CELEX: 62011CJ0514
Odwołanie
Dostęp do dokumentów instytucji
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie
Wyjątek dotyczący ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu
Informacje o środowisku
Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006
Artykuł 6 ust. 1
Dokumenty dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi
Odmowa dostępu
Obowiązek dokonania konkretnej i indywidualnej analizy treści dokumentów określonych we wniosku o udostępnienie
Nadrzędny interes publiczny

W swoich odwołaniach Liga para a Protecção da Natureza (zwana dalej „LPN”) (sprawa C‑514/11 P) oraz Republika Finlandii (sprawa C‑605/11 P) żądają uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 9 września 2011 r. w sprawie
T-29/08 LPN przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-6021
(zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”) z uwagi na to, że Sąd oddalił na mocy tego wyroku skargę LPN o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 22 listopada 2007 r. podtrzymującej odmowę dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania w sprawie o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego toczącego się przeciwko Republice Portugalskiej (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. L 145, s. 43
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 3, s. 331) określa zasady, warunki i ograniczenia prawa dostępu do dokumentów tych instytucji zgodnie z art. 255 WE.
Artykuł 4 rozporządzenia, zatytułowany „Wyjątki”, stanowi:
„1.   Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
a)
interesu publicznego w odniesieniu do:
—
bezpieczeństwa publicznego,
—
obrony i spraw wojskowych,
—
stosunków międzynarodowych,
—
finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego;
b)
prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony danych osobowych.
2.   Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
—
interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,
—
postępowania sądowego lub opinii prawnej,
—
celu kontroli, dochodzenia lub audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
3.   Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
[…]
5.   Państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody.
6.   Jeśli jakiekolwiek wyjątki dotyczą jedynie części dokumentu, którego dotyczy wniosek o ujawnienie, pozostałe części dokumentu zostają ujawnione.
7.   Wyjątki ustanowione w ust. 1–3 mają zastosowanie wyłącznie przez okres, w którym ochrona ta jest uzasadniona ze względu na treść dokumentu. […]”.
Motyw 15 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty Europejskiej (
Dz.U. L 264, s. 13
) brzmi:
„W przypadku gdy rozporządzenie [nr 1049/2001] przewiduje wyjątki, powinny one mieć zastosowanie, z zastrzeżeniem bardziej szczegółowych przepisów niniejszego rozporządzenia dotyczących wniosków o dostęp do informacji dotyczących środowiska. Podstawy odmowy dostępu do informacji dotyczących środowiska powinny podlegać wykładni zawężającej, biorąc pod uwagę interes publiczny, któremu służy ujawnienie, oraz to, czy wnioskowane informacje mają związek z emisjami do środowiska. […]”.
Artykuł 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1367/2006, zawarty w tytule II tego rozporządzenia, zatytułowanym „Dostęp do informacji dotyczących środowiska”, stanowi:
„Rozporządzenie [nr 1049/2001] ma zastosowanie do wszelkich złożonych przez wnioskodawcę wniosków o uzyskanie dostępu do informacji dotyczących środowiska, będących w posiadaniu instytucji lub organów Wspólnoty, bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, narodowość lub miejsce zamieszkania, a w przypadku osób prawnych – bez dyskryminacji ze względu na zarejestrowaną siedzibę lub faktyczne główne miejsce prowadzenia działalności”.
Artykuł 6 rozporządzenia nr 1367/2006, zatytułowany „Zastosowanie wyjątków dotyczących wniosków o udzielenie informacji dotyczących środowiska” przewiduje w ust. 1:
„W odniesieniu do art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia [nr 1049/2001], z wyjątkiem dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa wspólnotowego, uznaje się, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje w przypadku, gdy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska. W odniesieniu do innych wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia [nr 1049/2001] podstawy odmowy podlegają wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska”.
Okoliczności powstania sporu oraz sporne działania
LPN jest organizacją pozarządową, której celem jest ochrona środowiska. W kwietniu 2003 r. złożyła ona do Komisji Europejskiej skargę, w której twierdziła, że projekt budowy zapory na rzece Sabor w Portugalii narusza wymogi wynikające z dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. L 206, s. 7
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 102). W związku z tą skargą Komisja wszczęła przeciwko Republice Portugalskiej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i skontaktowała się z władzami portugalskimi w celu zbadania, w jakim stopniu projekt zapory był w stanie naruszyć dyrektywę Rady 79/409/EWG Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. L 103, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 98), a także dyrektywę 92/43.
W marcu 2007 r. LPN zwróciła się do Komisji o udostępnienie informacji dotyczących postępowania w sprawie skargi i wglądu do dokumentów przygotowanych przez „grupę roboczą Komisji”, a także dokumentów wymienionych pomiędzy Komisją a władzami portugalskimi. Pismem z dnia 22 maja 2007 r. Komisja oddaliła ten wniosek na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
Po tym, jak pismem z dnia 14 czerwca 2007 r. LPN ponowiła swój wniosek, Komisja w drodze spornej decyzji potwierdziła odmowę dostępu do rozpatrywanych dokumentów, uznając, że wszystkie żądane dokumenty są objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym ochrony czynności kontroli, dochodzenia i audytu. Treść tej decyzji została streszczona w następujący sposób w zaskarżonym wyroku:
„20
Komisja wskazała w szczególności, że w ramach postępowania w sprawie uchybienia powinna panować atmosfera wzajemnego zaufania pomiędzy Komisją i zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak aby pozwolić im na wszczęcie procedury negocjacyjnej i osiągnięcie kompromisu w celu polubownego rozstrzygnięcia sporu bez potrzeby wszczynania postępowania przed Trybunałem. Zauważyła również, po pierwsze, że procedura negocjacyjna pomiędzy Komisją a organami portugalskimi nadal była w toku, oraz po drugie, że doszło i dojdzie do wielu wymian stanowisk i spotkań w celu oceny wpływu projektu zapory. Z powyższego Komisja wywnioskowała, że ujawnienie wnioskowanych dokumentów stanowiło zagrożenie dla możliwości zbadania przez Komisję zarzucanego naruszenia, ponieważ mogło ono podważyć ugodowe rozstrzygnięcie sporu z organami portugalskimi przed wniesieniem sprawy do Trybunału. Ponadto stwierdziła, że »częściowy dostęp« w rozumieniu art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 nie był możliwy w odniesieniu do rzeczonych dokumentów, ponieważ wyjątek, na który się powołano, miał zastosowanie do wszystkich tych dokumentów.
Ponadto, jeżeli chodzi o ewentualny »nadrzędny interes publiczny«, w rozumieniu art. 4 ust. 2 zdanie ostatnie rozporządzenia nr 1049/2001, to Komisja stwierdziła, że brak było takiego interesu. Jej zdaniem art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, zgodnie z którym uznaje się, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje w przypadku, gdy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska, nie ma zastosowania do dochodzeń dotyczących ewentualnych uchybień zobowiązaniom wynikającym z prawa wspólnotowego, jak w niniejszej sprawie. Wyjaśniła, że ryzyko istnienia poważnego naruszenia dyrektywy [92/43] również nie stanowi takiego interesu, ponieważ tylko Trybunał ma kompetencje do stwierdzenia, że dane państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom wynikającym z traktatu WE. Jej zdaniem ujawnienie wnioskowanych dokumentów nie dostarczyłoby wyjaśnień w tym zakresie, ponieważ Trybunał nie rozpoznał ostatecznie tej kwestii”.
W dniu 18 stycznia 2008 r., to znaczy w dniu wniesienia skargi na sporną decyzję, Dyrekcja Generalna Komisji ds. Środowiska poinformowała LPN o zamiarze zaproponowania Komisji nienadawania dalszego biegu sprawie dotyczącej skargi LPN w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom w zakresie projektu budowy rozpatrywanej zapory.
W lutym 2008 r. LPN ponowiła swój wniosek o dostęp do dokumentów zawartych w aktach omawianego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r. Komisja poinformowała LPN, że na swym posiedzeniu w dniu 28 lutego 2008 r. podjęła decyzję o nienadawaniu dalszego biegu postępowaniu w sprawie skargi dotyczącej projektu budowy zapory. Co się tyczy dostępu do dokumentów, wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 przestał znajdować zastosowanie, a tym samym żądane dokumenty mogły już jej zostać udostępnione, o ile nie były objęte innym wyjątkiem w rozumieniu tego rozporządzenia.
W następstwie tego LPN mogła mieć wgląd do akt Komisji oraz uzyskać dostęp do niektórych dokumentów. Ponadto pismem z dnia 24 października 2008 r. (zwanym dalej „decyzją z dnia 24 października 2008 r.”) Komisja przyznała LPN pełny lub częściowy dostęp do treści innych dokumentów dotyczących sprawy, podtrzymując jednocześnie odmowę dostępu do określonych dokumentów i powołując się przy tym na odstępstwo przewidziane w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczące ochrony procesu podejmowania decyzji oraz odstępstwo przewidziane w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia dotyczące ochrony postępowania sądowego.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismem złożonym w dniu 18 stycznia 2008 r. LPN wniosła do Sądu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Królestwo Danii, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania LPN.
Komisja wniosła do Sądu o stwierdzenie, że skarga stała się bezprzedmiotowa, ponieważ przyznany został dostęp do części rozpatrywanych dokumentów, a odmowa ujawnienia innych dokumentów nie opierała się już na tym samym uzasadnieniu.
W zaskarżonym wyroku Sąd po pierwsze, stwierdził w pkt 57 tego wyroku, że w zakresie, w jakim LPN został przyznany w trakcie postępowania dostęp do rozpatrywanych dokumentów, spór stał się bezprzedmiotowy oraz że w związku z tym w tym zakresie należy umorzyć postępowanie. Po drugie, w odniesieniu do wciąż nieujawnionych w całości lub części dokumentów Sąd oddalił skargę z tym uzasadnieniem, że obydwa podniesione przez LPN zarzuty dotyczące naruszenia, odpowiednio, rozporządzenia nr 1367/2006, w szczególności jego art. 6, oraz art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, były bezzasadne.
W ramach łącznej analizy tych zarzutów Sąd wyszedł w pkt 110–112 zaskarżonego wyroku od zasady, zgodnie z którą po pierwsze, Komisja jest zobowiązana do konkretnego i indywidualnego zbadania każdego z żądanych dokumentów celem oceny, czy jego ujawnienie może faktycznie stanowić zagrożenie interesu podlegającego ochronie, a po drugie wspomniane badanie powinno wynikać z uzasadnienia decyzji wydanej przez daną instytucję.
W pkt 126 i nast. zaskarżonego wyroku Sąd tymczasem stwierdził, biorąc pod uwagę tezy wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych
C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-4723
, pkt 50 oraz, w drodze analogii, postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa (wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie
C-139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, Zb.Orz. s. I-5885
, pkt 54–62), istnienie ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów z akt administracyjnych dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowiłoby co do zasady zagrożenie dla ochrony celów czynności dochodzenia. Zdaniem Sądu ponieważ w chwili wydania spornej decyzji postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego znajdowało się na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, Komisja mogła wyjść z założenia, że to ogólne domniemanie ma zastosowanie do wszystkich odnośnych dokumentów.
Sąd oparł się w tym względzie na okoliczności, że kontrola, którą ma przeprowadzać Komisja w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, stanowi funkcję administracyjną, w ramach której Komisja korzysta z zakresu uznania i podejmuje dwustronny dialog z danym państwem członkowskim. Sąd stwierdził, że osoba, która zwraca się do Komisji ze skargą, nie ma możliwości wystąpienia do sądu Unii ze skargą na ewentualną decyzję o nienadawaniu sprawie dalszego biegu i nie korzysta z praw procesowych, które pozwalałyby jej wymagać od Komisji udzielenia informacji i jej wysłuchania.
Wspomniane domniemanie nie wyklucza zdaniem Sądu prawa zainteresowanych do wykazania, że dany dokument nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001. Jednakże Sąd stwierdził, że ani LPN, ani państwa członkowskie, interwenienci w postępowaniu, nie przedstawili dowodów, które mogłyby podważyć zasadność oceny, według której wszystkie odnośne dokumenty były objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
Sąd stwierdził również w pkt 116, 117 i 122 zaskarżonego wyroku, że rozporządzenie nr 1367/2006 nie ma znaczenia dla możliwości powstrzymania się przez Komisję od konkretnego i indywidualnego badania żądanych dokumentów.
Sąd orzekł w pkt 132–139 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie dopuściła się żadnego błędu w ustaleniach prawnych czy faktycznych, gdy uznała, że w omawianym wypadku nie istniał nadrzędny interes publiczny, który uzasadniał ujawnienie danych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
W tym względzie Sąd stwierdził, że nie istniała konieczność wypowiadania się co do tego, czy wspomniane dokumenty zawierały informacje rzeczywiście dotyczące „emisji” do środowiska, ponieważ domniemanie przewidziane w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 nie znajdowało zastosowania w niniejszym wypadku. Z tego samego powodu stwierdził, że nie było możliwe wywnioskowanie z tego przepisu istnienia nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
Zdaniem Sądu LPN nie może również powoływać się na art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006. Stwierdził on bowiem, że przepis ten obejmuje jedynie obowiązek ścisłej wykładni wyjątków innych niż przewidziane w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Ponadto orzekł, że art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 nie odnosi się do „nadrzędnego” interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
Wreszcie Sąd stwierdził, że LPN oraz państwa członkowskie interwenienci nie potrafili podczas rozprawy, w odpowiedzi na jego pytania, ani wskazać ewentualnego innego nadrzędnego interesu publicznego niż interes publiczny wynikający z rzekomo zwiększonej przejrzystości w dziedzinie środowiska, ani też nie byli w stanie wyjaśnić, czy i w jakim zakresie wnioskowane informacje dotyczyły emisji do środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
Postępowania przed Trybunałem i żądania stron
Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 27 lutego 2012 r. obie sprawy zostały połączone dla celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz dla celów wydania wyroku.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 27 kwietnia 2012 r. Republika Federalna Niemiec została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 10 lipca 2012 r. Republika Estońska została dopuszczona do sprawy jako interwenient popierający żądania Republiki Finlandii i umożliwiono jej przedstawienie uwag w toku ustnego etapu postępowania.
W swym odwołaniu LPN wnosi do Trybunału o:
—
uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której Sąd oddalił jej żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji i obciążył ją jej własnymi kosztami postępowania oraz kosztami poniesionymi przez Komisję;
—
stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona dokumentów i wyciągu z dokumentów, w odniesieniu do których Komisja podtrzymała odmowę dostępu w decyzji z dnia 24 października 2008 r. oraz
—
obciążenie Komisji jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez LPN w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym.
W swoim odwołaniu Republika Finlandii wnosi do Trybunału o:
—
uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim na jego mocy Sąd oddalił skargę LPN;
—
stwierdzenie nieważności spornej decyzji oraz
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania powstałymi w ramach rozpatrywania niniejszego odwołania.
Królestwo Danii, Republika Estońska i Królestwo Szwecji popierają żądania wnoszących odwołanie. Królestwo Szwecji wnosi również o obciążenie Komisji jej kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołań i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami.
Republika Federalna Niemiec popiera żądania Komisji.
W przedmiocie odwołań
W uzasadnieniu swoich odwołań LPN i Republika Finlandii podnoszą trzy główne zarzuty. Zarzuty te dotyczą naruszenia, odpowiednio, art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 i art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
Ponadto LPN podnosi zarzut czwarty, zgodnie z którym Sąd dopuścił się naruszeń prawa w zakresie, w jakim obciążył ją kosztami postępowania. LPN wnosi jeszcze do Trybunału o sprostowanie sentencji zaskarżonego wyroku, która zawiera nieścisłości związane z identyfikacją spornej decyzji.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
Argumentacja stron
Zarzut pierwszy LPN i Republiki Finlandii dotyczy błędu co do prawa, którego dopuścił się Sąd, dokonując wykładni art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w ten sposób, że Komisja ma prawo odmówić ujawnienia wszystkich dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego na mocy art. 226 WE, bez przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy tych dokumentów. Nieuzasadnione jest założenie, że żaden dokument czy część dokumentu z akt takiego postępowania nie mogą zostać upowszechnione bez narażenia celu tego postępowania, polegającego na zachęceniu danego państwa członkowskiego do zastosowania się do prawa Unii.
Rozumowanie polegające na odwołaniu się do ogólnego domniemania w odniesieniu do odmowy dostępu do dokumentów dotyczących postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa, zastosowane w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau (pkt 56–59), nie może zostać przeniesione na dokumenty dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W szczególności, co się tyczy tego ostatniego postępowania, nie istnieje szczególne uregulowanie dotyczące poufności i dostępu do informacji. LPN dodaje, że podjęła się obrony nie swoich osobistych interesów, lecz interesów publicznych. Ponadto dokumenty dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie stanowią kategorii dokumentów homogenicznych.
Królestwo Danii i Królestwo Szwecji opierają się na tej argumentacji i podkreślają w szczególności, że powody, które skłoniły Trybunał w poprzednich sprawach (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau; wyrok z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych
C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I-8533
) do uznania istnienia ogólnego domniemania nie znajdują w niniejszym wypadku analogicznego zastosowania, zwłaszcza z uwagi na to, że postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego różnią się pod względem treści, zakresu oraz wrażliwości kwestii, którą uwzględniać ma interes podlegający ochronie. Królestwo Szwecji twierdzi pomocniczo, że Komisja powinna była w każdym razie sprawdzić, czy omawiane domniemanie faktycznie stosuje się w rozpatrywanej sprawie.
Natomiast Komisja i Republika Federalna Niemiec uważają, że zarzut pierwszy jest bezzasadny. W szczególności utrzymują, że postępowanie w przedmiocie pomocy państwa stanowi jedynie wariant postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i że to ostatnie postępowanie przewiduje ustanowienie dialogu pomiędzy Komisją a danym państwem członkowskim, w którym jednostki nie korzystają z praw procesowych. Ponadto celem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest doprowadzenie do szybkiego i skutecznego zakończenia ewentualnych naruszeń prawa Unii, w szczególności poprzez polubowne rozstrzygnięcie sporu w trakcie postępowania administracyjnego. Tymczasem, jeśli ujawniona zostałaby wymiana pism pomiędzy Komisją a danym państwem członkowskim, zagrożona zostałaby wola, w szczególności po stronie państw członkowskich, do współpracy w klimacie zaufania.
Ocena Trybunału
W swoim zarzucie pierwszym wnoszące odwołanie utrzymują, że Sąd przyznał, że Komisja ma prawo odrzucić wniosek o udzielenie dostępu do wszystkich dokumentów, oznaczonych całościowo, zawartych w aktach administracyjnych postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE, na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, bez przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy każdego dokumentu, opierając się na ogólnym domniemaniu, zgodnie z którym ujawnienie danych dokumentów zagrażałoby ochronie celów czynności dochodzeniowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 255 ust. 1 i 2 WE, każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji Unii, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z procedurą wskazaną w art. 251 WE. Rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu, jak wynika z jego motywu 4 i art. 1, zapewnienie opinii publicznej jak najszerszego prawa dostępu do dokumentów instytucji. Z rozporządzenia tego, a zwłaszcza jego motywu 11 i art. 4 ustanawiającego system wyjątków w tym względzie, wynika również, że wspomniane prawo dostępu podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (zob. ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 51; w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 69, 70; a także wyroki z dnia 28 czerwca 2012 r.: w sprawie C‑404/10 P Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 111; w sprawie C‑477/10 P Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 53).
Na podstawie podnoszonego przez Komisję wyjątku, zawartego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem tego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.
Wynika z tego, że system wyjątków przewidziany w art. 4, a zwłaszcza jego ust. 2, opiera się na wyważeniu interesów, które w danej sytuacji stoją ze sobą w sprzeczności, czyli po pierwsze, interesów, za którymi przemawia ujawnienie danych dokumentów, a po drugie, interesów zagrożonych ujawnieniem. Decyzja wydawana w przedmiocie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów zależy od tego, jaki jest interes przeważający w danej sprawie.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dokumenty wymienione we wniosku LPN faktycznie mieściły się w czynności „dochodzenia” w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, nie wystarczy co do zasady powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie (zob. ww. wyroki: w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 49; w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 53; w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 72; w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 116; a także w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 57).
Niemniej jednak Trybunał orzekł, że jest dopuszczalne, by właściwa instytucja opierała się w tym względzie na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dokumentów o tym samym charakterze (zob. ww. wyroki: w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 50; w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 54; w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 74; w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 116, a także w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 57).
Trybunał, jak podniósł to rzecznik generalny w pkt 57–62 swojej opinii, dopuścił stosowanie takich ogólnych domniemań w trzech wypadkach, to znaczy w odniesieniu do dokumentów z akt administracyjnych dotyczących postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 61), do dokumentów wymienionych w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw między Komisją a zgłaszającymi lub osobami trzecimi (zob. ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 123; w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 64), jak również do pism procesowych złożonych przez instytucję w ramach postępowania sądowego (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 94).
Wszystkie te sprawy cechowały się tym, że rozpatrywany wniosek o udzielenie dostępu dotyczył nie jednego dokumentu, lecz ogółu dokumentów (zob. ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 50; w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 9; w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 10, przejmujący pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sądu zaskarżonego w ramach odwołania, w przedmiocie którego wydany został ten wyrok Trybunału; a także w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 7, przejmujący pkt 2 sentencji wyroku Sądu zaskarżonego w ramach odwołania, w przedmiocie którego wydany został ten wyrok Trybunału).
Dopuszczenie stosowania w tego typu sytuacjach ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów pewnego rodzaju zagrażałoby zasadniczo ochronie jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, pozwala danej instytucji rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób.
W niniejszym wypadku mamy do czynienia z sytuacją tego rodzaju. Na wzór bowiem wniosku przedstawionego przez zainteresowaną w ww. sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, który dotyczył całych akt administracyjnych dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie przyznanej mu pomocy państwa, LPN zwróciła się o udzielenie dostępu do wszystkich dokumentów, określonych całościowo, zawartych w aktach dotyczących wszczętego przeciwko Republice Portugalskiej postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przedmiocie projektu budowy zapory.
Ponadto należy przypomnieć, że wniosek ten został złożony, gdy omawiane postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego znajdowało się jeszcze na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, i kiedy wydana została sporna decyzja, Komisja ani nie podjęła decyzji o nienadawaniu sprawie dalszego biegu, ani nie skierowała jej do Trybunału.
Trzeba tym samym zbadać kwestię, czy należy dopuścić stosowanie ogólnego domniemania, zgodnie z którym w takich okolicznościach ujawnienie dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi zagrażałoby ochronie celów czynności dochodzeniowej.
W tym celu należy w pierwszej kolejności przyjrzeć się art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006.
O ile zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia rozporządzenie nr 1049/2001, a w szczególności jego art. 4, ma zasadniczo zastosowanie do wniosków o uzyskanie dostępu do informacji dotyczących środowiska, będących w posiadaniu instytucji lub organów Wspólnoty, o tyle art. 6 rozporządzenia nr 1367/2006 uszczegóławia zasady w odniesieniu do takich wniosków o uzyskanie dostępu, które po części sprzyjają dostępowi do dokumentów, a po części go ograniczają.
Tymczasem art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze, który ustanawia zasadę mającą na celu ułatwienie dostępu do dokumentów zawierających informacje dotyczące środowiska, stanowi, że zasada ta nie znajduje zastosowania do „dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa wspólnotowego”.
Z tego wynika, że w prawie Unii postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest traktowane jak rodzaj postępowania, które jako takie posiada cechy sprzeciwiające się temu, by istniała w tej dziedzinie pełna przejrzystość i które w rezultacie zajmuje szczególne miejsce w systemie dotyczącym dostępu do dokumentów.
Ponadto postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego posiada cechy porównywalne z cechami postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa, które skłoniły Trybunał w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau do dopuszczenia stosowania ogólnego domniemania w tym względzie.
W obu tych przypadkach chodzi bowiem o postępowanie wszczęte przeciwko państwu członkowskiemu, które ponosi odpowiedzialność bądź za przyznanie spornej pomocy (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 57), bądź za rzekome naruszenie prawa Unii.
Trybunał oparł się również na tym, że zainteresowani, z wyjątkiem państwa członkowskiego, które przyznało pomoc, nie dysponują w ramach postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa prawem wglądu do dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań administracyjnych Komisji, oraz na tym, że gdyby wspomniani zainteresowani mogli uzyskać na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do tych dokumentów, system kontroli pomocy państwa zostałby zakwestionowany (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 58, 61).
Co się tyczy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, prawo Unii, a zwłaszcza art. 226 WE, nie ustanawia już po stronie jednostki prawa wglądu do akt, nawet jeśli postępowanie zostało wszczęte w wyniku złożonej przez nią skargi. To tylko Komisja postanowiła w swoim wewnętrznym kodeksie postępowania dotyczącym kroków administracyjnych podejmowanych na rzecz składającego skargę, by informować go o podjętych decyzjach oraz propozycji zamknięcia sprawy bez nadania jej dalszego biegu [zob. komunikat Komisji z dnia 20 marca 2002 r., skierowany do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczący stosunków ze skarżącym w przedmiocie naruszeń prawa wspólnotowego [COM(2002) 141 wersja ostateczna,
Dz.U. C 244, s. 5
, pkt 7, 9, 10] [tłumaczenie nieoficjalne].
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, składający skargę w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie ma prawa, by wymagać od Komisji zajęcia przez nią określonego stanowiska, ani prawa zaskarżenia odmowy wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko państwu członkowskiemu (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 14 lutego 1989 r. w sprawie
247/87 Star Fruit przeciwko Komisji, Rec. s. 291
, pkt 11; z dnia 17 maja 1990 r. w sprawie
C-87/89 Sonito i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-1981
, pkt 6; a także postanowienie z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie C‑111/11 P Ruipérez Aguirre i ATC Petition przeciwko Komisji, pkt 11, 12). W tym względzie bez znaczenia jest to, czy składający skargę działa w obronie interesu osobistego czy interesu publicznego.
Do Komisji należy bowiem ocena, gdy uzna, że państwo członkowskie uchybiło swym zobowiązaniom, czy stosowne jest wszczęcie postępowania przeciwko temu państwu, jak również określenie przepisów, które państwo to naruszyło, oraz wybór chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania w przedmiocie uchybienia przez nie zobowiązaniom (zob. w szczególności wyroki: z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie
C-33/04 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I-10629
, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 7 października 2010 r. w sprawie C‑154/09 Komisja przeciwko Portugalii, pkt 51). Przedmiot skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego jest ponadto określony w opinii Komisji zawierającej uzasadnienie (zob. wyrok z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie
C-171/08 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-6817
, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, z jednej strony, zastosowania się do zobowiązań, które nakłada na nie prawo Unii, a z drugiej strony, przedstawienie w sposób skuteczny swoich środków obrony w stosunku do zarzutów sformułowanych przez Komisję (zob. w szczególności wyroki: z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie
C-147/03 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I-5969
, pkt 22; z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie
C-522/09 Komisja przeciwko Rumunii, Zb.Orz. s. I-2963
, pkt 15).
Ujawnienie dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi mogłoby ponadto zmienić charakter i przebieg takiego postępowania, zważywszy, że w tych okolicznościach jeszcze trudniejsze mogłoby okazać się podjęcie negocjacji i zawarcie porozumienia pomiędzy Komisją a danym państwem członkowskim, które zakończyłoby trwanie zarzucanego uchybienia, celem umożliwienia poszanowania prawa Unii i uniknięcia postępowania sądowego.
Wreszcie w przeciwieństwie do tego, co podnoszą wnoszące odwołanie, dokumenty zawarte w aktach toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowią jednolitą kategorię dokumentów dla potrzeb stosowania omawianego ogólnego domniemania odmowy dostępu. Z jednej bowiem strony wyjątek odnoszący się do dochodzeń dotyczących ewentualnych naruszeń prawa wspólnotowego, zawarty w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 nie przewiduje rozróżnienia ze względu na rodzaj dokumentu wchodzącego w skład akt dotyczących takich dochodzeń czy autora danych dokumentów. Ponadto Trybunał orzekł w odniesieniu do dokumentów dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa, że całość dokumentów akt administracyjnych dotyczących takiego postępowania stanowi jednolitą kategorię, do której znajduje zastosowanie domniemanie ogólne, zgodnie z którym ujawnienie tych dokumentów zagrażałoby zasadniczo ochronie celów czynności dochodzeniowej (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 61).
Z powyższych rozważań wynika, że można zakładać, że ujawnienie dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi może zmienić charakter tego postępowania oraz jego przebieg, i że tym samym ujawnienie zagrażałoby zasadniczo ochronie celów czynności dochodzeniowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
To ogólne domniemanie nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 62; w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 103; w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 126; a także w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 68).
Ponadto Komisja nie jest zobowiązana do tego, by oprzeć swą decyzję na omawianym domniemaniu ogólnym. Zawsze może ona przystąpić do badania określonych we wniosku o udzielenie dostępu dokumentów in concreto i przedstawić takie uzasadnienie. Co więcej, jeśli stwierdzi, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którego dotyczy dany wniosek o udzielenie dostępu posiada cechy pozwalające na całkowite lub częściowe ujawnienie dokumentów zawartych w aktach, jest ona zobowiązana je ujawnić.
Natomiast wymóg, by zbadać, czy rozpatrywane ogólne domniemanie znajduje faktycznie zastosowanie, nie może być interpretowany w ten sposób, że Komisja powinna badać indywidualnie wszystkie żądane w danym wypadku dokumenty. Taki wymóg pozbawiałby ogólne domniemanie skuteczności, czyli pozwolenia Komisji na ustosunkowanie się do wniosku o udzielenie całościowego dostępu również w sposób całościowy.
Sąd stwierdził ponadto w pkt 121 zaskarżonego wyroku, że nie wydaje się możliwe, by Komisja mogła udzielić dostępu do chociaż jednego z danych dokumentów lub do części ich treści bez zagrożenia dla toczących się negocjacji z władzami portugalskimi. Stwierdzenie to nie zostało podważone przez wnoszące odwołanie, które ponadto nie podniosły wypaczenia przez Sąd faktów.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie popełnił błędu co do prawa, gdy dopuścił możliwość oparcia się przez Komisję na ogólnym domniemaniu, zgodnie z którym nawet częściowy dostęp publiczny do dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi zagrażałby realizacji celów tego postępowania, w celu odmowy dostępu do tych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W tych okolicznościach należy oddalić zarzut pierwszy jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006
Argumentacja stron
LPN i Republika Finlandii, popierane przez Królestwo Szwecji, utrzymują, że Sąd popełnił błąd co do prawa, gdy stwierdził w pkt 136 zaskarżonego wyroku, że art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 nie znajduje zastosowania do wyjątku dotyczącego ochrony celów czynności dochodzeniowych. Przepis ten bowiem dotyczy wszystkich wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, które nie są objęte domniemaniem prawnym ujętym w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze, co wynikałoby z celu rozporządzenia nr 1367/2006, jego motywu 15 oraz art. 4 ust. 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus, w dniu 25 czerwca 1998 r. i przyjętej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (
Dz.U. L 124, s. 1
), przewidującego również obowiązek ścisłej wykładni powodów oddalenia wniosków o udzielenie informacji dotyczących środowiska.
Według LPN art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 jest niezgodny z uwagi na ustanowiony w nim wymóg ścisłej wykładni z dopuszczeniem stosowania ogólnego domniemania szkody w wypadku ujawnienia dokumentów, a tym samym, że powoduje on konieczność badania in concreto, czy informacje zawarte w dokumentach, których ujawnienia się żąda, są związane z emisjami do środowiska.
Wreszcie LPN podnosi, że twierdzenie zawarte w pkt 138 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym nie potrafiła ona wyjaśnić, czy i w jakim zakresie wnioskowane informacje dotyczyły emisji do środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1, jest błędne. Nie mogła ona bowiem przedstawić takich wyjaśnień z uwagi na to, że nie znała treści nieujawnionych jeszcze dokumentów.
Komisja twierdzi, że wyłączając z domniemania prawnego przewidzianego w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 dochodzenia dotyczące możliwego naruszenia prawa wspólnotowego, prawodawca Unii w sposób oczywisty chciał zadbać o uwzględnienie ich specyfiki. W związku z tym ewentualne istnienie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie należy badać w ramach parametrów rozporządzenia nr 1049/2001, natomiast na podstawie rozporządzenia nr 1367/2006 nie można wnioskować, że postępowania w sprawach uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego w dziedzinie środowiska powinny być traktowane inaczej niż te same postępowania z innych dziedzin, jeśli chodzi o ogólne domniemanie, że ujawnienie dokumentów zawartych w tych aktach zagrażałoby celom dochodzenia.
Republika Federalna Niemiec twierdzi, iż art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 nie wpływa na zmianę kryterium oceny, jeśli chodzi o odmowę dostępu do dokumentów pochodzących z toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącego środowiska, którą nadal reguluje rozporządzenie nr 1049/2001. Przepis ten bowiem po prostu powtarza sformułowany przez Trybunał wymóg zawężającej wykładni podstaw odmowy oraz uwzględnienia w ocenie interesów związanych ze środowiskiem przy wyważaniu stojących ze sobą w sprzeczności interesów.
Ocena Trybunału
W swoim zarzucie drugim wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd popełnił błąd co do prawa, gdy uznał, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 nie wyklucza skorzystania przez Komisję z ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi zagrażałoby ochronie celów czynności dochodzeniowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
Aby orzec w przedmiocie zasadności tego zarzutu, należy zbadać, czy – a jeśli tak, to w jakim zakresie – art. 6 ust. 1 zmienia badanie, w odniesieniu do postępowania dotyczącego środowiska, które powinna przeprowadzić Komisja na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
Artykuł 6 rozporządzenia nr 1367/2006 dodaje do rozporządzenia nr 1049/2001 zasady szczególne dotyczące wniosków o udzielenie dostępu do informacji dotyczących środowiska.
Artykuł 6 ust. 1 zdanie pierwsze odnosi się do art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i stanowi, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje w przypadku, gdy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska. To domniemanie prawne odnosi się do art. 4 ust. 2 in fine, wykluczającego odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, jeśli interes publiczny przeważający nad chronionymi interesami uzasadnia ujawnienie żądanego dokumentu. Tymczasem wspomniane domniemanie prawne nie znajduje zastosowania do „dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa wspólnotowego”.
Artykuł 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi, że „[w] odniesieniu do innych wyjątków określonych w art. 4 [rozporządzenia nr 1049/2001] podstawy odmowy podlegają wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska”.
Tymczasem z brzmienia i systematyki art. 6 ust. 1 wynika, że „inne wyjątki” w rozumieniu zdania drugiego tego ustępu nie obejmują ochrony postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Pierwsze zdanie tego ustępu 1 ustanawia bowiem zasadę dotyczącą wyjątków zawartych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Artykuł 6 ust. 1 zdanie drugie wymienia nie po prostu „inne wyjątki” ale „inne wyjątki określone w art. 4 rozporządzenia [nr 1049/2001]”. Są tu więc zawarte wyjątki określone w art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 tiret drugie, art. 4 ust. 3 i 5. Biorąc pod uwagę, że postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mieszczą się w czynności dochodzeniowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, który został wymieniony w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006, taka czynność nie zawiera się w pojęciu „innych wyjątków” ujętym w art. 6 ust. 1 zdanie drugie.
Brzmienie art. 6 ust. 1 zdania pierwsze i drugie rozporządzenia nr 1367/2006 oraz ich systematyka jasno ukazują wyraźny zamiar prawodawcy unijnego wyłączenia postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z zakresu stosowania tego przepisu w całości.
Tym samym Sąd nie popełnił błędu co do prawa, gdy uznał, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 nie ma znaczenia dla badania, które Komisja powinna przeprowadzić na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie dostępu wymienia dokumenty dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi.
Wynika z tego, że zarzut drugi należy oddalić jako bezpodstawny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001
Argumentacja stron
Republika Finlandii, której argumentację popiera Królestwo Danii i Królestwo Szwecji, utrzymuje, że niezależnie od zastosowania art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ nie przeprowadził oceny tego, czy Komisja sprawdziła, czy występuje nadrzędny interes publiczny, uzasadniający ujawnienie rozpatrywanych dokumentów. Zgodnie z tezami ww. wyroku w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie (pkt 44, 45, 49) Sąd powinien był wymagać, by Komisja porównała interes związany z ochroną czynności dochodzeniowych z interesem publicznym w poznaniu treści rozpatrywanych dokumentów, biorąc pod uwagę interesy, jakie tkwią w szerszej przejrzystości. Jeśli wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dokumentu wchodzącego w zakres stosowania rozporządzenia nr 1367/2006, to uzyskanie informacji dotyczących środowiska i waga dostępności takich informacji dla ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego mogą stanowić nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
Królestwo Szwecji dodaje, że Sąd dopuścił się błędu co do prawa w pkt 138 i 139 zaskarżonego wyroku, nakładając na osobę, która zwraca się o udzielenie dostępu do dokumentów ciężar podniesienia i wykazania nadrzędnego interesu publicznego, biorąc w szczególności pod uwagę okoliczność, że dana instytucja jako jedyna zna treść dokumentów, których ujawnienia się żąda.
Komisja podnosi, że Sąd słusznie oddalił w pkt 139 zaskarżonego wyroku argument dotyczący braku właściwego wyważenia różnorodnych interesów w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
Ocena Trybunału
W swoim zarzucie trzecim Republika Finlandii podnosi zasadniczo, że Sąd pominął ocenę tego, czy Komisja sprawdziła na podstawie art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001, czy nadrzędny interes publiczny uzasadniał ujawnienie rozpatrywanych dokumentów.
Sąd ustalił w pkt 132 i 133 zaskarżonego wyroku, że w myśl spornej decyzji brak jest nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu tego przepisu w niniejszej sprawie i że taka ocena braku nadrzędnego interesu publicznego nie jest obarczona jakimkolwiek błędem w ustaleniach prawnych lub faktycznych. Tymczasem LPN oraz Republika Finlandii podnoszą nie konkretny interes uzasadniający ujawnienie rozpatrywanych w niniejszej sprawie dokumentów, lecz po prostu znaczenie, jakie ma ogólnie dostępność informacji dotyczących środowiska dla ochrony środowiska i życia ludzkiego.
Nadrzędny interes publiczny, który mógłby uzasadniać ujawnienie dokumentu, niekoniecznie musi się wprawdzie różnić od zasad stanowiących podstawę rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 74, 75).
Jednakże tak ogólne stwierdzenia jak te podniesione w niniejszym wypadku nie mogą wykazać, iż zasada przejrzystości w tym konkretnym przypadku posiada jakąś szczególną wagę, która mogłaby przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia rozpatrywanych dokumentów (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 158).
Wymóg, by wnioskodawca przedstawił w sposób konkretny okoliczności, na których opiera się nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danych dokumentów, jest zgodny z orzecznictwem Trybunału (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 62; w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 103; w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 126, a także w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 68).
O ile LPN zażądała dostępu do wspomnianych dokumentów w celu umożliwienia uzupełnienia swych informacji poprzez posiadane przez Komisję informacje na temat projektu budowy zapory, stanowiącego przedmiot rozpatrywanego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a w rezultacie aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu, o tyle okoliczność ta nie wskazuje na istnienie „nadrzędnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 70; w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 145, 146; w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 85, 86), nawet jeśli LPN, jako organizacja pozarządowa, działa zgodnie ze swoim celem statutowym, jakim jest ochrona środowiska.
O ile zgodnie ze swym motywem 2 rozporządzenie nr 1367/2006 wpisuje się w ramy wspólnotowego programu działań w zakresie środowiska naturalnego, który podkreśla znaczenie zapewnienia odpowiednich informacji dotyczących środowiska i skutecznych możliwości udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji mających znaczenie dla środowiska, to jednak na udział ten nie można powoływać się w celu uzasadnienia dostępu do dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zgodnie bowiem z art. 9 tego rozporządzenia udział społeczeństwa jest możliwy tylko wtedy, gdy instytucje i organy Wspólnoty przygotowują, modyfikują lub dokonują przeglądów planów lub programów odnoszących się do środowiska. Natomiast nie ma w tym przepisie mowy o postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Sąd nie pominął oceny tego, czy Komisja sprawdziła na podstawie art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001, czy nadrzędny interes publiczny uzasadniał ujawnienie rozpatrywanych dokumentów.
W konsekwencji zarzut trzeci należy również oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego obciążenia LPN kosztami
LPN utrzymuje, że rozstrzygnięcie Sądu, uzasadnione w pkt 141–143 zaskarżonego wyroku, o obciążeniu LPN kosztami zawiera liczne błędy co do prawa.
W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku oddalenia wszystkich zarzutów odwołania żądanie stwierdzenia ewentualnej niezgodności z prawem rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie kosztów należy odrzucić jako niedopuszczalne na podstawie art. 58 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z którym odwołanie nie może dotyczyć wyłącznie ustalenia wysokości kosztów postępowania lub wskazania strony je ponoszącej (zob. w szczególności wyroki: z dnia 30 września 2003 r. w sprawach połączonych
C-57/00 P i C-61/00 P Freistaat Sachsen i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-9975
, pkt 124; z dnia 26 maja 2005 r. w sprawie
C-301/02 P Tralli przeciwko EBC, Zb.Orz. s. I-4071
, pkt 88; a także z dnia 5 lipca 2011 r. w sprawie
C-263/09 P Edwin przeciwko OHIM, Zb.Orz. s. I-5853
, pkt 78).
Z uwagi na to, że wszystkie inne zarzuty odwołania LPN zostały oddalone, ostatni zarzut dotyczący podziału kosztów należy tym samym uznać za niedopuszczalny.
W przedmiocie wniosku uzupełniającego LPN o sprostowanie pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku
LPN zwraca się w swoim odwołaniu do Trybunału o sprostowanie pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku. Według niej Sąd nie określił we właściwy sposób spornej decyzji, która nie była decyzją z dnia 24 października 2008 r., lecz decyzją z dnia 22 listopada 2007 r. LPN żąda, by dokładnie uściślić w omawianym pkt 1, że skarga została wniesiona „na decyzję Komisji z dnia 22 listopada 2007 r.” i że na podstawie decyzji z dnia 24 października 2008 r.„nadal odmawiano” dostępu do rozpatrywanych dokumentów.
Komisja utrzymuje, że wniosek ten jest niedopuszczalny.
Zgodnie z art. 113 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia niniejszego odwołania, żądania odwołania powinny mieć na celu uchylenie w całości lub w części orzeczenia Sądu.
Tymczasem wniosek uzupełniający LPN dotyczy nie uzyskania uchylenia, nawet częściowego, zaskarżonego wyroku, a konkretnie jego rozstrzygnięcia (zob. wyrok z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawach połączonych C‑539/10 P i C‑550/10 P Al-Aqsa przeciwko Radzie i Niderlandy przeciwko Al-Aqsa, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo), lecz tylko zmiany brzmienia sentencji, która nie ma znaczenia dla treści tej sentencji, a tym bardziej dla rozstrzygnięcia sporu w pierwszej instancji. Z zaskarżonego wyroku, w szczególności z pkt 18, 38 i 59, wynika bowiem jasno, że skarga, która została oddalona w pkt 1 sentencji tego wyroku, dotyczyła decyzji z dnia 22 listopada 2007 r.
Ponadto w zakresie, w jakim wyrok Sądu zawiera błędy redakcyjne czy oczywiste nieścisłości, wyłącznie do Sądu należy ich sprostowanie, zgodnie z art. 84 regulaminu postępowania przed Sądem.
Z tego wynika, że wniosek uzupełniający LPN należy odrzucić jako niedopuszczalny.
Z powyższych rozważań wynika, że odwołania LPN i Republiki Finlandii należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 138 § 2 regulaminu Trybunał rozstrzyga o rozdziale kosztów, jeżeli więcej niż jedna strona przegrała sprawę. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
Ponieważ LPN i Republika Finlandii przegrały sprawę, a Komisja wnosiła o obciążenie ich kosztami, należy obciążyć je kosztami w częściach równych.
Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Estońska oraz Królestwo Szwecji jako interwenienci pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołania zostają oddalone.

2)
Liga para a Protecção da Natureza i Republika Finlandii zostają obciążone kosztami postępowania.

3)
Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Estońska oraz Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty postępowania.

Podpisy
(
*1
)   Język postępowania: portugalski.