środków organy Unii nie miały obowiązku wysłuchania skarżącego przed pierwotnym umieszczeniem go w wykazie z załącznika (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kadi, pkt 341).
Jednakże przy przyjmowaniu decyzji 2012/739, będącej kolejną decyzją, na podstawie której nazwisko skarżącego pozostawia się w wykazie zawierającym nazwiska osób, wobec których zastosowano środki ograniczające, nie można skutecznie powołać się na efekt zaskoczenia wywołany przez rzeczone środki (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Francja przeciwko People’s Mojahedin Organization of Iran, pkt 62).
Jednak w sprawie leżącej u podstaw ww. wyroku w sprawie Francja przeciwko People’s Mojahedin Organization of Iran Trybunał orzekł, że prawa do bycia uprzednio wysłuchanym należało przestrzegać z tego względu, iż Rada zgromadziła nowe dowody dotyczące organizacji, którą pozostawiono w omawianym wykazie.
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że Rada nie zgromadziła żadnych nowych dowodów, to jest takich, o których nie poinformowano już skarżącego w następstwie pierwotnego włączenia go do wykazu, podczas gdy w omawianym wykazie pozostawiono jego nazwisko.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 decyzji 2011/273, „[w] przypadku gdy zostaną zgłoszone uwagi lub przedstawione istotne nowe dowody, Rada dokonuje przeglądu swojej decyzji i odpowiednio informuje daną osobę lub podmiot”. Skarżący może więc w każdej chwili z własnej inicjatywy zostać wysłuchany przez Radę, nawet jeśli nie zostanie do niego wystosowane uprzednio wyraźne nowe zaproszenie przy podejmowaniu każdej kolejnej decyzji w braku zgromadzonych przeciwko niemu nowych dowodów.
Ponadto Rada zadecydowała o publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym w dniu 30 listopada 2012 r., to jest następnego dnia po publikacji decyzji 2012/739. W konsekwencji, ponieważ w takich okolicznościach skarżący mógł w okresie kilku miesięcy zakwestionować dowody uzasadniające jego włączenie do wykazu osób objętych środkami ograniczającymi i pozostawienie go w nim, nie można stwierdzić naruszenia jego prawa do bycia wysłuchanym.
Jeśli chodzi o argument skarżącego dotyczący braku indywidualnego doręczenia decyzji, należy zauważyć, że art. 27 ust. 2 decyzji 2012/739 zobowiązuje do bezpośredniego i indywidualnego poinformowania o decyzji, gdy adres osoby objętej środkami ograniczającymi jest znany.
Zgodnie z orzecznictwem, jeżeli indywidualne przekazanie tego typu decyzji jest zasadniczo konieczne, to opublikowanie jej jedynie w Dzienniku Urzędowym nie jest wystarczające, jednakże za każdym razem to do sądu należy zbadanie, czy fakt, że Rada nie podała uzasadnienia spornej decyzji indywidualnie do wiadomości skarżącego, nie skutkował pozbawieniem skarżącego możliwości zapoznania się w odpowiednim terminie z uzasadnieniem spornej decyzji oraz dokonania oceny zasadności środka w postaci przyjętego wobec niego zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie
C-548/09 P Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-11381
, pkt 52–56).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że w dniu 30 listopada 2012 r. Rada z pewnością znajdowała się w posiadaniu adresu skarżącego, jak również adresu jego pełnomocników, gdyż zostały one podane w skardze wszczynającej niniejsze postępowanie.
W konsekwencji Rada powinna była zadecydować o indywidualnym doręczeniu uzasadnienia pozostawienia nazwiska skarżącego w omawianym wykazie w celu umożliwienia skarżącemu skutecznej i jak najszybszej obrony. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżący był w stanie skutecznie się bronić przeciwko zaskarżonym aktom w następstwie ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym, gdyż w terminie złożył on skargę do Sądu.
Wreszcie, jeśli chodzi o brak w zaskarżonych decyzjach wyraźnej wzmianki o możliwości „skutecznego wniesienia skargi”, to należy przypomnieć, że możliwe jest wniesienie skargi na warunkach przewidzianych w art. 275 akapit drugi TFUE i w art. 263 akapity czwarty i szósty TFUE, tak jak wynika to z niniejszej skargi o stwierdzenie nieważności. Co więcej, w niniejszej sprawie ogłoszenia opublikowane przez Radę wyraźnie przewidywały możliwość złożenia wniosku o przegląd przez Radę i wniesienia do Sądu skargi o stwierdzenie nieważności. Należy zatem oddalić ten argument.
Zarzut pierwszy należy zatem oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
Skarżący podnosi, że uzasadnienie aktu Rady nakładającego środki ograniczające powinno dotyczyć nie tylko przesłanek prawnych stosowania tego aktu, ale również szczególnych i konkretnych powodów, na podstawie których Rada uznała w ramach uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie oceny, że osoba zainteresowana powinna zostać objęta takimi środkami.
Tymczasem w opinii skarżącego uzasadnienie przedstawione przez Radę w odniesieniu do umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie w załącznikach do zaskarżonych decyzji ograniczało się do nieprecyzyjnych i ogólnikowych argumentów i pominęło szczególne i konkretne powody, na podstawie których Rada uznała w ramach swoich uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie oceny, że skarżący powinien być objęty omawianymi środkami ograniczającymi.
Według skarżącego wykonywany przez niego zawód oraz jego więzi rodzinne nie powinny stanowić wystarczającej podstawy decyzji Rady. Zresztą jeśli chodzi o więzi rodzinne, to do Rady należało ustalenie, czy miał miejsce udział skarżącego w czynach zarzucanych jego ojcu.
Rada nie zgadza się z argumentacją skarżącego.
Rada uznała, że skarżący, będąc funkcjonariuszem wywiadu ogólnego, miał pełną świadomość ogólnego i szczegółowego kontekstu, w jakim przyjęto środki, którymi został on objęty w niniejszej sprawie, ze względu na okoliczność, że armia syryjska brała udział w represjach wobec manifestujących.
Rada podkreśla, że jako przyczynę umieszczenia nazwiska skarżącego w omawianym wykazie wyraźnie wymieniła jego przynależność do syryjskiego wywiadu ogólnego oraz więzi rodzinne, umożliwiając skarżącemu zrozumienie powodu, dla którego przyjęto wobec niego środki ograniczające, i przygotowanie linii obrony.
Zresztą fakt, że skarżący jest również bratem Ramiego Makhloufa, który z kolei jest kuzynem prezydenta Bashara Al Assada, stanowił dodatkowy powód umieszczenia go w omawianym wykazie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, ściśle związany z zasadą poszanowania prawa do obrony, ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu (wyroki Trybunału: z dnia 2 października 2003 r. w sprawie
C-199/99 P Corus UK przeciwko Komisji, Rec. s. I-11177
, pkt 145; z dnia 29 września 2011 r. w sprawie
C-521/09 P Elf Aquitaine przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-8947
, pkt 148; z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie C‑417/11 P Rada przeciwko Bambie, pkt 49).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i powinno wskazywać w sposób jasny i jednoznaczny sposób rozumowania instytucji, która ten akt wydała, by umożliwić zainteresowanym zapoznanie się z powodami przyjęcia danego środka, a właściwemu sądowi przeprowadzenie kontroli (zob. wyroki Trybunału: z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie
C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I-1719
, pkt 63; z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie
C-413/06 P Bertelsmann i Sony Corporation of America przeciwko Impali, Zb.Orz. s. I-4951
, pkt 166; z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawach połączonych C‑539/10 P i C‑550/10 P Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 138).
W związku z tym, że zainteresowanemu nie przysługuje prawo do przesłuchania przed wydaniem początkowej decyzji o zamrożeniu funduszy i zasobów gospodarczych, przestrzeganie obowiązku uzasadnienia ma tym większe znaczenie, że stanowi ono jedyną gwarancję umożliwiającą zainteresowanemu skuteczne skorzystanie z będących w jego dyspozycji środków zaskarżenia w celu zakwestionowania legalności wspomnianej decyzji, chociażby po jej wydaniu (ww. wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 51).
W rezultacie uzasadnienie aktu Rady o zastosowaniu środka ograniczającego w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych musi wskazywać szczególne i konkretne przyczyny, dla których Rada uznała w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie oceny, że osoba zainteresowana powinna zostać objęta takim środkiem (ww. wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 52).
Jednakże wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogli mieć adresaci aktu (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 139).
Nie ma bowiem wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (ww. wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 63; wyrok Trybunału z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie
C-42/01 Portugalia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-6079
, pkt 66; ww. wyrok w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 140).
W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalając mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka (wyrok Trybunału z dnia 30 września 2003 r. w sprawie
C-301/96 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I-9919
, pkt 89; ww. wyroki: w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 69, 70; w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 54).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że trzy pierwsze motywy decyzji 2011/273 jasno przedstawiają ogólne przyczyny zastosowania przez Unię środków ograniczających wobec Syrii:
„(1)
Dnia 29 kwietnia 2011 r. Unia Europejska wyraziła poważne zaniepokojenie bieżącą sytuacją w Syrii oraz rozmieszczeniem sił wojskowych i sił bezpieczeństwa w kilku syryjskich miastach.
(2)
Unia Europejska zdecydowanie potępiła brutalne represje – w tym przy użyciu ostrej amunicji – wobec pokojowych protestów zorganizowanych w różnych miejscowościach Syrii, w wyniku których kilku demonstrantów poniosło śmierć, a pewna liczba osób odniosła rany lub została brutalnie zatrzymana; Unia wezwała syryjskie siły bezpieczeństwa do okazania powściągliwości i zaprzestania represji.
(3)
W związku z powagą sytuacji należy zastosować środki ograniczające wobec Syrii i wobec osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w tym kraju”.
Ten ogólny kontekst, do którego odnosi się decyzja 2011/273, był bez wątpienia znany skarżącemu, zawodowemu żołnierzowi armii syryjskiej.
Ponadto art. 6 ust. 1 decyzji 2011/273 przewiduje, że załącznik zawiera uzasadnienie umieszczenia w wykazie danych osób i podmiotów. I tak, art. 5 ust. 2 decyzji 2011/273 stanowi, że Rada powiadamia o swojej decyzji, w tym o uzasadnieniu umieszczenia w wykazie, daną osobę fizyczną lub prawną bezpośrednio – gdy adres tej osoby jest znany – albo w drodze opublikowania ogłoszenia, umożliwiając danej osobie lub danemu podmiotowi przedstawienie uwag.
W niniejszej sprawie, przy pierwotnym umieszczeniu skarżącego w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi, w dwudziestej linii tabeli załączonej do decyzji wykonawczej 2011/302 Rada przedstawiła uzasadnienie: „brat Ramiego Makhloufa i funkcjonariusz wywiadu ogólnego; udział w represjach wobec ludności cywilnej”.
Chociaż uzasadnienie to jest krótkie, to jednak jest ono zgodne z regułami sformułowanymi w przytoczonym wyżej orzecznictwie. W istocie pozwala ono skarżącemu, zawodowemu żołnierzowi w stopniu podpułkownika armii syryjskiej, zrozumieć zarzucane mu czyny i zakwestionować fakt popełnienia tych czynów bądź ich znaczenie.
W istocie takie uzasadnienie z samej swej natury pozwala skarżącemu bronić się, a sądowi Unii sprawować kontrolę zgodności z prawem. Dzięki temu uzasadnieniu skarżący był w stanie zakwestionować na przykład sprawowane przez siebie funkcje i pokrewieństwo z Ramim Makhloufem.
Podkreślenia wymaga ponadto, że kwestię uzasadnienia, która stanowi istotny wymóg formalny, należy odróżnić od kwestii dowiedzenia zarzucanego zachowania, która mieści się w sferze materialnej zgodności z prawem danego aktu i pociąga za sobą kontrolę prawdziwości okoliczności faktycznych przywołanych w tym akcie, a także ich kwalifikacji jako przyczyn uzasadniających zastosowanie środków ograniczających wobec danej osoby (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie
C-66/02 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10901
, pkt 26; ww. wyroki: w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 88; w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 60).
A zatem co się tyczy niniejszej sprawy, kontrolę wywiązania się z obowiązku uzasadnienia, mającą na celu ustalenie, czy informacje zawarte przez Radę w spornych aktach wystarczyły do tego, by umożliwić zapoznanie się z okolicznościami, które skłoniły Radę do zastosowania środków ograniczających wobec skarżącego, należy odróżnić od zbadania zasadności uzasadnienia, które w tym przypadku polegałoby na sprawdzeniu, czy wskazane przez Radę okoliczności zostały dowiedzione i czy mogą one uzasadniać zastosowanie wspomnianych środków (ww. wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 61).
Z uwagi na powyższe zarzut dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie
Według skarżącego przedstawione przez Radę uzasadnienie dotyczące jego działalności jako funkcjonariusza wywiadu ogólnego jest błędne pod względem faktycznym, ponieważ nigdy nie należał on ani do syryjskich służb bezpieczeństwa, ani do wywiadu ogólnego.
Rada nie zgadza się z argumentacją skarżącego.
Według Rady wywiad ogólny armii syryjskiej stanowi jeden z najbardziej zaangażowanych w obecną politykę represji organów państwa syryjskiego. Ponieważ dokumenty przedłożone przez skarżącego pochodzą od syryjskich organów wojskowych, które również były zaangażowane w represje, Rada podaje w wątpliwość ich bezstronność, wiarygodność i moc dowodową.
Rada podkreśla, że zbieranie informacji na temat oficera wojskowego, członka wywiadu, względem którego obowiązuje dyskrecja, a powierzone mu funkcje są poufne, jest utrudnione, ale że okoliczność ta nie powinna podważać zebranych przez nią elementów uzasadnienia.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Rada dysponuje szerokim zakresem uznania w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia środków w postaci sankcji ekonomicznych i finansowych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W związku z tym, że sąd Unii w szczególności nie może zastąpić oceny Rady własną oceną dowodów, faktów i okoliczności uzasadniających przyjęcie takich środków, sprawowana przez Sąd kontrola legalności decyzji o zamrożeniu funduszy i zasobów gospodarczych powinna być ograniczona do badania zgodności z wymogami proceduralnymi i obowiązkiem uzasadnienia, dokładności ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie zachodzi oczywisty błąd w ocenie lub nadużycie władzy. Ograniczona kontrola znajduje zastosowanie w szczególności do oceny względów związanych ze stosownością wydania decyzji (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie
T-228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-4665
, pkt 159).
Skarżący zasadniczo podnosi, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, iż działał on jako funkcjonariusz wywiadu ogólnego. W tym względzie skarżący przedłożył dokument generalnego dowództwa syryjskich sił zbrojnych opisujący różne funkcje, które sprawował w armii, a w szczególności zaświadczający, że „dotychczas nie sprawował on żadnej funkcji związanej z bezpieczeństwem podczas swojej służby w armii”.
Rzeczony dokument, datowany na dzień 11 lipca 2011 r., nosi podpis „Major General” armii syryjskiej, kierownika dyrekcji wojskowej. Kariera wojskowa skarżącego została w nim opisana od dnia 1 grudnia 1995 r. Z owego dokumentu wynika, że skarżący spędził w syryjskiej armii 16 lat. Należy podkreślić, że w 2006 r. został on mianowany „Commander of the Of Confidentiality” (dowódcą do spraw poufnych). W 2008 r. został awansowany do stopnia podpułkownika, a w dniu 30 maja 2011 r. wyznaczony „Chief of Staff Battalion” (dowódcą batalionu pracowniczego), podczas gdy represje wobec ludności cywilnej przeprowadzane przez syryjską armię trwały miesiąc po przyjęciu decyzji 2011/273.
Co więcej, podczas rozprawy, w odpowiedzi na pytania postawione przez Sąd, pełnomocnik skarżącego nie zdołał odeprzeć stanowiska, według którego ponieważ skarżący jest oficerem armii syryjskiej – którego to faktu skarżący nie kwestionował – może on zostać uznany za powiązanego z reżimem.
Uwzględniając te okoliczności, jak również fakt, że kwestionowany dokument został wydany przez armię syryjską, której zaskarżone decyzje dotyczą bezpośrednio z uwagi na jej rolę w prześladowaniu cywilnej ludności w Syrii, należy stwierdzić, że skarżący nie dostarczył żadnego dowodu pozwalającego uznać, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie.
Należy więc oddalić zarzut trzeci.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, prawa własności i prawa do poszanowania życia prywatnego
Skarżący utrzymuje, że przyjęte wobec niego środki ograniczające nie są proporcjonalne do celu, do którego dąży Rada, to jest potępienia brutalnych represji wobec cywilnej ludności w Syrii. Poza zarzutami dotyczącymi jego zawodu i relacji rodzinnych Rada nie przedstawiła żadnej okoliczności na poparcie swojego argumentu, według którego skarżący brał udział w represjach wobec protestów w Syrii. Ponadto nie był on ścigany.
Według skarżącego środki ograniczające w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych naruszają prawo własności. Środki takie oznaczają także zakaz dokonywania czynności wykonawczych w stosunku do umów zawartych przed wejściem w życie decyzji nakładającej rzeczone środki. Są one więc nieproporcjonalne, ponieważ skarżący nie może rozporządzać należącymi do niego funduszami i korzystać z atrybutów prawa własności.
Skarżący podkreśla, że przyjęte wobec niego środki ograniczające mają nieproporcjonalny wpływ na jego życie prywatne i rodzinne, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. W szczególności nie może on już utrzymać poziomu życia swojej rodziny ani uzyskać koniecznych świadczeń w jednym z państw członkowskich Unii.
Rada nie zgadza się z argumentacją skarżącego.
Rada utrzymuje, że w świetle celu, do którego dąży polityka zagraniczna Unii względem Syrii, to jest w niniejszej sprawie do ochrony praw człowieka w sytuacji zbrojnych represji wobec ruchu pokojowych protestów ludności cywilnej, przyjęte środki ograniczające mają charakter właściwy i konieczny.
Według Rady środek w postaci zamrożenia aktywów taki jak ten będący przedmiotem sporu głównego stanowi środek zabezpieczający, który nie powinien być więc utożsamiany z konfiskatą danych aktywów.
Rada podkreśla, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, ale prawem, z którego korzystanie, zgodnie z orzecznictwem, może zostać poddane ograniczeniom uzasadnionym interesem ogólnym. Stwierdza, że nie tylko miała ona prawo nałożyć ograniczenia na prawo własności skarżącego, ale także że owe ograniczenia były właściwymi środkami w świetle zamierzonego celu.
W odniesieniu do faktu, że skarżący nie może swobodnie rozporządzać należącymi do niego funduszami, Rada przypomina, że decyzja 2011/273 przewiduje możliwość przyznania pewnych odstępstw. Dodaje także, że zamrożenie aktywów ma zastosowanie jedynie do środków skarżącego znajdujących się na terytorium Unii.
Jeśli chodzi o poszanowanie życia prywatnego, Rada utrzymuje, że celem przyjętych środków ograniczających jest wywarcie presji na objęte nimi osoby w celu ochrony praw człowieka. W związku z tym fakt, że środki te mają wpływ na poziom życia skarżącego, jest logicznie uzasadniony w świetle zamierzonego skutku i nie stanowi więc istotnego argumentu.
Wreszcie zdaniem Rady zaskarżone decyzje wyraźnie przewidują, że w celu uwzględnienia elementarnych i podstawowych potrzeb osób zainteresowanych mogą zostać przyznane odstępstwa. Powołane przez skarżącego względy medyczne mogą zostać zaliczone do tej kategorii z powodu pilnej potrzeby humanitarnej i do skarżącego należy złożenie wniosku w tej sprawie zgodnie z procedurą wskazaną w spornych decyzjach. Zastosowanie tych przepisów należy do właściwych organów państw członkowskich.
Prawo własności należy do podstawowych zasad prawa Unii i jest chronione przez art. 17 Karty praw podstawowych. Jeśli chodzi o prawo do poszanowania życia prywatnego, to w art. 7 Karty praw podstawowych zostało uznane prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawach połączonych C‑356/11 i C‑357/11 O i S, pkt 76).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem te prawa podstawowe nie korzystają w prawie Unii z ochrony bezwzględnej, ale należy je postrzegać w związku z jego funkcją społeczną (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kadi, pkt 355). Wobec tego wykonywanie tych praw może zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom Unii służącym dobru ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę praw w ten sposób gwarantowanych (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 30 lipca 1996 r. w sprawie
C-84/95 Bosphorus, Rec. s. I-3953
, pkt 21; ww. wyroki: w sprawie Kadi, pkt 355; w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 89, 113, 114; w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 121).
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zasada proporcjonalności, która zalicza się do podstawowych zasad prawa Unii, wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów wspólnotowych były odpowiednie do realizacji zgodnego z prawem celu zamierzonego przez dane regulacje i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyroki Trybunału: z dnia12 maja 2011 r. w sprawie
C-176/09 Luksemburg przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. I-3727
, pkt 61; z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie C‑380/09 P Melli Bank przeciwko Radzie, pkt 52; ww. wyrok w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 122).
W niniejszej sprawie zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych wprowadzone zaskarżonymi decyzjami jest środkiem o charakterze zabezpieczającym i nie uważa się, by środek ten miał pozbawiać zainteresowane osoby ich własności czy prawa do poszanowania ich życia prywatnego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kadi, pkt 358). Omawiane środki ograniczające niezaprzeczalnie ograniczają jednak korzystanie z prawa własności i mają wpływ na życie prywatne skarżącego (zobacz podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 120).
Jeśli chodzi o właściwy charakter omawianych środków w świetle celu interesu ogólnego o znaczeniu tak podstawowym dla wspólnoty międzynarodowej, jak ochrona ludności cywilnej, okazuje się, że zamrożenie funduszy, aktywów finansowych i zasobów gospodarczych, jak również zakaz wjazdu na terytorium Unii osób zidentyfikowanych jako popierające reżim syryjski nie mogą same w sobie uchodzić za niewłaściwe (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Kadi, pkt 363; w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 115; w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 123).
Jeśli chodzi o konieczność zastosowania omawianych środków, należy stwierdzić, że alternatywne i mniej dolegliwe środki, takie jak system udzielania uprzedniego zezwolenia lub obowiązek uzasadnienia a posteriori wykorzystania przekazanych funduszy, nie pozwalają na równie skuteczne osiągnięcie zamierzonego celu, jakim jest wywarcie nacisku na zwolenników reżimu syryjskiego prześladujących ludność cywilną, w szczególności pod względem możliwości obejścia nałożonych ograniczeń (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 125).
Ponadto należy przypomnieć, że art. 4 decyzji 2011/273 i art. 25 ust. 3–11 decyzji 2012/739 przewidują możliwość, po pierwsze, zezwolenia na korzystanie z zamrożonych funduszy w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb lub wywiązania się z pewnych zobowiązań, a po drugie, wydania szczególnych zezwoleń na odblokowanie funduszy, aktywów finansowych i zasobów gospodarczych (zob. analogicznie ww. wyroki: w sprawie Kadi, pkt 364; w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 127).
Konkretnie art. 4 ust. 5 i 6 decyzji 2011/273 oraz art. 7, 9, 14, 15 i art. 25 ust. 5 i 7 lit. b) decyzji 2012/739 regulują kwestię wykonania i opłacenia umów zawartych przed umieszczeniem skarżącego w omawianym wykazie i pod pewnymi warunkami zezwalają na takie przelewy.
W odniesieniu do przywołanego przez skarżącego leczenia należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 6–8 i z art. 4 ust. 3 lit. a) decyzji 2011/273, a także z art. 24 ust. 6 i art. 25 ust. 3 lit. e) decyzji 2012/739 właściwy organ państwa członkowskiego może zezwolić na wjazd na terytorium tego państwa lub na skorzystanie z zamrożonych środków w celach medycznych i humanitarnych.
Wreszcie pozostawienia nazwiska skarżącego w załączniku do zaskarżonych decyzji nie można uznać za nieproporcjonalne z powodu, jak twierdzi skarżący, jego potencjalnie nieograniczonego charakteru. To pozostawienie podlega bowiem okresowej kontroli w celu zapewnienia, że osoby i podmioty niekwalifikujące się już do tego, by figurować w wykazie, zostaną z niego wykreślone (zob. analogicznie ww. wyroki: w sprawie Kadi, pkt 365; w sprawach połączonych Al‑Aqsa przeciwko Radzie, pkt 129).
Wynika stąd, że ze względu na pierwszorzędne znaczenie ochrony ludności cywilnej w Syrii oraz ze względu na odstępstwa przewidziane w zaskarżonych decyzjach ograniczenia prawa własności i prawa do poszanowania życia prywatnego skarżącego spowodowane przez zaskarżone decyzje nie są nieproporcjonalne.
Należy więc oddalić zarzut czwarty, a zatem oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ strona skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami własnymi oraz kosztami poniesionymi przez Radę w żądanym przez nią zakresie.
Niemniej jednak, zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem, instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Komisja pokrywa zatem własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Eyad Makhlouf pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej.

3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 września 2013 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.