CELEX: 62012CJ0237
Traktatbrud
direktiv 91/676/EØF
artikel 5, stk. 4
bilag II, afsnit A, nr. 1)-3) og 5)
bilag III, stk. 1, nr. 1)-3), og stk. 2
beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget
perioder for tilførsel til jorden
kapaciteten i opbevaringsanlæg for husdyrgødning
begrænsning af tilførslen til jorden
forbud mod tilførsel til jorden på stejle skråninger eller på frosne eller snedækkede jorder
de nationale retsforskrifters manglende forenelighed

Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (
EFT L 375, s. 1
), idet den ikke har vedtaget de foranstaltninger, der er nødvendige for fuldstændigt og korrekt at efterkomme direktivets artikel 5, stk. 4, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 1)-3) og 5), og bilag III, stk. 1, nr. 1)-3), og stk. 2, til dette direktiv.
Retsforskrifter
EU-retten
Ifølge 11. betragtning til direktiv 91/676 »bør [handlingsprogrammerne] omfatte foranstaltninger til at begrænse anvendelsen af enhver form for kvælstofholdig kunstgødning på landbrugsjord og bør især indeholde specifikke begrænsninger for anvendelse af husdyrgødning«.
Direktivets artikel 1 præciserer, at det har til formål at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og at forebygge yderligere forurening af denne art.
Direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer:
»Med henblik på for alt vand at skabe et generelt niveau for beskyttelse mod forurening skal medlemsstaterne inden to år efter meddelelsen af dette direktiv:
a)
udarbejde en kodeks eller kodekser for godt landmandskab, som følges af landbrugerne på et frivilligt grundlag, og som mindst skal indeholde bestemmelser om de i afsnit A i bilag II nævnte punkter
[…]«
Artikel 5 i direktiv 91/676 fastsætter:
»1.   Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger udarbejder medlemsstaterne inden to år efter den oprindelige udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 2, eller inden et år efter enhver senere udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 4, handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner.
[...]
3.   I handlingsprogrammerne skal der tages hensyn til:
a)
de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder
b)
miljøbetingelserne i de relevante områder i den pågældende medlemsstat.
4.   Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger:
a)
foranstaltningerne i bilag III
b)
de foranstaltninger, som medlemsstaterne har foreskrevet i den eller de kodekser for godt landmandskab, der er overflødiggjort af foranstaltningerne i bilag III.
[…]«
Bilag II, afsnit A, nr. 1)-3) og 5), til dette direktiv med overskriften »Kodeks(er) for godt landmandskab« har følgende ordlyd:
»En kodeks eller kodekser for godt landmandskab, der har til formål at nedbringe nitratforureningen, og som tager hensyn til vilkårene i Fællesskabets forskellige områder, bør indeholde bestemmelser om følgende punkter, for så vidt de er relevante:
1)
perioder, hvor tilførsel af gødning til jorden er uhensigtsmæssig
2)
tilførsel af gødning på stejle skråninger
3)
tilførsel af gødning til vandmættede, oversvømmede, frosne eller snedækkede jorder
[…]
5)
kapaciteten af opbevaringsanlæg for husdyrgødning og opførelse af sådanne anlæg, herunder foranstaltninger til at undgå vandforurening som følge af, at væsker, der indeholder husdyrgødning og safter fra oplagret plantemateriale, såsom ensilage, siver eller løber ned i grund- eller overfladevandet
[…]«
Direktivets bilag III, stk. 1-3, med overskriften »Foranstaltninger, der skal medtages i de i artikel 5, stk. 4, litra a), omhandlede handlingsprogrammer« har følgende indhold:
»1.
Foranstaltningerne skal omfatte regler vedrørende:
1)
[P]erioder, hvor tilførsel af visse typer gødning til jorden er forbudt.
2)
[K]apaciteten i anlæg til opbevaring af husdyrgødning. Denne kapacitet skal være større end den, der er påkrævet til opbevaring i den længste periode, hvor tilførsel til jorden i den sårbare zone er forbudt, medmindre det over for de kompetente myndigheder kan godtgøres, at enhver overskydende mængde husdyrgødning ud over den faktiske opbevaringskapacitet vil kunne bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet.
3)
[E]n begrænsning af tilførsel af gødning til jorden, der er i overensstemmelse med godt landmandskab, og som tager hensyn til de særlige forhold i de pågældende sårbare zoner, især:
a)
jordbundsforholdene, jordtypen og arealets hældning
b)
klimatiske forhold, nedbør og kunstvanding
c)
jordens anvendelse og dyrkningsmetoder, herunder vekseldrift
og skal bygge på ligevægt mellem:
i)
afgrødens forventede kvælstofbehov
og
ii)
kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødskning svarende til:
—
mængden af kvælstof i jorden på det tidspunkt, hvor afgrødens behov herfor stiger væsentligt (resterende mængder sidst på vinteren)
—
kvælstoftilførslen via nettomineralisering af jordens reserver af organisk kvælstof
—
tilførsel af kvælstofforbindelser fra husdyrgødning
—
tilførsel af kvælstofforbindelser fra kunstgødning og anden gødning.
2.
Disse foranstaltninger skal sikre, at den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar for hver bedrift eller hvert husdyrbrug.
Den fastsatte mængde pr. hektar skal være den mængde husdyrgødning, som indeholder 170 kg N. Dog kan medlemsstaterne:
a)
[U]nder det første fireårige handlingsprogram tillade en mængde husdyrgødning, som indeholder op til 210 kg N.
b)
[U]nder og efter det første fireårige handlingsprogram fastsætte andre mængder end dem, der er fastsat ovenfor. Disse mængder skal fastsættes således, at de ikke hindrer opfyldelsen af de formål, der er angivet i artikel 1, og der skal ligge objektive kriterier til grund for dem, f.eks.:
—
lang vækstsæson
—
afgrøder, der optager meget kvælstof
—
højt nedbørsoverskud i den sårbare zone
—
jordbund med usædvanlig høj denitrifikationsevne.
Hvis en medlemsstat tillader andre mængder i henhold til andet afsnit, litra b), underretter den Kommissionen, som undersøger medlemsstatens begrundelse herfor efter forskriftsproceduren i artikel 9, stk. 2.
3.
Medlemsstaterne kan beregne de i punkt 2 nævnte mængder på grundlag af antallet af dyr.
[…]«
Fransk ret
Artikel 5 i direktiv 91/676 er blevet gennemført i fransk ret ved dekret nr. 2001-34 af 10. januar 2001 vedrørende handlingsprogrammerne til beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget. Bestemmelserne i dette dekret er blevet kodificeret i artikel R. 211-80 – R. 211-85 i miljøkodeksen.
Bekendtgørelse af 6. marts 2001 vedrørende de handlingsprogrammer, der skal gennemføres i sårbare zoner med henblik på at nedbringe forureningen af vand forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (JORF af 25.3.2001, s. 4712, herefter »bekendtgørelsen af 6. marts 2001«), blev vedtaget med hjemmel i dekret nr. 2001-34.
Bekendtgørelse af 1. august 2005 om fastsættelse af de minimumsbestemmelser, der skal gennemføres i sårbare zoner, og om ændring af bekendtgørelse af 6. marts 2001 vedrørende de handlingsprogrammer, der skal gennemføres i sårbare zoner med henblik på at nedbringe forureningen af vand forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (JORF af 16.9.2005, s. 15019, herefter »bekendtgørelsen af 1. august 2005«), fastsætter de nævnte bestemmelser bl.a. for så vidt angår foranstaltninger til beregning af den maksimale mængde kvælstof indeholdt i husdyrgødning, der kan spredes pr. år.
Cirkulære af 15. maj 2003 benævnt »Retningslinjer vedrørende gennemførelsen af [programmet for begrænsning af forureningen fra landbruget (PMPOA)]: Forenklinger og tilpasninger« fastsætter værdier for kvælstofudledning for hver type husdyr (herefter »cirkulæret af 15. maj 2003«).
Dekret nr. 2011-1257 af 10. oktober 2011 om de handlingsprogrammer, der skal gennemføres med henblik på at beskytte vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (JORF af 11.10.2011, s. 17097), har ændret artikel R. 211-80 – R. 211-85 i miljøkodeksen.
Bekendtgørelsen af 19. december 2011 om den nationale handlingsplan, der skal gennemføres i de sårbare zoner med henblik på at nedbringe forureningen af vand forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (JORF af 21.12.2011, s. 21556, herefter »bekendtgørelsen af 19. december 2011«), blev vedtaget med hjemmel i dekret nr. 2011-1257.
Bekendtgørelsen af 6. marts 2001
Bekendtgørelsen af 6. marts 2001 omfatter et bilag benævnt »Teknisk ramme for udarbejdelsen af handlingsprogrammer«. I del 2 i dette bilag indgår bl.a. punkt 2.3-2.5. Det nævnte punkt 2.3 med overskriften »Ligevægt i gødskning med kvælstof på et jordstykke, herunder for kunstvandede afgrøder« bestemmer:
»Tilførslen af gødning til jorden skal bygge på en ligevægt mellem afgrødernes forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen og andre kvælstofkilder. Den kvælstoftilførsel, der skal tages hensyn til, vedrører al gødning […].
De foranstaltninger vedrørende tilførsel, der skal overholdes for at sikre ligevægt i gødskningen, herunder de tilpasninger, der er knyttet til kunstvandede afgrøder, skal indgå i handlingsprogrammet. Dvs. som minimum for hver afgrøde beregningselementerne for doseringen (forventet afkast, jordens kvælstofindhold…), idet der sondres mellem kunstvandede afgrøder og ikke-kunstvandede afgrøder og foranstaltningerne vedrørende opdeling.
Disse beregningselementer og foranstaltninger fastsættes på grundlag af de foreliggende lokale agronomiske referencer under hensyntagen til det niveau for overskydende nitrater, der er foreneligt med kravene vedrørende vandkvalitet.
Den tilførte mængde af kvælstof fra husdyrgødning eller fra anden organisk gødning […] skal være kendt af landbrugeren. Når gødningen ikke hidrører fra driften, skal de elementer, der gør det muligt for landbrugeren at opnå sådanne oplysninger, kræves oplyst af leverandøren af gødningen, og hvilken type gødning, de henhører under.«
Punkt 2.4 med overskriften »Gødningstyper og perioder med forbud mod tilførsel af gødning« i bekendtgørelsen af 6. marts 2001 fastsætter de minimumsperioder, hvor tilførsel til jorden af forskellige typer gødning, er forbudt. Ifølge det skema, der indgår i dette punkt, er det forbudt at tilføre gødning af type II til store efterårsafgrøder fra den 1. november til den 15. januar og gødning af type III fra den 1. september til den 15. januar. For så vidt angår de store forårsafgrøder er tilførsel af gødning af type I forbudt fra den 1. juli til den 31. august, type II fra den 1. juli til den 15. januar og type III fra den 1. juli til den 15. februar. For så vidt angår græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder, er tilførslen af gødning af type II forbudt fra den 15. november til den 15. januar og type III fra den 1. oktober til den 31. januar.
Den nævnte bekendtgørelses punkt 2.5 med overskriften »Særlige vilkår for gødskning« bestemmer:
»[…]
2° På jorder med stor hældning
På jorder med stor hældning er det forbudt at tilføre gødning. Handlingsprogrammet præciserer de situationer, hvor det er forbudt under hensyn til risikoen for afstrømning fra det gødskede jordstykke eller eventuelt den hældningsprocent, over hvilken det er forbudt at tilføre gødning.
3° Jorder, der er frosne, oversvømmede, vandmættede eller dækket af sne
Skemaet nedenfor fastsætter begrænsninger for gødskning. Handlingsprogrammet præciserer vilkårene for en retmæssig udførelse af gødskningen. [Ifølge det skema, der henvises til i dette punkt, er det forbudt eller reguleret at tilføre gødning af type I og III til frosne jorder, og det er forbudt at tilføre gødning af type II. For så vidt angår snedækket jord er tilførsel af gødning af type I forbudt eller reguleret og gødning af type II og III er forbudt.]
På jorder, der alene er frosne på overfladen, når frost og tø skifter inden for 24 timer, kan alle typer gødning tilføres jorden.
[…]«
Bekendtgørelsen af 1. august 2005
Bilag II, punkt 1, til bekendtgørelsen af 1. august 2005 med overskriften »Beregning af kvælstofmængden i den i bedriften foreliggende husdyrgødning« fastsætter:
»Der er tale om den produktion af kvælstof fra husdyrene, der opnås ved at multiplicere antallet af husdyr med værdierne for den kvælstofproduktion, der kan tilføres jorden pr. husdyr, i givet fald korrigeret med den mængde kvælstof, der er blevet tilført tredjemands jord, og den mængde kvælstof, der er modtaget fra tredjemand.
[…]«
Bekendtgørelsen af 19. december 2011
Artikel 2 i bekendtgørelsen af 19. december 2011 bestemmer:
»I.–
Dimensioneringen af de opbevaringsanlæg, der er fastsat i bilag I, nr. II, har følgende gennemførelsesfrister:
o
Opbevaringskapaciteten, der beregnes efter DEXEL-metoden [miljødiagnose af husdyrdrift] og på grundlag af de perioder med forbud mod tilførsel til jorden, der fremgår af kendelserne fra præfekturet om handlingsprogram fire, skal være gennemført fra tidspunktet for offentliggørelsen af nærværende bekendtgørelse. […]
2°
Opbevaringskapaciteten, der beregnes efter DEXEL-metoden på grundlag af bestemmelserne i bilag I, nr. I, […] skal være gennemført senest tre år efter undertegnelsen af de femte regionale handlingsprogrammer og under alle omstændigheder senest den 1. juli 2016.
[...]
II.
– Bestemmelserne i nr. I, nr. II, 2°, nr. III, 1°, litra c), og 2° og 3°, nr. IV, nr. V og nr. VI i bilag I træder i kraft den 1. september 2012.«
Bilag I, del II til den nævnte bekendtgørelse med overskriften »Bestemmelser vedrørende opbevaring af husdyrgødning« fastsætter:
»1°
Opbevaringsanlæg
Disse bestemmelser finder anvendelse på alle husdyr i sårbare zoner. […].
[...]
Kapaciteten til opbevaring af husdyrgødning skal under hensyn til muligheden for at behandle eller eliminere denne gødning uden risiko for vandkvaliteten mindst dække minimumsperioderne vedrørende forbud mod tilførsel til jorden som defineret i nr. I i dette bilag […] og tage hensyn til de yderligere risici, der er forbundet med de klimatiske forhold.
Den opbevaringskapacitet, der som minimum kræves i hver bedrift, udtrykkes i uger for gødningsopbevaring. Den svarer til den agronomiske kapacitet som beregnet på grundlag af DEXEL-metoden, der er udarbejdet i forbindelse med programmet for begrænsning af forureningen fra landbruget […]. Opbevaringskapaciteten defineres for bedriften i forhold til hver type gødning.
2°
Opbevaring af visse typer gødning på marken.
[…]
Kompakt gødning, der ikke siver væk, kan opbevares eller komposteres på marken efter to måneders opbevaring hos dyrene eller på en gødningsplads under forhold, der er nærmere præciseret nedenfor.
[…]
Varigheden af opbevaringen må ikke overstige ti måneder, og en fornyet opbevaring på samme sted kan først igen ske efter tre år.
[…]«
Bilag II, afsnit A-E, i samme bekendtgørelse fastsætter standarderne for udledning af kvælstof pr. dyreart med henblik på gennemførelsen af del V i denne bekendtgørelses bilag I, der vedrører de nærmere bestemmelser for beregning af den maksimale mængde kvælstof i den husdyrgødning, der kan tilføres jorden om året for hver bedrift.
Den administrative procedure
Da Kommissionen er af den opfattelse, at bestemmelserne i artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 1)-5), bilag III, stk. 1, nr. 1)-3), og stk. 2, til dette direktiv ikke er blevet gennemført korrekt og fuldstændigt af Den Franske Republik, har Kommissionen iværksat en traktatbrudsprocedure efter artikel 258 TEUF.
Efter at have givet denne medlemsstat lejlighed til at fremkomme med bemærkninger, fremsatte Kommissionen, idet den fandt, at disse bemærkninger ikke var tilfredsstillende, den 28. oktober 2011 en begrundet udtalelse med opfordring til Den Franske Republik om at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra modtagelsen.
Den Franske Republik fremsatte ved skrivelse af 29. december 2011 sine bemærkninger til den begrundede udtalelse, idet den bl.a. gjorde gældende, at Kommissionens klagepunkter havde afstedkommet en grundlæggende ændring af de franske retlige bestemmelser. I henhold til dekret nr. 2011-1257 var bestemmelsen vedrørende de departementale handlingsprogrammer således blevet erstattet af et nationalt handlingsprogram og af regionale handlingsprogrammer. Endvidere var det nationale handlingsprogram blevet godkendt ved bekendtgørelsen af 19. december 2011 med henblik på at sikre, at den kommende dyrkningsperiode kunne nyde godt af en øget miljøbeskyttelse. For så vidt angår de regionale handlingsprogrammer anførte Den Franske Republik, at det på grund af de bindende procedurer vedrørende høring af offentligheden og miljøvurdering er faktiskt umuligt at konkretisere disse inden midten af 2013.
Da Kommissionen ikke var tilfreds med Den Franske Republiks bemærkninger til den begrundede udtalelse, har den indbragt nærværende sag, idet den dog har udeladt klagepunktet, der var fremført i den begrundede udtalelse vedrørende kravet i bilag II, afsnit A, nr. 4), til direktiv 91/676.
Om søgsmålet
Det bemærkes indledningsvis, at direktiv 91/676 har til formål at tilvejebringe de nødvendige midler til sikring af, at vand inden for Den Europæiske Union beskyttes mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (dom Kommissionen mod Nederlandene, C‑322/00,
EU:C:2003:532
, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik på at opnå dette mål er medlemsstaterne forpligtet til, således som det fremgår af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/676, at udarbejde og gennemføre handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner.
Det følger af 11. betragtning til direktiv 91/676, at disse handlingsprogrammer skal omfatte foranstaltninger til at begrænse anvendelsen af enhver form for kvælstofholdig gødning på landbrugsjord og især skal indeholde specifikke begrænsninger for anvendelse af husdyrgødning.
I henhold til artikel 5, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 91/676 skal sådanne handlingsprogrammer, som det påhviler medlemsstaterne at gennemføre, nærmere bestemt indeholde visse bindende foranstaltninger som omhandlet i bilag II og III til dette direktiv.
I henhold til artikel 5, stk. 3, litra a) og b), i direktiv 91/676 og dettes bilag II, afsnit A, nr. 1), skal disse handlingsprogrammer tage hensyn til de nyeste foreliggende videnskabelige og tekniske data (jf. analogt dom Kommissionen mod Irland, C‑418/04,
EU:C:2007:780
, præmis 63) og til de fysiske, geologiske og klimatologiske forhold i hvert område (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Nederlandene,
EU:C:2003:532
, præmis 136 og 155).
Det skal ligeledes bemærkes, at medlemsstaterne i alle tilfælde, selv om de har en vis skønsmargen ved valget af de nærmere foranstaltninger for gennemførelse af bestemmelserne i direktiv 91/676 (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Nederlandene,
EU:C:2003:532
, præmis 46), er forpligtede til at sikre, således som anført af generaladvokaten i punkt 30 i dennes forslag til afgørelse, at dette direktivs formål og dermed formålene med Unionens politik på miljøområdet opnås i overensstemmelse med kravene i artikel 191, stk. 1 og 2, TEUF.
Desuden er medlemsstaterne i overensstemmelse med Domstolens faste praksis i forhold til et direktiv såsom direktiv 91/676, der indeholder bestemmelser af teknisk karakter på miljøområdet, særligt forpligtede til at sikre, med henblik på opfyldelsen af retssikkerhedskravet, at deres lovgivning til gennemførelse af dette direktiv er klar og præcis (jf. i denne retning domme Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C‑6/04,
EU:C:2005:626
, præmis 21 og 26, og Kommissionen mod Belgien, C‑120/09,
EU:C:2009:802
, præmis 27).
Endelig skal det bemærkes, at det i overensstemmelse med Domstolens faste praksis under en traktatbrudssag påhviler Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, således at Kommissionen ikke kan påberåbe sig en formodning herfor (dom Kommissionen mod Cypern, C‑340/10,
EU:C:2012:143
, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
Følgelig tilkommer det Domstolen i forbindelse med nærværende tvist at undersøge, om Kommissionen har fremført de omstændigheder, som er nødvendige for at kunne godtgøre, at de foranstaltninger, som Den Franske Republik har truffet i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 91/676, ikke er forenelige med direktivets krav.
Kommissionen har til støtte for sagen fremsat seks klagepunkter.
Om det første klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 1), og bilag III, stk. 1, nr. 1), til dette direktiv
Parternes argumenter
Kommissionens første klagepunkt, der er inddelt i fem led, vedrører de minimumsperioder, der er fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001, hvorunder tilførsel til jorden af forskellige typer gødning er forbudt. Med disse fem led har Kommissionen foreholdt Den Franske Republik:
—
at den ikke har fastsat perioder med forbud mod tilførsel af gødning af type I til store efterårsafgrøder og græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder
—
at den har begrænset perioden med forbud mod tilførsel af gødning af type I til store forårsafgrøder til juli og august
—
at den for de store efterårsafgrøder har begrænset forbuddet mod tilførsel af gødning af type II til perioden mellem den 1. november og den 15. januar, og at den ikke for de samme afgrøder har forlænget forbuddet mod tilførsel af gødning af type III ud over den 15. januar
—
at den ikke for de store forårsafgrøder har forlænget perioden med forbud mod tilførsel til jorden af gødning af type II ud over den 15. januar
—
at den for græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder, har fastsat en periode med forbud mod tilførsel af gødning af type II alene fra den 15. november, og at den ikke for disse græsmarker og i bjergfyldte områder har forlænget forbuddet mod tilførsel af gødning af type III indtil slutningen af februar.
Med dette klagepunkts første led har Kommissionen gjort gældende, at der i fransk ret skal fastsættes regler, der i visse perioder forbyder tilførsel til jorden af enhver type gødning, henset til, at tilførsel af visse typer gødning uden afbrydelse igennem hele året er skadeligt og ikke sikrer opnåelsen af direktivets formål, der omfatter forebyggelse mod og nedbringelse af vandforurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget.
Med støtte i de foreliggende videnskabelige data har denne institution anført, at selv om frigørelsen af kvælstoffet i den organiske gødning af type I er langsom, hvorved den udgør en mindre risiko end de øvrige gødningstyper, vil den kvælstofmængde, der frigøres, imidlertid kunne forurene vandet ved udvaskning og afstrømning. Ifølge Kommissionen er risikoen for vandforurening særlig stor i efterårs- og vinterperioden, hvor kvælstoffet ikke umiddelbart optages af planterne på grund af de lave temperaturer (under 5
o
C) og den betydelige mængde nedbør, der forhindrer deres vækst.
Med det første klagepunkts andet til femte led har Kommissionen af de samme grunde som dem, der er fremført til støtte for det første led, gjort gældende, at perioderne med forbud mod tilførsel til jorden af de forskellige typer gødning som fastsat i de franske retsforskrifter er utilstrækkelige og burde forlænges for fuldstændigt at dække de perioder, hvor der foreligger en væsentlig risiko for vandforurening forårsaget af det kvælstof, der ikke er optaget af planterne.
Kommissionen har af de grunde, der er anført i bilag III til den begrundede udtalelse, tilføjet, at de nye perioder med forbud mod gødskning som fastsat i bekendtgørelsen af 19. december 2011 ikke er fuldt ud forenelige med kravene i direktiv 91/676. Kommissionen har i sin replik fremført kritik med hensyn til tidsrammerne for gødskningen og klassificeringen af de forskellige typer gødning, der er omhandlet i den nævnte bekendtgørelse, og har anmodet Domstolen om også af den grund at fastslå, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser.
Den Franske Republik har heroverfor for det første anført, at de nationale retsforskrifter efter vedtagelsen af bekendtgørelsen af 19. december 2011 fremover fastsætter en minimumsperiode med forbud mod tilførsel af gødning af type I til de store efterårsafgrøder og græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder.
Denne medlemsstat har endvidere oplyst, at den nævnte bekendtgørelse fuldstændig har ændret de tidsrammer, der var fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001, bortset fra minimumsperioderne for forbud mod tilførsel af gødning af type II og III til græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder, hvilke perioder efter denne medlemsstats opfattelse er forenelige med direktiv 91/676.
Ifølge Den Franske Republik skal bekendtgørelsen af 19. december 2011 tages i betragtning af Domstolen, i det omfang der er tale om en komplet og direkte anvendelig ordning, der blev vedtaget inden udløbet af den frist, som Kommissionen havde fastsat i sin begrundede udtalelse. Den Franske Republik har påpeget, at hvis en del af de deri fastsatte foranstaltninger ikke umiddelbart finder anvendelse, er det fordi de på grund af deres karakter ikke kan iværksættes i dyrkningsperioden. I øvrigt kræver retssikkerhedsprincippet, at der gives borgerne en tilstrækkelig lang frist til at tilpasse sig de indførte ændringer.
Dernæst har Den Franske Republik gjort gældende på grundlag af de videnskabelige data, den er i besiddelse af, at et forbud mod tilførsel af organisk stabil gødning af type I, der i hele efterårs- og vinterperioden langsomt og progressivt afgiver mindre kvælstof, kan være kontraproduktivt, henset til, at det på grund af mikrobiologisk kvælstofdannelse i jorden kan være gunstigt at tilføre gødning om efteråret, for at det kvælstof, som gødningen frigiver, kan anvendes af planten i vækstfasen. Endvidere kan gødningen fjerne risiciene for miljøet af en koncentration af perioderne med gødskning om foråret og sommeren.
Den Franske Republik har endvidere gjort gældende, at der er videnskabelig konsensus vedrørende det forhold, at systemerne med græsningsområder til kvægopdræt, der er karakteriseret ved at være permanent dækket med græs, udgør systemer med en lav afstrømning af kvælstof, hvilket giver en robust beskyttelse mod den vandforurening, der bl.a. stammer fra visse former for organisk gødning af type I. Følgelig er perioden som foreslået af Kommissionen med forbud vedrørende græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder, overdrevent lang.
Endelig er det Den Franske Republiks opfattelse, at den kritik, som Kommissionen har fremsat i sin replik med hensyn til bekendtgørelsen af 19. december 2011, bør afvises, idet denne institution i sin stævning har begrænset sine klagepunkter til den retlige ramme i bekendtgørelsen af 6. marts 2001.
Domstolens bemærkninger
– Formaliteten
For så vidt angår formaliteten vedrørende det første klagepunkt, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for søgsmålet, må det konstateres, at denne institution i sin stævning har begrænset sin kritik til den tidsramme, der er fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001. For så vidt angår den nye tidsramme for gødskning som fastsat i bekendtgørelsen af 19. december 2011 har Kommissionen alene fremsat sin kritik i form af en simpel henvisning til den vurdering, der fremgår af bilag III til dens begrundede udtalelse.
Endvidere vedrørte Kommissionens kritik i stævningen den manglende fastsættelse af perioder med forbud og fastsættelsen af for korte perioder med forbud. Derimod har Kommissionen i sin replik formuleret sit klagepunkt dels i forhold til den manglende fastsættelse af de perioder med forbud, som den fandt passende, og som alene er anført i bilag III til den begrundede udtalelse, dels i forhold til den unøjagtige klassificering af de forskellige typer af gødning, hvilket ikke var blevet nævnt i stævningen.
Det skal i denne henseende bemærkes – således som det bl.a. fremgår af artikel 38, stk. 1, litra c), i Domstolens procesreglement, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for sagens anlæg, og af Domstolens retspraksis vedrørende denne bestemmelse – at stævningen i henhold til artikel 258 TEUF skal angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene, og disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol (dom Kommissionen mod Italien, C‑68/11,
EU:C:2012:815
, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis). Ifølge fast retspraksis er denne forpligtelse ikke opfyldt, hvis Kommissionens klagepunkter i stævningen alene fremgår som en almindelig henvisning til de grunde, der er anført i åbningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse (dom Kommissionen mod Grækenland, C‑375/95,
EU:C:1997:505
, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
Desuden kan en part ikke, selv om artikel 42, stk. 2, i det nævnte procesreglement, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for indgivelsen af Kommissionens replik, under visse betingelser tillader fremsættelse af nye anbringender, ændre selve genstanden i den foreliggende tvist (jf. i denne retning domme Kommissionen mod Frankrig, C‑256/98,
EU:C:2000:192
, præmis 31, og Kommissionen mod Slovenien, C‑627/10,
EU:C:2013:511
, præmis 44).
Følgelig må Kommissionens første klagepunkt afvises fra realitetsbehandling i det omfang, Den Franske Republik herved foreholdes at have foretaget yderligere overtrædelser i forhold til dem, der i det mindste fremgår tilstrækkeligt præcist af stævningen.
Ikke desto mindre skal det bemærkes, at Kommissionen, da den i forbindelse med sagens behandling rettede sin påstand mod bestemmelserne i bekendtgørelsen af 19. december 2011, der begrænser sig til at gentage de fastsatte perioder i bekendtgørelsen af 6. marts 2001 med forbud mod tilførsel til jorden af gødning af type II og III på græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder, ikke har ændret tvistens genstand (jf. i denne retning domme Kommissionen mod Belgien, C‑221/03,
EU:C:2005:573
, præmis 39, og Kommissionen mod Frankrig, C‑197/12,
EU:C:2013:202
, præmis 26). Kommissionens klagepunkt kan således antages til realitetsbehandling med henblik på konstatering af, om der foreligger traktatbrud i forhold til de bestemmelser i bekendtgørelsen af 19. december 2011, der begrænser sig til at gentage de perioder med forbud, der er fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001.
– Om realiteten
Det skal indledningsvis bemærkes, at i henhold til Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, for det første vurderes på baggrund af forholdene i den omhandlede medlemsstat, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning (dom Kommissionen mod Italien, C‑85/13,
EU:C:2014:251
, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
Da Kommissionens begrundede udtalelse, som er dateret den 27. oktober 2011, blev modtaget af Den Franske Republik den følgende 28. oktober, og da den fastsatte frist for denne medlemsstat var fastsat til to måneder fra modtagelse af denne udtalelse, er det følgelig datoen den 28. december 2011, der skal lægges til grund ved vurderingen af, om der er tale om traktatbrud.
Selv om bekendtgørelsen af 19. december 2011 blev vedtaget inden udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, skal der således tages hensyn til de bestemmelser i denne bekendtgørelse, der allerede var trådt i kraft den 28. december 2011, og ikke til dem, der først trådte i kraft efter denne dato.
Ifølge den nævnte bekendtgørelses artikel 2, del III, skulle de bestemmelser, der fastsætter de minimumsperioder, hvor tilførsel af forskellige typer af gødning er forbudt, ikke træde i kraft før den 1. september 2012, dvs. efter udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse. Det følger heraf, at Domstolen ikke kan tage hensyn til de ændringer, der blev indført med disse bestemmelser.
Det bemærkes for det andet, at en traktatbrudsprocedure i henhold til Domstolens faste retspraksis er baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter EU-retten, således at den ikke kan påberåbe sig bestemmelser, praksis eller forhold i dens interne retsorden med henblik på at begrunde tilsidesættelsen af forpligtelserne og overtrædelsen af de i et direktiv fastsatte frister (jf. i denne retning domme Kommissionen mod Irland, C-55/12,
EU:C:2013:274
, præmis 45, og Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, C‑241/11,
EU:C:2013:423
, præmis 48).
Følgelig er de vanskeligheder, som Den Franske Republik har påberåbt sig for at begrunde den tidsmæssigt trinvise anvendelse af bekendtgørelsen af 19. december 2011, ikke i den foreliggende sag til hinder for en objektiv konstatering af en tilsidesættelse af direktiv 91/676.
For så vidt angår det materielle indhold af dette klagepunkt skal det bemærkes, at samme direktivs artikel 5, stk. 4, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 1), og bilag III, stk. 1, nr. 1), til dette direktiv, fastsætter en forpligtelse til i de nævnte handlingsprogrammer at inkludere regler, der omfatter de perioder, hvor tilførsel til jorden af gødning er uhensigtsmæssig eller forbudt. Domstolen har allerede fastslået, at forbuddet mod tilførsel til jorden i visse perioder af året er en væsentlig bestemmelse i direktiv 91/676, der ikke fastsætter undtagelser (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Luxembourg, C‑526/08,
EU:C:2010:379
, præmis 54, 55 og 57).
I det foreliggende tilfælde er det for så vidt angår Kommissionens første klagepunkts første til fjerde led tilstrækkeligt at konstatere, at Den Franske Republik ikke har anfægtet det forhold, at tidsrammerne for tilførsel til jorden som fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001 ikke er forenelige med kravene i direktiv 91/676. Denne medlemsstat har således begrænset sig til at anføre, at de nye bestemmelser i bekendtgørelsen af 19. december 2011 fastsætter eller forlænger de minimumsperioder, i hvilke anvendelsen af de forskellige typer gødning er forbudt.
For så vidt angår klagepunktets femte led skal det bemærkes, at Den Franske Republik i de indlæg, den har indgivet til Domstolen, har gjort gældende, at den organiske gødning af type II, der har en hurtig mineralisering, og den mineralske gødning af type III bør anvendes i en periode, der ligger så tæt som muligt på planternes vækstperiode. Denne medlemsstat har således hverken anfægtet, at potentialet for planternes optagelse af kvælstof på hele det franske område afsluttes inden den 15. november, eller den omstændighed, at temperaturerne i de bjergrige områder i længere tid forbliver under den grænse (5
o
C), hvor planterne kan optage kvælstof.
Endvidere kan Den Franske Republiks argumentation med hensyn til den organiske stabile gødning af type I, således som sammenfattet i denne doms præmis 35 og 36, ikke begrunde nogen tilladelse til anvendelse af organisk gødning af type II i den periode, hvor planterne ikke optager kvælstof. Det fremgår nemlig af sagens beviser, der er fremlagt for Domstolen, og som ikke er blevet anfægtet af Den Franske Republik, at den risiko for vandforurening, der stammer fra anvendelsen af gødning i en sådan periode, er højere på grund af det større kvælstofindhold, som disse gødningsformer indeholder allerede i mineralsk form. Tilsvarende gælder nødvendigvis for så vidt angår den mineralske gødning af type III.
Således som anført i denne doms præmis 29 må det endvidere konstateres, at de særlige klimatologiske forhold i bjergrige områder skal tages i betragtning ved fastsættelsen af perioderne med forbud mod anvendelse af de forskellige typer gødning.
Hvad angår Den Franske Republiks argument om, at græsmarker udgør et permanent plantedække, der sikrer en beskyttelse af vandet mod nitratudløb, skal det præciseres, at den videnskabelige undersøgelse, hvorpå dette argument er baseret, på ingen måde tilbageviser risikoen for den forurening, der stammer fra anvendelsen af gødning uden for planternes vækstperiode, idet den nævnte undersøgelse reelt begrænser sig til at konstatere, at kvælstoftabet i græsningsområder til kvægopdræt er blevet målt til at være mindre.
Under disse omstændigheder findes Kommissionens første klagepunkt at være begrundet.
Om det andet klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 5), og bilag III, stk. 1, nr. 2), til dette direktiv
Parternes argumenter
Med sit andet klagepunkt, der er opdelt i tre led, har Kommissionen kritiseret de bestemmelser, der er fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001 og i de departementale handlingsprogrammer vedrørende opbevaring af husdyrgødning. Disse led omhandler følgende:
—
manglende regler, der er bindende for landbrugerne, og som indeholder klare, præcise og objektive kriterier med henblik på at bestemme den nødvendige opbevaringskapacitet
—
manglende regler, der kan sikre, at bedrifterne har tilstrækkelig opbevaringskapacitet
—
tilladelse til opbevaring på marken af kompakt halmgødning for en periode på ti måneder.
Til støtte for klagepunktets første led har Kommissionen gjort gældende, at de nationale retsforskrifter ikke indeholder noget klart, præcist og objektivt kriterium, der gør det muligt for landbrugerne at beregne den opbevaringskapacitet, de skal kunne råde over, og for administrationen til på passende vis at kunne kontrollere behandlingen af husdyrgødningen. Kommissionen er af den opfattelse, at en opbevaringskapacitet, der er udtrykt ved produktionsmåneder og ‑uger af husdyrgødning, knyttet til definitionen af gødningsproduktionsvolumener pr. husdyrkategori, udgør den bedste beregningsmåde.
Til støtte for det andet klagepunkts andet led har Kommissionen anført, at fransk ret ikke stiller krav om, at der med opbevaringskapaciteten tages hensyn til en nødvendig sikkerhedsmargen for opbevaringen, når tilførsel af husdyrgødning til jorden kan være umulig på grund af de særlige klimatiske forhold. Ifølge Kommissionen bør der kræves en minimumskapacitet til opbevaring svarende til mindst fem måneder for departementerne i regionerne Languedoc-Roussillon, Aquitaine, Midi-Pyrénées og Provence-Alpes-Côte d’Azur og mindst seks måneder for departementerne i de øvrige franske regioner.
I forbindelse med de to første led har Kommissionen desuden anført, at DEXEL-metoden for vurdering af opbevaringskapaciteten, som er fastsat i bekendtgørelsen af 19. december 2011, ikke er hensigtsmæssig, for så vidt som den fastsætter komplekse regler, der for hver bedrift kræver en individuel gennemførelse af en godkendt ekspert. Endvidere kan opbevaringskapaciteten indtil den 1. juli 2016 fortsat beregnes på grundlag af de unøjagtige perioder med forbud mod tilførsel til jorden, der er fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001. Under alle omstændigheder har Kommissionen gjort gældende, at det egentlige formål med den pågældende metode er en tilpasning af opbevaringskapaciteten til bedrifternes økonomiske og agronomiske begrænsninger og ikke til perioderne med forbud mod tilførsel til jorden.
Med klagepunktets tredje led har Kommissionen anført, at næsten alle de departementale handlingsprogrammer tillader opbevaring direkte på marken af kompakt halmgødning i en periode på ti måneder. Ifølge denne institution medfører den type opbevaring i en sådan periode uden beskyttelse mellem jorden og husdyrgødningen, og uden at denne er tildækket, en betydelig risiko for vandforurening, og burde være forbudt. Kommissionen har i sin replik tilføjet, at de nationale myndigheder ikke har mulighed for at kontrollere varigheden af opbevaringen, idet bekendtgørelsen af 19. december 2011 ikke stiller krav til landbrugeren om, at denne registrerer datoen for placeringen på marken.
Den Franske Republik har anfægtet Kommissionens standpunkt. Den har anført, at DEXEL-metoden tager hensyn til alle relevante parametre med henblik på en pålidelig bestemmelse af opbevaringsbehovene i hver bedrift, der er placeret i en sårbar zone, herunder de klimatiske usikkerhedsmomenter. Anvendelsen af denne metode medfører dermed en minimumskapacitet til opbevaring, der går ud over den nødvendige kapacitet til opbevaring i den længste periode med forbud mod tilførsel til jorden. Ifølge denne medlemsstat gør kravet om en opbevaringskapacitet på seks måneder for de fleste franske regioner og fem måneder for regionerne i Sydfrankrig det ikke muligt at tage hensyn til bedrifternes forskellighed og de franske jordbundsforhold og agronomiske forhold.
Hvad angår det andet klagepunkts tredje led som anført af Kommissionen har Den Franske Republik indledningsvis gjort gældende, at det bør afvises fra realitetsbehandling, i det omfang det omhandler selve princippet om tilladelse til opbevaring på marken af kompakt halmgødning, betingelserne for opbevaring og de nærmere bestemmelser for kontrol med de gældende nationale regler, idet Kommissionen har begrænset sig til i den administrative procedure at kritisere den overdrevent lange varighed af den periode, hvor den type opbevaring er tilladt.
For så vidt angår dette leds materielle indhold har Den Franske Republik gjort gældende, at bekendtgørelsen af 19. december 2011, der gentager de bestemmelser, der tidligere var fastsat i de departementale handlingsprogrammer, fastsætter, at opbevaring på marken alene må finde sted efter en periode på to måneder med opbevaring i et anlæg og på betingelse af, at gødningen ikke kan strømme ud. Disse krav gør det muligt at forebygge enhver risiko for vandforurening.
Domstolens bemærkninger
– Formaliteten
For så vidt angår antagelsen til realitetsbehandling af Kommissionens andet klagepunkt må det konstateres, at Kommissionen i den begrundede udtalelse hverken har kritiseret selve den omstændighed at give tilladelse til opbevaring på marken af kompakt halmgødning, idet Kommissionen i øvrigt udtrykkeligt har accepteret, at en sådan opbevaring kan finde sted, såfremt den begrænses til nogle uger, eller det forhold, at det er umuligt for myndighederne at undersøge den faktiske varighed af den type opbevaring.
Det bemærkes i denne henseende, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at genstanden for et søgsmål, der er indgivet i henhold til artikel 258 TEUF, afgrænses ved den administrative procedure, der er fastsat i denne bestemmelse, og derefter ikke længere kan udvides under søgsmålsproceduren. Søgsmålet skal derfor støttes på de samme grunde og anbringender som Kommissionens begrundede udtalelse, hvorfor Domstolen ikke kan tage stilling til et klagepunkt, som ikke er blevet fremsat i den begrundede udtalelse, der skal indeholde en sammenhængende og detaljeret fremstilling af de grunde, som har ført Kommissionen til den opfattelse, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten (jf. domme Kommissionen mod Tyskland, C‑160/08,
EU:C:2010:230
, præmis 43, og Kommissionen mod Spanien, C‑67/12,
EU:C:2014:5
, præmis 52).
Det følger heraf, at Kommissionens andet klagepunkt, i det omfang det kritiserer Den Franske Republik for yderligere tilsidesættelser i forhold til dem, der fremgår af den begrundede udtalelse, må afvises fra realitetsbehandling.
Til gengæld for så vidt angår de betingelser, hvorunder opbevaringen på marken af kompakt halmgødning foretages, bemærkes det, at klagepunktet er formuleret på samme måde i den administrative procedure og i søgsmålsproceduren. Kommissionens begrundede udtalelse henviste nemlig allerede til den risiko for vandforurening, der er knyttet til den type opbevaring, netop på grund af de betingelser, hvorefter der gives tilladelse til opbevaringen, og dét til trods for de elementer, der var blevet fremsendt af Den Franske Republik vedrørende de krav, der skal være opfyldt for en sådan opbevaring.
På det grundlag må det konstateres, at Kommissionen ikke har udvidet sit klagepunkt på det område og har begrænset sig til i søgsmålet at præcisere sine bebrejdelser vedrørende de nævnte betingelser og krav, bl.a. med henblik på at besvare de argumenter, der er blevet fremsat af Den Franske Republik.
Kommissionens andet klagepunkt kan derfor, i det omfang det vedrører de betingelser, hvorunder kompakt halmgødning opbevares på marken, antages til realitetsbehandling.
Det skal endvidere bemærkes, således som det fremgår af denne doms præmis 51, at Kommissionens påstand herom, således som denne blev nedlagt i replikken, med henblik på en konstatering af, om der foreligger et traktatbrud i forhold til bekendtgørelsen af 19. december 2011, i det omfang denne begrænser sig til at gentage bestemmelserne om de departementale handlingsprogrammer vedrørende opbevaring af gødning på marken, kan antages til realitetsbehandling.
– Om realiteten
Det bemærkes indledningsvis, at ifølge artikel 2, del I, 1
o
, i bekendtgørelsen af 19. december 2011 skulle bestemmelserne i denne bekendtgørelse vedrørende opførelse af opbevaringsanlæg til husdyrgødning gennemføres fra tidspunktet for offentliggørelsen af bekendtgørelsen, dvs. inden udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Følgelig skal disse bestemmelser af de grunde, der er anført i denne doms præmis 52-54, tages i betragtning i dette søgsmål.
For så vidt angår realiteten af dette klagepunkt bemærkes, at i henhold til artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 5), og bilag III, stk. 1, nr. 2), til dette direktiv bør dels handlingsprogrammerne indeholde bestemmelser om kapaciteten af opbevaringsanlæg for husdyrgødning og opførelse af sådanne anlæg med henblik på at undgå vandforurening. Dels skal opbevaringskapaciteten være større end den, der er påkrævet til opbevaring i den længste periode, hvor tilførsel til jorden i den sårbare zone er forbudt, medmindre det kan godtgøres, at enhver overskydende mængde husdyrgødning ud over den faktiske opbevaringskapacitet vil kunne bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet.
Hvad angår det andet klagepunkts første led bemærkes, at bilag I, del II, 1
o
, til bekendtgørelsen af 19. december 2011 fastsætter, at al kvægopdræt i sårbare zoner skal råde over opbevaringsanlæg, hvis kapacitet under hensyn til muligheden for at behandle eller eliminere husdyrgødningen uden risiko for vandkvaliteten mindst skal dække minimumsperioderne vedrørende forbud mod tilførsel til jorden og tage hensyn til de yderligere risici, der er forbundet med de klimatiske forhold. Den opbevaringskapacitet, der som minimum kræves, skal udtrykkes i uger for gødningsopbevaring.
Med henblik på beregningen af den nødvendige opbevaringskapacitet pålægger den nævnte bekendtgørelses artikel 2, del I, 1
o
, en diagnostisk metode benævnt DEXEL. Således som det fremgår af sagens akter, der er indgivet til Domstolen, foretages denne diagnosticering af en godkendt ekspert i samarbejde med landbrugeren. Den gør det muligt at beregne opbevaringskapaciteten for fast og flydende gødning, idet den er tilpasset hver bedrifts karakteristika og gør det muligt for landbrugerne at tilføre jorden gødning på det bedst mulige tidspunkt afhængigt af afgrødernes behov. Det fremgår endvidere af disse elementer, at metoden og de nærmere bestemmelser for beregningen, på grundlag af hvilke diagnosticeringen foretages, fastsættes detaljeret, herunder oplysningerne vedrørende den månedlige produktion af gødning pr. husdyrtype.
Selv om Kommissionen har gjort gældende, at DEXEL-metoden er uhensigtsmæssig med henblik på beregningen af den krævede opbevaringskapacitet, må det konstateres, at Kommissionen ikke præcist har godtgjort, hvorfor den nævnte metode efter sin art er utilstrækkelig.
Især kan der ikke gives medhold i Kommissionens kritik vedrørende samarbejdet mellem godkendte eksperter og landbrugerne i forbindelse med DEXEL-metoden. Således som generaladvokaten har anført i punkt 65 i forslaget til afgørelse, udelukker gennemførelsen af direktiv 91/676 på ingen måde deltagelse af eksperter.
I modsætning til hvad Kommissionen har anført, fremgår det desuden ikke af de oplysninger, der er forelagt for Domstolen vedrørende DEXEL-metoden, at opbevaringskapaciteten beregnes under tilsidesættelse af bestemmelserne i direktiv 91/676.
Det må derfor konstateres, at Kommissionens andet klagepunkts første led ikke er begrundet.
For så vidt angår det andet klagepunkts andet led må det for det første konstateres, at bekendtgørelsen af 19. december 2011 bestemmer, at dimensioneringen af opbevaringsanlæggene skal tage hensyn til de yderligere risici, der er forbundet med de klimatiske forhold. I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, følger det heraf, at de opbevaringskapaciteter, der kræves efter de nationale retsforskrifter, skal omfatte en sikkerhedsmargen, der gør det muligt at øge den opbevarede mængde, når det er umuligt at gødske af klimatiske årsager.
Hvad dernæst angår minimumsperioderne for opbevaring, der ifølge Kommissionen burde indføres i de forskellige franske regioner, skal det blot bemærkes dels, at det fremgår af den videnskabelige undersøgelse, som Kommissionen har fremlagt, at en opbevaringskapacitet på kun fire måneder bør være tilstrækkeligt i de franske regioner, der er placeret i Middelhavets pedoklimatiske zone.
Dels fremgår det ligeledes af sagen som forelagt for Domstolen, at de faktorer, der er knyttet til hvert husdyrbrug, herunder typen af den husdyrgødning, der produceres, og typen af afgrøder, kan have indflydelse på omfanget af den nødvendige opbevaringskapacitet. De videnskabelige data, som Den Franske Republik i denne henseende har henvist til, og som Kommissionen ikke har kritiseret, viser især, at risikoen for den forurening, der er forbundet med husdyrhold, der alene producerer stabil organisk gødning af type I, især hvis der er tale om græsningsområder til kvægopdræt, er mindre.
Endelig skal det bemærkes, at artikel 2, del I, 2
o
, i bekendtgørelsen af 19. december 2011 i en periode frem til den 1. juli 2016 tillader, at opbevaringskapaciteterne beregnes på grundlag af perioderne med forbud mod tilførsel til jorden som fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001, der ikke, således som fastslået i denne doms præmis 64, er forenelig med kravene i direktiv 91/676. Det er således med rette, at Kommissionen har gjort gældende, at Den Franske Republik ikke har fastsat regler, der sikrer, at bedrifterne er udstyret med tilstrækkelig opbevaringskapacitet.
Det må derfor konstateres, at Kommissionens andet klagepunkts andet led er begrundet, i det omfang det deri gøres gældende, at beregningen af opbevaringskapaciteten indtil den 1. juli 2016 kan tage hensyn til en tidsramme med forbud mod tilførsel til jorden, der ikke er forenelig med kravene i direktiv 91/676.
For så vidt angår Kommissionens andet klagepunkts tredje led fremgår det af oplysningerne i sagsakterne for Domstolen, og som Den Franske Republik ikke har anfægtet, at kompakt halmgødning efter at have været opbevaret i anlæg i to måneder, fortsat frigør kvælstof, selv om det sker langsomt og i stigende omfang. Det følger endvidere heraf, at den fase med nettoberegning af det kvælstof, der frigøres til jorden, hvor risikoen for forurening med den nævnte gødning er mindre, er midlertidig. Når gødningen således tilføres jorden om efteråret, varer det nævnte fænomen i princippet indtil slutningen af vinteren.
Henset til, at opbevaringen af gødning direkte på marken og uden overdækning er tilladt i en periode på maksimalt ti måneder, der kan udstrækkes ud over fasen med nettoberegningen af kvælstoffet, kan det følgelig ikke afvises, at der foreligger en risiko for vandforurening forbundet med denne form for opbevaring.
Under hensyn til ovenstående betragtninger må det konstateres, at det andet klagepunkts tredje led, der er gjort gældende af Kommissionen til støtte for søgsmålet, er begrundet.
På det grundlag må Kommissionens andet klagepunkt anses for at være begrundet, i det omfang de nationale retsforskrifter dels fastsætter, at beregningen af opbevaringskapaciteten indtil den 1. juli 2016 kan tage hensyn til en tidsramme med forbud mod tilførsel til jorden, der ikke er forenelig med kravene i direktiv 91/676, dels tillader opbevaring på marken af kompakt halmgødning i en periode på ti måneder.
Om det tredje klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag III, stk. 1, nr. 3), til dette direktiv
Parternes argumenter
Med det tredje klagepunkt har Kommissionen foreholdt Den Franske Republik, at der mangler regler, der gør det muligt for landbrugerne og kontrolmyndighederne præcist at beregne mængden af den kvælstof, der kan tilføres jorden, med henblik på at sikre en afbalanceret gødskning.
Til støtte for dette klagepunkt har den nævnte institution gjort gældende, at selv om bekendtgørelsen af 6. marts 2001 har etableret en metode benævnt »méthode du bilan prévisionnel« (metode for forventet afbalancering) med henblik på beregning af den dosis kvælstof, der skal tilføres, fastsætter størsteparten af de departementale handlingsprogrammer enten ikke alle de elementer, der er nødvendige for beregningen (kvælstofbehovet for hver afgrøde og græsmærk, kvælstoffets effektivitet i husdyrgødningen, kvælstofindholdet i jorden og i husdyrgødningen osv.), eller de angiver disse elementer på en så kompleks måde, at det på ingen måde er sikkert, at de gennemføres korrekt. Ifølge Kommissionen vil en fastsættelse af kvantificerede maksimale grænser for den samlede kvælstoftilførsel til de forskellige afgrøder gøre det muligt at mindske vanskelighederne ved anvendelsen af den nævnte metode og at opfylde retssikkerhedskravet.
Kommissionen har endvidere i sin replik anført, at metoden for forventet afbalancering alene er blevet defineret i grundprincipperne i bekendtgørelsen af 19. december 2011, idet definitionen af de regionale henvisninger med henblik på den operationelle gennemførelse af denne metode er overladt til regionspræfekter efter forslag fra regionale grupper med ekspertise vedrørende nitrater. Kommissionen har herudover formuleret kritik af de bestemmelser, der er fastsat i den nævnte bekendtgørelse og i de regionale præfekturkendelser om gennemførelsen deraf.
Den Franske Republik er af den opfattelse, at metoden for en forventet afbalancering er hensigtsmæssig med henblik på at sikre ligevægt i kvælstofgødskningen, da den gør det muligt at definere normer for brug, der medfører en begrænsning i selve kilden til den dosis gødning, der tilføres jorden under hensyn til de agronomiske og pedoklimatiske karakteristika i hver bedrift.
Denne medlemsstat har endvidere gjort gældende, at de ændringer, der blev indført med bekendtgørelsen af 19. december 2011, gør det muligt at sikre en korrekt anvendelse af princippet om en afbalanceret gødskning. Den har herved anført, at denne bekendtgørelse nu udtrykkeligt henviser til metoden for beregning af den forventede afbalancering og til en dokumentation, der er tilgængelig på nettet, og som beskriver metoden i detaljer. Endvidere fastsætter den nævnte bekendtgørelse de nødvendige bestemmelser for beregning af den afbalancerede dosis kvælstof, hvilke er rettet direkte til landbrugerne, uden at det er nødvendigt at afvente vedtagelsen af kendelserne fra præfekturerne vedrørende de operationelle referencer på regionalt niveau.
Domstolens bemærkninger
– Formaliteten
For så vidt angår antagelsen til realitetsbehandling af Kommissionens tredje klagepunkt bemærkes det, at denne institution for første gang i sin replik har foreholdt Den Franske Republik at have gjort sig skyldig i traktatbrud for så vidt angår bestemmelser i bekendtgørelsen af 19. december 2011 og i de præfekturkendelser, der ikke begrænser sig til at gentage indholdet af bestemmelserne i bekendtgørelsen af 6. marts 2001.
Da Kommissionen således med dette klagepunkt har kritiseret Den Franske Republik for yderligere tilsidesættelser, der hverken indgår i den begrundede udtalelse eller i stævningen, må klagepunktet af de i denne doms præmis 49 og 74 anførte grunde afvises fra realitetsbehandling.
– Om realiteten
Det må indledningsvis konstateres, at i henhold til artikel 2, del II, i bekendtgørelsen af 19. december 2011, skulle dennes bestemmelser, der pålægger forpligtelser over for landbrugerne, når de tilfører jorden kvælstofholdig gødning i sårbare zoner, først træde i kraft den 1. september 2012, dvs. efter den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse.
Det er endvidere ubestridt, at ved udløbet af den nævnte frist var de regionale henvisninger, der er nødvendige for gennemførelsen af denne bekendtgørelses bestemmelser vedrørende beregningen efter metoden for en forventet afbalancering af den mængde kvælstof, som gødningen tilfører, endnu ikke blevet fastsat.
Det følger heraf, at det af de grunde, der anført i denne doms præmis 52-54, ikke er nødvendigt at undersøge, om de indførte ændringer i den nævnte bekendtgørelse kan udgøre en gyldig gennemførelse af de forpligtelser, der følger af bilag III, stk. 1, nr. 3), i direktiv 91/676.
I øvrigt skal det bemærkes, at de foranstaltninger, der skal indgå i handlingsprogrammerne i medfør af artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag III, stk. 1, nr. 3), dertil, skal omfatte regler om begrænsning af tilførsel af gødning til jorden, der skal bygge på ligevægt mellem afgrødens forventede kvælstofbehov og kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødskning.
Det må i den foreliggende sag konstateres, at selv om det fremgår af sagen som forelagt for Domstolen, at den underliggende begrundelse for metoden for en forventet afbalancering i princippet burde medføre en optimal tilførsel af kvælstof til hver afgrøde, har Den Franske Republik ikke desto mindre selv anerkendt, at bestemmelserne i bekendtgørelsen af 6. marts 2001 vedrørende ligevægten i kvælstofgødskningen ikke gør det muligt at sikre en fuld anvendelse af bilag III, stk. 1, nr. 3), til direktiv 91/676 på en tilstrækkelig klar og præcis måde.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Den Franske Republik både i forbindelse med dette søgsmål og den administrative procedure har begrænset sig til at henvise til de ændringer, der blev indført ved bekendtgørelsen af 19. december 2011, for at gøre gennemførelsen af metoden for en forventet afbalancering »enkel og læselig« og gøre det muligt for landbrugerne og kontrolmyndighederne korrekt at beregne den mængde kvælstof, der kan tilføres til jorden med henblik på at sikre ligevægten i den gødskning, der er omhandlet i direktiv 91/676, hvilket i tilstrækkelig grad godtgør, at dette ikke var tilfældet i henhold til bekendtgørelsen af 6. marts 2001.
Som følge heraf skal det tredje klagepunkt, der er anført af Kommissionen til støtte for søgsmålet, anses for at være begrundet.
Om det fjerde klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag III, stk. 2, til dette direktiv
Det skal indledningsvis præciseres, at Kommissionen i sin replik efter at have fået kendskab til de argumenter, som de franske myndigheder har påberåbt sig i deres svarskrift, har besluttet at give afkald på en del af det fjerde klagepunkt, for så vidt som dette vedrørte de værdier for udledning af kvælstof, der var fastsat for grisenes flydende gødning, og som nu ikke længere er genstand for nærværende sag.
Parternes argumenter
Med det fjerde klagepunkt, der er inddelt i otte led, har Kommissionen gjort gældende, idet den støtter sig på videnskabelige undersøgelser, at værdierne for kvælstofudledning som fastsat i cirkulæret af 15. maj 2003 for forskellige typer husdyr, og som en stor del af de departementale handlingsprogrammer henviser til, er blevet beregnet på grundlag af unøjagtige kvælstofmængder udledt pr. husdyr eller for så vidt angår kvælstoftabet på grundlag af for høje fordampningskoefficienter. Dette cirkulære kan dermed ikke sikre overholdelsen af den grænse for tilførsel af husdyrgødning, der er fastsat til 170 kg kvælstof pr. hektar pr. år i direktiv 91/676. De otte led i Kommissionens klagepunkt vedrører følgende:
—
fastsættelse af værdierne for malkekvæg på grundlag af en unøjagtig udledt kvælstofmængde og en fejlagtig fordampningskoefficient på 30%
—
fastsættelse af værdier for andet kvæg på grundlag af en fejlagtig fordampningskoefficient på 30%
—
manglende fastsættelse af værdier for kvælstofudledning fra fast gødning for så vidt angår grise
—
fastsættelse af værdier for fjerkræ på grundlag af en fejlagtig fordampningskoefficient på 60%
—
fastsættelse af værdier for får på grundlag en fejlagtig fordampningskoefficient på 30%
—
fastsættelse med værdier for geder på grundlag en fejlagtig fordampningskoefficient på 30%
—
fastsættelse af værdier for heste på grundlag en fejlagtig fordampningskoefficient på 30%
—
fastsættelse af værdier for kaniner på grundlag en fejlagtig fordampningskoefficient på 60%.
Med det fjerde klagepunkts første led har Kommissionen dels gjort gældende, at den værdi for kvælstofudledning, der er fastsat for malkekvæg, er baseret på en udskilt kvælstofmængde, der ikke tager hensyn til de forskellige niveauer af mælkeproduktion, selv om kvælstofmængden i husdyrgødning varierer afhængigt af husdyrenes mælkeproduktion, og at flere franske regioner er karakteriseret ved en intensiv produktion. Dels er den nævnte værdi baseret på en for høj fordampningskoefficient, idet en gennemsnitlig fordampningskoefficient bør vurderes til at være 24%.
Endvidere har denne institution gjort gældende, at den overgangsbestemmelse, der er fastsat i bilag II, del B, i bekendtgørelsen af 19. december 2011, i henhold til hvilken en midlertidig værdi i perioden fra den 1. september 2012 til den 31. august 2013 finder anvendelse på malkekvægbrug, hvor mere end 75% af hovedfoderarealet er græsmarker, medfører en overgødskning af jorderne og en fravigelse af loftet på 170 kg kvælstof pr. hektar pr. år.
Med det fjerde klagepunkts andet led har Kommissionen gjort gældende, at fordampningskoefficienten for det øvrige kvæg er for høj, idet de videnskabelige data fastsætter en fordampningskoefficient på under 21%. Kommissionen har i sin replik endvidere rejst tvivl om den mængde udskilt kvælstof, som Den Franske Republik har fastholdt med henblik på at bestemme de nævnte værdier.
Med dette klagepunkts tredje led har Kommissionen gjort gældende, at der ligeledes burde fastsættes værdier for kvælstofudledning i forhold til fast gødning fra grise.
I forbindelse med klagepunktets fjerde led har Kommissionen gjort gældende, at den i den videnskabelige litteratur foreslåede fordampningskoefficient for gødning er på 30%. For fjerkræ, der producerer gødning, medfører de fastsatte værdier i de franske retsforskrifter således en væsentlig undervurdering af indholdet af kvælstoffet i den gødning, der kan tilføres jorden.
Med klagepunktets femte og sjette led har denne institution gjort gældende, at fordampningskoefficienterne for får og geder er for høje, idet der i de videnskabelige undersøgelser nævnes koefficienter på 9,5%.
For så vidt angår det fjerde klagepunkts syvende led har Kommissionen gjort gældende, at en mindre fordampningskoefficient på 13,1% i forhold til den, der er fastsat i de nationale retsforskrifter, er anført i den videnskabelige litteratur for så vidt angår heste.
Endelig har Kommissionen med klagepunktets ottende led fremført, at fordampningskoefficienten som fastsat i de nationale retsforskrifter for kaniner også er for høj. Kommissionen har i denne henseende anført, at koefficienter på 28% og 44% nævnes i forskellige videnskabelige undersøgelser.
Den Franske Republik har heroverfor anført for det første, at de værdier for kvælstofudledning, der er beregnet af Kommissionen ved hjælp af anvendelsen af de fordampningskoefficienter, den finder passende, er fejlagtige, i det omfang disse koefficienter kun kan anvendes på den del af kvælstoffet, der udledes, mens det opbevares i et anlæg. Imidlertid har Kommissionen ligeledes anvendt dem på den mængde kvælstof, der udledes udenfor.
Desuden er denne medlemsstat af den opfattelse, at Kommissionens kritik for så vidt angår mængden af udskilt kvælstof, der er fastsat for kvæg, bortset fra malkekvæg, må afvises, da den er gjort gældende for første gang i replikken.
Endvidere har Den Franske Republik anført, at bekendtgørelsen af 19. december 2011 nu dels fastsætter en fordampningskoefficient, der er mindre, nemlig 25%, for så vidt angår malkekvæg, dels fastsætter værdier for udledning af kvælstof, der finder anvendelse i forhold til fast gødning fra grise.
Endelig har Den Franske Republik bemærket, at de fordampningskoefficienter, der er fastsat i de franske retsforskrifter er baseret på arbejder udført af comité d’orientation pour les pratiques agricoles respectueuses de l’environnement (Corpen) (styringskomité for miljøvenlig landbrugspraksis) og er opnået på grundlag af afbalanceringsmetoder, der består i at fastsætte fordampningen som forskellen mellem det af husdyrene udskilte kvælstof og det kvælstof, der måles i ekskrementerne, når de fjernes fra bygningen eller opbevaringsanlægget. Disse metoder skulle være bedre tilpasset beregningen af kvælstofudledningsværdierne end metoden for direkte måling, hvorpå er baseret de undersøgelser, som Kommissionen har fremlagt, og som analyserer den luftstrøm og det gasindhold, der strømmer ud og ind af bygningerne og opbevaringsanlæggene. Denne medlemsstat har gjort gældende, at de foreliggende videnskabelige data vedrørende de kvælstofgasudledninger, som husdyrgødning frembringer, under alle omstændigheder viser en høj grad af variabilitet vedrørende disse udledninger.
Domstolens bemærkninger
– Formaliteten
For så vidt angår formaliteten vedrørende det fjerde klagepunkt, der er gjort gældende af Kommissionen, må det bemærkes dels, at kritikken vedrørende den overgangsbestemmelse, der er fastsat i bilag II, del B, til bekendtgørelsen af 19. december 2011 vedrørende malkekvægs produktion af det kvælstof, der kan tilføres jorden, ikke indgik i den begrundede udtalelse. Dels har Kommissionen i sin replik, selv om den i stævningen udtrykkeligt fastslog, at den ikke anfægtede de mængder af udskilt kvælstof, der var fastsat for andet kvæg, rejst tvivl om disse beregningselementer.
Følgelig må dette klagepunkt, i det omfang Kommissionen dermed har kritiseret den fastsatte midlertidige værdi for malkekvæg i den overgangsbestemmelse, der indgår i bilag II, del B, til bekendtgørelsen af 19. december 2011, og de mængder af udskilt kvælstof, der er fastsat for andet kvæg i cirkulæret af 15. maj 2003, af de grunde, der er anført i denne doms præmis 49 og 74, afvises fra realitetsbehandling.
Derimod, således som det fremgår af denne doms præmis 51, kan Kommissionens klagepunkt antages til realitetsbehandling i overensstemmelse med dennes påstand herom i replikken med henblik på konstatering af, om der foreligger traktatbrud i forhold til de bestemmelser i bekendtgørelsen af 19. december 2011, der har gentaget de værdier for udledning af kvælstof, der er fastsat for kvæg, bortset fra malkekvæg, fjerkræ, får, geder, heste og kaniner.
– Om realiteten
Det må indledningsvis konstateres, at bestemmelserne i bekendtgørelsen af 19. december 2011 vedrørende standarderne for beregning af den maksimale mængde kvælstof, der må være indeholdt i den husdyrgødning, der kan tilføres jorden om året for hver bedrift, i henhold til denne bekendtgørelses artikel 2, del II, først skulle træde i kraft den 1. september 2012, dvs. efter den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse. Det samme gør sig nødvendigvis gældende vedrørende reglerne for udskillelse af kvælstof pr. dyreart som fastsat i samme bekendtgørelse med henblik på gennemførelsen af de nævnte bestemmelser. Følgelig kan Domstolen, således som anført i denne doms præmis 52-54, ikke tage hensyn til de ændringer, der er indført med bekendtgørelsen af 19. december 2011.
I øvrigt bemærkes, at artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag III, stk. 2, dertil, fastætter en forpligtelse til i handlingsprogrammerne at inkludere regler om begrænsning af tilførsel af gødning til jorden med henblik på at sikre, at »den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar for hver bedrift eller hvert husdyrbrug«. Denne begrænsning svarer til en mængde gødning, der indeholder op til 170 kg kvælstof, idet medlemsstaterne under de betingelser, der er fastsat i bilag III, stk. 2, litra a) og b), til direktiv 91/676, har mulighed for at give tilladelse til en anden mængde gødning.
Således som det fremgår af 11. betragtning til dette direktiv, har fastsættelsen af specifikke begrænsninger for tilførsel af husdyrgødning til jorden en særlig betydning for gennemførelsen af formålene om at nedbringe og forebygge vandforurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget.
I henhold til bilag III, stk. 3, til det nævnte direktiv kan medlemsstaterne beregne de mængder husdyrgødning, der kan tilføres jorden, på grundlag af antallet af dyr. Med henblik herpå bør medlemsstaterne, således som anført i denne doms præmis 29, tage hensyn til den nyeste foreliggende videnskabelige og tekniske viden og til de fysiske, geologiske og klimatologiske forhold i hvert område.
I det foreliggende tilfælde foretages i henhold til bilag II, nr. 1), til bekendtgørelsen af 1. august 2005 beregningen af husdyrenes kvælstofproduktion i bedriften ved at multiplicere antallet af husdyr med værdierne for den kvælstofproduktion, der kan tilføres jorden pr. husdyr. Det er ikke bestridt, at disse værdier defineres ved anvendelsen af fordampningskoefficienter, idet det kvælstof, der er fordampet, mens husdyrene befandt sig indendørs, og mens gødningen var under opbevaring, fratrækkes de bruttokvælstofmængder, der udskilles pr. husdyr.
I lyset af ovenstående betragtninger må det for det første antages, at de fejl, som Kommissionen har begået, da den beregnede værdierne for kvælstofudledning, hvilket den selv har anerkendt i sin replik, ikke gør dens kritik fejlagtig for så vidt angår bruttomængden af udskilt kvælstof og fordampningskoefficienterne for kvælstoftab, der er fastsat i de nationale retsforskrifter for de forskellige typer husdyr. Denne konklusion anfægtes ikke af Den Franske Republik, der på dette punkt har begrænset sig til at anføre den fejlagtige anvendelse af de pågældende koefficienter på den samlede mængde udskilt kvælstof pr. husdyr.
Det kan dernæst for det første konstateres for så vidt angår Kommissionens fjerde klagepunkts første og tredje led, at Den Franske Republik, da den oplyste de ændringer, der i denne henseende blev indført med bekendtgørelsen af 19. december 2011, har indrømmet dels, at den inden vedtagelsen af denne bekendtgørelse havde fastsat en for høj fordampningskoefficient for malkekvæg, dels, at den havde undladt at fastsætte værdier for udledt kvælstof i forhold til fast gødning fra grise.
Hvad angår for det andet den manglende hensyntagen til mælkeproduktionen i forbindelse med beregningen af bruttomængden af udskilt kvælstof fra malkekvæget, skal det påpeges, at Kommissionens argumentation ikke er blevet anfægtet af Den Franske Republik, idet den nævnte bekendtgørelse nu på grundlag af mælkeproduktionen fastsætter flere niveauer for produktion af kvælstof, der kan tilføres jorden.
Endelig for så vidt angår dette klagepunkts andet og fjerde til ottende led, der skal undersøges samlet, må det præciseres, at Kommissionen støtter sig til de tekniske data, der indgår i flere videnskabelige undersøgelser, for at begrunde sine anfægtelser vedrørende de fordampningskoefficienter, der på grundlag af Corpens konklusioner er fastsat i de nationale retsforskrifter.
Den Franske Republik, der ikke har anfægtet konklusionerne i de undersøgelser, som Kommissionen har henvist til, har i det væsentlige begrænset sig til at fremhæve dels svaghederne ved metoden med direkte måling, hvorpå de nævnte undersøgelser er baseret med henblik på beregningen af de fordampningskoefficienter, der skal anvendes på husdyrbrugene. Dels har denne medlemsstat understreget den omstændighed, at fordampningskoefficienterne ikke synes at kunne fastsættes nøjagtigt set fra et videnskabeligt synspunkt, idet denne usikkerhed kommer til udtryk i forskellene på de fordampningskoefficientværdier, der foreligger i den videnskabelige litteratur.
For så vidt angår for det første den passende karakter af metoden med direkte måling må det bemærkes, at Den Franske Republiks indvendinger ikke som sådan kan rejse tvivl om relevansen af fordampningskoefficienterne som fremført af Kommissionen. Det fremgår nemlig af de elementer, der er forelagt for Domstolen, at både den nævnte metode og afbalanceringsmetoden er baseret på forsøg, der ikke tager hensyn til den særlige kontekst for hver type undersøgt husdyrbrug. Desuden gives der ikke præference til nogen metode i Corpens seneste genvurdering af sammenligningerne.
Hvad for det andet angår margenen for de variationer i oplysningerne om fordampning, som de videnskabelige skrifter har henvist til, må det påpeges, at det klart fremgår af ordlyden i bilag III, stk. 2, til direktiv 91/676, at denne bestemmelse kræver, at den specifikke grænse, der er fastsat for tilførsel af husdyrgødning til jorden, nemlig 170 kg kvælstof pr. hektar pr. år, skal overholdes systematisk i hver bedrift eller husdyrbrug, herunder når medlemsstaterne i overensstemmelse med det nævnte bilags stk. 3 beslutter at beregne denne grænse på grundlag af antallet af husdyr.
Endvidere fremgår det af sagen som forelagt for Domstolen, at variationerne i de fordampningskoefficientværdier, der fremgår af den videnskabelige litteratur, bl.a. kan forklares ved forskelligartetheden af vilkårene for husdyrbrug og de klimatiske forhold, der har været genstand for undersøgelserne, idet Den Franske Republik bl.a. i retsmødet har understreget diversiteten i de franske husdyrbrug.
På dette grundlag, således som generaladvokaten har anført i punkt 123-126 i sit forslag til afgørelse, kan kun fastlæggelsen af fordampningskoefficienter på grundlag af oplysninger, der tager hensyn til kvælstoftabet ud fra den laveste procentvise fordampning, gøre det muligt at sikre, at den grænse, der er fastsat i direktiv 91/676 for tilførsel af gødning til jorden, overholdes behørigt af alle franske husdyrbrug.
Henset til, at Den Franske Republik har fastsat fordampningskoefficienter for kvæg, bortset fra malkekvæg, og for fjerkræ, får, geder, heste og kaniner, der ligger væsentligt over dem, som Kommissionen har fastholdt på grundlag af videnskabelige data, hvis korrekthed denne medlemsstat ikke har rejst tvivl om, må det konstateres, at de nævnte fordampningskoefficienter, der er fastsat i de nationale retsforskrifter, ikke opfylder kravene i direktiv 91/676.
På baggrund af de ovenstående betragtninger findes Kommissionens fjerde klagepunkt til støtte for søgsmålet at være begrundet.
Om det femte klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 2), og bilag III, stk. 1, nr. 3), litra a), til dette direktiv
Parternes argumenter
Med det femte klagepunkt har Kommissionen kritiseret Den Franske Republik for ikke at have fastsat tilfredsstillende regler, der indeholder klare, præcise og objektive kriterier vedrørende betingelserne for tilførsel af gødning til jorden på stejle skråninger. Ifølge denne institution ville det være hensigtsmæssigt med henblik på at sikre en passende gennemførelse af bestemmelserne i direktiv 91/676, at de nationale retsforskrifter fastsætter de hældningsprocenter, over hvilke det vil være forbudt at tilføre gødning til jorden.
Den Franske Republik har heroverfor anført, at bekendtgørelsen af 6. marts 2001 forbyder tilførsel til jorden på stejle skråninger, når der foreligger en risiko for afstrømning fra det gødskede jordstykke. Den Franske Republik har endvidere gjort gældende, at risikoen for vandforurening ikke kun afhænger af skråningens hældningsgrad, men også af flere andre faktorer, såsom skråningens regelmæssighed, arten af planterne og beplantningsretningen, jordens art, jordstykkets form, jordtypen og pløjningsretningen samt gødningstypen. Følgelig er et forbud mod tilførsel til jorden, der alene er baseret på skråningens hældningsgrad, uhensigtsmæssigt.
Denne medlemsstat har tilføjet, at bekendtgørelsen af 19. december 2011 fastsætter de regler vedrørende betingelserne for tilførsel til jorden for så vidt angår vandløb, der, sammenholdt med forbuddet mod tilførsel til jorden på stejle skråninger, bidrager til gennemførelsen af formålene i direktiv 91/676.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes indledningsvis, at bestemmelserne i bekendtgørelsen af 19. december 2011 vedrørende betingelserne for tilførsel til jorden for så vidt angår vandløb i henhold til denne bekendtgørelses artikel 2, del III, først skulle træde i kraft den 1. september 2012, dvs. efter udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse. Det følger heraf, at Domstolen af de grunde, der er anført i denne doms præmis 52-54, ikke kan tage hensyn til bekendtgørelsens bestemmelser om betingelserne for tilførsel til jorden for så vidt angår vandløb.
For så vidt angår det materielle må det påpeges, at handlingsprogrammerne i henhold til artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 2), og bilag III, stk. 1, nr. 3), litra a), til dette direktiv, skal indeholde regler, der omfatter betingelserne for tilførsel af gødning til jorden på stejle skråninger.
Desuden er medlemsstaterne, således som det allerede er fastslået i denne doms præmis 31, særligt forpligtede til at sikre, at deres lovgivning med henblik på gennemførelsen af direktiv 91/676 er klar og præcis.
Det må i denne henseende for det første bemærkes, at Kommissionen, uden derved at blive modsagt af Den Franske Republik, har anført, at visse departementale handlingsprogrammer ikke indeholder regler vedrørende betingelserne for tilførsel af gødning til jorden på stejle skråninger, der er baseret på hældningsprocenten eller på de forskellige faktorer, som denne medlemsstat mener at skulle tage i betragtning. Endvidere begrænser et væsentligt antal departementale handlingsprogrammer sig til at gengive det generelle princip som fastsat i bekendtgørelsen af 6. marts 2001, hvorefter tilførsel til jorden ikke bør finde sted under betingelser, der medfører afstrømning fra det gødskede jordstykke.
For det andet fremgår det af en undersøgelse af de relevante bestemmelser i bekendtgørelsen af 6. marts 2001, at den begrænser sig til indledningsvis at forbyde tilførsel af gødning til jorden på stejle skråninger og dernæst at fastsætte, at handlingsprogrammerne skal præcisere de situationer, hvor det er forbudt under hensyn til risikoen for afstrømning fra det gødskede jordstykke eller eventuelt den hældningsprocent, over hvilken det er forbudt at tilføre gødning.
Det må konstateres, at disse bestemmelser er karakteriseret ved at være så generelle, at de ikke kan udfylde lakunerne i handlingsprogrammerne og dermed sikre den fulde anvendelse af bestemmelserne i bilag II, afsnit A, nr. 2), og bilag III, stk. 1, nr. 3), litra a), til direktiv 91/676 på en tilstrækkelig klar og præcis måde i overensstemmelse med de krav, der følger af retssikkerhedsprincippet.
Under disse omstændigheder må det fastslås, at Kommissionens femte klagepunkt er begrundet.
Om det sjette klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 3), og bilag III, stk. 1, nr. 3), litra a) og b), til dette direktiv
Parternes argumenter
Med det sjette klagepunkt, har Kommissionen med støtte i videnskabelige oplysninger kritiseret Den Franske Republik for ikke at have vedtaget regler, der forbyder tilførsel af enhver type gødning til frosne eller snedækkede jorder, selv om en sådan tilførsel indebærer en væsentlig risiko for afstrømning og udsivning. Kommissionen har i denne henseende anført, at bekendtgørelsen af 6. marts 2001 fastsætter, at tilførsel af gødning af type I og III til frosne jorder og tilførsel af gødning af type I til snedækkede jorder skal reguleres. Endvidere er tilførsel af enhver form for gødning ifølge denne bekendtgørelse tilladt på jorder, der alene er frosne på overfladen som følge af en cyklus med frost og tø, der skifter inden for 24 timer. Endelig har visse bedrifter mulighed for at tilføre kompakt halmgødning og husdyrgødning til jorder, der er frosne.
Den Franske Republik har over for dette argument anført, at direktiv 91/676 kræver, at tilførsel af gødning til snedækkede eller frosne jorder skal reguleres og ikke, at tilførsel forbydes systematisk. Den Franske Republik har under hensyn til den risiko, som tilførsel af gødning til jorden kan udgøre under sådanne forhold, medgivet, at en sådan handling skal underlægges væsentlige begrænsninger. Denne medlemsstat finder imidlertid, at bekendtgørelsen af 6. marts 2001 fastsætter sådanne begrænsninger, for så vidt som tilførslen af gødning af type II til frosne jorder og tilførslen af gødning af type II og III til snedækkede jorder er forbudt i alle tilfælde.
Domstolens bemærkninger
Artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/676, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 3), og bilag III, stk. 1, nr. 3), litra a) og b), til dette direktiv kræver, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger med henblik på at begrænse tilførslen til frosne eller snedækkede jorder.
Endvidere skal handlingsprogrammerne, således som fastslået i denne doms præmis 29, i henhold til det nævnte direktivs artikel 5, stk. 3, litra a), tage hensyn til de nyeste foreliggende videnskabelige data.
I den foreliggende sag bør – således som generaladvokaten har anført i punkt 144 i forslaget til afgørelse – ifølge den videnskabelige undersøgelse, der af Kommissionen er blevet forelagt for Domstolen, og hvis konklusioner ikke er blevet anfægtet af Den Franske Republik, tilførsel af gødning til frosne eller snedækkede jorder være forbudt i alle tilfælde. Frosne eller snedækkede jorder begrænser nemlig bevægelsen i jordens næringsstoffer og forøger kraftigt risikoen for, at disse næringsstoffer efterfølgende transporteres til overfladevandet, herunder ved afstrømning.
Endvidere er risikoen for den forurening, der kan frygtes i tilfælde af tilførsel til frosne eller snedækkede jorder, ikke mindre, når jorden er frossen alene i overfladen som følge af en cyklus med frost og tø inden for 24 timer. Det fremgår derimod af den i ovenstående præmis nævnte videnskabelige undersøgelse, at cyklusser med frost og tø har en betydelig virkning på mineraliseringsgraden, idet tilfrysning af optøede jorder medfører en stigning i kvælstofmineraliseringen.
Følgelig må Kommissionens sjette klagepunkt anses for at være begrundet.
Under hensyn til samtlige ovenstående betragtninger må det konstateres, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 91/676, idet den ikke har vedtaget de foranstaltninger, der er nødvendige for fuldstændigt og korrekt at efterkomme direktivets artikel 5, stk. 4, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 1)-3) og 5), og bilag III, stk. 1, nr. 1)-3), og stk. 2, til dette direktiv, for så vidt som det fremgår af de nationale retsforskrifter, der er vedtaget med henblik på at sikre dettes gennemførelse, at:
—
der ikke er fastsat perioder med forbud mod tilførsel af gødning af type I til store efterårsafgrøder og græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder
—
perioden med forbud mod tilførsel af gødning af type I til store forårsafgrøder er begrænset til månederne juli og august
—
forbuddet mod tilførsel af gødning af type II til de store efterårsafgrøder er begrænset til perioden fra den 1. november til den 15. januar, og forbuddet mod tilførsel af gødning af type III til de samme afgrøder er ikke forlænget ud over den 15. januar
—
perioden med forbud mod tilførsel af gødning af type II til de store forårsafgrøder ikke er forlænget ud over den 15. januar
—
perioden med forbud mod tilførsel af gødning af type II til græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder, alene er fastsat fra den 15. november, og forbuddet mod tilførsel af gødning af type III til de nævnte græsmarker og i bjergrige områder ikke er forlænget indtil slutningen af februar
—
beregningen af opbevaringskapaciteten indtil den 1. juli 2016 stadig kan tage hensyn til en tidsramme med forbud mod tilførsel til jorden, der ikke er forenelig med det nævnte direktivs krav
—
opbevaring på marken af kompakt halmgødning er tilladt i en periode på ti måneder
—
disse retsforskrifter ikke sikrer, at landbrugerne og kontrolmyndighederne er i stand til korrekt at beregne den mængde kvælstof, der kan tilføres jorden med henblik på at sikre ligevægten i gødskningen
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår malkekvæg er fastsat på grundlag af en mængde udskilt kvælstof, der ikke tager hensyn til de forskellige niveauer af mælkeproduktion, og på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår andet kvæg er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår grise ikke er fastsat for fast gødning
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår fjerkræ er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 60%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår får er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår geder er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår heste er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår kaniner er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 60%
—
de nævnte retsforskrifter ikke i overensstemmelse med kravene i retssikkerhedsprincippet indeholder klare, præcise og objektive kriterier vedrørende betingelserne for tilførsel af gødning til jorder på stejle skråninger
—
tilførsel af gødning af type I og III til frosne jorder, tilførsel af gødning af type I til snedækkede jorder, tilførsel af gødning til jorder, der alene er frosne på overfladen som følge af en cyklus med frost og tø inden for en periode på 24 timer og tilførsel til frosne jorder af kompakt halmgødning og husdyrgødning er tilladt.
I øvrigt bør Den Franske Republik frifindes.
Sagens omkostninger
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge samme reglements artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Domstolen kan dog, hvis dette efter omstændighederne findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, skal betale en del af modpartens omkostninger.
Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik, som i det væsentlige har tabt sagen, tilpligtes at betale sagens omkostninger, bør det pålægges Den Franske Republik at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):

1)
Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, idet den ikke har vedtaget de foranstaltninger, der er nødvendige for fuldstændigt og korrekt at efterkomme direktivets artikel 5, stk. 4, sammenholdt med bilag II, afsnit A, nr. 1)-3) og 5), og bilag III, stk. 1, nr. 1)-3), og stk. 2, til dette direktiv, for så vidt som det fremgår af de nationale retsforskrifter, der er vedtaget med henblik på at sikre dettes gennemførelse, at:
—
der ikke er fastsat perioder med forbud mod tilførsel af gødning af type I til store efterårsafgrøder og græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder
—
perioden med forbud mod tilførsel af gødning af type I til store forårsafgrøder er begrænset til månederne juli og august
—
forbuddet mod tilførsel af gødning af type II til de store efterårsafgrøder er begrænset til perioden fra den 1. november til den 15. januar, og forbuddet mod tilførsel af gødning af type III til de samme afgrøder er ikke forlænget ud over den 15. januar
—
perioden med forbud mod tilførsel af gødning af type II til de store forårsafgrøder ikke er forlænget ud over den 15. januar
—
perioden med forbud mod tilførsel af gødning af type II til græsmarker, der har været tilsået i mere end seks måneder, alene er fastsat fra den 15. november, og forbuddet mod tilførsel af gødning af type III til de nævnte græsmarker og i bjergrige områder ikke er forlænget indtil slutningen af februar
—
beregningen af opbevaringskapaciteten indtil den 1. juli 2016 stadig kan tage hensyn til en tidsramme med forbud mod tilførsel til jorden, der ikke er forenelig med det nævnte direktivs krav
—
opbevaring på marken af kompakt halmgødning er tilladt i en periode på ti måneder
—
disse retsforskrifter ikke sikrer, at landbrugerne og kontrolmyndighederne er i stand til korrekt at beregne den mængde kvælstof, der kan tilføres jorden med henblik på at sikre ligevægten i gødskningen
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår malkekvæg er fastsat på grundlag af en mængde udskilt kvælstof, der ikke tager hensyn til de forskellige niveauer af mælkeproduktion, og på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår andet kvæg er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår grise ikke er fastsat for fast gødning
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår fjerkræ er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 60%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår får er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår geder er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår heste er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 30%
—
kvælstofudledningsværdierne for så vidt angår kaniner er fastsat på grundlag af en fordampningskoefficient på 60%
—
de nævnte retsforskrifter ikke i overensstemmelse med kravene i retssikkerhedsprincippet indeholder klare, præcise og objektive kriterier vedrørende betingelserne for tilførsel af gødning til jorder på stejle skråninger
—
tilførsel af gødning af type I og III til frosne jorder, tilførsel af gødning af type I til snedækkede jorder, tilførsel af gødning til jorder, der alene er frosne på overfladen som følge af en cyklus med frost og tø inden for en periode på 24 timer og tilførsel til frosne jorder af kompakt halmgødning og husdyrgødning er tilladt.

2)
I øvrigt frifindes Den Franske Republik.

3)
Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.