CELEX: 62011CJ0417
Överklagande
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Särskilda restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer och vissa enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten
Frysning av penningmedel
Artikel 296 FEUF
Motiveringsskyldighet
Rätten till försvar
Rätt till ett effektivt rättsmedel
Rätten till respekt för egendom

Europeiska unionens råd har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 8 juni 2011 i mål T-86/11, Bamba mot rådet (REU 2011, s. II-2749) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen rådets beslut 2011/18/Gusp av den 14 januari 2011 om ändring av rådets beslut 2010/656/Gusp om förlängning av restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten (
EUT L 11, s. 36
) samt rådets förordning (EU) nr 25/2011 av den 14 januari 2011 om ändring av förordning (EG) nr 560/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten (
EUT L 11, s. 1
) (nedan kallade det omtvistade beslutet respektive den omtvistade förordningen, tillsammans kallade de omtvistade rättsakterna), i den del dessa två rättsakter rör Nadiany Bamba.
Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten
Nadiany Bamba är medborgare i Republiken Elfenbenskusten.
Den 15 november 2004 antog Förenta nationernas säkerhetsråd resolution 1572 (2004). Säkerhetsrådet slog i resolutionen fast att situationen i Elfenbenskusten alltjämt äventyrade internationell fred och säkerhet i regionen samt beslutade att vidta vissa restriktiva åtgärder gentemot detta land.
Genom artikel 14 i resolution 1572 (2004) införs en kommitté (nedan kallad sanktionskommittén), som särskilt har till uppgift att ange personer och enheter som ska bli föremål för de restriktiva åtgärder, i form av reserestriktioner och frysning av penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser, som ska vidtas enligt punkterna 9 och 11 i resolutionen, och att uppdatera denna förteckning. Sanktionskommittén har aldrig angett att Nadiany Bamba ska bli föremål för sådana åtgärder.
Rådet ansåg att det krävdes insatser av Europeiska gemenskapen för att genomföra resolution 1572 (2004). Rådet antog därför den 13 december 2004 gemensam ståndpunkt 2004/852/Gusp om restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten (
EUT L 368, s. 50
).
Då rådet ansåg att det var nödvändigt att gemenskapen vidtog åtgärder för att genomföra de åtgärder som anges i gemensam ståndpunkt 2004/852, antog rådet den 12 april 2005 förordning (EG) nr 560/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten (
EUT L 95, s. 1
).
Gemensam ståndpunkt 2004/852 förlängdes och ändrades vid flera tillfällen innan den upphävdes och ersattes av rådets beslut 2010/656/Gusp av den 29 oktober 2010 om förlängning av restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten (
EUT L 285, s. 28
).
Den 31 oktober och den 28 november 2010 hölls val för att utse Republiken Elfenbenskustens president.
Den 3 december 2010 bekräftade Förenta nationernas generalsekreterares särskilda representant i Elfenbenskusten det slutliga resultatet av den andra omgången av presidentvalet, såsom det tillkännagetts av ordföranden för den oavhängiga valkommissionen den 2 december 2010. Enligt detta resultat hade Alassane Ouattara vunnit presidentvalet.
Den 13 december 2010 betonade rådet vikten av presidentvalet den 31 oktober och den 28 november 2010 för att återupprätta fred och stabilitet i Elfenbenskusten och konstaterade att den självständiga vilja som uttryckts av det ivorianska folket ovillkorligen måste respekteras. Rådet noterade även Förenta nationernas generalsekreterares särskilda sändebuds slutsatser inom ramen för uppdraget att bekräfta valresultatet och gratulerade Alassane Ouattara till att ha blivit vald till Republiken Elfenbenskustens president.
Den 17 december 2010 uppmanade Europeiska rådet samtliga ivorianska ledare, såväl civila som militära, att underställa sig den demokratiskt valde presidenten, Alassane Ouattara, om de inte redan gjort det. Rådet bekräftade att Europeiska unionen hade för avsikt att vidta riktade sanktioner mot dem som inte respekterade den självständiga vilja som det ivorianska folket hade uttryckt.
För att införa restriktiva åtgärder, i form av reserestriktioner, mot vissa personer som, trots att de inte angetts av Förenta nationernas säkerhetsråd eller sanktionskommittén, ändå hindrar processen för fred och nationell försoning i Elfenbenskusten, i synnerhet dem som hotar ett korrekt genomförande av valprocessen, antog rådet beslut 2010/801/Gusp av den 22 december 2010 om ändring av rådets beslut 2010/656 (
EUT L 341, s. 45
). Förteckningen över dessa personer återfinns i bilaga II till beslut 2010/656.
Den 14 januari 2011 antog rådet det omtvistade beslutet.
Skälen 2–7 i nämnda beslut har följande lydelse:
”(2)
Den 13 december 2010 betonade rådet vikten av presidentvalet den 31 oktober och den 28 november 2010 när det gäller att återupprätta fred och stabilitet i Elfenbenskusten och konstaterade att den självständiga vilja som uttryckts av det ivorianska folket ovillkorligen måste respekteras.
(3)
Den 17 december 2010 uppmanade Europeiska rådet samtliga ivorianska ledare, såväl civila som militära, att underställa sig den demokratiskt valde presidenten, Alassane Ouattara, om de inte redan gjort det.
(4)
Den 22 december 2010 antog rådet beslut [2010/801] i syfte att belägga personer som hindrar processen för fred och nationell försoning, och i synnerhet personer som utgör ett hot mot det korrekta resultatet av valprocessen, med reserestriktioner.
(5)
Den 11 januari 2011 antog rådet beslut 2011/17/Gusp om ändring av beslut [2010/656] i syfte att ta upp ytterligare personer i förteckningen över personer som är föremål för reserestriktioner.
(6)
Med tanke på hur allvarligt läget i Elfenbenskusten är bör dessa personer bli föremål för ytterligare restriktiva åtgärder.
(7)
Dessutom bör den förteckning över personer som är föremål för de restriktiva åtgärder som anges i bilaga II till beslut [2010/656] ändras, och uppgifterna om vissa personer i förteckningen bör uppdateras.”
I artikel 1 i det omtvistade beslutet stadgas följande:
”Beslut 2010/656/Gusp ska ändras på följande sätt:
1)
Artikel 5 ska ersättas med följande:
’Artikel 5
1.   Alla penningmedel och ekonomiska resurser som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av
...
b)
de personer eller enheter som avses i bilaga II men som inte är införda i den förteckning som återfinns i bilaga I, och som hindrar processen för fred och nationell försoning och i synnerhet de som utgör ett hot mot det korrekta resultatet av valprocessen, eller som innehas av enheter som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av dem eller av personer som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag,
ska frysas.
2.   Inga penningmedel, finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för, eller utnyttjas till gagn för, de personer eller enheter som avses i punkt 1.
...’.
2.
Artikel 10 ska ersättas med följande:
’Artikel 10
...
3.   De åtgärder som avses i [artikel] 5.1 b ska ses över med regelbundna mellanrum, åtminstone var tolfte månad. De ska upphöra att gälla för de berörda personerna och enheterna om rådet, i enlighet med det förfarande som avses i artikel 6.2, fastställer att villkoren för tillämpningen av dem inte längre är uppfyllda.’”
I artikel 2 i det omtvistade beslutet föreskrivs följande:
”Bilaga II till beslut [2010/656] … ska ersättas med bilagan till det här beslutet.”
Den 14 januari 2011 antog rådet även den omtvistade förordningen.
Skälen 1–4 i förordningen har följande lydelse:
”(1)
Genom beslut [2010/656], i dess … lydelse [enligt det omtvistade beslutet], antas restriktiva åtgärder mot vissa personer som, trots att de inte angetts av Förenta nationernas (FN) säkerhetsråd eller sanktionskommittén, ändå hindrar processen för fred och nationell försoning i Elfenbenskusten, i synnerhet dem som hotar ett korrekt genomförande av valprocessen, samt mot juridiska personer, enheter eller organ som ägs eller kontrolleras av sådana personer, och mot personer, enheter eller organ som handlar på sådana personers vägnar eller under deras ledning.
...
(4)
Med tanke på det särskilda hot mot internationell fred och säkerhet som situationen i Elfenbenskusten utgör och för att kunna säkerställa samstämmighet med förfarandet för att ändra och se över bilagorna I och II till beslut [2010/656], bör det vara rådet som utövar befogenheten att ändra förteckningarna i bilagorna I och IA till förordning [nr 560/2005].”
Artikel 1 i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
”Förordning [nr 560/2005] ska ändras på följande sätt:
1)
Artikel 2 ska ersättas med följande:
’Artikel 2
1.   Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga I eller i bilaga IA ska frysas.
2.   Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för, eller göras tillgängliga till förmån för, de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga I eller i bilaga IA.
...
5.   Bilaga IA ska omfatta de fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 5.1 b i beslut [2010/656], i dess ändrade lydelse.
...’
...
7)
Följande artikel ska införas:
’Artikel 11a
...
2.   Om rådet beslutar att i fråga om fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ genomföra sådana åtgärder som avses i artikel 2.1 ska rådet ändra bilaga IA i enlighet med detta.
3.   Rådet ska meddela sitt beslut, inbegripet skälet för upptagande i förteckningen, till den fysiska eller juridiska person, den enhet eller det organ som avses i punkterna 1 och 2 antingen direkt, om adressen är känd, eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att denna fysiska eller juridiska person eller enhet eller detta organ får tillfälle att inge kommentarer.
4.   Om kommentarer inges eller om väsentliga nya bevis läggs fram ska rådet se över sitt beslut och informera de fysiska eller juridiska personerna, enheterna eller organen om detta.
...
6.   Förteckningen i bilaga IA ska ses över regelbundet, minst en gång var tolfte månad.’
...
10)
Texten i bilaga I ska införas i förordning [nr 560/2005] som bilaga IA.”
Genom de omtvistade rättsakterna fördes Nadiany Bambas namn för första gången upp bland de personer som var föremål för restriktiva åtgärder i form av frysning av penningmedel. I punkt 6 i tabell A i bilaga II till beslut 2010/656, i dess lydelse enligt det omtvistade beslutet, och i punkt 6 i bilaga IA till förordning nr 560/2005, i dess lydelse enligt den omtvistade förordningen, angavs följande: ”Direktör för Cyclonegruppen som ger ut tidningen Le temps: har hindrat freds- och försoningsprocessen genom offentlig anstiftan till hat och våld och genom att delta i desinformationskampanjer i samband med presidentvalet 2010.”
Den 18 januari 2011 offentliggjorde rådet ett meddelande till de personer och enheter som de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2010/656 och förordning nr 560/2005 (
EUT C 14, 2011, s. 8
) (nedan kallat meddelandet av den 18 januari 2011) är tillämpliga på. I meddelandet erinrade rådet om att det hade beslutat att de personer och enheter som anges i bilaga II till beslut 2010/656, i dess lydelse enligt det omtvistade beslutet, och i bilaga IA till förordning nr 560/2005, i dess lydelse enligt den omtvistade förordningen, skulle föras upp på förteckningarna över de personer som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i dessa rättsakter. De berörda personerna och enheterna uppmärksammades även på möjligheten att vända sig till de behöriga myndigheterna i medlemsstaten i fråga, med en ansökan om tillstånd att få använda frysta penningmedel för grundläggande behov eller särskilda betalningar. I meddelandet anges vidare att dessa personer och enheter får ge in en ansökan till rådet om omprövning av beslutet att föra upp dem på de aktuella förteckningarna, och då bifoga bestyrkande handlingar. Rådet erinrade slutligen om möjligheten att ”väcka talan mot rådets beslut vid Europeiska unionens tribunal i enlighet med villkoren i artiklarna 275 andra stycket [FEUF] och 263 fjärde och sjätte stycket [FEUF]”.
Förfarandet i första instans och den överklagade domen
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 februari 2011 väckte Nadiany Bamba talan om ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna, i den del de rör henne.
Europeiska kommissionen tilläts att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Nadiany Bamba anförde två grunder till stöd för sin talan.
Den första grunden, som bestod av tre delar, avsåg åsidosättande av hennes rätt till försvar och av rätten till ett effektivt rättsmedel. Med den andra delgrunden gjorde Nadiany Bamba gällande att det i de omtvistade rättsakterna inte föreskrivs att en utförlig motivering till varför hon förts upp på de aktuella förteckningarna ska meddelas henne.
I punkterna 38–57 i den överklagade domen prövade tribunalen den första grundens andra del. Tribunalen konstaterade i punkterna 41 och 42 i nämnda dom att det i såväl beslut 2010/656 som förordning nr 560/2005 föreskrivs att personer, enheter och organisationer som är föremål för restriktiva åtgärder ska meddelas skälen till att de uppförts på förteckningarna i bilaga II till nämnda beslut respektive i bilaga IA till nämnda förordning. Tribunalen undersökte därefter huruvida dessa skäl hade meddelats Nadiany Bamba på ett sådant sätt att hon hade kunnat utöva sin rätt till försvar och sin rätt till ett effektivt rättsmedel.
Tribunalen erinrade i punkterna 47 och 48 i den överklagade domen om relevant rättspraxis rörande motiveringen av en av rådet antagen rättsakt genom vilken sådana restriktiva åtgärder som de aktuella införs. Tribunalen slog därefter, i punkterna 49–51 i nämnda dom, fast såväl skälen 6 och 7 i det omtvistade beslutet och skäl 4 i den omtvistade förordningen – i vilka det anges hur allvarlig situationen i Elfenbenskusten var och det konkreta hot mot internationell fred och säkerhet som denna situation utgjorde – som skälen i punkt 6 i tabell A i bilaga II till beslut 2010/656 och i tabell A i bilaga IA till förordning nr 560/2005, med avseende på Nadiany Bamba och som angetts i punkt 20 i förevarande dom, utgjorde ”vaga och allmänna överväganden” och inte de ”specifika och konkreta skälen till att rådet, med utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, har funnit att [Nadiany Bamba] ska bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna.”
Tribunalen fann, i punkt 52 i den överklagade domen, särskilt att:
”… uppgiften att [Nadiany Bamba] är direktör i Cyclonekoncernen och redaktör för dagstidningen Le temps inte utgör omständigheter som kan utgöra en tillräcklig och specifik motivering av de angripna åtgärder som vidtagits mot henne. Det går nämligen inte att av denna uppgift förstå på vilket sätt [Nadiany Bamba] har försökt att hindra freds- och försoningsprocessen genom offentlig anstiftan till hat och våld samt genom att delta i desinformationskampanjer i samband med presidentvalet år 2010. Rådet har således inte nämnt någon konkret omständighet som kan läggas sökanden till last och som skulle kunna motivera de aktuella åtgärderna”.
Tribunalen angav vidare i punkt 53 i den överklagade domen att det i det aktuella fallet inte fanns några uppgifter i målet som tydde på att ett detaljerat offentliggörande av de omständigheter som läggs Nadiany Bamba till last kunde vara oförenligt med tvingande hänsyn av allmänintresse avseende unionens och dess medlemsstaters säkerhet, eller deras internationella relationer eller skulle ha inverkat menligt på Nadiany Bambas legitima intressen genom att allvarligt kunna skada hennes anseende. Rådet hade för övrigt inte åberopat någon sådan uppgift.
Tribunalen påpekade i punkt 54 i den överklagade domen att Nadiany Bamba inte hade erhållit någon ytterligare motivering efter det att de omtvistade rättsakterna antagits eller under rättegången vid tribunalen. Rådet har nämligen endast, under det skriftliga förfarandet, erinrat om att Nadiany Bamba förts upp på förteckningen över personer som är föremål för restriktiva åtgärder på grund av ”hennes ansvar för desinformationskampanjen och kampanjen för anstiftan till hat och våld mellan folkgrupper i Elfenbenskusten” samt tillagt att hon var ”en av de viktigaste medarbetarna” till Laurent Gbagbo och att det var fråga om hans ”andra hustru”. Rådet har dock vid förhandlingen förklarat för tribunalen att det inte var på grund av den sistnämnda egenskapen som Nadiany Bamba fördes upp på ovannämnda förteckningar.
Tribunalen konstaterade även i punkt 55 i den överklagade domen att det förhållandet att Nadiany Bamba, efter att de omtvistade rättsakterna eller meddelandet av den 18 januari 2011 offentliggjordes, inte bad rådet att meddela henne de specifika och konkreta skälen till att hon förts upp på den aktuella förteckningen saknar relevans i förevarande fall, eftersom rådet hade en motiveringsskyldighet som den måste fullgöra, antingen vid den tidpunkt när beslutet om uppförande på förteckningen fattades eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att detta beslut hade fattats.
Tribunalen drog i punkt 56 i den överklagade domen slutsatsen att motiveringen av de omtvistade rättsakterna inte hade gjort det möjligt för Nadiany Bamba att ifrågasätta deras giltighet vid tribunalen och inte heller hade gjort det möjligt för tribunalen att pröva deras lagenlighet.
Tribunalen ogiltigförklarade följaktligen de omtvistade rättsakterna i den del de rör Nadiany Bamba, utan att pröva de andra delarna av den första grunden eller den andra grunden.
Parternas yrkanden i målet om överklagande
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen och
—
slutligt avgöra de frågor som är föremål för detta överklagande och ogilla Nadiany Bambas talan, och
—
förplikta Nadiany Bamba att ersätta rådets rättegångskostnader vid tribunalen och domstolen.
Nadiany Bamba har yrkat att domstolen ska
—
avvisa överklagandet eller,
—
ogilla överklagandet, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med artikel 69 och följande artiklar i domstolens rättegångsregler.
Republiken Frankrike, vilken genom beslut av domstolens ordförande den 9 januari 2012 tillåtits att intervenera till stöd för rådets yrkanden, har yrkat att domstolen ska bifalla rådets överklagande.
Prövning av överklagandet
Rådets överklagande bygger på två grunder. I första hand har rådet gjort gällande att tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att den motivering som anges i de omtvistade rättsakterna inte uppfyller de krav som ställs enligt artikel 296 FEUF. I andra hand har rådet gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att, inom ramen för sin bedömning av huruvida rådet har uppfyllt sin motiveringsskyldighet, i det aktuella fallet förbigå det sammanhang som de omtvistade rättsakterna antogs i och som är välkänt för Nadiany Bamba.
Upptagande till sakprövning
Nadiany Bamba har hävdat att de två grunderna för överklagandet inte kan tas upp till sakprövning, eftersom de bygger på nya argument om de faktiska omständigheterna. Hon har gjort gällande att det aktuella överklagandet i själva verket, under täckmantel av dessa båda grunder avseende felaktig rättstillämpning, av rådet har utformats på så sätt att nya faktiska omständigheter ska presenteras för domstolen. Dessa omständigheter har sin grund i artiklar i pressen vilka inte tidigare getts in till tribunalen och följaktligen aldrig varit föremål för ett kontradiktoriskt förfarande vid tribunalen.
Enligt artikel 58 stadgan för Europeiska unionens domstol ska ett överklagande till domstolen vara begränsat till rättsfrågor.
Domstolens behörighet vid ett överklagande begränsar sig till att pröva den rättsliga bedömning som rätten i första instans gjort av de grunder som anförts där. Domstolen är i ett sådant förfarande således endast behörig att pröva huruvida det framgår av argumentationen i överklagandet att det förekommit felaktig rättstillämpning i den överklagade domen (se, för liknande resonemang, dom av den 4 juli 2000 i mål
C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, REG 2000, s. I-5291
, punkt 35, av den 30 september 2003 i mål
C-76/01 P, Eurocoton m.fl. mot rådet, REG 2003, s. I-10091
, punkt 47, och av den 21 februari 2008 i mål
C-348/06 P, kommissionen mot Girardot, REG 2008, s. I-833
, punkt 49).
Frågan om motiveringsskyldighetens omfattning när en rättsakt har antagits av en av unionens institutioner utgör en rättsfråga som ska prövas av domstolen i mål om överklagande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 1997 i mål
C-188/96 P, kommissionen mot V, REG 1997, s. I-6561
, punkt 24, och av den 28 juni 2005 i de förenade målen
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P och C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. I-5425
, punkt 453).
I förevarande fall framgår det otvetydigt av överklagandet att rådet med dessa två grunder i huvudsak gör gällande att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den slog fast att den motivering som anges i de omtvistade rättsakterna inte uppfyller de krav som ställs enligt artikel 296 FEUF vad gäller att Nadiany Bamba förts upp på förteckningarna i bilaga II till beslut 2010/656 och i bilaga IA till förordning nr 560/2005.
Härav följer att de båda grunderna i överklagandet kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Parternas argument
Rådet har, med stöd av Republiken Frankrike, med sin första grund – vilken åberopas i första hand – gjort gällande att tvärtemot vad tribunalen slog fast i punkt 54 i den överklagade domen är motiveringen i de omtvistade rättsakterna tillräcklig.
Rådet har påstått att det i skälen 2, 4, 6 och 7 i det omtvistade beslutet och i skäl 4 i den omtvistade förordningen ges en redogörelse för den ytterst allvarliga situationen i Elfenbenskusten, vilken motiverar de åtgärder som antagits mot de personer som anges i förteckningarna i bilagorna till dessa rättsakter.
Rådet har vidare, och i motsats till vad som anges i punkt 51 i den överklagade domen, hävdat att de uppgifter om Nadiany Bamba som återfinns i bilagorna till de omtvistade rättsakterna inte är vaga och allmänna överväganden utan utgör de specifika och konkreta skälen till att rådet, med utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, har funnit att hon ska bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna. Rådet har nämligen påpekat att det är i egenskap av direktör i presskoncernen Cyclone, som ger ut dagstidningen
Le temps
som gjort sig skyldig till offentlig anstiftan till hat och våld samt deltagit i desinformationskampanjer i samband med presidentvalet år 2010, som hon blivit föremål för sådana åtgärder. Rådet har vidare angett att den roll som dagstidningen
Le temps
spelade i utvecklingen efter valet i Elfenbenskusten är allmänt känd i detta land liksom i utlandet.
Nadiany Bamba har, samtidigt som hon påpekat att rådet aldrig har tillställt henne någon annan motivering för antagandet av de omtvistade rättsakterna än vad som anges i nämnda rättsakter och vad som angetts i en tidningsartikel som ingetts till stöd för svaromålet vid tribunalen, hävdat att åberopandet av hennes uppdrag som direktör för presskoncernen Cyclone och den politiska situationen i Elfenbenskusten vid tiden för antagandet av de omtvistade rättsakterna utgör vaga, allmänna och kategoriska överväganden vilka inte utgör en tillräcklig motivering för att hon skulle kunna förstå skälen till att hon uppförts på förteckningarna bland personer som omfattas av restriktiva åtgärder och bestrida dessa, och för tribunalen att pröva deras lagenlighet. Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den fann att rättsakterna var otillräckligt motiverade.
Nadiany Bamba har tillagt att bedömningen av huruvida motiveringen, för att en person ska föras upp på en förteckning över personer som är föremål för restriktiva åtgärder, är tillräcklig, endast kan göras mot bakgrund av de omständigheter som institutionen åberopat vid tidpunkten för antagandet av nämnda åtgärder. Den motsatta lösningen, som innebär att en motivering kan lämnas i efterhand – antingen genom att skäl som inte förelåg vid antagandet av den omtvistade rättsakten framläggs, eller genom att skäl som förelåg vid denna tidpunkt men som inte läggs fram förrän efter antagandet åberopas – kan, för att de grundläggande kraven på en rättvis rättegång ska uppfyllas, inte godtas.
Domstolens bedömning
Skyldigheten att motivera ett beslut som går någon emot följer enligt fast rättspraxis av principen om iakttagande av rätten till försvar och syftar till att dels ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (se dom av den 2 oktober 2003 i mål
C-199/99 P, Corus UK mot kommissionen, REG 2003, s. I-11177
, punkt 145, domen i det ovannämnda Dansk Rørindustri m.fl. mot kommissionen, punkt 462, samt dom av den 29 september 2011 i mål C-521/09 P, Elf Aquitaine mot kommissionen, REU 2011, s. I-8947, punkt 148).
Av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att den som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning (se, bland annat, dom av den 15 november 2012 i de förenade målen C-539/10 P och C-550/10 P, Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, C-539/10 P och C-550/10 P, punkt 138 och där angiven rättspraxis).
Såsom tribunalen angav i punkt 40 i den överklagade domen är det, eftersom den berörde inte har rätt att höras innan ett initialt beslut om frysning av penningmedel antas, extra viktigt att motiveringsskyldigheten respekteras då den utgör dennes enda garanti för att, åtminstone sedan beslutet väl antagits, på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till vederbörandes förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet.
Motiveringen av en av rådet antagen rättsakt, genom vilken en åtgärd avseende frysning av penningmedel införs, ska följaktligen, som tribunalen angett i punkt 47 i den överklagade domen, behandla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd.
Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de till vilka rättsakten är riktad, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området (se, bland annat, dom av den 2 april 1998 i mål
C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, REG 1998, s. I-1719
, punkt 63, domarna i de ovannämnda målen Elf Aquitaine mot kommissionen, punkt 150, samt Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkterna 139 och 140).
En rättsakt som går någon emot ska särskilt anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom (dom av den 30 september 2003 i mål
C-301/96, Tyskland mot kommissionen, REG 2003, s. I-9919
, punkt 89, samt av den 22 juni 2004 i mål
C-42/01, Portugal mot kommissionen, REG 2004, s. I-6079
, punkterna 69 och 70).
I förevarande fall angav rådet i skälen 2–6 i det omtvistade beslutet och i skälen 1–4 i den omtvistade förordningen den allmänna bakgrunden till att rådet utvidgat den personkrets som de restriktiva åtgärder som införts mot Republiken Elfenbenskusten är tillämplig på. Det framgår härav att denna allmänna bakgrund, vilken Nadiany Bamba med hänsyn till sin personliga och yrkesmässiga situation måste ha känt till, avsåg allvaret i situationen i detta land och det konkreta hot mot internationell fred och säkerhet som försöken att hindra processen för fred och nationell försoning utgjorde, särskilt de som innebar en risk för att den vilja som det ivorianska folket självständigt uttryckt, när Alassane Ouattara vid valen den 31 oktober och den 28 november 2010 utsågs till president, inte skulle respekteras.
Vad vidare avser skälen till att rådet ansåg att Nadiany Bamba skulle bli föremål för sådana restriktiva åtgärder angavs i den motivering, vilken återgetts i punkt 20 i förevarande dom, och som återfinns i punkt 6 i tabell A i bilaga II till beslut 2010/656, i dess lydelse enligt det omtvistade beslutet, och i punkt 6 i bilaga IA till förordning nr 560/2005, i dess lydelse enligt den omtvistade förordningen, specifika och konkreta omständigheter såsom yrkesutövning, förlagshus, tidning och vilka handlingar och presskampanjer som avsågs och som föranledde rådet att dra slutsatsen att den berörda personen var inblandad i att hindra freds- och försoningsprocessen i Elfenbenskusten.
Det är tvärtemot vad tribunalen slagit fast möjligt att ur denna motivering förstå den särskilda och konkreta orsaken till att rådet antagit restriktiva åtgärder mot Nadiany Bamba, nämligen hennes påstådda ansvar, i egenskap av direktör för Cyclonegruppen som ger ut tidningen
Le temps,
för offentlig anstiftan till hat och våld samt desinformationskampanjer i samband med presidentvalet 2010 vilka genomfördes av nämnda dagstidning.
I likhet med vad rådet har gjort gällande kunde Nadiany Bamba rimligtvis inte vara okunnig om att institutionen i fråga, genom att i de omtvistade rättsakterna hänvisa till hennes uppdrag som direktör för den presskoncern som
Le Temps
tillhörde, avsåg att framhålla det inflytande och det ansvar som kan antas följa av en sådan ställning, vad avser tidningens redaktionella profil och innehållet i de presskampanjer som tidningen påstås ha ägnat sig åt under den kris som följde på valet i Elfenbenskusten.
Genom dessa uppgifter kunde Nadiany Bamba även på ett verkningsfullt sätt bestrida de omtvistade rättsakterna. Dessa uppgifter gjorde det möjligt för henne att i förekommande fall ifrågasätta riktigheten av de omständigheter som angetts i de omtvistade rättsakterna, bland annat genom att förneka att hon skulle ha varit direktör för den presskoncern som tidningen
Le Temps
tillhörde eller att det förekommit sådana kampanjer eller göra gällande att hon inte hade något ansvar för dessa. Hon hade även möjlighet att ifrågasätta huruvida samtliga eller vissa av dessa omständigheter var relevanta eller huruvida de kunde kvalificeras som sådana hinder för freds- och försoningsprocessen i Elfenbenskusten att de kunde motivera de restriktiva åtgärderna mot henne.
Det ska vidare erinras om att frågan rörande motiveringen, som avser en väsentlig formföreskrift, är fristående från frågan rörande bevisningen avseende det påstådda beteendet, som avser den aktuella rättsaktens rättsliga grund och som innebär en prövning av de angivna omständigheternas riktighet och av bedömningen att dessa motiverar att restriktiva åtgärder vidtas mot den berörda personen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2005 i mål
C-66/02, Italien mot kommissionen, REG 2005, s. I-10901
, punkt 26, och av den 16 november 2011 i mål C-548/09 P, Bank Melli Iran mot rådet, REU 2011, s. I-11381, punkt 88).
Det ska således i förevarande fall göras skillnad på kontrollen av huruvida motiveringsskyldigheten, vilken avser kontroll av huruvida de upplysningar som rådet gett var tillräckliga för att få kännedom om de omständigheter som föranlett rådet att vidta restriktiva åtgärder mot Nadiany Bamba, och kontrollen av huruvida motiveringen var välgrundad. Den sistnämnda kontrollen består, i förekommande fall, av en kontroll av huruvida de av rådet åberopade omständigheterna är riktiga och om dessa kan motivera att dessa åtgärder antas.
Vad avser Nadiany Bambas argument att de restriktiva åtgärderna mot henne inte kan motiveras i efterhand, ska det påpekas att den dokumentation som rådet gett in som bilaga till sitt överklagande inte har till syfte att motivera de omtvistade rättsakterna i efterhand utan att visa att motiveringen till dessa rättsakter, mot bakgrund av det sammanhang i vilket de antogs, var tillräcklig.
Av det anförda följer att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkterna 54 och 56 i den överklagade domen slog fast att motiveringen till de omtvistade rättsakterna inte var tillräcklig för att Nadiany Bamba skulle kunna bestrida deras giltighet och för att tribunalen skulle kunna kontrollera rättsakternas lagenlighet.
Överklagandet ska följaktligen vinna bifall såvitt avser den grund som rådet gjort gällande i första hand. Det saknas härvid anledning att pröva den grund som rådet gjort gällande i andra hand. Den överklagade domen ska således upphävas.
Talan vid tribunalen
Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i domstolens stadga kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra saken om målet är färdigt för avgörande.
Domstolen anser i förevarande fall att målet, i den del det avser den talan som väckts av Nadiany Bamba i första instans och som avser ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna, är färdigt för avgörande och att det finns anledning att slutligt avgöra saken.
Nadiany Bamba har åberopat två grunder. Som första grund har hon åberopat ett åsidosättande av sin rätt till försvar och av rätten till ett effektivt rättsmedel. Denna grund består av tre delar. Den första delen avser att det saknats ett förfarande i vilket Nadiany Bamba har kunnat yttra sig och på ett ändamålsenligt sätt har kunnat begära att hennes namn skulle strykas från förteckningarna. Den andra delen gäller den omständigheten att en utförlig motivering till varför hon uppförts på förteckningarna inte meddelats henne. Den tredje delen avser att hon inte informerats om de sätt på vilka uppförandet på förteckningarna kunde överklagas och inom vilken tid. Den andra grunden avser ett uppenbart åsidosättande av äganderätten.
Den första grunden
Den första grundens första del
Nadiany Bamba har påstått att det i den omtvistade förordningen inte föreskrivs något förfarande som möjliggör att hon garanteras ett effektivt utövande av rätten till försvar. I nämnda förordning föreskrivs nämligen varken en rätt för den berörde att yttra sig eller ett förfarande genom vilket denne på ett ändamålsenligt sätt kan begära att tas bort från förteckningen i bilagan till förordningen över personer som är föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna.
Nadiany Bamba har för det första gjort gällande att det i den omtvistade förordningen inte anges några närmare bestämmelser om hur rådet ska gå till väga för att vidmakthålla eller ändra sitt beslut att föra upp en person på förteckningarna över personer som är föremål för restriktiva åtgärder. Hon har påpekat att den omprövning som föreskrivs i artikel 11a.4 i förordning nr 560/2005, vilken införts genom den omtvistade förordningen, inte åtföljs av något krav på motivering och att den inte omfattas av några frister. Detta leder till att rådet kan begränsa sig till att besvara en begäran om att strykas från förteckningen mycket kortfattat eller helt avstå från att besvara densamma. Nadiany Bamba har vidare påpekat att den regelbundna översyn som föreskrivs i artikel 11a.6 i förordning nr 560/2005 inte är förenad med en skyldighet för rådet att meddela de berörda sitt nya beslut och inbjuda dem att med anledning därav inkomma med nya synpunkter.
I artikel 11a.4 i förordning nr 560/2005, vilken införts genom artikel 1.7 i den omtvistade förordningen, föreskrivs att rådet ska se över sitt beslut att tillämpa de aktuella restriktiva åtgärderna på en person och informera den berörde om detta, om kommentarer inges eller om väsentliga nya bevis läggs fram. I meddelandet av den 18 januari 2011 anges även att berörda personer, såsom Nadiany Bamba, får ge in en ansökan till rådet om omprövning av beslutet att föra upp dem på de aktuella förteckningarna, och då bifoga bestyrkande handlingar.
Vidare ska, enligt lydelsen i artikel 11a.6 i förordning nr 560/2005, vilken också införts genom artikel 1.7 i den omtvistade förordningen, ”[f]örteckningen i bilaga IA … ses över regelbundet, minst en gång var tolfte månad”.
Vad gäller de argument som framförts av Nadiany Bamba rörande påstådda brister i förfarandena för regelbunden översyn och omprövning, erinras om att Nadiany Bambas talan riktats mot de omtvistade rättsakterna i den del de innebär att hon för första gången förts upp på förteckningarna i bilaga II till beslut 2010/656 och i bilaga I till förordning nr 560/2005 över personer som omfattas av frysning av penningmedel. I likhet med vad rådet har påpekat avser således inte förevarande mål vare sig en vägran från rådet att ompröva sitt ursprungliga beslut att tillämpa restriktiva åtgärder med avseende på Nadiany Bamba eller ett beslut att behålla henne på nämnda förteckningar efter att ha sett över dessa. Argumenten saknar således relevans i målet.
Nadiany Bamba har för det andra hävdat att det i den omtvistade förordningen inte föreskrivs någon möjlighet, vare sig när namnet för första gången förs upp på förteckningen eller vid omprövningen, för berörda att yttra sig över de åtgärder som antagits mot dem.
För att det mål som eftersträvas med de omtvistade rättsakterna ska uppnås måste de aktuella restriktiva åtgärderna ha en överraskningseffekt. Detta följer redan av deras art. Rådet var därför inte skyldigt att höra Nadiany Bamba innan hennes namn för första gången fördes upp på förteckningarna i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2008 i de förenade målen
C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I-6351
, punkterna 340 och 341, samt av den 21 december 2011 i mål C-27/09 P, Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran, REU 2011, s. I-13427, punkt 61).
Nadiany Bambas argument om sin rätt att yttra sig saknar, i den mån det avser omprövningsförfarandet, relevans av samma skäl som angetts i punkt 72 i förevarande dom.
Talan kan mot bakgrund av ovanstående inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
Den första grundens andra del
Nadiany Bamba har gjort gällande att det i de omtvistade rättsakterna inte föreskrivs att hon ska meddelas en utförlig motivering av beslutet att föra upp henne på förteckningarna över personer som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna.
Det framgår emellertid av övervägandena i punkterna 55–59 i förevarande dom att de omtvistade rättsakterna innehåller en tillräcklig motivering till att Nadiany Bamba förts upp på förteckningarna över personer som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna, i bilagorna till dessa rättsakter. Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del.
Den första grundens tredje del
Nadiany Bamba har hävdat att det i de omtvistade rättsakterna inte föreskrivs att den berörda personen ska delges information om hur beslutet att föra upp personen på de aktuella förteckningarna kan överklagas och inom vilken frist ett sådant överklagande ska ske och att rättsakterna i fråga inte heller innehåller några upplysningar i detta avseende. Nämnda rättsakter överlåter på berörd person att inhämta upplysningar om överklagande, vilket strider mot artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950.
Det ska erinras om att i meddelandet av den 18 januari 2011 angav rådet möjligheten för berörda personer och enheter att väcka talan mot rådets beslut ”vid Europeiska unionens tribunal i enlighet med villkoren i artiklarna 275 andra stycket [FEUF] och 263 fjärde och sjätte stycket [FEUF]”.
Denna upplysning, tillsammans med de preciseringar som görs i artikel 263 sjätte stycket FEUF, gjorde det möjligt för Nadiany Bamba att identifiera hur hon kunde överklaga beslutet att föra upp henne på de aktuella förteckningarna samt när fristen för detta löpte ut, vilket för övrigt bekräftas av att hon väckte talan inom den i nämnda bestämmelse angivna fristen.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del.
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grunden i sin helhet.
Den andra grunden
Nadiany Bamba har påstått att hon inte har ifrågasatt syftet med de omtvistade rättsakterna, men har likväl hävdat att dessa rättsakter på ett oproportionerligt sätt inskränker hennes äganderätt, eftersom hon inte har möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt framlägga sin sak för behöriga myndigheter. I rättsakterna föreskrivs en total frysning av hennes penningmedel utan att hon ges verkliga processuella garantier som möjliggör ett bestridande av åtgärden.
Det framgår av hänvisningen i den andra grunden till punkterna 368–371 i domen i det ovannämnda målet Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, i vilken dom domstolen fann att det var fråga om en oberättigad inskränkning av den berördes äganderätt på grund av att de restriktiva åtgärderna mot honom vidtagits utan att han getts processuella garantier som gjorde det möjligt för honom att på ett ändamålsenligt sätt lägga fram sin sak för behöriga myndigheter, att Nadiany Bamba anser att avsaknaden av sådana garantier medför att hennes äganderätt inskränkts.
Det framgår emellertid av prövningen av den första grundens olika delar att rådet, som inte behövde höra Nadiany Bamba innan de omtvistade rättsakterna antogs, i dessa rättsakter gett en tillräcklig motivering, för att hon på ett ändamålsenligt sätt ska kunna bestrida de restriktiva åtgärder hon är föremål för vid unionsdomstolen. Det aktuella målet skiljer sig således från det ovannämnda målet Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen.
Vad gäller en eventuell rätt till tillgång till rådets handlingar rörande de restriktiva åtgärder som vidtagits mot Nadiany Bamba är det i förevarande fall tillräckligt att konstatera att hon inte gjort gällande att hon begärt att få tillgång till handlingarna från berörd institution (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkt 92).
Domstolen erinrar vidare om att i såväl beslut 2010/656 som förordning nr 560/2005 föreskrivs att det ska göras en regelbunden översyn av förteckningarna över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna. Rådet slog efter en sådan översyn fast, i genomförandebeslut 2012/144/Gusp av den 8 mars 2012 om genomförande av beslut 2010/656 (
EUT L 71, s. 50
) och i genomförandeförordning (EU) nr 193/2012 av den 8 mars 2012 om genomförande av förordning (EG) nr 560/2005 (
EUT L 71, s. 5
), att det inte längre fanns skäl att behålla Nadiany Bamba på dessa förteckningar.
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska Nadiany Bambas talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
I artikel 184.2 i rättegångsreglerna föreskrivs att domstolen, när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken, ska besluta om rättegångskostnaderna. Enligt artikel 138.1 i samma rättegångsregler, som enligt artikel 184.1 i samma regelverk ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. I artikel 140.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.
Då rådets överklagande bifallits och Nadiany Bambas talan mot de omtvistade rättsakterna ogillats ska, i enlighet med rådets yrkande, Nadiany Bamba förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnader i målet om överklagandet och i första instans.
Republiken Frankrike och Europeiska kommissionen, intervenienter i målet vid domstolen respektive tribunalen, ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1)
Den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 8 juni 2011 i mål T-86/11, Bamba mot rådet, upphävs.

2)
Nadiany Bambas talan ogillas.

3)
Nadiany Bamba ska bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnader i målet om överklagande och i första instans.

4)
Republiken Frankrike och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.