CELEX: 62014CJ0137
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 2011/92/UE
Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne
Artykuł 11
Dyrektywa 2010/75/UE
Emisje przemysłowe (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola)
Artykuł 25
Dostęp do wymiaru sprawiedliwości
Krajowe przepisy proceduralne niezgodne z prawem

W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez:
—
ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych objętych dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (
Dz.U. 2012, L 26, s. 1
) i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (
Dz.U. L 334, s. 17
) tylko do wypadków, w których wykazano naruszenie prawa podmiotowego [§ 113 ust. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (ustawy o organizacji sądów administracyjnych; zwanej dalej „ustawą o organizacji sądów administracyjnych”]);
—
ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na uchybienia proceduralne do wypadków braku oceny oddziaływania na środowisko lub braku oceny wstępnej [§ 4 ust. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska naturalnego określonych w dyrektywie 2003/35/WE) z dnia 7 grudnia 2006 r. (BGBl. 2006 I, s. 2816), zmienionej ustawą z dnia 21 stycznia 2013 r. (zwaną dalej „ustawą o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska”)] oraz do wypadków, w których strona skarżąca udowodni, że dane uchybienie proceduralne pozostaje w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji [§ 46 Verwaltungsverfahrengesetz (ustawy o postępowaniu administracyjnym, zwanej dalej „ustawą o postępowaniu administracyjnym”) w związku z § 113 ust. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (ustawy o organizacji sądów administracyjnych)];
—
ograniczenie czynnej legitymacji procesowej i zakresu kontroli sądowej do zarzutów, które zostały podniesione w terminie przewidzianym na zgłaszanie zarzutów w postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do wydania decyzji (§ 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska i § 73 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym);
—
ograniczenie w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r. i zakończonych przed dniem 12 maja 2011 r. – czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń ochrony środowiska naturalnego do przepisów, które przyznają prawa jednostkom (§ 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska w związku z § 5 ust. 4 tej ustawy);
—
ograniczenie w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r. i zakończonych przed dniem 12 maja 2011 r. – zakresu kontroli sądowej środków zaskarżenia wnoszonych przez stowarzyszenia ochrony środowiska do przepisów, które przyznają prawa jednostkom (§ 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska w związku z § 5 ust. 4 tej ustawy) oraz
—
ograniczenie polegające generalne na wyłączeniu wszelkich postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem 25 czerwca 2005 r. z zakresu zastosowania ustawodawstwa krajowego (§ 5 ust. 1 i 4 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska);
Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 11 dyrektywy 2011/92 oraz art. 25 dyrektywy 2010/75.
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 11 dyrektywy 2011/92 stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym członkowie zainteresowanej społeczności:
a)
mający wystarczający interes lub ewentualnie
b)
podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,
mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą [możliwość wystąpienia ze skargą przed sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany ustawą], by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji [zgodność z prawem decyzji pod względem materialnym lub formalnym], działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.
2.   Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania.
3.   Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
[…]
4.   Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego.
Każda taka procedura musi być uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga.
5.   W celu zwiększenia skuteczności przepisów niniejszego artykułu państwa członkowskie zapewniają, by praktyczne informacje dotyczące dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych były podawane do wiadomości społeczeństwa”.
Artykuł 25 dyrektywy 2010/75 stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym członkowie zainteresowanej społeczności mieli dostęp do procedury odwoławczej [możliwość wystąpienia ze skargą] przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo w celu zakwestionowania materialnej i proceduralnej legalności [zgodności z prawem pod względem materialnym lub formalnym] decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24, jeżeli spełniony jest jeden z następujących warunków:
a)
mają wystarczający interes;
b)
powołują się na naruszenie prawa, w przypadku gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego.
2.   Państwa członkowskie określają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania.
3.   Państwa członkowskie określają, co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
[…]
4.   Ust[ępy] 1, 2 i 3 nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych [postępowań w przedmiocie skargi] przed wszczęciem sądowych procedur odwoławczych, w przypadku gdy taki wymóg istnieje w prawie krajowym.
Każda taka procedura musi być uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga [obciążona kosztami w umiarkowanej wysokości].
5.   Państwa członkowskie zapewniają publiczne udostępnianie praktycznych informacji dotyczących dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych”.
Prawo niemieckie
Ustawa o organizacji sądów administracyjnych
Zgodnie z § 42 ustawy o organizacji sądów administracyjnych:
„1.   W drodze skargi można żądać stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, jak również nakazania wydania aktu administracyjnego, którego wydania odmówiono lub zaniechano.
2.   O ile ustawa nie stanowi inaczej, skarga jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy skarżący twierdzi, że jego prawa zostały naruszone przez akt administracyjny albo przez odmowę bądź zaniechanie jego podjęcia”.
Paragraf 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych ma następujące brzmienie:
„1. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego oraz ewentualnej decyzji w sprawie sprzeciwu w zakresie, w jakim akt administracyjny jest niezgodny z prawem i z tego względu narusza prawa skarżącego […]”.
Ustawa o postępowaniu administracyjnym
Zgodnie z § 24 ustawy o postępowaniu administracyjnym:
„1.   Organ bada z urzędu okoliczności faktyczne. Określa on charakter i zakres prowadzonych dochodzeń; organ ten nie jest związany argumentami i żądaniami przedstawienia dowodu zainteresowanych.
2.   Organ powinien uwzględniać wszystkie istotne okoliczności w odniesieniu do każdego poszczególnego przypadku w tym okoliczności, które są korzystniejsze dla zainteresowanych.
3.   Organ nie może odmówić przyjęcia oświadczeń lub żądań wchodzących w zakres jego kompetencji z tego względu, iż uważa on oświadczenie lub żądanie za niedopuszczalne co do istoty lub bezzasadne”.
Paragraf 44 ustawy o postępowaniu administracyjnym przewiduje:
„1.   Decyzja administracyjna jest nieważna w zakresie, w jakim jest obarczona szczególnie poważnym błędem, który wydaje się oczywisty w ramach rozsądnej oceny wszystkich istotnych okoliczności.
2.   Bez względu na wystąpienie przesłanek określonych w ust. 1 należy uznać za nieważną decyzję administracyjną:
—
która została przyjęta w formie pisemnej lub elektronicznej, przy czym organ, który ją wydał, nie został w nim oznaczony w sposób czytelny;
—
która zgodnie z przepisem prawa może zostać przyjęta wyłącznie poprzez doręczenie dokumentu, a która nie spełnia tego wymogu formalnego;
—
która została przyjęta przez organ z przekroczeniem jego właściwości w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1, w sytuacji, w której organ ten nie był do tego uprawniony;
—
która ze względów materialnych jest niewykonalna;
—
która wymaga popełnienia czynu niezgodnego z prawem stanowiącego przestępstwo lub wykroczenie;
—
która jest sprzeczna z dobrymi obyczajami […]”.
Paragraf 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym stanowi:
„Stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która nie jest nieważna na podstawie § 44, nie można domagać się jedynie ze względu na to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, formalnych lub przepisów określających właściwość [miejscową], jeśli oczywiste jest, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty”.
Paragraf 73 ustawy o postępowaniu administracyjnym brzmi następująco:
„1.   Podmiot odpowiedzialny za przedsięwzięcie przekazuje plan organowi właściwemu ds. dochodzenia w celu przeprowadzenia postępowania publicznego wysłuchania. Plan składa się z rysunków i wyjaśnień, które opisują przedsięwzięcie, powody jego opracowania oraz grunty i instalacje, których przedsięwzięcie dotyczy.
2.   W terminie miesiąca od otrzymania kompletnego planu organ właściwy ds. dochodzenia zwraca się do organów administracyjnych, których zakres kompetencji obejmuje przedsięwzięcie, o przedstawienie uwag i podejmuje działania w celu zapewnienia publikacji planu w gminach, w których przedsięwzięcie może wywoływać skutki.
3.   W terminie trzech tygodni od otrzymania planu gminy, o których mowa w ust. 2, powinny udostępnić plan społeczeństwu, na okres jednego miesiąca.
3a.   Organy administracyjne, o których mowa w ust. 2, powinny przedstawić uwagi w wyznaczonym przez organ właściwy ds. dochodzenia terminie, który nie powinien przekroczyć trzech miesięcy. Uwagi przedstawione po upływie terminu wskazanego w zdaniu pierwszym powinny zostać uwzględnione, w sytuacji gdy organ zatwierdzający plan wiedział lub powinien wiedzieć o wskazanych kwestiach lub w sytuacji gdy kwestie te są istotne dla zgodności z prawem decyzji. W pozostałym zakresie uwagi te mogą zostać uwzględnione.
4.   Osoby, na których interesy przedsięwzięcie ma wpływ, w terminie dwóch tygodni po upływie terminu publikacji mogą zgłosić pisemnie lub przez wpisanie do protokołu zastrzeżenia do planu w gminie lub organie właściwym ds. dochodzenia […]. Po upływie terminu do przedstawienia zastrzeżeń wyklucza się składanie zastrzeżeń innych niż opierające się na indywidualnych tytułach prywatnoprawnych. Powyższą wzmiankę zamieszcza się w ogłoszeniu publicznym lub w powiadomieniu o terminie do przedstawienia zastrzeżeń. Stowarzyszenia, które na podstawie uznania wynikającego z innych przepisów prawa, są uprawnione do wniesienia na podstawie Verwaltungsgerichtsordnung (ustawy o organizacji sądów administracyjnych) środka prawnego na decyzję, o której mowa w § 74, mogą przedłożyć uwagi w terminie wskazanym w zdaniu pierwszym […].
5.   Gminy, w których plan powinien zostać opublikowany, powinny uprzednio rozpowszechnić ten plan zgodnie z miejscową praktyką. W powiadomieniu tym należy wskazać:
1)
gdzie i przez jaki okres można mieć wgląd do planu;
2)
że ewentualne zastrzeżenia lub uwagi stowarzyszeń określonych w ust. 4 zdanie piąte powinny zostać przedstawione wyznaczonym wydziałom w powiadomieniu w wyznaczonym w tym celu terminie;
3)
że rozprawa może mieć miejsce nawet w razie niestawiennictwa strony w wyznaczonym w tym celu dniu;
4)
że
a)
osoby, które zgłosiły zastrzeżenia, lub stowarzyszenia, które przedstawiły uwagi, mogą być powiadomione o dniu rozprawy w drodze formalnego powiadomienia,
b)
doręczenie decyzji wydanej w przedmiocie zastrzeżeń może być zastąpione formalnym powiadomieniem
[…].
6.   Po upływie terminu do przedstawienia zastrzeżeń organ właściwy ds. dochodzenia powinien przedyskutować zgłoszone w odpowiednim terminie zastrzeżenia do planu i uwagi przedstawione w odpowiednim terminie przez stowarzyszenia, o których mowa w ust. 4 zdanie piąte, a także zastrzeżenia organów administracyjnych dotyczące planu z podmiotem odpowiedzialnym za przedsięwzięcie, organami administracyjnymi, zainteresowanymi osobami, a także osobami, które zgłosiły zastrzeżenia lub przedstawiły uwagi. O dniu rozprawy należy powiadomić co najmniej tydzień przed rozprawą w sposób zgodny z miejscową praktyką. Organy administracyjne, podmiot odpowiedzialny za przedsięwzięcie i osoby zgłaszające zastrzeżenia lub przedstawiające uwagi powinny być powiadomione o dniu rozprawy. W sytuacji gdy należy wysłać ponad 50 zawiadomień oprócz zawiadomień skierowanych do organów administracyjnych i do organu odpowiedzialnego za przedsięwzięcie, mogą one zostać zastąpione formalnym powiadomieniem. Formalnego powiadomienia dokonuje się w drodze odstępstwa od zdania drugiego poprzez ogłoszenie dnia rozprawy w biuletynie urzędowym organu właściwego ds. dochodzenia, a także w lokalnych dziennikach rozpowszechnianych w sektorze, na który przedsięwzięcie może mieć wpływ. Powiadomienie w biuletynie urzędowym należy uwzględnić w celu obliczania terminu, o którym mowa w zdaniu drugim […].
[…]
9.   Organ prowadzący dochodzenie przedstawia swe stanowisko po zakończeniu postępowania dochodzeniowego i przekazuje je organowi zatwierdzającemu, o ile to możliwe w terminie miesiąca od dnia zamknięcia rozprawy, wraz z planem, stanowiskami organów administracyjnych i nierozpatrzonymi zastrzeżeniami”.
Ustawa o ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne
Paragraf 2 ust. 1 zdanie pierwsze Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (ustawy o ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne, zwanej dalej „ustawą o ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne”) stanowi:
„Ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne stanowi nieodłączną część postępowań przed organami administracyjnymi, które służą podjęciu decyzji w przedmiocie dopuszczalności przedsięwzięć”.
Zgodnie z § 2 ust. 3 ustawy o ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne „[decyzją] w rozumieniu ust. 1 zdanie pierwsze [jest] […] decyzja w sprawie zatwierdzenia planu […]”.
Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in geänderter Fassung (ustawa o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska)
Paragraf 1 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska stanowi, że ustawa ta ma zastosowanie do środków prawnych skierowanych przeciwko decyzjom w rozumieniu § 2 ust. 3 ustawy o ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne, dotyczącym dopuszczalności przedsięwzięć, w odniesieniu do których zgodnie z ustawą o ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne może istnieć obowiązek przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.
Paragraf 2 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska ma następujące brzmienie:
„1.   Krajowe lub zagraniczne [uznane] stowarzyszenie […] może, bez konieczności podnoszenia naruszenia własnych praw, wnieść środki prawne zgodnie z [ustawą o organizacji sądów administracyjnych] przeciwko decyzji, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze albo przeciwko zaniechaniu jej wydania, jeśli stowarzyszenie to:
—
podnosi, że decyzja, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, albo zaniechanie jej wydania jest sprzeczne z przepisami prawa, które służą ochronie środowiska oraz mogą mieć znaczenie dla decyzji,
—
twierdzi, że decyzja, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, albo zaniechanie jej wydania, dotyczy jej działalności statutowej polegającej na promocji celów ochrony środowiska naturalnego, i
—
było uprawnione do wzięcia udziału w procedurze, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, oraz wypowiedziało się co do istoty sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami lub nie dano mu sposobności wypowiedzenia się, niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
2.   Stowarzyszenie, która nie zostało uznane […] może wnieść środki prawne na podstawie ust. 1 tylko wtedy, gdy
—
spełnia ono wymogi uznania w chwili wniesienia skargi,
—
złożyło wniosek o uznanie,
—
decyzja w przedmiocie uznania nie została jeszcze podjęta ze względów, które nie są objęte jego odpowiedzialnością.
[…]
3.   Jeżeli stowarzyszenie miało sposobność wypowiedzenia się w toku postępowania, o którym mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, nie może ono przedstawiać w toku postępowania w przedmiocie skargi żadnych zarzutów, których nie podniosło w ogóle lub nie podniosło w odpowiednim terminie zgodnie z obowiązującymi przepisami, a które mogłoby podnieść w trakcie postępowania, o którym mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze.
4.   W przypadku gdy decyzja, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, nie została podana do wiadomości publicznej lub nie została zgłoszona stowarzyszeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami, zastrzeżenie lub środek prawny wnosi się w terminie jednego roku od momentu, gdy stowarzyszenie zapoznało się z decyzją lub mogło się z nią zapoznać […].
5.   Środki prawne zgodnie z ust. 1 zostaną uwzględnione
—
o ile decyzja, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, albo zaniechanie jej wydania narusza przepisy prawa, które służą ochronie środowiska naturalnego oraz mają znaczenie dla decyzji,
—
w przypadku skarg dotyczących projektów budowlanych – w zakresie, w jakim założenia projektu budowlanego uzasadniające dopuszczalność przedsięwzięcia podlegającego obowiązkowi [oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne] naruszają przepisy, które służą ochronie środowiska naturalnego,
oraz w wypadku gdy naruszenie to dotyczy kwestii ochrony środowiska należących do celów statutowych tego stowarzyszenia. W przypadku decyzji, o których mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, musi ponadto istnieć obowiązek przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne”.
Paragraf 4 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska, stanowi:
„1.   Można żądać uchylenia decyzji w przedmiocie dopuszczalności przedsięwzięcia w rozumieniu § 1 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 1, jeśli realizacja:
—
oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne lub
—
wstępnej oceny indywidualnego przypadku w związku z podleganiem obowiązkowi przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne
wymagana na podstawie przepisów [ustawy o ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne] nie została przeprowadzona, a brak ten nie został następnie naprawiony […].
[…]
3.   Ustępy 1 i 2 powyżej stosuje się odpowiednio do środków prawnych przysługujących uczestnikom [postępowania] na podstawie § 61 pkt 1 i 2 [ustawy o organizacji sądów administracyjnych]”.
Zgodnie z § 5 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska:
„1.   Niniejsza ustawa znajduje zastosowanie do postępowań, o których mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, które wszczęto lub powinny być wszczęte po dniu 25 czerwca 2005 r.; pierwsza część zdania nie stosuje się do decyzji, o których mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, które stały się wykonalne przed dniem 15 grudnia 2006 r.
[…]
3.   Postępowania w sprawie zatwierdzenia toczące się już na podstawie niniejszej ustawy są prowadzone przez federalną agencję ds. środowiska naturalnego do końca zgodnie z przepisami będącymi w mocy do dnia 28 lutego 2010 r.
4.   Postępowania w sprawie decyzji, o których mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 1, postępowania w sprawie wydawania zezwoleń, o których mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 2, oraz postępowania odwoławcze, o których mowa w § 2, które były w toku w dniu 12 maja 2011 r. lub które zostały wszczęte po tej dacie i nie zostały jeszcze zakończone z walorem wykonalności w dniu 29 stycznia 2013 r., są prowadzone do końca zgodnie z przepisami niniejszej ustawy w wersji obowiązującej od dnia 29 stycznia 2013 r. W drodze odstępstwa od zdania pierwszego § 4a ust. 1 stosuje się wyłącznie do sądowych postępowań odwoławczych, które zostały wszczęte począwszy od dnia 29 stycznia 2013 r.”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
W dniu 18 grudnia 2006 r. złożono do Komisji skargę dotyczącą zarzutu, że Republika Federalna Niemiec ustawą w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska dokonała nieprawidłowej transpozycji art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (
Dz.U. L 175, s. 40
) i art. 15a dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (
Dz.U. L 257, s. 26
). W następstwie tej skargi Komisja w dniu 1 października 2012 r. wystosowała do Republiki Federalnej Niemiec wezwanie do usunięcia uchybienia ze względu na naruszenie zobowiązań, które na niej ciążą na mocy art. 11 dyrektywy 2011/92 oraz art. 25 dyrektywy 2010/75, ponieważ te dwie dyrektywy zastąpiły do tego czasu odpowiednio dyrektywy 85/337 i 96/61.
Republika Federalna Niemiec odpowiedziała na owo wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 30 listopada 2012 r. W dniu 6 lutego 2013 r. wniosła ona do Komisji o zamknięcie postępowania z tego powodu, że od uchwalenia ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska ustawodawstwo niemieckie jest zgodne z wyrokiem Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
).
W dniu 26 kwietnia 2013 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię. Republika Federalna Niemiec udzieliła na nią odpowiedzi w dniu 10 lipca 2013 r. Uznawszy odpowiedzi tego państwa członkowskiego za niesatysfakcjonujące, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.
Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 9 lipca 2014 r. Republika Austrii wniosła o dopuszczenie jej do postępowania w charakterze interwenienta w celu poparcia żądań Republiki Federalnej Niemiec. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r. prezes Trybunału uwzględnił ten wniosek.
W przedmiocie wniosku o otwarcie ustnego etapu postępowania na nowo
W następstwie ogłoszenia opinii rzecznika generalnego pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Republika Federalna Niemiec wniosła do Trybunału o otwarcie ustnego etapu postępowania na nowo, zgodnie z art. 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem, z tego względu, iż w opinii rzecznik generalny „zaproponował włączenie do przedmiotu postępowania nowego zarzutu, co do którego Republika Federalna Niemiec nie mogła się wypowiedzieć, ani na piśmie, ani ustnie”.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem Trybunał może, w każdej chwili, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo, w szczególności jeśli uzna, że okoliczności zawisłej przed nim sprawy nie są wystarczająco wyjaśnione, lub jeśli po zamknięciu ustnego etapu postępowania strona przedstawiła nowy fakt mogący mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia Trybunału, lub też jeśli sprawa ma zostać rozstrzygnięta na podstawie argumentu, który nie był przedmiotem dyskusji między stronami lub podmiotami określonymi w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W niniejszej sprawie zaś tak nie jest. Jako że Republika Federalna Niemiec odnosi się do ostatniego z przypadków wymienionych w tym artykule regulaminu postępowania, należy zaznaczyć, iż przeprowadzone przez rzecznika generalnego i zakwestionowane przez to państwo członkowskie rozważania nie stanowią w żaden sposób argumentu, na podstawie którego niniejsza sprawa ma zostać rozstrzygnięta.
W świetle powyższych rozważań Trybunał uznaje, że nie ma potrzeby zarządzać otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego ograniczenia kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych objętych dyrektywami 2011/92 i 2010/75 wyłącznie w świetle przepisów prawa krajowego, które przyznają prawa jednostkom
Argumentacja stron
Komisja jest zdania, że § 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych ogranicza niezgodnie z prawem kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych wyłącznie w świetle przepisów prawa krajowego, które przyznają prawa jednostkom. W ten sposób ochrona sądowa w wypadku uchybienia proceduralnego jest zapewniona w Niemczech tylko w sytuacji, gdy rozpatrywany przepis proceduralny powoduje powstanie prawa podmiotowego w odniesieniu do jednostki. Tymczasem zgodnie z art. 11 dyrektywy 2011/92 i art. 25 dyrektywy 2010/75 zgodność z prawem decyzji objętych tymi dyrektywami powinna móc być kontrolowana zarówno pod względem materialnym, jak i w odniesieniu do poszanowania zasad proceduralnych.
Republika Federalna Niemiec twierdzi, że państwa członkowskie posiadają zakres swobody organizacyjnej w zakresie sądownictwa. Zakres kontroli, jaką powinny przeprowadzić sądy krajowe, nie jest regulowany tymi przepisami prawa Unii, gdyż przepisy te nie ustanawiają kryteriów badania, jakie powinny być stosowane przez wspomniane sądy. Artykuł 11 dyrektywy 2011/92, tak jak art. 25 dyrektywy 2010/75, nie zawierają bowiem wymogów dotyczących zakresu kontroli sądowej, lecz wprowadzają wyłącznie obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie mechanizmu ustanowienia środka zaskarżenia pozwalającego zakwestionować zgodność z prawem każdej decyzji lub zaniechania, tak co do istoty, jak i w aspekcie proceduralnym.
Republika Federalna Niemiec wskazuje, że zgodnie z § 42 ust. 2 ustawy o organizacji sądów administracyjnych dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności lub skargi na bezczynność dotyczącej aktu administracyjnego oznacza, iż indywidualny skarżący podnosi, że jego prawa zostały naruszone przez ten akt albo przez odmowę przyjęcia takiego aktu. Paragraf 113 ust. 1 wspomnianej ustawy z kolei uzależnia zasadność skargi i ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej od naruszenia prawa podmiotowego skarżącego. Sprzeczności przy ocenie dopuszczalności i zasadności tej samej skargi można byłoby zatem uniknąć, ponieważ tylko skargi dopuszczalne na podstawie § 42 ust. 2 wspomnianej ustawy mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności na podstawie § 113 ust. 1 tej ustawy.
Republika Austrii utrzymuje, że ustalenie kryteriów dotyczących interesu niezbędnego do wniesienia skargi do sądu i naruszenia prawa jest objęte wyłącznie prawem krajowym. Państwa członkowskie posiadają bowiem szeroki zakres uznania pozwalający w każdym razie na ograniczenie prawa ograniczenie prawa jednostek do wniesienia skargi w wypadku naruszenia publicznych praw podmiotowych.
Ocena Trybunału
W celu dokonania oceny zasadności pierwszego zastrzeżenia podniesionego przez Komisję należy zauważyć, że zastrzeżenie to dotyczy nie przesłanek dopuszczalności skargi przewidzianych w art. 11 dyrektywy 2011/92 i w art. 25 dyrektywy 2010/75, ponieważ przesłanki te regulowane są przez § 42 ust. 2 ustawy o organizacji sądów administracyjnych, lecz zakresu kontroli sądowej dotyczącej wspomnianych skarg, w ten sposób, iż zgodnie z tymi przepisami „członkowie zainteresowanej społeczności” powinni mieć możliwość wystąpienia ze skargą do sądu, „by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność [zgodność z prawem pod względem materialnym lub formalnym] decyzji, działań lub zaniechań” objętych tymi dyrektywami.
Paragraf 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych stanowi bowiem co do zasady, że właściwy sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wyłącznie w zakresie, w jakim „z tego względu narusza [on] prawa” skarżącego. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wymaga zatem, aby stwierdzona przez sąd niezgodność z prawem oznaczała także naruszenie prawa podmiotowego skarżącego.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2011/92 i z art. 25 ust. 1 dyrektywy 2010/75 państwa członkowskie zapewniają, by członkowie zainteresowanej społeczności podnoszący naruszenie prawa, gdy krajowe administracyjne procedury prawne wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli możliwość wystąpienia ze skargą przed sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany ustawą, by zakwestionować zgodność z prawem pod względem materialnym lub formalnym decyzji, działań lub zaniechań objętych wspomnianymi dyrektywami.
Co więcej, ust. 3 wspomnianych artykułów stanowi, że państwa członkowskie ustalają, między innymi, co stanowi takie naruszenie prawa.
W tych okolicznościach, co się tyczy niniejszego zastrzeżenia, należy podkreślić, że w sytuacji gdy państwo członkowskie może, na mocy wyżej wskazanych przepisów dyrektyw 2011/92 i 2010/75, uzależnić dopuszczalność skarg wnoszonych przez jednostki na decyzje, działania lub zaniechania, które wchodzą w zakres stosowania tych przepisów, od spełnienia warunków takich jak wymóg naruszenia prawa podmiotowego, to państwo członkowskie może także przewidzieć, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przez właściwy sąd wymaga naruszenia prawa podmiotowego po stronie skarżącego.
Trybunał orzekł już bowiem w pkt 45 wyroku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), że dopuszczalne jest, żeby prawodawca krajowy ograniczał prawa, których naruszenie może być podnoszone przez jednostkę w ramach skargi do sądu na jedną z decyzji, jedno z działań lub jedno z zaniechań, o których mowa w art. 10a dyrektywy 85/337, obecnie art. 11 dyrektywy 2011/92, tylko do praw podmiotowych, lecz takie ograniczenie nie może być zastosowane jako takie do stowarzyszeń ochrony środowiska, w przeciwnym razie naruszy to art. 10a akapit trzeci zdanie ostatnie dyrektywy 85/337.
Z powyższego wynika, że § 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych nie może być uznany za niezgodny z art. 11 dyrektywy 2011/92 i z art. 25 dyrektywy 2010/75.
Należy zatem oddalić pierwsze zastrzeżenie podniesione przez Komisję w uzasadnieniu skargi.
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego ograniczenia sytuacji, w których można żądać stwierdzenia nieważności ze względu na uchybienie proceduralne decyzji administracyjnej objętej dyrektywami 2011/92 i 2010/75
Argumentacja stron
Zgodnie z częścią pierwszą tego zastrzeżenia Komisja twierdzi, że zgodnie z § 4 ust. 1 ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska nieważność zezwolenia administracyjnego można stwierdzić tylko w sytuacji, gdy nie zostało ono wydane na podstawie oceny oddziaływania na środowisko lub oceny wstępnej i prawidłowo sporządzonych. Natomiast jeżeli taka ocena lub taka ocena wstępna miała miejsce, ale w ramach postępowania niespełniającego wymogów art. 11 dyrektywy 2011/92 – nie jest możliwe ich zakwestionowanie przed niemieckim organem sądowym.
Takie ograniczenie kontroli sądowej rozpatrywanych decyzji administracyjnych jest w rezultacie niezgodne z tym przepisem prawa Unii.
Republika Federalna Niemiec przyznaje, że § 4 ust. 1 ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska dotyczy tylko przypadków, w których zabrakło oceny oddziaływania na środowisko. Gdyby ocena taka została dokonana, lecz była wadliwa ze względu na uchybienie proceduralne, skarga do sądu byłaby jednak możliwa, na warunkach przewidzianych w § 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych i § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym.
To państwo członkowskie wyjaśnia, że zgodnie z § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym prawa krajowego niezgodny z przepisami charakter oceny może zawsze być podniesiony przez skarżącego, w przypadku gdy zarzucane mu uchybienie proceduralne nie jest ewidentnie pozbawione znaczenia dla wyniku decyzji co do istoty.
W drugiej części swego zastrzeżenia Komisja utrzymuje, że, zgodnie z § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym, zakwestionowanie przez jednostkę zgodności z prawem ze względu na uchybienie proceduralne decyzji administracyjnej w sprawie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne może prowadzić do stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji jedynie wówczas, gdy istnieje możliwość, że decyzja byłaby inna w braku zarzucanego tej jednostce uchybienia i gdy jednocześnie „sytuacja prawna skarżącego” uległa zmianie. Na skarżącym spoczywa z jednej strony ciężar wykazania związku przyczynowego, a z drugiej strony wpływu tego uchybienia na prawa skarżącego.
Komisja utrzymuje, że art. 11 dyrektywy 2011/92 nie pozwala nałożyć na skarżącego obowiązku udowodnienia takiego związku przyczynowego.
Instytucja ta zaznacza, że drugi ustanowiony w § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym warunek, zgodnie z którym uchybienie takie powinno naruszać „materialną pozycję prawną” skarżącego, jest także niezgodny z art. 11 dyrektywy 2011/92. Jeżeli bowiem skarga jest dopuszczalna, państwa członkowskie nie mogą poddać ograniczeniom argumentacji, na jaką można powołać się na poparcie odpowiedniego środka prawnego. W konsekwencji jeżeli decyzja administracyjna narusza prawo podmiotowe jednostki, a jednostka ta korzysta w związku z tym z czynnej legitymacji procesowej, to właściwy sąd krajowy powinien sprawować kontrolę w ramach nieograniczonego prawa orzekania w przedmiocie zgodności z prawem tej decyzji. W konsekwencji sąd ten nie może pominąć uchybień proceduralnych, nawet jeżeli nie skutkowały one naruszeniem prawa do obrony skarżącego.
Republika Federalna Niemiec podkreśla, że przewidziany w § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym wymóg związku przyczynowego zasadniczo nie ma wpływu na realizację celów art. 11 dyrektywy 2011/92.
Państwo to uważa także, że nie jest prawdziwe w świetle prawa niemieckiego twierdzenie, iż do skarżącego należy przedstawienie dowodu naruszenia jego prawa podmiotowego.
Twierdzi ono, że § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym jest szczególną normą, która pozwala władzy publicznej bronić się przed żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ administracyjny może bowiem zasadnie podnosić na swą obronę okoliczność, że nie można stwierdzić nieważności wydanej przez niego decyzji, choć jest ona rzeczywiście wadliwa z uwagi na podniesione przez skarżącego uchybienie proceduralne, jeżeli organ ten wykaże, iż uchybienie to w sposób oczywisty nie miało wpływu na treść decyzji, co powinno zostać zweryfikowane przez organ sądowy zgodnie z § 46 wspomnianej ustawy. Konkretnie oznacza to, że organ ten stwierdza nieważność danej decyzji o ile nie można wykluczyć, że rozpatrywane uchybienie proceduralne miało wpływ na rozstrzygnięcie wspomnianej decyzji.
Republika Federalna Niemiec wskazuje jednak, że w ramach przeglądu ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska przewidziano przyjęcie przepisu wyjaśniającego w odniesieniu do transpozycji art. 11 dyrektywy 2011/92.
Ocena Trybunału
– W przedmiocie części pierwszej zastrzeżenia drugiego
Jako że część pierwsza zastrzeżenia drugiego dotyczy ograniczenia kontroli sądowej decyzji administracyjnych tylko do wypadków, w których całkowicie brakuje oceny oddziaływania na środowisko lub oceny wstępnej, należy podkreślić, że Trybunał przypomniał w pkt 36 wyroku Gemeinde Altrip i in. (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
), iż orzekł on już w pkt 37 wyroku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), że art. 11 dyrektywy 2011/92 nie ograniczył w żaden sposób argumentacji, na jaką można powołać się na poparcie takiej skargi do sądu, o której mowa w omawianym przepisie.
Trybunał w pkt 37 tego wyroku orzekł ponadto, że przepisy krajowe transponujące art. 11 dyrektywy 2011/92 nie mogą w konsekwencji ograniczać ich stosowania tylko do wypadku, w którym zakwestionowanie zgodności z prawem opiera się na zarzucie dotyczącym nieprzeprowadzenia środka oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. Wykluczenie tego stosowania w wypadku, gdy po zrealizowaniu tego środka jest on wadliwy z uwagi na uchybienia, nawet poważne, pozbawiałoby w zasadniczym stopniu przepisy dyrektywy 2011/92 odnoszące się do udziału społeczeństwa ich skuteczności. Takie wykluczenie byłoby zatem sprzeczne także z określonym w art. 11 tej dyrektywy celem w postaci zagwarantowania szerokiego dostępu do organów sądowniczych.
Z punktu 38 wspomnianego wyroku wynika, że art. 11 dyrektywy 2011/92 stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie ograniczały stosowanie przepisów transponujących wspomniany artykuł wyłącznie do wypadku, w którym zgodność decyzji z prawem jest kwestionowana z tego względu, że ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne nie została przeprowadzona, bez rozszerzenia go na przypadek, w którym taka ocena została przeprowadzona, ale w ramach nieprawidłowego postępowania.
W konsekwencji § 4 ust. 1 ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska należy uznać za niezgodny z art. 11 dyrektywy 2011/92.
Co się tyczy argumentu Republiki Federalnej Niemiec dotyczącego § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym gdyby ocena oddziaływania na środowisko lub wymagana ocena wstępna została dokonana, lecz była wadliwa ze względu na uchybienie proceduralne, skarga do sądu byłaby możliwa na warunkach przewidzianych w tym artykule, należy, po pierwsze, przypomnieć, że aby spełniony był wymóg pewności prawa, przepisy dyrektywy powinny być wprowadzone w życie z niepodważalną mocą wiążącą oraz z wymaganą szczegółowością, precyzją i jasnością transpozycję przepisów dyrektywy (wyroki: Dillenkofer i in.,
C‑178/94, C‑179/94 i C‑188/94 do C‑190/94
,
EU:C:1996:375
, pkt
; a także wyrok Komisja/Portugalia,
C‑277/13
,
EU:C:2014:2208
, pkt
), co nie ma miejsca w niniejszym przypadku.
Po drugie, nie budzi wątpliwości, że wspomniany przepis prawa krajowego sam nakłada ograniczenia na korzystanie ze środków prawnych, o których mowa w art. 11 dyrektywy 2011/92, którego analiza wchodzi w skład części drugiej zastrzeżenia drugiego.
Część pierwsza zastrzeżenia drugiego jest więc zasadna.
– W przedmiocie części drugiej zastrzeżenia drugiego
W argumencie pierwszym podniesionym na poparcie części drugiej zastrzeżenia drugiego Komisja zarzuca Republice Federalnej Niemiec uzależnienie stwierdzenia nieważności przez właściwy sąd decyzji administracyjnej, która wchodzi w zakres stosowania art. 11 dyrektywy 2011/92, od istnienia związku przyczynowego między stwierdzanym uchybieniem proceduralnym a wynikiem rozpatrywanej decyzji.
Trybunał orzekł już w tym względzie zasadniczo, że prawodawca Unii Europejskiej nie zamierzał powiązać możliwości powołania się na uchybienie proceduralne z przesłanką, by miało ono wpływ na brzmienie ostatecznej zaskarżonej decyzji. Ponadto, jako że celem dyrektywy 2011/92 jest w szczególności ustalenie gwarancji proceduralnych umożliwiających w szczególności poprawę informacji i udział społeczeństwa w ramach oceny skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne mogące mieć istotny wpływ na to środowisko, kontrola przestrzegania zasad proceduralnych w tej dziedzinie ma szczególne znaczenie. W ten sposób, zgodnie z celem polegającym na przyznaniu zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, społeczność ta powinna zatem zasadniczo mieć możliwość powołania się na wszelkie uchybienia proceduralne w uzasadnieniu środka prawnego dotyczącego zakwestionowania zgodności z prawem decyzji określonych w tej dyrektywie (zob. podobnie wyrok Gemeinde Altrip i in.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, pkt
,
).
W ramach rozpatrywanej skargi należy stwierdzić, że w przypadku gdy § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym wprowadza we wszystkich wypadkach, nawet gdyby chodziło o uchybienia proceduralne odnoszące się do informacji i udziału społeczeństwa w rozpatrywanej dziedzinie, wymóg związku przyczynowego między powołanym uchybieniem proceduralnym a wynikiem zaskarżonej decyzji administracyjnej, by właściwy sąd mógł stwierdzić nieważności wspomnianej decyzji, warunek taki nadmiernie utrudnia ograniczenie w korzystaniu z prawa do wniesienia skargi określonego w art. 11 dyrektywy 2011/92 i narusza cel tej dyrektywy, zakładający udzielenie „członkom zainteresowanej społeczności” szerokiego dostępu do szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem przepisów proceduralnych jedynie ze względu na to, że skarżący nie wykazał wpływu tego uchybienia na zasadność wspomnianej decyzji, pozbawia bowiem ten przepis prawa Unii wszelkiej skuteczności.
Jak wynika zaś z pkt 47 niniejszego wyroku, Trybunał orzekł już, że prawodawca Unii nie zamierzał ani ograniczyć argumentacji, na jaką można powołać się na poparcie skargi na podstawie przepisu prawa krajowego, który transponował art. 11 dyrektywy 2011/92, ani powiązać możliwości powołania się na uchybienie proceduralne z przesłanką, by miało ono wpływ na brzmienie ostatecznej zaskarżonej decyzji.
Ponadto Trybunał orzekł także, że, co się tyczy wykładni pojęcia „naruszenia prawa” w rozumieniu art. 11 dyrektywy 2011/92, a konkretnie ustanowionego w prawie krajowym wymogu, zgodnie z którym naruszenie takie istnieje tylko wtedy, gdy bez podnoszonych uchybień proceduralnych zaskarżona decyzja miałaby inną treść, przeniesienie na skarżącego, zgodnie z prawem krajowym, ciężaru dowodu w zakresie wykazania tego związku przyczynowego może nadmiernie utrudniać wykonywanie praw przyznanych mu wspomnianą dyrektywą, w szczególności ze względu na złożoność rozpatrywanych postępowań lub techniczny charakter ocen skutków wywieranych na środowisko naturalne (zob. podobnie wyrok Gemeinde Altrip i in.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, pkt
).
Z powyższego wynika, że naruszenie prawa w rozumieniu art. 11 dyrektywy 2011/92 może zostać wykluczone tylko wówczas, gdy sąd lub organ, o którym mowa w tym przepisie, mogą uznać, bez nakładania w jakikolwiek sposób na wnoszącego środek prawny ciężaru dowodu w zakresie wykazania związku przyczynowego, o którym mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, lecz ewentualnie w świetle dowodów przedstawionych przez inwestora lub właściwe władze i bardziej ogólnie w świetle całości akt sprawy, które im przedłożono, że bez uchybienia proceduralnego, na które powołał się ten wnoszący środek prawny, zaskarżona decyzja nie miałaby odmiennej treści (zob. podobnie wyrok Gemeinde Altrip i in.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, pkt
).
O ile jest prawdą, że rozważania te dotyczą jednej z przesłanek dopuszczalności skargi do sądu, o tyle rozważania te pozostają właściwe w odniesieniu do ustanowionej przez ustawodawcę krajowego przesłanki skutkującej ograniczeniem kontroli sądowej co do istoty.
Z powyższych rozważań wynika, że wymóg ustanowiony w § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym, w zakresie, w jakim przepis ten przenosi na skarżącego będącego „członkiem zainteresowanej społeczności” ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia związku przyczynowego między podnoszonym przez niego uchybieniem proceduralnym a wynikiem decyzji administracyjnej, stanowi naruszenie art. 11 dyrektywy 2011/92, skutkiem czego pierwszy argument podniesiony przez Komisję na poparcie części drugiej zastrzeżenia drugiego jest zasadny.
W odniesieniu do drugiego argumentu podniesionego przez Komisję na poparcie tej części zastrzeżenia – jest bezsporne, że, na podstawie § 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych w związku z § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym, jeżeli środek oceny oddziaływania na środowisko jest wadliwy ze względu na uchybienie proceduralne, sąd krajowy, do którego wniesiono skargę, może stwierdzić nieważność decyzji wydanej w wyniku takiego postępowania tylko w sytuacji, gdy to uchybienie proceduralne narusza prawo podmiotowe skarżącego.
Z pkt 30–34 niniejszego wyroku wynika zaś, że przesłanka ustanowiona w § 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych nakładająca na sąd krajowy obowiązek stwierdzenia takiego naruszenia przed ewentualnym stwierdzeniem nieważności rozpatrywanej decyzji administracyjnej nie jest sprzeczna z art. 11 dyrektywy 2011/92 ani z art. 25 dyrektywy 2010/75.
Taki sam wniosek nasuwa się w odniesieniu do obowiązku ciążącego na sądzie krajowym zgodnie z § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym w związku z § 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych.
Wobec tego należy oddalić drugi argument Komisji podniesiony na poparcie części drugiej niniejszego zastrzeżenia.
Z powyższych rozważań wynika, że zasadne jest zastrzeżenie drugie podniesione przez Komisję, z wyjątkiem argumentu dotyczącego wymogu naruszenia prawa podmiotowego skarżącego, zgodnie z § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym w związku z § 113 ust. 1 ustawy o organizacji sądów administracyjnych.
W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, dotyczącego ograniczenia czynnej legitymacji procesowej i zakresu kontroli sądowej do zastrzeżeń przedstawionych w postępowaniu administracyjnym
Argumentacja stron
Komisja uważa, że ograniczenie zgodnie z § 2 ust. 2 ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska i z § 73 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym zastrzeżeń, które mogą być podniesione w ramach sądowych środków zaskarżania do zastrzeżeń uprzednio sformułowanych w toku postępowania administracyjnego, jest sprzeczne z art. 11 dyrektywy 2011/92 i z art. 25 dyrektywy 2010/75.
Instytucja ta utrzymuje, że takie ograniczenie stanowi nadmierne utrudnienie w wykonywaniu prawa zainteresowanej społeczności do kwestionowania zgodności z prawem decyzji administracyjnych w dziedzinach objętych tymi dyrektywami. Krajowe uregulowania przewidujące to ograniczenie są zatem sprzeczne z zasadą dostępu do wymiaru sprawiedliwości i ograniczają skuteczną ochronę sądową wspomnianego prawa. Porządek prawa Unii nie pozwala bowiem uzależnić dopuszczalności zarzutów przedstawionych w postępowaniu sądowym od tego, by zostały uprzednio powołane w postępowaniu administracyjnym.
Komisja uważa, że postępowanie sądowe jest postępowaniem autonomicznym, w trakcie którego powinno być możliwe całościowe zbadanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Dopuszczalność środków odwoławczych nie może być ograniczona do środków, które zostały już podniesione w krótkim terminie wyznaczonym na przedstawienie zastrzeżeń w toku postępowania administracyjnego.
Republika Federalna Niemiec zauważa, że art. 11 dyrektywy 2011/92 i art. 25 dyrektywy 2010/75 pozwalają państwom członkowskim na utrzymanie instytucji ich systemu sądowego w rozpatrywanej dziedzinie. Zakwestionowane przez Komisję przepisy dotyczą zapewnienia pewności prawa oraz skuteczności postępowań administracyjnych i sądowych. Przepisy zakazujące przedstawienia przed sądem zastrzeżeń niesformułowanych na etapie postępowania administracyjnego stanowią integralną część takiego systemu.
Państwo to uzasadnia owo ograniczenie tym, iż w jego braku znane w chwili postępowania administracyjnego zastrzeżenia mogłyby z powodów taktyki procesowej zostać zatrzymane i zastrzeżone do postępowania przed właściwymi sądami. Postępowanie administracyjne nie mogłoby zatem spełniać już swej szczególnej funkcji wyważenia interesów. Takie ograniczenie jest poza tym zgodne z zasadami równoważności i skuteczności.
Republika Federalna Niemiec uważa także, że ograniczenie to nie utrudnia kontroli sądowej ani nawet, a fortiori, nie uniemożliwia jej, lecz przeciwnie, gwarantuje, iż kontroli tej poddane zostają tylko istotne okoliczności, przedstawione szczegółowo w możliwie najbardziej pełny i uzasadniony sposób. W związku z tym tylko ograniczenie to odnosiłoby się tylko do okoliczności, których skarżący celowo nie podniósł w postępowaniu administracyjnym, aby szkodzić jego zakończeniu.
Republika Austrii twierdzi, że przepisy prawa Unii, na których jest oparta niniejsza sprawa, nie tylko nie zawierają żadnego odniesienia do zasad prekluzji przedawnienia, ale przeciwnie, odsyłają do prawa krajowego regulującego postępowanie administracyjne. Państwa członkowskie posiadają zatem szeroki zakres uznania w celu określenia warunków wykonywania prawa do skargi do sądu oraz organizacji postępowania administracyjnego. Co więcej, określone w § 2 ust. 3 ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska i § 73 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym ograniczenie jest instrumentem zapewniającym szybki i skuteczny proces decyzyjny.
Ocena Trybunału
Paragraf 2 ust. 3 ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska oraz § 73 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym nie ograniczają argumentacji, jaką skarżący może podnieść na poparcie skargi do sądu na decyzję administracyjną objętej art. 11 dyrektywy 2011/92 i art. 25 dyrektywy 2010/75 do zastrzeżeń sformułowanych w toku postępowania administracyjnego.
W tym względzie, chociaż ani art. 11 ust. 4 dyrektywy 2011/92, ani art. 25 ust. 4 dyrektywy 2010/75 nie wykluczają, by skarga do organu administracyjnego poprzedzała skargę do sądu, i nie uniemożliwiają tego, by prawo krajowe ustanawiało ciążący na skarżącym obowiązek wyczerpania wszystkich administracyjnych środków prawnych przed pozwoleniem mu na wniesienie skargi do sądu, to jednak te przepisy prawa Unii nie pozwalają ograniczać argumentacji, na jaką ten skarżący może powołać się na poparcie skargi do sądu.
Trybunał orzekł już, że art. 11 ust. 1 dyrektywy 2011/92, zgodnie z którym należy wprowadzić możliwość skierowania skargi sądowej na decyzje, działania lub zaniechania, o których mowa w owym artykule, by „zakwestionować [ich] materialną lub proceduralną legalność [ich zgodność z prawem pod względem materialnym lub formalnym]” w żadnej mierze nie ogranicza argumentacji, na jaką można powołać się na poparcie odpowiedniego środka prawnego (zob. podobnie wyrok Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, pkt
). Wniosek ten odpowiada bowiem celowi tego przepisu, polegającemu na zapewnieniu szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w dziedzinie ochrony środowiska.
Tymczasem § 2 ust. 2 ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska oraz § 73 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym ustanawiają szczególne przesłanki, które ograniczają kontrolę sądową i które nie są przewidziane ani w art. 11 dyrektywy 2011/92, ani w art. 25 dyrektywy 2010/75.
Takie nałożone na skarżącego ograniczenie co do charakteru argumentacji, jaką pozwolono mu podnieść przed sądem prowadzącym badanie zgodności z prawem dotyczącej go decyzji administracyjnej, nie może być uzasadnione względami opartymi na poszanowaniu zasady pewności prawa. Nie wykazano bowiem w żaden sposób, że pełna kontrola sądowa dotycząca zasadności wspomnianej decyzji może naruszać tę zasadę.
Co się tyczy argumentu dotyczącego skuteczności postępowań administracyjnych, to chociaż prawdą jest, że okoliczność podniesienia zarzutu po raz pierwszy w ramach skargi do sądu może utrudnić w niektórych wypadkach prawidłowy przebieg tego postępowania, wystarczy przypomnieć, że sam cel realizowany przez art. 11 dyrektywy 2011/92 i przez art. 25 dyrektywy 2010/75 polega nie tylko na zapewnieniu podmiotowi prawa możliwie szerokiego dostępu do kontroli sądowej, ale także na pozwoleniu, by kontrola ta dotyczyła zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, pod względem materialnym lub formalnym, w całości.
Krajowy ustawodawca może niemniej jednak ustanowić szczególne przepisy proceduralne, takie jak niedopuszczalność argumentu przedstawionego w sposób nieuczciwy lub w złej wierze, które stanowią właściwe mechanizmy w celu zagwarantowania skuteczności postępowania sądowego.
Wynika z tego, że zastrzeżenie trzecie podniesione przez Komisję na poparcie jej skargi jest zasadne.
W przedmiocie zastrzeżeń czwartego i piątego, dotyczących ograniczenia w czasie czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń ochrony środowiska naturalnego i zakresu kontroli zgodności z prawem tylko do środków prawnych opartych na naruszeniu przepisów prawa krajowego, które przyznają prawa jednostkom
Argumentacja stron
Komisja przypomina, że w wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 1 października 2012 r. zarzucała ona Republice Federalnej Niemiec fakt, iż pierwotne brzmienie § 2 ust. 1 ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska nie jest zgodne z art. 11 dyrektywy 2011/92 i art. 25 dyrektywy 2010/75, ponieważ brzmienie to ogranicza czynną legitymację procesową stowarzyszeń ochrony środowiska naturalnego do środków prawnych opartych na naruszeniu przepisów prawa przyznających prawa jednostkom. Z uwagi na „zbieżność” dopuszczalności skargi i zasadność środków prawnych wniesionych przez te stowarzyszenia rozpatrywane ograniczenie w czasie ogranicza także zakres kontroli sądowej co do istoty.
Komisja wskazuje, że zgodnie z § 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2013 r. w następstwie wydania wyroku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), słowa „przyznają prawa jednostkom” zostały usunięte z pierwotnego brzmienia tego przepisu. Z powyższego wynika, że w odróżnieniu od sytuacji, jaka istniała dotychczas, środki prawne stowarzyszeń ochrony środowiska naturalnego nie są obecnie ograniczone do sytuacji dotyczących praw podmiotowych.
Komisja podkreśla jednakże, że stosowanie ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska podlega granicom czasowym, bowiem jedynie postępowania, które były nadal w toku w dniu 12 maja 2011 r., dniu, w którym wydano wyrok Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), lub które zostały wszczęte po tym dniu, ale którym nie przyznano klauzuli wykonalności do dnia 29 stycznia 2013 r., dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska, powinny być rozstrzygnięte zgodnie z przepisami wspomnianej ustawy, ze zmianami.
Zdaniem Komisji w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r. i zakończonych przed dniem 12 maja 2011 r. czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń ochrony środowiska naturalnego pozostała zatem ograniczona do środków prawnych opartych na przepisach prawa, które przyznają prawa jednostkom.
Republika Federalna Niemiec uważa, że ustawa o zmianie ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska jest zgodna z zasadą powagi rzeczy osądzonej, ponieważ ustawa ta nie ma zastosowania do decyzji wydanych w postępowaniach dotyczących zatwierdzenia przedsięwzięć mogących podlegać obowiązkowi przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne, jeżeli decyzje te stały się wykonalne przed dniem 15 grudnia 2006 r., będącym dniem wejścia w życie wspomnianej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu.
Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że określone w zastrzeżeniach czwartym i piątym przepisy prawa krajowego są zgodne z wymogami prawa Unii, ponieważ ich brzmienie ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a ich cel polega na ułatwieniu stosowania ustawy pod względem administracyjnym.
To państwo członkowskie stwierdziło, że dla zapewnienia stałości prawa i stosunków prawnych, jak też prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, orzeczenia sądowe, które stały się ostateczne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, nie mogły być już podważone. Państwo członkowskie nie jest w konsekwencji zobowiązane do ustanawiania mechanizmu ponownego rozpatrywania w odniesieniu do decyzji, które stały się prawomocne. Jest tak również w odniesieniu do zakończonych postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji, które nie były nawet przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym i które z tego względu stały się wykonalne.
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że na podstawie art. 11 ust. 3 dyrektywy 2011/92 i art. 25 ust. 3 dyrektywy 2010/75 uważa się, że stowarzyszenia ochrony środowiska posiadają wystarczający interes albo prawa, które mogą zostać naruszone, w zależności od tego, czy ustawodawstwo krajowe korzysta z jednej, czy z drugiej z tych przesłanek dopuszczalności skargi (zob. podobnie wyrok Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, pkt
).
Jeśli dopuszczalne jest, żeby ustawodawca krajowy ograniczał tylko do praw podmiotowych prawa, których naruszenie może być podnoszone przez jednostkę w ramach skargi do sądu na jedną z decyzji, jedno z działań lub jedno z zaniechań wspomnianych w art. 11 dyrektywy 2011/92, takie ograniczenie nie może być zastosowane jako takie do stowarzyszeń ochrony środowiska, w przeciwnym razie naruszy to cele tego przepisu (zob. podobnie wyrok Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, pkt
).
W konsekwencji wspomniane stowarzyszenia powinny koniecznie mieć możliwość podniesienia przed sądem przepisów prawa krajowego, które wprowadzają w życie ustawodawstwo Unii w dziedzinie ochrony środowiska, jak również przepisów prawa Unii w zakresie ochrony środowiska mających bezpośrednią skuteczność (zob. podobnie wyrok Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, pkt
).
W odniesieniu do zastrzeżeń czwartego i piątego należy zaznaczyć, że aby zaradzić tej sytuacji prawnej leżącej u podstaw wyroku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), Republika Federalna Niemiec dostosowała swe ustawodawstwo i uchwaliła ustawę o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Ustawa ta, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2013 r., jest jednak ograniczona co do jej zastosowania ratione temporis. To nowe ustawodawstwo znajduje bowiem zastosowanie tylko do postępowań administracyjnych, postępowań w przedmiocie wydawania pozwoleń i postępowań odwoławczych będących w toku w dniu 12 maja 2011 r. lub które zostały wszczęte po tej dacie, lecz nie zostały jeszcze zakończone z walorem wykonalności w dniu 29 stycznia 2013 r.
Wynika stąd, że wszystkie pozostałe postępowania objęte są nadal dawnym brzmieniem ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Paragraf 5 ust. 1 tej ustawy wyklucza bowiem z zakresu stosowania owej ustawy postępowania, które zostały wszczęte przed dniem 15 grudnia 2006 r., będącym dniem jej wejścia w życie.
Niemniej jednak z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 11 dyrektywy 2011/92 należy interpretować w ten sposób, że przepisy przyjęte przez prawodawcę w celu transpozycji tego artykułu do prawa krajowego powinny mieć także zastosowanie do postępowań administracyjnych w przedmiocie wydawania pozwoleń wszczętych przed dniem 25 czerwca 2005 r., w przypadku gdy doprowadziły one do wydania pozwolenia po tej dacie (zob. podobnie wyrok Gemeinde Altrip i in.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, pkt
).
Jeśli chodzi o zasadę powagę rzeczy osądzonej, na którą wskazuje Republika Federalna Niemiec, prawdą jest, że Trybunał uznał zasadnicze znaczenie, jakie ma ta zasada zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych. W celu zagwarantowania bowiem stabilności prawa i stosunków prawnych, jak też prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, istotne jest, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, były niepodważalne (zob. wyrok Fallimento Olimpiclub,
C‑2/08
,
EU:C:2009:506
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy jednakże zaznaczyć w tym względzie, że Republika Federalna Niemiec nie może powoływać się na poszanowanie zasady powagi rzeczy osądzonej, jeżeli granice stosowania w czasie przewidziane przepisami ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska dotyczą decyzji administracyjnych, które stały się wykonalne.
Ponadto fakt, że w następstwie opóźnionej transpozycji do prawa niemieckiego dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. (
Dz.U. L 156, s. 17
), zmieniającej dyrektywę 85/337 w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, ujednoliconą z kolei dyrektywą 2011/92, Republika Federalna Niemiec ograniczyła czasowy zakres stosowania przepisów krajowych wdrażających dyrektywę 2011/92, byłoby równoznaczne z umożliwieniem temu państwu członkowskiemu przyznania sobie nowego okresu na dokonanie transpozycji (zob. podobnie wyrok Komisja/Portugalia,
C‑277/13
,
EU:C:2014:2208
, pkt
).
W konsekwencji należy odrzucić argument Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym ograniczenia czasowe stosowania ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska były konieczne w celu przestrzegania zasady powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do postępowań administracyjnych prowadzących do wydania aktów, które stały się wykonalne.
Przedstawione przez Komisję na poparcie skargi zastrzeżenia czwarte i piąte są zatem zasadne.
W przedmiocie zastrzeżenia szóstego, dotyczącego ogólnego wyłączenia postępowań wszczętych przed dniem 25 czerwca 2005 r. z zakresu stosowania ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska
Argumentacja stron
Komisja twierdzi, że przepisy przejściowe zawarte w § 5 ust. 1 i 4 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska są niezgodne z art. 11 dyrektywy 2011/92 i z art. 25 dyrektywy 2010/75. Te przepisy wspomnianej ustawy wyłączają bowiem z ich zakresu stosowania postępowania, które zostały wszczęte przed dniem 25 czerwca 2005 r. i nie pozostawały w toku w dniu 12 maja 2011 r., nawet jeżeli pozwolenia, których dotyczyły te postępowania, zostały przyznane po dniu 25 czerwca 2005 r. Z pkt 30 i 31 wyroku Gemeinde Altrip i in. (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
) wynika bowiem, że państwa członkowskie mogą ograniczyć stosowanie wspomnianych przepisów prawa Unii wyłącznie do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r.
Republika Federalna Niemiec przyznaje, że postępowania, o których mowa w szóstym zastrzeżeniu Komisji, nie mogą być wyłączone z zakresu stosowania ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska. W konsekwencji nowa zmiana wspomnianej ustawy jest w trakcie opracowania. Jednakże ta zmiana przepisów jest prawdopodobnie mało istotna z tego względu, że w odniesieniu do postępowań w toku właściwe sądy krajowe uwzględniają wnioski wynikające z wyroku Gemeinde Altrip i in. (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
).
Ocena Trybunału
Ponieważ Republika Federalna Niemiec uznała zasadność szóstego zastrzeżenia Komisji, należy stwierdzić, że jest ono zasadne.
Z całości powyższych rozważań wynika, że poprzez:
—
ograniczenie na podstawie § 46 ustawy o postępowaniu administracyjnym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na uchybienia proceduralne do wypadków braku oceny oddziaływania na środowisko lub braku oceny wstępnej oraz do wypadków, w których skarżący udowodni, że uchybienie proceduralne pozostaje w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji;
—
ograniczenie zgodnie z § 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska i z § 73 ust. 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym czynnej legitymacji procesowej i zakresu kontroli sądowej do zarzutów, które zostały podniesione w terminie przewidzianym na zgłaszanie zarzutów w postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do wydania decyzji;
—
ograniczenie na podstawie§ 2 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r. i zakończonych przed dniem 12 maja 2011 r. czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń ochrony środowiska naturalnego do przepisów, które przyznają prawa jednostkom;
—
ograniczenie zgodnie z § 2 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r. i zakończonych przed dniem 12 maja 2011 r. zakresu kontroli sądowej środków zaskarżenia wnoszonych przez stowarzyszenia ochrony środowiska do przepisów, które przyznają prawa jednostkom; oraz
—
ograniczenie polegające na wyłączeniu zgodnie z § 5 ust. 1 i 4 ustawy o zmianie ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska z zakresu stosowania ustawodawstwa krajowego postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem 25 czerwca 2005 r.
Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 11 dyrektywy 2011/92 i art. 25 dyrektywy 2010/75.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja nie zgłosiła żądań w przedmiocie kosztów, każda ze stron pokrywa własne koszty, w tym Republika Austrii zgodnie z art. 140 ust. 1 tego regulaminu.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Poprzez:
—
ograniczenie na podstawie § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz (ustawy o postępowaniu administracyjnym) możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na uchybienia proceduralne do wypadków braku oceny oddziaływania na środowisko lub braku oceny wstępnej oraz do wypadków, w których skarżący udowodni, że uchybienie proceduralne pozostaje w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji;
—
ograniczenie zgodnie z § 2 ust. 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska określonych w dyrektywie 2003/35/WE) z dnia 7 grudnia 2006 r., zmienionej ustawą z dnia 21 stycznia 2013 r., i z § 73 ust. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz (ustawy o postępowaniu administracyjnym) czynnej legitymacji procesowej i zakresu kontroli sądowej do zarzutów, które zostały podniesione w terminie przewidzianym na zgłaszanie zarzutów w postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do wydania decyzji;
—
ograniczenie na podstawie § 2 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska określonych w dyrektywie 2003/35/WE) z dnia 7 grudnia 2006 r., zmienionej ustawą z dnia 21 stycznia 2013 r., w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r. i zakończonych przed dniem 12 maja 2011 r. czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń ochrony środowiska naturalnego do przepisów, które przyznają prawa jednostkom;
—
ograniczenie zgodnie z § 2 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska określonych w dyrektywie 2003/35/WE) z dnia 7 grudnia 2006 r., zmienionej ustawą z dnia 21 stycznia 2013 r., w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r. i zakończonych przed dniem 12 maja 2011 r. zakresu kontroli sądowej środków prawnych wnoszonych przez stowarzyszenia ochrony środowiska do przepisów, które przyznają prawa jednostkom; oraz
—
ograniczenie polegające na wyłączeniu, zgodnie z § 5 ust. 1 i 4 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (ustawy w sprawie środków prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska określonych w dyrektywie 2003/35/WE) z dnia 7 grudnia 2006 r., zmienionej ustawą z dnia 21 stycznia 2013 r., z zakresu zastosowania ustawodawstwa krajowego postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem 25 czerwca 2005 r.,
Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko i art. 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola).

2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3)
Komisja Europejska, Republika Federalna Niemiec i Republika Austrii pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.