CELEX: 62010TJ0333
Nepogodbena odgovornost
Zdravstveno varstvo živali
Zaščitni ukrepi v krizni situaciji
Zaščitni ukrepi v zvezi z visoko patogeno aviarno influenco v nekaterih tretjih državah
Prepoved uvoza ptic, ujetih v divjini
Dovolj resna kršitev pravnih pravil, ki posameznikom dajejo pravice
Očitna in huda prekoračitev meja diskrecijske pravice
Direktivi 91/496/ES in 92/65/EGS
Previdnostno načelo
Dolžnost skrbnega ravnanja
Sorazmernost

Dejansko stanje
A –
Predstavitev tožečih strank
Tožeče stranke, družbe Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg in Giovanni Pistone, opravljajo dejavnost uvoza ptic, ujetih v divjini, v Evropsko unijo, za okrasne namene in za ptičnice, predvsem papig, med temi velikih papig, malih papig in kakadujev, ter pevcev. Sedež ali prebivališče imajo na Nizozemskem, v Belgiji in Italiji. So člani European Association of Im- and Exporters of Birds and Live Animals (Evropsko združenje uvoznikov in izvoznikov ptic in živih živali, v nadaljevanju: evropsko združenje prodajalcev ptic).
B –
Direktivi 91/496 in 92/65
Svet Evropskih skupnosti je 15. julija 1991 na podlagi člena 37 ES, s katerim se določa skupna kmetijska politika, sprejel Direktivo 91/496/EGS o določitvi načel o organizaciji veterinarskih pregledov živali, ki vstopajo v Skupnost iz tretjih držav, in o spremembi direktiv 89/662/EGS, 90/425/EGS ter 90/675/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 12, str. 58).
Na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496 se lahko zaščitni ukrepi uvedejo pod temi pogoji:
„Če se na ozemlju tretje države pojavi ali razširi bolezen iz Direktive Sveta 82/894/EGS z dne 21. decembra 1982 o prijavljanju živalskih bolezni v Skupnosti, zoonoza ali kaka druga bolezen ali pojav, ki lahko resno ogrozi zdravje živali ali ljudi, ali če to upravičuje drug resen veterinarski razlog, zlasti z vidika ugotovitev veterinarskih strokovnjakov, lahko Komisija na lastno pobudo ali na zahtevo države članice nemudoma in glede na resnost položaja sprejme enega od naslednjih ukrepov:
—
začasno prepove uvoz iz celotne tretje države ali njenih predelov, ali po potrebi iz tranzitne tretje države,
—
določi posebne pogoje za živali, ki izvirajo iz celotne tretje države ali njenega dela.“
Poleg tega člen 18(7) Direktive 91/496 določa, da se sklepi o razširitvi, spremembi ali razveljavitvi ukrepov, sprejetih v skladu z odstavki 1, 2, 3 in 6 te direktive, sprejemajo v skladu s komitološkim postopkom iz člena 17 Direktive Sveta z dne 11. decembra 1989 o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga (89/662/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 9, str. 214).
Svet je 13. julija 1992 sprejel Direktivo 92/65/EGS o zahtevah zdravstvenega varstva živali za trgovino in za uvoz v Skupnost živali, semena, jajčnih celic in zarodkov, za katere ne veljajo zahteve zdravstvenega varstva živali, določene v posebnih pravilih Skupnosti iz Priloge A(I) k Direktivi 90/425/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 13, str. 154). Ta direktiva določa posebne zahteve, ki jih morata izpolniti država in upravitelj porekla, pravila glede veterinarskih spričeval, ki morajo spremljati živali, in preglede, ki jih je treba na živalih opraviti.
Člen 17(2) in (3) Direktive 92/65 določa zlasti in v bistvu to, da se lahko v Unijo uvozijo le živali iz tretje države, ki je na seznamu tretjih držav ali delov tretjih držav, ki zagotavljajo jamstva, enakovredna zahtevam, ki veljajo za trgovino znotraj Unije.
C –
Odločba 2000/666
Odločba Komisije 2000/666/ES z dne 16. oktobra 2000 o zahtevah za zdravstveno varstvo živali in izdajanju veterinarskih potrdil za uvoz ptic razen perutnine in pogojih za karanteno (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 30, str. 431) je ob spoštovanju nekaterih pravil, kot je zadržanje v karanteni za vsaj 30 dni, dovoljevala uvoz ptic iz tretjih držav, članic Mednarodnega urada za kužne bolezni (OIE, postal Svetovna organizacija za zdravje živali).
D –
Prvo mnenje EFSA
Evropska agencija za varnost hrane (v nadaljevanju: EFSA) je 14. in 15. septembra 2005 na prošnjo Komisije Evropskih skupnosti iz leta 2004 izdelala znanstveno mnenje o vplivih aviarne influence na zdravje in dobro počutje živali (
The EFSA Journal
(2005) 266, str. 1–21, v nadaljevanju: prvo mnenje EFSA).
EFSA se je v tem mnenju ob upoštevanju mandata, ki ji je bil podeljen, izrekla le o tveganjih okužbe perutnine v Uniji z aviarno influenco.
EFSA je pri predstavitvi svojega mnenja poudarila, da se aviarna influenca ali ptičja gripa, pri perutnini pojavlja v dveh oblikah, ki sta klinično različni, to sta visoko patogena (v nadaljevanju: VPAI) in nizko patogena aviarna influenca. Virus H5N1 je eden od podtipov virusa, ki povzroča VPAI.
EFSA je poleg tega navedla, da bi lahko bilo pomembno sproščanje virusa, ki je ob sprejetju njenega mnenja povzročal aviarno inflluenco v Aziji, izvor virusa, ki je pandemičen za človeka, in da se je zastavilo veliko vprašanj, da bi se našlo sredstvo za boj proti obstoječi krizi zaradi aviarne influence. EFSA je na podlagi razpoložljivih znanstvenih podatkov menila, da bi lahko oblikovala sklepe v zvezi z nekaterimi vprašanji, za katere je pristojna na podlagi svojega mandata, da pa pri teh sklepih ne gre za vidike, ki se nanašajo na zdravje človeka pri okužbah z aviarno influenco.
EFSA je tudi pojasnila, da je virus H5N1 tik pred sprejetjem njenega mnenja, kot posledica položaja neobičajne endemije virusa H5N1 pri perutnini v nekaterih azijskih državah, okužil populacijo divjih ptic. Ta položaj epidemije, ki se po mnenju EFSA v preteklosti še nikoli ni pojavil, naj bi lahko povzročil nepredvidljive posledice. Vendar je EFSA menila, da ob upoštevanju pomanjkanja podatkov o okužbah tipa VPAI pri divjih pticah ocene položaja in napovedi v zvezi s prihodnjim razvojem ne bi bilo mogoče podpreti z zadostnimi znanstvenimi podatki. Po mnenju EFSA je zato posledica epidemije VPAI, povezane z virusom H5N1 na jugovzhodu Azije, ta, da se je okužba razširila na populacijo divjih ptic stalnic in selivk, kar bi lahko pomenilo možnost, da navedeni virus prizadene Unijo. Vendar pa je EFSA menila, da bi bil potreben multidisciplinarni napor, da bi se pojasnile verjetnost in posledice take domneve.
V zvezi s tveganjem, ki ga za perutnino v Uniji pomenijo ptice v kletkah, med katere spadajo tudi okrasne in hišne ptice, je EFSA menila, da bi te ptice lahko bile okužene z virusom aviarne influence, namreč s tipom H5 ali H7, in da zato pri uvozu pomenijo tveganje vnosa virusa v Unijo. Vendar je EFSA menila, da je to tveganje zaradi obstoječe zakonodaje v zvezi z uvozom ptic, razen perutnine, pri pticah, s katerimi se zakonito trguje, močno znižano.
E –
Odločba 2005/760
Komisija je 27. oktobra 2005 sprejela Odločbo 2005/760/ES o nekaterih zaščitnih ukrepih pri uvozu ptic v ujetništvu v zvezi z VPAI v nekaterih tretjih državah (
UL L 285, str. 60
), s katero je bil ustavljen uvoz živih ptic, razen perutnine, v Unijo.
Ta odločba je bila sprejeta po odkritju virusa H5N1 VPAI pri dveh uvoženih pticah 21. oktobra 2005, ki sta bili od septembra 2005 v karantenskem centru v Essexu, v Združenem kraljestvu. Za ti ptici se je domnevalo, da prihajata iz Tajvana ali Surinama.
Komisija je v točkah 1 in 2 obrazložitve Odločbe 2005/760 to ustavitev utemeljila s tem, da je aviarna influenca kužna virusna bolezen pri perutnini in ptičih, ki povzroča smrt in motnje, ki lahko hitro dobijo epizootske razsežnosti, zato so lahko resna nevarnost za zdravje živali in ljudi ter močno zmanjšajo donosnost reje perutnine. Navedla je tudi, da obstaja tveganje, da se povzročitelj bolezni prenese z mednarodno trgovino z živimi pticami, razen perutnino. Komisija je poleg tega po odkritju prisotnosti VPAI pri uvoženih pticah v karanteni v Združenem kraljestvu menila, da se zdi primerno ustaviti uvoz teh ptic iz nekaterih ogroženih območij in za določitev območij uporabiti sklic na ustrezne regionalne komisije Mednarodnega urada za živalske kužne bolezni (OIE).
Člen 1(1) Odločbe 2005/760 določa:
„Države članice ustavijo uvoz iz tretjih držav ali njihovih delov, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, navedene v Prilogi:
(a)
žive ptice, razen perutnine, kakor je določeno v tretji alinei člena 1 Odločbe 2000/666/ES, in
[…]“
V prilogi k Odločbi 2005/760 je pojasnjeno:
„Tretje države, ki pripadajo regionalnim komisijam OIE, kot je navedeno v členu 1, iz:
—
Afrike,
—
[Amerik],
—
Azije, Daljnega vzhoda in Oceanije,
—
Evrope
—
Bližnjega vzhoda.“
Člen 6 Odločbe 2005/760 določa, da se ta odločba uporablja do 30. novembra 2005.
F –
Poročilo nacionalnega združenja za urgentno epidemiologijo iz Združenega kraljestva
National Emergency Epidemiology Group (nacionalno združenje za urgentno epidemiologijo) je 11. novembra 2005 objavilo dokument, naslovljen „Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premises in Essex“ (epidemiološko poročilo o aviarni influenci pri pticah v karantenskem centru v Essexu). Iz poročila je razvidno, da je bila prisotnost virusa H5N1 v karantenskem centru v Essexu ugotovljena le pri pticah iz Tajvana, v Aziji, in ne pri tistih iz Surinama, v Južni Ameriki. Napaka glede Surinama je nastala zaradi zamenjave vzorcev, odvzetih v karantenskem centru.
G –
Prve štiri odločbe o podaljšanju
Komisija je z Odločbo 2005/862/ES z dne 30. novembra 2005 o spremembi odločb 2005/759/ES in 2005/760/ES v zvezi z ukrepi proti širjenju aviarne influence pri pticah razen perutnini (
UL L 317, str. 19
) podaljšala uporabo ukrepov, sprejetih z Odločbo 2005/760, do 31. januarja 2006.
Komisija je v točki 4 obrazložitve Odločbe 2005/862 to podaljšanje utemeljila s tem, da je bilo treba ustavitev premikov hišnih ptic in uvoza drugih ptic iz nekaterih ogroženih območij podaljšati, ker so nekatere države članice OIE potrdile nove primere aviarne influence.
Evropsko združenje prodajalcev ptic je z dopisi z dne 7. decembra 2005 ter 3. in 18. januarja 2006 Komisijo opozorila na posledice prepovedi, zlasti na tveganje povečanja protizakonitega uvoznega trga, ki bi pomenil povečano tveganje širjenja aviarne influence v Uniji. Navedeno združenje je poleg tega predlagalo Komisiji, naj se sestane z njenimi predstavniki in naj ne sprejme novih podaljšanj prepovedi. Evropsko združenje prodajalcev ptic je dopisu z dne 3. januarja 2006 priložilo poročilo, naslovljeno „Report on the Independent Review of Avian Quarantine“ (poročilo o neodvisnem pregledu aviarne karantene), ki ga je 7. decembra 2005 sprejel oddelek, pristojen za okolje, prehrano in kmetijske zadeve pri vladi Združenega kraljestva (v nadaljevanju: poročilo DEFRA).
Komisija je z Odločbo 2006/79/ES z dne 31. januarja 2006 o spremembi odločb 2005/759/ES in 2005/760/ES glede podaljšanja njunega obdobja uporabe (
UL L 36, str. 48
) podaljšala uporabo ukrepov, določenih v Odločbi 2005/760, do 31. maja 2006.
Komisija je v točki 3 obrazložitve Odločbe 2006/79 utemeljila podaljšanje veljavnosti dveh zadevnih odločb, s tem da je bilo treba, ker so nekatere države članice OIE javile nove primere aviarne influence, ohraniti veljavne omejitve v zvezi s premiki hišnih ptic in uvozi drugih ptic iz nekaterih ogroženih območij.
Komisija je z dopisom z dne 16. februarja 2006 odgovorila na zgoraj v točki 23 navedene dopise. V tem dopisu je poudarila, da je na podlagi zelo pomembnih nedavnih dokazov mogoče ugotoviti, da bi lahko imele divje ptice pomembno vlogo pri širjenju VPAI in da je Komisijo zaradi prvega primera VPAI azijskega seva, ki je bil oktobra 2005 ugotovljen v karantenskem centru v Evropi, ustavila ves uvoz ptic, razen perutnine. Komisija je poleg tega pojasnila, da se je ta ustavitev z Odločbo 2006/79 podaljšala do 31. maja 2006, ker se je bolezen pojavila v Turčiji, kjer se je hitro širila, in ker je na razpolago malo podatkov o nadzoru nad aviarno influenco v državah, ki mejijo na Turčijo. Nazadnje je dodala, da je, čeprav obsežnost problema v zvezi z divjimi pticami še vedno ni jasna, vse več dokazov o tem, da grožnja ni omejena na eno tretjo državo, zato je bil ustavljen uvoz iz vseh tretjih držav.
Evropsko združenje prodajalcev ptic je z dopisom z dne 7. marca 2006 Komisiji posredovalo dodatne informacije v zvezi z uvozom divjih ptic iz tretjih držav.
Komisija je z Odločbo 2006/405/ES z dne 7. junija 2006 o spremembi odločb 2005/710/ES, 2005/734/ES, 2005/758/ES, 2005/759/ES, 2005/760/ES, 2006/247/ES in 2006/265/ES glede nekaterih zaščitnih ukrepov v zvezi z VPAI (
UL L 158, str. 14
) podaljšala uporabo ukrepov, določenih z Odločbo 2005/760, do 31. julija 2006.
Komisija je v točki 8 obrazložitve Odločbe 2006/405 to podaljšanje utemeljila s tem, da se nevarnost, ki jo za Unijo pomeni azijski sev virusa aviarne influence, ni zmanjšala in da bolezen še vedno obstaja pri divjih pticah v Uniji ter pri divjih pticah in perutnini v številnih tretjih državah, tudi v državah članicah OIE. Komisija je poleg tega menila, da je navedeni virus v nekaterih predelih sveta postajal vse bolj endemičen. V točki 11 obrazložitve iste odločbe je pojasnila tudi, da je bilo treba zaradi zdravstvenega varstva živali in glede na sedanje epidemiološke razmere zagotoviti neprekinjeno uporabo zaščitnih ukrepov, določenih med drugim z Odločbo 2005/760, zaradi česar bi morale določbe Odločbe 2006/405 imeti retroaktivni učinek.
Komisija je z Odločbo 2006/522/ES z dne 25. julija 2006 o spremembi odločb 2005/759/ES in 2005/760/ES glede nekaterih zaščitnih ukrepov v zvezi z VPAI in premiki nekaterih živih ptic v Skupnost (
UL L 205, str. 28
) uporabo ukrepov, določenih z Odločbo 2005/760, podaljšala do 31. decembra 2006.
Komisija je v točki 1 obrazložitve Odločbe 2006/522 navedla, da je po izbruhu aviarne influence leta 2004 v jugovzhodni Aziji, ki jo je povzročil visoko patogeni sev virusa, sprejela več zaščitnih ukrepov v zvezi s to boleznijo, vključno z Odločbo 2005/760. V točki 7 obrazložitve Odločbe 2006/522 je navedla, da kar zadeva možen razvoj politike EU v zvezi s tem vprašanjem, bi lahko bilo znatno spreminjanje obstoječih pravil iz Odločbe 2005/760/ES v trenutni fazi za gospodarske subjekte in druge zadevne strani zavajajoče. Komisija je menila, da je bilo treba glede na takratne razmere na področju zdravja živali v zvezi z aviarno influenco in do predvidenega sprejetja mnenja EFSA v oktobru 2006 omejitve v zvezi z uvozom ptic, ki niso perutnina, uporabljati še naprej in zato podaljšati veljavnost Odločbe 2005/760 do 31. decembra 2006.
Evropsko združenje prodajalcev ptic in tri druge tožene stranke so 10. avgusta 2006 v tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog za izdajo začasne odredbe, da bi dosegli odlog izvršitve Odločbe 2006/522 in s tem povezanih začasnih ukrepov, poleg tega pa so z ločeno vlogo vložili tožbo za razglasitev ničnosti navedene odločbe. Ta predlog in tožba sta bila zavrnjena s sklepom predsednika Splošnega sodišča z dne 26. oktobra 2006 v zadevi European Association of Im-and Exporters of Birds and live Animals in drugi proti Komisiji (T‑209/06 R, neobjavljen v ZOdl.) in s sklepom Splošnega sodišča z dne 11. junija 2008 v zadevi European Association of Im-and Exporters of Birds and live Animals in drugi proti Komisiji (T‑209/06, neobjavljen v ZOdl.).
Evropsko združenje prodajalcev ptic se je z dopisom z dne 26. septembra 2006 obrnilo na Komisijo in v bistvu poudarilo, da je prepoved uvoza iz celotnega sveta, ki je bila uvedena z Odločbo 2005/760 in odločbami o podaljšanju, nesorazmerna, ter jo opozorilo na hude in nepopravljive posledice za člane združenja.
H –
Drugo mnenje EFSA
EFSA je 27. oktobra 2006 na prošnjo Komisije z dne 25. aprila 2005 izdelala znanstveno mnenje o tveganjih uvoza divjih ptic, razen perutnine, v Unijo za zdravje in dobro počutje živali […] (
The EFSA Journal
(2006) 410, str. 1–55, v nadaljevanju: drugo mnenje EFSA). V tem mnenju je navedenih več priporočil za zdravje in dobro počutje ptic, ujetih v divjini. EFSA je v tem mnenju upoštevala različne povzročitelje okužb pri pticah, med drugim aviarno influenco.
EFSA je, kar zadeva vidike zdravja, menila, da je bila verjetnost prenosa povzročiteljev okužb v Unijo po prehodu ujetih divjih ptičev iz karantene različna, od zanemarljive do zelo visoke. Po mnenju EFSA se je verjetnost, da bi bila ujeta divja ptica po prehodu iz karantene okužena, razlikovala glede na vrsto ptice in bila odvisna od verjetnosti okužbe v predkliničnih stopnjah. EFSA je zaradi teh ugotovitev priporočala, da bi bilo treba skrbno preučiti potrebo po nadaljnjem uvozu ujetih divjih ptic.
EFSA je poleg tega poudarila, da se 95 % ptic, uvoženih v Unijo, uvršča v eno od treh družin, torej med pevce (64 %), papige (17 %) ali kure (14 %). Po tem mnenju je leta 2005 prihajalo 88 % uvoza divjih ptic iz Afrike, od tega 78 % iz petih afriških držav.
EFSA je tudi navedla, da so se lahko divje ptice okužile posredno od drugih okuženih divjih ptic, od okuženega okolja ali od okužene perutnine.
EFSA je posebej glede aviarne influence menila, da vrste ptic, ki se uvažajo v večjem številu, torej pevci in papige, nimajo večje vloge pri epidemiji aviarne influence. Navedla je tudi, da imajo vsi virusi tipa VPAI pri pticah omejen zoonozni potencial. Vendar bi lahko po mnenju EFSA dober program nadzora preprečil, da bi virusi aviarne influence prodrli v Unijo prek zakonito uvoženih ptic, saj je bil genom virusa aviarne influence ali njegov del vključen v pomembne pretekle pandemije in je bil ob izdelavi mnenja v virusu H5N1. EFSA je tudi poudarila, da je imel virus VPAI zlasti pri pevcih in kurah zelo kratko inkubacijsko in klinično dobo, ki je povzročila povečano smrtnost v nekaj dnevih, pri plojkokljunih pa je lahko inkubacijska doba veliko daljša. EFSA je tudi menila, da ima ptica, ki je prišla v karanteno okužena z virusom aviarne influence ali se je z njim okužila v obdobju karantene ob upoštevanju kratke inkubacijske dobe, klinične znake v obdobju karantene. Zato je menila, da je bila verjetnost, da bi bila taka ptica izpuščena iz karantene, ne da bi bila odkrita, zelo nizka, torej zanemarljiva. Vendar je navedla, da obstaja tveganje, da bi bile izpuščene okužene ptice, katerih okužbe se ne kažejo klinično.
Nazadnje, EFSA je priporočala, naj se ob upoštevanju tveganja, da se v Unijo vnesejo pomembni povzročitelji okužb, skrbno presodi potreba po nadaljevanju uvoza divjih ptic in da prednost uvozu jajc. Poleg tega je predlagala, naj se redno opravi presoja tveganj uvoza kužnih bolezni, da bi se ugotovila območja in države visokega tveganja in visoko tvegane vrste živali, saj se te skozi čas spreminjajo.
I –
Zadnji odločbi o podaljšanju
Evropsko združenje prodajalcev ptic se je z dopisi z dne 13. in 23. novembra ter 9. decembra 2006 ponovno obrnilo na Komisijo, pri čemer je v bistvu poudarilo nesorazmernost globalne prepovedi uvoza, uvedene z Odločbo 2005/760 in odločbami o podaljšanju, ter opozorilo na hude in nepopravljive posledice teh odločb za člane združenja.
Komisija je z Odločbo 2007/21/ES z dne 22. decembra 2006 o spremembi Odločbe 2005/760/ES glede nekaterih zaščitnih ukrepov v zvezi z VPAI in uvozom ptic, razen perutnine, v Skupnost (
UL L 7, str. 44
) uporabo ukrepov, določenih z Odločbo 2005/760, podaljšala do 31. marca 2007.
Komisija je v točki 1 obrazložitve Odločbe 2007/21 ponovila, da je po izbruhu aviarne influence v jugovzhodni Aziji leta 2004, ki jo je povzročil visoko patogeni sev virusa, sprejela Odločbo 2005/760. Komisija je poleg tega v točki 4 obrazložitve Odločbe 2007/21 navedla, da je začela ocenjevati drugo mnenje EFSA nemudoma po njegovi objavi. Vendar je menila, da so morale omejitve iz Odločbe 2005/760 glede na takratno stanja zdravja živali po vsem svetu v zvezi z aviarno influenco ostati veljavne za krajše prehodno obdobje, da bi se državam članicam in Komisiji v tesnem sodelovanju z njimi omogočilo, da dokončajo to ocenitev in pripravijo potrebne ukrepe.
Komisija je na dopise, navedene v točkah 33 in 41 zgoraj, odgovorila z dopisom z dne 31. januarja 2007, v katerem je navedla, da so imele divje ptice pomembno vlogo pri širjenju aviarne influence leta 2006, medtem ko se je pred tem vedno domnevalo, da je vloga divjih ptic zaradi visoke smrtnosti ptic, okuženih z visoko patogenim virusom, minimalna. Zato je sprejela odločbo, da bi podaljšala globalno prepoved uvoza divjih ptic do 1. julija 2007. Komisija je prav tako navedla, da bodo po tem datumu začela veljati druga pravila, katerih namen ne bo prepoved uvoza ulovljenih ptic, ampak uvedba strožjih pogojev za uvoz, s čimer naj bi se minimizirala tveganja za zdravje. Komisija je nazadnje menila, da je bilo za zdravje ptic bolje, da programi reje potekajo znotraj držav članic Unije, kot pa da se v Unijo uvažajo žive živali, ki so bile rejene v tretjih državah. Zato je evropskemu združenju prodajalcev ptic predlagala, naj to možnost bolje preuči.
Nazadnje, Komisija je z Odločbo 2007/183/ES z dne 23. marca 2007 o spremembi Odločbe 2005/760/ES (
UL L 84, str. 44
) uporabo ukrepov, določenih z Odločbo 2005/760, podaljšala do 30. junija 2007. V točkah od 4 do 6 obrazložitve Odločbe 2007/183 je to podaljšanje utemeljila s tem, da je najprej poudarila, da so bili novi pogoji za zdravstveno varstvo živali iz njene Uredbe (ES) št. 318/2007 z dne 23. marca 2007 o pogojih zdravstvenega varstva živali pri uvozu nekaterih ptic v Skupnost in pogojih za karanteno teh ptic (
UL L 84, str. 7
) strožji od takrat veljavnih pogojev, zato navedena uredba ni začela veljati pred 1. julijem 2007, tako da so države članice in tretje države, ki takšne ptice izvažajo v Unijo, imele dovolj časa, da se prilagodijo novim ukrepom. Dalje je navedla, da se glede na drugo mnenje EFTE in takratno stanje zdravja živali po vsem svetu v zvezi z aviarno influenco takšne ptice brez izpolnjevanja strogih uvoznih zahtev niso smele uvažati. Zato je menila, da je bilo treba zaščitne ukrepe iz Odločbe 2005/760 uporabljati do 30. junija 2007.
J –
Uredba št. 318/2007
Komisija je 23. marca 2007 zlasti na podlagi člena 10(3), drugi odstavek, in (4), prvi odstavek, Direktive 91/496 ter členov 17(2)(b) in (3) ter 18(1), prva in četrta alinea, Direktive 92/65 sprejela Uredbo št. 318/2007, ki je na podlagi člena 20 začela veljati 1. julija 2007 ter na podlagi člena 19 razveljavila in nadomestila Odločbo Komisije 2000/666/ES z dne 16. oktobra 2000 o zahtevah za zdravstveno varstvo živali in izdajanju veterinarskih potrdil za uvoz ptic razen perutnine in pogojih za karanteno (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 30, str. 431) in Odločbo 2005/760.
V točki 9 obrazložitve Uredbe št. 318/2007 je pojasnjeno, da je ob upoštevanju vloge, ki so jo v letih 2005 in 2006 pri širjenju aviarne influence iz Azije v Evropo imele ptice selivke v divjini, primerno omejiti uvoz ptic, razen perutnine, le na ptice, rejene v ujetništvu.
V točki 10 obrazložitve Uredbe št. 318/2007 je navedeno:
„Redko je možno z gotovostjo razlikovati med pticami, ujetimi v divjini, in v ujetništvu gojenimi pticami. Metode označevanja se lahko uporabijo za obe vrsti ptic, ne da bi bilo možno med njimi razlikovati. Zato je primerno omejiti uvoz ptic, razen perutnine, na obrate za vzrejo, ki jih je odobril pristojni organ tretje države izvoza, in določiti nekatere minimalne pogoje za tako odobritev.“
Člen 1 Uredbe št. 318/2007, naslovljen „Predmet“, določa:
„Ta uredba določa pogoje zdravstvenega varstva živali za uvoz nekaterih ptic v [Unijo] iz tretjih držav in njihovih delov iz Priloge I in pogojih za karanteno pri takem uvozu.“
Člen 2 Uredbe št. 318/2007, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„Ta uredba se uporablja za živali iz aviarnih živalskih vrst.
Vendar se ne uporablja za:
(a)
kokoši, purane, pegatke, race, gosi, prepelice, golobe, fazane in jerebice ter ratite (Ratitae), ki se gojijo ali redijo v ujetništvu za vzrejo, proizvodnjo mesa ali konzumnih jajc ali za obnovo populacije divjih ptic (‚perutnina‘);
(b)
ptice, uvožene za ohranitvene programe, ki jih odobrijo pristojni organi namembne države članice;
(c)
hišne živali iz tretjega odstavka člena 1 Direktive 92/65/EGS, ki spremljajo lastnika;
(d)
ptice, namenjene za živalske vrtove, cirkuse, zabaviščne parke ali poskuse;
(e)
ptice, namenjene za ustanove, inštitute ali središča, ki so odobreni v skladu s členom 13 Direktive 92/65/EGS;
(f)
tekmovalne golobe, ki so prineseni na ozemlje [Unije] iz sosednje tretje države, kjer običajno prebivajo in se nemudoma izpustijo in se od njih pričakuje, da bodo odleteli nazaj v navedeno državo;
(g)
ptice, uvožene iz Andore, Lihtenštajna, Monaka, Norveške, San Marina, Švice in Vatikanske mestne države.“
Člen 5 Uredbe št. 318/2007, naslovljen „Uvozni pogoji“, določa:
„Uvoz ptic iz odobrenih obratov za vzrejo v skladu s členom 4 izpolnjuje naslednje pogoje:
(a)
ptice so v ujetništvu gojene ptice [opredeljene v členu 3(c) te uredbe kot ‚ptice, ki niso bile ujete v divjini, temveč gojene v ujetništvu od staršev, ki so se parili ali so bile njihove gamete kako drugače prenesene v ujetništvo‘];
(b)
ptice morajo izvirati iz tretjih držav ali delov tretjih držav iz Priloge I;
(c)
na pticah je bil 7 do 14 dni pred pošiljanjem opravljen laboratorijski test za odkrivanje virusa, ki je bil negativen za vse viruse bolezni aviarne influence in atipične kokošje kuge;
(d)
ptice niso bile cepljene proti aviarni influenci;
(e)
ptice spremlja veterinarsko spričevalo v skladu z vzorcem iz Priloge III (‚veterinarsko spričevalo‘);
(f)
ptice so označene z individualno identifikacijsko številko z brezšivno sklenjenim obročkom ali mikročipom […]
(i)
ptice se prevažajo v novih zabojih, ki so na zunanji strani posamično označeni z identifikacijsko številko, ki mora ustrezati identifikacijski številki, navedeni v veterinarskem spričevalu.“
Člen 11(1) Uredbe št. 318/2007, naslovljen „Karantenski predpisi“, določa:
„Ptice so v karanteni vsaj 30 dni v odobrenem karantenskem obratu ali centru (‚karantena‘).“
Priloga I k Uredbi št. 318/2007, naslovljena „Seznam tretjih držav, ki smejo uporabljati veterinarsko spričevalo v Prilogi III“, določa:
„Tretje države ali deli njihovega ozemlja v stolpcih 1 in 3 tabele v delu 1 Priloge I k Odločbi Komisije 2006/696/ES, stolpec 4 navedene tabele pa določa vzorec veterinarskega spričevala za gojenje ali proizvodno perutnino, razen za ratite (BPP).“
Odločba Komisije 2006/696/ES z dne 28. avgusta 2006 o določitvi seznama tretjih držav, iz katerih se dovoli uvoz perutnine, valilnih jajc, enodnevnih piščancev, perutninskega mesa, ratitov in divjih ptic, jajc in jajčnih izdelkov ter jajc, prostih specifičnih patogenih organizmov, v [Uniji] in njihov tranzit skozi [Unijo], o veljavnih pogojih za izdajo veterinarskih spričeval in o spremembi odločb 93/342/EGS, 2000/585/ES in 2003/812/ES (
UL L 295, str. 1
), navedena v Prilogi I k Uredbi št. 318/2007, je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Komisije (ES) št. 798/2008 z dne 8. avgusta 2008 o določitvi seznama tretjih držav, ozemelj, območij ali kompartmentov, iz katerih se dovolita uvoz perutnine in perutninskih proizvodov v [Unijo] in njihov tranzit skozi [Unijo], ter zahtevah za izdajanje veterinarskih spričeval (
UL L 226, str. 1
).
Postopek in predlogi strank
Tožeče stranke so 17. avgusta 2010 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile to odškodninsko tožbo.
Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
—
Uniji oziroma Komisiji naloži, da jim povrne škodo, ki so jo utrpele, ker je Komisija sprejela Odločbo 2005/760 ali zaradi podaljšanja uporabe te odločbe z odločbami 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 in 2007/183 ter Uredbo št. 318/2007;
—
Uniji oziroma Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
odškodninsko tožbo zavrne kot neutemeljeno;
—
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Po spremembi sestave senata Splošnega sodišča 29. maja 2012 je bil sodnik poročevalec razporejen v prvi senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.
Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče (prvi senat) odločilo, da začne ustni postopek.
Stranke so na obravnavi 20. novembra 2012 podale stališča in odgovorile na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
Pravo
A –
Pogoji za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije
Na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU mora pri nepogodbeni odgovornosti Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, nadomestiti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju dolžnosti.
V skladu z ustaljeno sodno prakso morajo biti za nepogodbeno odgovornost Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU za nezakonito ravnanje njenih institucij ali organov izpolnjeni vsi pogoji, in sicer nezakonitost ravnanja, ki se očita instituciji ali organu Unije, resničnost škode ter obstoj vzročne zveze med domnevnim ravnanjem in navedeno škodo (glej sodbo Sodišča z dne 9. novembra 2006 v zadevi Agraz in drugi proti Komisiji,
C-243/05 P, ZOdl., str. I-10833
, točka 26, in sodbo Splošnega sodišča z dne 2. marca 2010 v zadevi Arcelor proti Parlamentu in Svetu,
T-16/04, ZOdl., str. II-211
, točka 139 in navedena sodna praksa).
Natančneje, glede prvega pogoja v zvezi z nezakonitim ravnanjem, ki se očita zadevni instituciji ali organu, se v skladu s sodno prakso zahteva, da se dokaže dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom. Odločilno merilo, ki dopušča ugotovitev, da je kršitev prava dovolj resna, je to, da je zadevna institucija ali organ Unije očitno in resno prekoračila omejitve, ki veljajo za njeno diskrecijsko pravico. Samo če ima ta institucija ali organ le znatno omejeno ali celo neobstoječe polje proste presoje, lahko za ugotovitev obstoja dovolj resne kršitve zadostuje sama kršitev prava Skupnosti (sodbi Sodišča z dne 4. julija 2000 v zadevi Bergaderm in Goupil proti Komisiji,
C-352/98 P, Recueil, str. I-5291
, točke od 42 do 44, in z dne 10. decembra 2002 v zadevi Komisija proti Camar in Tico,
C-312/00 P, Recueil, str. I-11355
, točka 54; sodba Splošnega sodišča z dne 12. julija 2001 v združenih zadevah Comafrica in Dole Fresh Fruit Europe proti Komisiji,
T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 in T-225/99, Recueil, str. II-1975
, točka 134, in zgoraj v točki 61 navedena sodba Arcelor proti Parlamentu in Svetu, točka 141).
Vendar se v skladu s to sodno prakso ne priznava nobena samodejna povezava med neobstojem diskrecijske pravice zadevne institucije in opredelitvijo kršitve kot dovolj resno kršitvijo prava Unije. Čeprav je obseg diskrecijske pravice zadevne institucije odločilen, pa ni izključno merilo. Sodišče je v zvezi s tem vedno opozarjalo, da se v okviru ureditve, ki jo je razvilo na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU, poleg tega upošteva tudi kompleksnost položajev, ki se urejajo, in težave pri uporabi ali razlagi besedil. Zlasti kadar je polje proste presoje, ki ga ima Komisija, zmanjšano ali bistveno zmanjšano, celo neobstoječe, je Sodišče potrdilo, da je utemeljeno, da Splošno sodišče presodi kompleksnost položajev, ki se urejajo, da bi presodilo, ali je zatrjevana kršitev prava Skupnosti dovolj resna. Iz tega je razvidno, da je lahko Unija odgovorna le zaradi ugotovitve nepravilnosti, ki je v podobnih okoliščinah ne bi storila povprečno pozorna in razumna uprava. Zato mora sodišče Unije, po ugotovitvi, ali je imela zadevna institucija polje proste presoje, upoštevati kompleksnost položajev, ki se urejajo, težave pri uporabi ali razlagi besedil, stopnjo jasnosti in natančnosti kršenega pravila ter namernost ali neopravičljivost storjene napake (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 3. marca 2010 v zadevi Artegodan proti Komisiji,
T-429/05, ZOdl., str. II-491
, točke od 59 do 62 in navedena sodna praksa).
V zvezi z uporabo merila dovolj resne kršitve v okviru obravnavanega primera je treba pojasniti, da mora morebitna dovolj resna kršitev zadevnih pravnih pravil temeljiti na očitni in resni kršitvi omejitev široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Unije pri izvrševanju svojih pooblastil na področju skupne kmetijske politike na podlagi člena 37 ES (glej v tem smislu in po analogiji sodbe Sodišča z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi,
C-189/01, Recueil, str. I-5689
, točka 80; z dne 9. septembra 2003 v zadevi Monsanto Agricoltura Italia in drugi,
C-236/01, Recueil, str. I-8105
, točka 135, in z dne 15. oktobra 2009 v zadevi Enviro Tech (Europe),
C-425/08, ZOdl., str. I-10035
, točka 47; glej sodbe Splošnega sodišča z dne 11. septembra 2002 v zadevi Pfizer Animal Health proti Svetu,
T-13/99, Recueil, str. II-3305
, točka 166; z dne 26. novembra 2002 v združenih zadevah Artegodan in drugi proti Komisiji,
T-74/00, T-76/00, od T-83/00 do T-85/00, T-132/00, T-137/00 in T-141/00, Recueil, str. II-4945
, točka 201, in z dne 10. februarja 2004 v združenih zadevah Afrikanische Frucht-Compagnie in Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert proti Svetu in Komisiji,
T-64/01 in T-65/01, Recueil, str. II-521
, točka 101 in navedena sodna praksa). Izvajanje te diskrecijske pravice namreč pomeni, da mora zakonodajalec Unije predvideti in oceniti zapleten in negotov ekološki, znanstveni, tehnični in gospodarski razvoj (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Sodišča z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique in Lorraine ter drugi,
C-127/07, ZOdl., str. I-9895
, točke od 57 do 59, in zgoraj v točki 61 navedeno sodbo Arcelor proti Parlamentu in Svetu, točka 143).
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen zahteve po dovolj resni kršitvi prava Unije ta, da se ne glede na naravo zadevnega nezakonitega akta izogne tveganju, da bi obveznost plačila škode, ki jo zatrjujejo zadevna podjetja, povzročila oviranje zmožnosti zadevne institucije, da v celoti izvršuje svoje pristojnosti v splošnem interesu, tako v okviru svoje normativne dejavnosti in dejavnosti, ki zajemajo odločitve ekonomske politike, kot tudi na področju svoje upravne pristojnosti, pri čemer pa posamezniki ne nosijo posledic očitnih in neopravičljivih kršitev (glej zgoraj v točki 63 navedeno sodbo Artegodan proti Komisiji, točka 55 in navedena sodna praksa).
Tožeče stranke v obravnavani zadevi v bistvu zatrjujejo, da je Komisija, s tem ko je, najprej, s sprejetjem Odločbe 2005/760 začasno uvedla prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini, dalje, s podaljšanjem navedene prepovedi z odločbami o podaljšanju, in nazadnje, s sprejetjem Uredbe št. 318/2007
de facto
ustoličila to prepoved, storila dovolj resno kršitev nekaterih pravil, katerih cilj je, da jim podeli pravice, zaradi česar so utrpele dejansko in gotovo škodo.
Splošno sodišče meni, da je treba najprej preučiti obstoj nezakonitega ravnanja Komisije z vidika načel, navedenih v točkah od 62 do 65 zgoraj.
B –
Obstoj nezakonitega ravnanja
Tožeče stranke v svojih vlogah zatrjujejo obstoj treh nezakonitih ravnanj Komisije, in sicer, prvič, prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini, uvedena z Odločbo 2005/760, drugič, podaljšanje te prepovedi uvoza z odločbami o podaljšanju, in tretjič,
de facto
dokončna prepoved uvoza, uvedena z Uredbo št. 318/2007.
Tožeče stranke vsako od zatrjevanih nezakonitih ravnanj v bistvu utemeljujejo s tremi tožbenimi razlogi. Ti so, prvič, neobstoj pristojnosti Komisije oziroma to, da je Komisija očitno in hudo kršila omejitve svoje diskrecijske pravice, določene v pravnih podlagah Odločbe 2005/760, odločb o podaljšanju in Uredbe št. 318/2007 (v nadaljevanju: skupaj: izpodbijani akti), drugič, da je Komisija storila dovolj resno kršitev pravnih pravil, ki podeljujejo pravice posameznikom, in tretjič, odgovornost zaradi akta, ki jim je, čeprav je zakonit, povzročil škodo.
Splošno sodišče meni, da je treba te tri tožbene razloge preučiti ločeno za vsako zatrjevano nezakonito ravnanje Komisije, torej za izpodbijane akte.
1.
Neobstoj pristojnosti Komisije oziroma to, da je Komisija očitno in hudo kršila omejitve svoje diskrecijske pravice, ki so določene v pravnih podlagah izpodbijanih aktov
a) Zakonitost Odločbe 2005/760
Prvi tožbeni razlog: očitna in huda kršitev omejitev diskrecijske pravice Komisije, določenih v členu 18(1) Direktive 91/496, in nespoštovanje dolžnosti skrbnega ravnanja
– Obseg prvega tožbenega razloga
Tožeče stranke s prvim tožbenim razlogom zatrjujejo, po eni strani, da Komisija ni imela pristojnosti za sprejetje izpodbijanih aktov in da zato sama kršitev prava Unije zadostuje za ugotovitev obstoja nezakonitosti v smislu sodne prakse, navedene v točki 62 zgoraj. Po drugi strani, tožeče stranke Komisiji očitajo, da je s sprejetjem odločbe 2005/760 očitno in hudo kršila omejitve, ki so določene za diskrecijsko pravico, ki ji jo podeljuje člen 18(1) Direktive 91/496.
Tožeče stranke v utemeljitev teh različnih očitkov v bistvu zatrjujejo, da je Komisija na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496 pooblaščena le, da sprejme zaščitne ukrepe v strogo omejenem okviru, torej v okviru vezane pristojnosti. Prvič, po mnenju tožečih strank lahko Komisija uvede ukrep le ob resni grožnji za zdravje živali ali ljudi ali če to upravičuje drug resen veterinarski razlog. Drugič, Komisija naj bi smela izbrati le enega od dveh ukrepov, določenih s to določbo, to je ustavitev uvoza ali določitev posebnih pogojev. Tretjič, te ukrepe naj bi bilo treba omejiti na celotno zadevno tretjo državo oziroma njen del ali po potrebi na tranzitne tretje države. Zato naj bi Komisija, s tem ko je ustavila uvoz iz vseh tretjih držav članic, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, vključno s celimi celinami, ki jih aviarna influenca ni prizadela, namesto da bi se omejila na posebna območja tveganja, prekoračila meje svoje pristojnosti. Tožeče stranke v zvezi s tem pojasnjujejo, da bi morala Komisija v tej odločbi razlikovati med, prvič, državami, v katerih se je do takrat pojavila aviarna influenca, zaradi česar tam obstaja resnično tveganje ali tranzit iz teh držav ali vanje, in drugič, državami, v katerih se ni pojavila nobena okužba ali tveganje, ki bi upravičevalo, da bi se zanje uvedla prepoved uvoza. Zato naj se ne bi smel ustaviti uvoz zlasti iz Srednje in Južne Amerike ter Oceanije. Komisija pa, ker ni posebej preučila položaja in tveganj v vsaki tretji državi ali tretji tranzitni državi, ni le očitno in hudo kršila omejitve svojih pristojnosti ter ravnala posebej samovoljno, temveč poleg tega ni izpolnila svoje dolžnosti previdnosti in skrbnega ravnanja.
Komisija izpodbija trditve tožečih strank in v bistvu zatrjuje, da ima široko polje proste presoje pri izvedbi zlasti člena 18(1) Direktive 91/496.
Splošno sodišče meni, da je treba najprej preučiti, ali je Komisija imela široko diskrecijsko pravico za sprejem izpodbijanih aktov, nato pa, ali je izpolnila dolžnost skrbnega ravnanja glede spoštovanja omejitev in učinkovitega izvajanja takega širokega polja proste presoje.
– Obstoj široke diskrecijske pravice na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496
Splošno sodišče najprej poudarja, da Odločba 2005/760 med drugim temelji na členu 18(1) Direktive 91/496.
Dalje, iz besedila točke 2 obrazložitve Odločbe 2005/760, v kateri je navedeno, da „se zdi primerno ustaviti uvoz teh ptic iz nekaterih ogroženih območij“, in okoliščin odkritja uvoženih ptic, okuženih z VPAI, v karantenskem centru v Essexu oktobra 2005 (glej točko 15 zgoraj) je razvidno, da se je Komisija v obravnavanem primeru oprla na prvo možnost, določeno v členu 18(1) Direktive 91/496, namreč na pojav ali razširitev zoonoze ali kake druge bolezni ali pojava, ki lahko resno ogrozi zdravje živali ali ljudi, na ozemlju tretje države, kot natančno pravno podlago, in ne na drugo možnost v zvezi s katerim koli drugim resnim veterinarskim razlogom.
Splošno sodišče poleg tega meni, da je treba člen 18(1) Direktive 91/496 in zlasti besedno zvezo „resno ogrozi zdravje živali ali ljudi“ razlagati z vidika načel, ki veljajo za politiko Unije glede varstva zdravja ljudi in živali, zlasti previdnostnega načela, katerega posebna izvedba je ta določba.
V zvezi s tem je treba spomniti, da – kot je razvidno iz člena 174(1) in (2) ES – varstvo zdravja oseb izhaja iz ciljev okoljske politike Unije, s katero se želi doseči visoka raven varstva in se med drugim opira na previdnostno načelo in načelo, da je treba delovati preventivo. Zahteve te politike morajo biti vključene v opredelitev in izvajanje drugih politik Unije. Poleg tega so, kot je določeno v členu 152 ES, zahteve glede varovanja zdravja ljudi in živali sestavni del vseh politik in dejavnosti Unije in se morajo zato upoštevati pri izvajanju skupne kmetijske politike s strani institucij Unije (glej sodbo Sodišča z dne 22. decembra 2010 v zadevi Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, ZOdl., str. I-13533
, točki 71 in 72 ter navedena sodna praksa).
Previdnostno načelo je splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz členov 3(p) ES, 6 ES, 152(1) ES, 153(1) in (2) ES ter 174(1) in (2) ES, s katerimi je oblastem naložena dolžnost, da v natančnem okviru izvrševanja pristojnosti, ki so jim dane z ustreznimi predpisi, sprejmejo ustrezne ukrepe za preprečevanje nekaterih možnih tveganj za javno zdravje, varnost in okolje, pri čemer so ekonomski interesi podrejeni zahtevam, povezanim z varovanjem teh interesov (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2011 v zadevi Dow AgroSciences in drugi proti Komisiji,
T-475/07, ZOdl., str. II-5937
, točka 144 in navedena sodna praksa).
Tako lahko institucije na podlagi previdnostnega načela, kadar obstajajo znanstvene negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, sprejmejo zaščitne ukrepe, ne da bi morale počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani (glej zgoraj v točki 78 navedeno sodbo Gowan Comércio Internacional e Serviços, točka 73 in navedena sodna praksa) ali da se škodljivi učinki za zdravje uresničijo (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Pfizer Animal Health proti Svetu, točki 139 in 141, in sodbo Splošnega sodišča z dne 11. septembra 2002 v zadevi Alpharma proti Svetu,
T-70/99, Recueil, str. II-3495
, točki 152 in 154).
Kadar se poleg tega pokaže, da zaradi nezadostnih, neprepričljivih ali nenatančnih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja nevarnosti ali njenega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za javno zdravje, če bi se nevarnost izkazala za utemeljeno, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje restriktivnih ukrepov, če niso diskriminatorni in če so objektivni (glej zgoraj v točki 78 navedeno sodbo Gowan Comércio Internacional e Serviços, točka 76 in navedena sodna praksa).
Iz zgoraj navedenih načel izhaja, da če Komisija želi uvesti zaščitni ukrep na podlagi prve možnosti iz člena 18(1) Direktive 91/496, namreč pojava ali razširitve „zoonoze ali kake druge bolezni ali pojava, ki lahko resno ogrozi zdravje živali ali ljudi“, ji je priznana široka diskrecijska pravica na podlagi previdnostnega načela. Komisija lahko zato v skladu s tem načelom sprejme zaščitne ukrepe, da bi preprečila morebitno širjenje teh bolezni, če to upravičujejo resni veterinarski razlogi. Iz sodne prakse je poleg tega razvidno, da imajo institucije Unije pri uporabi previdnostnega načela in zlasti sprejemu zaščitnih ukrepov tudi široko diskrecijsko pravico glede določitve ravni tveganja, ki velja za nesprejemljivo za družbo (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Pfizer Animal Health proti Svetu, točka 167, in v točki 80 navedeno sodbo Alpharma proti Svetu, točka 178 in navedena sodna praksa).
Glede na zgoraj navedeno je treba očitek tožečih strank, da Komisija ni imela širokega polja proste presoje na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496 in da je zanjo veljala vezana pristojnost, zavrniti.
– Spoštovanje dolžnosti skrbnega ravnanja
Kadar ima institucija Unije široko diskrecijsko pravico, pa je vendarle nadzor nad spoštovanjem jamstev, ki jih v upravnih postopkih dodeljuje pravni red Unije, temeljnega pomena. Med temi jamstvi so zlasti obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preveri vse upoštevne vidike posameznega primera, in obveznost, da svojo odločitev v zadostni meri obrazloži (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 6. novembra 2008 v zadevi Nizozemska proti Komisiji,
C-405/07 P, ZOdl., str. I-8301
, točka 56, v kateri se med drugim sklicuje na lastno sodbo z dne 21. decembra 1991 v zadevi Technische Universität München,
C-269/90, Recueil, str. I-5469
, točka 14, in zgoraj v točki 79 navedeno sodbo AgroSciences in drugi proti Komisiji, točka 154). To, da Komisija spoštuje dolžnost skrbno zbrati dejstva, ki so nepogrešljiva za izvajanje široke diskrecijske pravice, in nadzor sodišča Unije sta toliko pomembnejša, ker je navedena diskrecijska pravica podrejena le sodnemu nadzoru, ki je pri vsebinski presoji omejen na iskanje očitne napake. Zato je obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse ustrezne elemente posameznega primera, nujen pogoj, da lahko sodišče Unije preveri, ali so obstajale dejanske in pravne okoliščine, od katerih je odvisno uveljavljane diskrecijske pravice (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeni sodbi Enviro Tech (Europe), točki 47 in 62, in Pfizer Animal Health proti Svetu, točki 166 in 171, ter sodbo Splošnega sodišča z dne 17. marca 2005 v zadevi Agraz in drugi proti Komisiji,
T-285/03, ZOdl., str. II-1063
, točka 49).
V zvezi s tem je bilo v sodni praksi pojasnjeno tudi, da znanstvena ocena tveganj, izvedena tako temeljito, kot je to mogoče, na podlagi znanstvenih mnenj, ki temeljijo na načelih odličnosti, preglednosti in neodvisnosti, pomeni pomembno procesno jamstvo za zagotovitev znanstvene objektivnosti ukrepov in preprečitev sprejetja samovoljnih ukrepov (zgoraj v točki 64 navedena sodba Pfizer Animal Health proti Svetu, točka 172). Zato je bilo razsojeno, da je prva možnost iz člena 18(1) Direktive 91/496 lahko bila izpolnjena, če so nove informacije pomembno spremenile dojemanje nevarnosti, ki jo predstavlja bolezen (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Sodišča z dne 22. junija 2011 v zadevi Denkavit Nederland in drugi,
C-346/09, ZOdl., str. I-5517
, točka 51 in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da bi morala Komisija, ker je kot pravno podlago uporabila prvo možnost iz člena 18(1) Direktive 91/496, ki se izrecno sklicuje na pojav ali razširitve „zoonoze ali kake druge bolezni ali pojava, ki lahko resno ogrozi zdravje živali ali ljudi“, „na ozemlju tretje države“, dokazati, da so zaščitni ukrepi dovolj neposredno povezani s „celotno tretjo državo ali njenim delom“, torej s tretjimi državami, v katerih so se pojavili primeri aviarne influence, „ali po potrebi [s] tranzitno tretjo državo [oziroma tranzitnimi tretjimi državami]“. To dokazno breme in obveznost obrazložitve sta zanjo veljala še toliko bolj, ker se je v točki 2 obrazložitve Odločbe 2005/760 izrecno sklicevala na potrebo „ustaviti uvoz teh ptic iz nekaterih ogroženih območij“.
Iz točke 2 obrazložitve Odločbe 2005/760 v povezavi s členom 1 te odločbe in Priloge k njej pa je razvidno, da se je Komisija na podlagi dveh primerov VPAI, ugotovljenih septembra 2005, katerih izvor sta bila Surinam oziroma Tajvan (glej točko 76 zgoraj), odločila, da razširi ukrep ustavitve celotnega uvoza ptic na vse tretje države, ki spadajo pod pet regionalnih komisij OIE, namreč Afrike, Amerik, Azije, vključno z Daljnim vzhodom in Oceanijo, Evrope in Bližnjega Vzhoda, torej na ves svet.
Vendar čeprav naj bi okužene ptice, ki so bile takrat odkrite v karantenskem centru v Essexu, prihajale iz Surinama in Tajvana, torej iz tretjih držav Južne Amerike in Azije, kar bi lahko upravičevalo ustavitev uvoza s teh celin, iz obrazložitve Odločbe 2005/760 in spisov Komisije, ki jih je ta predložila med postopkom, ni razvidno, da bi si Komisija kakor koli prizadevala opraviti preiskavo v zvezi z vprašanjem, ali se lahko resno tveganje oziroma nevarnost za zdravje, ki jo domnevno pomenijo ptice iz teh tretjih držav, podobno pokaže tudi v tretjih državah zlasti Afrike in Oceanije. Iz spornega spisa dejansko ni razvidno nič, kar bi lahko dokazovalo, da je Komisija pri sprejemanju Odločbe 2005/760 razpolagala z upoštevnimi informacijami, na podlagi katerih bi lahko prišla do ugotovitve glede obstoja takega tveganja ali nevarnosti v zvezi z uvozom ptic z območij, ki so od zadevnih tretjih držav zelo oddaljene, zato ker bi bile tranzitne tretje države, ker je do teh informacij prišla na podlagi raziskav ali ker je v zvezi s tem dejansko koristila svoje široko polje proste presoje.
V prvem mnenju EFSA, ki je tako edino upoštevno znanstveno mnenje, ki ga je Komisija takrat imela na razpolago, namreč niso bile ugotovljene nenavadne endemične razmere virusa H5N1, saj je divje ptice okužil le v „nekaterih azijskih državah“, pri čemer se priznava, da bi lahko bile njihove posledice ob upoštevanju novosti teh razmer in pomanjkanja spoznanj v zvezi s tem pojavom nepredvidljive ter da te posledice niso bile podprte z zadostnimi znanstvenimi podatki (glej točko 12 zgoraj). Iz poročila OIE z dne 19. avgusta 2009, ki vsebuje seznam tretjih držav, v katerih so se pojavili primeri VPAI od leta 2004 do oktobra 2005, med katerimi so le azijske in nekatere evropske države, pa je razvidno, da so bile take informacije kljub temu dejansko na razpolago in da se je z njimi lahko dokazalo, da druge celine in države takrat še niso bile izpostavljene širjenju VPAI. Glede dela, v katerem Komisija zelo nejasno in le v odgovoru na tožbo zatrjuje, da je takrat imela na razpolago le prvo mnenje EFSA in da zaradi „selitev divjih ptic z ene celine na drugo in tega, da poteki selitve niso [bili] podrobno poznani“, ni mogla vnaprej določiti držav in območij tveganja, zadostuje ugotoviti, da Komisija v obrazložitvi Odločbe 2005/760 ali med tem postopkom ni predložila ničesar, kar bi bilo podprto s poročili o znanstveni presoji, s čimer bi se lahko dokazalo, da obstaja tveganje selitve divjih ptic iz Surinama ali Tajvana, ki bi lahko vplivalo med drugim na Afriko in Oceanijo, ali da tak prikaz poteka selitve dejansko ni mogoč. Komisija se je v zvezi s tem dejansko omejila na sklicevanje, in to zgolj v odgovoru na tožbo, na selitve divjih ptic z ene celine na drugo, pri čemer je trdila, ne da bi se pri tem oprla na kakršen koli dokaz, da poteki selitve niso podrobno poznani in da zato ni bilo mogoče vnaprej opraviti realistične umestitve tretjih držav v območja tveganja. Najprej je treba pojasniti, da je Komisija v dopisu z dne 31. januarja 2007, naslovljenim na evropsko združenje prodajalcev ptic, sama navedla, da se je pred letom 2006 vedno domnevalo, da je vloga divjih ptic zaradi visoke smrtnosti ptic, okuženih z visoko patogenimi virusi, minimalna.
V obravnavanem primeru pa je treba ugotoviti, da se Komisija ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 84 zgoraj, pri uporabi prve možnosti iz člena 18(1) Direktive 91/496 in učinkovitem uveljavljanju svoje široke diskrecijske pravice v zvezi s tem ni mogla izogniti temu, da bi, prvič, preučila in ocenila vprašanje, ali in koliko so do takrat zadevne tretje države, namreč Surinam in nekatere azijske države, spadale v širša ozemeljska območja, ki bi lahko bila izpostavljena širjenju VPAI, torej zlasti tem državam sosednje države, vključno s tranzitnimi državami, in drugič, ali in koliko bi lahko bile preostale tretje države, namreč tiste z drugih celin, kot sta Južna Amerika in jugovzhodna Azija, prizadete od takega širjenja ali vanj vpletene. Komisija v zvezi s tem prav tako ne more uveljavljati, da je aprila 2005 že zaprosila za drugo mnenje EFSA, da bi izpolnila svojo obveznost preiskave glede tega. Mandat EFSA, ki je predmet te prošnje, je zajemal le kakovostno oceno tveganja za zdravje in dobro počutje živali, povezanega z uvozom divjih ptic, ne pa količinske analize ali analize glede na območja tveganja, zlasti zaradi poti divjih ptic selivk, kot tudi ne tveganj za zdravje človeka, ter ni pomenil povezave z dogodki, do katerih je prišlo oktobra 2005 v karantenskem centru v Essexu.
Ker ni obrazložitve in konkretnih dejstev, zadostno znanstveno podprtih (glej zgoraj v točki 85 navedeno sodno prakso), ki bi lahko utemeljevali globalni pristop v Odločbi 2005/760, in ker ni prizadevanj Komisije, da bi v zvezi s tem opravila preiskavo, je treba ugotoviti, da Komisija v obravnavanem primeru ni izpolnila svoje dolžnosti skrbnega ravnanja niti obveznosti obrazložitve. Komisija se v zvezi s tem tudi ne more sklicevati na to, da je morala uvesti nujen zaščitni ukrep. Komisija se na eni strani niti v Odločbi 2005/760 niti v svojih spisih, ki jih je predložila Splošnemu sodišču, ne sklicuje na tak razlog nujnosti, na drugi strani pa tudi taka morebitna nujnost zadevnih razmer ne bi mogla upravičiti, da bi Komisija popolnoma opustila, prvič, skrbno in celovito preučitev razpoložljivih upoštevnih elementov, ki so bili na razpolago, da bi pridobila kar se da izčrpno znanstveno oceno tveganj, s čimer bi zagotovila znanstveno objektivnost želenega ukrepa in se izognila sprejetju samovoljnih ukrepov, in drugič, predstavitev zadostne obrazložitve v zadevni odločbi.
Komisija se v zvezi s tem v samem odgovoru na tožbo ne more sklicevati na potrebo po varstvu osebja karantenskih centrov pred VPAI. Prvič, nič v spisu ne potrjuje, da je Komisija s sprejetjem Odločbe 2005/760 dejansko zadržala tako tveganje. Drugič in vsekakor lahko Komisija tako tveganje, za katero predpostavlja, da je resnično, dejansko odpravi le, če popolnoma odpravi karanteno za uvožene ptice. Komisija pa je hkrati s sprejetjem Odločbe 2005/760 sprejela tudi Odločbo 2005/759/ES o nekaterih zaščitnih ukrepih v zvezi z [VPAI] v nekaterih tretjih državah in premiki ptic, ki spremljajo svoje lastnike, iz tretjih držav (
UL L 285, str. 52
), v kateri je povsem ohranila shemo izvajanja karantene navedenih ptic.
Glede na gradivo iz spisa je treba ugotoviti, da so tožeče stranke v obravnavanem primeru dokazale, da Komisija ni izpolnila svoje dolžnosti skrbnega ravnanja in je zato kršila pravno pravilo, ki daje pravice posameznikom (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 18. septembra 1995 v zadevi Nölle proti Svetu in Komisiji,
T-167/94, Recueil, str. II-2589
, točka 76), ker ni ravnala tako, kot bi v enakih okoliščinah, kot so bile takrat, ko je sprejela Odločbo 2005/760, ravnala skrbna institucija, česar Komisija ne bi smela opustiti. Zato je treba ugotoviti, da je, ker Komisija ni izpolnila svoje dolžnosti skrbnega ravnanja, ki je nujni pogoj za to, da lahko v celoti uporabi svoje široko polje proste presoje iz člena 18(1) Direktive 91/496, in ni spoštovala previdnostnega načela, ta kršitev načela skrbnega ravnanja dovolj resna, da se lahko uveljavlja nepogodbena odgovornost Unije zaradi nezakonitega sprejetja Odločbe 2005/760.
Prvi tožbeni razlog je zato treba potrditi v delu, v katerem tožeče stranke Komisiji očitajo, da ni izpolnila svoje dolžnosti skrbnega ravnanja, ne da bi bilo treba presoditi preostale očitke in trditve, ki so jih stranke navedle v tem okviru.
Ker Splošno sodišče meni, da ima Komisija široko diskrecijsko pravico za izvedbo člena 18(1) Direktive 91/496, je treba presoditi tudi drugi tožbeni razlog, v zvezi s prekoračitvijo mej navedene diskrecijske pravice zaradi resne kršitve načela sorazmernosti.
Drugi tožbeni razlog: prekoračitev mej diskrecijske pravice Komisije zaradi resne kršitve načela sorazmernosti
Tožeče stranke v okviru drugega tožbenega razloga v bistvu zatrjujejo, da je Komisija – ne glede na morebiten obstoj njene široke diskrecijske pravice, ki bi jo imela za sprejetje Odločbe 2005/760 na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496 – navedeno pravico, katere meje je prekoračila, uveljavljala nezakonito, zlasti zaradi kršitve načela sorazmernosti. Strogo zaprtje mej za uvoz vseh vrst divjih ptic naj bi bil – ob upoštevanju med drugim dobrega delovanja nadzora v okviru sistema karantene, potrebe po preprečitvi spodbujanja protizakonitega trgovanja z divjimi pticami in nezadostnosti prepovedi uvoza za odpravo veliko večjega tveganja okužbe, ki ga pomenijo proste divje ptice selivke – namreč očitno nesorazmeren ukrep. Tožeče stranke v zvezi s tem pojasnjujejo predvsem, da bi lahko Komisija, namesto da je ustavila uvoz divjih ptic iz 167 držav, čeprav te niso pomenile tveganja širitve aviarne influence, oktobra 2005 za zadržanje tega tveganja sprejela ukrepe, ki bi bili z več vidikov veliko manj omejujoči. Komisija naj bi tako lahko prepovedala uvoz iz nekaterih določenih območij tveganja, ob tem pa dovolila uvoz iz preostalih držav, v katerih takrat ni bilo tveganja širitve aviarne influence in ki poleg tega niso bile tranzitne države.
Komisija izpodbija te trditve tožečih strank, pri čemer se sklicuje zlasti na svojo široko diskrecijsko pravico, med drugim na podlagi previdnostnega načela, in zatrjuje, da ustavitev uvoza, kot je bila uvedena z Odločbo 2005/760, ni bila očitno nesorazmerna.
Glede tega Splošno sodišče opozarja, da načelo sorazmernosti, ki je eno izmed splošnih načel prava Unije, vsebovano v členu 5(4) PEU, zahteva, da akti institucij Unije ne prestopijo meja tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa velja, da se je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več primernimi ukrepi, zateči k manj omejujočemu in da povzročene neprijetnosti ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 8. julija 2010 v zadevi Afton Chemical,
C-343/09, ZOdl., str. I-7027
, točka 45 in navedena sodna praksa).
Glede sodnega nadzora okoliščin uveljavitve takega načela ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Unije glede skupne kmetijske politike, lahko zakonitosti tega ukrepa škoduje le očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki mu sledi pristojna institucija (sodba Sodišča z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi,
C-189/01, Recueil, str. I-5689
, točka 82; glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 78 navedeno sodbo Gowan Comércio Internacional e Serviços, točka 82 in navedena sodna praksa). Tako ne gre za vprašanje, ali so ukrepi, ki jih je sprejel zakonodajalec, edini ali najboljši možni, ampak za vprašanje, ali so bili očitno neprimerni glede na zadevni cilj (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Jippes in drugi, točka 83).
Glede na sodno prakso, navedeno v točki 62 zgoraj, je treba za ugotovitev dovolj resne kršitve načela sorazmernosti poleg tega presoditi, ali je zakonodajalec Unije očitno in hudo kršil omejitve, ki so določene za njegovo diskrecijsko pravico.
Pojasniti je treba, da mora biti, tudi pri uporabi previdnostnega načela in zlasti oceni tveganj, ki vključuje, da imajo institucije Unije na razpolago znanstveno oceno tveganj in da določijo raven tveganja, ki se šteje za nesprejemljivo za družbo, kar zajema sprejetje politične odločitve (glej v tem smislu zgoraj v točki 79 navedeno sodbo Dow AgroSciences in drugi proti Komisiji, točki 145 in 148 ter navedena sodna praksa), taka odločitev skladna z načelom primarnosti varstva javnega zdravja, varnosti in okolja nad ekonomskimi interesi ter načeloma sorazmernosti in prepovedi diskriminacije (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Artegodan in drugi proti Komisiji, točka 186, in sodbo z dne 21. oktobra 2003 v zadevi Solvay Pharmaceuticals proti Svetu,
T-392/02, Recueil, str. II-4555
, točka 125).
Splošno sodišče v obravnavanem primeru poudarja, da je bil cilj ustavitve uvoza divjih ptic na podlagi Odločbe 2005/760 zaščita zdravja živali in ljudi, kot je to razvidno iz točke 1 obrazložitve navedene odločbe.
Glede na preudarke, navedene v točkah od 84 do 94 zgoraj, kjer je bilo ugotovljeno, da je Komisija storila dovolj resno kršitev svoje dolžnosti skrbnega ravnanja, in ker ta ni primerno uporabila svojega širokega polja proste presoje na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496 ter izvajala previdnostnega načela, je treba ugotoviti, da je bil tak ukrep – ob neobstoju znanstvenih dokazov, ki bi lahko upravičili začasno ustavitev celotnega uvoza divjih ptic – vsaj z geografskega vidika tudi nesorazmeren. Povedano drugače, ob upoštevanju tega, da Komisija ni izpolnila svoje obveznosti skrbno in nepristransko preveriti vse upoštevne dejanske okoliščine, na podlagi katerih bi lahko uvedla ukrep ustavitve uvoza iz vseh območij iz priloge k Odločbi 2005/760, prav tako pa je povsem opustila uveljavljanje svoje diskrecijske pravice v zvezi s tem, tudi ni dokazala, da ni manj omejujočih ukrepov, to je geografsko bolj omejene ustavitve uvoza. Zato ni mogoče šteti, da je bila ustavitev uvoza divjih ptic iz vseh tretjih držav, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, v obravnavanem primeru potrebna in primerna za doseganje cilja navedene odločbe, namreč zaščite zdravja živali in ljudi.
Ugotoviti je torej treba, da je Komisija s sprejetjem Odločbe 2005/760 očitno in resno kršila tudi zahteve načela sorazmernosti in s tem omejitve diskrecijske pravice, ki jo je imela na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496 in uporabe previdnostnega načela.
Zato je treba ugotoviti, da je Komisija storila dovolj resno kršitev načela sorazmernosti, zaradi česar je mogoče uveljavljati odgovornost Unije in tako potrditi drugi tožbeni razlog.
V teh okoliščinah o preostalih očitkih in trditvah, ki so jih stranke navedle v okviru drugega tožbenega razloga v zvezi z zakonitostjo Odločbe 2005/760, in o tretjem tožbenem razlogu, navedenem podredno, ni treba odločati.
Dalje je treba presoditi, ali in koliko je zaradi enakih nezakonitosti kot pri Odločbi 2005/760 okrnjena zakonitost odločb o podaljšanju.
b) Zakonitost odločb o podaljšanju
Povzetek trditev strank
Tožeče stranke trdijo, da je Komisija s sprejetjem odločb o podaljšanju veljavnosti Odločbe 2005/760, torej odločb 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 in 2007/183, storila dovolj resno kršitev pravnega pravila, ki daje pravice posameznikom. V zvezi s tem ponavljajo trditve, ki so jih že navedle zoper Odločbo 2005/760, pri čemer jim v bistvu dodajajo stališča, navedena v nadaljevanju.
Prvič, razlog, ki je bil naveden v utemeljitev sprejetja Odločbe 2005/760, naj bi bil napačen, saj je ptica vrste Leiothrix argentauris, ki je bila okužena z VPAI in odkrita v karantenskem centru v Essexu, prihajala iz Tajvana, in ne iz Surinama. Zaradi te napake, za katero naj bi Komisija vedela od objave poročila DEFRA 11. novembra 2005 (glej točko 23 zgoraj), odločbe o podaljšanju niso bile več upravičene. Drugič, Komisija naj bi s sklicevanjem na odkritje novega primera VPAI v Uniji, med drugim v točki 4 obrazložitve Odločbe 2005/862, spregledala to, da izvora te okužbe naj ne bi bilo mogoče pripisati divjim pticam, ujetim v divjini, katerih uvoz je bil ustavljen od začetka veljavnosti Odločbe 2005/760, ampak naj bi jo bilo treba pripisati divjim pticam selivkam. Tretjič, Komisija s tem, da se je sklicevala na prvo in drugo mnenje EFSA, da bi utemeljila, da vse divje ptice pomenijo tveganje širjenja VPAI, naj ne bi upoštevala temeljnega razlikovanja med vrstami ptic glede njihove občutljivosti na VPAI, kot je bilo predstavljeno v drugem mnenju EFSA. Četrtič, Komisija naj bi s tem, da je pojav izvora VPAI v jugovzhodni Aziji navajala šele od Odločbe o podaljšanju 2006/79 naprej, poskušala naknadno utemeljiti sprejetje Odločbe 2005/760.
Komisija izpodbija trditve tožečih strank. V zvezi z odločbami o podaljšanju se v bistvu omejuje na zatrjevanje, da so bile navedene odločbe utemeljene zaradi nadaljnjega obstoja nevarnosti za živali, ki jo je povzročala aviarna influenca. Takrat naj bi se svet soočal s skrajno nestabilno situacijo, s kakršno do tedaj še ni bilo izkušenj. Pred podaljšanjem naj bi bili namreč javljeni primeri aviarne influence v Džibutiju, Burkini Faso, Nigerju, Indiji in Romuniji. Od podaljšanja dalje naj bi se virus ponovno pojavil v Tajski in jugovzhodni Aziji. Poleg tega so po mnenju Komisije obstajale velike negotovosti glede poteka hitrega širjenja virusa in razloga zanj ter glede tveganja mutacije virusa in morebitnih nevarnosti te mutacije za zdravje človeka. Preden bi se pomislilo na odpravo prepovedi uvoza, naj bi bil potreben dodaten čas za preučitev in analizo poteka širjenja, razlogov, tveganj in izkušenj, ki so jih pridobile razne države.
V obravnavanem primeru je treba ločeno presoditi zakonitost odločb 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 in 2007/183 glede na njihovo obrazložitev in glede na upoštevne podatke, s katerimi je Komisija razpolagala ali bi lahko razpolagala, ko jih je sprejela, torej brez elementov, poznejših od navedenih sprejetij (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Sodišča z dne 15. aprila 2008 v zadevi Nuova Agricast,
C-390/06, ZOdl., str. I-2577
, točka 54).
Zakonitost Odločbe 2005/862 z dne 30. novembra 2005
V točki 4 obrazložitve Odločbe 2005/862 je med drugim in kot dodaten element glede obrazložitve Odločbe 2005/760 navedeno, da so „nekatere države članice OIE […] potrdile nove primere aviarne influence“, kar naj bi upravičevalo „[podaljšanje] prepoved[i] premikov hišnih ptic in uvoza drugih ptic iz nekaterih ogroženih območij“, torej iz vseh držav, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, navedene v delu B Priloge I k navedeni odločbi.
Ugotoviti je treba, prvič, da Komisija niti v obrazložitvi Odločbe 2005/862 niti v svojih vlogah pred Splošnim sodiščem ne navaja držav, ki naj bi po njenem mnenju takrat bile v teh „ogroženih območjih“. Komisija v odgovoru na tožbo le zelo nejasno, brez listinskih dokazov v podporo in brez sklicevanja na trenutek pojava teh elementov in njene seznanitve z njimi trdi, da so bili pred podaljšanjem javljeni primeri aviarne influence v Džibutiju, Burkini Faso, Nigerju, Indiji in Romuniji. Iz poročila profesorja D., ki so ga predložile tožeče stranke in ki temelji na podatkih Svetovne zdravstvene organizacije (SZO), ki jim Komisija ne ugovarja, je razvidno, da sta bili med oktobrom 2005 in koncem leta 2005 Kuvajt in Ukrajina edini tretji državi, v katerih so bili ugotovljeni novi primeri okužbe z virusom H5N1. Tudi ob predpostavki, da je Komisija takrat razpolagala z zadnjenavedenimi podatki, pa je še vedno dejstvo, da očitno ni preučila in obrazložila upoštevnih empiričnih in znanstvenih razlogov, ki bi utemeljevali to, da je ob sprejetju Odločbe 2005/862 podaljšanje ustavitve uvoza še vedno zajemalo vse tretje države, ki spadajo pod regionalne komisije OIE.
Drugič, tako kot zatrjujejo tožeče stranke, je treba ugotoviti, da niti iz Odločbe 2005/862 ni razvidno, da je Komisija upoštevala rezultate poročila National Emergency Epidemiology Group (glej točko 20 zgoraj), v katerem je bilo navedeno, da je bila ena od ptic, okuženih z virusom H5N1, zaradi zamenjave vzorcev napačno katalogizirana, kot da prihaja iz Surinama, v Južni Ameriki, medtem ko je dejansko prihajala iz Tajvana, v Aziji. Komisija pa kljub tej informaciji, ki je zelo pomembna za pravilno določitev območij tveganja na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496, ni niti v Odločbi 2005/862 niti med tem postopkom pojasnila, zakaj je menila, da je treba ohraniti ustavitev uvoza divjih ptic iz Južne Amerike, torej z vse ameriške celine.
Iz tega izhaja, da je Komisija pri sprejetju Odločbe 2005/862, tako kot pri sprejetju Odločbe 2005/760, storila napaki opustitve skrbnega ravnanja in obrazložitve. Iz tega izhaja tudi, da je bila ohranitev ustavitve uvoza divjih ptic iz vseh držav, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, ob upoštevanju informacij, s katerimi je Komisija takrat razpolagala ali bi lahko razpolagala, če bi pravilno izpolnila svojo obveznost preiskave in uporabila svoje polje proste presoje v zvezi s tem, očitno nesorazmerna. Komisija ob upoštevanju neobstoja dokazov o okužbi ptic, uvoženih iz Južne Amerike, zgolj zaradi širitve epidemije virusa H5N1 na Kuvajt in Ukrajino, ob neobstoju drugih upoštevnih empiričnih informacij in znanstvenih dokazov, ne bi smela podaljšati ustavitve uvoza divjih ptic iz vseh držav, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, kot je bila uvedena z Odločbo 2005/760.
Zato je treba ugotoviti, da je bila tudi pri Odločbi 2005/862 storjena dovolj resna kršitev načel skrbnega ravnanja in sorazmernosti, zaradi česar se lahko uveljavlja odgovornost Unije.
Zakonitost Odločbe 2006/79
V točki 2 obrazložitve Odločbe 2006/79 je med drugim pojasnjeno, da je „po izbruhu aviarne influence, ki jo je decembra 2003 v jugovzhodni Aziji povzročil visoko patogeni sev virusa H5N1, […] Komisija sprejela več zaščitnih ukrepov v zvezi z aviarno influenco“. V točki 3 obrazložitve te odločbe je poleg tega navedeno:
„Ker so nekatere države članice [OIE] javile nove primere aviarne influence, ostanejo veljavne omejitve v zvezi s premiki hišnih ptic in uvozi ostalih ptic iz določenih območij. Zato je primerno podaljšati obdobje uporabe odločb 2005/759 […] in 2005/760 […]“
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Komisija razen s sklicevanjem na izbruh aviarne influence, ki jo je decembra 2003 v jugovzhodni Aziji povzročil visoko patogeni sev virusa H5N1, niti v obrazložitvi Odločbe 2006/79 niti v svojih spisih ne pojasnjuje geografskega izvora teh „novih primerov aviarne influence“. Samo iz dopisa Komisije z dne 16. februarja 2006, ki je za povrh poznejši od sprejetja Odločbe 2006/79 in ki so ga predložile tožeče stranke, je razvidno, da je sprejetje odločbe o podaljšanju v glavnem upravičeno s hitrim širjenjem virusa H5N1 v Turčiji in tem, da je bilo na razpolago malo, celo nič, informacij o nadzoru nad aviarno influenco v državah, ki mejijo na Turčijo. Poleg tega iz pregleda poročil OIE med letoma 2004 in 2007, ki so jih predložile tožeče stranke in vsebini katerih Komisija ni nasprotovala, je razvidno, da so bili med 30. novembrom 2005 in 31. januarjem 2006 v tretjih državah zabeleženi novi primeri, povezani z virusom H5N1, in sicer v Kitajski, na Hrvaškem, v Indoneziji, Romuniji, Rusiji, Tajski, Turčiji, Ukrajini in Hong Kongu.
Vendar tudi ob predpostavki, da se je Komisija ob sprejetju Odločbe 2006/79 oprla na informacije, navedene v prejšnji točki – čeprav ni dokazala niti da je z njimi razpolagala niti da jih je uporabila pred sprejetjem zadevne odločbe o podaljšanju, čeprav bi lahko te informacije pojasnile njeno nejasno trditev, navedeno v točki 113 zgoraj – prvič, ni obrazložila svoje ugotovitve, da ti „novi primeri“ upravičujejo podaljšanje prepovedi uvoza divjih ptic iz vseh držav, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, in drugič, ni predložila dokazov, ki bi podprli to ugotovitev. Natančneje, samo na podlagi tega, da se je epidemija razširila na Turčijo, ob neobstoju drugih upoštevnih pojasnil in dokazov ni bilo mogoče upravičiti ustavitve uvoza divjih ptic iz Južne Amerike in Oceanije.
Zato je treba ugotoviti, da Komisija tudi pri sprejemanju Odločbe 2006/79 ni izpolnila svoje dolžnosti skrbnega ravnanja in da je kršila načelo sorazmernosti, tako da se lahko uveljavlja odgovornost Unije.
Zakonitost Odločbe 2006/405
V točki 8 obrazložitve Odločbe 2006/405 je pojasnjeno:
„Nevarnost, ki jo za [Unijo] pomeni azijski sev virusa aviarne influence, se ni zmanjšala. Izbruhe še vedno odkrivajo pri divjih pticah v [Uniji] ter pri divjih pticah in perutnini v številnih tretjih državah, tudi v državah članicah Svetovne organizacije za zdravje živali (OIE). Poleg tega kaže, da navedeni virus v nekaterih predelih sveta postaja vse bolj endemičen. Veljavnost zaščitnih ukrepov, določenih v odločbah […] 2005/759 [in] 2005/760 […] je zato treba podaljšati.“
V zvezi s tem je treba ponovno ugotoviti, da Komisija niti v Odločbi 2006/405 niti v svojih spisih ne pojasnjuje, za katere države gre, ko se zelo nejasno sklicuje na „številne tretje države, tudi […] države članice [OIE]“. Vendar je iz pregleda poročil OIE med letoma 2004 in 2007 (glej točko 118 zgoraj) razvidno, da se novi primeri, ki so se pojavili med 31. januarjem in 31. majem 2006 v tretjih državah, niso nanašali niti na Amerike niti na Oceanijo. Zato Komisija, tudi ob predpostavki, da je takrat razpolagala s temi informacijami, kar bi razložilo njeno nejasno trditev, navedeno v točki 113 zgoraj, ni predložila dokazov, da je izpolnila svojo dolžnost skrbnega ravnanja, spoštovala načelo sorazmernosti in da je zato bilo utemeljeno ohraniti ustavitev uvoza divjih ptic iz vseh držav, ki spadajo pod regionalne komisije OIE.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da nezakonitosti, ki jih je Komisija storila od sprejetja Odločbe 2005/760, niso bile odpravljene pri sprejetju Odločbe 2006/405.
Zakonitost Odločbe 2006/522
Da bi se upravičilo ponovno podaljšanje ustavitve uvoza divjih ptic, se v točki 7 obrazložitve Odločbe 2006/522 sklicuje na „trenutne razmere na področju zdravja živali v zvezi z aviarno influenco in […] predviden[o] sprejetj[e] mnenja EFSA v oktobru“.
Kot je razvidno iz pregleda poročil OIE med letoma 2004 in 2007 (glej točko 118 zgoraj), ob sprejetju Odločbe 2006/522 v nekaterih delih sveta, med temi zlasti v Južni Ameriki in Oceaniji, ni bil ugotovljen noben nov primer aviarne gripe. Poleg tega samo to, da je bila EFSA tik pred izdelavo in sprejetjem drugega mnenja, katerega predmet ni zajemal določitve geografskega obsega tveganja širitve aviarne gripe, ki bi bilo med drugim povezano s potmi divjih ptic selivk (glej točko 90 zgoraj), ni odvezovalo Komisije niti od dolžnosti skrbnega ravnanja in obveznosti obrazložitve možnih utemeljitev za ohranitev ustavitve uvoza divjih ptic iz vseh držav, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, niti od obveznosti spoštovanja načela sorazmernosti.
Komisija je zato s sprejetjem Odločbe 2006/522 nadaljevala z nezakonitostmi, ki jih je storila od sprejetja Odločbe 2005/760.
Zakonitost Odločbe 2007/21
V točki 2 obrazložitve Odločbe 2007/21 se sklicuje na sprejetje drugega mnenja EFSA 27. oktobra 2006, ki je bilo objavljeno 14. novembra 2006. V točki 4 obrazložitve te odločbe je navedeno:
„Ob upoštevanju ukrepov iz Odločbe 2005/760[…] je Komisija začela ocenjevati navedeno mnenje nemudoma po njegovi objavi, prva analiza mnenja in možnih sprememb navedenih ukrepov pa je bila opravljena na sestanku delovne skupine strokovnjakov v okviru Stalnega odbora za prehranjevalno verigo in zdravje živali dne 14. novembra 2006 ter na sestanku Stalnega odbora za prehranjevalno verigo in zdravje živali dne 27. novembra 2006. Glede na trenutno stanje zdravja živali po vsem svetu v zvezi z aviarno influenco in z namenom omogočiti državam članicam – kot so izrazile na sestanku 27. novembra 2006 – in Komisiji v tesnem sodelovanju z državami članicami, da dokončajo to ocenitev in pripravijo potrebne ukrepe, pa morajo omejitve iz Odločbe 2005/760[…] ostati veljavne za krajše prehodno obdobje.“
Ugotoviti je treba, da ob upoštevanju omejenega predmeta znanstvene ocene, ki je bila zahtevana za izdelavo drugega mnenja EFSA (glej točko 90 zgoraj), Komisija z začasno presojo navedenega mnenja ne more upravičiti nezakonitosti, ki jih je storila do tedaj in katerih posledica je bila ohranitev pretirane ustavitve uvoza divjih ptic iz celega sveta. Komisija se tako ne more sklicevati na to, da ocena tega mnenja zadostuje za to, da je izpolnjena njena dolžnost skrbnega ravnanja in zadovoljeno njej naloženo breme dokazati, da so bili pogoji za tako popolno ustavitev uvoza, ki med drugim zajema Amerike in Oceanijo, izpolnjeni. Komisija poleg tega niti v Odločbi 2007/21 niti med tem postopkom ni zagotovila informacij, ki bi Splošnemu sodišču omogočale presojo predmeta in upoštevnosti „stanja zdravja živali po vsem svetu“, na katero se je zelo nejasno sklicevala v točki 4, zadnji stavek, obrazložitve navedene odločbe.
Nazadnje, tudi če se upošteva to, da je Komisija v svojem dopisu z dne 31. januarja 2007, torej po sprejetju Odločbe 2007/21, navedla, da so imele divje ptice od leta 2006 pomembno vlogo pri širitvi aviarne influence, kar bi utemeljilo podaljšanje ustavitve uvoza divjih ptic do 1. julija 2007, pa ostaja dejstvo, da Komisija ni navedla, zakaj ta ugotovitev upravičuje ohranitev globalnega obsega te ustavitve, s čimer se zajemajo območja, na katerih ni bil ugotovljen noben primer influence.
Zato je treba ugotoviti, da je Komisija s sprejetjem Odločbe 2007/21 nadaljevala z dovolj resnimi kršitvami načel skrbnega ravnanja in sorazmernosti.
Zakonitost Odločbe 2007/183
Odločba 2007/183 se najprej v točki 3 obrazložitve sklicuje na drugo mnenje EFSA in potem v točki 4 obrazložitve na Uredbo št. 318/2007, ki naj bi določala nove pogoje za zdravstveno varstvo živali, „strožje od trenutno veljavnih pogojev“, in katere začetek veljavnosti naj bi bil 1. julij 2007. V točkah 5 in 6 obrazložitve iste odločbe je pojasnjeno, da se „glede na [drugo] mnenje [EFSA] in na trenutno stanje zdravja živali po vsem svetu v zvezi z aviarno influenco […] takšne ptice brez izpolnjevanja strogih uvoznih zahtev ne smejo uvažati“, tako da je „zaščitne ukrepe iz Odločbe 2005/760[…] zato treba še naprej uporabljati do 30. junija 2007“.
Iz obrazložitve, navedene v prejšnji točki, je razvidno, da je Komisija ob sprejetju Odločbe 2007/183 očitno opustila to, da bi odpravila nezakonitosti, storjene pri sprejemanju Odločbe 2005/760, saj se podaljšanje ustavitve uvoza divjih ptic s celega sveta še vedno utemeljuje zelo nejasno z drugim mnenjem EFSE, „stanjem zdravja živali po vsem svetu“ in pričakovanim začetkom veljavnosti Uredbe št. 318/2007, ki naj bi določala strožje pogoje zdravstvenega varstva živali. Komisija pa ni dokazala, ali in koliko zlasti drugo mnenje EFSA utemeljuje ohranitev take popolne ustavitve vsaj z geografskega vidika.
Zato je treba neodvisno od vprašanja zakonitosti Uredbe št. 318/2007 ugotoviti, da je Komisija s sprejetjem Odločbe 2007/21 nadaljevala s prej ugotovljenimi dovolj resnimi kršitvami načel skrbnega ravnanja in sorazmernosti.
c) Zakonitost Uredbe št. 318/2007
Obseg izpodbijanja Uredbe št. 318/2007
Tožeče stranke v bistvu zatrjujejo, prvič, v prvem in drugem delu prvega tožbenega razloga, da Uredba št. 318/2007 nima pravne podlage in da ne more biti utemeljena z drugim mnenjem EFSA, drugič, v prvem in drugem delu drugega tožbenega razloga, navedenim podredno, da je bila ta uredba sprejeta s kršitvijo na eni strani načel sorazmernosti in enakega obravnavanja, saj prepoved uvoza divjih ptic ni primeren ukrep za preprečitev širjenja aviarne influence in uvedeni ukrepi postavljajo divje ptice v slabši položaj od drugih vrst ptic, ter na drugi strani lastninske pravice in pravice do svobode opravljanja gospodarske dejavnosti, kot sta priznani z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, razglašeno 7. decembra 2000 v Nici (
UL C 364, str. 1
), in tretjič, s tretjim tožbenim razlogom, navedenim podredno, da se lahko zaradi sprejetja te uredbe uveljavlja odgovornost Unije za zakoniti akt.
Najprej je treba preučiti prvi del prvega tožbenega razloga.
Obstoj zadostne pravne podlage Uredbe št. 318/2007
Tožeče stranke v bistvu zatrjujejo, da Uredba št. 318/2007 nima pravne podlage.
Komisija izpodbija to trditev tožečih strank in jo v bistvu zavrača kot brezpredmetno. V skladu s členom 33 ES naj bi namreč bili cilji skupne kmetijske politike med drugim povečati kmetijsko produktivnost, stabilizirati trge in zagotoviti redno preskrbo, kar pa se lahko doseže le, če so živali, zajete s temi dejavnostmi, zaščitene pred kužnimi boleznimi, kar naj bi bilo jasno razvidno iz uvodnih izjav direktiv 91/496 in 92/65. Poleg tega Komisija napotuje na določbe člena 17(2)(a) in (3)(a) in (c) Direktive 92/65 in meni, da sta jo slednja in Direktiva 91/496 pooblaščali za sprejetje Uredbe št. 318/2007.
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da Uredba št. 318/2007, s tem da v členu 5(a) omejuje odobritev uvoza na ptice, gojene v ujetništvu (glej točko 50 zgoraj), pomeni implicitno popolno prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini, kot je to potrjeno z uvodno izjavo 9 in z razveljavitvijo, na podlagi člena 19 iste uredbe, Odločbe 2000/666, s katero je bil sprva odobren uvoz ptic iz držav članic OIE v Unijo (glej točki 45 in 46 zgoraj). Splošno sodišče v zvezi s tem poudarja, da Komisija v svojih spisih potrjuje, da je bila vsakršna možnost uporabe mehanizmov karantene za divje ptice – najsi je šlo za selivke ali ne – ujete v divjini, izločena.
Zato je treba presoditi, ali ima Uredba št. 318/2007 zadostno pravno podlago za to, da v zvezi z divjimi pticami, ujetimi v divjini, uvaja prepoved uvoza, ki je popolna in brez razlikovanja.
Prvič, spomniti je treba, da ureditev, s katero so določeni pogoji zdravstvenega varstva pri trgovini z živalmi in njihovem uvozu v Unijo, kot je med drugim določena z Direktivo 92/65, natančneje z njenimi členi 17(2)(b) in (3) ter 18(1), prva in četrta alinea, s katerimi je utemeljena Uredba št. 318/2007 (glej točko 45 zgoraj), temelji na načelu, da je zaradi zdravstvenega varstva živali in prevencije v bistvu prepovedan celoten uvoz živali iz tretjih držav in je dovoljen le pod pogojem izrecne odobritve, vezane na izpolnitev formalnosti in opravljene obvezne predhodne preglede.
Določitev enotnih predpisov prava Unije v zvezi z zdravstvenim varstvom, ki urejajo dajanje živali v promet, kot to izhaja iz druge in četrte uvodne izjave Direktive 92/65, dejansko nima le cilja liberalizirati trgovino z živalmi in živalskimi proizvodi na skupnem trgu, kot je to razvidno iz devete uvodne izjave in poglavja, naslovljenega „Predpisi, ki se uporabljajo za trgovino“, ampak tudi uvedbo pogojev za uvoz živali iz tretjih držav v Unijo, kot je to razvidno iz določb poglavja III navedene direktive, naslovljenega „Predpisi, ki se uporabljajo za uvoz v [Unijo]“. Tako je Odločba 2000/666 (glej točko 7 zgoraj), ki je temeljila na istih določbah Direktive 92/65 kot Uredba št. 318/2007, v skladu z načelom predhodne odobritve dopuščala uvoz ptic, ki prihajajo izključno iz držav, ki so v skladu z njeno Prilogo D navedene na seznamu kot članice OIE in ki glede na točko 4 obrazložitve te odločbe zagotavljajo izpolnjevanje „splošnih zahtev veterinarske etike in izdajanja potrdil v mednarodni trgovini“.
Drugič, načelo predhodne odobritve celotnega uvoza iz tretjih držav je izrecno izraženo v določbah, ki se uporabijo za uvoz v Unijo, kot so vsebovane v poglavju III Direktive 92/65, natančneje v njenem členu 17(2), ki med drugim določa:
„V [Unijo] je dovoljeno uvažati le živali […] ki izpolnjujejo naslednje zahteve:
(a)
morajo prihajati iz tretje države, ki je na seznamu, sestavljenem v skladu z odstavkom 3(a);
(b)
mora jih spremljati zdravstveno spričevalo […]“.
Iz tega je razvidno, da se lahko uvoz v Unijo opravi le, če so izpolnjene zahteve, navedene v točkah 141 in 142 zgoraj, med katerimi je zahteva po izvoru iz tretje države, ki je na seznamu, ki ga mora sestaviti Komisija po tako imenovanem postopku „komitologije“ na podlagi člena 26 Direktive 92/65 v povezavi s členom 17 Direktive 89/662, ki v različici, ki se uporabi v tem sporu, določa uporabo člena 5 Sklepa Sveta 1999/468/ES z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124), ki se nanaša na regulativni postopek. Komisija torej lahko na podlagi člena 17(2) Direktive 92/65 nekatere tretje države izključi ali črta s tega seznama, posledica česar bi bila, da je vsak uvoz živali iz navedenih tretjih držav samodejno prepovedan.
Tretjič, iz člena 17(3)(c) Direktive 92/65 je razvidno, da je Komisija tudi pooblaščena, da določi „posebne zahteve v zvezi z zdravstvenim varstvom živali, zlasti za zaščito [Unije] pred nekaterimi eksotičnimi boleznimi“, med katere spada aviarna influenca. Poleg tega na podlagi člena 17(4)(a), prva alinea, te direktive „seznam, predviden v odstavku 3, sme zajemati le tretje države ali dele tretjih držav […] iz katerih ni prepovedan uvoz […] zaradi obstoja ene od bolezni iz Priloge A, ali katere koli druge v [Uniji] eksotične bolezni“.
Na podlagi člena 18(1), prva in četrta alinea, Direktive 92/65 prav tako „države članice zagotovijo, da se živali, […] uvažajo v [Unijo] le“, če se predloži dokaz o tem, da je uradni veterinar sestavil spričevalo glede na vrsto živali, in da se glede živali iz členov od 5 do 10 navedene direktive, med katere spadajo ptice, pred uvozom spoštuje karantena, katere podrobna ureditev se določi po postopku iz člena 26 te direktive. V zvezi s tem je treba pojasniti, da člen 7(A) Direktive 92/65 določa, da morajo „Države članice […] zagotoviti, da se s pticami, razen tistimi iz Direktive 90/539/EGS[, torej perutnino in valilnimi jajci], trguje le, če izpolnjujejo“ nekatere dodatne zahteve, med katerimi so te, da so z gospodarstva, na katerem v 30 dneh pred odpremo ni bila diagnosticirana aviarna influenca, ali z gospodarstva ali področja, za katero ne veljajo omejitve v okviru ukrepov za zatiranje atipične kokošje kuge, ali nazadnje, da so bile v karanteni na gospodarstvu, kamor so bile odpeljane po vstopu na ozemlje Unije.
Iz celote zgoraj navedenih določb in preudarkov izhaja, da ima Komisija široko diskrecijsko pravico za „sprejet[je] predpis[ov] v zvezi z zdravstvenim varstvom živali za dajanje [živali] na trg“ v smislu pete uvodne izjave Direktive 92/65, ki nujno zajema možnost, da se ne odobri uvoz nekaterih živali iz nekaterih tretjih držav, ki ne izpolnjujejo zgoraj navedenih pogojev za uvoz, v Unijo.
Četrtič, tudi če bi Direktiva 92/65 temeljila samo na členu 37 ES v zvezi s skupno kmetijsko politiko, je treba ugotoviti, da se umešča tudi v okvir izvajanja politike Unije glede varstva zdravja in okolja na podlagi členov 152 ES in 174 ES ter da jo je treba zato razlagati tudi z vidika previdnostnega načela (glej točke od 78 do 80 zgoraj). Tako je s členom 17(3)(c) Direktive 92/65, ki določa, da je Komisija pooblaščena, da določi „posebne zahteve v zvezi z zdravstvenim varstvom živali, zlasti za zaščito [Unije] pred nekaterimi eksotičnimi boleznimi“, upoštevan cilj varstva in prevencije, ki je neločljivo povezan s previdnostnim načelom. Ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima Komisija za izvedbo previdnostnega načela v tem okviru (glej točko 82 zgoraj), zlasti določb člena 17(3)(c) Direktive 92/65, ni mogoče razlagati ozko. Zato je treba upoštevati, da te določbe pooblaščajo Komisijo, da zaradi ukrepov zdravstvenega varstva ne odobri uvoza nekaterih živali iz nekaterih tretjih držav, če te živali pomenijo tveganje za zdravje ljudi in živali v smislu sodne prakse, navedene v točkah 78 in 80 zgoraj.
V teh okoliščinah je treba zavrniti očitek v zvezi z neobstojem zadostne pravne podlage za sprejetje Uredbe št. 318/2007 in odreditev popolne prepovedi uvoza divjih ptic iz tretjih držav.
Domnevna resna kršitev načela sorazmernosti
Tožeče stranke trdijo, da Uredba št. 318/2007 krši načelo sorazmernosti, ker prepoveduje uvoz vseh divjih ptic, čeprav naj bi le divje ptice selivke povzročile širjenje aviarne influence. Tožeče stranke trdijo, da je je navedeno načelo kršeno tudi, ker je Komisija z odobritvijo uvoza ptic, gojenih v ujetništvu, ne pa tudi divjih ptic, odobrila uvoz najnevarnejše skupine ptic. Vendar je treba pojasniti, da s tretjim tožbenim razlogom, drugače kot pri izpodbijanju Odločbe 2005/760 in odločb o podaljšanju, ne trdijo, da je Komisija s sprejetjem Uredbe št. 318/2007 kršila načelo sorazmernosti posebej zaradi geografskega obsega prepovedi uvoza divjih ptic.
Prvič, v zvezi s tem, da po mnenju tožečih strank Uredba št. 318/2007 krši načelo sorazmernosti, ker je Komisija prepovedala celoten uvoz divjih ptic, čeprav naj bi le divje ptice selivke povzročile širjenje aviarne influence, je treba spomniti, da je Komisija v uvodni izjavi 9 te uredbe utemeljila izvedbo zadevnih ukrepov glede vseh divjih ptic tako:
„Nadaljnje priporočilo EFSA zadeva uvoz ptic, ujetih v divjini. Znanstveno mnenje ugotavlja, da navedene ptice povzročajo tveganje, saj bi lahko bile okužene zaradi lateralnega širjenja z drugih okuženih divjih ptic iz kontaminiranega okolja, kakor tudi prek okužene perutnine. Ob upoštevanju vloge, ki so jo v letih 2005 in 2006 pri širjenju aviarne influence iz Azije v Evropo imele ptice selivke v divjini, je primerno omejiti uvoz ptic, razen perutnine, le na ptice, rejene v ujetništvu.“
Poleg tega je v drugem mnenju EFSA, na katero se v tem okviru opira Komisija, navedeno, da večina uvoženih divjih ptic, razen perutnine, ne bo okuženih s povzročitelji okužb s seznama OIE ali nosilkami teh povzročiteljev. Vendar je EFSA med drugim pojasnila, da je aviarna influenca povzročitelj okužb, ki je pomemben zaradi svojega veterinarskega in/ali zoonoznega potenciala. EFSA je v tem mnenju poleg tega navedla, da bi lahko bile divje ptice okužene zaradi lateralnega širjenja bolezni z drugih okuženih divjih ptic in kontaminiranega okolja ali zaradi širjenja bolezni prek okužene perutnine.
V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da so divje ptice selivke razlog za širjenje aviarne influence. Ta ugotovitev je potrjena z mnenjem znanstvenega odbora za zdravje in dobro počutje živali pri generalnem direktoratu Komisije za zdravje in potrošnike z dne 27. junija 2000 in drugim mnenjem EFSA, v katerem je dejansko navedeno, da lahko kronično okužene ptice in posebej plojkoljuni izločijo virus aviarne influence v obdobju, daljšem od obdobja karantene 30 dni.
Ugotoviti pa je treba, da niso vse uvožene divje ptice iz tretjih držav ptice selivke. Kot navaja EFSA v svojem drugem mnenju, se dejansko 95 % vseh uvoženih ptic uvršča med pevce, papige in kure, med katerimi je le malo ptic selivk. Zato ta razlog sam ne more upravičiti prepovedi uvoza vseh divjih ptic.
Komisija pa se v zvezi s tem v Uredbi št. 318/2007 sklicuje tudi na tveganje lateralnega širjenja bolezni z drugih okuženih divjih ptic in kontaminiranega okolja ali zaradi širjenja bolezni prek okužene perutnine.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da lahko ptice selivke okužijo divje ptice tako v tretjih državah kot v Uniji.
Poleg tega je treba poudariti, da je EFSA v svojem drugem mnenju pojasnila, da so bile okužbe domače perutnine zaradi uvoza ujetih ptic redke in da so bili dokazi o takih okužbah zanemarljivi. EFSA je tudi navedla, da ptice, ki se uvažajo v večjem številu, kot so pevci in papige, niso imele pomembne vloge pri epidemiji aviarne influence. Nazadnje pa je EFSA navedla, da je treba potrebo po uvozu ujetih divjih ptic ob upoštevanju tveganja vnosa pomembnih povzročiteljev okužb v Unijo skrbno presoditi.
Glede na tveganja je treba presoditi, ali je Komisija v obravnavanem primeru upravičeno ugotovila, da je ob upoštevanju cilja varstva zdravja prepoved uvoza vseh divjih ptic potrebna in primerna, ali pa bi morala uporabiti manj omejujoč ukrep (glej točko 98 zgoraj).
Glede alternative, namreč karantene za divje ptice, je treba poudariti, da je EFSA v svojem drugem mnenju navedla, da je možnost, da bi bile ptice, ki so bile subklinično okužene med karanteno, ponovno spuščene na prostost, majhna. Vendar je ugotovila tveganje, da bi bile nekatere ptice ponovno spuščene na prostost, čeprav so bile okužene. Iz poročila DEFRA je poleg tega razvidno, da ker zdravstvena zgodovina divjih ptic, kadar so ujete kratek čas pred izvozom, ni poznana, velja enako za njihovo zdravstveno stanje.
Ob upoštevanju tveganja in negotovosti glede zdravstvenega stanja ujetih divjih ptic je zato treba ugotoviti, da Komisija, ker je sprejela Uredbo št. 318/2007, v zvezi z navedenimi pticami ni sprejela očitno nesorazmernih ukrepov in ni prekoračila svoje široke diskrecijske pravice po previdnostnem načelu, s tem ko je izločila karanteno divjih ptic kot alternativni manj omejujoči ukrep v primerjavi s prepovedjo uvoza.
Drugič, tožeče stranke menijo, da je Komisija z odobritvijo uvoza ptic, gojenih v ujetništvu, torej najnevarnejše skupine ptic, ne pa divjih ptic, kršila tudi načelo sorazmernosti. V utemeljitev tega očitka se sklicujejo na poročilo profesorja D. (glej točko 113 zgoraj) in na to, da so ptice, gojene v ujetništvu, že po naravi blizu druga drugi in da so mnogo pogosteje v stiku s človekom.
V zvezi s tem je treba poudariti, da po mnenju znanstvenega odbora dokazi potrjujejo, da so okužbe domače perutnine, do katerih pride prek živih prostoživečih živali, posredne, a zelo težke. Tožeče stranke zato napačno trdijo, da so ptice, gojene v ujetništvu, najnevarnejša skupina glede širjenja virusa.
Poleg tega je treba poudariti, da se z vidika potrebe po sprejetju zaščitnih ukrepov divje ptice razlikujejo od ptic, gojenih v ujetništvu. Za ptice, gojene v ujetništvu, se dejansko lahko uvedejo strogi zdravstveni pregledi od rojstva zadevnih ptic. Ti pregledi se lahko določijo vse do gojenja navedenih ptic v zaprtem okolju. V mnenju znanstvenega odbora je poleg tega navedeno, da so se nekatera kmetijska gospodarstva s perutnino omejila tako, da bi preprečila vdor divjih ptic, kar je po mnenju enega od znanstvenikov, navedenim v tem mnenju, omogočilo zmanjšanje števila primerov aviarne influence na teh gospodarstvih. Za divje ptice pa nasprotno tak zaščitni ukrep dejansko ni mogoč.
Tožeče stranke zato Komisiji ne morejo očitati, da je sprejela očitno nesorazmeren ukrep, ker je razlikovala med divjimi pticami in pticami, gojenimi v ujetništvu.
Glede na celoto zgoraj navedenih preudarkov je treba očitek, da pomeni sprejetje Uredbe št. 318/2007 dovolj resno kršitev načela sorazmernosti, zavrniti.
V zvezi s tem je treba pojasniti, da Splošno sodišče v okviru tretjega tožbenega razloga v zvezi z zakonitostjo Uredbe št. 318/2007 ne presoja, ali je Komisija kršila načelo sorazmernosti zaradi geografskega obsega prepovedi uvoza divjih ptic (vendar glej navedene točke 72, 108 in 109 zgoraj glede prvega in drugega tožbenega razloga v zvezi z zakonitostjo Odločbe 2005/760 in odločb o podaljšanju), ker tako izpodbijanje iz vlog tožečih strank ni skladno in razumljivo razvidno (glej v tem smislu sklep Splošnega sodišča z dne 29. novembra 1993 v zadevi Koelman proti Komisiji,
T-56/92, Recueil, str. II-1267
, točka 21). Splošnemu sodišču zato ni treba presojati tega vprašanja, saj bi sicer odločalo
ultra petita
(glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 18. decembra 2008 v združenih zadevah Belgija in Komisija proti Genette,
T-90/07 P in T-99/07 P, ZOdl., str. II-3859
, točka 72 in navedena sodna praksa).
Domnevna dovolj resna kršitev načela enakega obravnavanja
Tožeče stranke menijo, da so določbe Uredbe št. 318/2007 v nasprotju z načelom enakega obravnavanja, saj so ureditve zdravstvenega varstva, ki se uporabijo za perutnino, tekmovalne golobe, domače ptice in ptice, namenjene za živalske vrtove, cirkuse, zabaviščne parke ali poskuse, precej manj stroge kot ureditev, ki se uporabi za divje ptice. Tožeče stranke poleg tega v bistvu trdijo, da je navedeno načelo kršeno tudi, ker se z Uredbo št. 318/2007 odobrava uvoz ptic, rejenih v ujetništvu, ki naj bi glede širjenja virusa aviarne influence pomenile večjo nevarnost kot divje ptice.
V zvezi s tem je treba poudariti, da načelo enakega obravnavanja, kot je določeno v Listini o temeljnih pravicah, nasprotuje temu, da se primerljivi položaji obravnavajo različno ali različni položaji enako, razen če je takšna obravnava objektivno utemeljena (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Arcelor Atlantique in Lorraine ter drugi, točka 26 in navedena sodna praksa, in sodbo Splošnega sodišča z dne 19. novembra 2009 v zadevi Denka International proti Komisiji,
T-334/07, ZOdl., str. II-4205
, točka 169 in navedena sodna praksa).
Zato je treba presoditi, ali so položaji, v katerih so različne vrste ptic, na katere se sklicujejo tožeče stranke, primerljivi ali ne.
Primerljivost nekega položaja z drugim je treba presojati ob upoštevanju okoliščin, v katerih se je sklicevalo na kršitev načela enakega obravnavanja. Bilo je namreč presojeno, da je treba značilnosti različnih položajev in tako njihovo primerljivost zlasti utemeljiti in presojati ob upoštevanju predmeta in namena akta Skupnosti, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, iz katerega izhaja zadevni akt (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Arcelor Atlantique in Lorraine ter drugi, točka 26 in navedena sodna praksa).
Kot je navedeno v točki 150 zgoraj, je iz uvodne izjave 9 Uredbe št. 318/2007 razvidno, da je bila izključitev divjih ptic iz uvoza v Unijo utemeljena s tveganjem okužbe prek teh ptic.
Zato je treba presoditi, ali se z vidika preprečitve tveganj divje ptice razlikujejo od perutnine, tekmovalnih golobov, domačih živali in ptic, namenjenih za živalske vrtove, cirkuse, zabaviščne parke ali poskuse.
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da bi se lahko Komisija z vidika elementov, s katerimi je razpolagala ob sprejetju Uredbe št. 318/2007 (glej točke od 150 do 157, 161 in 162 zgoraj), v bistvu vzdržala odobritve uvoza divjih ptic kot skupine. Samo to, da bi lahko v posameznem primeru tveganje, ki je na enaki ravni kot tisto, ki ga pomenijo divje ptice, upravičilo, da bi se s področja uporabe te uredbe izključile tudi druge skupine ptic, samo po sebi ne zadostuje za utemeljitev različnega obravnavanja v škodo divjih ptic, ker se iz naslova načela enakega obravnavanja, katerega spoštovanje se mora uskladiti s spoštovanjem načela zakonitosti, nihče ne more v svojo korist sklicevati na nezakonitost, ki je bila storjena v korist drugega (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 16. novembra 2006 v zadevi Peróxidos Orgánicos proti Komisiji,
T-120/04, ZOdl., str. II-4441
, točka 77 in navedena sodna praksa).
Prvič, v zvezi z ločevanjem med divjimi pticami in perutnino je treba poudariti, da je bilo v drugem mnenju EFSA navedeno, da je v primerjavi s perutnino razširjenost kužnih in prenosljivih bolezni pri divjih pticah v divjini malo poznana. Ta razlika v spoznanjih glede tveganj v zvezi z razširjenostjo kužnih in prenosljivih bolezni pomeni, da naj perutnina ne bi bila v položaju, ki bi bil glede ocene tveganj primerljiv s položajem divjih ptic.
Drugič, v zvezi z ločevanjem med divjimi pticami in tekmovalnimi golobi je treba ugotoviti, da člen 2(f) Uredbe št. 318/2007 s področja uporabe navedene uredbe izključuje „tekmovalne golobe, ki so prineseni na ozemlje [Unije] iz sosednje tretje države, kjer običajno prebivajo in se nemudoma izpustijo in se od njih pričakuje, da bodo odleteli nazaj v navedeno državo“.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je bilo v prvem poročilu EFSA navedeno, da je bilo z dokazi, pridobljenimi s preizkusi, dokazano, da je bilo goloba zelo težko okužiti z virusom aviarne influence, da pa je dovolj dokazov za to, da ni mogoče izključiti možnosti, da bi golobi pomenili tveganje vnosa virusa aviarne influence. EFSA je v istem mnenju navedla, da se zdi, da golobi niso imeli pomembne vloge pri epidemiji aviarne influence.
V obravnavanem primeru pa je treba ugotoviti, da se tožeče stranke ne sklicujejo na noben dokaz, pridobljen s preizkusi, da bi se divje ptice, kot so golobi, zelo težko okužile. Ta velika težavnost, da bi virus aviarne influence okužil golobe, tako loči golobe od divjih ptic z vidika cilja preprečevanja navedenih tveganj. Z očitkom glede kršitve načela enakega obravnavanja zato v zvezi s tem ni mogoče uspeti.
Poleg tega, tudi če bi se sprejelo, da divje ptice ne pomenijo večjega tveganja od golobov – in sicer ker po mnenju EFSA ptice, ki so najpogosteje uvožene, nimajo pomembne vloge pri epidemiji aviarne influence – je treba ugotoviti, da bi bilo morebitno različno obravnavanje, ki bi iz tega izhajalo, posledica zgolj tega, da člen 2(f) Uredbe št. 318/2007 tekmovalne golobe izključuje s področja uporabe navedene uredbe. Če pa se predpostavi, da je ta izključitev zaradi razlogov, navedenih v zadevnih določbah, nezakonita, taka nezakonitost ne bi utemeljevala kršitve načela enakega obravnavanja glede divjih ptic in bi bilo zaradi dovolj resne kršitve tega načela utemeljeno plačilo odškodnine tožečim strankam (glej točko 172 zgoraj).
Tretjič, v zvezi z ločevanjem med divjimi pticami in domačimi pticami je Komisija pravilno navedla, da domače ptice živijo v bližini svojega lastnika. Ta bližina pa ne izključuje, da bi se okužile z virusom aviarne influence. Trditev Komisije, da te ptice po navadi živijo v zaprtih stavbah, dejansko ni utemeljena in mogoče je ugotoviti, kot to zatrjujejo tožeče stranke, da domače ptice v nekaterih državah živijo zunaj. Poleg tega je Komisija priznala tveganje, da se tudi domače ptice okužijo z virusom aviarne influence, saj je po odkritju VPAI pri pticah, ki so bile uvožene in dane v karanteno v karantenski center v Essexu, sprejela posebne zaščitne ukrepe glede teh ptic (glej točko 92 zgoraj).
Domače ptice se razlikujejo od divjih ptic zaradi tega, ker so domače živali in so zato običajno deležne zelo posebne pozornosti svojih lastnikov, posledica česar je povečan zdravstveni nadzor.
Komisija pa zaradi tega, ker lastniki domačih ptic izvajajo povečan nadzor, ne more meniti, da je bilo tveganje, ki ga pomenijo te ptice, manj pomembno od tveganja, ki ga pomenijo divje ptice. Iz drugega mnenja EFSA je namreč razvidno, da so klinični znaki nezanesljiv pokazatelj okužbe z virusom aviarne influence pri mnogih uvoženih pticah. Komisija poleg tega ni navedla nobenih trditev, zaradi katerih bi bilo mogoče izključiti, da bi bile te ptice okužene tudi subklinično (glej točko 158 zgoraj).
Vendar je različno obravnavanje, ki iz tega izhaja, izključno posledica posebne ureditve za domače ptice, določene v členu 1, tretji odstavek, Direktive 92/65, in ne more vplivati na zakonitost Uredbe št. 318/2007 glede tega, da ta uredba ne dopušča uvoza divjih ptic. Tako obravnavanje zato ne more pomeniti dovolj resne kršitve načela enakega obravnavanja, ki bi utemeljevalo plačilo odškodnine tožečim strankam (glej točko 172 zgoraj).
Četrtič, Komisija se v zvezi z razlikovanjem med divjimi pticami na eni strani in pticami, namenjenimi za živalske vrtove, cirkuse, zabaviščne parke ali poskuse na drugi strani sklicuje na to, da je trgovanje z drugonavedenimi pticami bolj individualizirano. Poleg tega se sklicuje na člen 13 Direktive 92/65 v povezavi s Prilogo C k tej direktivi, v kateri so določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati ustanova, inštitut ali središče, da bi bilo uradno odobreno.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da iz utemeljitve, ki jo je navedla Komisija, ni razviden razlog za to, da je treba zaradi tveganja, ki ga pomeni zlasti aviarna influenca, prepovedati celoten uvoz divjih ptic, čeprav je uvoz ptic, namenjenih za živalske vrtove, cirkuse, zabaviščne parke ali poskuse, odobren, če so izpolnjeni nekateri pogoji zdravstvenega varstva. Natančneje, iz nejasne trditve Komisije, da je trgovanje s temi pticami bolj individualizirano, ni mogoče ugotoviti, kako naj bi ta individualizacija omejila zadevno tveganje. Komisija poleg tega ne navaja, na podlagi česa je menila, da ptice, namenjene za živalske vrtove, cirkuse, zabaviščne parke ali poskuse, nujno prihajajo iz uradno odobrenih ustanov, inštitutov ali središč iz člena 13 Direktive 92/65, ali zakaj ne bi bilo mogoče pogojevati uvoza divjih ptic s spoštovanjem nekaterih zdravstvenih ukrepov. Nazadnje, na podlagi nobenega elementa ni mogoče izključiti, da bi lahko bile ptice, namenjene za živalske vrtove, cirkuse, zabaviščne parke ali poskuse, okužene subklinično.
Morebitno različno obravnavanje, ki bi iz tega izhajalo, pa bi bilo vsekakor izključno posledica tega, da člen 2(d) Uredbe št. 318/2007 z njenega področja uporabe izključuje ptice, namenjene za živalske vrtove, cirkuse, zabaviščne parke ali poskuse. Če pa bi bila izključitev navedenih ptic s področja uporabe te uredbe kot taka nezakonita iz razlogov, navedenih zgoraj, s tako nezakonitostjo ne bi bilo mogoče utemeljiti kršitve načela enakega obravnavanja v zvezi z divjimi pticami in ne
a fortiori
dovolj resne kršitve navedenega načela, ki bi utemeljevala plačilo odškodnine tožečim strankam (glej točko 172 zgoraj).
Petič in nazadnje, v zvezi z razločevanjem med divjimi pticami in pticami, gojenimi v ujetništvu, je treba spomniti, da iz razlogov, navedenih v točkah od 160 do 163 zgoraj, med pticami, gojenimi v ujetništvu, in divjimi pticami obstaja objektivna razlika z vidika tveganja in ukrepov za zaščito pred morebitnim tveganjem. Zato je treba očitek v zvezi s kršitvijo načela enakega obravnavanja zavrniti v delu, v katerem se utemeljuje s tem razlikovanjem.
Domnevna dovolj resna kršitev lastninske pravice in pravice do izvajanja gospodarske dejavnosti
Tožeče stranke trdijo, da sta bila s prepovedjo uvoza divjih ptic, uvedeno z Uredbo št. 318/2007, pravici do izvajanja gospodarske dejavnosti in lastninski pravici, ki sta določeni v členih 16 in 17 Listine o temeljnih pravicah, odvzeta njuna vsebina in bistvo.
Komisija trditvam tožečih strank nasprotuje.
V zvezi s tem je treba poudariti, da sta svoboda gospodarske pobude in lastninska pravica temeljni pravici, določeni v členih 16 in 17 Listine o temeljnih pravicah. Vendar ne pomenita absolutnih pravic, temveč ju je treba upoštevati glede na njuno vlogo v družbi. Zato je za uporabo lastninske pravice in za pravico do svobodnega opravljanja gospodarske dejavnosti mogoče določiti omejitve, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih dosega Unija, in glede na želeni cilj ne pomenijo pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi omejeval samo bistvo tako zagotovljenih pravic (glej v tem smislu zgoraj v točki 61 navedeno sodbo Arcelor proti Parlamentu in Svetu, točka 153 in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da tožeče stranke razlogov, zaradi katerih naj bi prepoved uvoza divjih ptic na podlagi Uredbe št. 318/2007 kršila njihovo lastninsko pravico in pravico do svobodnega izvajanja gospodarske dejavnosti, ne utemeljujejo natančno.
Neodvisno od zgoraj navedenega je iz presoje, navedene v točkah od 150 do 164 zgoraj, v zvezi s sorazmernostjo ukrepov, sprejetih na podlagi Uredbe št. 318/2007, razvidno, da imajo navedeni ukrepi zakoniti cilj v splošnem interesu, to je varstvo zdravja ljudi in živali pred tveganji širjenja virusa aviarne influence, in da ti ukrepi pri tem niso očitno nesorazmerni. Zato jih ni mogoče šteti za pretiran in nesprejemljiv poseg, ki bi omejeval samo bistvo lastninske pravice in pravice do svobodnega izvajanja gospodarske dejavnosti tožečih strank. V zvezi s tem je treba pojasniti, da gospodarska dejavnost uvoza ptic, gojenih v ujetništvu, ostaja mogoča, ker navedena uredba dalje dovoljuje njihov uvoz.
Zato je treba zavrniti očitek tožečih strank, da sprejetje Uredbe št. 318/2007 pomeni dovolj resno kršitev njihove lastninske pravice in/ali pravice do svobodnega opravljanja gospodarske dejavnosti.
Vmesni sklep
Glede na zgoraj navedeno je treba v zvezi z očitki tožečih strank ugotoviti, da Komisija s sprejetjem Uredbe št. 318/2007 ni storila dovolj resne kršitve pravnega pravila, ki ščiti posameznike, zaradi katere bi se lahko uveljavljala odgovornost Unije.
2.
Sklep glede nezakonitega ravnanja
Glede na celoto zgoraj navedenih preudarkov je treba ugotoviti, da je Komisija s sprejetjem Odločbe 2005/760 in sledečih si odločb o podaljšanju prvonavedene odločbe storila več nezakonitosti, zaradi katerih se lahko uveljavlja odgovornost Unije za povrnitev škode, nastale tožečim strankam zaradi ustavitve uvoza divjih ptic iz tretjih držav, ki spadajo pod regionalne komisije OIE, od začetka veljavnosti Odločbe 2005/760.
C –
Odgovornost za zakoniti akt
Tožeče stranke še bolj podredno predlagajo, naj se jim plača odškodnina iz naslova odgovornosti Unije za zakoniti akt, ker od začetka veljavnosti Uredbe št. 318/2007 ne morejo več uveljavljati svojih temeljnih pravic. Ker naj bi se tožečim strankam brez primernega nadomestila dokončno odvzela možnost uveljavljanja navedenih pravic, naj bi bilo mogoče uveljavljati objektivno odgovornost Unije.
Sodišče je v zvezi s tem presodilo, da v sedanjem pravu Unije ni sistema nepogodbene odgovornosti Unije za njeno zakonito izvajanje dejavnosti v zvezi s sprejemanjem zakonodaje (sodba Sodišča z dne 9. septembra 2008 v združenih zadevah FIAMM in drugi proti Svetu in Komisiji,
C-120/06 P in C-121/06 P, ZOdl., str. I-6513
, točki 176 in 179). Sodišče je pojasnilo tudi, da bi se za objektivno odgovornost Unije, če bi se lahko priznala, zahtevala izpolnitev treh kumulativnih pogojev, in sicer dejanskost škode, obstoj vzročne zveze med njo in zadevnim aktom ter neobičajnost in posebnost škode (zgoraj navedena sodba FIAMM in drugi proti Svetu in Komisiji, točka 169).
V obravnavanem primeru pa zadostuje ugotoviti, da poleg sedanjega neobstoja sistema nepogodbene odgovornosti Unije za zakoniti akt tožeče stranke v svojih vlogah ne pojasnjujejo, zakaj naj bi bila škoda, za katero trdijo, da jim je nastala, neodvisno od njenega natančnega zneska, nenavadna in posebna, saj sklicevanje na dejansko in gotovo škodo pri tem ne zadostuje.
Zato je treba še bolj podreden očitek tožečih strank v zvezi z odgovornostjo za zakoniti akt zavrniti.
D –
Dejanskost in obseg škode, povzročene z izpodbijanimi akti
Tožeče stranke so si v zvezi z dejanskostjo in obsegom škode, ki jim je bila povzročena, pridržale pravico, da v poznejši fazi natančneje določijo znesek navedene škode in temu v oporo predložijo dodatne dokaze. Tudi Komisija si je pridržala pravico, da pozneje predstavi bolj poglobljeno stališče o škodi, ki jo zatrjujejo tožeče stranke, in vzročni zvezi med škodo in svojim ravnanjem, ki naj bi bilo nezakonito.
Čeprav so tožeče stranke kot prilogo k tožbi predložile nekatere dokumente, med temi različna dovoljenja za uvoz leta 2005 divjih ptic iz tretjih držav, ki so članice OIE, ki vsekakor dokazujejo dejanskost in gotovost navedene škode, Splošno sodišče v tej fazi ne more odločati o upoštevnosti in natančnosti predloženih podatkov, torej o znesku odškodnine, ki jo mora Unija plačati vsaki od tožečih strank. Ker vprašanja presoje škode še ni mogoče obravnavati, je zaradi ekonomičnosti postopka primerno v prvi fazi z vmesno sodbo odločiti o odgovornosti Unije. Določitev zneskov odškodnine zaradi nezakonitosti, ki jih je storila Komisija, se pridrži za poznejšo fazo sporazuma med strankami ali pred Splošnim sodiščem, če takega sporazuma ne bo (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Sodišča z dne 4. oktobra 1979 v združenih zadevah Dumortier in drugi proti Svetu,
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 in 45/79, Recueil, str. 3091
, točka 23, in sodbo Splošnega sodišča z dne 26. februarja 2003 v združenih zadevah CEVA in Pharmacia Entreprises proti Komisiji,
T-344/00 in T-345/00, Recueil, str. II-229
, točka 108 in navedena sodna praksa).
Glede vzročne zveze med ugotovljenim nezakonitim ravnanjem in zatrjevano škodo je treba pojasniti, da se lahko odškodnina uveljavlja samo za škodo, ki je nastala neposredno zaradi Odločbe 2005/760 in sledečih si odločb o podaljšanju prvonavedene odločbe, če so te odločbe preprečile uvoz divjih ptic iz tretjih držav ali nekaterih območij v tretjih državah, za katere Komisija takrat ni zadostno raziskala in dokazala, da pomenijo tveganje za širjenje aviarne influence (glej točke od 84 do 133 zgoraj).
Zato je treba pozvati stranke, da se za sprejetje poznejše sodbe Splošnega sodišča ob upoštevanju zgoraj navedenega pogodijo glede teh zneskov in temu sodišču v roku treh mesecev sporočijo sporazumno določene zneske, ki jih je treba plačati, v nasprotnem pa v enakem roku sporočijo predloge zneskov (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Sodišča z dne 19. maja 1992 v združenih zadevah Mulder in drugi proti Svetu in Komisiji,
C-104/89 in C-37/90, Recueil, str. I-3061
, točki 37 in 38).
Stroški
Odločitev o stroških je treba pridržati.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
z vmesno sodbo razsodilo:

1.
Evropski uniji se naloži povrnitev škode, ki je nastala Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg in Giovanniju Pistoneju zaradi sprejetja, prvič, Odločbe Komisije z dne 27. oktobra 2005 o nekaterih zaščitnih ukrepih pri uvozu ptic v ujetništvu v zvezi z visoko patogeno aviarno influenco v nekaterih tretjih državah (2005/760/ES), drugič, Odločbe Komisije z dne 30. novembra 2005 o spremembi odločb 2005/759/ES in 2005/760/ES v zvezi z ukrepi proti širjenju aviarne influence pri pticah razen perutnini (2005/862/ES), tretjič, Odločbe Komisije z dne 31. januarja 2006 o spremembi odločb 2005/759/ES in 2005/760/ES glede podaljšanja njunega obdobja uporabe (2006/79/ES), četrtič, Odločbe Komisije z dne 7. junija 2006 o spremembi odločb 2005/710/ES, 2005/734/ES, 2005/758/ES, 2005/759/ES, 2005/760/ES, 2006/247/ES in 2006/625/ES glede nekaterih zaščitnih ukrepov v zvezi z visoko patogeno aviarno influenco (2006/405/ES), petič, Odločbe Komisije z dne 25. julija 2006 o spremembi odločb 2005/759/ES in 2005/760/ES glede nekaterih zaščitnih ukrepov v zvezi z visoko patogeno aviarno influenco in premiki nekaterih živih ptic v Skupnost (2006/522/ES), šestič, Odločbe Komisije z dne 22. decembra 2006 o spremembi Odločbe 2005/760/ES glede nekaterih zaščitnih ukrepov v zvezi z visoko patogeno aviarno influenco in uvozom ptic, razen perutnine, v Skupnost (2007/21/ES), in sedmič, Odločbe Komisije z dne 23. marca 2007 o spremembi Odločbe 2005/760/ES (2007/183/ES).

2.
V preostalem delu se tožba zavrne.

3.
Stranke Splošnemu sodišču v roku treh mesecev od razglasitve te sodbe sporočijo sporazumno določene zneske odškodnine.

4.
Če ni sporazuma, stranke Splošnemu sodišču v enakem roku sporočijo svoje predloge zneskov.

5.
Odločitev o stroških se pridrži.

Azizi
Frimodt Nielsen
Kančeva
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 16. septembra 2013.
Podpisi
Kazalo

Dejansko stanje

A – Predstavitev tožečih strank

B – Direktivi 91/496 in 92/65

C – Odločba 2000/666

D – Prvo mnenje EFSA

E – Odločba 2005/760

F – Poročilo nacionalnega združenja za urgentno epidemiologijo iz Združenega kraljestva

G – Prve štiri odločbe o podaljšanju

H – Drugo mnenje EFSA

I – Zadnji odločbi o podaljšanju

J – Uredba št. 318/2007

Postopek in predlogi strank

Pravo

A – Pogoji za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije

B – Obstoj nezakonitega ravnanja

1. Neobstoj pristojnosti Komisije oziroma to, da je Komisija očitno in hudo kršila omejitve svoje diskrecijske pravice, ki so določene v pravnih podlagah izpodbijanih aktov

a) Zakonitost Odločbe 2005/760

Prvi tožbeni razlog: očitna in huda kršitev omejitev diskrecijske pravice Komisije, določenih v členu 18(1) Direktive 91/496, in nespoštovanje dolžnosti skrbnega ravnanja

– Obseg prvega tožbenega razloga

– Obstoj široke diskrecijske pravice na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496

– Spoštovanje dolžnosti skrbnega ravnanja

Drugi tožbeni razlog: prekoračitev mej diskrecijske pravice Komisije zaradi resne kršitve načela sorazmernosti

b) Zakonitost odločb o podaljšanju

Povzetek trditev strank

Zakonitost Odločbe 2005/862 z dne 30. novembra 2005

Zakonitost Odločbe 2006/79

Zakonitost Odločbe 2006/405

Zakonitost Odločbe 2006/522

Zakonitost Odločbe 2007/21

Zakonitost Odločbe 2007/183

c) Zakonitost Uredbe št. 318/2007

Obseg izpodbijanja Uredbe št. 318/2007

Obstoj zadostne pravne podlage Uredbe št. 318/2007

Domnevna resna kršitev načela sorazmernosti

Domnevna dovolj resna kršitev načela enakega obravnavanja

Domnevna dovolj resna kršitev lastninske pravice in pravice do izvajanja gospodarske dejavnosti

Vmesni sklep

2. Sklep glede nezakonitega ravnanja

C – Odgovornost za zakoniti akt

D – Dejanskost in obseg škode, povzročene z izpodbijanimi akti

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.