CELEX: 62009TJ0529
Oikeus tutustua asiakirjoihin
Asetus (EY) N:o 1049/2001
Neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto komission suosituksesta, joka koskee valtuutusta kansainvälisen sopimuksen tekemiseen liittyvien neuvottelujen aloittamiseksi
Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden osittainen epääminen
Kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskeva poikkeus
Oikeudellisen neuvonannon suojaa koskeva poikkeus
Kyseisen edun konkreettinen ja ennakoitavissa oleva loukkaus
Ylivoimainen yleinen etu

Tuomion perustelut
Asian tausta
1. Kantaja Sophie in ’t Veld on Euroopan parlamentin jäsen.
2. Kantaja pyysi 28.7.2009 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43) nojalla saada tutustua neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon, joka koskee komission suositusta neuvostolle valtuutuksen antamisesta Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välisten neuvottelujen aloittamiseen sellaisen kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, joka koskee rahaliikenteen sanomanvälitystietojen antamista Yhdysvaltain valtiovarainministeriön käyttöön terrorismin ja terrorismin rahoituksen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi (jäljempänä asiakirja nro 11897/09).
3. Euroopan unionin neuvosto kieltäytyi 8.9.2009 asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan ja 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla antamasta asiakirjaa nro 11897/09 tutustuttavaksi.
4. Kantaja toimitti 28.9.2009 neuvostolle uudistetun pyynnön, jolla se pyysi neuvostoa tarkistamaan kantaansa.
5. Neuvosto antoi 23.10.2009 tehdyllä päätöksellä, joka on annettu kantajalle tiedoksi 29.10.2009 päivätyllä kirjeellä, luvan tutustua osittain asiakirjaan nro 11897/09, mutta piti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyjen poikkeusten nojalla ennallaan kielteisen päätöksensä siltä osin kuin kyse oli täysimääräisestä tutustumisesta kyseiseen asiakirjaan (jäljempänä riidanalainen päätös).
6. Riidanalaisessa päätöksessä neuvosto totesi yhtäältä, että ”asiakirjan [nro 11897/09] sisältämien tietojen ilmaiseminen paljastaisi yleisölle suunnitellun sopimuksen tiettyjä määräyksiä koskevia tietoja – –, ja vaikuttaisi täten negatiivisesti [unionin] neuvotteluasemaan sekä vahingoittaisi lisäksi käynnissä olevien neuvottelujen luottamuksellista ilmapiiriä”. Neuvosto lisäsi, että ”asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen paljastaisi toiselle osapuolelle – – seikkoja, jotka liittyvät siihen kantaan, jonka [unioni] omaksuu neuvotteluissa, ja joita voitaisiin – siltä osin kuin oikeudellinen lausunto on kriittinen – käyttää hyväksi [unionin] neuvotteluasemaa heikentävällä tavalla” (riidanalaisen päätöksen 6 kohta).
7. Toisaalta neuvosto totesi, että asiakirja nro 11897/09 sisältää ”oikeudellisen lausunnon, joka liittyy sopimuksen tekemisen oikeudelliseen perustaan sekä [unionin] ja Euroopan yhteisön toimivaltaan tehdä sopimus” ja että ”toimielimet ovat olleet erimielisiä tästä arkaluonteisesta aiheesta, joka vaikuttaa Euroopan parlamentin toimivaltaan tehdä sopimus”. Näissä olosuhteissa ”pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi oikeudellisen neuvonannon suojaa, koska sen myötä oikeudellisen yksikön sisäinen lausunto, joka on tarkoitettu vain neuvoston jäsenille suunnitellusta sopimuksesta neuvoston sisällä käytäviä alustavia keskusteluja varten, tulisi julkiseksi” (riidanalaisen päätöksen 10 kohta). Lisäksi neuvosto ”katsoi, että kansainvälistä sopimusta – – koskevaan hankkeeseen liittyvän sisäisen oikeudellisen lausunnon suoja on tärkeämpi kuin ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu” (riidanalaisen päätöksen 15 kohta).
8. Lopulta neuvosto antoi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan nojalla ”luvan tutustua osittain – – asiakirjan sivulla 1 olevaan johdantoon, asiakirjan 1–4 kohtaan sekä 5 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen, jotka eivät kuulu[neet] asetuksessa [N:o] 1049/2001 tarkoitettujen poikkeusten alaan” (riidanalaisen päätöksen 16 kohta).
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
9. Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 31.12.2009 toimittamallaan kannekirjelmällä.
10. Euroopan komissio toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.5.2010 asiakirjan, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen neuvoston vaatimuksia. Tämä pyyntö hyväksyttiin unionin yleisen tuomioistuimen kuudennen jaoston puheenjohtajan 7.7.2010 antamalla määräyksellä.
11. Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari nimettiin viidenteen jaostoon, jolle tämä asia näin ollen siirrettiin.
12. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 65 artiklassa tarkoitettuna asian selvittämistoimena unionin yleinen tuomioistuin määräsi 7.7.2011 antamallaan määräyksellä, että neuvoston on esitettävä asiakirja nro 11897/09 ja että sitä ei anneta tiedoksi kantajalle eikä komissiolle. Neuvosto on esittänyt asiakirjan asetetussa määräajassa.
13. Unionin yleinen tuomioistuin esitti 13.7.2011 prosessinjohtotoimina kirjallisia kysymyksiä asianosaisille, jotka vastasivat asetetussa määräajassa.
14. Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 7.9.2011 pidetyssä istunnossa.
15. Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut, myös mahdollisten väliintulijoiden oikeudenkäyntikulut.
16. Neuvosto ja komissio vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, myös komission oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
17. Aluksi on muistutettava, että asetuksen N:o 1049/2001 tarkoituksena on, kuten käy ilmi sen 1 artiklasta luettuna yhdessä sen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen kanssa, antaa yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin.
18. Koska asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyillä poikkeuksilla poiketaan tästä periaatteesta, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. asia C‑506/08 P, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, tuomio 21.7.2011, Kok., s. I‑6237, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
19. Kun toimielin siis päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämät tiedot sitä on pyydetty ilmaisemaan, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa etua, jota suojataan sillä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa (ks. edellä 18 kohdassa mainittu asia Ruotsi v. MyTravel ja komissio, tuomion 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20. Tässä suhteessa yhtäältä pelkästään se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei riitä oikeuttamaan poikkeuksen soveltamista. Tällainen soveltaminen voi lähtökohtaisesti olla perusteltua vain siinä tapauksessa, että toimielin on etukäteen arvioinut ensinnäkin sitä, voiko asiakirjaan tutustuminen konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa suojattua etua, ja toiseksi sitä, onko niissä tilanteissa, joita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohta koskevat, olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttäisi pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista. Lisäksi suojatun edun vahingoittumisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä puhtaasti hypoteettinen (ks. asia T‑36/04, API v. komissio, tuomio 12.9.2007, Kok., s. II-3201, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21. Vaikka se, että asiakirja on neuvoston turvallisuussääntöjen vahvistamisesta 19.3.2001 tehdyn neuvoston päätöksen 2001/264/EY (EYVL L 101, s. 1) nojalla luokiteltu luokkaan RESTREINT UE, saattaa olla osoitus tällä tavalla luokitellun asiakirjan arkaluonteisesta sisällöstä, ei se voi riittää oikeuttamaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat T‑110/03, T‑150/03 ja T‑405/03, Sison v. neuvosto, tuomio 26.4.2005, Kok., s. II‑1429, 73 kohta).
22. Kanteen tueksi kantaja vetoaa neljään kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomiseen, toinen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomiseen, kolmas asetuksen 4 artiklan 6 kohdan rikkomiseen ja neljäs perusteluvelvollisuuden rikkomiseen.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomiseen
23. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sellaisen yleisen edun suojaa, joka koskee kansainvälisiä suhteita.
24. On muistutettava, että päätös, joka toimielimen on tehtävä, kun se soveltaa tätä säännöstä, on luonteeltaan monitahoinen ja arkaluonteinen ja edellyttää aivan erityistä huolellisuutta, kun otetaan huomioon muun muassa se, että suojattu etu on luonteeltaan erityisen arka ja olennainen.
25. Koska tällainen päätös edellyttää laajaa harkintavaltaa, unionin yleisen tuomioistuimen sen suhteen harjoittaman laillisuusvalvonnan on kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (asia C‑266/05 P, Sison v. neuvosto, tuomio 1.2.2007, Kok., s. I‑1233, 34 kohta).
26. Tässä asiassa riidanalaisesta päätöksestä käy ilmi, että asiakirja nro 11897/09, johon kantaja on pyytänyt saada tutustua, on neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto, joka on annettu neuvoston sellaisen päätöksen tekemiseksi, jolla annetaan valtuutus aloittaa unionin nimissä neuvottelut unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välisestä kansainvälisestä sopimuksesta, jolla annettaisiin Yhdysvaltain valtiovarainministeriön käyttöön rahaliikenteen sanomanvälitystietoja terrorismin ja terrorismin rahoituksen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Samoin on kiistatonta, että lausunto koskee lähinnä tämän päätöksen oikeudellista perustaa ja siten unionin ja yhteisön toimivaltaa (riidanalaisen päätöksen 5 ja 10 kohta).
27. Kantaja väittää, että kyseessä oleva asiakirja ei voi kuulua kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan, kun otetaan huomioon siinä käsitelty aihe. Kantajan mukaan sellaisen päätöksen oikeudellinen perusta, jolla annetaan valtuutus neuvottelujen aloittamiseen, on unionin oikeuden sisäinen kysymys, jolla ei voi olla vaikutusta neuvottelujen sisältöön eikä näin ollen unionin kansainvälisiin suhteisiin.
28. On todettava, että kantajan väittämän vastaisesti asiakirja nro 11897/09 voi kuulua kyseisen poikkeuksen soveltamisalaan, kun otetaan huomioon sen sisältö ja asiayhteys, jossa se on laadittu.
29. Tämä asiakirja on nimittäin laadittu nimenomaisesti sellaisten neuvottelujen aloittamiseksi, joiden on määrä johtaa kansainvälisen sopimuksen tekemiseen. Vaikka siinä käsitellään oikeudellista perustaa, joka on unionin sisäiseen oikeuteen kuuluva kysymys, neuvoston oikeudellisen yksikön arvio liittyy näin ollen välttämättä suunnitellun kansainvälisen sopimuksen erityiseen asiayhteyteen.
30. Näissä olosuhteissa on tutkittava, onko neuvosto näyttänyt, että asiakirjan nro 11897/09 niihin osiin, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu, tutustuminen olisi voinut konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa kyseistä yleistä etua.
31. Neuvosto toteaa, että asiakirjan nro 11897/09 sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi omiaan vahingoittamaan kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua, koska ilmaiseminen paljastaisi yhtäältä yleisölle suunnitellun sopimuksen tiettyjä määräyksiä koskevia tietoja, mikä vahingoittaisi käynnissä olevien neuvottelujen luottamuksellista ilmapiiriä, ja toisaalta toiselle osapuolelle seikkoja, jotka liittyvät siihen kantaan, jonka unioni omaksuu kyseisissä neuvotteluissa, ja joita voitaisiin käyttää hyväksi sen asemaa heikentävällä tavalla (riidanalaisen päätöksen 6 kohta).
32. On siten syytä tutkia kyseisen poikkeuksen soveltamista erikseen kummankin neuvoston riidanalaisessa päätöksessä esittämän perustelun suhteen.
33. Ensinnäkin sen riskin osalta, joka liittyy suunnitellun sopimuksen tiettyjä määräyksiä koskevien tietojen ilmaisemiseen yleisölle, kantaja väittää, että vaikka kyseinen asiakirja sisältäisi tällaisia t ietoja, ne voisivat ainoastaan sisältää tosiseikkojen objektiivista kuvailua eikä niiden sisällössä olisi todennäköisesti mitään, mitä ei olisi jo ilmaistu julkisissa asiakirjoissa. Kantajan mukaan niitä strategisia tavoitteita, joihin unioni pyrkii kyseisissä neuvotteluissa, koskeva arvio voi oletettavasti joka tapauksessa muodostaa ainoastaan pienen osan asiakirjasta, jonka muiden osien sisältämät tiedot on ilmaistava.
34. Neuvosto väittää, että asiakirja sisältää sellaisia tietoja suunnitellun sopimuksen sisällöstä, joiden ilmaiseminen olisi saattanut paljastaa tiettyjä näkökohtia unionin strategisista tavoitteista.
35. Tästä on todettava, että tutustuttuaan kyseiseen asiakirjaan selvittämistoimien yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin on voinut todeta, että tähän asiakirjaan sisältyvä oikeudellinen arvio sisälsi tiettyjä kohtia, jotka liittyvät niihin strategisiin tavoitteisiin, joihin unioni pyrki neuvotteluissa, erityisesti siltä osin kuin siinä käsitellään suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä.
36. Kuten neuvosto perustellusti toteaa riidanalaisen päätöksen 6 kohdassa (ks. edellä 6 kohta), näiden seikkojen ilmaiseminen olisi vahingoittanut riidanalaisen päätöksen tekohetkellä käynnissä olleiden neuvotteluiden luottamuksellista ilmapiiriä.
37. Tässä suhteessa kantaja ei voi pätevästi vedota siihen istunnossa esitettyyn seikkaan, että tietty määrä sellaista tietoa, joka liittyy suunnitellun sopimuksen sisältöön, on julkistettu sekä neuvoston itsensä toimesta että parlamentissa käydyissä keskusteluissa.
38. Se vahingoittumisen riski, johon neuvosto vetoaa, seuraa nimittäin neuvoston oikeudellisen yksikön näistä seikoista tekemän erityisen arvion ilmaisemisesta, eikä näin ollen pelkästään se, että nämä seikat sellaisenaan olivat yleisön tiedossa, horjuta tätä päätelmää.
39. Näin ollen on todettava, että neuvosto on voinut laillisesti vedota asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen nojalla suojatun edun vahingoittumisen riskiin ja kieltäytyä ilmaisemasta pyydetyn asiakirjan niiden osien sisältämiä tietoja, jotka sisältävät suunnitellun sopimuksen erityisen sisällön arviointia, joka saattaisi paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa.
40. Toiseksi on tutkittava perustelua, joka perustuu siihen riskiin, että ilmaiseminen paljastaisi ”neuvottelujen toiselle osapuolelle – – seikkoja, jotka liittyvät siihen kantaan, jonka [unioni] omaksuu neuvotteluissa, ja joita voitaisiin – siltä osin kuin oikeudellinen lausunto on kriittinen – käyttää hyväksi [unionin] neuvotteluasemaa heikentävällä tavalla” (riidanalaisen päätöksen 6 kohta).
41. Neuvosto katsoo, että kyseinen perustelu viittaa riskiin, joka liittyy tulevan sopimuksen oikeudellisen perustan arviointia koskevien seikkojen ilmaisemiseen, joskin on huomattava, että tämä päätelmä ei käy nimenomaisesti ilmi riidanalaisen päätöksen 6 kohdasta.
42. Neuvosto on todennut kirjelmissään ja istunnossa, että tällä perustelulla se viittaa siihen, että sen oikeudellisen yksikön lausunto sisälsi arviointia tulevan sopimuksen oikeudellisesta perustasta ja siten siitä, minkälaisiin toimiin neuvoston olisi ryhdyttävä sopimuksen tekemiseksi. Neuvosto toteaa, että riippumatta siitä, oliko neuvotteluille valittu oikeudellinen perusta oikea, kaikenlainen tähän liittyvän tiedon ilmaiseminen olisi vaikuttanut unionin neuvotteluasemaan ja olisi saattanut heikentää neuvottelujen perustaa. Neuvosto toteaa, että vaikka kaikki pyydetyn asiakirjan osat eivät kuuluneet sen perustelun piiriin, joka koskee suunniteltua sopimusta koskevien tietojen ilmaisemisen riskiä, tämä toinen perustelu kattaa kaikki asiakirjan osat, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu.
43. Kantajan mukaan on vaikea käsittää, miten jonkin sopimuksen oikeudellista perustaa koskeva keskustelu voisi vahingoittaa unionin kansainvälisiä suhteita. Kantaja väittää tältä osin, että oikeudellista perustaa koskeva avoimuus edistäisi neuvoston suurempaa legitimiteettiä neuvottelukumppanina. Kantajan mukaan juuri avoimuuden puute vahingoittaa pitkällä aikavälillä kansainvälisiä suhteita, varsinkin kun tässä tapauksessa neuvosto on myöntänyt, että keskustelun kohteella oli ”vaikutusta Euroopan parlamentin toimivaltaan sopimuksen tekemisessä” ja että ”toimielimet ovat olleet erimielisiä” siitä (riidanalaisen päätöksen 10 kohta).
44. Neuvosto väittää, että kun on kyse käynnissä olleista neuvotteluista, tulevan sopimuksen oikeudellista perustaa koskevan mahdollisen ”erimielisyyden” ilmaiseminen olisi saattanut aiheuttaa epäselvyyttä unionin toimivallasta ja siten heikentää unionin asemaa kansainvälisissä neuvotteluissa. Neuvosto tarkentaa, että mikäli sen oikeudellinen yksikkö olisi lausunnossaan suhtautunut kielteisesti tiettyihin neuvotteluasemaa koskeviin näkökohtiin, toinen osapuoli olisi voinut käyttää tätä hyväkseen neuvotteluissa.
45. Komissio väittää, että neuvottelujen oikeudellista perustaa koskevien epäilysten esittäminen julkisesti ei kansainvälisissä suhteissa edistä toimielinten suurempaa legitimiteettiä vaan päinvastoin aiheuttaa riskin siitä, että tämä legitimiteetti vähenee kansainvälisen osapuolen silmissä, mikä vahingoittaisi kyseisiä neuvotteluja.
46. On todettava, että neuvoston ja komission väittämän vastaisesti riski siitä, että ilmaistaan tulevan sopimuksen tekemisen oikeudellista perustaa koskevia toimielinten kannanottoja, ei ole sellaisenaan osoitus unionin kansainvälisiin suhteisiin liittyvän edun vahingoittumisesta.
47. Tältä osin on aivan ensin todettava, että asianmukaisen oikeudellisen perustan valinnalla niin unionin sisäiselle kuin kansainväliselle toiminnalle on perustuslaillinen merkitys. Koska unionilla on nimittäin vain rajoitettua erityistoimivaltaa, sen on välttämättä liitettävä toimi, jonka se aikoo tehdä, johonkin perussopimuksen määräykseen, jossa sille annetaan toimivalta toteuttaa tällainen toimi (asia C‑370/07, komissio v. neuvosto, tuomio 1.10.2009, Kok., s. I‑8917, 47 kohta).
48. Lisäksi toimen, kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi annetut toimet mukaan lukien, oikeudellisen perustan valinta ei riipu pelkästään toimen laatijan näkemyksestä, vaan sen on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö (ks. yhteisöjen tuomioistuimen lausunto 2/00, 6.12.2001, Kok., s. I‑9713, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49. Koska näin ollen oikeudellisen perustan valinta perustuu objektiivisiin seikkoihin eikä kuulu toimielimen harkintavaltaan, tätä koskevaa mahdollista erimielisyyttä ei voida rinnastaa siihen, että toimielimet ovat erimielisiä sopimuksen sisältöön liittyvistä seikoista.
50. Näin ollen pelkästään pelko siitä, että ilmaistaan toimielimien mahdollisesti olevan erimielisiä sellaisen päätöksen oikeudellisesta perustasta, jolla valtuutetaan aloittamaan neuvottelut unionin nimissä, ei riitä sen päätelmän tekemiseksi, että riski kansainvälisiin suhteisiin liittyvän suojatun yleisen edun vahingoittumisesta on olemassa.
51. Seuraavaksi komissio viittaa yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C‑317/04 ja C‑318/04, parlamentti vastaan neuvosto ja komissio, 30.5.2006 antamaan tuomioon (Kok., s. I‑4721, 67–70 kohta) ja vetoaa siihen riskiin, joka unionin uskottavuudelle neuvotteluissa aiheutuu sellaisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisesta, josta käy ilmi, että oikeudellisen perustan valintaan liittyy epäselvyyksiä. Komissio muistuttaa, että virheellisen oikeudellisen perustan käyttäminen voi johtaa itse sopimuksen tekemistä koskevan toimen kumoamiseen ja tehdä siten pätemättömäksi unionin suostumuksen sitoutua sopimukseen.
52. On kuitenkin todettava, että tällaisen riskin olemassaoloa ei voida olettaa sillä perusteella, että toimielinten unionin kansainväliseen toimintaan liittyvän toimivallan laajuudesta käydään oikeudellista keskustelua.
53. Unionin toimivallan luonteeseen liittyvä sekaannus, joka on omiaan heikentämään unionia sen puolustaessa kantaansa kansainvälisissä neuvotteluissa ja joka voi olla seurausta oikeudellisen perustan ilmoittamatta jättämisestä (ks. vastaavasti edellä 47 kohdassa mainittu asia komissio v. neuvosto, tuomion 49 kohta), voi nimittäin ainoastaan pahentua, jos asianomaiset toimielimet eivät käy suunnitellun toiminnan oikeudellisesta perustasta ennakkoon objektiivista keskustelua.
54. Lisäksi unionin oikeudessa tunnetaan menettely, josta määrättiin tosiseikkojen tapahtumisaikana EY 300 artiklan 6 kohdassa ja jolla on tarkoitus nimenomaan niin unionin tasolla kuin kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä ehkäistä vaikeuksia, joita voi aiheutua oikeudellisen perustan virheellisestä valinnasta (ks. yhteisöjen tuomioistuimen lausunto 1/75, 11.11.1975, Kok., s. 1355, s. 1360 ja 1361).
55. Nämä päätelmät ovat käsiteltävässä asiassa sitäkin perustellumpia, koska riidanalaisen päätöksen tekohetkellä oli julkisesti tiedossa, että suunnitellun sopimuksen oikeudellisesta perustasta oli erimielisyyksiä.
56. Toimielinten eriävien kantojen olemassaolo todettiin erityisesti suunnitellusta kansainvälisestä sopimuksesta maksunvälitystietojen antamisesta Yhdysvaltain valtiovarainministeriön käyttöön terrorismin ja terroristien rahoittamisen estämiseksi 17.9.2009 annetussa parlamentin päätöslauselmassa.
57. Lisäksi siltä osin kuin neuvosto vetoaa kyseiseen perusteluun ja viittaa myös siihen, että sen oikeudellisen yksikön lausunnossa käsitellään tiettyjä neuvotteluohjeiden luonnokseen liittyviä näkökohtia, joita neuvottelujen toinen osapuoli olisi voinut hyödyntää, jos se olisi ollut niistä tietoinen, on todettava, että tämä päätelmä – joka tosin riittää osoittamaan, että unionin kansainvälisiin suhteisiin liittyvän edun vahingoittumisen riski on olemassa – koskee ainoastaan pyydetyn asiakirjan niitä osia, jotka liittyvät neuvotteluohjeiden sisältöön.
58. Näistä päätelmistä seuraa, että lukuun ottamatta pyydetyn asiakirjan niitä osia, jotka koskevat suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä tai neuvotteluohjeita ja jotka voisivat paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa, neuvosto ei ole näyttänyt, miten laajempi oikeus saada tutustua tähän asiakirjaan olisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittanut kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua.
59. Näiden huomioiden perusteella ensimmäinen kanneperuste on osittain perusteltu, koska neuvosto ei ole näyttänyt, että kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun vahingoittumisen riski on olemassa pyydetyn asiakirjan sellaisten osien osalta, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu ja jotka liittyvät tulevan sopimuksen oikeudelliseen perustaan; tällaisen riskin on näytetty olevan olemassa ainoastaan niiden asiakirjan osien osalta, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin ja jotka voivat paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa.
60. Riidanalainen päätös on näin ollen kumottava siltä osin kuin siinä on kieltäydytty antamasta oikeutta tutustua pyydetyn asiakirjan muihin osiin, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu, kuin niihin, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin ja jotka voivat paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa.
Toinen kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomiseen
61. Kun otetaan huomioon ensimmäisen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä tehty päätelmä, toisen kanneperusteen tutkiminen on rajoitettava pyydetyn asiakirjan niihin osiin, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu, lukuun ottamatta niitä osia, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin, koska nämä jälkimmäiset kuuluvat pätevästi kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskevan poikkeuksen alaan.
62. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukaan toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi oikeudellisen neuvonannon suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
63. Jos neuvosto aikoo vedota asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan, sen täytyy tutkia asiaa kolmessa vaiheessa, jotka vastaavat mainitussa säännöksessä säädettyjä kolmea kriteeriä.
64. Ensimmäiseksi neuvoston on varmistettava, että asiakirjassa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, on tosiaankin kysymys oikeudellisesta neuvonannosta, ja, jos asia on näin, sen on määritettävä, missä asiakirjan osissa tosiasiallisesti on neuvonantoa ja mitkä asiakirjan osat saattavat näin ollen kuulua kyseisen poikkeuksen soveltamisalaan. Toiseksi neuvoston on tutkittava, vahingoittaisiko kyseessä olevan asiakirjan niiden osien ilmaiseminen, joiden osalta on todettu, että niissä on kyse oikeudellisesta neuvonannosta, oikeudellisen neuvonannon suojaa. Jos kolmanneksi neuvosto katsoo, että ilmaiseminen vahingoittaa oikeudellisen neuvonannon suojaa, sen on varmistuttava siitä, että tämä ilmaiseminen ei ole jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua siitä huolimatta, että täten heikennettäisiin sen mahdollisuutta pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja (yhdistetyt asiat C‑39/05 P ja C‑52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomio 1.7.2008, Kok., s. I‑4723, 37–44 kohta).
65. Ensimmäisen kriteerin osalta käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin kiistatonta, että asiakirja nro 11897/09 on todellakin oikeudellinen lausunto, joka koskee suunnitellun kansainvälisen toiminnan oikeudellista perustaa unionin oikeudessa, kuten sen otsikosta käy ilmi, ja että se saattaa kuulua kyseisen poikkeuksen soveltamisalaan kaikilta niiltä osilta, joiden sisältämät tiedot on jätetty ilmaisematta.
66. Kun sitten on kyse siitä, onko toimielimen intressi pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja, vaarassa vahingoittua, neuvosto toteaa ensinnäkin, että pyydetyn ilmaisemisen seurauksena olisi että ”oikeudellisen yksikön sisäinen lausunto, joka on tarkoitettu vain neuvoston jäsenille suunnitellusta sopimuksesta [sen] sisällä käytäviä alustavia keskusteluja varten” tulisi julkiseksi, mikä voisi ”saada neuvoston luopumaan pyytämästä oikeudelliselta yksiköltään kirjallista lausuntoa” (riidanalaisen päätöksen 10 kohta). Toiseksi neuvosto mainitsee riskin siitä, että sen oikeudellinen yksikkö itse ”[pidättäytyy] antamasta kirjallisia lausuntoja, jotka saattaisivat aiheuttaa neuvostolle haittaa tulevaisuudessa[, mikä] vaikuttaisi [niiden] sisältöön” (riidanalaisen päätöksen 11 kohta). Kolmanneksi neuvosto väittää, että ”oikeudellisen yksikön sisäisen lausunnon sisältämien tietojen ilmaiseminen – – vahingoittaisi vakavasti kyseisen yksikön mahdollisuutta – – tuoda esiin ja puolustaa – – tuomioistuinmenettelyissä neuvoston kantaa, joka voi olla erilainen kuin se, jota oikeudellinen yksikkö on alun perin suositellut” (riidanalaisen päätöksen 12 kohta).
67. Kantaja väittää pääosin, että nämä toteamukset eivät riitä oikeuttamaan oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvän edun vahingoittumisen riskiä.
68. Neuvosto, jota komissio tukee, toteaa soveltaneensa oikein asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa, kun se on kieltäytynyt antamasta pyydettyä asiakirjaa yleisön tutustuttavaksi, ja tarkentaa erityisesti, että asiakirjassa käsitelty kysymys oli arkaluonteinen ja että sen olisi ollut mahdotonta esittää täydentäviä seikkoja siitä, miten asiakirjan nro 11897/09 sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi saattanut vahingoittaa erikseen ja konkreettisesti oikeudellisen neuvonannon suojaa, ilman, että se olisi paljastanut asiakirjan sisältöä ja näin ollen estänyt poikkeuksen olennaista tavoitetta toteutumasta.
69. On muistettava, että riskin siitä, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi vahingoittaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja, on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen (edellä 64 kohdassa mainittu asia Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion 40, 42 ja 43 kohta).
70. Neuvoston esittämät perustelut, joiden nojalla se on kieltäytynyt antamasta asiakirjaa nro 11897/09 tutustuttavaksi, eivät kuitenkaan yksityiskohtaisin perusteluin osoita tällaisen riskin olemassaoloa. Riidanalaisen päätöksen perustelut, joiden mukaan neuvosto saattaisi luopua pyytämästä ja sen oikeudellinen yksikkö saattaisi luopua antamasta arkaluonteisia kysymyksiä koskevia kirjallisia lausuntoja, eivät nimittäin saa tukea mistään konkreettisesta tai yksityiskohtaisesta seikasta, joka voisi osoittaa, että riski siitä, että komission intressiä saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja vahingoitettaisiin, on kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se ole täysin hypoteettinen.
71. Koska lisäksi kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun mahdollinen vahingoittuminen kuuluu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun erillisen poikkeuksen alaan, pelkästään se, että asiakirjaan nro 11897/09 sisältyvä oikeudellinen lausunto koskee unionin kansainvälisiä suhteita, ei ole sellaisenaan riittävä peruste asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamiseksi.
72. Neuvosto on tosin istunnossa muistuttanut, että suunniteltua sopimusta koskevat neuvottelut olivat vielä käynnissä silloin, kun se teki riidanalaisen päätöksen.
73. Vaikka voidaankin myöntää, että tällaisessa tilanteessa toimielimen asiakirjojen tarkempi suojaaminen on asianmukaista, jotta voidaan estää unionin etujen vahingoittuminen kansainvälisten neuvottelujen yhteydessä, tämä näkökohta on kuitenkin jo otettu huomioon, kun toimielimille on annettu laaja harkintavalta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisessa.
74. Saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen osalta neuvosto ei kuitenkaan voi pätevästi vedota yleiseen ajatukseen siitä, että suojatun yleisen edun vahingoittuminen voitaisiin olettaa arkaluoteisella alalla, esimerkiksi kun on kyse oikeudellisista lausunnoista, jotka on annettu kansainvälisen sopimuksen neuvotteluprosessin yhteydessä.
75. Asianomaisen edun konkreettista ja ennakoitavissa olevaa vahingoittumista ei osoita myöskään pelkkä pelko siitä, että kansalaiset saavat tietää toimielinten olevan erimielisiä unionin kansainvälisen toiminnan oikeudellisesta perustasta ja että tämän toiminnan laillisuudesta siten herää epäilyksiä.
76. Toteamusta, jonka mukaan riittävä osoitus oikeudellisen neuvonannon suojan vahingoittumisesta ei ole vaara siitä, että päätöksentekomenettelyä koskevien oikeudellisten lausuntojen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa aiheuttaa epäilyjä tehtyjen toimien laillisuudesta (edellä 64 kohdassa mainittu asia Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion 60 kohta ja edellä 18 kohdassa mainittu asia Ruotsi v. MyTravel ja komissio, tuomion 113 kohta), voidaan nimittäin lähtökohtaisesti soveltaa unionin kansainväliseen toimintaan, koska avoimuuden periaatetta sovelletaan myös tämän alan päätöksentekomenettelyyn. Tältä osin on riittävää muistuttaa, että asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 3 kohdassa tarkennetaan, että asetusta sovelletaan kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin, toisin sanoen toimielimen laatimiin tai sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla unionin toiminnan aloilla.
77. Neuvosto ei kuitenkaan esitä yhtäkään konkreettista väitettä, jolla voitaisiin oikeuttaa tästä periaatteesta poikkeaminen käsiteltävässä asiassa.
78. Kun on kyse neuvoston väitteestä, joka perustuu vaaraan siitä, että sen oikeudellisen yksikön mahdollisuudet puolustaa tuomioistuinmenettelyissä kantaa, josta se on antanut kielteisen lausunnon, heikkenevät, on muistutettava, kuten unionin tuomioistuin on todennut useaan otteeseen, ettei näin yleisluonteisella väitteellä voida oikeuttaa poikkeusta asetuksella N:o 1049/2001 säädetystä avoimuudesta (ks. vastaavasti edellä 64 kohdassa mainittu asia Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion 65 kohta ja edellä kohdassa 18 mainittu asia Ruotsi v. MyTravel ja komissio, tuomion 116 kohta).
79. Tästä seuraa, että riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut, kun otetaan huomioon niiden yleisluonteisuus ja hypoteettisuus, eivät riitä näyttämään oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvän yleisen edun vahingoittumisen riskiä.
80. Toisin kuin neuvosto väittää, kyseisten perustelujen yleisluonteisuutta ei voi myöskään perustella sillä, että täydentävien seikkojen esittäminen oli mahdotonta pyydetyn asiakirjan arkaluonteisen sisällön vuoksi. Nimittäin sen lisäksi, etteivät asiakirjan nro 11897/11 laatimisyhteys tai siinä käsitellyt aiheet aiheuta sen edun, johon on vedottu, vahingoittumisen riskiä, neuvosto ei ole esittänyt mitään viitteitä niistä täydentävistä seikoista, joita se olisi voinut esittää asiakirjan sisältöön tukeutumalla.
81. Lopulta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn kolmannen tutkimista koskevan kriteerin perusteella neuvoston oli punnittava sitä erityistä etua, jota on tarkoitus suojata sillä, että kyseisen asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja mahdollista ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttäisi ilmaisemista.
82. On otettava huomioon erityisesti yleinen intressi siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa, kuten asetuksen N:o 1049/2001 toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, ja joita ovat se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti suhteessa kansalaisiin ja että hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (edellä 64 kohdassa mainittu asia Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion 45 kohta).
83. Näillä toteamuksilla on selvästikin aivan erityistä merkitystä silloin, kun neuvosto toimii lainsäätäjänä, mikä ilmenee asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta, jonka mukaan juuri tällaisissa tapauksissa on myönnettävä laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin (edellä 64 kohdassa mainittu asia Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion 46 kohta).
84. Tältä osin asianosaiset ovat erimielisiä siitä, toimiiko neuvosto lainsäätäjänä sellaisessa menettelyssä, joka johtaa kansainvälisen sopimuksen tekemiseen unionin lainsäädäntövaltaan kuuluvalla alalla.
85. Kantaja väittää, että asiakirjassa nro 11897/09 käsitelty sopimus on luonteeltaan erityisesti asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainsäädännöllinen, koska sillä on sitovia vaikutuksia jäsenvaltioihin nähden siltä osin kuin siinä on kyse rahaliikenteen sanomanvälitystietojen luovuttamisesta kolmannen maan viranomaisille.
86. Neuvosto vastaa, että se ei toiminut lainsäätäjänä. Se vetoaa tältä osin neuvoston työjärjestyksen vahvistamisesta 15.9.2006 tekemänsä päätöksen 2006/683/EY, Euratom (EUVL L 285, s. 47) 7 artiklaan. Tässä säännöksessä määritellään, milloin neuvosto toimii EY 207 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaisesti lainsäätäjänä, eikä käsittely, joka johtaa kansainvälisiä suhteita koskevien toimenpiteiden hyväksymiseen, ole tällaista toimintaa.
87. On todettava, että niillä säännöksillä, joihin on vedottu ja joilla on pääasiallisesti tarkoitus määritellä tapaukset, jolloin asiakirjojen on oltava lähtökohtaisesti suoraan yleisön saatavilla, on ainoastaan ohjeellista arvoa sen määrittämisessä, onko neuvosto toiminut lainsäätäjänä vai ei, kun on kyse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan poikkeusten soveltamisesta.
88. On huomattava, että aloite kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi käytävistä neuvotteluista ja tällaisten neuvottelujen käyminen kuuluvat lähtökohtaisesti täytäntöönpanovaltaan. Lisäksi yleisön osallistuminen menettelyyn, joka liittyy kansainvälistä sopimusta koskeviin neuvotteluihin ja sopimuksen tekemiseen, on välttämättä rajoitettua, kun otetaan huomioon legitiimi intressi olla paljastamatta neuvotteluihin liittyviä strategisia seikkoja. Näin ollen on todettava, että neuvosto ei toimi lainsäätäjänä tässä menettelyssä.
89. Tästä huolimatta edellä 82 kohdassa mainittujen, unionin päätöksentekomenettelyjen avoimuutta koskevaa periaatetta koskevien näkemysten soveltamista kansainväliseen toimintaan ei voida sulkea pois – varsinkaan silloin, kun päätös, jossa annetaan valtuutus neuvottelujen aloittamiseen, liittyy kansainväliseen sopimukseen, jolla voi olla seurauksia unionin lainsäädäntötoiminnan alalla.
90. Nyt käsiteltävässä tapauksessa unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välille suunniteltu sopimus koskee pääosin tietojen käsittelyä ja vaihtoa poliisiyhteistyön alalla ja sillä voi myös olla vaikutuksia henkilötietojen suojaan.
91. Tältä osin on muistutettava, että henkilötietojen suoja on Euroopan unionin perusoikeuskirjan (EUVL 2007, C 303, s. 1) 8 artiklan nojalla suojattu perusoikeus, jonka soveltamista koskevat erityisesti yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY (EYVL L 281, s. 31) ja yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18.12.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 45/2001 (EYVL L 8, s. 1).
92. Siten neuvoston oli otettava huomioon ala, johon kyseisen sopimus vaikuttaa, ja varmistettava sen periaatteen mukaisesti, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, edellyttikö kyseisen menettelyn laajempaan avoimuuteen liittyvä yleinen etu pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen täysimääräistä tai laajempaa ilmaisemista siitä huolimatta, että tämä saattaisi vahingoittaa oikeudellisen neuvonannon suojaa.
93. Kuten kantaja toteaa, tältä osin oli olemassa asiakirjan nro 11897/09 sisältämien tietojen ilmaisemista edellyttävä ylivoimainen yleinen etu, koska ilmaiseminen edistäisi toimielinten suurempaa legitimiteettiä ja lisäisi unionin kansalaisten luottamusta näihin toimielimiin, kun se mahdollistaisi avoimen keskustelun niistä seikoista, joiden osalta mielipiteet olivat eroavia, ja koska kyse on lisäksi asiakirjasta, jossa käsitellään sellaisen sopimuksen oikeudellista perustaa, jolla on sen tekemisen jälkeen vaikutuksia henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeuteen.
94. Riidanalaisen päätöksen 15 kohdassa neuvosto totesi ”punnittuaan huolellisesti neuvoston intressiä sen oikeudellisen yksikön antaman sisäisen oikeudellisen lausunnon suojaan sekä asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua”, että ”kansainvälistä sopimusta, jonka neuvottelut ovat parhaillaan käynnissä, koskevaan hankkeeseen liittyvän sisäisen oikeudellisen lausunnon suoja on tärkeämpi kuin ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu”. Neuvosto hylkäsi tältä osin kantajan väitteen, joka perustui siihen, että ”suunnitellun sopimuksen mahdollinen sisältö ja lausunnot, jotka liittyvät kansainvälisen sopimuksen tekemisen oikeudelliseen perustaan ja yhteisön toimivaltaan tehdä tämä sopimus, joka sitoo yhteisöä ja vaikuttaa unionin kansalaisiin”, saattaisivat merkitä sellaista ylivoimaista yleistä intressiä, joka olisi otettava huomioon.
95. On todettava, että kun neuvosto on näillä perusteilla sulkenut pois kaikki mahdollisuudet ottaa huomioon se ala, johon kyseinen sopimus vaikuttaa, sen määrittelemiseksi, oliko mahdollisesti olemassa pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista edellyttävää ylivoimaista yleistä etua, se ei ole punninnut kyseessä olevia intressejä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamiseksi.
96. Tätä päätelmää ei voi kyseenalaistaa neuvoston väite, jonka mukaan käynnissä oleviin kansainvälisiin neuvotteluihin liittyvän oikeudellisen neuvonannon suojaa koskeva yleinen etu muistuttaa yleistä etua, joka koskee sellaisen oikeudellisen neuvonannon suojaa, joka liittyy komission täysin hallinnollisiin tehtäviin, ja jota on käsitelty asiassa T‑403/05, MyTravel v. komissio, 9.9.2008 annetussa tuomiossa (Kok., s. II‑2027, 49, 125 ja 126 kohta).
97. Yhtäältä unionin tuomioistuin on nimittäin kumonnut edellä 18 kohdassa mainitussa asiassa Ruotsi vastaan MyTravel ja komissio antamallaan tuomiolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion, johon neuvosto vetoaa. Toisaalta oikeudellisessa neuvonannossa nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroista voidaan keskustella avoimesti, edistää toimielinten suurempaa legitimiteettiä suhteessa unionin kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen pikemminkin tiedon ja keskustelun puuttuminen on omiaan synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimen laillisuudesta myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetistä (edellä 18 kohdassa mainittu asia Ruotsi v. MyTravel ja komissio, tuomion 113 kohta).
98. Komissio selitti istunnossa, millä tavoin sen mukaan edellä 18 kohdassa mainittu asiassa Ruotsi vastaan MyTravel ja komissio annettu unionin tuomioistuimen tuomio erosi käsiteltävästä asiasta ja miksi siihen ei tämän vuoksi voinut perustellusti vedota. Komission mukaan nyt käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin vedottu sitovaan poikkeukseen, joka koskee kansainvälisiin suhteisiin liittyvää suojattua yleistä etua, mitä kyseisessä tuomiossa ei ole tehty. Toiseksi asiakirjaan nro 11897/09 sisältyvä oikeudellinen lausunto koskee arkaluonteista alaa eli kansainvälisiä suhteita, ja kolmanneksi kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva menettely oli edelleen käynnissä, kun neuvosto kieltäytyi ilmaisemasta asiakirjan nro 11897/09 sisältämiä tietoja, kun taas edellä 18 kohdassa mainitussa asiassa Ruotsi vastaan MyTravel ja komissio annetussa tuomiossa kyseessä olleen päätöksen laadintamenettely oli päättynyt.
99. Nämä väitteet eivät ole vakuuttavia. Yhtäältä sillä, että kyseinen asiakirja koskee alaa, joka kuuluu mahdollisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun sen poikkeuksen piiriin, joka liittyy kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaan, ei nimittäin ole merkitystä sen arvioinnissa, sovelletaanko oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevaa erillistä poikkeusta, josta säädetään asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa.
100. Toisaalta siihen, että kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva menettely oli edelleen käynnissä riidanalaisen päätöksen tekohetkellä, voidaan toki vedota, kun tarkastellaan oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvän yleisen edun vahingoittumisen riskiä. Tämä väite ei kuitenkaan ole ratkaiseva, kun selvitetään, onko mahdollisesti olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttäisi tietojen ilmaisemista siitä huolimatta, että vahingoittumisen riski on olemassa.
101. Päätöksentekomenettely avoimuutta koskeva yleinen etu nimittäin menettäisi merkityksensä, mikäli se voitaisiin ottaa huomioon komission ehdottamalla tavalla vain siinä tapauksessa, että päätöksentekomenettely on päättynyt.
102. Edellä esitetystä seuraa, että niiden seikkojen perusteella, joihin riidanalaisessa päätöksessä vedottiin, ei voida todeta, että kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi vahingoittanut oikeudellisen neuvonannon suojaa, ja että neuvosto on joka tapauksessa jättänyt asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan vastaisesti varmistamatta, oliko olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka olisi edellyttänyt asiakirjan nro 11897/98 sisältämien tietojen laajempaa ilmaisemista.
103. Toinen kanneperuste on siten hyväksyttävä.
Kolmas kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan rikkomiseen
104. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan.
105. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sitä, onko annettava oikeus tutustua vain unionin toimielinten asiakirjan osiin, on tutkittava suhteellisuusperiaatteen valossa (asia C‑353/99 P, neuvosto v. Hautala, tuomio 6.12.2001, Kok., s. I‑9565, 27 ja 28 kohta).
106. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan sanamuodosta seuraa, että toimielimellä on velvollisuus tutkia, voidaanko myöntää oikeus tutustua vain tutustumispyynnössä tarkoitettujen asiakirjojen osiin siten, että mahdollinen epäävä päätös rajoitetaan koskemaan vain tietoja, joihin sovelletaan kyseisessä artiklassa tarkoitettuja poikkeuksia. Toimielimen on myönnettävä tällainen oikeus tutustua asiakirjojen osiin, jos tavoite, jonka vuoksi toimielin on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, voidaan saavuttaa siinä tapauksessa, että tämä toimielin vain peittää kohdat, jotka voivat vahingoittaa suojattua yleistä etua (asia T‑264/04, WWF European Policy Programme v. neuvosto, tuomio 25.4.2007, Kok., s. II‑911, 50 kohta ja ks. vastaavasti edellä 105 kohdassa mainittu asia neuvosto v. Hautala, tuomion 29 kohta).
107. Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen 16 kohdasta käy ilmi, että neuvosto on tutkinut, voidaanko kantajalle myöntää oikeus tutustua pyydetyn asiakirjan osiin, ja päättänyt ilmaista asiakirjan tietyt osat, nimittäin sivulla 1 olevan johdannon sekä oikeudelliseen lausuntoon sisältyvän arvion 1–4 kohdan ja 5 kohdan ensimmäisen virkkeen.
108. Kantajan väittämän mukaisesti on todettava, että oikeus tutustua asiakirjan osiin on erittäin rajattu, koska asiakirjan ilmaistu versio rajoittuu lähinnä sen johdantoon.
109. Tästä huolimatta on tutkittava, onko se, että nyt käsiteltävässä tapauksessa on myönnetty oikeus tutustua vain asiakirjan osiin, oikeutettua, kun otetaan suhteellisuusperiaatteen valossa huomioon ne poikkeukset, joihin on vedottu.
110. Yhtäältä on muistutettava asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmanteen luetelmakohtaan perustuvan poikkeuksen osalta, että neuvostolla on laaja harkintavalta sen arvioimisessa, voiko asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaa kansainvälisiin suhteisiin liittyvää yleistä etua, kun otetaan huomioon suojatun edun arkaluonteisuus ja olennaisuus (ks. edellä 25 kohta).
111. Käsiteltävässä asiassa ensimmäistä kanneperustetta tutkittaessa kävi ilmi, että neuvosto on näyttänyt kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun vahingoittumisen riskin olevan olemassa ainoastaan niiden asiakirjan osien osalta, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin ja jotka voivat paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa (ks. edellä 59 kohta).
112. Tämän suhteen on todettava, että tämä perustelu soveltuu vain osaan kyseisen asiakirjan peitetyistä osista. Peitetyt osat sisältävät nimittäin myös oikeudellista pohdintaa, joka liittyy asiaan sovellettaviin unionin oikeussääntöihin tai jossa käsitellään yleisellä tasolla näiden sääntöjen soveltamista sillä alalla, johon suunniteltu sopimus vaikuttaa, ja jonka ei voida suoralta kädeltä katsoa koskevan sopimuksen erityistä sisältöä tai neuvotteluohjeita.
113. Näissä olosuhteissa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen alakohdan soveltamisessa todettu virhe aiheuttaa sen, että riidanalaisessa päätöksessä tehty arviointi on lainvastainen siltä osin, miten laajalti oikeus tutustua asiakirjaan on myönnetty.
114. Kun toisaalta on kyse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan perustuvasta poikkeuksesta, edellä toisen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä esitetystä seuraa, että neuvosto ei ole näyttänyt, että kyseistä yleistä etua on vahingoitettu, joten tähän yleiseen etuun vetoaminen ei siis voi oikeuttaa ilmaisemisen rajoitusta riidanalaisessa päätöksessä.
115. Edellä esitetystä seuraa, että kun neuvosto on myöntänyt oikeuden tutustua asiakirjan osiin, se ei ole noudattanut velvollisuuttaan rajoittaa epäävä päätös koskemaan vain tietoja, joihin sovelletaan niitä poikkeuksia, joihin on vedottu.
116. Kolmannen kanneperusteen tutkiminen johtaa näin ollen riidanalaisen päätöksen kumoamiseen siltä osin kuin siinä kieltäydytään antamasta oikeutta tutustua pyydetyn asiakirjan muihin osiin, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu, kuin niihin, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin ja jotka voivat paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa.
Neljäs kanneperuste, joka perustuu perusteluvelvollisuuden rikkomiseen
117. Kun otetaan huomioon kolmen ensimmäisen kanneperusteen tarkastelun yhteydessä tehdyt päätelmät, on vielä tutkittava, onko neuvosto noudattanut perusteluvelvollisuuttaan siltä osin kuin se on kieltäytynyt ilmaisemasta pyydetyn asiakirjan niiden osien sisältämiä tietoja, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin ja joiden osalta on perustellusti vedottu kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaan.
118. Sen toimielimen, joka on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, on esitettävä perustelut, joiden perusteella on mahdollista ymmärtää ja tarkistaa yhtäältä, että pyydetty asiakirja kuuluu todellakin sellaisen poikkeuksen alaan, johon on vedottu, ja toisaalta, että kyseiseen poikkeukseen liittyvä turvaamisen tarve on todellinen (edellä 21 kohdassa mainittu asia Sison v. neuvosto, tuomio 26.4.2005, 61 kohta).
119. Neuvosto muistuttaa riidanalaisen päätöksen 5 kohdassa, että kyseisen, unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välisen sopimuksen tekemistä koskevat kansainväliset neuvottelut olivat käynnissä, kun asiakirja nro 11897/09 laadittiin. Riidanalaisen päätöksen 6 kohdassa neuvosto toteaa, että pyydetyssä asiakirjassa ”käsitellään Euroopan unionin ja Yhdysvaltain välisen sellaisen sopimuksen, joka koskee arkaluonteista aihetta eli terrorismin ja terrorismin rahoituksen ehkäisemistä ja torjumista, tekemiseksi annettujen neuvotteluohjeiden luonnoksen oikeudellisia näkökohtia”. Neuvosto lisää, että ”tämä asiakirja sisältää ehdotetun sopimuksen oikeudellista perustaa koskevan arvioinnin, jossa oikeudellinen yksikkö käsittelee suunnitellun sopimuksen sisältöä sellaisena kuin komissio sitä ehdottaa” ja että sen sisältämien tietojen ilmaiseminen ”paljastaisi yleisölle suunnitellun sopimuksen tiettyjä määräyksiä koskevia tietoja – –, vaikuttaisi täten negatiivisesti [unionin] neuvotteluasemaan sekä vahingoittaisi lisäksi käynnissä olevien neuvottelujen luottamuksellista ilmapiiriä”.
120. On todettava, että näissä perusteluissa neuvoston päättely on selkeää ja johdonmukaista siltä osin kuin kysymys siitä, että neuvosto on kieltäytynyt ilmaisemasta pyydetyn asiakirjan niiden osien sisältämiä tietoja, jotka liittyvät sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin.
121. Lisäksi näiden perustelujen yleisyys eli se, että neuvosto ei yksilöi sitä arkaluonteista sisältöä, joka voisi paljastua ilmaisemisen myötä, on perusteltua siksi, että vältyttäisiin paljastamasta tietoja, joita on tarkoitus suojata kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskevalla poikkeuksella, johon on vedottu (ks. vastaavasti edellä 25 kohdassa mainittu asia Sison v. neuvosto, tuomio 1.2.2007, 82 kohta).
122. Näin ollen on todettava, että neuvosto on perustellut oikeudellisesti riittävällä tavalla päätöksensä siltä osin kuin siinä kieltäydytään myöntämästä oikeutta tutustua pyydetyn asiakirjan osiin, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin.
123. Kaiken edellä esitetyn perusteella riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin siinä kieltäydytään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan, 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan ja 4 artiklan 6 kohdan vastaisesti myöntämästä oikeutta tutustua pyydetyn asiakirjan muihin osiin, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu, kuin niihin, jotka koskevat suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä tai neuvotteluohjeita ja jotka voivat paljastaa ne strategiset tavoitteet, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa.
124. Tältä osin todettava, että vaikka todettu lainvastaisuus ei rasita näitä pyydetyn asiakirjan jälkimmäisiä osia koskevaa neuvoston arviointia, unionin yleisen tuomioistuimen tehtävä ei ole asettaa itseään neuvoston asemaan ja yksilöidä niitä osia, joihin tutustumista koskeva oikeus olisi pitänyt myöntää, koska kyseinen toimielin on pannessaan tätä tuomiota täytäntöön velvollinen ottamaan huomioon ne perustelut, jotka tuomiossa on tältä osin esitetty (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat T‑391/03 ja T‑70/04, Franchet ja Byk v. komissio, tuomio 6.7.2006, Kok., s. II‑2023, 133 kohta).
125. Tästä seuraa, että neuvoston on otettava huomioon tässä tuomiossa esitetyt perustelut ja arvioitava, miltä osin oikeus tutustua kyseisen asiakirjan niihin osiin, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu, voi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyillä poikkeuksilla suojattuja etuja.
Oikeudenkäyntikulut
126. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Saman artiklan 3 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi kuitenkin määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan, jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi. Lisäksi työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
127. Koska asiassa osa vaatimuksista on ratkaistu kantajan ja osa neuvoston hyväksi, asianosaiset on määrättävä vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan. Komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Neuvoston 29.10.2009 tekemä päätös kumotaan siltä osin kuin siinä kieltäydytään myöntämästä oikeutta tutustua asiakirjan nro 11897/09 muihin osiin, joiden sisältämiä tietoja ei ole ilmaistu, kuin niihin, jotka liittyvät suunnitellun sopimuksen erityiseen sisältöön tai neuvotteluohjeisiin.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Asianosaiset vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.