CELEX: 62013CJ0425
Nichtigkeitsklage
Beschluss des Rates zur Ermächtigung, Verhandlungen zur Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Europäischen Union mit dem Emissionshandelssystem Australiens zu eröffnen
Verhandlungsrichtlinien
Sonderausschuss
Art. 13 Abs. 2 EUV, Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV und Art. 295 AEUV
Institutionelles Gleichgewicht

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung von Art. 2 Satz 2 des Beschlusses des Rates vom 13. Mai 2013 zur Ermächtigung, Verhandlungen zur Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Europäischen Union mit dem Emissionshandelssystem Australiens zu eröffnen (im Folgenden: angefochtener Beschluss), sowie von Abschnitt A der Anlage zu diesem Beschluss.
Rechtlicher Rahmen
Richtlinie 2003/87/EG
Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (
ABl. L 275, S. 32
) in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (
ABl. L 140, S. 63
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie) ist auf der Grundlage von Art. 175 Abs. 1 EG erlassen worden. Nach ihrem fünften Erwägungsgrund soll diese Richtlinie dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Kyoto-Protokolls effektiver erfüllt werden.
Die Richtlinie hat nach ihrem Art. 1 folgenden Gegenstand:
„Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft … geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.“
In Art. 25 („Verknüpfung mit anderen Systemen für den Handel mit Treibhausgasemissionen“) der Richtlinie heißt es:
„(1)   Mit den in Anhang B des Kyoto-Protokolls aufgeführten Drittländern, die das Protokoll ratifiziert haben, sollten im Hinblick auf die gegenseitige Anerkennung der Zertifikate, die im Rahmen des Gemeinschaftssystems und anderer Systeme für den Handel mit Treibhausgasemissionen erteilt wurden, gemäß Artikel 300 des Vertrags Abkommen geschlossen werden.
(1a)   Es können Abkommen geschlossen werden, die die gegenseitige Anerkennung von Zertifikaten im Rahmen des Gemeinschaftssystems und von Zertifikaten vorsehen, die im Rahmen anderer kompatibler verbindlicher Handelssysteme für Treibhausgasemissionen mit absoluten Emissionsobergrenzen vergeben werden, die in Drittländern oder in subföderalen oder regionalen Verwaltungseinheiten bestehen.
(1b)   Mit Drittländern oder subföderalen oder regionalen Verwaltungseinheiten können nicht bindende Vereinbarungen getroffen werden, um eine administrative und technische Koordinierung in Bezug auf Zertifikate im Rahmen des Gemeinschaftssystems oder anderer verbindlicher Handelssysteme für Treibhausgasemissionen mit absoluten Emissionsobergrenzen vorzusehen.
(2)   Wurde ein Abkommen im Sinne von Absatz 1 geschlossen, so erlässt die Kommission die erforderlichen Vorschriften für die gegenseitige Anerkennung der Zertifikate im Rahmen dieses Abkommens. …“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Australien nahm im Jahr 2011 Kontakt zur Kommission auf, um bilaterale Verhandlungen zur Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Europäischen Union mit dem australischen System zu eröffnen.
Die förmliche Empfehlung für eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen mit Australien zur Verknüpfung der in Rede stehenden Handelssysteme wurde nach dem Muster einer früheren Empfehlung erstellt, die die Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Union mit dem schweizerischen Handelssystem betraf. Sie wurde am 24. Januar 2013 von der Kommission angenommen und anschließend dem Rat der Europäischen Union übermittelt. In den Beratungen der Arbeitsgruppe „Umwelt“ des Rates verlangten einige Mitgliedstaaten, stärker als in der Empfehlung der Kommission vorgesehen in die Verhandlungen mit Australien eingebunden zu werden. Am 22. April 2013 einigte sich die Arbeitsgruppe „Umwelt“ auf einen Kompromisstext mit einigen Änderungen.
Am 2. Mai 2013 übermittelte die Kommission eine in das Sitzungsprotokoll aufzunehmende Erklärung, in der sie einige Aspekte des Entwurfs eines Beschlusses über die Ermächtigung zur Aufnahme der fraglichen Verhandlungen beanstandete (Dokument 8805/13, ADD 1). Der Rat gab am 8. Mai 2013 ebenfalls eine Erklärung ab (Dokument 8805/13, ADD 2).
Der Beschlussentwurf wurde dem Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) unterbreitet und schließlich als „A“-Punkt der Tagesordnung des Rates „Landwirtschaft und Fischerei“ vom 13. Mai 2013 angenommen.
Durch Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses wurde die Kommission ermächtigt, im Namen der Union die fraglichen Verhandlungen zu eröffnen.
In Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses heißt es: „Die Kommission führt diese Verhandlungen … gemäß den in [der Anlage] zu diesem Beschluss festgelegten Verhandlungsrichtlinien.“
Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses sieht vor, dass „die Kommission dem Rat nach jeder Verhandlungsrunde – in jedem Fall jedoch mindestens vierteljährlich – schriftlich Bericht über die Ergebnisse der Verhandlungen [erstattet]“.
Abschnitt A der an die Kommission gerichteten Verhandlungsrichtlinien in der Anlage zu diesem Beschluss (Dokument 8568/13, ADD 1) lautet:
„A. Verfahren für die Verhandlungen
1.
Die Kommission führt die Verhandlungen im Einklang mit den geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften der Union. Gegebenenfalls werden die Verhandlungspositionen der Union in dem Sonderausschuss nach Artikel 1 Absatz 2 oder im Rat im Einzelnen festgelegt. Die Gruppe ‚Umwelt‘ wird als Sonderausschuss benannt, der die Kommission bei den Verhandlungen unterstützt. Die Sitzungen des Sonderausschusses werden von dem Mitgliedstaat einberufen und geleitet, der jeweils den Vorsitz im Rat führt.
2.
Die Verhandlungen sind rechtzeitig vorzubereiten. Hierzu übermittelt die Kommission dem Rat möglichst bald den vorgesehenen Terminplan, die anstehenden Verhandlungspunkte und die einschlägigen Unterlagen, so dass den Mitgliedern des Sonderausschusses ausreichend Zeit bleibt, um sich angemessen auf die bevorstehenden Verhandlungen vorzubereiten.
3.
Jeder Verhandlungsrunde geht eine Sitzung des Sonderausschusses voraus, um die Schlüsselfragen zu ermitteln und ggf. Verhandlungspositionen oder Leitlinien festzulegen. Gegebenenfalls kann – vorbehaltlich der vorherigen Genehmigung durch den Sonderausschuss – der Ausschuss für Klimaänderung um Rat zu spezifischen technischen Aspekten der Verhandlungen über die Verknüpfung ersucht werden.
4.
Die Kommission erstattet dem Rat nach jeder Verhandlungsrunde – in jedem Fall jedoch mindestens vierteljährlich – Bericht über die Ergebnisse der Verhandlungen. Die Kommission informiert den Rat und konsultiert den Sonderausschuss über jedes bedeutende Problem, das im Laufe der Verhandlungen auftreten könnte.“
In Abschnitt B dieser Verhandlungsrichtlinien werden Inhalt und Umfang der Verhandlungen dargestellt.
In Abs. 2 der Erklärung des Rates vom 8. Mai 2013 zum Beschlussentwurf über die Aufnahme von Verhandlungen heißt es:
„Die Bestellung des Sonderausschusses gemäß Artikel 218 Absatz 4 AEUV bedeutet, dass der Ausschuss … beauftragt ist, die Führung der Verhandlungen zu verfolgen und den Verhandlungsführer unter Berücksichtigung der vom Rat angenommenen Verhandlungsrichtlinien zu leiten.“
Der angefochtene Beschluss wurde der Kommission am 15. Mai 2013 mitgeteilt.
Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
Die Kommission beantragt,
—
Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses sowie Abschnitt A der Anlage zu diesem Beschluss für nichtig zu erklären;
—
hilfsweise, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und seine Wirkungen aufrechtzuerhalten, falls er in vollem Umfang für nichtig erklärt wird;
—
dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
Mit gesondertem Schriftsatz, der am 7. Oktober 2013 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat der Rat nach Art. 151 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs beantragt, den angefochtenen Beschluss und die Verhandlungsrichtlinien sowie die Passagen der Klageschrift der Kommission, in denen diese Richtlinien zitiert werden, „aus der Akte zu entfernen“. Der Rat hat ferner beantragt, die Maßnahmen zu ergreifen, die der Gerichtshof für geeignet erachtet, um zu gewährleisten, dass der Inhalt der Verhandlungsrichtlinien „nicht an die Öffentlichkeit gelangt“ und dass sich „aus den öffentlichen Dokumenten des Gerichtshofs nicht ableiten lässt“, welcher Art diese Richtlinien sind.
Dieser Antrag des Rates wurde mit dem Beschluss Kommission/Rat (C‑425/13,
EU:C:2014:91
) zurückgewiesen.
Das Europäische Parlament, das durch Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 13. Februar 2014 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden ist, beantragt, den Anträgen der Kommission stattzugeben.
Der Rat beantragt, die Klage abzuweisen oder, falls der angefochtene Beschluss für nichtig erklärt werden sollte, seine Wirkungen nicht aufrechtzuerhalten und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen und das Königreich Schweden, die durch Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 13. Februar 2014 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden sind, beantragen, die Klage abzuweisen.
Die Tschechische Republik und die Französische Republik, die durch Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 13. Februar 2014 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden sind, beantragen, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, das durch Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 13. Februar 2014 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden ist, beantragt, die Klage in vollem Umfang abzuweisen und, falls ihr ganz oder teilweise stattgegeben werden sollte, die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses nicht aufrechtzuerhalten.
Zur Klage
Zur Zulässigkeit
Vorbringen der Parteien
Der Rat hält die Klage der Kommission für unzulässig, soweit sie sich gegen den die streitigen Verhandlungsrichtlinien enthaltenden Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss richtet. Er macht geltend, die Kommission habe in anderen Organstreitigkeiten die Auffassung vertreten, dass solche Verhandlungsrichtlinien keine verbindlichen Rechtsakte seien.
Die Kommission trägt vor, dass die Verhandlungsrichtlinien keine verbindliche Wirkung hätten, bedeute nicht, dass sie keine Rechtswirkungen entfalteten. Da der Rat klar zum Ausdruck gebracht habe, dass die fraglichen Verhandlungsrichtlinien für sie verbindlich seien, sei ihre Klage zulässig.
Würdigung durch den Gerichtshof
Es ist darauf hinzuweisen, das die Nichtigkeitsklage gegen alle von den Unionsorganen erlassenen Bestimmungen – vorausgesetzt, sie sollen Rechtswirkungen entfalten – unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder ihrer Form gegeben sein muss (vgl. Urteil Kommission/Rat, C‑28/12,
EU:C:2015:282
, Rn. 14 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Um zu ermitteln, ob solche Bestimmungen Rechtswirkungen entfalten, ist auf ihr Wesen abzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteil Niederlande/Kommission, C‑147/96,
EU:C:2000:335
, Rn. 27).
Insoweit hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass ein auf der Grundlage von Art. 218 Abs. 3 und 4 AEUV erlassener Beschluss Rechtswirkungen im Verhältnis zwischen der Union und den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Organen der Union entfaltet (vgl. Urteil Kommission/Rat, C‑114/12,
EU:C:2014:2151
, Rn. 40).
Im vorliegenden Fall wird in Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss, der die streitigen Verhandlungsrichtlinien enthält, ein genaues und detailliertes Verfahren zur Aushandlung der geplanten Übereinkunft beschrieben, das der Rat, wie auch aus Art. 1 Abs. 2 dieses Beschlusses hervorgeht, der Kommission offensichtlich vorschreiben wollte.
Der angefochtene Beschluss ist daher geeignet, Rechtswirkungen zu entfalten.
Die Klage ist somit zulässig.
Zur Begründetheit
Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Gründe. Mit dem ersten Klagegrund, der sich auf das in Abschnitt A der Verhandlungsrichtlinien im Einzelnen geschilderte Verfahren bezieht, macht sie einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 EUV, Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV und Art. 295 AEUV sowie den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts geltend. Mit dem zweiten Klagegrund, der sich darauf bezieht, dass nach dem angefochtenen Beschluss „Verhandlungspositionen der Union in dem Sonderausschuss … oder im Rat im Einzelnen festgelegt“ werden, rügt sie einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 EUV und Art. 218 AEUV sowie den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts.
Der Gerichtshof hält es für angebracht, die beiden Klagegründe zusammen zu prüfen.
Vorbringen der Parteien
Die Kommission trägt vor, die Verhandlungen über ein internationales Abkommen in Bereichen, die nicht hauptsächlich oder ausschließlich die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik beträfen, fielen in ihre Zuständigkeit. Ihre Rolle als Verhandlungsführerin in diesem Bereich dürfe von den anderen Unionsorganen nicht in Frage gestellt werden. Nach dem AEU-Vertrag sei der Rat zwar befugt, die Ermächtigung zur Aufnahme solcher Verhandlungen zu erteilen, verfüge jedoch nicht über die Befugnis, den Inhalt der Verhandlungsrichtlinien durch Einfügung von Bestimmungen zu erweitern, die nicht unmittelbar mit der Verhandlung mit dem betreffenden Drittstaat zusammenhingen.
Die Befugnis zum Erlass von Verhandlungsrichtlinien umfasse nicht die Befugnis zur Festlegung der Modalitäten für den Ablauf der Verhandlungen, da diese Richtlinien nur die strategische Weichenstellung und die grundlegenden Ziele bestimmen sollten, die bei den Verhandlungen zu verteidigen seien.
Das in Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss vorgesehene detaillierte Verhandlungsverfahren habe zur Folge, dass dem Rat entgegen Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV neue Zuständigkeiten übertragen würden. Durch die einseitige Festlegung eines solchen Verfahrens erlege der Rat der Kommission Pflichten auf, die nicht im Einklang mit den genannten Bestimmungen stünden.
Der Rat habe auch gegen Art. 13 Abs. 2 EUV sowie den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verstoßen, indem er durch die fraglichen Verhandlungsrichtlinien seine ihm durch die Verträge zugewiesenen Befugnisse erweitert habe.
Zwar könne es für die Organe sachdienlich sein, die Modalitäten ihrer Zusammenarbeit zu regeln, doch müsse eine solche Zusammenarbeit nach Art. 295 AEUV mittels interinstitutioneller Vereinbarungen erfolgen. Da im vorliegenden Fall keine solche Vereinbarung geschlossen worden sei, habe der Rat mit der Verabschiedung von Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss auch gegen diesen Artikel verstoßen.
Der Rat nehme nach Abschnitt A eine entscheidende Rolle bei den Verhandlungen ein. Darin sei nämlich vorgesehen, dass es unter bestimmten Umständen Sache des Sonderausschusses nach Art. 218 Abs. 4 AEUV oder des Rates sei, „Verhandlungspositionen der Union … im Einzelnen“ festzulegen, die für die Kommission verbindlich seien. Nach den Verträgen komme jedoch weder diesem Ausschuss noch dem Rat eine unmittelbare Rolle bei der Entscheidungsfindung während der Verhandlungen zu, da die Kommission insoweit über eine uneingeschränkte Zuständigkeit verfüge. Der Sonderausschuss sei nur ein den Verhandlungsführer beratendes Organ.
Es obliege der Kommission, die Modalitäten der Konsultation des vom Rat nach Art. 218 Abs. 4 AEUV bestellten Sonderausschusses festzulegen. Da die Verhandlungen nur „im Benehmen mit“ dem Sonderausschuss zu führen seien, verschaffe diese Vorschrift ihm lediglich eine beratende Rolle. Zwar könne der Ausschuss seine Auffassung zu den verschiedenen Verhandlungsaspekten zum Ausdruck bringen, doch verstießen die Verhandlungsrichtlinien dadurch, dass sie es dem Ausschuss oder dem Rat gestatteten, „Verhandlungspositionen der Union … im Einzelnen“ festzulegen, die daher für die Kommission verbindlich seien, gegen Art. 218 AEUV.
Schließlich könnten die Teile des angefochtenen Beschlusses, deren Nichtigerklärung verlangt werde, von seinen übrigen Teilen abgetrennt werden, so dass der Beschluss teilweise für nichtig erklärt werden könne. In jedem Fall werde die Bestellung des Sonderausschusses durch eine solche teilweise Nichtigerklärung nicht angetastet.
Das Parlament schließt sich dem Vorbringen der Kommission an. Der AEU-Vertrag gebe dem Rat nicht das Recht, einseitig neue Verhandlungsmodalitäten festzulegen, die für den Verhandlungsführer bindend seien. Andernfalls würden sowohl die Zuständigkeiten der Kommission in ihrer Funktion als Verhandlungsführerin als auch die des Parlaments angetastet.
Darüber hinaus müsse nach Art. 13 Abs. 2 EUV jedes Organ nach Maßgabe der ihm zugewiesenen Befugnisse und unter Beachtung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit handeln.
Weder das Parlament selbst noch der Rat sei berechtigt, bei den Verhandlungen aktiv eine eigenständige und führende Rolle zu spielen, die in die Vorrechte des Verhandlungsführers eingreife. Insbesondere könne sich der Rat bei den Verhandlungen nicht im eigenen Namen oder im Namen des von ihm bestellten Sonderausschusses die Rolle eines Entscheidungsträgers anmaßen.
Der Rat trägt vor, die ihm durch Art. 218 Abs. 4 AEUV zuerkannte Befugnis, Verhandlungsrichtlinien mit dem Ziel zu erlassen, die Kommission zur Aushandlung einer internationalen Übereinkunft im Namen der Union zu ermächtigen, könne nicht dahin verstanden werden, dass er nicht die Möglichkeit habe, auch die Modalitäten festzulegen, in deren Rahmen die Verhandlungen zu führen seien. Bei jeder anderen Auslegung von Art. 218 Abs. 4 AEUV verlöre dieser nämlich seine praktische Wirksamkeit.
Die Tschechische Republik, die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik, die Republik Polen, das Königreich Schweden sowie das Vereinigte Königreich pflichten diesem Argument des Rates bei und weisen darauf hin, dass der Wortlaut von Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV weder Beschränkungen für den Erlass solcher Richtlinien vorsehe noch ausschließe, dass die Richtlinien Verfahrensvorschriften enthielten, insbesondere soweit es um die Modalitäten für die Konsultation des Sonderausschusses gehe.
Die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik und das Vereinigte Königreich sind ferner der Ansicht, dass die Befugnis, der Kommission Verhandlungsrichtlinien vorzugeben, auch die Befugnis umfasse, die Anforderungen an das Verhandlungsverfahren näher zu bestimmen, um die in Art. 13 Abs. 2 EUV verankerte loyale Zusammenarbeit zwischen den Organen sowie die Beachtung des institutionellen Gleichgewichts sicherzustellen.
Der Rat hebt hervor, dass es beim Erlass eines Beschlusses über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und zur Bestimmung des Verhandlungsführers seine Sache sei, zu beurteilen, ob es angezeigt oder sogar notwendig sei, in die Verhandlungsrichtlinien auch Angaben zur Rolle der einzelnen Organe und zu den Verfahrensmodalitäten, nach denen die Verhandlungen abzulaufen hätten, aufzunehmen. Dies sei ein notwendiger Bestandteil seines Rechts, zu entscheiden, ob eine solche Ermächtigung erteilt werde oder nicht.
Die in den streitigen Verhandlungsrichtlinien enthaltenen Verfahrensmodalitäten bezögen sich ausschließlich auf das Verhältnis zwischen der Kommission als Verhandlungsführerin, dem Rat als dem Organ, das die Ermächtigung zur Aushandlung und Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft erteile, und dem Sonderausschuss, den der Rat einsetzen könne, um die Verhandlungen zu verfolgen.
Diese in den Verhandlungsrichtlinien vorgegebenen Verfahrensmodalitäten verletzten weder die jeweilige Rolle der Organe noch das in den Verträgen festgelegte Gleichgewicht zwischen ihnen. Solche Modalitäten brächten nämlich lediglich zum Ausdruck, wie die Organe den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit im Rahmen internationaler Verhandlungen konkret umzusetzen hätten.
Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark und das Königreich Schweden schließen sich dem Vorbringen des Rates zu seiner aktiven Beteiligung an den Verhandlungen über ein internationales Abkommen an. Die Zuständigkeit des Rates zum Erlass von Verhandlungsrichtlinien und der Umstand, dass die Kommission die Verhandlungen nach Art. 218 Abs. 4 AEUV im Benehmen mit einem Sonderausschuss zu führen habe, setzten eine fortwährende Abstimmung und einen ständigen Dialog zwischen der Kommission und dem Rat voraus, ohne dass diese Vorgehensweise auf eine bestimmte Verhandlungsphase beschränkt sei.
Die Republik Polen führt hierzu aus, dass die Übereinkunft nur dann, wenn ein für den Rat annehmbares Verhandlungsergebnis erzielt werde, im Namen der Union unterzeichnet und geschlossen werden könne. Daher sei es unerlässlich, dass der Rat auch bei der Erteilung der Ermächtigung an den Verhandlungsführer deren Grenzen festlegen und die Bedingungen für die Verhandlungsführung angeben könne. Es sei also einer Situation vorzubeugen, in der das Verhandlungsergebnis für den Rat inakzeptabel sei und die Weigerung, den endgültigen Entwurf einer Übereinkunft zu billigen, negative Auswirkungen auf die Beziehungen zur anderen Vertragspartei habe. Die Befugnis des Rates zur aktiven Verfolgung der Verhandlungen sei daher von Dauer und beschränkte sich nicht auf den bloßen Erlass von Verhandlungsrichtlinien als Anlagen zum Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen.
Der Rat ist der Auffassung, dass die Kommission die Verhandlungen in den Grenzen des ihr von ihm erteilten Mandats führen müsse. Die im Sonderausschuss festgelegten Positionen sollten ein konkreter Ausdruck der Verhandlungsrichtlinien des Rates sein und als solche den Verhandlungsführer durch die Klarstellung der vom Rat gebilligten Standpunkte unterstützen. Es sei Sache der Kommission, zu bestimmen, in welcher Wese verhandelt werde, wobei sie jedoch den Leitlinien des Sonderausschusses – sei es in Form mündlicher Anweisungen oder in Form von Positionspapieren – zu folgen habe.
Die Festlegung von Verhandlungspositionen innerhalb des Sonderausschusses diene dazu, den Verhandlungsführer unter Berücksichtigung der Verhandlungsrichtlinien zu leiten. Die Positionen könnten nicht dahin verstanden werden, dass sie die Kommission verpflichteten, für alle darin festgelegten Leitlinien zu dem empfohlenen Ergebnis zu gelangen.
Insoweit weisen die Tschechische Republik, die Französische Republik und das Vereinigte Königreich darauf hin, dass der Rat die Modalitäten für die Konsultation des Sonderausschusses bestimmen könne. Darüber hinaus werde dadurch, dass die streitigen Verhandlungsrichtlinien in Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss vorsähen, dass der Sonderausschuss oder der Rat selbst „Verhandlungspositionen … im Einzelnen“ erlassen könne, nur auf das Recht des Rates, die Richtlinien jederzeit zu präzisieren, sowie auf die Rolle des Sonderausschusses hingewiesen.
Die Bundesrepublik Deutschland fügt in diesem Punkt hinzu, dass sich das „Fachwissen“ der Mitgliedstaaten in dem vom fraglichen Abkommen erfassten Bereich nicht in ausreichendem Maß nutzbar machen ließe, wenn sich die Kommission mit ihrem Wunsch durchsetzen würde, in den Verhandlungen völlig autonom und ohne Rücksicht auf die Stellungnahmen des Sonderausschusses zu agieren.
Der Rat weist auch das Argument zurück, es fehle an einer interinstitutionellen Vereinbarung im Sinne von Art. 295 AEUV über die Verfahrensmodalitäten, denn an einer solchen Vereinbarung wären nicht nur die Kommission und der Rat, sondern auch das Parlament beteiligt, was dem in Art. 218 AEUV festgelegten institutionellen Gleichgewicht zuwiderliefe.
Der Rat, unterstützt durch das Vereinigte Königreich, macht schließlich geltend, eine teilweise Nichtigerklärung von Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses und von Abschnitt A der Anlage zu diesem Beschluss sei nicht denkbar, da dadurch der gesamte Inhalt der Verhandlungsermächtigung grundlegend geändert würde. Wie schon aus der Struktur des angefochtenen Beschlusses und seiner Anlage hervorgehe, bildeten seine Bestimmungen ein untrennbares Ganzes.
Würdigung durch den Gerichtshof
Die vorliegende Klage bezieht sich zum einen auf Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses und zum anderen auf Abschnitt A der Anlage zu diesem Beschluss. Diese beiden Aspekte der Klage sind nacheinander zu prüfen.
Die Kommission macht erstens geltend, die in Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses aufgestellte Verpflichtung, dass „die Kommission dem Rat nach jeder Verhandlungsrunde – in jedem Fall jedoch mindestens vierteljährlich – schriftlich Bericht über die Ergebnisse der Verhandlungen [erstattet]“, verstoße gegen Art. 218 Abs. 2 und 4 AEUV, Art. 13 Abs. 2 EUV und den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts sowie Art. 295 AEUV.
Da Art. 218 Abs. 4 AEUV im vorliegenden Rechtsstreit die Rechtsnorm darstellt, auf die es für die Abgrenzung der jeweiligen Zuständigkeiten des Rates und des Sonderausschusses sowie der Kommission in erster Linie ankommt, ist der vorgebrachte Klagegrund zunächst anhand dieser Bestimmung zu beurteilen.
Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass Art. 218 AEUV im Bereich des Abschlusses internationaler Verträge insofern eine eigene, allgemeine Bestimmung von verfassungsmäßiger Bedeutung darstellt, als er den Unionsorganen bestimmte Kompetenzen verleiht. Zur Schaffung eines Gleichgewichts zwischen diesen Organen sieht er insbesondere vor, dass Übereinkünfte zwischen der Union und einem oder mehreren Drittstaaten von der Kommission unter Beachtung der vom Rat erlassenen Verhandlungsrichtlinien ausgehandelt und dann vom Rat – entweder nach Billigung durch das Parlament oder nach dessen Anhörung – geschlossen werden. Die Kompetenz zum Vertragsschluss steht dem Rat jedoch vorbehaltlich der Zuständigkeiten der Kommission auf diesem Gebiet zu (vgl. in diesem Sinne Urteil Frankreich/Kommission, C‑327/91,
EU:C:1994:305
, Rn. 28).
Darüber hinaus sieht Art. 17 Abs. 1 EUV vor, dass die Kommission außer in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und den übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen die Vertretung der Union nach außen wahrnimmt.
Im Rahmen dieser Zuständigkeitsverteilung haben der Rat und die Kommission jedoch Art. 13 Abs. 2 Satz 2 EUV zu beachten, der lautet: „Die Organe arbeiten loyal zusammen.“ Dieser Zusammenarbeit kommt für das internationale Handeln der Union besondere Bedeutung zu, und ein solches Handeln setzt einen engen Abstimmungs- und Konsultationsprozess zwischen den Unionsorganen in Gang.
Darüber hinaus sieht Art. 218 Abs. 4 AEUV vor, dass die Verhandlungen, wenn der Rat einen Sonderausschuss bestellt hat, im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen sind.
In diesem Fall, der hier vorliegt, muss die Kommission dem Sonderausschuss alle Informationen zur Verfügung stellen, die er zur Verfolgung des Ablaufs der Verhandlungen benötigt; dazu gehören die während der gesamten Verhandlungen von den anderen Parteien verlautbarten Zielsetzungen und eingenommenen Standpunkte. Nur dadurch wird der Sonderausschuss in die Lage versetzt, sich zu den Verhandlungen eine Meinung zu bilden und zu äußern.
Angesichts der unterschiedlichen Befugnisse der Organe bei der Aushandlung und dem Abschluss der unter Art. 218 AEUV fallenden Übereinkünfte kann von der Kommission verlangt werden, dass sie diese Informationen auch dem Rat zur Verfügung stellt. Es ist nämlich sachdienlich, dass er über diese Informationen verfügt, um nachvollziehen zu können, wie die Verhandlungen ablaufen, die zur Ausarbeitung eines Abkommensentwurfs dienen, der ihm dann zur Billigung vorgelegt wird.
Die in Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses enthaltene Verpflichtung, wonach „die Kommission dem Rat nach jeder Verhandlungsrunde – in jedem Fall jedoch mindestens vierteljährlich – schriftlich Bericht über die Ergebnisse der Verhandlungen [erstattet]“, ist daher mit Art. 218 Abs. 2 und 4 AEUV vereinbar.
Was sodann den gerügten Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 EUV betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass nach dieser Bestimmung jedes Unionsorgan nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen handelt, die in den Verträgen festgelegt sind. Darin kommt der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zum Ausdruck, der für den organisatorischen Aufbau der Union kennzeichnend ist und gebietet, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt (vgl. Urteil Rat/Kommission, C‑409/13,
EU:C:2015:217
, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Aus den in den Rn. 66 und 67 des vorliegenden Urteils genannten Gründen genügt Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses auch der in Art. 13 Abs. 2 EUV aufgestellten Verpflichtung jedes Unionsorgans, nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse zu handeln.
Mit dieser Bestimmung des angefochtenen Beschlusses wird ebenso wenig gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verstoßen.
Was schließlich den geltend gemachten Verstoß gegen Art. 295 AEUV betrifft, hindert diese Bestimmung den Rat nicht daran, in einem Beschluss über die Ermächtigung zu Verhandlungen die Modalitäten für die regelmäßige Information zu regeln, die die Kommission ihm während des gesamten auf den Abschluss einer internationalen Übereinkunft durch die Union gerichteten Verhandlungsprozesses geben muss.
Der Antrag der Kommission auf Nichtigerklärung von Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses ist daher zurückzuweisen.
Die Kommission macht zweitens geltend, dass Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss, der die streitigen Verhandlungsrichtlinien enthält, die in Art. 218 Abs. 4 AEUV vorgesehene Abgrenzung der jeweiligen Zuständigkeiten des Rates und des Sonderausschusses sowie der Kommission als Verhandlungsführerin verletze und ferner gegen Art. 13 Abs. 2 EUV sowie das institutionelle Gleichgewicht verstoße.
Angesichts der dem Gerichtshof unterbreiteten schriftlichen und mündlichen Erklärungen und des Umstands, dass der Rat im vorliegenden Fall einen Sonderausschuss bestellt hat, ist zunächst zu klären, ob der Rat berechtigt ist, in den Verhandlungsrichtlinien Verfahrensregeln wie die im vorliegenden Fall in Rede stehenden vorzusehen, und, wenn ja, ob die in Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss aufgestellten Regeln die in Art. 218 Abs. 4 AEUV vorgenommene Zuständigkeitsverteilung zwischen den Organen und dem Sonderausschuss wahren.
Insoweit ergibt sich aus Abschnitt A Nr. 1 Satz 3 der Anlage zum angefochtenen Beschluss in Verbindung mit Abs. 2 der Erklärung des Rates vom 8. Mai 2013, dass der vom Rat eingesetzte Sonderausschuss „beauftragt ist, die Führung der Verhandlungen zu verfolgen und den Verhandlungsführer unter Berücksichtigung der vom Rat angenommenen Verhandlungsrichtlinien zu leiten“. Darüber hinaus werden nach Abschnitt A Nr. 1 Satz 4 die Sitzungen des Sonderausschusses von dem Mitgliedstaat einberufen und geleitet, der jeweils den Vorsitz im Rat führt.
Da der Rat befugt ist, einen Sonderausschuss zu bestellen, und die Kommission gemäß Art. 218 Abs. 4 AEUV die Verhandlungen „im Benehmen mit diesem Ausschuss“ zu führen hat, muss sie diesen Ausschuss über alle Aspekte der Verhandlungen informieren, damit er sachgerecht konsultiert werden kann. Nur auf diese Weise wird der Sonderausschuss in die Lage versetzt, sich zu den von der Kommission bei den Verhandlungen zu vertretenden Standpunkten eine Meinung zu bilden und zu äußern.
Unter diesen Umständen ist Art. 218 Abs. 4 AEUV dahin auszulegen, dass er den Rat ermächtigt, in den Verhandlungsrichtlinien Modalitäten des Verfahrens für den Informations-, Kommunikations- und Konsultationsprozesses zwischen dem Sonderausschuss und der Kommission vorzusehen, wobei solche Regeln dem Ziel dienen, eine gute Abstimmung auf interner Ebene zu gewährleisten.
Zu prüfen ist jedoch, ob Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss weitere Bestimmungen enthält, die, obwohl sie verfahrensrechtlicher Art sind, geeignet wären, den Verhandlungsführer seiner ihm durch Art. 17 Abs. 1 EUV eingeräumten Befugnisse zu berauben.
Bei Abschnitt A Nr. 1 Satz 1 der Anlage zum angefochtenen Beschluss, wonach „[d]ie Kommission … die Verhandlungen im Einklang mit den geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften der Union [führt]“, handelt es sich um einen Hinweis allgemeiner Art, der das Tätigkeitsfeld der Kommission in diesem Bereich umschreibt. Zu diesem Zweck enthält zudem Abschnitt A Nr. 2 Satz 1 den sachdienlichen Hinweis, dass „[d]ie Verhandlungen … rechtzeitig vorzubereiten [sind]“.
Zu Abschnitt A Nr. 2 Satz 2, wonach die Kommission zur Vorbereitung der Verhandlungen „dem Rat möglichst bald den vorgesehenen Terminplan, die anstehenden Verhandlungspunkte und die einschlägigen Unterlagen [übermittelt], so dass den Mitgliedern des Sonderausschusses ausreichend Zeit bleibt, um sich angemessen auf die bevorstehenden Verhandlungen vorzubereiten“, ist zum einen festzustellen, dass darin die in Art. 2 Satz 2 des angefochtenen Beschlusses aufgestellte Verpflichtung konkretisiert wird, die mit Art. 218 Abs. 4 AEUV im Einklang steht, wie sich aus Rn. 68 des vorliegenden Urteils ergibt. Zum anderen werden darin die Modalitäten für die Konsultation des vom Rat nach Art. 218 Abs. 4 AEUV bestellten Sonderausschusses festgelegt.
Ebenso verhält es sich mit Abschnitt A Nr. 4 der Anlage zu diesem Beschluss, die lautet: „Die Kommission erstattet dem Rat nach jeder Verhandlungsrunde – in jedem Fall jedoch mindestens vierteljährlich – Bericht über die Ergebnisse der Verhandlungen. Die Kommission informiert den Rat und konsultiert den Sonderausschuss über jedes bedeutende Problem, das im Laufe der Verhandlungen auftreten könnte.“
Schließlich ist auch Abschnitt A Nr. 3 Satz 2 der Anlage zum angefochtenen Beschluss, wonach der Ausschuss für Klimaänderung „vorbehaltlich der vorherigen Genehmigung durch den Sonderausschuss“ um Rat zu spezifischen technischen Aspekten der Verhandlungen ersucht werden kann, als zu den Modalitäten für die Konsultation des Sonderausschusses gehörend anzusehen.
Folglich verstoßen die in den Rn. 80 bis 83 des vorliegenden Urteils untersuchten Teile von Abschnitt A weder gegen Art. 218 Abs. 4 AEUV noch gegen Art. 13 Abs. 2 EUV, den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts oder Art. 295 AEUV.
Abschließend bedürfen somit noch zwei Teile von Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss der Beurteilung, nämlich Nr. 1 Satz 2, nach dem „[g]egebenenfalls … die Verhandlungspositionen der Union in dem Sonderausschuss nach Artikel 1 Absatz 2 oder im Rat im Einzelnen festgelegt [werden]“, sowie der spezielle Teil von Nr. 3 Satz 1, der es dem Sonderausschuss gestattet, vor jeder Verhandlungsrunde „Verhandlungspositionen … festzulegen“.
Es ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei diesen Klauseln um Bestimmungen handelt, die den Verhandlungsführer binden sollen.
Auch wenn der Rat sich nämlich darauf beschränkt, geltend zu machen, dass die Verhandlungspositionen den Verhandlungsführer unterstützen sollten und nicht dahin verstanden werden könnten, dass sie eine Verpflichtung für die Kommission implizierten, zu dem „empfohlenen Ergebnis“ zu gelangen, ergibt sich aus diesen Bestimmungen unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und ihres Zusammenhangs, dass sie darauf abzielen, dass diese Positionen für den Verhandlungsführer verbindliche Wirkungen hervorrufen.
Dieser verbindliche Charakter der vom Sonderausschuss oder gegebenenfalls vom Rat selbst festgelegten Positionen verstößt jedoch gegen Art. 218 Abs. 4 AEUV.
Zum einen weisen die beiden in Rn. 85 des vorliegenden Urteils genannten Teile der Verhandlungsrichtlinien dem Sonderausschuss nämlich die Aufgabe der Festlegung detaillierter Verhandlungspositionen der Union zu, die über die ihm durch diese Bestimmung zugewiesene beratende Funktion hinausgeht.
Zum anderen ermächtigt Art. 218 Abs. 4 AEUV den Rat zwar zur Aufstellung von Verhandlungsrichtlinien, überträgt ihm aber – anders als in Abschnitt A Nr. 1 Satz 2 der Anlage zum angefochtenen Beschluss vorgesehen – nicht die Befugnis, dem Verhandlungsführer „Verhandlungspositionen … im Einzelnen“ vorzuschreiben.
Daraus folgt, dass der Rat mit der Aufnahme dieser Teile in die Verhandlungsrichtlinien gegen die Verpflichtung aus Art. 13 Abs. 2 EUV verstoßen hat, nach Maßgabe der ihm durch Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV zugewiesenen Befugnisse zu handeln.
Der Rat hat damit auch gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verstoßen.
Unter diesen Umständen sind Abschnitt A Nr. 1 Satz 2 der Anlage zum angefochtenen Beschluss sowie die Wörter „und … Verhandlungspositionen … festzulegen“ in Nr. 3 Satz 1 von Abschnitt A für nichtig zu erklären.
Zu den Voraussetzungen für eine teilweise Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts ergibt sich aus einer ständigen Rechtsprechung, dass eine solche Nichtigerklärung nur möglich ist, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom Rest des Rechtsakts trennen lassen (vgl. Urteile Kommission/Rat, C‑29/99,
EU:C:2002:734
, Rn. 45, und Deutschland/Kommission, C‑239/01,
EU:C:2003:514
, Rn. 33). Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass dieses Erfordernis der Abtrennbarkeit nicht erfüllt ist, wenn die teilweise Nichtigerklärung eines Rechtsakts zur Folge hätte, dass sein Wesensgehalt verändert würde (vgl. Urteile Kommission/Polen, C‑504/09 P,
EU:C:2012:178
, Rn. 98, sowie Kommission/Parlament und Rat, C‑427/12,
EU:C:2014:170
, Rn. 16). Zur Klärung der Frage, ob die angefochtenen Bestimmungen abtrennbar sind, muss ihre Bedeutung geprüft werden, um beurteilen zu können, ob ihre Nichtigerklärung den Geist und den Wesensgehalt des angefochtenen Beschlusses verändern würde (vgl. Urteil Kommission/Estland, C‑505/09 P,
EU:C:2012:179
, Rn. 112 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall lassen sich der zweite Satz von Abschnitt A Nr. 1 der Anlage zum angefochtenen Beschluss sowie die im ersten Satz von Abschnitt A Nr. 3 enthaltenen Wörter „und … Verhandlungspositionen … festzulegen“, die in Rn. 85 des vorliegenden Urteils wiedergegeben werden, von den übrigen Teilen dieses Beschlusses trennen. Die Nichtigerklärung dieser beiden Teile verändert nämlich nicht den Wesensgehalt des angefochtenen Beschlusses und hat insbesondere keine Auswirkung auf die Verpflichtungen der Kommission bezüglich der Verhandlungsführung, wie sie aus den Verhandlungsrichtlinien in der Anlage zu diesem Beschluss hervorgehen, und der Unterrichtung des Rates, die sich aus Art. 2 Satz 2 dieses Beschlusses ergeben.
Überdies kann ihre Nichtigerklärung auch den Wesensgehalt der übrigen Teile von Abschnitt A der Anlage zum angefochtenen Beschluss nicht verändern.
Nach alledem sind in Abschnitt A („Verfahren für die Verhandlungen“) der Anlage zum angefochtenen Beschluss
—
Nr. 1 Satz 2, wonach „[g]egebenenfalls … die Verhandlungspositionen der Union in dem Sonderausschuss nach Artikel 1 Absatz 2 oder im Rat im Einzelnen festgelegt [werden]“, und
—
in Nr. 3 die Wörter „und … Verhandlungspositionen … festzulegen“
für nichtig zu erklären.
Kosten
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Klage der Kommission teilweise stattgegeben wird, tragen die Kommission und der Rat nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten einschließlich der Kosten des Verfahrens, das zu dem Beschluss Kommission/Rat (C‑425/13,
EU:C:2014:91
) geführt hat.
Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen das Parlament sowie die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
In Abschnitt A („Verfahren für die Verhandlungen“) der Anlage zum Beschluss des Rates vom 13. Mai 2013 zur Ermächtigung, Verhandlungen zur Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Europäischen Union mit dem Emissionshandelssystem Australiens zu eröffnen, werden
—
Nr. 1 Satz 2, wonach „[g]egebenenfalls … die Verhandlungspositionen der Union in dem Sonderausschuss nach Artikel 1 Absatz 2 oder im Rat im Einzelnen festgelegt [werden]“, und
—
in Nr. 3 die Wörter „und … Verhandlungspositionen … festzulegen“
für nichtig erklärt.

2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3.
Die Europäische Kommission und der Rat der Europäischen Union tragen ihre eigenen Kosten einschließlich der Kosten des Verfahrens, das zu dem Beschluss Kommission/Rat (C‑425/13,
EU:C:2014:91
) geführt hat.

4.
Das Europäische Parlament sowie die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland tragen ihre eigenen Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.