CELEX: 62012CJ0195
Diretiva 2004/8/CE
Âmbito de aplicação
Cogeração e cogeração de elevada eficiência
Artigo 7.°
Regime regional de apoio que prevê a concessão de ‘certificados verdes’ às instalações de cogeração
Concessão de uma quantidade mais elevada de certificados verdes às instalações de cogeração que transformam principalmente formas de biomassa diferentes das provenientes da madeira e de resíduos de madeira
Princípio da igualdade e da não discriminação
Artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 7.
o
da Diretiva 2004/8/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativa à promoção da cogeração com base na procura de calor útil no mercado interno da energia e que altera a Diretiva 92/42/CEE (
JO L 52, p. 50
), lido em conjugação com os artigos 2.° e 4.° da Diretiva 2001/77/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de setembro de 2001, relativa à promoção da eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis no mercado interno da eletricidade (
JO L 283, p. 33
), e com o artigo 22.
o
da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (
JO L 140, p. 16
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Industrie du bois de Vielsalm & Cie SA (a seguir «IBV») à Région wallonne relativamente à recusa desta última de lhe atribuir o benefício de um regime de apoio reforçado que preveja a concessão de «certificados verdes» suplementares.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2004/8
A Diretiva 2004/8 foi adotada ao abrigo da política da União Europeia no domínio do ambiente com base no artigo 175.
o
, n.
o
1, CE.
Os considerandos 1, 5, 24, 26, 31 e 32 da Diretiva 2004/8 enunciam:
«(1)
Atualmente, o potencial da cogeração como medida de poupança de energia encontra‑se subutilizado na Comunidade. A promoção da cogeração de elevada eficiência com base na procura de calor útil é uma prioridade para a Comunidade, devido aos potenciais benefícios da cogeração em termos de poupança de energia primária, de supressão de perdas na rede e de redução das emissões, nomeadamente de gases com efeito de estufa. Além disso, a utilização eficiente da energia pela cogeração pode também contribuir favoravelmente para a segurança do aprovisionamento energético e a posição concorrencial da União Europeia e dos seus Estados‑Membros. É, pois, necessário adotar medidas para assegurar o melhor aproveitamento deste potencial no quadro do mercado interno da energia.
[...]
(5)
A utilização crescente da cogeração orientada para uma poupança de energia primária pode constituir uma parte importante do pacote de medidas necessárias para dar cumprimento ao Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas [a seguir ‘Protocolo de Quioto’] [...]
[...]
(24)
O apoio público deve ser coerente com as disposições do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente [
JO 2001, C 37, p. 3
, a seguir ‘enquadramento comunitário’], inclusive no que se refere à não acumulação dos auxílios. Este enquadramento permite atualmente alguns tipos de apoio público se for demonstrado que as ações de apoio são benéficas para a proteção do ambiente, quer porque o rendimento de conversão é particularmente elevado, quer porque estas ações permitem reduzir o consumo de energia, quer ainda porque o processo de produção é menos nocivo para o ambiente. Este apoio será em alguns casos necessário para continuar a explorar o potencial da cogeração, em especial dada a necessidade de internalizar os custos externos.
[...]
(26)
Os Estados‑Membros dispõem de vários mecanismos de apoio à cogeração a nível nacional, incluindo os auxílios ao investimento, as isenções ou reduções fiscais, os certificados verdes e os regimes de apoio direto aos preços. Uma forma importante de alcançar o objetivo da presente diretiva é garantir o correto funcionamento desses mecanismos, até que um quadro comunitário harmonizado esteja operacional, de modo a manter a confiança dos investidores. A Comissão tenciona acompanhar a situação e apresentar um relatório sobre a experiência adquirida com a aplicação dos mecanismos nacionais.
[...]
(31)
A eficiência global e sustentabilidade da cogeração dependem de muitos fatores como a tecnologia utilizada, os tipos de combustível, os diagramas de carga, a dimensão da unidade e as condições do calor. [...]
(32)
Em conformidade com os princípios da subsidiariedade e proporcionalidade estabelecidos no artigo [5.° CE], os princípios gerais relativos ao estabelecimento de um quadro para a promoção da cogeração no mercado interno da energia devem ser fixados a nível comunitário, ficando porém ao critério dos Estados‑Membros as modalidades concretas da sua aplicação, permitindo assim que cada Estado‑Membro escolha o regime que melhor corresponde à sua situação específica. A presente diretiva limita‑se ao mínimo exigido para a consecução desses objetivos e não excede o necessário para o efeito.»
Nos termos do artigo 1.
o
da Diretiva 2004/8, a mesma tem por objetivo «aumentar a eficiência energética e a segurança do abastecimento mediante a criação de um quadro para a promoção e o desenvolvimento da cogeração de elevada eficiência de calor e de eletricidade com base na procura de calor útil e na poupança de energia primária no mercado interno da energia, tendo em conta as condições específicas nacionais, nomeadamente em matéria de condições climáticas e económicas».
O artigo 2.
o
da Diretiva 2004/8, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe que esta «[se aplica] à cogeração, na aceção do artigo 3.
o
, e às tecnologias de cogeração enumeradas no anexo I».
Nos termos do artigo 3.
o
da mesma diretiva:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)
‘Cogeração’, a produção simultânea, num processo único, de energia térmica e de energia elétrica e/ou mecânica;
b)
‘Calor útil’, o calor produzido num processo de cogeração a fim de satisfazer uma procura economicamente justificável de calor ou de frio;
[...]
i)
‘Cogeração de elevada eficiência’, a cogeração que corresponde aos critérios do anexo III;
[...]
l)
‘Unidade de cogeração’, uma unidade capaz de operar em modo de cogeração;
[...]
Aplicam‑se também as definições pertinentes contidas na Diretiva 2003/54/CE e na Diretiva 2001/77/CE.»
O artigo 7.
o
da Diretiva 2004/8, sob a epígrafe «Regimes de apoio», dispõe nos seus n.
os
1 e 2:
«1.   Os Estados‑Membros devem assegurar que o apoio à cogeração — unidades existentes e futuras — seja baseado na procura de calor útil e na poupança de energia primária, tendo em conta as oportunidades disponíveis para reduzir a procura de energia através de outras medidas economicamente viáveis ou vantajosas do ponto de vista ambiental, como outras medidas de eficiência energética.
2.   Sem prejuízo dos artigos [87.° CE] e [88.° CE], a Comissão avalia a aplicação dos mecanismos de apoio utilizados nos Estados‑Membros segundo os quais os produtores de cogeração recebem, com base em regulamentações emitidas pelas entidades públicas, apoio direto ou indireto, que possa vir a restringir as trocas comerciais.
A Comissão verifica se esses mecanismos contribuem para a realização dos objetivos estabelecidos no artigo [6.° CE] e no n.
o
1 do artigo [174.° CE].»
O anexo III da Diretiva 2004/8 prevê, nomeadamente:
«a)
Cogeração de elevada eficiência
Para efeitos da presente diretiva, a cogeração de elevada eficiência deve satisfazer os seguintes critérios:
—
a produção das unidades de cogeração deve permitir uma poupança de energia primária calculada de acordo com a alínea b) de, pelo menos, 10% em comparação com os dados de referência para a produção separada de calor e de eletricidade,
[...]»
Diretiva 2001/77
A Diretiva 2001/77 foi revogada pela Diretiva 2009/98 a partir de 1 de janeiro de 2012. Contudo, os seus artigos 2.° e 4.°, nomeadamente, foram suprimidos com efeitos a partir de 1 de abril de 2010 por força do artigo 26.
o
, n.
o
1, desta última diretiva.
A Diretiva 2001/77 foi adotada com base no artigo 175.
o
, n.
o
1, CE.
Os considerandos 1, 2, 8, 14, 15 e 19 da Diretiva 2001/77 enunciavam:
«(1)
O potencial de exploração de fontes de energia renováveis está presentemente subaproveitado na Comunidade. A Comunidade reconhece a necessidade de promover, como medida prioritária, as fontes de energia renováveis, dado que a sua exploração contribui para a proteção do ambiente e o desenvolvimento sustentável. Além disso, essa exploração poderá também criar postos de trabalho a nível local, ter um impacto positivo na coesão social, contribuir para a segurança do abastecimento e tornar possível acelerar a consecução dos objetivos estabelecidos em Quioto. É necessário assegurar que este potencial seja mais bem explorado no quadro do mercado interno da eletricidade.
(2)
A promoção das fontes de energia renováveis é uma alta prioridade comunitária […] por razões de segurança e diversificação do abastecimento de energia, por razões de proteção ambiental e ainda por razões de coesão económica e social. [...]
[...]
(8)
Sempre que utilizem resíduos como fontes de energia, os Estados‑Membros deverão observar a legislação comunitária em vigor em matéria de gestão de resíduos. […] O apoio às fontes de energia renováveis deve ser coerente com outros objetivos comunitários, nomeadamente o respeito da hierarquia de tratamento dos resíduos. [...]
[...]
(14)
Os Estados‑Membros dispõem de diferentes mecanismos de apoio às fontes de energia renováveis, incluindo certificados verdes, auxílio ao investimento, isenções ou reduções fiscais, reembolso de impostos e regimes de apoio direto aos preços. Até que um quadro comunitário esteja operacional e para manter a confiança dos investidores, a garantia do correto funcionamento destes regimes constitui um importante meio para realizar o objetivo da presente diretiva.
(15)
É ainda prematuro decidir sobre um quadro à escala comunitária relativo aos regimes de apoio [...]
[...]
(19)
Ao favorecer o desenvolvimento de um mercado para as fontes de energia renováveis, é necessário ter em conta o impacto positivo nas possibilidades de desenvolvimento regional e local, nas perspetivas de exportação, na coesão social e nas oportunidades de emprego, especialmente no que se refere às pequenas e médias empresas e aos produtores de eletricidade independentes.»
Nos termos do artigo 1.
o
da Diretiva 2001/77, a mesma «destina‑se a promover o aumento da contribuição das fontes de energia renováveis para a produção de eletricidade no mercado interno da eletricidade e criar uma base para um futuro quadro comunitário neste setor».
O artigo 2.
o
da referida diretiva dispunha:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)
‘Fontes de energia renováveis’, as fontes de energia não fósseis renováveis (energia eólica, solar, geotérmica, das ondas, das marés, hidráulica, de biomassa, de gases dos aterros, de gases das instalações de tratamento de lixos e do biogás);
b)
‘Biomassa’, a fração biodegradável de produtos e resíduos provenientes da agricultura (incluindo substâncias vegetais e animais), da silvicultura e das indústrias conexas, bem como a fração biodegradável de resíduos industriais e urbanos;
[...]»
O artigo 3.
o
, n.
o
1, da mesma diretiva enunciava:
«Os Estados‑Membros devem tomar as medidas apropriadas para promover o aumento do consumo de eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis em conformidade com as metas indicativas nacionais referidas no n.
o
2. Essas medidas devem ser proporcionais ao objetivo a atingir.»
O artigo 4.
o
da Diretiva 2001/77, sob a epígrafe «Regimes de apoios», previa:
«1.   Sem prejuízo dos artigos [87.° CE] e [88.° CE], a Comissão avalia a aplicação dos mecanismos utilizados nos Estados‑Membros que, com base em regulamentações emitidas pelas entidades públicas, permitem a prestação de um apoio direto ou indireto aos produtores de eletricidade e possam vir a restringir as trocas comerciais, na medida em que contribuem para os objetivos estabelecidos nos artigos [6.° CE] e [174.° CE].
2.   A Comissão deve apresentar, até 27 de outubro de 2005, um relatório devidamente documentado sobre a experiência adquirida com a aplicação e a coexistência dos diversos mecanismos referidos no n.
o
1. […] Esse relatório será acompanhado, se necessário, de uma proposta de quadro comunitário relativo aos regimes de apoio à eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis.
A proposta de quadro deve:
[...]
c)
Tomar em consideração as características de diferentes fontes de energia renováveis, bem como as diversas tecnologias e as diferenças geográficas;
[...]»
Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente
Nos termos do seu ponto 202, o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (
JO 2008, C 82, p. 1
, a seguir «enquadramento») substitui, a partir de 2 de abril de 2008, o enquadramento comunitário referido no considerando 24 da Diretiva 2004/8.
Integrado na secção 3.1.7. do enquadramento, sob a epígrafe «Auxílios a favor da cogeração», o seu ponto 112 inclui, nomeadamente, as seguintes especificações:
«Os auxílios ao investimento e/ou ao funcionamento no domínio do ambiente a favor da cogeração serão considerados compatíveis com o mercado comum nos termos [do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE], desde que a unidade de cogeração cumpra as condições da definição de cogeração de elevada eficiência apresentada no n.
o
11 do ponto 70 […]»
O ponto 70 do enquadramento tem a seguinte redação:
«Para efeitos do presente enquadramento, entende‑se por:
[...]
11)
Cogeração de elevada eficiência, a cogeração que preenche os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2004/8/CE […]»
Direito regional da Valónia
O artigo 2.
o
, n.
os
7°, 9°, 11° e 14°, do Decreto da Região da Valónia de 12 de abril de 2001, relativo à organização do mercado regional da eletricidade (décret de la Région wallonne, du 12 avril 2001, relatif à l’organisation du marché régional de l’électricité,
Moniteur belge
de 1 de maio de 2001, p. 14118), conforme alterado pelo Decreto de 4 de outubro de 2007 (décret du 4 octobre 2007,
Moniteur belge
de 26 de outubro de 2007, p. 55517, a seguir «Decreto de 2001»), inclui as seguintes definições:
«7
o
‘cogeração de qualidade’: produção combinada de calor e eletricidade, concebida em função das necessidades de calor ou de frio do cliente, que gera uma poupança de energia face à produção separada das mesmas quantidades de calor, de eletricidade e, eventualmente, de frio em instalações modernas de referência, cujos rendimentos anuais de exploração são definidos e publicados anualmente pela Comissão da Valónia para a energia (CWaPE);
[...]
o
‘fontes de energia renováveis’: qualquer fonte de energia, diferente dos combustíveis fósseis e das matérias físseis, cujo consumo não limita a sua utilização futura, nomeadamente, a energia hidráulica, a energia eólica, a energia solar, a energia geotérmica e a biomassa;
[...]
o
‘eletricidade verde’: eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis ou de cogeração de qualidade, cuja produção gera uma taxa mínima de 10% de poupança de dióxido de carbono em relação às emissões de dióxido de carbono, definidas e publicadas anualmente pela CWaPE, de uma produção tradicional em instalações modernas de referência como as referidas no artigo 2.
o
, n.
o
7.°;
[...]
o
‘certificado verde’: título transmissível concedido aos produtores de eletricidade verde nos termos do artigo 38.
o
e destinado, pelas obrigações impostas aos fornecedores e gestores da rede, a apoiar o desenvolvimento de instalações de produção de energia verde».
Incluído no capítulo X do Decreto de 2001, sob a epígrafe «Promoção das fontes de energia renováveis e da cogeração de qualidade», o seu artigo 37.
o
dispõe:
«Para encorajar o desenvolvimento da produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis e/ou de cogeração de qualidade, o Governo cria um sistema de certificados verdes.»
O artigo 38.
o
, n.
os
2 e 3, do Decreto de 2001 prevê:
«§ 2.   Será atribuído um certificado verde para um número de kWh produzidos correspondente a 1 MWh, dividido pela taxa de poupança de dióxido de carbono.
A taxa de poupança de dióxido de carbono determina‑se dividindo o ganho de dióxido de carbono realizado pelo setor em causa pelas emissões de dióxido de carbono do setor elétrico convencional, cujas emissões são definidas e publicadas anualmente pela CWaPE. A taxa de poupança de dióxido de carbono está limitada a 1 para a produção gerada por instalação para além da potência de 5 MW. Abaixo desse limiar, tem o limite máximo de 2.
§ 3.   Todavia, quando uma instalação, que explora principalmente a biomassa, com exceção da madeira, proveniente de atividades industriais desenvolvidas no local da instalação de produção, implementa um processo particularmente inovador e se enquadra numa perspetiva de desenvolvimento sustentável, o Governo pode, após parecer da CWaPE sobre o caráter particularmente inovador do processo utilizado, decidir limitar a 2 a taxa de poupança de dióxido de carbono para toda a produção da instalação, resultante da soma das potências desenvolvidas no mesmo local de produção, num limite inferior a 20 MW.
[...]»
O artigo 57.
o
do Decreto de 17 de julho de 2008, que altera o Decreto de 12 de abril de 2001, relativo à organização do mercado regional de eletricidade, dispõe:
«O artigo 38.
o
, § 3, do [Decreto de 2001] é interpretado no sentido de que a exclusão, das instalações que exploram a madeira, do benefício do regime que esse diploma prevê compreende as instalações que exploram todo o material lenhocelulósico proveniente da árvore, de todas as folhosas e de todas as resinosas sem exceção (incluindo as talhadias de rotação curta ou de rotação muito curta), antes e/ou depois de qualquer tipo de transformação».
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A IBV exerce uma atividade de serração e explora uma central de cogeração, mediante a qual transforma os resíduos provenientes principalmente dessa atividade, para assegurar a sua própria alimentação energética.
Em 23 de junho de 2008, a IBV solicitou a emissão de certificados verdes complementares previstos no artigo 38.
o
, n.
o
3, do Decreto de 2001. O Governo da Valónia recusou este pedido por despacho de 18 de junho de 2009, pelo facto de a instalação da IBV não respeitar três das condições exigidas por essa disposição, uma vez que, em primeiro lugar, utiliza madeira para efeitos da cogeração, em segundo lugar, não implementa um processo especialmente inovador e, em terceiro lugar, não se insere numa perspetiva de desenvolvimento sustentável.
O Conseil d’État, no qual a IBV interpôs recurso de anulação do referido despacho, decidiu que o Governo da Valónia tinha considerado erradamente que as condições relativas, respetivamente, ao caráter inovador do processo implementado e à inclusão da instalação em causa numa perspetiva de desenvolvimento sustentável não estavam cumpridas no caso em apreço.
Quanto à exclusão da instalação da IBV do âmbito de aplicação do mecanismo de apoio complementar em causa no presente caso e relativa ao facto de a referida instalação utilizar madeira, o Conseil d’État, que tem dúvidas quanto à constitucionalidade dessa exclusão, decidiu suspender a instância e submeter à Cour constitutionnelle a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 38.
o
, n.
o
3, do [Decreto de 2001] viola os artigos 10.° e 11.° da Constituição ao criar uma diferença de tratamento entre instalações que transformam principalmente a biomassa, uma vez que exclui do benefício do mecanismo de apoio [controvertido] as instalações de cogeração de biomassa que transformam madeira ou resíduos de madeira e inclui as instalações de cogeração de biomassa que transformam todos os outros tipos de resíduos?»
A Cour constitutionnelle salienta que resulta dos trabalhos preparatórios relativos à medida de apoio complementar prevista no artigo 38.
o
, n.
o
3, do Decreto de 2001 que a proposta inicial destinada a instituir essa medida foi acompanhada das seguintes explicações. Ao fixar em 20 MW o limite até então fixado em 5 MW pelo artigo 38.
o
, n.
o
2, do Decreto de 2001, a referida medida visava ter em conta o facto de certos projetos inovadores que utilizam tecnologias inovadoras poderem necessitar de um apoio suplementar. Contudo, para nomeadamente evitar os efeitos perversos de uma medida dessa natureza no setor industrial da madeira que já sofre a concorrência do setor da madeira‑energia, foi proposto reservar esse apoio complementar à biomassa, com exclusão da madeira. Por outro lado, observava‑se, a este respeito, que não se tratava de um caso isolado, na medida em que os mecanismos de apoio à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis eram, nos diferentes Estados‑Membros, muitas vezes diferenciados consoante os setores.
Num parecer de 5 de abril de 2007, a CWaPE considerou nomeadamente que um acesso diferenciado ao regime de apoio em função da natureza da biomassa explorada podia revelar‑se discriminatório.
Contudo, o Governo da Valónia decidiu adotar o mecanismo de apoio em causa no processo principal ao afirmar, nomeadamente, por um lado, que o sistema até então em vigor era suficiente para garantir o desenvolvimento de muitos projetos de cogeração de madeira, o que não se verificava relativamente a outros projetos inovadores, e, por outro, que o facto de serem concedidos apoios diferentes em função do setor em causa, do combustível utilizado ou ainda da potência da instalação era inerente ao sistema dos certificados verdes.
A Cour constitutionnelle salienta, além disso, que, ao adotar o artigo 38.
o
do Decreto de 2001, o legislador da Valónia transpôs parcialmente as Diretivas 2001/77 e 2004/8.
A este respeito, tendo observado que, no Conseil d’État, as partes discordam quanto à questão de saber se a instalação de cogeração explorada pela IBV pode ser considerada uma instalação de cogeração de elevada eficiência na aceção da Diretiva 2004/8, a Cour constitutionnelle pretende, em primeiro lugar, saber se o artigo 7.
o
desta diretiva é unicamente aplicável às instalações de cogeração desse tipo.
Em segundo lugar, a Cour constitutionnelle considera dever ser esclarecida sobre a questão de saber se esse mesmo artigo 7.
o
deve, nomeadamente à luz do princípio da igualdade de tratamento do direito da União, ser interpretado no sentido de que impõe, permite ou proíbe uma diferença de tratamento como a que resulta do artigo 38.
o
, n.
o
3, do Decreto de 2001.
Nestas condições, a Cour constitutionnelle decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O artigo 7.
o
da Diretiva [2004/8] conjugado, eventualmente, com os artigos 2.° e 4.° da Diretiva [2001/77] e com o artigo 22.
o
da Diretiva [2009/28] deve ser interpretado, à luz do princípio geral da igualdade de tratamento, do artigo 6.
o
do Tratado da União Europeia e dos artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [a seguir ‘Carta’], no sentido que:
a)
é unicamente aplicável às instalações de cogeração de elevada eficiência, na aceção do anexo III da Diretiva [2004/8];
b)
impõe, permite ou proíbe que uma medida de apoio, como a constante do artigo 38.
o
, n.
o
3, do Decreto [de 2001], seja acessível a todas as instalações de cogeração que [transformam], principalmente, biomassa e que preenchem os requisitos estabelecidos por esse artigo, com exceção das instalações de cogeração que [transformam], principalmente, madeira ou [resíduos] de madeira?
2)
A resposta difere consoante a instalação de cogeração [transforme], principalmente, madeira ou [resíduos] de madeira?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira parte da primeira questão
Na primeira parte da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 7.
o
da Diretiva 2004/8 deve ser interpretado no sentido de que se aplica apenas às instalações de cogeração que se caracterizam por serem instalações de elevada eficiência na aceção desta diretiva.
A este respeito, há que salientar, antes de mais, que, como resulta do artigo 3.
o
, alíneas a) e i), da Diretiva 2004/8, o legislador da União teve o cuidado de definir os conceitos respetivos de «cogeração» e de «cogeração de elevada eficiência» para efeitos desta diretiva.
Ora, o artigo 2.
o
da Diretiva 2004/8, que tem por objeto, como indica a sua epígrafe, definir o «[â]mbito de aplicação» desta diretiva, salienta que esta se aplica «à cogeração, na aceção do artigo 3.
o
». Desta precisão deve deduzir‑se que o legislador da União não quis limitar o referido âmbito de aplicação apenas à cogeração de elevada eficiência na aceção do referido artigo 3.
o
, alínea i).
Neste contexto, impõe‑se observar que, uma vez que o artigo 7.
o
da Diretiva 2004/8 relativo aos regimes de apoio a nível nacional se refere, como decorre dos próprios termos do seu n.
o
1, ao apoio à «cogeração», este artigo não pode ser interpretado no sentido de que se aplica apenas à cogeração «de elevada eficiência».
Contrariamente ao que sustenta o Governo belga, a referida interpretação não pode ser posta em causa pela referência que o artigo 7.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2004/8 faz às disposições do Tratado sobre os auxílios de Estado nem pelo facto de o considerando 24 desta diretiva salientar que o apoio público deve ser coerente com as disposições do enquadramento comunitário, substituído depois pelo enquadramento, cujos pontos 70 e 112 preveem que os auxílios à cogeração são compatíveis com o mercado comum, desde que digam respeito a unidades de cogeração de elevada eficiência na aceção do anexo III da referida diretiva.
Com efeito, quando um regime de apoio nacional à cogeração constitui, por outro lado, um auxílio de Estado, o mesmo deve, na verdade, ser apreciado, no que respeita a esta última qualificação, à luz das disposições do direito da União relativas aos auxílios de Estado, cuja aplicação é, de resto, plenamente assegurada pela Diretiva 2004/8, como sublinha, nomeadamente, o seu artigo 7.
o
, n.
o
2. Contudo, essa circunstância, não pode, pelo contrário, ter como consequência afetar o âmbito de aplicação do referido artigo 7.
o
que resulta da análise efetuada nos n.
os
36 a 38 do presente acórdão.
Em face do exposto, há que responder à primeira parte da primeira questão que o artigo 7.
o
da Diretiva 2004/8 deve ser interpretado no sentido de que não se aplica apenas às instalações de cogeração que se caracterizam por serem instalações de elevada eficiência na aceção desta diretiva.
Quanto à segunda parte da primeira questão e quanto à segunda questão
Na segunda parte da primeira questão e na segunda questão, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 7.
o
da Diretiva 2004/8, lido em conjugação com os artigos 2.° e 4.° da Diretiva 2001/77 e 22.° da Diretiva 2009/28, e à luz do princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação consagrado, nomeadamente, nos artigos 20.° e 21.° da Carta, deve ser interpretado no sentido de que impõe, permite ou proíbe uma medida de apoio complementar como a que está em causa no processo principal, na medida em que a mesma seja acessível a todas as instalações de cogeração que transformam principalmente biomassa, com exclusão das instalações de cogeração que transformam principalmente madeira e/ou resíduos de madeira.
A título preliminar, importa recordar que o facto de as ditas questões se referirem, simultaneamente, às disposições do artigo 7.
o
da Diretiva 2004/8 e às dos artigos 2.° e 4.° da Diretiva 2001/77 e 22.° da Diretiva 2009/28 explica‑se, no essencial, pelo facto, salientado na decisão de reenvio, de o Decreto de 2001 proceder à implementação conjunta das disposições destas diferentes diretivas no que respeita à Région wallonne.
No que respeita, em especial, ao artigo 38.
o
do referido decreto, com base no qual foi adotada a medida em causa no processo principal, há que observar que o sistema dos certificados verdes concedidos em virtude desse artigo foi aplicado, como decorre do artigo 37.
o
desse mesmo decreto, para encorajar tanto a produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis como a cogeração.
Ora, ao mesmo tempo que permite, na aceção do artigo 2.
o
, alíneas a) e b), da Diretiva 2001/77, a produção de eletricidade a partir dessa fonte de energia renovável, no caso em apreço a biomassa à base de madeira, a instalação em causa no processo principal constitui também uma unidade de cogeração na aceção do artigo 3.
o
, alínea l), da Diretiva 2004/8.
Daqui resulta que, para responder às interrogações do órgão jurisdicional de reenvio, há que ter em consideração tanto as disposições da Diretiva 2004/8, em especial o seu artigo 7.
o
relativo às medidas nacionais de apoio à cogeração, como as da Diretiva 2001/77, em especial o seu artigo 4.
o
respeitante às medidas nacionais de apoio às fontes de energias renováveis.
Em contrapartida, há que observar que, uma vez que o despacho que recusou reconhecer à IBV o benefício do regime de apoio complementar previsto no artigo 38.
o
, n.
o
3, do Decreto de 2001 foi adotado em 18 de junho de 2009, isto é, antes da data da entrada em vigor da Diretiva 2009/28, é evidente que as disposições desta não devem ser tidas em conta no âmbito do presente processo.
Por outro lado, importa recordar que o princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação consagrado, nomeadamente, nos artigos 20.° e 21.° da Carta tem como destinatários os Estados‑Membros quando aplicam o direito da União, como decorre, em especial, do artigo 51.
o
, n.
o
1, da Carta.
Daqui resulta que, como sucede no processo principal, quando um Estado‑Membro adota medidas de apoio a favor da cogeração e das fontes de energia renováveis que se inserem num quadro como o estabelecido, por um lado, na Diretiva 2004/8, nomeadamente o seu artigo 7.
o
, e, por outro, ao abrigo da Diretiva 2001/77, em especial o seu artigo 4.
o
, e aplica assim o direito da União, deve respeitar o princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação consagrado, nomeadamente, nos artigos 20.° e 21.° da Carta (v., neste sentido, acórdão de 11 de abril de 2013, Soukupová, C‑401/11, n.
o
28).
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado (v., designadamente, acórdãos de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o.,
C-127/07, Colet., p. I-9895
, n.
o
23; de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho,
C-176/09, Colet., p. I-3727
, n.
o
31; e de 21 de julho de 2011, Nagy,
C-21/10, Colet., p. I-6769
, n.
o
47).
A eventual violação do princípio da igualdade de tratamento através de um tratamento diferenciado pressupõe que as situações em causa sejam comparáveis no que respeita a todos os elementos que as caracterizam (v., designadamente, acórdão Arcelor Atlantique et Lorraine e o., já referido, n.
o
25). Nas suas observações, o Governo polaco e a Comissão alegaram nomeadamente que esta condição não se verificava no presente caso.
A este respeito, importa recordar que os elementos que caracterizam as diferentes situações e, portanto, o seu caráter comparável devem ser determinados e apreciados à luz do objeto e da finalidade do ato do direito da União que institui a distinção em causa. Além disso, devem ser tidos em consideração os princípios e objetivos do domínio do qual releva o ato em questão (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., n.
o
26, e Luxemburgo/Parlamento e Conselho, n.
o
32 e jurisprudência aí referida).
Uma tal abordagem deve também prevalecer,
mutatis mutandis
, no âmbito da análise da conformidade, à luz do princípio da igualdade de tratamento, de medidas nacionais que aplicam o direito da União.
No que respeita, em primeiro lugar, ao objeto e às finalidades dos atos do direito da União no âmbito dos quais se inscreve a regulamentação em causa no processo principal, há que observar que, como decorre do artigo 1.
o
da Diretiva 2004/8, esta tem como objeto aumentar a eficiência energética e a segurança do abastecimento mediante a criação de um quadro para a promoção e o desenvolvimento da cogeração de elevada eficiência de calor e de eletricidade. Por seu turno, os considerandos 1 e 5 desta diretiva especificam que essa promoção constitui uma prioridade para a União devido aos potenciais benefícios da cogeração em termos de poupança de energia primária, de supressão de perdas na rede e de redução das emissões, nomeadamente de gases com efeito de estufa, o que contribui para a proteção do ambiente, nomeadamente para o cumprimento dos objetivos do Protocolo de Quioto e para a segurança do aprovisionamento energético.
Por sua vez, a Diretiva 2001/77 tem por objeto, nos termos do seu artigo 1.
o
, promover o aumento da contribuição das fontes de energia renováveis para a produção de eletricidade no mercado interno da eletricidade e criar uma base para um futuro quadro comunitário neste setor.
Como decorre dos considerandos 1 e 2 da referida diretiva, essa promoção de fontes de energia renováveis, que é uma alta prioridade da União, justifica‑se atendendo, nomeadamente, ao facto de a exploração dessas fontes de energia contribuir para a proteção do ambiente e o desenvolvimento sustentável e de poder contribuir para a segurança e a diversidade do abastecimento em energia e acelerar a consecução dos objetivos do Protocolo de Quioto.
Além disso, no que se refere, mais precisamente, aos mecanismos nacionais de apoio à cogeração e à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis previstos, respetivamente, nos artigos 7.° da Diretiva 2004/8 e 4.° da Diretiva 2001/77, decorre expressamente do considerando 26 da Diretiva 2004/8 e do considerando 14 da Diretiva 2001/77 que o correto funcionamento desses mecanismos constitui um importante meio para alcançar os objetivos prosseguidos por essas diretivas.
Em segundo lugar, no que respeita aos princípios e objetivos que regem o domínio abrangido pelas Diretivas 2004/8 e 2001/77, há que observar que ambas foram adotadas com base no artigo 175.
o
, n.
o
1, CE, isto é, a título da política da União no domínio do ambiente.
A este respeito, tanto o artigo 7.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, da Diretiva 2004/8 como o artigo 4.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/77 salientam, além disso, que os mecanismos de apoio nacional previstos nessas disposições são suscetíveis de contribuir para a realização dos objetivos estabelecidos nos artigos 6.° CE e 174.°, n.
o
1, CE.
Esta última disposição, que enumera os objetivos da política da União em matéria de ambiente, refere‑se à preservação, à proteção e à melhoria da qualidade do ambiente, à proteção da saúde das pessoas, à utilização prudente e racional dos recursos naturais e à promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente.
Em terceiro lugar, no que diz mais especificamente respeito às escolhas a fazer quando da elaboração dos regimes nacionais de apoio à cogeração e à produção de eletricidade através de fontes de energia renováveis que as Diretivas 2004/8 e 2001/77 têm por objeto promover, há que salientar que decorre das mesmas que os Estados‑Membros conservam, nesta matéria, um amplo poder de apreciação.
Com efeito, decorre, antes de mais, do considerando 32 da Diretiva 2004/8 que esta tem por objeto estabelecer ao nível da União os princípios gerais que constituem um quadro para a promoção da cogeração no mercado interno da energia, ficando porém ao critério dos Estados‑Membros as modalidades concretas da sua aplicação, permitindo assim que cada Estado‑Membro escolha o regime que melhor corresponde à sua situação específica, tendo em conta, a este propósito, como resulta do artigo 1.
o
desta mesma diretiva, as condições específicas nacionais, nomeadamente em matéria de condições climáticas e económicas.
Por outro lado, embora os Estados‑Membros sejam, como decorre dos artigos 3.°, n.
o
1, e 4.° da Diretiva 2001/77, encorajados a tomar medidas apropriadas para promover o aumento do consumo de eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis, entre as quais figuram os regimes de apoio adotados a nível nacional, resulta a este respeito do considerando 15 desta diretiva que a mesma não institui um quadro comunitário relativo aos referidos regimes.
Em seguida, quanto à forma que os mecanismos de apoio podem revestir, há que observar que o considerando 26 da Diretiva 2004/8 e o considerando 14 da Diretiva 2001/77 se limitam a enumerar as diversas formas a que os Estados‑Membros geralmente recorrem nessa perspetiva, a saber, certificados verdes, auxílios ao investimento, isenções ou reduções fiscais, reembolso de impostos e regimes de apoio direto aos preços.
Por último, no que se refere ao conteúdo desses regimes de apoio à cogeração, o artigo 7.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2004/8 limita‑se a precisar que os Estados‑Membros devem assegurar que o apoio que concedem seja baseado na procura de calor útil e na poupança de energia primária, tendo em conta as oportunidades disponíveis para reduzir a procura de energia através de outras medidas economicamente viáveis ou vantajosas do ponto de vista ambiental, como outras medidas de eficiência energética. No que diz respeito ao artigo 4.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/77, o mesmo não contém nenhuma indicação particular quanto às medidas de apoio às energias renováveis cuja adoção é encorajada, com exceção da recordada no n.
o
59 do presente acórdão, relativa à contribuição dessas medidas para a realização dos objetivos previstos no artigo 174.
o
CE.
Decorre dos n.
os
62 a 65 do presente acórdão que, embora os Estados‑Membros sejam convidados, mediante a implementação de mecanismos de apoio à cogeração e à produção de eletricidade através de fontes de energia renováveis, a contribuir para a realização dos objetivos prosseguidos pelas Diretivas 2004/8 e 2001/77 e, mais genericamente, dos objetivos da União no domínio do ambiente, o direito da União reserva, no seu estado atual, uma grande liberdade de escolha aos Estados‑Membros no que se refere à implementação desses regimes.
Num contexto como o descrito nos n.
os
54 a 66 do presente acórdão, nada permite, nomeadamente, inferir do simples facto de o artigo 2.
o
, alínea b), da Diretiva 2001/77 conter uma definição do termo «biomassa» que engloba a fração biodegradável de produtos e resíduos provenientes da agricultura (incluindo substâncias vegetais e animais), da silvicultura e das indústrias conexas, bem como a fração biodegradável de resíduos industriais e urbanos, que as diferentes categorias de substâncias assim enumeradas sejam passíveis de ser tratadas de forma semelhante no contexto da elaboração das medidas nacionais de apoio à cogeração e à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis.
Com efeito, diversas indicações que figuram nas Diretivas 2004/8 e 2001/77, bem como os objetivos para os quais são chamados a contribuir as referidas medidas de apoio nesse contexto, levam a considerar que, pelo contrário, é inerente ao quadro estabelecido por essas diretivas que as diferentes categorias de substâncias assim enumeradas no artigo 2.
o
, alínea b), da Diretiva 2001/77 possam ser objeto, por parte do Estado‑Membro em causa, de apreciações distintas em função de critérios muito variados.
No que respeita, em primeiro lugar, às indicações contidas nas Diretivas 2004/8 e 2001/77, há que salientar que decorre do considerando 31 da Diretiva 2004/8 que a eficiência global e a sustentabilidade da cogeração dependem de muitos fatores, entre os quais figuram, nomeadamente, os «tipos de combustível».
Além disso, como referido no n.
o
62 do presente acórdão, decorre do artigo 1.
o
e do considerando 32 da Diretiva 2004/8 que a escolha das modalidades de aplicação desta mesma diretiva é deixada aos Estados‑Membros, o que deve permitir a cada Estado‑Membro escolher o regime que «melhor corresponde à sua situação específica», tendo em conta, a este propósito, «as condições específicas nacionais, nomeadamente em matéria de condições climáticas e económicas».
Por seu turno, o considerando 19 da Diretiva 2001/77 salienta que, ao favorecer o desenvolvimento de um mercado para as fontes de energia renováveis, é necessário ter em conta o seu impacto positivo nas «possibilidades de desenvolvimento regional e local, nas perspetivas de exportação, na coesão social e nas oportunidades de emprego, especialmente no que se refere às pequenas e médias empresas e aos produtores de eletricidade independentes».
O artigo 4.
o
, n.
o
2, da referida diretiva, que visa, nomeadamente, a proposta de quadro comunitário relativo aos regimes de apoio à eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis que a Comissão pode ser chamada a apresentar numa fase posterior, indica, por sua vez, que todo o quadro assim proposto deverá nomeadamente «[t]omar em consideração as características de diferentes fontes de energia renováveis, bem como as diversas tecnologias e as diferenças geográficas».
Em segundo lugar, todos os objetivos prosseguidos pelas Diretivas 2004/8 e 2001/77 e, mais genericamente, os objetivos da União no domínio do ambiente levam também a considerar que as diferentes categorias de substâncias que figuram no artigo 2.
o
, alínea b), da Diretiva 2001/77, sob a designação de «biomassa», devem poder ser entendidas de forma distinta.
É assim, nomeadamente, que, tanto do ponto de vista do caráter renovável da fonte e, por conseguinte, na ótica da sua disponibilidade como numa perspetiva de desenvolvimento sustentável de utilização prudente e racional dos recursos naturais e da segurança dos abastecimentos, a madeira, que é uma fonte cuja renovação exige um longo período, se distingue dos produtos da agricultura ou dos resíduos domésticos e industriais, cuja produção requer um lapso de tempo consideravelmente mais reduzido.
Por outro lado, é pacífico que o impacto ambiental global provocado pelo crescente recurso à biomassa para produção energética suscetível de resultar de medidas de apoio difere em função das características próprias do tipo da biomassa que é utilizada.
Quanto ao impacto ambiental que pode resultar do reforço das medidas de apoio à utilização de madeira e/ou de resíduos de madeira para produção energética, pode revelar‑se, assim, necessário ter em conta que qualquer desflorestação excessiva ou prematura suscetível de ser encorajada por essas medidas de apoio pode contribuir para um aumento da presença de dióxido de carbono na atmosfera e para prejudicar a biodiversidade ou a qualidade das águas.
Por seu turno, um desenvolvimento crescente dos produtos da agricultura destinados à valorização energética é suscetível de aumentar diversas formas de poluição especificamente ligadas às atividades agrícolas, nomeadamente à utilização de adubos e de pesticidas, como os danos nos recursos hídricos.
Há também que observar que as diferentes categorias de biomassa enumeradas no artigo 2.
o
, alínea b), da Diretiva 2001/77 incluem, nomeadamente, diferentes tipos de resíduos. A este respeito, o considerando 8 da Diretiva 2001/77 salienta, além disso, que o apoio que os Estados‑Membros concedem às fontes de energia renováveis deve ser coerente com os outros objetivos da União, nomeadamente o respeito da hierarquia dos resíduos. Ora, é pacífico, por exemplo, que, à luz desta hierarquia, como precisada, em último lugar, no artigo 4.
o
da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (
JO L 312, p. 3
), substâncias como a fração biodegradável proveniente dos resíduos industriais e urbanos que se destinam, no essencial, quer à eliminação quer à valorização energética, em particular por cogeração, não podem ser comparadas à madeira suscetível de ser utilizada como matéria‑prima nem aos resíduos de madeira, na medida em que estes podem ser reutilizados ou reciclados nos respetivos setores industriais, onde tais tratamentos são, no âmbito da referida hierarquia, suscetíveis de ser privilegiados em relação à valorização energética.
Por último, fatores como, nomeadamente, a quantidade em que as diferentes fontes de energia renováveis estão presentes no território do Estado‑Membro em causa, ou o nível de desenvolvimento potencial já atingido no referido Estado‑Membro quanto ao recurso a uma ou outra fonte de energia renovável para cogeração ou produção de eletricidade, são também suscetíveis de influenciar as escolhas a fazer em matéria de seleção das fontes de energia renováveis a promover nesse Estado‑Membro para efeitos tanto de proteção do ambiente como de segurança e diversificação do abastecimento energético.
Em face do exposto, há que considerar que, tendo em conta, nomeadamente, os objetivos prosseguidos pelas Diretivas 2001/77 e 2004/8 e os objetivos da União no domínio do ambiente, a ampla margem de apreciação reconhecida aos Estados‑Membros por essas diretivas para efeitos da adoção e da implementação de regimes de apoio destinados a promover a cogeração e a produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis, e tendo em conta as características próprias das diferentes categorias de biomassa suscetíveis de serem utilizadas num processo de cogeração, as referidas categorias não devem ser consideradas, no contexto desses regimes de apoio, como estando numa situação comparável para efeitos da eventual aplicação do princípio da igualdade de tratamento cujo respeito é assegurado pelo direito da União.
A necessidade de poder tratar de forma distinta essas diferentes categorias de biomassa, nomeadamente de fazer, em função de considerações ambientais diversas, escolhas quanto aos tipos de substâncias que podem beneficiar de um apoio e diferenciações quanto às modalidades concretas desses apoios, incluindo a sua importância, deve, pelo contrário, ser encarada como inerente ao referido contexto, sem que se possa considerar, no estado atual do direito da União, que, atendendo a que essas diferentes categorias de biomassa não estão na mesma situação, os Estados‑Membros excederam manifestamente os limites do amplo poder de apreciação de que dispõem na matéria (v., por analogia, acórdão Luxemburgo/Parlamento e Conselho, já referido, n.
os
50 e 51).
Em face das considerações precedentes, há que responder à segunda parte da primeira questão e à segunda questão que, no estado atual do direito da União, o princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação, consagrado, nomeadamente, nos artigos 20.° e 21.° da Carta, não se opõe a que, quando instituem regimes nacionais de apoio à cogeração e à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis, como os previstos nos artigos 7.° da Diretiva 2004/8 e 4.° da Diretiva 2001/77, os Estados‑Membros prevejam uma medida de apoio reforçada como a que está em causa no processo principal, que é suscetível de beneficiar todas as instalações de cogeração que transformam principalmente biomassa, com exclusão das instalações que transformam principalmente madeira e/ou resíduos de madeira.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

1)
O artigo 7.
o
da Diretiva 2004/8/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativa à promoção da cogeração com base na procura de calor útil no mercado interno da energia e que altera a Diretiva 92/42/CEE, deve ser interpretado no sentido de que não se aplica apenas às instalações de cogeração que se caracterizam por serem instalações de elevada eficiência na aceção desta diretiva.

2)
No estado atual do direito da União, o princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação, consagrado, nomeadamente, nos artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, não se opõe a que, quando instituem regimes nacionais de apoio à cogeração e à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis, como os previstos nos artigos 7.° da Diretiva 2004/8 e 4.° da Diretiva 2001/77/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de setembro de 2001, relativa à promoção da eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis no mercado interno da eletricidade, os Estados‑Membros prevejam uma medida de apoio reforçada como a que está em causa no processo principal, que é suscetível de beneficiar todas as instalações de cogeração que transformam principalmente biomassa, com exclusão das instalações que transformam principalmente madeira e/ou resíduos de madeira.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.