CELEX: 62014CJ0153
Ennakkoratkaisupyyntö
Direktiivi 2003/86/EY
7 artiklan 2 kohta
Perheenyhdistäminen
Kotouttamistoimenpiteet
Kansallinen säännöstö, jossa asetetaan asianomaisessa jäsenvaltiossa säännönmukaisesti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenille velvollisuus läpäistä kotoutumiskoe edellytyksenä pääsemiselle kyseisen jäsenvaltion alueelle
Tällaisesta kokeesta aiheutuvat kulut
Yhteensoveltuvuus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (
EUVL L 251, s. 12
) 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty kahdessa asiassa, joista ensimmäisessä ovat vastakkain Minister van Buitenlandse Zaken (ulkoasiainministeri) ja K ja jälkimmäisessä Minister van Buitenlandse Zaken ja A ja jotka koskevat heidän hakemustaan väliaikaisesta oleskeluluvasta Alankomaissa perheenyhdistämistarkoituksessa kyseisessä jäsenvaltiossa oleskelevien aviopuolisoidensa kanssa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2003/86 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tavoitteena on vahvistaa edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen.”
Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jollei IV luvussa sekä 16 artiklassa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on sallittava tämän direktiivin nojalla seuraavien perheenjäsenten maahantulo ja maassaoleskelu:
a)
perheenkokoajan aviopuoliso;
– –”
Direktiivin 2003/86 IV luku, jonka otsikko on ”Perheenyhdistämisten edellytykset”, sisältää direktiivin 6–8 artiklan. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat evätä perheenjäsenen maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä.”
Direktiivin 2003/86 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on:
a)
asunto, jota voidaan pitää vastaavanlaisen perheen tavanomaisena asuntona samalla alueella ja joka täyttää asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa olevat yleiset terveys- ja turvallisuusvaatimukset;
b)
sairausvakuutus, joka kattaa asianomaisessa jäsenvaltiossa sekä perheenkokoajan että hänen perheenjäsentensä kaikki sellaiset riskit, jotka se kattaa yleensä asianomaisen jäsenvaltion omien kansalaisten osalta;
c)
vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltioiden on arvioitava näiden tulojen ja varojen luonne ja säännöllisyys, ja ne voivat ottaa huomioon kansallisten vähimmäispalkkojen ja eläkkeiden tason sekä perheenjäsenten lukumäärän.
2.   Jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Jäljempänä 12 artiklassa tarkoitettujen pakolaisten ja/tai pakolaisten perheenjäsenten osalta tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainittuja kotouttamistoimenpiteitä voidaan soveltaa vasta, kun asianosaisille henkilöille on myönnetty oikeus perheenyhdistämiseen.”
Direktiivin 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan.”
Alankomaiden oikeus
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että direktiivin 2003/86 4 artiklan 1 kohta ja 7 artiklan 2 kohta on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä vuoden 2000 ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet 2000, jäljempänä Vw 2000) 14 §:ssä ja 16 §:n 1 momentin h kohdassa sekä vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Vreemdelingenbesluit 2000, jäljempänä Vb 2000) 3.71a, 3.98a ja 3.98b §:ssä.
Valtiosihteerin soveltamaa kyseisten säännösten täytäntöönpanopolitiikkaa täsmennetään ulkomaalaisista vuonna 2000 annetun yleiskirjeen (Vreemdelingencirculaire 2000), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasioissa (jäljempänä Vc 2000), B1/4.7.1.2 kohdassa.
Lisäksi on otettava huomioon kotouttamislaki (Wet inburgering, jäljempänä Wi), vuoden 2000 ulkomaalaismääräys (Voorschrift Vreemdelingen 2000, jäljempänä vuoden 2000 määräys) ja maahanmuutto- ja kansalaistamisviranomaisten työohje nro 2011/7 (werkinstructie, jäljempänä työohje).
Vw 2000
Vw 2000:n 1 §:n h kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitetaan:
– –
h)
väliaikaisella oleskeluluvalla yli kolmen kuukauden oleskelua varten myönnettyä viisumia, jota ulkomaalainen on hakenut henkilökohtaisesti lähtömaansa tai pysyvän asuinpaikkansa maan Alankomaiden [kuningaskunnan] diplomaattisesta edustustosta tai konsulaatista taikka, jos niitä ei ole, lähimmässä maassa sijaitsevasta edustustosta – – ja jonka kyseinen edustusto tai konsulaatti on myöntänyt ulkoasiainministerin antaman ennakkoluvan saatuaan – –”
Vw 2000:n 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ulkomaalainen oleskelee Alankomaissa säännönmukaisesti, jos
a)
hänellä on 14 §:ssä tarkoitettu määräaikainen oleskelulupa
b)
hänellä on 20 §:ssä tarkoitettu toistaiseksi voimassa oleva oleskelulupa
c)
hänellä on 28 §:ssä tarkoitettu määräaikainen oleskelulupa
d)
hänellä on 33 §:ssä tarkoitettu toistaiseksi voimassa oleva oleskelulupa.
– –”
Vw 2000:n 14 §:n 1 momentin a kohdan mukaan ministerillä on toimivalta hyväksyä, hylätä tai jättää tutkimatta hakemus määräaikaisen oleskeluluvan myöntämiseksi.
Vw 2000:n 16 §:n 1 momentin h kohdan mukaan tämän lain 14 §:ssä tarkoitettu määräaikaista oleskelulupaa koskeva hakemus voidaan hylätä, jos kolmannen maan kansalainen, joka ei kuulu yhteenkään saman lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitetuista luokista, olisi sen jälkeen, kun hän on saanut luvan oleskella Alankomaissa säännönmukaisesti, kotoutumisvelvollinen Wi:n 3 ja 5 §:n perusteella eikä hänellä ole perustason tuntemusta hollannin kielestä ja Alankomaiden yhteiskunnasta.
Vw 2000:n 17 §:n 1 momentissa määritetään muutama luokka kolmansien maiden kansalaisia, joiden saman lain 14 §:ssä tarkoitettuja määräaikaista oleskelulupaa koskevia hakemuksia ei hylätä väliaikaisen oleskeluluvan puuttumisen johdosta.
Wi
Wi:n 3 §:n 1 momentin a kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kotoutumisvelvollisuus on ulkomaalaisella, joka oleskelee [Alankomaissa] säännönmukaisesti [Vw 2000:n] 8 §:n a–e tai l kohdassa tarkoitetulla tavalla ja joka
a.
oleskelee Alankomaissa muussa kuin väliaikaisessa tarkoituksessa – –”
Wi:n 5 §:ssä luetellaan niiden kolmansien maiden kansalaisten luokat, jotka eivät ole kotoutumisvelvollisia.
Vb 2000
Vb 2000:n 3.71 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Vw 2000:n] 14 §:ssä tarkoitettu määräaikaista oleskelulupaa koskeva hakemus hylätään, jos ulkomaalaisella ei ole voimassa olevaa väliaikaista oleskelulupaa – –”
Vb 2000:n 3.71a §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Ulkomaalaisella on [Vw 2000:n] 16 §:n 1 momentin h kohdassa tarkoitettu perustason tuntemus hollannin kielestä ja Alankomaiden yhteiskunnasta, jos hän on läpäissyt yhden vuoden kuluessa välittömästi ennen väliaikaisen oleskeluluvan hakemista 3.98a §:ssä tarkoitetun kotoutumista koskevan peruskokeen.
2.   [Vw 2000:n] 14 §:ssä tarkoitettua määräaikaista oleskelulupaa koskevaa hakemusta ei hylätä [Vw 2000:n] 16 §:n 1 momentin h kohdan perusteella, jos ulkomaalainen
– –
c.
on osoittanut tyydyttävästi Minister voor Wonen, Wijken en Integratielle [jäljempänä asunto-, kaupunginosa- ja kotouttamisasioista vastaava ministeri], että mielenterveydellisen tai ruumiillisen vamman takia hän on pysyvästi kykenemätön läpäisemään 3.98a §:ssä tarkoitettua kotoutumisen peruskoetta
d.
ei ole läpäissyt 3.98a §:ssä tarkoitettua kotoutumisen peruskoetta ja kyseisen hakemuksen hylkääminen johtaisi asunto-, kaupunginosa- ja kotouttamisasioista vastaavan ministerin mukaan vakavaan epäoikeudenmukaisuuteen.
– –”
Vb 2000:n 3.98a §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Asunto-, kaupunginosa- ja kotouttamisasioista vastaava ministeri vahvistaa [Vw 2000:n] 16 §:n 1 momentin h kohdassa tarkoitetun kotoutumista koskevan peruskokeen, jolla on tarkoitus arvioida hollannin kielen ja Alankomaiden yhteiskunnan tuntemusta automatisoidun järjestelmän avulla.
2.   Kotoutumista koskevassa peruskokeessa tutkitaan ulkomaalaisen hollannin kielen luku-, kuuntelu- ja puhetaitoa.
3.   Asunto-, kaupunginosa- ja kotouttamisasioista vastaava ministeri vahvistaa vaadittavaa luku-, kuuntelu- ja puhetaitoa koskevan koeohjelman. Koeohjelman tarkoituksena on varmistaa, että kotoutumista koskevan peruskokeen läpäisseellä ulkomaalaisella on seuraavat kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen tason A1 mukaiset taidot hollannin kielessä:
a.
luetun ymmärtäminen
b.
kuullun ymmärtäminen ja
c.
puheen tuottaminen.
4.   Kotoutumista koskevassa peruskokeessa arvioitavien luku-, kuuntelu- ja puhetaitojen standardit vastaavat kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen tasoja.
5.   Kotoutumista koskevassa peruskokeessa tutkitaan myös Alankomaiden yhteiskunnan tuntemusta.
6.   Asunto-, kaupunginosa- ja kotouttamisasioista vastaava ministeri vahvistaa vaadittavaa Alankomaiden yhteiskunnan tuntemusta koskevan koeohjelman. Tämä koeohjelma takaa, että kotoutumista koskevan peruskokeen läpäisseellä ulkomaalaisella on käytännön perustuntemus seuraavista seikoista:
a.
Alankomaiden [kuningaskunta], sen topografia, historia ja valtiomuoto mukaan luettuina
b.
asuminen, opetus, työskentely, terveydenhuolto ja kotoutuminen Alankomaissa
c.
ulkomaalaisen oikeudet ja velvollisuudet Alankomaihin saapumisen jälkeen
d.
muiden oikeudet ja velvollisuudet Alankomaissa ja
e.
Alankomaissa noudatettavat käyttäytymissäännöt.
7.   Kotoutumista koskeva peruskoe suoritetaan hollannin kielellä tasolla, joka ei ole 3 momentissa tarkoitettua tasoa korkeampi.
8.   Edellä 3 ja 6 momentissa tarkoitetut koeohjelmat saatetaan käyttöön asunto-, kaupunginosa- ja kotouttamisasioista vastaavan ministerin vahvistamien sääntöjen mukaisesti maksusta, jonka mainittu ministeri määrittää.”
Vb 2000:n 3.98b §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Kotoutumista koskevaa peruskoetta ei saa tehdä ulkomaalainen, joka
a.
ei ole maksanut kyseiseen kokeeseen liittyviä maksuja asunto-, kaupunginosa- ja kotouttamisasioista vastaavan ministerin vahvistamien sääntöjen mukaisesti – –
– –
2.   Edellä 1 momentin a kohdassa tarkoitettujen maksujen määrä on 350 euroa. – –”
Vuoden 2000 määräys
Vuoden 2000 määräyksen 3.11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   [Vb 2000:n] 3.98a §:n 3 ja 6 momentissa tarkoitetut koeohjelmat, jotka sisältyvät itseopiskelupakettiin Naar Nederland, ovat saatavilla kaikissa hyväksytyissä kirjakaupoissa ja verkkokirjakaupoissa.
2.   Itseopiskelupaketin ohjehinta on 110 euroa.”
Vc 2000
Vc 2000:n B1/4.7.1.2 kohdan mukaan Vb 2000:n 3.71a §:n 2 momentin d kohdassa säädetään, ettei määräaikaisen oleskeluluvan myöntämistä koskevaa hakemusta hylätä, jos kolmannen maan kansalainen ei ole läpäissyt kotoutumista koskevaa peruskoetta ja kyseisen hakemuksen hylkääminen johtaisi vakavaan epäoikeudenmukaisuuteen. Tästä on kyse, jos hyvin erityiset yksilölliset olosuhteet johtavat yhdessä siihen, että kolmannen maan kansalainen on pysyvästi kykenemätön läpäisemään kotoutumista koskevaa peruskoetta. Vc 2000:n mukaan pelkästään se, että henkilö on osallistunut kokeeseen kerran tai useampia kertoja, ei johda siihen, että hän voisi vedota menestyksellisesti Vb 2000:n 3.71a §:n 2 momentin d kohdassa säädettyyn kohtuullistamislausekkeeseen.
Työohje
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan työohjeessa mainitaan, että kotoutumisvelvollisia ovat sellaiset kolmannen maan kansalaiset, joilla on oltava väliaikainen oleskelulupa ennen Alankomaihin tuloaan, jotka eivät tule Alankomaihin Wi:ssä tarkoitettua muuta kuin väliaikaista oleskelua varten ja joita ei ole Wi:n 3 ja 5 §:n nojalla vapautettu kotoutumisvelvollisuudesta.
Vb 2000:n 3.98a §:ssä tarkoitettu kotoutumista koskeva peruskoe sisältää hollannin suullisen kokeen, Alankomaiden yhteiskunnan tuntemusta koskevan kokeen sekä lukutaidon ja luetun ymmärtämisen kokeen. Koe suoritetaan suurlähetystössä tai pääkonsulinvirastossa perheenkokoajan perheenjäsenen lähtömaassa tai pysyvän asuinpaikan maassa puhelimella, joka on suorassa yhteydessä puhuvaan tietokoneeseen.
Hollannin kielen suullinen koe koostuu seuraavia taitoja mittaavista osioista: lauseiden toistaminen, lyhyisiin kysymyksiin vastaaminen, vastakohtien antaminen sekä lyhyen kertomuksen toistaminen kaksi kertaa. Vaadittu kielen taitotaso on kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen taso A1. Alankomaiden yhteiskunnan tuntemusta koskeva koeosio sisältää kysymyksiä elokuvasta ”
Naar Nederland
” (
Alankomaihin
), joka perheenjäsenen on katsottava kotona. Kokeessa voidaan esittää kysymyksiä muun muassa siitä, onko miehillä ja naisilla samat oikeudet, missä Alankomaiden kuningaskunnan hallituksen istuntopaikka on, onko kirkko ja valtio erotettu Alankomaiden kuningaskunnassa toisistaan, mikä maa miehitti Alankomaiden kuningaskunnan toisen maailmansodan aikana, onko sairauskuluvakuutuksen tekeminen pakollista ja mihin ikään asti lapsilla on oppivelvollisuus. Kaikki kysymykset ja vastaukset voidaan opiskella kotona itseopiskelupaketin avulla. Paketti on saatavilla 18 kielellä, ja se sisältää muun muassa dvd-levyjä, valokuvakirjan, työkirjan, ääni-cd-levyjä, itseopiskeluoppaan ja harjoituskokeita. Pakettiin on sisältynyt vuoden 2011 maaliskuusta lähtien myös luku- ja kirjoitustaidon opetusmoduuli lukutaidon ja luetun ymmärtämisen koetta varten. Lukutaidon ja luetun ymmärtämisen kokeella tutkitaan, pystyykö perheenjäsen lukemaan hollannin kieltä kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen tason A1 mukaisesti.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa Vb 2000:n 3.71a §:n 2 momentin d kohdassa säädetystä kohtuullistamislausekkeesta, että työohjeen mukaan tällaista kohtuullistamislauseketta on sovellettava, jos hyvin erityiset yksilölliset olosuhteet johtavat yhdessä siihen, että kolmannen maan kansalainen on pysyvästi kykenemätön läpäisemään kotoutumista koskevaa peruskoetta. Kolmannen maan kansalaisen on tätä varten osoitettava ryhtyneensä ponnisteluihin, joita häneltä voitiin kohtuudella vaatia. Tämä voi ilmetä muun muassa siitä, että hän on osallistunut yhden tai useamman kerran kotoutumiskokeeseen ja hän on esimerkiksi läpäissyt hollannin suullisen kokeen ja Alankomaiden yhteiskunnan tuntemusta koskevan kokeen muttei lukutaidon ja luetun ymmärtämisen koetta. Työohjeessa mainitaan, että pelkästään se, ettei kandidaatilla ole riittäviä taloudellisia tai teknisiä resursseja kokeeseen valmistautumiseen ja siihen osallistumiseen tai että hänellä on ongelmia matkustamisen osalta ja muita vastaavia vaikeuksia, ei yksin riitä siihen, että hän voisi vedota menestyksellisesti kohtuullistamislausekkeeseen. Pelkästään se, ettei oppimateriaalia ole saatavilla kielellä, jonka kandidaatti hallitsee, ettei hän saa sopivaa tukea kokeeseen valmistautumiseen tai että hän on luku- ja kirjoitustaidoton, ei myöskään yksin riitä siihen, että hän voisi vedota menestyksellisesti kohtuullistamislausekkeeseen.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Asia K
K on Azerbaidžanin kansalainen, joka teki 22.2.2011 Alankomaiden kuningaskunnan Ankaran (Turkki) suurlähetystöön hakemuksen perheenyhdistämiseen perustuvasta väliaikaisesta oleskeluluvasta oleskellakseen Alankomaissa yhdessä tässä jäsenvaltiossa asuvan aviopuolisonsa kanssa. Tätä varten hän esitti lääkärintodistuksen ja väitti, että tässä todistuksessa osoitettujen terveysongelmien johdosta hän ei kykenisi osallistumaan kotoutumiskokeeseen Alankomaiden kuningaskunnan alueen ulkopuolella.
Minister van Buitenlandse Zaken hylkäsi 30.5.2011 päivätyllä päätöksellään K:n hakemuksen väliaikaisesta oleskeluluvasta.
Minister van Buitenlandse Zaken totesi 28.2.2012 päivätyllä päätöksellään perusteettomaksi oikaisuvaatimuksen, jonka K oli tehnyt 30.5.2011 päivätystä päätöksestä, ja väitti, etteivät K:n terveysongelmat antaneet aihetta vapautukseen kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuudesta. Minister van Buitenlandse Zakenin mielestä se, että K velvoitetaan läpäisemään kotoutumiskoe ennen maahantulo- ja oleskeluluvan saamista, ei myöskään ole direktiivin 2003/86 vastaista.
Rechtbank ’s-Gravenhage totesi 23.11.2012 antamallaan ratkaisulla perustelluksi kanteen, jonka K oli nostanut Minister van Buitenlandse Zakenin 28.2.2012 päivätystä päätöksestä, joten se kumosi tämän päätöksen ja totesi, että kyseisen ministerin oli myönnettävä K:lle väliaikainen oleskelulupa.
Minister van Buitenlandse Zaken on valittanut Rechtbank ’s-Gravenhagen 23.11.2012 antamasta ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
Asia A
A on Nigerian kansalainen, joka teki 18.6.2008 Alankomaiden kuningaskunnan Abujan (Nigeria) edustustoon hakemuksen perheenyhdistämiseen perustuvasta väliaikaisesta oleskeluluvasta oleskellakseen Alankomaissa yhdessä tässä jäsenvaltiossa asuvan aviopuolisonsa kanssa. Tätä varten hän esitti lääketieteellisiä asiakirjoja, joissa hänellä osoitettiin olevan mielenterveysongelmia ja niiden hoitoon tarkoitettu lääkitys.
Minister van Buitenlandse Zaken hylkäsi A:n väliaikaisesta oleskeluluvasta tekemän hakemuksen 18.8.2009 päivätyllä päätöksellä.
Minister van Buitenlandse Zaken totesi 30.7.2012 päivätyllä päätöksellään perusteettomaksi oikaisuvaatimuksen, jonka A oli tehnyt 18.8.2009 päivätystä päätöksestä, ja väitti, etteivät A:n mielenterveysongelmat antaneet aihetta vapautukseen kotoutumisvelvollisuudesta ja ettei häneen myöskään voitu soveltaa Vb 2000:n 3.71a §:n 2 momentin d kohdassa säädettyä kohtuullistamislauseketta, koska hän ei ollut osoittanut ryhtyneensä kohtuullisiin ponnisteluihin kotoutumiskokeen läpäistäkseen. Minister van Buitenlandse Zakenin mielestä argumenttia, jonka mukaan A ei kykene mielenterveysongelmiensa takia matkustamaan Alankomaiden kuningaskunnan suurlähetystöön, ei voida hyväksyä, koska tällaisen seikan tueksi ei ole esitetty mitään näyttöä. Minister van Buitenlandse Zaken katsoo lisäksi, ettei kotoutumisvaatimus ole direktiivin 2003/86 vastainen.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että myös A:n kolme lasta hakivat väliaikaista oleskelulupaa oleskellakseen Alankomaissa isänsä kanssa ja että – toisin kuin päätettiin A:n osalta – Minister van Buitenlandse Zaken totesi samalla 30.7.2012 päivätyllä päätöksellään perustelluksi oikaisuvaatimuksen, jonka kyseiset lapset olivat tehneet väliaikaista oleskelulupaa koskeneen hakemuksensa hylkäämisestä.
Rechtbank ’s-Gravenhage totesi 12.12.2012 antamallaan ratkaisulla perustelluksi kanteen, jonka A oli nostanut Minister van Buitenlandse Zakenin 30.7.2012 päivätystä päätöksestä, joten se kumosi tämän päätöksen ja totesi, että kyseisen ministerin oli myönnettävä A:lle väliaikainen oleskelulupa.
Minister van Buitenlandse Zaken on valittanut ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen Rechtbank ’s-Gravenhagen 12.12.2012 antamasta ratkaisusta.
Molempia asioita koskevia näkökohtia
On riidatonta, että niin perheenkokoajat kuin K ja A:kin ovat kolmansien maiden kansalaisia ja että perheenkokoajat ovat K:n ja A:n aviopuolisoita ja oleskelevat Alankomaissa säännönmukaisesti Vw 2000:n 8 §:n a tai b kohdassa tarkoitetulla tavalla. Riidatonta on sekin, etteivät K ja A kuulu kyseisessä Alankomaiden laissa tarkoitettuihin ryhmiin, joiden osalta Vw 2000:n 14 §:ssä tarkoitettuja määräaikaista oleskelulupaa koskevia hakemuksia ei hylätä väliaikaisen oleskeluluvan puuttumisen takia, ja että he ovat kotoutumisvelvollisia Vw 2000:n 16 §:n 1 momentin h kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Rechtbank ’s-Gravenhage totesi molemmissa pääasioissa, että on direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan vastaista vaatia kolmannen maan kansalaiselta, joka tekee Euroopan unionin ulkopuolella hakemuksen väliaikaisesta oleskeluluvasta perheenyhdistämisen yhteydessä, että hän täyttää kotoutumisvaatimuksen edellytyksenä pääsylleen Alankomaihin. Rechtbank ’s-Gravenhage piti tässä yhteydessä ratkaisevana sitä, että Euroopan komissio oli todennut määräykseen Mohammad Imran (C‑155/11 PPU,
EU:C:2011:387
) johtaneessa asiassa esittämissään kirjallisissa huomautuksissa, jotka K toimitti Rechtbank ’s-Gravenhagessa asiakirja-aineistoon, että direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohta ei mahdollista sitä, että jäsenvaltio epää tässä jäsenvaltiossa säännönmukaisesti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen aviopuolisolta maahantulon ja oleskelun pelkästään sillä perusteella, ettei kyseinen aviopuoliso ole läpäissyt Euroopan unionin ulkopuolella kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä säädettyä kotoutumiskoetta.
Rechtbank ’s-Gravenhagen ratkaisuista tekemissään valituksissa Minister van Buitenlandse Zaken väittää, että Euroopan unionissa asuvien kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen annetusta vihreästä kirjasta (direktiivi 2003/86) (KOM(2011) 735 lopullinen; jäljempänä vihreä kirja), joka annettiin edellisessä kohdassa mainittujen komission kirjallisten huomautusten jälkeen, ilmenee, ettei komissio pidä ehdottomasti direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan vastaisena perheenkokoajien aviopuolisoille asetettua velvollisuutta läpäistä kotoutumiskoe ennen kuin heille myönnetään lupa tulla asianomaisen jäsenvaltion alueelle ja lupa oleskella siellä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että komissio tosiaankin mainitsee vihreän kirjan II kohdan 2.1 alakohdassa, jonka otsikko on ”Kotouttamistoimenpiteet”, että kotouttamistoimenpiteiden hyväksyttävyys riippuu siitä, helpottavatko ne kotouttamista ja ovatko ne suhteellisuusperiaatteen ja toissijaisuusperiaatteen mukaisia.
Raad van State katsoo, että koska direktiivistä 2003/86 ja oikeasuhteisuutta koskevasta kriteeristä, sellaisena kuin se määritellään vihreässä kirjassa, ei ilmene, millainen harkintavalta jäsenvaltioilla on vaatiessaan kyseisen direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen kotouttamistoimenpiteiden noudattamista, ja kun otetaan huomioon se, ettei unionin tuomioistuin ole koskaan lausunut mainitussa säännöksessä tarkoitetusta käsitteestä ”kotouttamistoimenpiteet”, minkä takia käsitteen ulottuvuutta ei ole selvennetty, se on päättänyt lykätä asioiden käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
a)
Voidaanko – – direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan ilmaisua ’kotouttamistoimenpiteet’ tulkita siten, että jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia perheenkokoajan perheenjäsentä osoittamaan, että hän osaa kyseisen jäsenvaltion virallista kieltä taitotasolla, joka vastaa kieliä koskevan yhteisen eurooppalaisen viitekehyksen taitotasoa A1, ja että hänellä on kyseisen jäsenvaltion yhteiskunnan perustason tuntemus, ennen kuin kyseiset viranomaiset sallivat asianomaisen perheenjäsenen maahan pääsyn ja siellä oleskelun?
b)
Onko tähän kysymykseen vastattaessa, ja myös – – vihreässä kirjassa – – kuvaillun kaltaisen suhteellisuusperusteen yhteydessä, merkitystä sillä, että ensimmäisen kysymyksen a kohdassa mainitun vaatimuksen sisältävän kansallisen lainsäädännön mukaan maahan pääsyn ja siellä oleskelun sallimista koskeva hakemus jätetään hylkäämättä – lukuun ottamatta tilannetta, jossa perheenjäsen on osoittanut olevansa henkisen tai ruumiillisen vamman takia pysyvästi kykenemätön suorittamaan kotoutumiskoetta – vain siinä tapauksessa, että kyseessä on hyvin erityisten yksilöllisten olosuhteiden yhdistelmä, jonka vuoksi on perusteltua olettaa, että perheenjäsen on pysyvästi kykenemätön täyttämään kotoutumisedellytyksiä?
2)
Onko direktiivin 2003/86 ja erityisesti sen 7 artiklan 2 kohdan tavoite, kun edellä mainitussa vihreässä kirjassa kuvaillun kaltainen suhteellisuusperuste otetaan huomioon, esteenä sille, että sellaisen kokeen kustannukset, jolla tutkitaan, täyttääkö perheenjäsen edellä mainitut kotoutumisedellytykset, ovat 350 euroa joka kerralta, kun koe tehdään, ja että kokeeseen valmistautumiseen tarkoitetun paketin kertaluonteiset kustannukset ovat 110 euroa?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia läpäisemään pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen kotoutumiskokeen, jolla arvioidaan perustietoja niin asianomaisen jäsenvaltion kielestä kuin sen yhteiskunnastakin ja josta aiheutuu erilaisia kuluja, ennen kuin ne sallivat kyseisten kansalaisten tulon alueelleen ja oleskelun siellä perheenyhdistämistä varten.
Direktiivin 2003/86 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on sallittava perheenkokoajan aviopuolison maahantulo ja maassaoleskelu perheenyhdistämistä varten, kunhan mainitun direktiivin IV luvussa, jonka otsikko on ”Perheenyhdistämisten edellytykset”, säädettyjä edellytyksiä noudatetaan.
Unionin tuomioistuin on jo katsonut, että mainitussa säännöksessä asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimimisvelvollisuuksia, jotka vastaavat selvästi määriteltyjä subjektiivisia oikeuksia, koska kyseisessä säännöksessä jäsenvaltiot velvoitetaan mainitussa direktiivissä määritetyissä tapauksissa sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa (tuomio Chakroun, C‑578/08,
EU:C:2010:117
, 41 kohta).
Direktiivin 2003/86 IV luvussa tarkoitetuista edellytyksistä on huomattava, että mainitun direktiivin 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia noudattamaan kotouttamistoimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Lisäksi direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että pakolaisten ja/tai pakolaisten perheenjäsenten osalta direktiivin 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainittuja kotouttamistoimenpiteitä voidaan soveltaa vasta, kun asianosaisille henkilöille on myönnetty oikeus perheenyhdistämiseen.
Niinpä muiden kuin pakolaisia ja heidän perheenjäseniään koskevien perheenyhdistämisten yhteydessä direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot edellyttävät perheenkokoajan perheenjäseniltä tiettyjen kotouttamistoimenpiteiden noudattamista ennen kuin ne myöntävät heille luvan tulla alueelleen.
On kuitenkin niin, että koska perheenyhdistämisen salliminen on pääsääntö, direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa on tulkittava suppeasti. Jäsenvaltiot eivät myöskään saa käyttää niille tunnustettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin direktiivin tavoitetta, eli perheenyhdistämisen edistämistä, ja direktiivin tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti tuomio Chakroun, C‑578/08,
EU:C:2010:117
, 43 kohta).
Tässä yhteydessä on huomattava, että unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan tavoitteiden on oltava toteutettavissa kansallisessa lainsäädännössä, jolla kyseinen säännös pannaan täytäntöön, säädettyjen keinojen avulla, eikä näillä keinoilla saa ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. analogisesti tuomio komissio v. Alankomaat, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, 75 kohta).
On siis todettava, että siltä osin kuin direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa viitataan vain ”kotouttamista” koskeviin toimenpiteisiin, toimenpiteitä, joita jäsenvaltiot voivat vaatia tämän säännöksen nojalla, voidaan pitää legitiimeinä vain, jos niiden avulla voidaan helpottaa perheenkokoajan perheenjäsenten kotoutumista.
Tässä asiayhteydessä ei voida kiistää, että niin vastaanottavan jäsenvaltion kieltä kuin sen yhteiskuntaakin koskevien tietojen hankkiminen helpottaa pitkälti kolmansien maiden kansalaisten ja maan omien kansalaisten välistä kommunikointia ja kaiken lisäksi edistää näiden välillä vuorovaikutusta ja sosiaalisten suhteiden kehittymistä. Kiistää ei voida sitäkään, että vastaanottavan jäsenvaltion kieltä koskevien tietojen hankkiminen tekee kolmansien maiden kansalaisten pääsystä työmarkkinoille ja ammatilliseen koulutukseen vähemmän vaikeaa (ks. pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY (
EUVL 2004, L 16, s. 44
) tulkinnasta tuomio P ja S (C‑579/13,
EU:C:2015:369
, 47 kohta)).
Tässä mielessä perustason kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuudella voidaan taata, että asianomaiset kolmansien maiden kansalaiset hankkivat tietoja, jotka kiistatta osoittautuvat hyödyllisiksi siteiden luomisessa vastaanottavaan jäsenvaltioon.
Lisäksi on katsottava, että – kun otetaan huomioon, että pääasioissa kyseessä olevan kotoutumiskokeen läpäisyyn vaaditaan perustason tiedot – lähtökohtaisesti tällaisen kokeen läpäisyvelvollisuus ei sinällään ole vastoin direktiivillä 2003/86 tavoiteltua perheenyhdistämisen tavoitetta.
Oikeasuhteisuuskriteeri edellyttää kuitenkin joka tapauksessa, etteivät tällaisen velvollisuuden soveltamisedellytykset ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. Näin kävisi muun muassa, jos kyseisen velvollisuuden soveltaminen estäisi automaattisesti perheenkokoajan perheenjäsenten perheenyhdistämisen silloin, kun he kotoutumiskokeessa epäonnistumisestaan huolimatta ovat osoittaneet tahtonsa läpäistä kyseinen koe ja ponnistelleensa sitä varten.
On nimittäin niin, että direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettujen kotouttamistoimenpiteiden tavoitteena ei saa olla se, että valitaan henkilöt, jotka voivat käyttää oikeuttaan perheenyhdistämiseen, vaan niillä on pyrittävä helpottamaan näiden henkilöiden kotoutumista jäsenvaltioihin.
Lisäksi on otettava huomioon perheenkokoajan asianomaisten perheenjäsenten iän, koulutustason, taloudellisen tilanteen tai terveydentilan kaltaisia erityisiä yksilöllisiä olosuhteita heidän vapauttamisekseen pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen kokeen läpäisyvelvollisuudesta silloin, kun tällaisten olosuhteiden johdosta osoittautuu, etteivät he kykene osallistumaan kyseiseen kokeeseen tai läpäisemään sitä.
Jos näin ei tehtäisi, kyseinen velvollisuus voisi tällaisissa olosuhteissa merkitä vaikeasti ylitettävissä olevaa estettä direktiivissä 2003/86 tunnustetun perheenyhdistämistä koskevan oikeuden tehokkuudelle.
Tällainen tulkinta saa tukea direktiivin 2003/86 17 artiklasta, jonka mukaan perheenyhdistämistä koskevat hakemukset on tutkittava ottamalla yksilölliset olosuhteet huomioon.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee nyt käsiteltävissä asioissa, että – lukuun ottamatta tilannetta, jossa asianomainen perheenjäsen osoittaa olevansa henkisen tai ruumiillisen vamman takia pysyvästi kykenemätön osallistumaan pääasioissa kyseessä olevaan kotoutumiskokeeseen – maahan pääsyn ja siellä oleskelun sallimista koskeva hakemus jätetään hylkäämättä vain siinä tapauksessa, että sovelletaan Vb 2000:n 3.71a §:n 2 momentin d kohdassa säädettyä kohtuullistamislauseketta.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee myös, että tällaista kohtuullistamislauseketta on sovellettava vain, jos hyvin erityiset yksilölliset olosuhteet johtavat yhdessä siihen, että asianomainen perheenjäsen on pysyvästi kykenemätön läpäisemään kyseistä koetta.
Näyttää siis siltä, ettei Vb 2000:n 3.71a §:n 2 momentin d kohdassa säädetty kohtuullistamislauseke mahdollista sitä, että perheenkokoajan asianomaiset perheenjäsenet vapautetaan heidän tilanteelleen ominaisten erityisten olosuhteiden perusteella kotoutumiskokeen läpäisyvelvollisuudesta kaikissa sellaisissa tapauksissa, joissa tällaisen velvollisuuden pysyttäminen tekisi perheenyhdistämisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.
Lopuksi on täsmennettävä siltä osin kuin on erityisesti kyse pääasioissa kyseessä olevaan kotoutumiskokeeseen liittyvistä kuluista, että vaikka jäsenvaltiot voivat vapaasti vaatia kolmansien maiden kansalaisia suorittamaan direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan nojalla toteutettaviin kotouttamistoimenpiteisiin liittyvät maksut ja vahvistamaan näiden maksujen määrän, tällaisten maksujen tasolla ei suhteellisuusperiaatteen mukaisesti saa olla tarkoituksena tehdä perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttöä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi eikä sillä myöskään saa olla tällaista vaikutusta, koska muutoin haitattaisiin direktiivin 2003/86 tavoitetta ja vietäisiin siltä sen tehokas vaikutus.
Näin kävisi erityisesti silloin, jos pääasioissa kyseessä olevaan kotoutumiskokeeseen osallistumiselta vaadittavien maksujen määrä olisi liian suuri, kun otetaan huomioon sen huomattava taloudellinen vaikutus asianomaisiin kolmansien maiden kansalaisiin (ks. analogisesti tuomio komissio v. Alankomaat, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, 74 kohta).
Tässä yhteydessä on huomattava, että – kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee – pääasioissa kyseessä olevan kansallisen säännöstön nojalla perheenkokoajan asianomaisten perheenjäsenten on maksettava sekä pääasioissa kyseessä olevan kotoutumiskokeen suorittamisesta perittävä kirjoittautumismaksu että kokeeseen valmistautumiseen liittyvät kulut.
On huomattava myös, että kokeeseen valmistautumiseen tarkoitetun aineiston kertaluonteiset kulut ovat 110 euroa ja että kirjoittautumismaksun määrä on 350 euroa, jotka perheenkokoajan asianomaisten perheenjäsenten on maksettava aina, kun he osallistuvat kyseiseen kokeeseen.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että perheenkokoajan asianomainen perheenjäsen, joka ei ole maksanut kirjoittautumismaksua, ei saa osallistua pääasioissa kyseessä olevaan kotoutumiskokeeseen.
Niinpä on todettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 53 kohdassa, että pääasioissa kyseessä olevaan kotoutumiskokeeseen liittyvien kulujen määrä on pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa omiaan tekemään perheenyhdistämisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.
Asia on näin a fortiori, koska kirjoittautumismaksu on maksettava jokaiselta uudelta kyseisen kokeen osallistumiskerralta, se peritään jokaiselta perheenkokoajan luokse vastaanottavaan jäsenvaltioon haluavalta perheenjäseneltä ja kyseisen maksun lisäksi perheenkokoajan asianomaisille perheenjäsenille aiheutuu kuluja siitä, kun he matkustavat lähimpään Alankomaiden edustuston toimipaikkaan osallistuakseen kyseiseen kokeeseen.
Esitettyihin kysymyksiin on vastattava edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2003/86 7 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia läpäisemään pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen kotoutumiskokeen, jolla arvioidaan perustietoja niin asianomaisen jäsenvaltion kielestä kuin sen yhteiskunnastakin ja josta aiheutuu erilaisia kuluja, ennen kuin ne sallivat kyseisten kansalaisten tulon alueelleen ja oleskelun siellä perheenyhdistämistä varten, jos tällaisen velvollisuuden soveltamisedellytykset eivät tee perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttöä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa tällaiset edellytykset tekevät perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käytön mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi siltä osin kuin ne eivät mahdollista sellaisten erityisten olosuhteiden huomioon ottamista, jotka ovat objektiivisesti esteenä sille, että asianomaiset voivat läpäistä kyseisen kokeen, ja siltä osin kuin niillä vahvistetaan kyseiseen kokeeseen liittyvien kulujen määrä liian korkealle tasolle.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:

Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY 7 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat vaatia kolmansien maiden kansalaisia läpäisemään pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen kotoutumiskokeen, jolla arvioidaan perustietoja niin asianomaisen jäsenvaltion kielestä kuin sen yhteiskunnastakin ja josta aiheutuu erilaisia kuluja, ennen kuin ne sallivat kyseisten kansalaisten tulon alueelleen ja oleskelun siellä perheenyhdistämistä varten, jos tällaisen velvollisuuden soveltamisedellytykset eivät tee perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käyttöä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa tällaiset edellytykset tekevät perheenyhdistämistä koskevan oikeuden käytön mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi siltä osin kuin ne eivät mahdollista sellaisten erityisten olosuhteiden huomioon ottamista, jotka ovat objektiivisesti esteenä sille, että asianomaiset voivat läpäistä kyseisen kokeen, ja siltä osin kuin niillä vahvistetaan kyseiseen kokeeseen liittyvien kulujen määrä liian korkealle tasolle.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.