CELEX: 62010TJ0333
Niet-contractuele aansprakelijkheid
Diergezondheid
Vrijwaringsmaatregelen in crisissituatie
Beschermingsmaatregelen in verband met hoogpathogene aviaire influenza in bepaalde derde landen
Verbod om in het wild gevangen vogels in te voeren
Voldoende gekwalificeerde schending van rechtsregels die particulieren rechten toekennen
Kennelijke en ernstige overschrijding van grenzen van beoordelingsvrijheid
Richtlijnen 91/496/EG en 92/65/EG
Voorzorgsbeginsel
Zorgvuldigheidsplicht
Evenredigheid

Voorgeschiedenis van het geding
A –
Voorstelling van verzoekers
Verzoekers – Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg en Giovanni Pistone – zijn importeurs in de Europese Unie van in het wild gevangen vogels die dienen als siervogels voor volières, met name papegaaiachtigen, zoals papegaaien, parkieten en kaketoes, en zangvogels. Zij zijn gevestigd of wonen in Nederland, België en Italië. Zij zijn lid van de European Association of Im‑ and Exporters of Birds and Live Animals (Europese vereniging van im‑ en exporteurs van vogels en hobbydieren; hierna: „Europese vereniging van vogelhandelaars”).
B –
Richtlijnen 91/496 en 92/65
Op 15 juli 1991 heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen, op grond van artikel 37 EG inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid, richtlijn 91/496/EEG tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor dieren uit derde landen die in de Gemeenschap worden binnengebracht en tot wijziging van de richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG en 90/675/EEG (
PB L 268, blz. 56
) vastgesteld.
Volgens artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 kunnen vrijwaringsmaatregelen worden vastgesteld onder de volgende voorwaarden:
„Indien zich op het grondgebied van een derde land een in richtlijn 82/894/EEG van de Raad van 21 december 1982 inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap bedoelde ziekte, een zoönose of een ziekte of een risico voordoet of verspreidt waaraan ernstige gevaren voor de gezondheid van dieren of mensen kunnen zijn verbonden, of indien zulks om andere ernstige veterinairrechtelijke redenen is gerechtvaardigd, met name wegens door haar veterinaire deskundigen gedane constateringen, stelt de Commissie op eigen initiatief of op verzoek van een lidstaat onverwijld, naargelang van de ernst van de situatie, een van de volgende maatregelen vast:
—
schorsing van de invoer uit het gehele grondgebied van het betrokken derde land of een deel daarvan en, in voorkomend geval, van het derde land van doorvoer,
—
vaststelling van bijzondere voorwaarden voor de dieren afkomstig uit het gehele grondgebied van het betrokken derde land of een deel daarvan.”
Daarnaast bepaalt artikel 18, lid 7, van richtlijn 91/496 dat de besluiten tot verlenging, wijziging of intrekking van de maatregelen genomen krachtens de leden 1 tot en met 3 en 6, van deze richtlijn worden vastgesteld volgens de in artikel 17 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (
PB L 395, blz. 13
) neergelegde comitologieprocedure.
Op 13 juli 1992 heeft de Raad richtlijn 92/65/EEG tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor het handelsverkeer en de invoer in de Gemeenschap van dieren, sperma, eicellen en embryo’s waarvoor ten aanzien van de veterinairrechtelijke voorschriften geen specifieke communautaire regelgeving als bedoeld in bijlage A, onder I, van richtlijn 90/425/EEG geldt (
PB L 268, blz. 54
) vastgesteld. Deze richtlijn stelt bijzondere eisen aan het land en de exploitant van oorsprong, bevat voorschriften voor de diergezondheidscertificaten waarvan de dieren vergezeld moeten gaan en bepaalt welke onderzoeken de dieren moeten ondergaan.
Artikel 17, leden 2 en 3, van richtlijn 92/65 bepaalt in wezen met name dat dieren enkel in de Unie mogen worden ingevoerd indien zij afkomstig zijn uit een derde land dat voorkomt op een lijst van derde landen of delen van derde landen die garanties bieden die gelijkwaardig zijn aan de voorwaarden die gelden voor het handelsverkeer binnen de Unie.
C –
Beschikking 2000/666
Op grond van beschikking 2000/666/EG van de Commissie van 16 oktober 2000 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften en de voorschriften inzake veterinaire certificering voor de invoer van vogels, met uitzondering van pluimvee, alsmede van quarantainevoorschriften (
PB L 278, blz. 26
) konden vogels uit derde landen die lid waren van het Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten (OIE; thans de Wereldorganisatie voor diergezondheid) worden ingevoerd mits werd voldaan aan bepaalde voorwaarden, waaronder een quarantaine van minstens 30 dagen.
D –
Eerste EFSA-advies
Op 14 en 15 september 2005 heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) naar aanleiding van een uit 2004 daterend verzoek van de Commissie van de Europese Gemeenschappen een wetenschappelijk advies uitgebracht over diergezondheids‑ en dierenwelzijnsaspecten van aviaire influenza [
The EFSA Journal
(2005) 266, 1‑21; hierna: „eerste EFSA-advies”].
Gelet op het haar verleende mandaat heeft de EFSA zich in dat advies enkel uitgesproken over het risico dat pluimvee in de Unie met aviaire influenza zou worden besmet.
Ter inleiding heeft de EFSA in haar advies in herinnering gebracht dat aviaire influenza of vogelgriep bij pluimvee in twee verschillende klinische vormen voorkomt: hoogpathogene aviaire influenza (hierna: „HPAI”) en laagpathogene aviaire influenza. HPAI wordt veroorzaakt door virussen van de H5‑ en H7-subtypes die bepaalde moleculaire kenmerken vertonen die een systemische infectie kunnen veroorzaken en die niet bij laagpathogene aviaire influenza voorkomen. Het H5N1-virus is één van deze subtypes van virussen die HPAI veroorzaken.
Vervolgens heeft de EFSA aangegeven dat de significante verspreiding van aviaire-influenzavirussen in Azië ten tijde van de vaststelling van haar advies, kon leiden tot een pandemisch virus bij de mens en dat talrijke vragen waren gerezen over de manier waarop de heersende aviaire-influenzacrisis moest worden bestreden. Op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens meende de EFSA dat zij in haar advies een aantal besluiten kon formuleren betreffende bepaalde binnen haar mandaat vallende kwesties, maar dat de volksgezondheidsaspecten van aviaire-influenzabesmettingen in deze besluiten buiten beschouwing werden gelaten.
De EFSA heeft eveneens gepreciseerd dat ten gevolge van een ongewone endemische situatie van het H5N1-virus bij pluimvee in bepaalde Aziatische landen, dit virus de populatie van wilde vogels kort voor de vaststelling van haar advies had geïnfecteerd. Deze volgens de EFSA ongekende epidemiologische situatie kon niet te voorziene consequenties hebben. Zij was echter van mening dat een evaluatie van de situatie en een voorspelling van de toekomstige ontwikkelingen, gelet op het gebrek aan kennis over HPAI-besmettingen bij wilde vogels, niet met voldoende wetenschappelijke gegevens konden worden onderbouwd. Aldus stelt de EFSA dat de met het H5N1-virus verband houdende HPAI-epidemie in Zuidoost-Azië heeft geleid tot de besmetting van de populatie van wilde stand‑ en trekvogels, waardoor dit virus in de Unie zou kunnen worden binnengebracht. Niettemin moesten volgens haar multidisciplinaire inspanningen worden geleverd om de waarschijnlijkheid en de gevolgen van een dergelijke hypothese na te gaan.
Aangaande het risico dat kooivogels zoals met name siervogels en gezelschapsvogels inhouden voor het pluimvee in de Unie, heeft de EFSA overwogen dat deze vogels met aviaire-influenzavirussen, waaronder die van het H5‑ en H7-type, konden worden besmet en zij deze virussen in de Unie zouden kunnen binnenbrengen indien zij worden ingevoerd. De EFSA ging evenwel ervan uit dat dit risico bij rechtmatig in de handel gebrachte vogels aanzienlijk werd beperkt door de voor de import van andere vogels dan pluimvee geldende wetgeving.
E –
Beschikking 2005/760
Op 27 oktober 2005 heeft de Commissie beschikking 2005/760/EG tot vaststelling van bepaalde beschermende maatregelen voor de invoer van in gevangenschap gehouden vogels in verband met HPAI in bepaalde derde landen (
PB L 285, blz. 60
) vastgesteld, waarbij de import in de Unie van andere levende vogels dan pluimvee werd opgeschort.
Deze beschikking werd vastgesteld naar aanleiding van de omstandigheid dat op 21 oktober 2005 bij twee geïmporteerde vogels die sinds september 2005 in een quarantainestation van Essex in het Verenigd Koninkrijk waren ondergebracht, HPAI van het subtype H5N1 was geconstateerd. Deze vogels werden geacht afkomstig te zijn uit respectievelijk Taiwan en Suriname.
In de punten 1 en 2 van beschikking 2005/760 heeft de Commissie deze opschorting allereerst gemotiveerd met de vaststelling dat aviaire influenza een bij pluimvee en vogels voorkomende besmettelijke virale ziekte is, die leidt tot sterfte en anomalieën die snel de vorm kunnen aannemen van een epizoötie die een ernstige bedreiging kan vormen voor de dier‑ en de volksgezondheid en de rentabiliteit van de pluimveehouderij aanzienlijk kan verminderen. Zij heeft eveneens erop gewezen dat gevaar bestond dat de ziekteverwekker via de internationale handel in andere levende vogels dan pluimvee zou worden binnengebracht. Naar aanleiding van de vaststelling van HPAI bij ingevoerde en in het Verenigd Koninkrijk in quarantaine gehouden vogels, heeft de Commissie voorts gesteld dat de invoer van vogels uit bepaalde op basis van de desbetreffende regionale commissies van de OIE te omschrijven risicogebieden moest worden opgeschort.
Artikel 1, lid 1, van beschikking 2005/760 bepaalt:
„De lidstaten schorten de invoer uit de derde landen of delen daarvan die behoren tot de in de bijlage vermelde regionale commissies van de OIE op van:
a)
levende andere vogels dan pluimvee, als bedoeld in artikel 1 van beschikking 2000/666/EG,
[...]”
In de bijlage bij beschikking 2005/760 is gepreciseerd:
„Derde landen die behoren tot de volgende regionale commissies van de OIE, als bedoeld in artikel 1:
—
Afrika
—
Noord-, Midden‑ en Zuid-Amerika
—
Azië, Verre Oosten en Oceanië
—
Europa
—
Midden-Oosten.”
Beschikking 2005/760 is luidens artikel 6 ervan van toepassing tot en met 30 november 2005.
F –
Rapport van de National Emergency Epidemiology Group van het Verenigd Koninkrijk
Op 11 november 2005 heeft de National Emergency Epidemiology Group (nationale groep voor noodepidemiologie, Verenigd Koninkrijk) het zogenoemde „Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premises in Essex” (epidemiologisch rapport over aviaire influenza bij vogels in een quarantainestation in Essex) uitgebracht. Volgens dit rapport was het H5N1-virus in het quarantainestation in Essex enkel geconstateerd bij vogels uit Taiwan (Azië), en niet bij vogels uit Suriname (Zuid-Amerika). De vergissing betreffende Suriname was te wijten aan een verwisseling van in het quarantainestation afgenomen monsters.
G –
Eerste vier verlengingsbeschikkingen
Bij beschikking 2005/862/EG van 30 november 2005 tot wijziging van de beschikkingen 2005/759/EG en 2005/760/EG met betrekking tot maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza bij andere vogels dan pluimvee (
PB L 317, blz. 19
) heeft de Commissie de bij beschikking 2005/760 vastgestelde maatregelen tot en met 31 januari 2006 verlengd.
In punt 4 van beschikking 2005/862 heeft de Commissie ter rechtvaardiging van deze verlenging aangevoerd dat, aangezien in bepaalde lidstaten van de OIE nieuwe gevallen van aviaire influenza waren gemeld, de opschorting van het vervoer van gezelschapsvogels en van de invoer van andere vogels uit bepaalde risicogebieden moest worden verlengd.
Bij brieven van 7 december 2005 en 3 en 18 januari 2006 heeft de Europese vereniging van vogelhandelaars de Commissie geattendeerd op de gevolgen van het verbod, waaronder het risico op ontwikkeling van de illegale importmarkt, waardoor het risico op verspreiding van aviaire influenza in de Unie zou toenemen. Voorts heeft deze vereniging de Commissie verzocht om haar vertegenwoordigers te ontmoeten en om het verbod niet opnieuw te verlengen. De Europese vereniging van vogelhandelaars heeft bij haar brief van 3 januari 2006 het „Report on the Independent Review of Avian Quarantine” (rapport inzake het onafhankelijk toezicht op de aan de vogelsector opgelegde quarantaine) gevoegd, dat het ministerie voor milieu, voedselvoorziening en plattelandszaken van het Verenigd Koninkrijk op 7 december 2005 had vastgesteld (hierna: „DEFRA-rapport”).
Bij beschikking 2006/79/EG van 31 januari 2006 tot wijziging van de beschikkingen 2005/759/EG en 2005/760/EG wat de verlenging van de toepassingsperiode betreft (
PB L 36, blz. 48
), heeft de Commissie de bij beschikking 2005/760 vastgestelde maatregelen tot en met 31 mei 2006 verlengd.
In punt 3 van beschikking 2006/79 heeft de Commissie ter rechtvaardiging van de verlenging van de twee betrokken beschikkingen aangevoerd dat, aangezien in bepaalde lidstaten van de OIE nieuwe gevallen van aviaire influenza waren gemeld, de beperkingen op het vervoer van gezelschapsvogels en de invoer van andere vogels uit bepaalde risicogebieden moesten worden gehandhaafd.
Bij brief van 16 februari 2006 heeft de Commissie de hierboven in punt 23 genoemde brieven beantwoord. In deze brief heeft de Commissie uiteengezet dat uit recente, steeds overtuigendere bewijzen bleek dat wilde vogels een grote rol konden spelen bij de verspreiding van HPAI en dat zij naar aanleiding van het eerste geval van HPAI van de Aziatische stam in Europa, dat in oktober 2005 in een quarantainestation was gemeld, alle import van andere vogels dan pluimvee had opgeschort. Voorts heeft zij te kennen gegeven dat deze opschorting bij beschikking 2006/79 tot en met 31 mei 2006 was verlengd, aangezien de ziekte in Turkije was opgedoken en zich daar snel had verspreid en er weinig gegevens beschikbaar waren over het toezicht op aviaire influenza door de buurlanden van Turkije. Tot slot heeft zij hieraan toegevoegd dat, hoewel de omvang van de problematiek van de wilde vogels nog onduidelijk was, er steeds meer bewijzen waren dat de bedreiging niet tot één derde land was beperkt, zodat de invoer uit alle derde landen werd opgeschort.
Bij brief van 7 maart 2006 heeft de Europese vereniging van vogelhandelaars de Commissie bijkomende informatie toegezonden betreffende de invoer van wilde vogels uit derde landen.
Bij beschikking 2006/405/EG van 7 juni 2006 tot wijziging van de beschikkingen 2005/710/EG, 2005/734/EG, 2005/758/EG, 2005/759/EG, 2005/760/EG, 2006/247/EG en 2006/265/EG wat betreft bepaalde beschermende maatregelen in verband met HPAI (
PB L 158, blz. 14
) heeft de Commissie de bij beschikking 2005/760 vastgestelde maatregelen tot en met 31 juli 2006 verlengd.
In punt 8 van beschikking 2006/405 heeft de Commissie ter rechtvaardiging van deze verlenging aangevoerd dat de bedreiging die de Aziatische stam van het aviaire-influenzavirus vormde voor de Unie, niet was afgenomen en de ziekte nog steeds voorkwam bij wilde vogels in de Unie en bij wilde vogels en pluimvee in verschillende derde landen, waaronder lidstaten van de OIE. Voorts heeft de Commissie overwogen dat dit virus in sommige delen van de wereld steeds meer endemisch leek te worden. In punt 11 van deze beschikking heeft zij vervolgens gepreciseerd dat moest worden verzekerd dat de met name in beschikking 2005/760 neergelegde beschermingsmaatregelen in het belang van de diergezondheid en gezien de epidemiologische situatie zonder onderbreking werden toegepast, en dat beschikking 2006/405 bijgevolg met terugwerkende kracht moest worden toegepast.
Bij beschikking 2006/522/EG van 25 juli 2006 tot wijziging van de beschikkingen 2005/759/EG en 2005/760/EG wat betreft bepaalde beschermende maatregelen in verband met HPAI en het verkeer van bepaalde levende vogels naar de Gemeenschap (
PB L 205, blz. 28
) heeft de Commissie de bij beschikking 2005/760 vastgestelde maatregelen tot en met 31 december 2006 verlengd.
Uit punt 1 van beschikking 2006/522 blijkt dat de Commissie naar aanleiding van de uitbraak in Zuidoost-Azië in 2004 van aviaire influenza ten gevolge van een hoogpathogene virusstam een aantal beschermingsmaatregelen had genomen tegen deze ziekte, waaronder beschikking 2005/760. In punt 7 van beschikking 2006/522 heeft de Commissie erop gewezen dat indien de voorschriften van beschikking 2005/760 thans ingrijpend zouden worden gewijzigd, de exploitanten en andere betrokken partijen een verkeerd beeld zouden krijgen van de mogelijke toekomstige ontwikkeling van het Europees beleid ter zake. Gezien de diergezondheidssituatie met betrekking tot vogelgriep en in afwachting van het voor oktober 2006 geplande EFSA-advies, heeft zij zich op het standpunt gesteld dat de beperkingen op de invoer van andere vogels dan pluimvee moesten worden gehandhaafd en de geldigheidsduur van beschikking 2005/760/EG bijgevolg tot en met 31 december 2006 moest worden verlengd.
Bij op 10 augustus 2006 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift is door de Europese vereniging van vogelhandelaars en drie andere verzoekende partijen bij het Gerecht een verzoek in kort geding ingediend tot opschorting van de tenuitvoerlegging van beschikking 2006/522 en tot het nemen van voorlopige maatregelen ter zake, en werd tegen die beschikking bij afzonderlijke akte tegelijk een beroep tot nietigverklaring ingesteld. Dat verzoek is afgewezen en dit beroep is verworpen bij beschikking van de president van het Gerecht van 26 oktober 2006, European Association of Im‑ and Exporters of Birds and live Animals e.a./Commissie (T‑209/06 R, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), respectievelijk beschikking van het Gerecht van 11 juni 2008, European Association of Im‑ and Exporters of Birds and live Animals e.a./Commissie (T‑209/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).
Op 26 september 2006 heeft de Europese vereniging van vogelhandelaars de Commissie een brief toegezonden, waarin zij in wezen heeft gewezen op de onevenredigheid van het bij beschikking 2005/760 en de verlengingsbeschikkingen ingestelde wereldwijde importverbod en tegelijk heeft geattendeerd op de ernstige en onomkeerbare gevolgen van deze beschikkingen voor haar leden.
H –
Tweede EFSA-advies
Naar aanleiding van een verzoek van de Commissie van 25 april 2005 heeft de EFSA op 27 oktober 2006 een wetenschappelijk advies uitgebracht over de risico’s die de invoer van andere wilde vogels dan pluimvee in de Unie inhoudt voor de gezondheid en het welzijn van dieren [
The EFSA Journal
(2006) 410, 1‑55; hierna: „tweede EFSA-advies”]. In dit advies zijn een aantal aanbevelingen geformuleerd voor de gezondheid en het welzijn van in het wild gevangen vogels. In dit advies heeft de EFSA rekening gehouden met verschillende ziekteverwekkers voor vogels, waaronder aviaire influenza.
Wat de gezondheidsaspecten betreft, heeft de EFSA vastgesteld dat de waarschijnlijkheid dat ziekteverwekkers in de Unie waren binnengebracht doordat in het wild gevangen vogels uit quarantaine waren vrijgelaten, varieerde van verwaarloosbaar tot erg hoog. Volgens de EFSA is de waarschijnlijkheid dat een in het wild gevangen vogel bij het verlaten van de quarantaine wordt besmet verschillend naargelang van de soort en hangt zij af van de waarschijnlijkheid van besmetting in preklinische stadia. Op grond van deze bevindingen heeft de EFSA geadviseerd om de voortzetting van de invoer van in het wild gevangen vogels zorgvuldig te onderzoeken.
Voorts heeft de EFSA erop gewezen dat 95 % van de in de Unie ingevoerde vogels tot de orden van de zangvogels (64 %), de papegaaiachtigen (17 %) en de hoendervogels (14 %) behoorden. Voorts blijkt uit dat advies dat in 2005 88 % van de ingevoerde wilde vogels uit Afrika en 78 % uit vijf Afrikaanse staten afkomstig waren.
De EFSA heeft eveneens aangegeven dat wilde vogels konden worden geïnfecteerd via een laterale verspreiding door andere besmette wilde vogels, een besmette omgeving of besmet pluimvee.
Wat in het bijzonder aviaire influenza betreft, heeft de EFSA gesteld dat de op grotere schaal ingevoerde vogelsoorten, te weten zangvogels en papegaaiachtigen, geen grote rol speelden bij de epidemiologie van aviaire influenza. Ook heeft zij erop gewezen dat alle bij vogels aanwezige HPAI-virussen een beperkt zoönotisch potentieel hadden. Zij meende echter dat, aangezien het genoom van het aviaire-influenzavirus of een deel daarvan in het verleden een aandeel had gehad in grote pandemieën en ten tijde van de opstelling van het advies een rol had gespeeld bij die van het H5N1-virus, een goed bewakingsprogramma kon voorkomen dat de aviaire-influenzavirussen via rechtmatig ingevoerde vogels in de Unie zouden worden binnengebracht. Vervolgens heeft zij opgemerkt dat HPAI-virussen, met name wat zang‑ en hoendervogels betreft, een erg korte incubatie‑ en ziekteperiode kenden en binnen enkele dagen tot een hoge sterfte leidden, terwijl de incubatieperiode bij eendachtigen veel langer kon zijn. Voorts was zij van mening dat vogels die reeds bij de plaatsing in quarantaine dan wel tijdens de quarantaineperiode met aviaire influenza waren respectievelijk werden besmet, gelet op de korte incubatieperiode, reeds tijdens die quarantaineperiode klinische symptomen zouden vertonen. Zij heeft zich dan ook op het standpunt gesteld dat de waarschijnlijkheid dat een dergelijke vogel uit quarantaine zou worden vrijgelaten zonder te worden ontdekt, gering of zelfs verwaarloosbaar was. Zij heeft echter erop gewezen dat een risico bestond dat subklinisch geïnfecteerde vogels zouden worden vrijgelaten.
Tot slot heeft de EFSA geadviseerd om zorgvuldig na te gaan of wilde vogels, gelet op het risico dat belangrijke ziekteverwekkers in de Unie konden worden binnengebracht, verder moesten worden ingevoerd dan wel of het de voorkeur verdiende eieren in te voeren. Voorts moest het risico op insleep van besmettelijke ziektes volgens haar regelmatig worden beoordeeld om te kunnen vaststellen welke gebieden, landen en soorten een hoog risico liepen, aangezien die in de tijd varieerden.
I –
Laatste twee verlengingsbeschikkingen
Bij brieven van 13 en 23 november en 9 december 2006 alsook 8 januari 2007 heeft de Europese vereniging van vogelhandelaars zich opnieuw tot de Commissie gewend en daarin in wezen geattendeerd op de onevenredigheid van het bij beschikking 2005/760 en de verlengingsbeschikkingen ingestelde wereldwijde importverbod, en heeft zij tegelijk gewezen op de ernstige en onomkeerbare gevolgen van deze beschikkingen voor haar leden.
Bij beschikking 2007/21/EG van 22 december 2006 tot wijziging van beschikking 2005/760/EG wat betreft bepaalde beschermende maatregelen in verband met HPAI en de invoer van andere vogels dan pluimvee in de Gemeenschap (
PB L 7, blz. 44
) heeft de Commissie de bij beschikking 2005/760 vastgestelde maatregelen tot en met 31 maart 2007 verlengd.
In punt 1 van beschikking 2007/21 heeft de Commissie in herinnering gebracht dat zij beschikking 2005/760 had vastgesteld naar aanleiding van het feit dat in 2004 in Zuidoost-Azië door een hoogpathogene virusstam veroorzaakte aviaire influenza was uitgebroken. Voorts heeft zij in punt 4 van beschikking 2007/21 erop gewezen dat zij het tweede EFSA-advies onmiddellijk na de verschijning ervan is beginnen te evalueren. Zij was evenwel van mening dat de in beschikking 2005/760 neergelegde beperkingen, gezien de diergezondheidssituatie in de wereld ten aanzien van aviaire influenza, gedurende een korte overgangsperiode moesten worden verlengd om de lidstaten alsmede de Commissie, in nauwe samenwerking met die lidstaten, de gelegenheid te geven om deze evaluatie af te ronden en de te nemen maatregelen voor te bereiden.
Bij brief van 31 januari 2007 heeft de Commissie de hierboven in de punten 33 en 41 genoemde brieven beantwoord en erop gewezen dat wilde vogels een grote rol hadden gespeeld bij de verspreiding van aviaire influenza in 2006, terwijl voorheen altijd was aangenomen dat de rol van wilde vogels, gelet op de hoge mortaliteit bij met een hoogpathogeen virus besmette vogels, als gering kon worden aangemerkt. Zij heeft dan ook beslist om het wereldwijde importverbod voor wilde vogels tot en met 1 juli 2007 te verlengen. Zij heeft eveneens erop gewezen dat na deze datum andere voorschriften zouden gelden waarbij de invoer van gevangen vogels niet zou worden verboden, maar waarbij strengere invoervoorwaarden zouden worden opgelegd teneinde de risico’s voor de gezondheid tot een minimum te beperken. Tot slot heeft de Commissie gesteld dat het om diergezondheidsredenen verkieslijk was de kweekprogramma’s binnen de lidstaten van de Unie te laten plaatsvinden, in plaats van in derde landen gekweekte levende dieren in de Unie te importeren. Zij heeft de Europese vereniging van vogelhandelaars dan ook verzocht om meer rekening te houden met deze optie.
Tot slot heeft de Commissie bij beschikking 2007/183/EG van 23 maart 2007 tot wijziging van beschikking 2005/760/EG tot vaststelling van bepaalde beschermende maatregelen voor de invoer van in gevangenschap gehouden vogels in verband met [HPAI] in bepaalde derde landen (
PB L 84, blz. 44
) de bij beschikking 2005/760 vastgestelde maatregelen tot en met 30 juni 2007 verlengd. In de punten 4 tot en met 6 van beschikking 2007/183 heeft de Commissie deze verlenging gemotiveerd door allereerst erop te wijzen dat, aangezien de nieuwe veterinairrechtelijke voorschriften van haar verordening (EG) nr. 318/2007 van 23 maart 2007 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor de invoer van bepaalde vogels in de Gemeenschap en de desbetreffende quarantainevoorschriften (
PB L 84, blz. 7
) strenger waren dan die welke tot dan toe golden, deze verordening pas op 1 juli 2007 in werking zou treden om de lidstaten en de derde landen die dit type vogels naar de Unie uitvoeren de tijd te geven om zich aan de nieuwe regeling aan te passen. Voorts heeft zij erop gewezen dat, in het licht van het tweede EFSA-advies en de diergezondheidssituatie in de wereld ten aanzien van aviaire influenza, de invoer van dit type vogels aan strikte voorwaarden moest worden onderworpen. Zij heeft dan ook geoordeeld dat de in beschikking 2005/760/EG neergelegde beschermingsmaatregelen tot en met 30 juni 2007 van toepassing moesten blijven.
J –
Verordening nr. 318/2007
Op 23 maart 2007 heeft de Commissie op grond van met name artikel 10, leden 3, tweede alinea, en 4, eerste alinea, van richtlijn 91/496 en de artikelen 17, leden 2, sub b, en 3, en 18, lid 1, eerste en vierde streepje, van richtlijn 92/65 verordening nr. 318/2007 vastgesteld, die krachtens artikel 20 ervan op 1 juli 2007 van kracht is geworden en krachtens artikel 19 ervan zowel beschikking 2000/666/EG van de Commissie van 16 oktober 2000 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften en de voorschriften inzake veterinaire certificering voor de invoer van vogels, met uitzondering van pluimvee, alsmede van quarantainevoorschriften (
PB L 278, blz. 26
) als beschikking 2005/760 heeft ingetrokken en vervangen.
In punt 9 van de considerans van verordening nr. 318/2007 is gepreciseerd dat, gelet op de rol die wilde trekvogels bij de verspreiding van aviaire influenza uit Azië naar Europa in 2005 en 2006 hebben gespeeld, de invoer van andere vogels dan pluimvee tot in gevangenschap gekweekte vogels moet worden beperkt.
In punt 10 van de considerans van verordening nr. 318/2007 is bepaald:
„Het is zelden mogelijk met zekerheid een onderscheid te maken tussen in het wild gevangen vogels en in gevangenschap gefokte vogels. Er kunnen voor beide soorten vogels merkmethoden worden toegepast zonder dat het mogelijk is om beide van elkaar te onderscheiden. Het is daarom dienstig de invoer van vogels, met uitzondering van pluimvee, te beperken tot vermeerderingsbedrijven die door de bevoegde autoriteit van het derde land van uitvoer zijn erkend, en om bepaalde minimumvoorschriften voor een dergelijke erkenning vast te stellen.”
Artikel 1 van verordening nr. 318/2007, met het opschrift „Onderwerp”, luidt als volgt:
„Bij deze verordening worden de veterinairrechtelijke voorschriften voor de invoer van bepaalde vogels in de [Unie] uit de derde landen en delen daarvan, als bedoeld in bijlage I, en de quarantainevoorschriften voor deze invoer vastgesteld.”
Artikel 2 van verordening nr. 318/2007, met het opschrift „Toepassingsgebied”, luidt:
„Deze verordening is van toepassing op vogels.
Zij is echter niet van toepassing op:
a)
kippen, kalkoenen, parelhoenders, eenden, ganzen, kwartels, duiven, fazanten, patrijzen en loopvogels (Ratitae), die in gevangenschap worden opgefokt of gehouden voor de fokkerij, voor de productie van vlees of van consumptie-eieren of om in het wild te worden uitgezet (‚pluimvee’);
b)
vogels ingevoerd voor instandhoudingprogramma’s die door de bevoegde autoriteit in de lidstaat van bestemming zijn goedgekeurd;
c)
gezelschapsdieren, als bedoeld in artikel 1, derde alinea, van richtlijn 92/65/EEG, die hun eigenaar vergezellen;
d)
vogels bestemd voor dierentuinen, circussen, pretparken of proeven;
e)
vogels bestemd voor instellingen, instituten of centra die zijn erkend overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 92/65/EEG;
f)
wedstrijdduiven die op het grondgebied van de [Unie] worden binnengebracht vanuit een aangrenzend derde land waar zij normaliter verblijven en die onmiddellijk daarna worden losgelaten in de verwachting dat zij naar dat derde land zullen terugvliegen;
g)
vogels ingevoerd uit Andorra, Liechtenstein, Monaco, Noorwegen, San Marino, Vaticaanstad en Zwitserland.”
Artikel 5 van verordening nr. 318/2007, met als opschrift „Invoervoorschriften”, bepaalt:
„De invoer van vogels uit erkende vermeerderingsbedrijven overeenkomstig artikel 4 moet aan de volgende voorschriften voldoen:
a)
de vogels zijn in gevangenschap gefokte vogels [die in artikel 3, sub c, van deze verordening zijn omschreven als ‚vogels die niet in het wild zijn gevangen maar die in gevangenschap zijn geboren en gefokt uit ouderdieren die in gevangenschap hebben gepaard of waarvan op een andere wijze gameten zijn overgedragen’];
b)
de vogels moeten afkomstig zijn uit derde landen of delen daarvan, als bedoeld in bijlage I;
c)
de vogels werden 7 à 14 dagen vóór de verzending onderworpen aan een virusdetectietest in een laboratorium met negatieve resultaten voor virussen van aviaire influenza en de ziekte van Newcastle;
d)
de vogels zijn niet ingeënt tegen aviaire influenza;
e)
de vogels gaan vergezeld van een diergezondheidscertificaat overeenkomstig het model van bijlage III (hierna ‚het diergezondheidscertificaat’ genoemd);
f)
de vogels worden met een individueel identificatienummer geïdentificeerd door middel van een naadloze, gesloten pootring of een microchip met een uniek nummer [...]
i)
de vogels worden vervoerd in nieuwe containers die aan de buitenkant individueel zijn geïdentificeerd met een identificatienummer dat overeenstemt met het op het diergezondheidscertificaat vermelde identificatienummer.”
Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 318/2007, met als opschrift „Quarantainebepalingen”, bepaalt:
„De vogels worden gedurende minstens 30 dagen in een erkende quarantainevoorziening of een erkend quarantainestation in quarantaine gehouden (hierna ‚de quarantaine’ genoemd).”
In bijlage I bij verordening nr. 318/2007, met als opschrift „Lijst van derde landen die het diergezondheidscertificaat in bijlage III kunnen gebruiken”, is bepaald:
„Derde landen of delen daarvan, als opgenomen in de kolommen 1 en 3 van de tabel in deel 1 van bijlage I bij beschikking 2006/696/EG van de Commissie, waarbij kolom 4 van die tabel voorziet in een model van veterinair certificaat voor fok‑ of gebruikspluimvee met uitzondering van loopvogels (BPP).”
Beschikking 2006/696/EG van de Commissie van 28 augustus 2006 tot vaststelling van een lijst van derde landen waaruit pluimvee, broedeieren, eendagskuikens, vlees van pluimvee, loopvogels en vrij vederwild, eieren en eiproducten en van specifieke pathogenen vrije eieren (SPF-eieren) kunnen worden ingevoerd in en doorgevoerd door de [Unie] en van de toepasselijke voorschriften inzake veterinaire certificering, en tot wijziging van de beschikkingen 93/342/EEG, 2000/585/EG en 2003/812/EG (
PB L 295, blz. 1
), die in bijlage I bij verordening nr. 318/2007 is genoemd, is ingetrokken en vervangen door verordening nr. 798/2008 van de Commissie van 8 augustus 2008 tot vaststelling van een lijst van derde landen, gebieden, zones of compartimenten waaruit pluimvee en pluimveeproducten mogen worden ingevoerd in en doorgevoerd door de [Unie], en van de voorschriften inzake veterinaire certificering (
PB L 226, blz. 1
).
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij op 17 augustus 2010 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoekers het onderhavige beroep tot schadevergoeding ingesteld.
De verzoekende partijen verzoeken het Gerecht:
—
de Unie of de Commissie te veroordelen hen te vergoeden voor de schade die zij hebben geleden ten gevolge van de vaststelling door de Commissie van beschikking 2005/760 en/of de verlenging van de geldingsduur ervan bij de beschikkingen 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 en 2007/183, alsook verordening nr. 318/2007;
—
de Unie of de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep tot schadevergoeding ongegrond te verklaren;
—
verzoekers te verwijzen in de kosten.
Aangezien de samenstelling van de kamers van het Gerecht is gewijzigd, is de rechter-rapporteur op 29 mei 2012 toegevoegd aan de Eerste kamer, waaraan de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Ter terechtzitting van 20 november 2012 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
In rechte
A –
Voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie
Luidens artikel 340, tweede alinea, VWEU moet de Unie, in geval van niet-contractuele aansprakelijkheid, overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt.
Volgens vaste rechtspraak moet aan een aantal cumulatieve voorwaarden worden voldaan om de Unie overeenkomstig artikel 340, tweede alinea, VWEU niet-contractueel aansprakelijk te kunnen stellen voor een onrechtmatige gedraging van haar instellingen of organen: de onrechtmatigheid van de aan de instelling of het orgaan van de Unie verweten gedraging, het reële karakter van de schade en het bestaan van een oorzakelijk verband tussen de gestelde gedraging en de aangevoerde schade (zie arrest Hof van 9 november 2006, Agraz e.a./Commissie,
C-243/05 P, Jurispr. blz. I-10833
, punt 26, en arrest Gerecht van 2 maart 2010, Arcelor/Parlement en Raad,
T-16/04, Jurispr. blz. II-211
, punt 139 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat met name de eerste voorwaarde inzake de aan de betrokken instelling of het betrokken orgaan verweten onrechtmatige gedraging betreft, vereist de rechtspraak dat een voldoende gekwalificeerde schending wordt aangetoond van een rechtsregel die ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen. Beslissend voor de vaststelling dat een schending voldoende gekwalificeerd is, is het criterium van de kennelijke en ernstige overschrijding door de betrokken instelling of het betrokken orgaan van de Unie van de aan de beoordelingsbevoegdheid ervan gestelde grenzen. Enkel wanneer deze instelling of dit orgaan slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge heeft, kan de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht volstaan ten bewijze dat sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending (arresten Hof van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie,
C-352/98 P, Jurispr. blz. I-5291
, punten 42‑44, en 10 december 2002, Commissie/Camar en Tico,
C-312/00 P, Jurispr. blz. I-11355
, punt 54; arrest Gerecht van 12 juli 2001, Comafrica en Dole Fresh Fruit Europe/Commissie,
T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 en T-225/99, Jurispr. blz. II-1975
, punt 134, en arrest Arcelor/Parlement en Raad, punt 61 supra, punt 141).
In die rechtspraak wordt evenwel geen automatisch verband gelegd tussen het ontbreken van beoordelingsbevoegdheid van de betrokken instelling en de kwalificatie van de inbreuk als een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht. Hoewel de omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de betrokken instelling beslissend is, vormt het geen exclusief criterium. In dit verband heeft het Hof voortdurend eraan herinnerd dat het stelsel dat het zelf op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU heeft ontwikkeld daarnaast met name rekening houdt met de ingewikkeldheid van de te regelen situaties en de moeilijkheden bij de toepassing of de uitlegging van de teksten. Met name heeft het Hof bevestigd dat het Gerecht, in geval de Commissie een beperkte dan wel zeer beperkte of zelfs in het geheel geen beoordelingsmarge had, terecht de ingewikkeldheid van de te regelen situaties had onderzocht om te kunnen beoordelen of de aangevoerde schending van het Unierecht voldoende gekwalificeerd was. Bijgevolg kan enkel de vaststelling van een onregelmatigheid die in overeenkomstige omstandigheden door een normaal voorzichtige en zorgvuldige overheid niet zou zijn begaan, tot aansprakelijkheid van de Unie leiden. Het staat derhalve aan de Unierechter, na te hebben uitgemaakt of de betrokken instelling beoordelingsmarge had, rekening te houden met de ingewikkeldheid van de te regelen situatie, de moeilijkheden bij de toepassing of de uitlegging van de teksten, de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en de vraag of de begane fout opzettelijk dan wel onverschoonbaar was. (zie in die zin arrest Gerecht van 3 maart 2010, Artegodan/Commissie,
T-429/05, Jurispr. blz. II-491
, punten 59‑62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat de toepassing van het criterium van de voldoende gekwalificeerde schending in de context van de onderhavige zaak betreft, moet worden gepreciseerd dat een eventuele voldoende gekwalificeerde schending van de betrokken rechtsregels moet berusten op een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Uniewetgever bij de uitoefening van de bevoegdheden op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid uit hoofde van artikel 37 EG beschikt [zie in die zin en naar analogie arresten Hof van 12 juli 2001, Jippes e.a.,
C-189/01, Jurispr. blz. I-5689
, punt 80; 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a.,
C-236/01, Jurispr. blz. I-8105
, punt 135, en 15 oktober 2009, Enviro Tech (Europe),
C-425/08, Jurispr. blz. I-10035
, punt 47; zie arresten Gerecht van 11 september 2002, Pfizer Animal Health/Raad,
T-13/99, Jurispr. blz. II-3305
, punt 166; 26 november 2002, Artegodan e.a./Commissie,
T-74/00, T-76/00, T-83/00-T-85/00, T-132/00, T-137/00 en T-141/00, Jurispr. blz. II-4945
, punt 201, en 10 februari 2004, Afrikanische Frucht-Compagnie en Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Raad en Commissie,
T-64/01 en T-65/01, Jurispr. blz. II-521
, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Bij de uitoefening van die discretionaire bevoegdheid moet de Uniewetgever immers de ingewikkelde en onzekere ecologische, wetenschappelijke, technische en economische ontwikkelingen zien aankomen en evalueren (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 16 december 2008, Arcelor Atlantique en Lorraine e.a.,
C-127/07, Jurispr. blz. I-9895
, punten 57‑59, en arrest Arcelor/Parlement en Raad, punt 61 supra, punt 143).
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het vereiste van een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht, ongeacht de aard van de betrokken onrechtmatige handeling, ertoe strekt te voorkomen dat de betrokken instelling wegens het risico op schadevorderingen van de betrokken ondernemingen wordt belemmerd in de volledige uitoefening van haar bevoegdheden in het algemeen belang, zowel in het kader van haar normatieve activiteiten of werkzaamheden die economische beleidskeuzes impliceren als op het gebied van haar bestuurlijke bevoegdheid, terwijl tegelijkertijd wordt vermeden dat de consequenties van flagrante en onverschoonbare schendingen voor rekening van particulieren komen (zie arrest Artegodan/Commissie, punt 63 supra, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu betogen verzoekers in wezen dat de Commissie bepaalde rechtsregels die hun rechten verlenen, op voldoende gekwalificeerde wijze heeft geschonden en hun aldus reële en zekere schade heeft berokkend, door allereerst bij beschikking 2005/760 een voorlopig importverbod voor in het wild gevangen vogels in te stellen, dit verbod vervolgens bij de verlengingsbeschikkingen te verlengen en dit verbod tot slot bij verordening nr. 318/2007 „de facto” te bestendigen.
Naar het oordeel van het Gerecht dient allereerst tegen de achtergrond van de hierboven in de punten 62 tot en met 65 uiteengezette beginselen te worden onderzocht of de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld.
B –
Bestaan van een onrechtmatige gedraging
In hun stukken verwijten verzoekers de Commissie drie onrechtmatige gedragingen, die verband houden met, ten eerste, het bij beschikking 2005/760 ingestelde verbod om in het wild gevangen vogels te importeren, ten tweede, de verlenging van dit importverbod bij de verlengingsbeschikkingen en, ten derde, de instelling bij verordening nr. 318/2007 van een „de facto” definitief importverbod.
Voor elk van de aangevoerde onrechtmatige gedragingen voeren verzoekers in wezen drie middelen aan. Deze zijn gebaseerd op, ten eerste, het ontbreken van bevoegdheid van de Commissie of kennelijke en ernstige overschrijding door de Commissie van de grenzen die aan haar beoordelingsbevoegdheid zijn gesteld uit hoofde van de rechtsgrondslagen waarop respectievelijk beschikking 2005/760, de verlengingsbeschikkingen en verordening nr. 318/2007 (hierna tezamen: „de bestreden handelingen”) berusten, ten tweede, een voldoende gekwalificeerde schending door de Commissie van rechtsregels die particulieren rechten toekennen en, ten derde, aansprakelijkheid wegens een handeling die weliswaar rechtmatig is, maar hun schade heeft berokkend.
Het Gerecht is van oordeel dat deze drie middelen voor elk van de aan de Commissie verweten onrechtmatige gedragingen, te weten de bestreden handelingen, afzonderlijk moeten worden onderzocht.
1.
Ontbreken van bevoegdheid van de Commissie of kennelijke en ernstige overschrijding door de Commissie van de grenzen die zijn gesteld aan haar beoordelingsbevoegdheid uit hoofde van de rechtsgrondslagen waarop de bestreden handelingen berusten
a) Rechtmatigheid van beschikking 2005/760
Eerste middel: kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen die zijn gesteld aan de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 en schending van haar zorgvuldigheidsplicht
– Strekking van eerste middel
Met hun eerste middel voeren verzoekers aan dat de Commissie niet bevoegd was om de bestreden handelingen vast te stellen zodat deze inbreuk op het Unierecht op zich reeds volstond als bewijs van de onrechtmatigheid in de zin van de hierboven in punt 62 aangehaalde rechtspraak. Voorts verwijten verzoekers de Commissie bij de vaststelling van beschikking 2005/760 de grenzen van de haar uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 toegekende beoordelingsbevoegdheid kennelijk en ernstig te hebben overschreden.
Ter ondersteuning van deze verschillende grieven voeren verzoekers in wezen aan dat de Commissie krachtens artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 enkel vrijwaringsmaatregelen mag vaststellen binnen een strikt begrensd kader en dus in het kader van een gebonden bevoegdheid. In de eerste plaats betogen verzoekers dat de Commissie enkel een maatregel kan vaststellen in geval van ernstig gevaar voor de gezondheid van mens of dier of om andere ernstige veterinairrechtelijke redenen. In de tweede plaats kan de Commissie enkel kiezen voor één van de twee in die bepaling neergelegde maatregelen, te weten de schorsing van de invoer of de vaststelling van bijzondere voorwaarden. In de derde plaats zijn deze maatregelen beperkt tot het betrokken derde land of een deel daarvan en in voorkomend geval tot het derde land van doorvoer. De Commissie is evenwel buiten de grenzen van haar bevoegdheden getreden door de import niet enkel uit specifieke risicogebieden te schorsen, maar uit alle landen die behoren tot de regionale commissies van de OIE, waaronder volledige continenten waar geen aviaire influenza was geconstateerd. In dit verband preciseren verzoekers dat de Commissie in die beschikking een onderscheid had moeten maken tussen, enerzijds, landen waar destijds aviaire influenza voorkwam en dus een daadwerkelijk risico bestond of sprake was van doorvoer van of naar die landen en, anderzijds, landen waar geen sprake was van besmettingsgevallen of een risico dat grond opleverde om deze aan een importverbod te onderwerpen. Aldus had de invoer uit met name Midden‑ en Zuid-Amerika en Oceanië niet mogen worden opgeschort. Door de situatie en de risico’s in elk derde land of doorvoerland niet specifiek te onderzoeken, heeft de Commissie niet enkel de grenzen van haar bevoegdheden kennelijk en ernstig overschreden en bijzonder willekeurig gehandeld, maar heeft zij tevens haar zorgvuldigheidsplicht geschonden.
Ter betwisting van verzoekers’ argumenten voert de Commissie in wezen aan dat zij over een ruime beoordelingsmarge beschikt bij de uitvoering van met name artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496.
Volgens het Gerecht moet in de eerste plaats worden onderzocht of de Commissie bij de vaststelling van de bestreden handelingen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikte en in de tweede plaats of zij heeft voldaan aan haar zorgvuldigheidsplicht met het oog op de inachtneming van de grenzen aan, en de volledige uitoefening van, een dergelijke ruime beoordelingsmarge.
– Bestaan van een ruime beoordelingsbevoegdheid uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496
Om te beginnen wijst het Gerecht erop dat beschikking 2005/760 met name op artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 is gebaseerd.
Voorts blijkt zowel uit de tekst van punt 2 van beschikking 2005/760, waarin het heet dat „de invoer [...] uit bepaalde risicogebieden [dient] opgeschort te worden”, als uit de context van de omstandigheid dat in oktober 2005 in het quarantainestation in Essex werd geconstateerd dat ingevoerde vogels met HPAI waren besmet (zie punt 15 supra) dat de Commissie in casu de eerste hypothese van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 – te weten het feit dat zich in een derde land een zoönose of een ziekte of een andere aandoening voordoet of verspreidt die een ernstig gevaar kan opleveren voor de gezondheid van dier of mens – als specifieke rechtsgrondslag had genomen, en niet de tweede hypothese, die ziet op alle andere zwaarwegende veterinairrechtelijke redenen.
Het Gerecht is voorts van oordeel dat artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 en met name de bewoordingen „ernstige gevaren voor de gezondheid van dieren of mensen” moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van de beginselen die gelden voor het Uniebeleid inzake de bescherming van de gezondheid van mens en dier, met name het voorzorgsbeginsel, waarvan deze bepaling een bijzondere toepassing vormt.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de bescherming van de menselijke gezondheid blijkens artikel 174, leden 1 en 2, EG behoort tot de doelstellingen van het beleid van de Unie op milieugebied, dat een hoog niveau van bescherming beoogt en onder meer op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen berust. De eisen van dit beleid moeten worden geïntegreerd in de vaststelling en uitvoering van het beleid van de Unie op andere gebieden. Bovendien vormen de eisen inzake de bescherming van de gezondheid van mens en dier, zoals is bepaald in artikel 152 EG, een bestanddeel van elk beleid en elk optreden van de Unie en moeten de instellingen van de Unie deze dan ook in aanmerking nemen bij de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het voorzorgsbeginsel geldt wanneer de instellingen van de Unie in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid maatregelen nemen ter bescherming van de gezondheid van mens en dier (zie arrest Hof van 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Jurispr. blz. I-13533
, punten 71 en 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het voorzorgsbeginsel is een algemeen Unierechtelijk beginsel dat voortvloeit uit de artikelen 3, sub p, 6, 152, lid 1, 153, leden 1 en 2, en 174, leden 1 en 2, EG en dat de betrokken autoriteiten verplicht om in het specifieke kader van de uitoefening van de hun bij de relevante regelgeving verleende bevoegdheden passende maatregelen te nemen om een aantal potentiële gevaren voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te voorkomen, waarbij aan de vereisten inzake de bescherming van deze belangen voorrang moet worden verleend boven economische belangen (zie arrest Gerecht van 9 september 2011, Dow AgroSciences e.a./Commissie,
T-475/07, Jurispr. blz. II-5937
, punt 144 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bij aanhoudende wetenschappelijke onzekerheid omtrent het bestaan of de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid kunnen de instellingen aldus op grond van het voorzorgsbeginsel beschermingsmaatregelen nemen, zonder dat hoeft te worden gewacht totdat ten volle is bewezen dat deze risico’s reëel en ernstig zijn (zie arrest Gowan Comércio Internacional e Serviços, punt 78 supra, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak) of dat de negatieve gevolgen voor de gezondheid zich daadwerkelijk voordoen (zie in die zin arrest Pfizer Animal Health/Raad, punt 64 supra, punten 139 en 141, en arrest van 11 september 2002, Alpharma/Raad,
T-70/99, Jurispr. blz. II-3495
, punten 152 en 154).
Voorts zij erop gewezen dat wanneer het onmogelijk blijkt het bestaan of de omvang van het gestelde risico met zekerheid te bepalen omdat de resultaten van de uitgevoerde studies ontoereikend, niet overtuigend of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen wettigt, mits zij niet-discriminerend en objectief zijn (zie arrest Gowan Comércio Internacional e Serviços, punt 78 supra, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit de voorgaande beginselen volgt dat de Commissie overeenkomstig het voorzorgsbeginsel over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer zij voornemens is een vrijwaringsmaatregel vast te stellen op grond van de eerste hypothese van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496, te weten de uitbraak of de verspreiding van een „zoönose of een ziekte of een risico [...] waaraan ernstige gevaren voor de gezondheid van dieren of mensen kunnen zijn verbonden”. Overeenkomstig dat beginsel kan de Commissie ter voorkoming van de potentiële verspreiding van dergelijke ziekten aldus vrijwaringsmaatregelen nemen wanneer ernstige veterinairrechtelijke redenen dit rechtvaardigen. Voorts blijkt uit de rechtspraak dat de instellingen van de Unie, eveneens wat de vaststelling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau betreft, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel en met name de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen (zie in die zin en naar analogie arresten Pfizer Animal Health/Raad, punt 64 supra, punt 167, en Alpharma/Raad, punt 80 supra, punt 178 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op het voorgaande faalt verzoekers’ grief dat de Commissie niet over een ruime beoordelingsmarge uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 maar enkel over een gebonden bevoegdheid beschikte.
– Inachtneming van de zorgvuldigheidsplicht
Ingeval een instelling van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, is het toezicht op de inachtneming van de door de Unierechtsorde in administratieve procedures verleende waarborgen evenwel van fundamenteel belang. Tot die waarborgen behoren met name de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het concrete geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en de verplichting om haar beschikking toereikend te motiveren (zie in die zin arrest Hof van 6 november 2008, Nederland/Commissie,
C-405/07 P, Jurispr. blz. I-8301
, punt 56, dat met name verwijst naar zijn arrest van 21 november 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Jurispr. blz. I-5469
, punt 14; arrest Gerecht Dow AgroSciences e.a./Commissie, punt 79 supra, punt 154). De inachtneming van de verplichting voor de Commissie om zorgvuldig de feitelijke gegevens te verzamelen die noodzakelijk zijn om haar ruime beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen, alsook het toezicht erop door de Unierechter zijn namelijk des te belangrijker wanneer de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid slechts aan een inhoudelijk tot het zoeken naar een kennelijke fout beperkte rechterlijke toetsing is onderworpen. De verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het concrete geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken vormt voor de Unierechter aldus een essentiële voorwaarde om te kunnen nagaan of is voldaan aan alle feitelijke en juridische vereisten waarvan de uitoefening van die ruime beoordelingsbevoegdheid afhangt [zie in die zin arrest Enviro Tech (Europe), punt 64 supra, punten 47 en 62; arresten Gerecht Pfizer Animal Health/Raad, punt 64 supra, punten 166 en 171, en arrest van 17 maart 2005, Agraz e.a./Commissie,
T-285/03, Jurispr. blz. II-1063
, punt 49].
In dit verband is in de rechtspraak nog gepreciseerd dat het verrichten van een zo grondig mogelijke wetenschappelijke beoordeling van de risico’s op grond van wetenschappelijke adviezen, gebaseerd op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid, een belangrijke procedurele waarborg was om de wetenschappelijke objectiviteit van de maatregelen te garanderen en te vermijden dat arbitraire maatregelen worden genomen (arrest Pfizer Animal Health/Raad, punt 64 supra, punt 172). Aldus is geoordeeld dat aan de eerste hypothese van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 kon zijn voldaan wanneer nieuwe gegevens de perceptie van het aan een ziekte verbonden gevaar sterk wijzigden (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 22 juni 2011, Denkavit Nederland e.a.,
C-346/09, Jurispr. blz. I-5517
, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien de Commissie de eerste hypothese van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 – die uitdrukkelijk verwees naar de uitbraak of de verspreiding „op het grondgebied van een derde land” van een „zoönose of een ziekte of een risico [...] waaraan ernstige gevaren voor de gezondheid van dieren of mensen kunnen zijn verbonden” – als rechtsgrondslag heeft genomen, moest zij in casu aantonen dat de vastgestelde vrijwaringsmaatregelen voldoende rechtstreeks verband hielden met „het betrokken derde land of een deel daarvan”, te weten met derde landen op het grondgebied waarvan zich gevallen van aviaire influenza hadden voorgedaan, „en, in voorkomend geval, [met de/]het derde land[(en)] van doorvoer”. Zij was te meer gehouden om aan deze bewijslast en motiveringsverplichting te voldoen omdat zij in punt 2 van beschikking 2005/760 uitdrukkelijk heeft verwezen naar de noodzaak om „de invoer van [...] vogels uit bepaalde risicogebieden [op te schorten]”.
Blijkens punt 2 juncto artikel 1 van beschikking 2005/760 en de bijlage erbij heeft de Commissie tegen de achtergrond van de twee in september 2005 gemelde HPAI-gevallen, die werden geacht afkomstig te zijn uit Suriname en Taiwan (zie punt 76 supra), besloten om de schorsing van elke invoer van vogels uit te breiden naar de import uit alle derde landen die behoren tot de vijf regionale commissies van de OIE, te weten Afrika, Noord-, Midden‑ en Zuid-Amerika, Azië, met inbegrip van het Verre Oosten en Oceanië, Europa en het Midden-Oosten, en derhalve uit de hele wereld.
Hoewel in dat stadium werd aangenomen dat de besmette vogels die in het quarantainestation in Essex waren ontdekt, afkomstig waren uit Suriname en Taiwan en dus uit derde landen in Zuid-Amerika respectievelijk Azië, wat de schorsing van de invoer uit deze continenten kon rechtvaardigen, blijkt noch uit de considerans van beschikking 2005/760 noch uit de door de Commissie in de loop van het geding overgelegde stukken dat laatstgenoemde zelfs maar één poging heeft gedaan om te onderzoeken of het aan vogels uit die derde landen toe te schrijven risico of ernstig gevaar voor de gezondheid zich op analoge wijze kon voordoen in derde landen in met name Afrika of Oceanië. Het litigieuze dossier bevat namelijk geen enkele aanwijzing dat de Commissie bij de vaststelling van beschikking 2005/760 beschikte over relevante gegevens op grond waarvan zij kon stellen dat haar bevindingen inzake het bestaan van een dergelijk risico of gevaar ook golden voor de invoer van vogels uit verafgelegen gebieden in de betrokken derde landen, al was het maar als doorvoerlanden, en evenmin dat zij naar dergelijke gegevens had gezocht, of dat zij haar ruime beoordelingsmarge ter zake effectief had uitgeoefend.
In het eerste EFSA-advies – en dus het enige relevante wetenschappelijk advies waarover de Commissie destijds beschikte – werd namelijk enkel met betrekking tot „bepaalde Aziatische landen” gewaagd van een ongewone endemische situatie van het H5N1-virus bij wilde vogels en werd erkend dat deze situatie, aangezien zij ongekend was en kennis over dit fenomeen ontbrak, gevolgen kon hebben die niet te voorzien waren en die niet met voldoende wetenschappelijke gegevens waren onderbouwd (zie punt 12 supra). Overigens blijkt uit een rapport van de OIE van 19 augustus 2009, dat een lijst bevat van derde landen waar zich tussen 2004 en oktober 2005 HPAI-gevallen hebben voorgedaan, waartoe uitsluitend Aziatische en een aantal Europese landen behoren, dat dergelijke gegevens evenwel effectief beschikbaar waren en dat daaruit bleek dat andere continenten en landen toen nog niet aan een HPAI-verspreiding waren blootgesteld. Aangezien de Commissie in zeer vage termen en enkel in haar verweerschrift aanvoert dat zij toen enkel over het eerste EFSA-advies beschikte en niet op voorhand kon vaststellen wat de risicolanden en -gebieden waren omdat „wilde vogels van één continent naar het andere trokken en de trekroutes niet in detail bekend [waren]”, kan worden volstaan met de vaststelling dat de Commissie noch in de considerans van beschikking 2005/760 noch in de loop van het geding enig door wetenschappelijke beoordelingsrapporten onderbouwd element heeft aangevoerd ten bewijze dat een risico bestond dat wilde vogels uit Suriname of Taiwan met name naar Afrika en Oceanië zouden trekken of dat het effectief onmogelijk was om een dergelijk bewijs van de trekroutes te leveren. In dit verband heeft de Commissie zich namelijk ertoe beperkt uitsluitend in haar verweerschrift te verwijzen naar de intercontinentale migraties van wilde vogels door, zonder ondersteunend bewijsmateriaal, te stellen dat de trekroutes niet in detail bekend waren en dat een voorafgaande realistische indeling van de landen in verschillende risicogebieden bijgevolg onmogelijk was. Voorts moet worden gepreciseerd dat de Commissie zelf in een aan de Europese vereniging van vogelhandelaars gerichte brief van 31 januari 2007 erop had gewezen dat vóór 2006 steeds was aangenomen dat wilde vogels, gelet op de hoge mortaliteit bij vogels die met hoogpathogene virussen waren besmet, een beperkte rol speelden.
Geconstateerd moet echter worden dat de Commissie in casu, gelet op de hierboven in punt 84 aangehaalde rechtspraak, voor de toepassing van de eerste hypothese van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 en de volledige uitoefening van haar ruime beoordelingsbevoegdheid dienaangaande, niet mocht nalaten te onderzoeken, ten eerste, of en in hoeverre de destijds betrokken derde landen – te weten Suriname en een aantal Aziatische landen – deel uitmaakten van grotere territoriale gebieden waar een risico bestond op een verspreiding van HPAI, met name de buurlanden van die landen, daaronder begrepen de doorvoerlanden en, ten tweede en vooral, of en in hoeverre een dergelijke verspreiding gevolgen kon hebben voor andere derde landen of zelfs andere continenten dan Zuid-Amerika en Zuidoost-Azië. In dat verband kan de Commissie, om ter zake aan haar onderzoeksplicht te voldoen, evenmin aanvoeren dat zij de EFSA reeds in april 2005 om een tweede advies had verzocht. Het mandaat van de EFSA, waaraan dat verzoek was gericht, zag namelijk enkel op een kwalitatieve beoordeling van het risico dat de invoer van wilde vogels voor de gezondheid en het welzijn van dieren inhield, en niet op een kwantitatieve analyse of beoordeling van de risicogebieden, met name gelet op de trekroutes van wilde trekvogels, of van de risico’s voor de gezondheid van de mens, en hield geen verband met de incidenten die zich in oktober 2005 in het quarantainestation in Essex hadden voorgedaan.
Gezien het ontbreken van een motivering en concrete en wetenschappelijk voldoende onderbouwde feitelijke gegevens (zie hierboven in punt 85 aangehaalde rechtspraak) die de globale aanpak in beschikking 2005/760 hadden kunnen rechtvaardigen, en aangezien de Commissie dienaangaande geen enkele poging tot onderzoek heeft gedaan, moet in casu worden geconstateerd dat zij zowel haar zorgvuldigheidsplicht als haar motiveringsplicht heeft geschonden. In dit verband kan de Commissie evenmin aanvoeren dat zij een urgente vrijwaringsmaatregel moest nemen. In de eerste plaats gewaagt zij noch in beschikking 2005/760 noch in de door haar bij het Gerecht ingediende stukken van een dergelijke dwingende reden en in de tweede plaats kan het eventueel urgente karakter van de betrokken situatie niet rechtvaardigen dat zij volledig heeft nagelaten, ten eerste, de op dat ogenblik beschikbare relevante gegevens zorgvuldig en volledig te onderzoeken teneinde een zo grondig mogelijke wetenschappelijke risicobeoordeling te verkrijgen, de wetenschappelijke objectiviteit van de geplande maatregel te verzekeren en te vermijden dat arbitraire maatregelen worden genomen en, ten tweede, in de betrokken beschikking een toereikende motivering op te nemen.
In dat verband kan de Commissie zich, uitsluitend in haar verweerschrift, niet beroepen op de noodzaak om het personeel van de quarantainestations tegen HPAI te beschermen. Niets in het dossier wijst erop dat zij bij de vaststelling van beschikking 2005/760 effectief rekening heeft gehouden met een dergelijk risico. Voorts kon de Commissie een dergelijk risico, voor zover bewezen, hoe dan ook enkel voorkomen door ingevoerde vogels niet langer in quarantaine te plaatsen. Op de datum van de vaststelling van beschikking 2005/760 heeft de Commissie echter eveneens beschikking 2005/759/EG tot vaststelling van bepaalde beschermende maatregelen in verband met HPAI in bepaalde derde landen en het verkeer uit derde landen van vogels die hun eigenaar vergezellen (
PB L 285 blz. 52
) vastgesteld, waarin zij juist de regeling heeft gehandhaafd die voorschrijft dat die vogels in quarantaine moeten worden geplaatst.
Gelet op de stukken moet worden geoordeeld dat verzoekers in casu hebben aangetoond dat de Commissie haar zorgvuldigheidsplicht heeft miskend en derhalve een rechtsregel heeft geschonden waarbij aan particulieren rechten worden verleend (zie in die zin en naar analogie arrest Gerecht van 18 september 1995, Nölle/Raad en Commissie,
T-167/94, Jurispr. blz. II-2589
, punt 76) door zich niet te gedragen als een zorgvuldige instelling, geplaatst in dezelfde omstandigheden als die welke bestonden toen de Commissie beschikking 2005/760 heeft vastgesteld, hetgeen de Commissie niet heeft kunnen weerleggen. Bijgevolg moet worden geconstateerd dat, gelet op het feit dat de Commissie haar zorgvuldigheidsplicht – die voor haar een essentiële voorwaarde is voor de volledige uitoefening van haar ruime beoordelingsmarge uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 – en het voorzorgsbeginsel heeft geschonden, deze schending van het zorgvuldigheidsbeginsel voldoende gekwalificeerd is om de Unie niet-contractueel aansprakelijk te stellen voor de onrechtmatige vaststelling van beschikking 2005/760.
Derhalve moet het eerste middel worden toegewezen voor zover verzoekers de Commissie daarmee schending van haar zorgvuldigheidsplicht verwijten, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de andere grieven en argumenten die verzoekers in deze context hebben aangevoerd.
Aangezien de Commissie volgens het Gerecht bij de toepassing van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikte, moet eveneens een beoordeling worden verricht van het tweede middel, waarmee met name wordt aangevoerd dat de grenzen van die beoordelingsbevoegdheid zijn overschreden ten gevolge van een gekwalificeerde schending van het evenredigheidsbeginsel.
Tweede middel: overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie wegens een gekwalificeerde schending van het evenredigheidsbeginsel
Met hun tweede middel voeren verzoekers in wezen aan dat de Commissie, hoewel zij in het kader van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 in voorkomend geval over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikte voor de vaststelling van beschikking 2005/760, op onregelmatige wijze heeft gebruikgemaakt van deze bevoegdheid, waarvan zij de grenzen heeft overschreden, door met name het evenredigheidsbeginsel te schenden. Het rigoureus afsluiten van de grenzen voor de import van alle soorten wilde vogels is namelijk een maatregel die kennelijk onevenredig is, met name gelet op het goede verloop van de controles in het kader van het quarantainestelsel, de noodzaak om stimulansen voor de illegale handel in wilde vogels weg te nemen en het feit dat een importverbod ongeschikt is om het veel grotere besmettingsrisico dat afkomstig is van in vrijheid levende wilde trekvogels in te perken. In dit verband preciseren verzoekers in hoofdzaak dat de Commissie, in plaats van de import van wilde vogels uit 167 landen te schorsen terwijl in deze landen geen enkel risico bestond op verspreiding van aviaire influenza, in oktober 2005 op diverse manieren veel minder vergaande maatregelen had kunnen vaststellen om dat risico in te perken. Aldus had de Commissie de invoer uit een aantal specifieke risicogebieden kunnen verbieden en de invoer kunnen toestaan uit alle andere landen die destijds helemaal geen besmetting met of risico op verspreiding van aviaire influenza kenden en ook niet als doorvoerlanden fungeerden.
De Commissie betwist verzoekers’ argumenten door meer bepaald te verwijzen naar haar ruime beoordelingsbevoegdheid uit hoofde van met name het voorzorgsbeginsel en door aan te voeren dat de bij beschikking 2005/760 ingestelde invoerschorsing niet kennelijk onevenredig was.
In dit verband brengt het Gerecht in herinnering dat handelingen van de instellingen van de Unie krachtens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht en is opgenomen in artikel 5, lid 4, VEU, niet buiten de grenzen mogen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (zie arrest Hof van 8 juli 2010, Afton Chemical,
C-343/09, Jurispr. blz. I-7027
, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot de rechterlijke toetsing van de wijze van uitvoering van een dergelijk beginsel kan, gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Uniewetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, aan de rechtmatigheid van een dergelijke maatregel slechts worden afgedaan wanneer de op dit gebied vastgestelde maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (arrest Hof van 12 juli 2001, Jippes e.a.,
C-189/01, Jurispr. blz. I-5689
, punt 82; zie in die zin en naar analogie, arrest Gowan Comércio Internacional e Serviços, punt 78 supra, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het gaat dus niet erom te bepalen of de door de Uniewetgever vastgestelde maatregelen de enig mogelijke of best mogelijke maatregelen zijn, maar wel of zij al dan niet kennelijk ongeschikt waren ter bereiking van het nagestreefde doel (zie in die zin arrest Jippes e.a., reeds aangehaald, punt 83).
Tegen de achtergrond van de hierboven in punt 62 aangehaalde rechtspraak moet voorts, om te kunnen constateren dat sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van het evenredigheidsbeginsel, worden onderzocht of de Uniewetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid kennelijk en ernstig heeft miskend.
Ook in het kader van het beroep op het voorzorgsbeginsel en met name bij de risicobeoordeling, die veronderstelt dat de instellingen van de Unie over een wetenschappelijke risicobeoordeling beschikken en dat zij het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau bepalen, wat van hen een politieke keuze vergt (zie in die zin arrest Dow AgroSciences e.a./Commissie, punt 79 supra, punten 145 en 148 en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet deze keuze worden gemaakt overeenkomstig het beginsel dat aan de bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu voorrang moet worden verleend boven economische belangen, en overeenkomstig de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie (zie in die zin arresten Artegodan e.a./Commissie, punt 64 supra, punt 186, en van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad,
T-392/02, Jurispr. blz. II-4555
, punt 125).
In casu wijst het Gerecht erop dat blijkens punt 1 van beschikking 2005/760 met de daarbij ingestelde schorsing van de invoer van wilde vogels werd beoogd de gezondheid van mens en dier te beschermen.
Gelet op de hierboven in de punten 84 tot en met 94 uiteengezette overwegingen, waarin is geconstateerd dat de Commissie haar zorgvuldigheidsplicht op voldoende gekwalificeerde wijze heeft geschonden en heeft verzuimd haar ruime beoordelingsmarge uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 naar behoren te gebruiken en het voorzorgsbeginsel in acht te nemen, moet worden vastgesteld dat een tijdelijke algemene schorsing van de invoer van wilde vogels, gelet op het ontbreken van wetenschappelijke bewijzen die een dergelijke maatregel kunnen rechtvaardigen, althans uit geografisch oogpunt eveneens kennelijk onevenredig was. Met andere woorden heeft de Commissie, gelet op het feit dat zij niet heeft voldaan aan haar verplichting om een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek te verrichten van de relevante feitelijke gegevens op grond waarvan zij de schorsingsmaatregel ook kon laten gelden voor de invoer uit alle in de bijlage bij beschikking 2005/760 genoemde gebieden, en zelfs dienaangaande volledig heeft nagelaten om haar beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen, evenmin aangetoond dat er geen minder beperkende maatregelen bestonden, te weten een geografisch beperktere invoerschorsing. Bijgevolg kan in casu niet worden aangenomen dat de schorsing van de invoer van wilde vogels uit alle derde landen van de regionale commissies van de OIE noodzakelijk en geschikt was om de door die beschikking nagestreefde doelstelling, te weten de bescherming van de gezondheid van dier en mens, te verwezenlijken.
Vastgesteld moet dus worden dat de Commissie bij de vaststelling van beschikking 2005/760 ook de uit het evenredigheidsbeginsel voortvloeiende vereisten en dus de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 en van de toepassing van het voorzorgsbeginsel kennelijk en ernstig heeft miskend.
Dit noopt tot de vaststelling dat de Commissie een voldoende gekwalificeerde schending van het evenredigheidsbeginsel heeft begaan die kan leiden tot aansprakelijkheid van de Unie, zodat het tweede middel moet worden aanvaard.
In deze omstandigheden behoeft geen uitspraak meer te worden gedaan over de andere grieven en argumenten die verzoekers in het kader van het tweede middel tegen de rechtmatigheid van beschikking 2005/760 hebben aangevoerd en evenmin over het subsidiair aangevoerde derde middel.
Vervolgens moet worden beoordeeld of en in hoeverre de onrechtmatigheden waardoor beschikking 2005/760 is aangetast, ook de rechtmatigheid van de verlengingsbeschikkingen aantasten.
b) Rechtmatigheid van de verlengingsbeschikkingen
Samenvatting van argumenten van partijen
Verzoekers voeren aan dat de Commissie een voldoende gekwalificeerde schending heeft begaan van rechtsregels die ertoe strekken particulieren rechten toe te kennen, door de beschikkingen tot verlenging van beschikking 2005/760 vast te stellen, te weten de beschikkingen 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 en 2007/183. In dit verband herhalen zij de argumenten die zij reeds met betrekking tot beschikking 2005/760 hebben uiteengezet en maken zij in wezen de hierna uiteengezette aanvullende opmerkingen.
In de eerste plaats was de rechtvaardigingsgrond voor de vaststelling van beschikking 2005/760 onjuist, aangezien de met HPAI besmette vogel van het type zilveroortimalia die in het quarantainestation in Essex was gedetecteerd, in werkelijkheid uit Taiwan en niet uit Suriname afkomstig was. Deze vergissing, waarvan de Commissie op de hoogte was sinds de publicatie van het DEFRA-rapport op 11 november 2005 (zie punt 23 supra), kon de verlengingsbeschikkingen dus niet meer rechtvaardigen. In de tweede plaats is de Commissie, door met name in punt 4 van beschikking 2005/862 te verwijzen naar de melding van nieuwe HPAI-gevallen in de Unie, voorbijgegaan aan het feit dat deze besmetting niet aan in het wild gevangen vogels, waarvan de invoer sinds beschikking 2005/760 was geschorst, maar aan wilde trekvogels kon worden toegeschreven. In de derde plaats is de Commissie, door zich te beroepen op het eerste en het tweede EFSA-advies ten betoge dat alle wilde vogels een risico voor verspreiding van HPAI opleverden, voorbijgegaan aan het in het tweede EFSA-advies gemaakte fundamentele onderscheid tussen de soorten naargelang van hun vatbaarheid voor HPAI. In de vierde plaats heeft de Commissie, door de uitbraak van HPAI in Zuidoost-Azië pas vanaf verlengingsbeschikking 2006/79 te vermelden, getracht om de vaststelling van beschikking 2005/760 achteraf te rechtvaardigen.
De Commissie betwist verzoekers’ argumenten. Wat de verlengingsbeschikkingen betreft, poneert zij in wezen enkel dat die beschikkingen hun rechtvaardiging vonden in het feit dat het gevaar van aviaire influenza voor dieren niet was geweken. De hele wereld werd destijds geconfronteerd met een uiterst onstabiele en ongekende situatie. Vóór de verlengingen waren namelijk gevallen van aviaire influenza gemeld in Djibouti, Burkina Faso, Niger, India en Roemenië. Sinds de verlengingen is het virus opnieuw opgedoken in Thailand en Zuidoost-Azië. Voorts meende de Commissie dat grote onzekerheid bestond over de ontwikkeling en de oorzaken van de snelle verspreiding van het virus alsook over het risico op mutatie van het virus en de daarmee samenhangende potentiële gevaren voor de gezondheid van de mens. Een extra termijn was noodzakelijk om de ontwikkeling van de verspreiding, de oorzaken, de risico’s en de door de diverse landen opgedane ervaring te bestuderen en te analyseren alvorens te overwegen om het importverbod op te heffen.
In casu moet de rechtmatigheid van de beschikkingen 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 en 2007/183 afzonderlijk worden onderzocht, uit het oogpunt van zowel de respectieve motivering ervan als de relevante feiten waarover de Commissie op de data van de vaststelling ervan beschikte of kon beschikken, dus met uitzondering van gegevens van na die data (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 15 april 2008, Nuova Agricast,
C-390/06, Jurispr. blz. I-2577
, punt 54).
Rechtmatigheid van beschikking 2005/862
In punt 4 van beschikking 2005/862 is met name, als bijkomend element ten aanzien van de motivering van beschikking 2005/760, uiteengezet dat „[i]n een aantal lidstaten van de OIE [...] nieuwe gevallen van aviaire influenza [zijn] gemeld”, wat grond oplevert om „[d]e opschorting [te verlengen] van het verkeer van gezelschapsvogels en van de invoer van andere vogels uit bepaalde risicogebieden”, te weten alle landen die behoren tot de regionale commissies van de OIE als bedoeld in bijlage I, deel B, bij die beschikking.
Geconstateerd moet evenwel worden dat de Commissie noch in de considerans van beschikking 2005/862 noch in door haar bij het Gerecht ingediende stukken heeft gepreciseerd welke landen volgens haar destijds binnen die „risicogebieden” vielen. De Commissie stelt in haar verweerschrift enkel in zeer vage termen, zonder ondersteunend bewijsmateriaal en zonder te verwijzen naar het tijdstip waarop die gegevens aan het licht zijn gekomen en zij kennis ervan heeft gekregen, dat vóór de vaststelling van de verlengingsbeschikkingen gevallen van aviaire influenza waren gemeld in Djibouti, Burkina Faso, Niger, India en Roemenië. Uit een door verzoekers overgelegd rapport van professor D., dat is gebaseerd op niet door de Commissie betwiste gegevens van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), blijkt evenwel dat Koeweit en Oekraïne tussen oktober 2005 en eind 2005 de enige derde landen waren waar nieuwe gevallen van besmetting met het H5N1-virus waren gemeld. Mocht de Commissie destijds over deze gegevens hebben beschikt, dan heeft zij evenwel kennelijk nagelaten een onderzoek te verrichten naar en een toelichting te geven bij de relevante empirische en wetenschappelijke redenen waarom de verlenging van de invoerschorsing bij de vaststelling van beschikking 2005/862 bleef gelden voor alle landen van de regionale commissies van de OIE.
Voorts moet worden geconstateerd dat, zoals verzoekers aanvoeren, uit beschikking 2005/862 evenmin blijkt dat de Commissie rekening heeft gehouden met de resultaten van het rapport van de National Emergency Epidemiology Group (zie punt 20 supra), waarin is uiteengezet dat een met het H5N1-virus besmette vogel die in het quarantainestation in Essex was ontdekt, ten gevolge van een verwisseling van monsters ten onrechte was aangemerkt als afkomstig uit Suriname, in Zuid-Amerika, terwijl hij in werkelijkheid uit Taiwan, in Azië, afkomstig was. Hoewel deze informatie erg relevant was om de risicogebieden overeenkomstig artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 correct vast te stellen, heeft de Commissie noch in beschikking 2005/862 noch in de loop van het geding uiteengezet waarom zij het desondanks noodzakelijk achtte om de schorsing van de invoer van wilde vogels uit Zuid-Amerika, en zelfs uit het gehele Amerikaanse continent, te handhaven.
Hieruit volgt dat de Commissie bij de vaststelling van beschikking 2005/862, net zoals bij die van beschikking 2005/760, haar zorgvuldigheids‑ en motiveringsplicht op gekwalificeerde wijze heeft geschonden. Voorts vloeit daaruit voort dat het feit dat de schorsing van de invoer van wilde vogels uit alle landen van de regionale commissies van de OIE werd gehandhaafd, gelet op de informatie waarover de Commissie in dat stadium beschikte of kon beschikken indien zij haar onderzoeksplicht naar behoren in acht had genomen en haar beoordelingsmarge dienaangaande had gebruikt, kennelijk onevenredig was. Aangezien geen bewijs was geleverd van de besmetting van uit Zuid-Amerika ingevoerde vogels en de door het H5N1-virus veroorzaakte epidemie zich enkel in Koeweit en Oekraïne had verspreid, mocht de Commissie, bij gebreke van andere relevante empirische gegevens en wetenschappelijke bewijzen, de bij beschikking 2005/760 ingestelde schorsing van de invoer van wilde vogels uit alle landen van de regionale commissies van de OIE immers niet verlengen.
Vastgesteld moet dus worden dat het zorgvuldigheids‑ en evenredigheidsbeginsel ook bij de vaststelling van beschikking 2005/862 op voldoende gekwalificeerde wijze is geschonden, wat kan leiden tot aansprakelijkheid van de Unie.
Rechtmatigheid van beschikking 2006/79
In punt 2 van beschikking 2006/79 valt met name te lezen dat „[n]aar aanleiding van de uitbraak van aviaire influenza, veroorzaakt door een hoogpathogene H5N1-virusstam, in Zuidoost-Azië in december 2003 [...] de Commissie een aantal maatregelen met betrekking tot aviaire influenza [heeft] vastgesteld”. Voorts luidt punt 3 van die beschikking als volgt:
„Aangezien nieuwe gevallen van aviaire influenza in bepaalde lidstaten van de [OIE] zijn gemeld, moeten de beperkingen in verband met het verkeer van gezelschapsvogels en de invoer van andere vogels uit bepaalde risicogebieden worden gehandhaafd. Daarom moet de toepassing van de beschikkingen 2005/759[...] en 2005/760[...] worden verlengd.”
Dienaangaande zij geconstateerd dat de Commissie, behalve de verwijzing naar de uitbraak in december 2003 in Zuidoost-Azië van door een hoogpathogene H5N1-virusstam veroorzaakte aviaire influenza, de geografische oorsprong van deze „nieuwe gevallen van aviaire influenza” noch in de considerans van beschikking 2006/79 noch in haar stukken preciseert. Enkel uit de door verzoekers overgelegde brief van de Commissie van 16 februari 2006, die bovendien dateert van na de vaststelling van beschikking 2006/79, blijkt dat ter motivering van de verlengingsbeschikking hoofdzakelijk is aangevoerd dat het H5N1-virus in Turkije was uitgebroken en zich er snel had verspreid en dat weinig of zelfs geen gegevens waren verstrekt over het toezicht dat de buurlanden van Turkije hielden op aviaire influenza. Bovendien blijkt uit het overzicht van de door de OIE tussen 2004 en 2007 uitgebrachte rapporten, die verzoekers hebben overgelegd en waarvan de Commissie de inhoud niet betwist, dat tussen 30 november 2005 en 31 januari 2006 nieuwe met het H5N1-virus verband houdende gevallen waren gemeld in derde landen, ditmaal China, Kroatië, Indonesië, Roemenië, Rusland, Thailand, Turkije, Oekraïne en Hong Kong.
Zelfs in de veronderstelling dat de Commissie zich bij de vaststelling van beschikking 2006/79 heeft gebaseerd op de in het vorige punt genoemde gegevens, ook al heeft zij niet aangetoond dat zij daarover beschikte noch dat zij daarvan had gebruikgemaakt vóór de vaststelling van de betrokken verlengingsbeschikking, hoewel dergelijke gegevens een verklaring kunnen bieden voor haar hierboven in punt 113 bedoelde vage stelling, heeft zij echter verzuimd om, ten eerste, over te gaan tot een expliciete formulering van haar besluit dat deze „nieuwe gevallen” de verlenging rechtvaardigden van het importverbod voor wilde vogels uit alle landen van de regionale commissies van de OIE en, ten tweede, om bewijzen aan te dragen om dat besluit te ondersteunen. Meer in bijzonder kon het loutere feit dat de epidemie zich in Turkije had verspreid, bij gebreke van andere relevante verklaringen en bewijzen, geen grond opleveren voor de schorsing van de invoer van wilde vogels uit Zuid-Amerika en Oceanië.
Vastgesteld moet dus worden dat de Commissie bij de vaststelling van beschikking 2006/79 ook haar zorgvuldigheidsplicht en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden op een wijze die kan leiden tot aansprakelijkheid van de Unie.
Rechtmatigheid van beschikking 2006/405
In punt 8 van beschikking 2006/405 valt te lezen:
„De bedreiging die de Aziatische stam van het aviaire-influenzavirus vormt voor de [Unie] is niet afgenomen. Er worden nog steeds uitbraken vastgesteld bij wilde vogels in de [Unie] en bij wilde vogels en pluimvee in verscheidene derde landen, waaronder lidstaten van de Werelddiergezondheidsorganisatie (OIE). Bovendien lijkt het virus in sommige delen van de wereld steeds meer endemisch te worden. Daarom moeten de beschermende maatregelen van de beschikkingen [...] 2005/759[...] [en] 2005/760[...] worden verlengd.”
In dit verband moet worden geconstateerd dat de Commissie wederom noch in beschikking 2006/405 noch in haar stukken heeft gepreciseerd naar welke betrokken landen zij verwijst wanneer zij in bijzonder vage termen refereert aan „verscheidene derde landen, waaronder lidstaten van de [OIE]”. Evenwel blijkt uit het overzicht van de door de OIE tussen 2004 en 2007 uitgebrachte rapporten (zie punt 118 supra) dat de tussen 31 januari en 31 mei 2006 in derde landen gemelde nieuwe gevallen noch in Noord-, Midden‑ en Zuid-Amerika noch in Oceanië zijn opgedoken. Zelfs in de veronderstelling dat de Commissie op dat moment over die gegevens beschikte, wat een verklaring zou kunnen bieden voor haar vage stelling die hierboven in punt 113 is uiteengezet, heeft zij bijgevolg niet bewezen dat zij haar zorgvuldigheidsplicht en het evenredigheidsbeginsel in acht had genomen, en dat zij dus op goede gronden de schorsing van de invoer van wilde vogels uit alle landen van de regionale commissies van de OIE kon handhaven.
Vastgesteld moet dus worden dat met de vaststelling van beschikking 2006/405 geen einde is gemaakt aan de onrechtmatigheden die de Commissie sinds de vaststelling van beschikking 2005/760 heeft begaan.
Rechtmatigheid van beschikking 2006/522
Ter rechtvaardiging van een nieuwe verlenging van de schorsing van de invoer van wilde vogels wordt in punt 7 van beschikking 2006/522 verwezen naar „de huidige diergezondheidssituatie rond aviaire influenza en [de] afwachting van het voor oktober geplande advies van de EFSA”.
Zoals blijkt uit het overzicht van de door de OIE tussen 2004 en 2007 uitgebrachte rapporten (zie punt 118 hierboven) was ten tijde van de vaststelling van beschikking 2006/522 in bepaalde delen van de wereld, waaronder met name Zuid-Amerika en Oceanië, geen enkel nieuw geval van vogelgriep gemeld. Bovendien kon het enkele feit dat de EFSA bezig was met het opstellen en uitbrengen van een tweede advies, dat niet tot doel had de geografische omvang vast te stellen van het risico op verspreiding van vogelgriep dat met name met de trekroutes van wilde trekvogels was verbonden (zie punt 90 supra), de Commissie niet vrijstellen van haar zorgvuldigheids‑ en motiveringsplicht wat de mogelijke gronden betreft om de schorsing van de invoer van wilde vogels uit alle landen van de regionale commissies van de OIE te handhaven, en evenmin van haar verplichting om het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen.
Bijgevolg heeft de Commissie met de vaststelling van beschikking 2006/522 de sinds de vaststelling van beschikking 2005/760 begane onrechtmatigheden doen voortduren.
Rechtmatigheid van beschikking 2007/21
Punt 2 van beschikking 2007/21 verwijst naar de vaststelling op 27 oktober 2006 van het tweede EFSA-advies, dat op 14 november 2006 is gepubliceerd. In punt 4 van deze beschikking heet het:
„Onmiddellijk na het verschijnen van het advies is de Commissie begonnen met een evaluatie van de betekenis ervan voor de maatregelen van beschikking 2005/760[...]; een eerste analyse van het advies en de mogelijke wijzigingen in die maatregelen heeft plaatsgevonden tijdens een bijeenkomst van een werkgroep van deskundigen in het kader van het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid op 14 november 2006 en op de vergadering van het Permanent Comité zelf op 27 november 2006. Gezien echter de huidige diergezondheidssituatie in de wereld wat betreft aviaire influenza moeten de bij beschikking 2005/760[...] ingevoerde beperkingen nog gedurende een korte overgangsperiode van kracht blijven om de lidstaten overeenkomstig hun op 27 november 2006 geuite wens, alsmede de Commissie, in nauwe samenwerking met de lidstaten, de gelegenheid te geven om deze evaluatie af te ronden en de te nemen maatregelen voor te bereiden.”
Gelet op het beperkte voorwerp van de wetenschappelijke beoordeling die met het oog op het opstellen van het tweede EFSA-advies was aangevraagd (zie punt 90 supra), kon de voorlopige inhoudelijke beoordeling door de Commissie van dit advies geen rechtvaardiging bieden voor de door haar tot dan toe begane onrechtmatigheden die ertoe hebben geleid dat een te ruime schorsing van de invoer van wilde vogels uit de hele wereld werd gehandhaafd. De Commissie kan zich dan ook niet beroepen op de analyse van dit advies om te voldoen aan haar zorgvuldigheidsplicht en aan de op haar rustende verplichting om te bewijzen dat was voldaan aan de voorwaarden voor een dergelijke volledige schorsing van de invoer uit met name Noord-, Midden‑ en Zuid-Amerika en Oceanië. Voorts heeft de Commissie noch in beschikking 2007/21 noch in de loop van het geding enige informatie verstrekt op grond waarvan het Gerecht het voorwerp en de relevantie kan beoordelen van de „diergezondheidssituatie in de wereld” waarnaar zij in punt 4, laatste zin, van die beschikking in bijzonder vage termen heeft verwezen.
Tot slot zij erop gewezen dat de Commissie in haar brief van 31 januari 2007, dus na de vaststelling van beschikking 2007/21, weliswaar heeft aangegeven dat wilde vogels sinds 2006 een grote rol hadden gespeeld bij de verspreiding van aviaire influenza, wat de verlenging van de schorsing van de invoer van wilde vogels tot en met 1 juli 2007 zou hebben gerechtvaardigd, maar niet heeft uiteengezet waarom deze vaststelling grond opleverde om deze schorsing wereldwijd en dus ook voor gebieden waar geen enkel geval van aviaire influenza was geconstateerd, te handhaven.
Vastgesteld moet dus worden dat de Commissie met de vaststelling van beschikking 2007/21 de voldoende gekwalificeerde schendingen van het zorgvuldigheids‑ en evenredigheidsbeginsel heeft doen voortduren.
Rechtmatigheid van beschikking 2007/183
Beschikking 2007/183 verwijst allereerst in punt 3 naar het tweede EFSA-advies en vervolgens in punt 4 naar verordening nr. 318/2007, die nieuwe veterinairrechtelijke voorschriften bevat die „strenger zijn dan die welke thans gelden” en waarvan de inwerkingtreding voor 1 juli 2007 was voorzien. In de punten 5 en 6 van deze beschikking is gepreciseerd dat „[i]n het licht van het [tweede EFSA-]advies en de huidige diergezondheidssituatie in de wereld ten aanzien van aviaire influenza [...] de invoer van dergelijke vogels alleen volgens stringente invoervoorschriften [mag] plaatsvinden” zodat „[d]e beschermende maatregelen van beschikking 2005/760/EG [...] tot en met 30 juni 2007 van toepassing [moesten] blijven.”
Uit de in het vorige punt aangehaalde considerans blijkt dat de Commissie bij de vaststelling van beschikking 2007/183 kennelijk geen einde heeft gemaakt aan de sinds de vaststelling van beschikking 2005/760 begane onrechtmatigheden, aangezien de verlenging van de voor wilde vogels uit de hele wereld geldende invoerschorsing nog steeds op bijzonder vage wijze werd gerechtvaardigd onder verwijzing naar het tweede EFSA-advies, de „diergezondheidssituatie in de wereld” en de geplande inwerkingtreding van verordening nr. 318/2007, die strengere veterinairrechtelijke voorschriften zou bevatten. De Commissie heeft niet aangetoond of en in hoeverre het tweede EFSA-advies haar de mogelijkheid bood om een dergelijke, althans uit geografisch oogpunt volledige schorsing te handhaven.
Vastgesteld moet dus worden dat de Commissie, los van de vraag of verordening nr. 318/2007 rechtmatig is, met de vaststelling van beschikking 2007/21 de eerder geconstateerde voldoende gekwalificeerde schendingen van de beginselen van zorgvuldigheid en evenredigheid heeft doen voortduren.
c) Rechtmatigheid van verordening nr. 318/2007
Strekking van de betwisting van verordening nr. 318/2007
Verzoekers betogen in wezen, ten eerste, in het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel, dat verordening nr. 318/2007 een rechtsgrondslag ontbeert en niet op het tweede EFSA-advies kan worden gebaseerd, ten tweede, in het eerste en het tweede onderdeel van het tweede, subsidiair aangevoerde middel, dat deze verordening indruist tegen het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling omdat het verbod om wilde vogels in te voeren geen passend middel is om de verspreiding van aviaire influenza te beletten en de genomen maatregelen wilde vogels ten gunste van andere vogelsoorten benadelen, en voorts tegen het eigendomsrecht en het recht van vrije uitoefening van een economische activiteit zoals erkend in het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (
PB C 364, blz. 1
) en, ten derde, in het derde en uiterst subsidiair aangevoerde middel, dat de vaststelling van deze verordening leidt tot aansprakelijkheid van de Unie wegens een rechtmatige handeling.
Het eerste onderdeel van het eerste middel moet als eerste worden onderzocht.
Bestaan van een toereikende rechtsgrondslag voor verordening nr. 318/2007
Verzoekers betogen in wezen dat verordening nr. 318/2007 een rechtsgrondslag ontbeert.
De Commissie brengt tegen dit argument in wezen in dat het niet ter zake dienend is. Zij wijst erop dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid volgens artikel 33 EG immers tot doel heeft met name de productiviteit van de landbouw te doen toenemen, de markten te stabiliseren en de voorziening veilig te stellen, en dat deze doelstellingen enkel kunnen worden bereikt indien de bij deze activiteiten betrokken dieren tegen besmettelijke ziekten worden beschermd, wat duidelijk blijkt uit de consideransen van de richtlijnen 91/496 en 92/65. Voorts verwijst zij naar artikel 17, leden 2, sub a, en 3, sub a en c, van richtlijn 92/65 en is zij van mening dat zij op grond van deze richtlijn en richtlijn 91/496 bevoegd was om verordening nr. 318/2007 vast te stellen.
In casu zij geconstateerd dat verordening nr. 318/2007 in artikel 5, sub a, ervan enkel de invoer van in gevangenschap gekweekte vogels toestaat (zie punt 50 supra) en aldus leidt tot een impliciet volledig verbod om in het wild gevangen vogels te importeren, zoals bevestigd door zowel punt 9 van de considerans van die verordening als de intrekking krachtens artikel 19 van die verordening van beschikking 2000/666, waarbij aanvankelijk werd toegestaan dat vogels uit de lidstaten van de OIE in de Unie werden ingevoerd (zie punten 45 en 46 supra). Dienaangaande wijst het Gerecht erop dat de Commissie in haar stukken bevestigt dat het ten aanzien van wilde vogels, al dan niet trekvogels, in het wild gevangen, onmogelijk was om een quarantainemechanisme toe te passen.
Bijgevolg moet worden onderzocht of verordening nr. 318/2007, voor zover zij voorziet in een volledig en ongedifferentieerd verbod om in het wild gevangen vogels te importeren, op een toereikende rechtsgrondslag berust.
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de regeling die de veterinairrechtelijke voorschriften bevat voor de handel in en de invoer van vogels in de Unie, zoals met name neergelegd in richtlijn 92/65 en in het bijzonder in artikel 17, leden 2, sub b, en 3, en artikel 18, lid 1, eerste en vierde streepje ervan, waarop verordening nr. 318/2007 is gebaseerd (zie punt 45 supra), berust op het beginsel dat elke invoer van dieren uit derde landen om veterinairrechtelijke en preventieve redenen in beginsel is verboden en enkel is toegestaan op grond van een uitdrukkelijke toestemming die afhangt van het vervullen van formaliteiten en het verrichten van verplichte voorafgaande controles.
De vaststelling op Unierechtelijk niveau van uniforme veterinairrechtelijke voorschriften voor het in de handel brengen van dieren beoogt blijkens de tweede tot en met de vierde overweging van richtlijn 92/65 niet enkel de handel in dieren en producten van dierlijke oorsprong op de interne markt te liberaliseren, zoals blijkt uit de negende overweging en hoofdstuk II („Bepalingen die gelden voor het handelsverkeer”) van die richtlijn, maar heeft tevens tot doel voorschriften vast te stellen voor de invoer in de Unie van dieren uit derde landen, zoals blijkt uit hoofdstuk III van die richtlijn, met als opschrift „Voorschriften inzake de invoer in de [Unie]”. Aldus had beschikking 2000/666 (zie punt 7 supra), die op dezelfde bepalingen van richtlijn 92/65 als verordening nr. 318/2007 was gebaseerd, overeenkomstig het beginsel van voorafgaande toelating de vogelimport in de Unie uitsluitend toegestaan uit landen die overeenkomstig bijlage D ervan als lid van de OIE zijn aangemerkt en die overeenkomstig punt 4 ervan de inachtneming van de „algemene voorschriften van de afdeling ‚Veterinary ethics and certification for international trade’” verzekeren.
In de tweede plaats ligt het beginsel van voorafgaande toelating van elke invoer uit derde landen uitdrukkelijk vervat in de op de invoer in de Unie toepasselijke bepalingen zoals opgenomen in hoofdstuk III van richtlijn 92/65, inzonderheid artikel 17, lid 2, ervan, dat met name luidt als volgt:
„De dieren [...] mogen slechts in de [Unie] worden ingevoerd indien zij aan de volgende eisen voldoen:
a)
zij moeten afkomstig zijn uit een derde land dat voorkomt op een lijst die overeenkomstig lid 3, sub a, zal worden opgesteld;
b)
zij moeten vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat [...]”
Hieruit volgt dat invoer in de Unie slechts mogelijk is indien is voldaan aan de hierboven in de punten 141 en 142 genoemde voorwaarden, waaronder de voorwaarde betreffende de herkomst uit een derde land dat voorkomt op een lijst die de Commissie moet opstellen volgens de zogeheten „comitologieprocedure” overeenkomstig artikel 26 van richtlijn 92/65 juncto artikel 17 van richtlijn 89/662, die in de op het onderhavige geding toepasselijke versie voorzag in de toepassing van artikel 5, inzake de regelgevingsprocedure, van beschikking 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (
PB L 184, blz. 23
). Op basis van artikel 17, lid 2, van richtlijn 92/65 is de Commissie dus bevoegd om bepaalde derde landen van deze lijst uit te sluiten of te schrappen zodat elke invoer van dieren uit deze landen automatisch wordt verboden.
In de derde plaats blijkt uit artikel 17, lid 3, sub c, van richtlijn 92/65 dat de Commissie eveneens bevoegd is om „de specifieke veterinairrechtelijke voorschriften – met name ter bescherming van de [Unie] tegen bepaalde exotische ziekten”, waaronder vogelgriep, vast te stellen. Voorts bepaalt artikel 17, lid 4, sub a, eerste streepje, van deze richtlijn dat „[o]p de in lid 3 bedoelde lijst [...] alleen de derde landen of delen van derde landen [mogen] worden geplaatst waarvandaan invoer niet verboden is [...] omdat aldaar in bijlage A vermelde ziekten of een andere [voor de Unie] exotische ziekte niet voorkomen.”
Voorts bepaalt artikel 18, lid 1, eerste en vierde streepje, van richtlijn 92/65 dat „[d]e lidstaten [...] erop toe[zien] dat de dieren [...] als bedoeld in deze richtlijn slechts in de [Unie] worden ingevoerd” als wordt bewezen dat de officiële dierenarts een naargelang van de soort opgesteld certificaat heeft afgegeven en dat zij, wat de in de artikelen 5 tot en met 10 van die richtlijn bedoelde dieren betreft – waaronder vogels – vóór de invoer in quarantaine worden geplaatst op basis van regels die volgens de procedure van artikel 26 van deze richtlijn moeten worden vastgesteld. In dat verband moet worden gepreciseerd dat artikel 7, sub A, van deze richtlijn bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] erop toe[zien] dat andere dan de in richtlijn 90/539/EEG bedoelde vogels [te weten het pluimvee en de broedeieren] slechts in het handelsverkeer mogen worden gebracht indien zij aan [bepaalde alternatieve] eisen voldoen”, waaronder met name de voorwaarde dat zij afkomstig zijn van een bedrijf waar gedurende de laatste 30 dagen voorafgaand aan de verzending geen aviaire influenza is vastgesteld of van een bedrijf of uit een gebied ten aanzien waarvan geen beperkingen gelden uit hoofde van maatregelen ter bestrijding van de ziekte van Newcastle of, tot slot, dat zij in quarantaine zijn geplaatst op het bedrijf waar zij na toelating op het grondgebied van de Unie zijn binnengebracht.
Uit al de voorgaande bepalingen en overwegingen volgt dat de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt om „veterinairrechtelijke voorschriften [vast te stellen] voor het in de handel brengen van dieren” in de zin van de vijfde overweging van richtlijn 92/65, die noodzakelijkerwijs de mogelijkheid omvat om niet toe te staan dat bepaalde diersoorten worden ingevoerd uit bepaalde landen die niet voldoen aan bovengenoemde invoervoorwaarden.
In de vierde plaats zij geconstateerd dat richtlijn 92/65, hoewel zij uitsluitend op artikel 37 EG inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid is gebaseerd, eveneens is vastgesteld in het kader van de uitvoering van het Uniebeleid inzake de bescherming van gezondheid en milieu op grond van de artikelen 152 en 174 EG, en dat zij bijgevolg eveneens tegen de achtergrond van het voorzorgsbeginsel moet worden uitgelegd (zie de punten 78 tot en met 80 supra). Aldus wordt krachtens artikel 17, lid 3, sub c, van richtlijn 92/65, dat melding maakt van de toelating voor de Commissie om „de specifieke veterinairrechtelijke voorschriften – met name ter bescherming van de [Unie] tegen bepaalde exotische ziekten” vast te stellen, voldaan aan de aan het voorzorgsbeginsel inherente doelstelling van bescherming en preventie. Gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie bij de toepassing van het voorzorgsbeginsel in deze context (zie punt 82 supra) beschikt, kan met name artikel 17, lid 3, sub c, van richtlijn 92/65 niet eng worden uitgelegd. Bijgevolg moet worden geoordeeld dat deze bepaling de Commissie de mogelijkheid biedt om, bij wijze van veterinairrechtelijke maatregel, de invoer van bepaalde dieren uit bepaalde derde landen niet toe te staan wanneer deze dieren een risico inhouden voor de gezondheid van mens en dier in de zin van de hierboven in de punten 78 en 80 in herinnering gebrachte rechtspraak.
In deze omstandigheden faalt de grief die is gebaseerd op het ontbreken van een toereikende rechtsgrondslag voor de vaststelling van verordening nr. 318/2007 en op de instelling van een volledig verbod op de invoer van wilde vogels uit derde landen.
Gestelde gekwalificeerde schending van het evenredigheidsbeginsel
Verzoekers betogen dat verordening nr. 318/2007 indruist tegen het evenredigheidsbeginsel omdat zij de invoer van alle wilde vogels verbiedt, terwijl aviaire influenza enkel door wilde trekvogels wordt verspreid. De Commissie heeft dit beginsel eveneens geschonden omdat zij de invoer van de gevaarlijkste categorie vogels heeft toegestaan, door de invoer toe te staan van in gevangenschap gekweekte vogels, maar niet van wilde vogels. Niettemin moet worden gepreciseerd dat verzoekers in het kader van het derde middel, anders dan in hun grieven betreffende beschikking 2005/760 en de verlengingsbeschikkingen, niet aanvoeren dat de Commissie met de vaststelling van verordening nr. 318/2007, in het bijzonder wegens de geografische reikwijdte van het verbod om wilde vogels in te voeren, het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
Wat in de eerste plaats verzoekers’ argument betreft dat verordening nr. 318/2007 indruist tegen het evenredigheidsbeginsel omdat de Commissie de import van alle wilde vogels heeft verboden terwijl enkel wilde trekvogels aviaire influenza verspreiden, zij eraan herinnerd dat de Commissie de uitvoering van de betrokken maatregelen ten aanzien van alle wilde vogels in punt 9 van de considerans van die verordening heeft gemotiveerd als volgt:
„Een andere aanbeveling van de EFSA betreft de invoer van in het wild gevangen vogels. In het wetenschappelijk advies wordt het risico aangegeven dat wordt veroorzaakt door vogels die kunnen zijn besmet door de laterale verspreiding van de ziekte door andere in het wild levende besmette vogels uit het verontreinigde milieu of door het overbrengen van de ziekte door besmet pluimvee. Rekening houdend met de rol die in het wild levende trekvogels bij de verspreiding van aviaire influenza uit Azië naar Europa in 2005 en 2006 hebben gespeeld, is het dienstig om de invoer van vogels, met uitzondering van pluimvee, te beperken tot in gevangenschap gefokte vogels.”
Voorts is in het tweede EFSA-advies, waarop de Commissie zich in deze context baseert, uiteengezet dat het merendeel van de ingevoerde andere wilde vogels dan pluimvee noch zijn besmet met noch drager zijn van in de lijst van de OIE vermelde ziekteverwekkers. De EFSA heeft evenwel met name gepreciseerd dat aviaire influenza, gelet op het veterinaire en/of zoönotische potentieel ervan, een belangrijke ziekteverwekker was. Voorts heeft de EFSA in dat advies aangegeven dat wilde vogels konden worden besmet door de laterale verspreiding van een ziekte door andere in het wild levende besmette vogels en door het verontreinigde milieu of door het overbrengen van een ziekte door besmet pluimvee.
Tussen partijen staat in casu vast dat wilde trekvogels aviaire influenza kunnen verspreiden. Deze opvatting wordt bevestigd door het advies van 27 juni 2000 van het Wetenschappelijk Comité voor de gezondheid en het welzijn van dieren van het directoraat-generaal „Gezondheid en consumenten” van de Commissie (hierna: „advies van het wetenschappelijk comité”) en door het tweede EFSA-advies, waarin namelijk is aangegeven dat chronisch besmette dieren, inzonderheid eendachtigen, het aviaire-influenzavirus gedurende een langere periode dan de quarantaineperiode van 30 dagen kunnen uitscheiden.
Niettemin zij geconstateerd dat niet alle uit derde landen geïmporteerde wilde vogels trekvogels zijn. Zoals de EFSA in haar tweede advies aangeeft, zijn 95 % van alle ingevoerde vogels immers zangvogels, papegaaiachtigen en hoendervogels, waartoe slechts weinig trekvogels behoren. Bijgevolg kan een voor alle wilde vogels geldend importverbod niet op die grond alleen worden gerechtvaardigd.
Te dien einde verwijst de Commissie in verordening nr. 318/2007 echter eveneens naar het risico op laterale verspreiding van een ziekte door andere besmette wilde vogels en door het verontreinigde milieu of door het overbrengen van een ziekte door besmet pluimvee.
In dit verband zij opgemerkt dat trekvogels zowel in derde landen als in de Unie al dan niet wilde vogels kunnen besmetten.
Voorts zij erop gewezen dat de EFSA in haar tweede advies heeft gepreciseerd dat huispluimvee zelden wordt besmet door de invoer van gevangen vogels en dat de bewijzen van dergelijke besmettingen onbeduidend waren. De EFSA heeft eveneens aangegeven dat de in grotere aantallen ingevoerde vogels, zoals zangvogels en papegaaiachtigen, geen grote rol speelden bij de epidemiologie van aviaire influenza. Tot slot heeft de EFSA evenwel te kennen gegeven dat, gezien het risico dat belangrijke ziekteverwekkers in de Unie worden binnengebracht, zorgvuldig moest worden onderzocht of het noodzakelijk was om in het wild gevangen vogels verder in te voeren.
Gelet op dit risico moet worden nagegaan of de Commissie in casu op goede gronden kon aannemen dat het voor alle wilde vogels geldende importverbod, gelet op de doelstelling van bescherming van de gezondheid, noodzakelijk en geschikt was dan wel of zij een minder belastende maatregel moest nemen (zie punt 98 supra).
Wat het alternatief van het in quarantaine plaatsen van wilde vogels betreft, zij erop gewezen dat de EFSA in haar tweede advies weliswaar heeft aangegeven dat de waarschijnlijkheid dat subklinisch besmette vogels tijdens de quarantaine zouden worden vrijgelaten, gering was. Niettemin heeft zij erkend dat het risico bestond dat bepaalde vogels waren vrijgelaten terwijl zij waren besmet. Voorts blijkt uit het DEFRA-rapport dat, aangezien de medische voorgeschiedenis van de wilde vogels niet bekend is wanneer zij worden gevangen kort voordat zij worden geëxporteerd, hun gezondheidstoestand evenmin bekend is.
Gelet op dit risico en de onzekerheden omtrent de gezondheidstoestand van in het wild gevangen vogels moet derhalve worden vastgesteld dat de Commissie bij de vaststelling van verordening nr. 318/2007 ten aanzien van die vogels geen kennelijk onevenredige maatregelen heeft genomen en de grenzen van haar ruime beoordelingsbevoegdheid uit hoofde van het voorzorgsbeginsel evenmin kennelijk heeft overschreden door het in quarantaine plaatsen van wilde vogels af te wijzen als een alternatieve en minder belastende maatregel dan het importverbod.
In de tweede plaats stellen verzoekers dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel eveneens heeft geschonden door de invoer van in gevangenschap gekweekte vogels – de gevaarlijkste categorie vogels – maar niet van wilde vogels, toe te staan. Ter ondersteuning van deze grief beroepen zij zich op het rapport van professor D. (punt 113 supra) alsook op het feit dat in gevangenschap gekweekte vogels uiteraard dicht op elkaar zitten en veel vaker in aanraking komen met mensen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de bewijzen dat huispluimvee wordt besmet door in het wild levende dieren volgens het advies van het wetenschappelijk comité indirect maar overduidelijk zijn. Derhalve stellen verzoekers ten onrechte dat, wat de verspreiding van het virus betreft, de in gevangenschap gekweekte vogels de gevaarlijkste categorie vogels uitmaken.
Voorts zij erop gewezen dat wilde vogels uit het oogpunt van de noodzaak om maatregelen te nemen ter preventie van de risico’s, verschillen van in gevangenschap gekweekte vogels. Bij in gevangenschap gekweekte vogels kan namelijk vanaf de geboorte van de betrokken vogels een strikte gezondheidscontrole worden opgelegd. Deze controle kan zelfs inhouden dat die vogels in een afgesloten ruimte worden gekweekt. In het advies van het wetenschappelijk comité is overigens aangegeven dat bepaalde pluimveebedrijven van wilde vogels zijn afgeschermd, waardoor het aantal gevallen van aviaire influenza in die bedrijven volgens een van de in dat advies aangehaalde wetenschappers is afgenomen. Ten aanzien van wilde vogels kan daarentegen per definitie geen dergelijke gezondheidsbeschermende maatregel worden genomen.
Bijgevolg kunnen verzoekers de Commissie niet verwijten dat zij een kennelijk onevenredige maatregel heeft vastgesteld door een onderscheid te maken tussen wilde vogels en in gevangenschap gekweekte vogels.
Gelet op een en ander faalt de grief dat de vaststelling van verordening nr. 318/2007 leidt tot een voldoende gekwalificeerde schending van het evenredigheidsbeginsel.
Dienaangaande zij gepreciseerd dat het Gerecht in het kader van het derde middel betreffende de rechtmatigheid van verordening nr. 318/2007 niet is verzocht na te gaan of de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden wegens de geografische reikwijdte van het importverbod voor wilde vogels (zie evenwel de punten 72, 108 en 109 supra, betreffende het eerste en het tweede middel inzake de rechtmatigheid van beschikking 2005/760 en de verlengingsbeschikkingen), aangezien een dergelijke grief niet op coherente en begrijpelijke wijze blijkt uit verzoekers’ stukken (zie in die zin beschikking Gerecht van 29 november 1993, Koelman/Commissie,
T-56/92, Jurispr. blz. II-1267
, punt 21). Omdat het anders ultra petita zou beslissen, mag het Gerecht zich over deze vraag dus niet uitspreken (zie in die zin arrest Gerecht van 18 december 2008, België en Commissie/Genette,
T-90/07 P en T-99/07 P, Jurispr. blz. II-3859
, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gestelde voldoende gekwalificeerde schending van het gelijkheidsbeginsel
Verzoekers menen dat verordening nr. 318/2007 in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling op grond dat de veterinairrechtelijke regelingen voor pluimvee, wedstrijdduiven, gezelschapsdieren en voor dierentuinen, circussen, pretparken of proeven bestemde vogels aanzienlijk minder zwaar zijn dan die voor wilde vogels. Bovendien menen verzoekers in wezen dat dit beginsel eveneens is geschonden omdat verordening nr. 318/2007 de invoer toestaat van in gevangenschap gekweekte vogels, die uit het oogpunt van de verspreiding van het aviaire aviaire-influenzavirus een groter gevaar vormen dan wilde vogels.
Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in het Handvest van de grondrechten, zich ertegen verzet dat vergelijkbare situaties verschillend en verschillende situaties gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief is gerechtvaardigd (zie in die zin arrest Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., punt 64 supra, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Gerecht van 19 november 2009, Denka International/Commissie,
T-334/07, Jurispr. blz. II-4205
, punt 169 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg moet worden nagegaan of de diverse door verzoekers aangevoerde categorieën vogels zich al dan niet in vergelijkbare situaties bevonden.
Bij de beoordeling of een situatie al dan niet vergelijkbaar is met een andere situatie moet rekening worden gehouden met de context waarin wordt aangevoerd dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Geoordeeld is immers dat de elementen die verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid kenmerken met name moeten worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de gemeenschapshandeling waarbij het betrokken onderscheid is ingevoerd. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt (zie in die zin en naar analogie arrest Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., punt 64 supra, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals hierboven in punt 150 is aangegeven, blijkt uit punt 9 van de considerans van verordening nr. 318/2007 dat de uitsluiting van wilde vogels van de invoer in de Unie werd gerechtvaardigd op grond van het risico op besmetting door deze vogels.
Bijgevolg moet worden nagegaan of wilde vogels uit het oogpunt van risicopreventie kunnen worden onderscheiden van pluimvee, wedstrijdduiven, gezelschapsdieren en voor dierentuinen, circussen, pretparken of proeven bestemde vogels.
Dienaangaande moet allereerst worden onderstreept dat de Commissie, gelet op de haar ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 318/2007 ter beschikking staande gegevens (zie de punten 150‑157, 161 en 162 supra), in beginsel over de mogelijkheid beschikte om de invoer van de categorie wilde vogels niet toe te staan. Het loutere feit dat een risico van een gelijk niveau als het met wilde vogels gepaard gaande risico in voorkomend geval grond kon opleveren om eveneens andere categorieën vogels van de werkingssfeer van die richtlijn uit te sluiten, kon op zich geen ongelijke behandeling ten nadele van wilde vogels uitmaken, aangezien het beginsel van gelijke behandeling, waarvan de inachtneming te verenigen moet zijn met de eerbiediging van het legaliteitsbeginsel, meebrengt dat niemand zich ten eigen voordele kan beroepen op een ten gunste van anderen begane onrechtmatigheid (zie in die zin arrest Gerecht van 16 november 2006, Peróxidos Orgánicos/Commissie,
T-120/04, Jurispr. blz. II-4441
, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in de eerste plaats het onderscheid tussen wilde vogels en pluimvee betreft, zij erop gewezen dat in het tweede EFSA-advies is aangegeven dat in vergelijking met pluimvee weinig bekend was over de prevalentie van besmettelijke en overdraagbare ziekten bij in het wild levende vogels voordat zij worden gevangen. Dit kennisverschil inzake het risico dat is verbonden met de prevalentie van besmettelijke en overdraagbare ziekten brengt met zich dat pluimvee uit het oogpunt van de risicobeoordeling niet verkeert in een situatie die vergelijkbaar is met die van wilde vogels.
Wat in de tweede plaats het onderscheid tussen wilde vogels en wedstrijdduiven betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 2, sub f, van verordening nr. 318/2007 bepaalt dat deze verordening niet van toepassing is op „wedstrijdduiven die op het grondgebied van de [Unie] worden binnengebracht vanuit een aangrenzend derde land waar zij normaliter verblijven en die onmiddellijk daarna worden losgelaten in de verwachting dat zij naar dat derde land zullen terugvliegen”.
In dit verband zij eraan herinnerd dat in het eerste EFSA-advies is aangegeven dat uit experimentele bewijzen was gebleken dat het erg moeilijk was om een duif met het aviaire-influenzavirus te besmetten, maar dat er voldoende bewijzen waren om niet uit te sluiten dat duiven een risico op insleep van het aviaire-influenzavirus konden inhouden. De EFSA heeft in hetzelfde advies uiteengezet dat duiven geen grote rol leken te spelen bij de epidemiologie van aviaire influenza.
In casu voeren verzoekers evenwel geen enkel experimenteel bewijs aan dat wilde vogels, net als duiven, erg moeilijk kunnen worden besmet. Deze grote moeilijkheid voor het aviaire-influenzavirus om duiven te besmetten, onderscheidt laatstgenoemden dan ook van wilde vogels wat de doelstelling van de preventie van de aangevoerde risico’s betreft. Bijgevolg kan de op schending van het gelijkheidsbeginsel gebaseerde grief in dat opzicht niet worden aanvaard.
Bovendien zij geconstateerd dat, zelfs indien zou moeten worden aangenomen dat wilde vogels geen groter risico inhouden dan duiven omdat volgens de EFSA de meest ingevoerde vogels geen grote rol spelen bij de epidemiologie van aviaire influenza, de eventueel daaruit resulterende ongelijke behandeling zou voortvloeien uit het loutere feit dat artikel 2, sub f, van verordening nr. 318/2007 bepaalt dat deze verordening niet geldt voor wedstrijdduiven. Gesteld dat deze uitsluiting om de in de betrokken bepalingen genoemde redenen onrechtmatig is, kan een dergelijke onrechtmatigheid, wat wilde vogels betreft, geen schending van het gelijkheidsbeginsel uitmaken en a fortiori evenmin een voldoende gekwalificeerde schending van dat beginsel die grond oplevert voor verzoekers’ schadeloosstelling (zie punt 172 supra).
Wat in de derde plaats het onderscheid tussen wilde vogels en gezelschapsvogels betreft, wijst de Commissie terecht erop dat gezelschapsvogels in de nabijheid van hun eigenaar leven. Deze nabijheid sluit echter niet uit dat deze vogels met het aviaire-influenzavirus worden besmet. De stelling van de Commissie dat zij in het algemeen in afgesloten gebouwen leven, is namelijk niet onderbouwd en, zoals verzoekers aanvoeren, kan worden aangenomen dat gezelschapsvogels in een bepaald aantal landen in de openlucht leven. De Commissie heeft het risico dat ook gezelschapsvogels met het aviaire-influenzavirus worden besmet overigens erkend door ten aanzien van deze vogels specifieke vrijwaringsmaatregelen te nemen naar aanleiding van de vaststelling van HPAI bij ingevoerde en in het quarantainestation in Essex in quarantaine geplaatste vogels (zie punt 92 supra).
Gezelschapsvogels verschillen evenwel van wilde vogels doordat zij gezelschapsdieren zijn en bijgevolg doorgaans bijzondere aandacht genieten van hun eigenaar, wat leidt tot een versterkt toezicht op hun gezondheid.
De Commissie kan op grond van dit versterkt toezicht door de eigenaars van gezelschapsvogels evenwel niet aannemen dat het van deze vogels uitgaande risico minder groot is dan het risico dat uitgaat van wilde vogels. Uit het tweede EFSA-advies volgt namelijk dat bij veel ingevoerde vogels de klinische symptomen een onbetrouwbare indicator zijn voor besmetting met het aviaire-influenzavirus. Bovendien heeft de Commissie geen enkel argument aangevoerd op basis waarvan kan worden uitgesloten dat die vogels eveneens subklinisch zijn besmet (zie punt 158 supra).
Niettemin kan de daaruit resulterende ongelijke behandeling uitsluitend worden toegeschreven aan de specifieke regeling voor de in artikel 1, derde alinea, van richtlijn 92/65 bedoelde gezelschapsdieren en kan zij niet afdoen aan de rechtmatigheid van verordening nr. 318/2007, waar deze niet toestaat dat wilde vogels worden ingevoerd. Zij kan bijgevolg geen voldoende gekwalificeerde schending van het gelijkheidsbeginsel uitmaken die grond oplevert voor verzoekers’ schadeloosstelling (zie punt 172 supra).
Wat in de vierde plaats het onderscheid tussen wilde vogels en voor dierentuinen, circussen, pretparken of proeven bestemde vogels betreft, beroept de Commissie zich op de omstandigheid dat de handel in laatstgenoemde vogels meer op individuele basis plaatsvindt. Bovendien beroept zij zich op artikel 13 van richtlijn 92/65 juncto bijlage C bij die richtlijn, die de voorwaarden omschrijft waaraan instellingen, instituten of centra moeten voldoen om officieel te worden erkend.
In dit verband moet worden aangenomen dat uit de door de Commissie aangevoerde gronden niet kan worden opgemaakt waarom, gelet op het met name met aviaire influenza gepaard gaande risico, elke invoer van wilde vogels moet worden verboden terwijl de invoer van voor dierentuinen, circussen, pretparken of proeven bestemde vogels wordt toegelaten mits bepaalde veterinairrechtelijke voorschriften in acht worden genomen. Met name kan uit de vage stelling van de Commissie dat de handel in die vogels meer op individuele basis plaatsvindt, niet worden opgemaakt hoe deze individualisering leidt tot een beperking van het betrokken risico. Voorts verklaart de Commissie niet waarom zij ervan uitgaat dat voor dierentuinen, circussen, pretparken of proeven bestemde vogels noodzakelijkerwijs afkomstig zijn van officieel erkende instellingen, instituten of centra als bedoeld in artikel 13 van richtlijn 92/65 en evenmin waarom aan de invoer van wilde vogels geen gezondheidsvoorwaarden zouden kunnen worden gesteld. Tot slot is er geen reden om uit te sluiten dat voor dierentuinen, circussen, pretparken of proeven bestemde vogels subklinisch kunnen worden besmet.
De eventueel daaruit resulterende ongelijke behandeling zou evenwel voortvloeien uit het enkele feit dat artikel 2, sub d, van verordening nr. 318/2007 bepaalt dat deze verordening niet van toepassing is op voor dierentuinen, circussen, pretparken of proeven bestemde vogels. Zelfs indien de uitsluiting van dergelijke vogels van het toepassingsgebied van die verordening als dusdanig om eerdergenoemde redenen onrechtmatig is, kan een dergelijke onrechtmatigheid, wat wilde vogels betreft, geen schending van het gelijkheidsbeginsel uitmaken en a fortiori evenmin een voldoende gekwalificeerde schending van dat beginsel die grond oplevert voor verzoekers’ schadeloosstelling (zie punt 172 supra).
Wat in de vijfde plaats het onderscheid tussen wilde vogels en in gevangenschap gekweekte vogels betreft, zij eraan herinnerd dat uit het oogpunt van het risico en de maatregelen ter preventie van het potentiële risico, om de hierboven in de punten 160 tot en met 163 uiteengezette redenen een objectief verschil bestaat tussen in gevangenschap gekweekte vogels en wilde vogels. Bijgevolg faalt de op schending van het gelijkheidsbeginsel gebaseerde grief voor zover deze op dit onderscheid is gebaseerd.
Gestelde voldoende gekwalificeerde schending van het eigendomsrecht en de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen
Verzoekers voeren aan dat het in verordening nr. 318/2007 neergelegde verbod om wilde vogels in te voeren, tot gevolg heeft dat verzoekers’ vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen en hun eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 16 respectievelijk artikel 17 van het Handvest van de grondrechten, van hun inhoud en kern worden ontdaan.
De Commissie betwist verzoekers’ argumenten.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de vrijheid van ondernemerschap en het eigendomsrecht grondrechten zijn die zijn neergelegd in artikel 16 respectievelijk artikel 17 van het Handvest van de grondrechten. Deze rechten hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun functie in de maatschappij worden beschouwd. Het genot van het eigendomsrecht en de vrije uitoefening van een economische activiteit kunnen dan ook aan beperkingen worden onderworpen, mits deze beperkingen daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie nagestreefde doeleinden van algemeen belang en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de aldus gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (zie in die zin arrest Arcelor/Parlement en Raad, punt 61 supra, punt 153 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu zij geconstateerd dat verzoekers niet nauwkeurig motiveren waarom het in verordening nr. 318/2007 neergelegde verbod om wilde vogels in te voeren in strijd is met hun eigendomsrecht en hun vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen.
Los van het voorgaande blijkt uit de hierboven in de punten 150 tot en met 164 uiteengezette beoordeling van de evenredigheid van de overeenkomstig verordening nr. 318/2007 vastgestelde maatregelen dat deze maatregelen een legitiem doel van algemeen belang nastreven, te weten de bescherming van de gezondheid van mens en dier tegen het risico op verspreiding van het aviaire-influenzavirus, en dat zij te dien einde niet kennelijk onevenredig zijn. Bijgevolg kunnen zij niet worden aangemerkt als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor verzoekers’ recht op eigendom en op vrije uitoefening van een economische activiteit in hun kern zijn aangetast. Dienaangaande zij gepreciseerd dat de economische activiteit bestaande in de import van in gevangenschap gekweekte vogels mogelijk blijft, aangezien die verordening verder toestaat dat dergelijke vogels worden ingevoerd.
Bijgevolg faalt verzoekers’ grief dat de vaststelling van verordening nr. 318/2007 leidt tot een voldoende gekwalificeerde schending van hun eigendomsrecht en/of hun vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen.
Tussenbesluit
Gezien het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de Commissie, gelet op verzoekers’ grieven, bij de vaststelling van verordening nr. 318/2007 geen voldoende gekwalificeerde schending heeft begaan van een ter bescherming van particulieren gegeven rechtsregel, die kan leiden tot aansprakelijkheid van de Unie.
2.
Besluit betreffende de onrechtmatige gedraging
Gelet op een en ander dient te worden geoordeeld dat de Commissie bij de vaststelling van zowel beschikking 2005/760 als de daaropvolgende beschikkingen tot verlenging daarvan meerdere onrechtmatigheden heeft begaan die met het oog op de vergoeding van de schade die verzoekers sinds de inwerkingtreding van beschikking 2005/760 hebben geleden ten gevolge van de schorsing van de invoer van wilde vogels uit tot de regionale commissies van de OIE behorende derde landen, kunnen leiden tot aansprakelijkheid van de Unie.
C –
Aansprakelijkheid wegens een rechtmatige handeling
Nog meer subsidiair verzoeken de verzoekende partijen om schadeloosstelling op basis van de aansprakelijkheid van de Unie voor een rechtmatige handeling, aangezien hun sinds de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 318/2007 de mogelijkheid is ontnomen om hun grondrechten uit te oefenen. Dat verzoekers zonder passende compensatie definitief de mogelijkheid is ontnomen om die rechten uit te oefenen, leidt volgens hen tot de foutloze aansprakelijkheid van de Unie.
In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat er in de huidige stand van het Unierecht geen regeling inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie wegens rechtmatige uitoefening van haar activiteiten van normatieve aard bestaat (arrest Hof van 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie,
C-120/06 P en C-121/06 P, Jurispr. blz. I-6513
, punten 176 en 179). Het Hof heeft eveneens gepreciseerd dat indien een foutloze aansprakelijkheid van de Unie kan worden aanvaard, deze zou afhangen van de vervulling van drie cumulatieve voorwaarden, te weten het reële karakter van de schade, het bestaan van een oorzakelijk verband tussen deze schade en de betrokken handeling en het abnormale en bijzondere karakter van de schade (arrest FIAMM e.a./Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 169).
In casu kan evenwel worden volstaan met de vaststelling dat verzoekers, behalve het feit dat thans geen regeling inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie wegens een rechtmatige handeling bestaat, in hun stukken niet preciseren waarom de beweerdelijk door hen geleden schade, nog afgezien van de exacte omvang ervan, een abnormaal en bijzonder karakter heeft, aangezien het dienaangaande niet volstaat het bestaan van reële en zekere schade aan te voeren.
Bijgevolg faalt de door verzoekers nog meer subsidiair aangevoerde grief die is gebaseerd op aansprakelijkheid voor een rechtmatige handeling.
D –
Reëel karakter en omvang van de door de bestreden handelingen veroorzaakte schade
Wat het reële karakter en de omvang van de geleden schade betreft, hebben verzoekers zich het recht voorbehouden om de omvang van die schade in een later stadium nader aan te geven en nauwkeuriger te bewijzen. Evenzo heeft de Commissie zich het recht voorbehouden om zich naderhand grondiger uit te spreken over de door verzoekers aangevoerde schade en het oorzakelijk verband tussen deze schade en haar beweerdelijk onrechtmatige gedraging.
Voorts is het Gerecht in deze fase van de procedure, hoewel verzoekers als bijlage bij het verzoekschrift een aantal stukken hebben overgelegd, waaronder verschillende certificaten voor de invoer in 2005 van wilde vogels uit tot de OIE behorende derde landen waaruit het reële en zekere karakter van die schade blijkt, niet in staat om zich uit te spreken over de relevantie en de juistheid van de verstrekte gegevens en dus over de bedragen van de schadevergoeding die de Unie aan elk van de verzoekers moet toekennen. Aangezien nog geen beslissing kan worden genomen over de begroting van de schade, is het om redenen van proceseconomie aangewezen om in een eerste fase bij interlocutoir arrest uitspraak te doen over de aansprakelijkheid van de Unie. De begroting van de schadevergoeding wegens de door de Commissie begane onrechtmatigheden wordt aangehouden tot in een later stadium, en zal worden verricht door partijen in onderlinge overeenstemming dan wel door het Gerecht indien een dergelijke overeenstemming ontbreekt (zie in die zin en naar analogie, arrest Hof van 4 oktober 1979, Dumortier e.a./Raad,
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 en 45/79, Jurispr. blz. 3091
, punt 23, en arrest Gerecht van 26 februari 2003, CEVA en Pharmacia Entreprises/Commissie,
T-344/00 en T-345/00, Jurispr. blz. II-229
, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat de voorwaarde van het oorzakelijk verband tussen de geconstateerde onrechtmatige gedraging en de aangevoerde schade betreft, moet worden gepreciseerd dat schade enkel voor vergoeding in aanmerking komt indien zij rechtstreeks is veroorzaakt door beschikking 2005/760 en de daaropvolgende beschikkingen tot verlenging daarvan, voor zover zij de invoer hebben belemmerd van wilde vogels uit derde landen of uit bepaalde gebieden van derde landen waarvan de Commissie in dat stadium niet genoegzaam had onderzocht en aangetoond dat zij een risico op verspreiding van aviaire influenza inhielden (zie punten 84‑133 supra).
Partijen moet dus, onverminderd een latere beslissing van het Gerecht, worden verzocht om tegen de achtergrond van de voorgaande overwegingen overeenstemming over deze bedragen te bereiken, en binnen een termijn van drie maanden de in onderlinge overeenstemming vastgestelde te betalen bedragen aan het Gerecht mee te delen of, bij gebreke daarvan, binnen dezelfde termijn hun berekeningen aan het Gerecht toe te zenden (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 19 mei 1992, Mulder e.a./Raad en Commissie,
C-104/89 en C-37/90, Jurispr. blz. I-3061
, punten 37 en 38).
Kosten
De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.

HET GERECHT (Eerste kamer),
alvorens recht te doen, verklaart:

1)
De Europese Unie is gehouden tot vergoeding van de schade die Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg en M. Giovani Pistone hebben geleden ten gevolge van de vaststelling en de uitvoering door de Europese Commissie van, ten eerste, beschikking 2005/760/EG van 27 oktober 2005 tot vaststelling van bepaalde beschermende maatregelen voor de invoer van in gevangenschap gehouden vogels in verband met hoogpathogene aviaire influenza in bepaalde derde landen, ten tweede, beschikking 2005/862/EG van 30 november 2005 tot wijziging van de beschikkingen 2005/759/EG en 2005/760/EG met betrekking tot maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza bij andere vogels dan pluimvee, ten derde, beschikking 2006/79/EG van 31 januari 2006 tot wijziging van de beschikkingen 2005/759/EG en 2005/760/EG wat de verlenging van de toepassingsperiode betreft, ten vierde, beschikking 2006/405/EG van 7 juni 2006 tot wijziging van de beschikkingen 2005/710/EG, 2005/734/EG, 2005/758/EG, 2005/759/EG, 2005/760/EG, 2006/247/EG en 2006/265/EG wat betreft bepaalde beschermende maatregelen in verband met hoogpathogene aviaire influenza, ten vijfde, beschikking 2006/522/EG van 25 juli 2006 tot wijziging van de beschikkingen 2005/759/EG en 2005/760/EG wat betreft bepaalde beschermende maatregelen in verband met hoogpathogene aviaire influenza en het verkeer van bepaalde levende vogels naar de Gemeenschap, ten zesde, beschikking 2007/21/EG van 22 december 2006 tot wijziging van beschikking 2005/760/EG wat betreft bepaalde beschermende maatregelen in verband met hoogpathogene aviaire influenza en de invoer van andere vogels dan pluimvee in de Gemeenschap alsook, ten zevende, beschikking 2007/183/EG van 23 maart 2007 tot wijziging van beschikking 2005/760/EG.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
Partijen zullen het Gerecht binnen een termijn van drie maanden na de datum van uitspraak van het arrest de in onderlinge overeenstemming vastgestelde bedragen van de schadevergoeding meedelen.

4)
Bij ontbreken van overeenstemming zullen partijen binnen dezelfde termijn hun berekeningen aan het Gerecht toezenden.

5)
De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.

Azizi
Frimodt Nielsen
Kancheva
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 september 2013.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

A – Voorstelling van verzoekers

B – Richtlijnen 91/496 en 92/65

C – Beschikking 2000/666

D – Eerste EFSA-advies

E – Beschikking 2005/760

F – Rapport van de National Emergency Epidemiology Group van het Verenigd Koninkrijk

G – Eerste vier verlengingsbeschikkingen

H – Tweede EFSA-advies

I – Laatste twee verlengingsbeschikkingen

J – Verordening nr. 318/2007

Procesverloop en conclusies van partijen

In rechte

A – Voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie

B – Bestaan van een onrechtmatige gedraging

1. Ontbreken van bevoegdheid van de Commissie of kennelijke en ernstige overschrijding door de Commissie van de grenzen die zijn gesteld aan haar beoordelingsbevoegdheid uit hoofde van de rechtsgrondslagen waarop de bestreden handelingen berusten

a) Rechtmatigheid van beschikking 2005/760

Eerste middel: kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen die zijn gesteld aan de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 en schending van haar zorgvuldigheidsplicht

– Strekking van eerste middel

– Bestaan van een ruime beoordelingsbevoegdheid uit hoofde van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496

– Inachtneming van de zorgvuldigheidsplicht

Tweede middel: overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie wegens een gekwalificeerde schending van het evenredigheidsbeginsel

b) Rechtmatigheid van de verlengingsbeschikkingen

Samenvatting van argumenten van partijen

Rechtmatigheid van beschikking 2005/862

Rechtmatigheid van beschikking 2006/79

Rechtmatigheid van beschikking 2006/405

Rechtmatigheid van beschikking 2006/522

Rechtmatigheid van beschikking 2007/21

Rechtmatigheid van beschikking 2007/183

c) Rechtmatigheid van verordening nr. 318/2007

Strekking van de betwisting van verordening nr. 318/2007

Bestaan van een toereikende rechtsgrondslag voor verordening nr. 318/2007

Gestelde gekwalificeerde schending van het evenredigheidsbeginsel

Gestelde voldoende gekwalificeerde schending van het gelijkheidsbeginsel

Gestelde voldoende gekwalificeerde schending van het eigendomsrecht en de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen

Tussenbesluit

2. Besluit betreffende de onrechtmatige gedraging

C – Aansprakelijkheid wegens een rechtmatige handeling

D – Reëel karakter en omvang van de door de bestreden handelingen veroorzaakte schade

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.