CELEX: 62013CJ0601
Ennakkoratkaisupyyntö
Direktiivi 2004/18/EY
Julkiset palveluhankinnat
Menettelyn kulku
Hankintasopimusten tekoperusteet
Sopimuksen täyttämisessä käytettävän henkilöstön kelpoisuusvaatimukset

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (
EUVL L 134, s. 114
) 44–48 ja 53 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Ambisig – Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica SA (jäljempänä Ambisig) ja toisaalta Nersant – Associação Empresarial da Região de Santarém (jäljempänä Nersant) ja joka koskee Nersantin päätöstä tehdä koulutus- ja konsultointipalveluja koskeva hankintasopimus Iberscal Consultores Lda:n (jäljempänä Iberscal) eikä Ambisigin kanssa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2004/18
Direktiivin 2004/18 johdanto-osan 46 perustelukappaleessa muistutetaan, että hankintasopimukset on tehtävä puolueettomin perustein, joilla varmistetaan avoimuuden, syrjimättömyyden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden noudattaminen ja joilla taataan, että tarjous arvioidaan todellisen kilpailun olosuhteissa.
Kyseisen direktiivin johdanto-osan 46 perustelukappaleen kolmannessa kappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jos hankintaviranomaiset päättävät tehdä sopimuksen kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, niiden olisi arvioitava tarjoukset hintalaatusuhteeltaan parhaan tarjouksen määrittämiseksi. Tätä varten niiden on määritettävä taloudelliset ja laadulliset perusteet, joiden nojalla olisi voitava määrittää hankintaviranomaiselle kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Nämä perusteet on määriteltävä sopimuksen kohteen mukaisesti siten, että niiden perusteella voidaan arvioida kunkin tarjouksen suoritustaso suhteessa teknisissä eritelmissä määritettyyn sopimuksen kohteeseen sekä kunkin tarjouksen hintalaatusuhde.”
Direktiivin 2004/18 44 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Hankintasopimukset tehdään 53 ja 55 artiklassa säädetyin perustein ja 24 artikla huomioon ottaen sen jälkeen kun hankintaviranomaiset ovat tarkistaneet niiden taloudellisten toimijoiden soveltuvuuden, joiden osallistumista menettelyyn ei 45 ja 46 artiklan perusteella ole suljettu pois. Tällainen soveltuvuuden tarkistus on suoritettava 47–52 artiklassa tarkoitettujen taloudellista ja rahoitustilannetta, ammatillista ja teknistä tietämystä tai pätevyyttä koskevien perusteiden mukaisesti ja tarvittaessa 3 kohdassa tarkoitettujen syrjimättömien sääntöjen ja perusteiden mukaisesti.
2.   Hankintaviranomaiset voivat asettaa 47 ja 48 artiklan mukaisia soveltuvuutta koskevia vähimmäisehtoja, jotka ehdokkaiden ja tarjoajien on täytettävä.
Jäljempänä 47 ja 48 artiklassa tarkoitettujen tietojen laajuuden ja niiden soveltuvuutta tietyn hankintasopimuksen osalta koskevien vähimmäisedellytysten on liityttävä suoraan hankintasopimuksen kohteeseen ja oltava oikeassa suhteessa siihen nähden.
Vähimmäisedellytykset on ilmoitettava hankintailmoituksessa.”
Direktiivin 2004/18 48 artiklan 1 kohdassa säädetään, että taloudellisten toimijoiden tekninen ja/tai ammatillinen pätevyys arvioidaan ja todennetaan saman artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti. Tämän direktiivin 48 artiklan 2 kohdan a alakohdan ii alakohdan ja e alakohdan mukaan tekninen pätevyys voidaan osoittaa palvelujen luonteen, määrän tai laajuuden ja käyttötarkoituksen mukaan muun muassa toimittamalla luettelo viimeksi kuluneiden kolmen vuoden merkittävimmistä suoritetuista palveluista ja todistukset palvelujen suorittajan ja/tai yrityksen johtohenkilöiden sekä erityisesti palvelujen suorittamisesta vastaavan yhden tai useamman henkilön koulutuksesta ja ammatillisesta pätevyydestä.
Direktiivin 2004/18 53 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Rajoittamatta tietyistä palveluista suoritettavia korvauksia koskevien kansallisten lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten soveltamista hankintaviranomaisten on käytettävä seuraavia hankintasopimusten tekoperusteita:
a)
kun hankintasopimus tehdään hankintaviranomaisen kannalta kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, kyseessä olevan hankintasopimuksen kohteeseen liittyviä erilaisia perusteita: esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, toimituspäivää sekä toimitus- tai toteutusaikaa; tai
b)
yksinomaan alinta hintaa.
2.   Edellä 1 kohdan a alakohdan mukaisessa tapauksessa hankintaviranomaisen on täsmennettävä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi valitsemansa kunkin perusteen suhteellinen painotus hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa tai, jos on kyse kilpailullisesta neuvottelumenettelystä, hankekuvauksessa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kolmannen alakohdan säännösten soveltamista.
Painotukset voidaan ilmaista määrittämällä äärirajoiltaan kohtuullinen suuruusluokka.
Jos hankintaviranomainen katsoo, että painottaminen ei todistettavasti ole mahdollista, se ilmoittaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa tai, jos on kyse kilpailullisesta neuvottelumenettelystä, hankekuvauksessa perusteiden tärkeysjärjestyksen.”
Portugalin oikeus
Julkisista hankinnoista annetun lain (Código dos Contratos Públicos, jäljempänä CCP) 75 §:n 1 momentissa säädetään, että ”tekijöiden ja mahdollisten osatekijöiden, jotka muodostavat taloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaperusteen, on sisällettävä kaikki tehtävän sopimuksen, josta on pyydetty tarjouksia tarjouspyyntöasiakirjoilla, toteuttamiseen liittyvät näkökohdat ja vain ne, eivätkä ne voi liittyä välittömästi tai välillisesti tarjoajien asemiin, ominaisuuksiin, erityispiirteisiin tai muihin tarjoajiin liittyviin tosiseikkoihin”.
Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
Nersant aloitti 24.11.2011 julkaistulla ilmoituksella tarjouspyyntömenettelyn koulutus- ja konsultointipalvelujen hankkimiseksi Move PME ‑hankkeen toteuttamiseksi laadun, ympäristön, työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun ja elintarviketurvallisuuden alalla Keski-Tajon pienten ja keskisuurten yritysten osalta.
Kyseisen hankintailmoituksen 5 artiklan mukaan sopimus tehtäisiin seuraavat seikat huomioon ottaen määritellyn kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tekijän kanssa:
”A. Työryhmän arviointi: 40 %
i)
Tässä tekijässä otetaan huomioon työryhmän kokoonpano, osoitettu kokemus ja ansioluetteloiden tarkastelu.
B. Tarjotun palvelun laatu ja ansiot: 55 %
i)
Kokonaisarvio ehdotetun palvelun rakenteesta, johon kuuluu työohjelma: 0–20 %.
ii)
Käytettävien tekniikkojen ja toimintamenetelmien kuvaus: 0–15 %.
iii)
Työn laadun tarkastus- ja valvontamenetelmien kuvaus eri aloilla: 0–20 %.
C. Kokonaishinta: 5 %
Parhaaksi katsotaan tarjous, joka saa eniten pisteitä.”
Ambisig teki tarjouksen pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa hankintamenettelyssä. Tämän hankintamenettelyn valintalautakunta asetti alustavassa kertomuksessaan Iberscalin ensimmäiselle sijalle.
Ambisig pyysi 3.1.2012 saada käyttää oikeuttaan tulla kuulluksi ennen asian ratkaisua ja riitautti sen, että kyseisen hankintailmoituksen mukaan arviointiperusteisiin sisältyi hankintasopimuksen täyttämiseen käytettävän työryhmän arviointia koskeva tekijä, joka mainittiin tämän ilmoituksen 5 artiklan A kohdassa.
Valintalautakunta hylkäsi 4.1.2012 laatimaansa lopulliseen kertomukseen 14.2.2012 tehdyllä lisäyksellä perustelut, joihin Ambisig oli vedonnut kuulluksi tulemista ennen asian ratkaisua koskevan pyyntönsä tueksi. Valintalautakunnan mukaan pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan hankintailmoituksen 5 artiklan A kohdassa määritellyn tekijän tarkoituksena oli arvioida ”konkreettista teknistä henkilöstöä, jonka tehtäväksi tarjoaja aikoo antaa töiden toteuttamisen” ja ”ehdotetun teknisen henkilöstön kokemus on konkreettisessa tilanteessa tarjouksen olennainen ominaisuus eikä tarjoajan ominaisuus”.
Nersantin hallituksen puheenjohtaja päätti 14.2.2012 valintalautakunnan lopullisen kertomuksen perusteella tehdä pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevaa palveluhankintaa koskevan sopimuksen Iberscalin kanssa ja hyväksyi tätä koskevan palvelusopimuksen luonnoksen. Kyseinen sopimus tehtiin 19.3.2012 Nersantin ja Iberscalin välillä.
Ambisig nosti Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiriassa (Leirian hallinto- ja veroasioiden tuomioistuin) kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan Nersantin hallituksen puheenjohtajan 14.2.2012 tekemä päätös pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevaa palveluhankintaa koskevan sopimuksen tekemisestä Iberscalin kanssa. Oikeudenkäynnin aikana Ambisig pyysi myös, että kanteen kohde laajennettaisiin koskemaan 19.3.2012 tehdyn palveluhankintasopimuksen kumoamista, ja tämä pyyntö hyväksyttiin.
Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria hylkäsi kanteen kokonaisuudessaan, minkä jälkeen Ambisig haki tämän tuomioistuimen antamaan tuomioon muutosta Tribunal Central Administrativo Sulissa (Etelä-Portugalin ylempi hallintotuomioistuin).
Muutoksenhakutuomioistuin pysytti ensimmäisen oikeusasteen antaman ratkaisun sillä perusteella, että pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan hankintailmoituksen 5 artiklan A kohdassa määritelty tekijä oli CCP:n 75 §:n 1 momentin mukainen, koska tämä tekijä koski ”kilpailutetun palveluhankinnan toteuttamiseksi ehdotettua henkilöstöä muttei liittynyt välittömästi eikä välillisesti tarjoajien asemiin, ominaisuuksiin, erityispiirteisiin tai muihin tarjoajiin liittyviin tosiseikkoihin”.
Ambisig valitti tästä tuomiosta Supremo Tribunal Administrativoon (ylin hallintotuomioistuin) pääasiallisesti sillä perusteella, että pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan hankintailmoituksen 5 artiklan A kohdassa määritelty tekijä oli CCP:n 75 §:n 1 momentin mukaan lainvastainen.
Supremo Tribunal Administrativo toteaa ennakkoratkaisupyynnössä, että asiassa ratkaistava oikeuskysymys koskee sitä, voiko direktiivin 2004/18 53 artiklassa tarkoitettuihin hankintasopimusten tekoperusteisiin koulutus- ja konsultointipalveluja koskevissa julkisissa hankinnoissa laillisesti sisältyä pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan hankintailmoituksen 5 artiklan A kohdassa määritellyn kaltaisia tekijöitä.
Tältä osin Supremo Tribunal Administrativo toteaa, että Euroopan komissio on esittänyt ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisista hankinnoista (KOM(2011) 896 lopullinen) ja että tämä on unionin tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön kannalta uusi tosiseikka.
Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Kun tehdään sopimusta immateriaalisten palvelujen eli koulutus- ja konsultointipalvelujen suorittamisesta, onko direktiivin [2004/18] – – mukaista vahvistaa yhdeksi avoimessa hankintamenettelyssä tarjousten valintaperusteen muodostavista tekijöistä tekijä, jonka avulla arvioidaan työryhmiä, joita tarjoajat tosiasiallisesti ehdottavat sopimuksen täyttämiseen, ja jossa otetaan huomioon työryhmän kokoonpano, sen osoitettu kokemus ja ansioluetteloiden tarkastelu?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisupyyntö koskee pääasiallisesti kysymystä siitä, onko direktiivin 2004/18 53 artiklan 1 kohdan a alakohta esteenä sille, että hankintaviranomainen vahvistaa immateriaalisten palvelujen hankintaa varten sopimuksen tekoperusteen, jolla voidaan arvioida sellaisten työryhmien laatua, joita tarjoajat tosiasiallisesti ehdottavat tämän hankintasopimuksen täyttämiseen, ja jossa otetaan huomioon työryhmän kokoonpano sekä sen jäsenten kokemus ja ansioluettelot.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on katsonut tämän kysymyksen esittämisen välttämättömäksi, koska sen mielestä on olemassa ristiriitaa yhtäältä tuomiosta Lianakis ym. (C-532/06,
EU:C:2008:40
) ilmenevän kaltaisen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön, joka koskee talouden toimijoiden soveltuvuuden tarkistamista hankintasopimuksen täyttämisen kannalta ja hankintasopimusten tekoperusteita, ja toisaalta komission ehdotuksen, jonka tarkoituksena on uudistaa julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt, ja sen seikan välillä, että laatu on yksi direktiivin 2004/18 53 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyistä sopimuksen tekoperusteista ja että tämän perusteen voidaan katsoa liittyvän sen työryhmän kokoonpanoon, kokemukseen ja sen jäsenten ansioluetteloihin, jonka tehtäväksi sopimuksen kohteena olevan hankinnan täyttäminen on tarkoitus antaa.
Aluksi on syytä todeta, että julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (
EUVL L 94, s. 65
) on tullut voimaan pääasian oikeudenkäyntiin liittyvien tosiseikkojen jälkeen eikä sitä ole sovellettava nyt käsiteltävässä asiassa.
Lisäksi on syytä täsmentää, että tuomioon Lianakis ym. (C-532/06,
EU:C:2008:40
) perustuva oikeuskäytäntö koskee julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY (
EYVL L 209, s. 1
), joka on kumottu direktiivillä 2004/18, tulkintaa ja ettei kyseisessä tuomiossa suljeta pois sitä, että hankintaviranomainen voi tietyin edellytyksin vahvistaa ennakkoratkaisukysymyksessä mainitun kaltaisen perusteen ja soveltaa sitä hankintasopimusta tehtäessä.
Kyseinen tuomio nimittäin koskee todellisuudessa tarjoajien henkilöstöä ja kokemusta yleensä eikä nyt käsiteltävän asian tavoin sitä henkilöstöä ja niiden henkilöiden kokemusta, joista hankintasopimuksen täyttämiseen konkreettisesti käytettävä työryhmä muodostuu.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksen kohteena olevasta direktiivin 2004/18 53 artiklan 1 kohdan a alakohdan tulkinnasta on todettava, että tällä direktiivillä on otettu käyttöön julkisiin hankintoihin sovellettavan unionin lainsäädännön uudistuksia verrattuna direktiiviin 92/50.
Ensinnäkin direktiivin 2004/18 53 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että ”kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous” on määritettävä ”hankintaviranomaisen kannalta”, joten siinä on annettu hankintaviranomaiselle aikaisempaa enemmän harkintavaltaa.
Toiseksi direktiivin 2004/18 johdanto-osan 46 perustelukappaleen kolmannessa kohdassa täsmennetään, että kun sopimus tehdään kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tekijän kanssa, on selvitettävä, mikä tarjouksista on ”hintalaatusuhteeltaan paras”, ja tämä seikka on siten omiaan lisäämään laadun suhteellista painotusta julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekoperusteissa.
On myös syytä lisätä, että perusteita, joita hankintaviranomaiset voivat soveltaa kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämisessä, ei luetella tyhjentävästi direktiivin 2004/18 53 artiklan 1 kohdassa. Tässä säännöksessä annetaan näin ollen hankintaviranomaisille mahdollisuus valita ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita ne aikovat soveltaa. Tämä mahdollisuus koskee kuitenkin ainoastaan niitä perusteita, joiden tarkoituksena on selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin (ks. vastaavasti tuomio Lianakis ym., C-532/06,
EU:C:2008:40
, 28 ja 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tätä varten direktiivin 2004/18 53 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että hankintasopimusten tekoperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen (ks. tuomio komissio v. Alankomaat, C-368/10,
EU:C:2012:284
, 86 kohta).
Julkista hankintaa koskevan sopimuksen täyttämisen laadukkuus voi riippua ratkaisevasti sitä täyttävien henkilöiden ammatillisista ansioista, jotka muodostuvat heidän ammattikokemuksestaan ja heidän koulutuksestaan.
Näin on vielä suuremmalla syyllä erityisesti silloin, kun hankinnan kohteena oleva suoritus on immateriaalinen eli koostuu esimerkiksi koulutus- ja konsultointipalveluista, kuten tässä tapauksessa.
Kun tällaisen hankintasopimuksen täyttäminen on työryhmän tehtävänä, työryhmän ammatillisen laadun arviointi määräytyy sen jäsenten pätevyyden ja kokemuksen perusteella. Tämä laatu voi olla tarjoukseen kiinteästi liittyvä ominaisuus ja liittyä hankinnan kohteeseen direktiivin 2004/18 53 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
Näin ollen kyseinen laatu voi sisältyä sopimuksen tekoperusteena asianomaiseen hankintailmoitukseen tai asianomaiseen tarjouspyyntöasiakirjaan.
Ennakkoratkaisukysymykseen on edellä todetuin perustein vastattava, että direktiivin 2004/18 53 artiklan 1 kohdan a alakohta ei ole immateriaalisia koulutus- ja konsultointipalveluja koskevaa hankintasopimusta tehtäessä esteenä sille, että hankintaviranomainen vahvistaa sopimuksen tekoperusteen, jolla voidaan arvioida sellaisten työryhmien laatua, joita tarjoajat tosiasiallisesti ehdottavat tämän hankintasopimuksen täyttämiseen, ja jossa otetaan huomioon työryhmän kokoonpano sekä sen jäsenten kokemus ja ansioluettelot.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 53 artiklan 1 kohdan a alakohta ei ole immateriaalisia koulutus- ja konsultointipalveluja koskevaa hankintasopimusta tehtäessä esteenä sille, että hankintaviranomainen vahvistaa sopimuksen tekoperusteen, jolla voidaan arvioida sellaisten työryhmien laatua, joita tarjoajat tosiasiallisesti ehdottavat tämän hankintasopimuksen täyttämiseen, ja jossa otetaan huomioon työryhmän kokoonpano sekä sen jäsenten kokemus ja ansioluettelot.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: portugali.