CELEX: 62014CJ0071
Renvoi préjudiciel
Convention d’Aarhus
Directive 2003/4/CE
Articles 5 et 6
Accès du public à l’information en matière d’environnement
Redevance pour la mise à disposition d’informations environnementales
Notion de ‘montant raisonnable’
Coûts de la tenue d’une base de données et frais généraux
Accès à la justice
Contrôle administratif et juridictionnel de la décision imposant une redevance

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 5 et 6 de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (
JO L 41, p. 26
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’East Sussex County Council (conseil de comté de l’East Sussex, ci-après le «conseil de comté») à l’Information Commissioner (commissaire à l’information) au sujet d’une décision de ce dernier déclarant illicite une redevance exigée par le conseil de comté pour la fourniture d’informations environnementales à PSG Eastbourne, une entreprise de recherche immobilière.
Le cadre juridique
Le droit international
La convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement a été signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (
JO L 124, p. 1
, ci-après la «convention d’Aarhus»).
L’article 4 de ladite convention, intitulé «Accès à l’information sur l’environnement» prévoit, à son paragraphe 1, que, sous un certain nombre de réserves et de conditions, chaque partie à cette même convention doit faire en sorte que les autorités publiques mettent à la disposition du public, dans le cadre de leur législation nationale, les informations sur l’environnement qui leur sont demandées.
L’article 4, paragraphe 8, de la convention d’Aarhus précise:
«Chaque Partie peut autoriser les autorités publiques qui fournissent des informations à percevoir un droit pour ce service mais ce droit ne doit pas dépasser un montant raisonnable. Les autorités publiques qui ont l’intention de faire payer les informations qu’elles fournissent font connaître aux auteurs des demandes d’informations le barème des droits à acquitter, en indiquant les cas dans lesquels elles peuvent renoncer à percevoir ces droits et ceux dans lesquels la communication des informations est subordonnée à leur paiement préalable.»
L’article 9 de cette convention, intitulé «Accès à la justice», dispose, à son paragraphe 1:
«Chaque Partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que toute personne qui estime que la demande d’informations qu’elle a présentée en application de l’article 4 a été ignorée, rejetée abusivement, en totalité ou en partie, ou insuffisamment prise en compte ou qu’elle n’a pas été traitée conformément aux dispositions de cet article, ait la possibilité de former un recours devant une instance judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi.
Dans les cas où une Partie prévoit un tel recours devant une instance judiciaire, elle veille à ce que la personne concernée ait également accès à une procédure rapide et établie par la loi qui soit gratuite ou peu onéreuse, en vue du réexamen de la demande par une autorité publique ou de son examen par un organe indépendant et impartial autre qu’une instance judiciaire.
[...]»
Le droit de l’Union
La directive 90/313/CEE
Aux termes de l’article 5 de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement (
JO L 158, p. 56
):
«Les États membres peuvent subordonner la communication de l’information au paiement d’une redevance sans toutefois que celle-ci puisse excéder un montant raisonnable.»
La directive 2003/4
Les considérants 2 et 18 de la directive 2003/4 énoncent:
«(2)
[...] La présente directive étend le niveau d’accès actuel prévu par la directive 90/313/CEE.
[...]
(18)
Les autorités publiques devraient pouvoir subordonner la communication d’informations environnementales au paiement d’une redevance, mais cette redevance devrait être raisonnable. Cela implique que, en principe, les redevances ne peuvent excéder les coûts réels de production du matériel en question. [...]»
L’article 1
er
, sous a), de cette directive dispose:
«La présente directive a pour objectifs:
a)
de garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et de fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice, [...]»
L’article 3, paragraphe 1, de ladite directive prévoit:
«Les États membres veillent à ce que les autorités publiques soient tenues, conformément à la présente directive, de mettre à la disposition de tout demandeur, et sans que celui-ci soit obligé de faire valoir un intérêt, les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte.»
L’article 3, paragraphe 5, de cette même directive dispose:
«Aux fins du présent article, les États membres veillent à ce que:
[...]
c)
les modalités pratiques soient définies pour garantir que le droit d’accès aux informations environnementales peut être effectivement exercé, notamment:
—
la désignation de responsables en matière d’information,
—
l’établissement et la tenue à jour d’outils pour la consultation des informations demandées,
—
des registres ou des listes des informations environnementales détenues par les autorités publiques ou par les centres d’information, avec des indications claires sur l’endroit où ces informations sont mises à disposition.
[...]»
L’article 5 de la directive 2003/4, intitulé «Redevances», prévoit, à ses paragraphes 1 et 2:
«1.   L’accès aux registres ou listes publics établis et tenus à jour comme prévu à l’article 3, paragraphe 5, et la consultation sur place des informations demandées sont gratuits.
2.   Les autorités publiques peuvent subordonner la mise à disposition des informations environnementales au paiement d’une redevance, pourvu que son montant n’excède pas un montant raisonnable.»
L’article 6 de cette directive, intitulé «Accès à la justice», dispose, à ses paragraphes 1 et 2:
«1.   Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout demandeur qui considère que sa demande d’information a été ignorée, indûment rejetée (en partie ou en totalité), ou bien qu’elle a été insuffisamment prise en compte ou n’a pas été traitée conformément aux articles 3, 4 ou 5, puisse engager une procédure dans le cadre de laquelle les actes ou omissions de l’autorité publique concernée peuvent être réexaminés par cette autorité publique ou par une autre ou faire l’objet d’un recours administratif devant un organe indépendant et impartial établi par la loi. Toute procédure de ce type doit être rapide et gratuite ou peu onéreuse.
2.   Outre la procédure de recours visée au paragraphe 1, les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout demandeur puisse engager une procédure devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi, compétent pour réexaminer les actes ou omissions de l’autorité publique concernée et dont les décisions peuvent passer en force de chose jugée. Les États membres peuvent en outre prévoir que les tiers qui sont lésés par la divulgation des informations puissent également disposer d’une voie de recours.»
Le droit du Royaume-Uni
Le règlement de 2004 sur l’information environnementale (Environmental Information Regulations 2004, ci-après l’«EIR 2004») vise à transposer la directive 2003/4 en droit interne.
L’article 8, paragraphes 1 à 3, de l’EIR 2004 dispose:
«1.   Dans les conditions des paragraphes 2 à 8, une autorité publique peut, lorsqu’elle met à disposition des informations en matière d’environnement [...], imposer au demandeur une redevance pour la mise à disposition de celles-ci.
2.   Une autorité publique ne peut imposer de redevance:
a)
pour l’accès à des registres publics ou à des listes d’informations en matière d’environnement qui sont tenus par elle; ni
b)
pour la consultation des informations demandées sur le lieu où elle les met à disposition.
3.   Une redevance au sens du paragraphe 1 ne doit pas excéder un montant que l’autorité publique estime être raisonnable.»
En vertu de l’article 50, paragraphe 1, de la loi de 2000 relative à la liberté de l’information, tel que modifié par l’article 18 de l’EIR 2004, toute personne intéressée peut saisir le commissaire à l’information afin que celui-ci rende une décision sur le point de savoir si l’autorité publique en cause a traité sa demande d’information conformément aux exigences de l’EIR 2004.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Dans le contexte d’une transaction immobilière, PSG Eastbourne, une entreprise de recherche immobilière, a introduit une demande d’informations environnementales auprès du conseil de comté afin de fournir l’information obtenue à des fins commerciales à des personnes intéressées par ladite transaction. Le conseil de comté, qui est souvent confronté à de telles demandes, dites «recherches immobilières», a fourni les réponses requises et a imposé plusieurs redevances s’élevant à un montant total de 17 livres sterling (GBP) (environ 23 euros), en application d’un barème de redevances standardisées. Ainsi qu’il ressort de l’annexe C de la décision de renvoi, le montant de ces redevances se situe pour chacune d’entre elles entre 1 et 4,50 GBP (environ entre 1 et 6 euros).
Une grande partie des données utilisées pour répondre à ces recherches immobilières est traitée et organisée par une équipe «information» du conseil de comté dans une base de données comprenant des données en version électronique ou en version papier. Cette base de données sert également à d’autres subdivisions du conseil de comté dans l’accomplissement de tâches diverses.
Le barème de redevances employé par le conseil de comté associe à chaque type d’information requise un coût forfaitaire, appliqué de manière uniforme indépendamment de l’auteur de la demande. Ces coûts ont été calculés par le conseil de comté sur la base d’un taux horaire en tenant compte du temps consacré par l’ensemble de l’équipe «information» pour la tenue de la base de données et pour répondre aux demandes d’informations individuelles. Conformément à la pratique du conseil de comté, les redevances exigées en l’occurrence sont destinées à couvrir la totalité des coûts supportés par cette autorité pour l’accomplissement de ces deux tâches sans lui procurer de bénéfice. Le taux horaire pris en compte pour la détermination du montant de ces redevances comprend non seulement les coûts salariaux du personnel, mais également une quote-part des frais généraux. Selon la juridiction de renvoi, l’inclusion des frais généraux dans le calcul desdites redevances correspond aux principes comptables habituels.
À la suite d’une plainte de PSG Eastbourne contre l’imposition des redevances exigées par le conseil de comté, le commissaire à l’information a rendu une décision déclarant que ces redevances n’étaient pas conformes à l’article 8, paragraphe 3, de l’EIR 2004 en ce qu’elles intégraient des coûts autres que les frais postaux, de photocopie ou d’autres débours associés à la mise à disposition des informations demandées.
Le conseil de comté, soutenu par la Local Government Association (association de collectivités locales), a formé un recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi en faisant valoir que les redevances figurant dans son barème sont licites et ne dépassent pas un montant raisonnable. Le commissaire à l’information, soutenu par le Property Search Group (groupement de recherche immobilière), allègue, en revanche, que l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4 s’oppose à ce que les coûts liés à la tenue d’une base de données ou des frais généraux soient pris en compte dans le calcul de telles redevances. Toutefois, à la lumière des travaux préparatoires relatifs à l’adoption de la directive 2003/4, le commissaire à l’information a concédé que les redevances exigibles en vertu de cet article ne sont pas limitées à des débours encourus, mais peuvent également intégrer les coûts associés au temps consacré par le personnel afin de répondre à des demandes d’informations individuelles.
Tout en partageant cette appréciation, la juridiction de renvoi estime que les redevances figurant dans le barème utilisé par le conseil de comté ne sont pas de nature à dissuader quiconque de demander des informations environnementales dans le contexte particulier de recherches immobilières, compte tenu de la valeur des transactions en cause.
En outre, cette juridiction considère que le calcul des redevances effectué par le conseil de comté est erroné dans la mesure où il inclut dans leur ensemble les coûts annuels de personnel liés à la tenue de la base de données du conseil de comté, alors que certaines parties de cette base de données sont également tenues à d’autres fins que de répondre aux demandes d’informations individuelles. En conséquence, elle considère que tout au plus une partie des coûts associés à la tenue de ladite base de données aurait dû être incluse dans le calcul des redevances.
Néanmoins, la juridiction de renvoi se demande si une partie des coûts associés à la tenue de la base de données du conseil de comté et les frais généraux imputables au temps passé par le personnel de ce dernier pour la tenue de cette base de données et pour répondre à des demandes d’informations individuelles peuvent être compris dans le calcul des redevances conformément à l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4.
Par ailleurs, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’étendue nécessaire du contrôle administratif et juridictionnel prévu à l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 2003/4 quant au montant raisonnable d’une redevance, tout en considérant que l’incidence pratique de cette question sur le sort de l’affaire au principal n’est pas certaine. À cet égard, cette juridiction relève que le libellé de l’article 8, paragraphe 3, de l’EIR 2004, interprété conformément aux principes du droit administratif anglais, limite l’étendue du contrôle de la décision prise par l’autorité concernée à la question de savoir si la décision en cause était elle-même déraisonnable, c’est-à-dire irrationnelle, illégale ou injuste, avec une possibilité très limitée de contrôler les conclusions de fait pertinentes auxquelles est parvenue cette autorité.
Dans ces conditions, le tribunal de première instance (division de la réglementation générale, droits d’information) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
Comment y a-t-il lieu d’interpréter l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4? En particulier, une redevance d’un montant raisonnable imposée pour la mise à disposition d’un type particulier d’informations en matière d’environnement peut-elle comprendre:
a)
une partie des frais engendrés par la tenue d’une base de données qui est utilisée par l’autorité publique afin de répondre aux demandes d’informations de ce type;
b)
les frais généraux imputables au temps passé par le personnel, pris en compte de manière adéquate dans la détermination de la redevance?
2)
Est-il compatible avec les articles 5, paragraphe 2, et 6 de la directive 2003/4 qu’un État membre prévoie dans sa réglementation qu’une autorité publique peut, pour la mise à disposition d’informations en matière d’environnement, imposer le paiement d’un montant qui ‘n’excède pas un montant que l’autorité publique estime être raisonnable’, si la décision de cette dernière sur ce qui constitue un ‘montant raisonnable’ fait l’objet d’un contrôle administratif et juridictionnel tel que prévu en droit anglais?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens que la redevance imposée pour la mise à disposition d’un type particulier d’informations environnementales peut comprendre une partie des frais engendrés par la tenue d’une base de données, telle que celle en cause au principal, utilisée à cette fin par l’autorité publique, ainsi que les frais généraux imputables au temps passé par le personnel de cette autorité, d’une part, pour la tenue de cette base de données et, d’autre part, pour répondre à des demandes d’informations individuelles, pris en compte de manière adéquate dans la détermination de cette redevance.
Aux termes de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4, les autorités publiques peuvent subordonner la mise à disposition des informations environnementales au paiement d’une redevance, pourvu que son montant n’excède pas un montant raisonnable.
Ainsi que M
me
l’avocat général l’a relevé aux points 44 et 46 de ses conclusions, ladite disposition soumet l’imposition d’une redevance à deux conditions. D’une part, tous les éléments sur la base desquels le montant de la redevance est calculé doivent concerner la «mise à disposition» des informations environnementales demandées. D’autre part, si cette première condition est remplie, il faut encore que le montant global de la redevance n’excède pas un «montant raisonnable».
En premier lieu, il convient, dès lors, d’examiner si les frais engendrés par la tenue d’une base de données, telle que celle en cause au principal, utilisée aux fins de la mise à disposition d’informations environnementales, ainsi que les frais généraux imputables au temps passé par le personnel de l’autorité publique concernée, d’une part, pour la tenue de cette base de données et, d’autre part, pour répondre à des demandes d’informations individuelles, constituent des éléments qui concernent la «mise à disposition» d’informations environnementales.
Aux fins de déterminer ce qui constitue une «mise à disposition» d’informations environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4, il y a lieu de tenir compte de l’articulation entre cette disposition et l’article 5, paragraphe 1, de cette directive.
À cet égard, il convient de noter que la directive 2003/4 établit une distinction entre, d’une part, la «mise à disposition» d’informations environnementales, pour laquelle les autorités publiques peuvent exiger une redevance en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de cette directive, et, d’autre part, l’«accès» aux registres ou aux listes publics établis et tenus à jour comme prévu à l’article 3, paragraphe 5, de ladite directive ainsi que «la consultation sur place» des informations demandées, qui sont gratuits conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la même directive.
En effet, l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2003/4 fait référence à l’article 3, paragraphe 5, de cette directive. Conformément à cet article 3, paragraphe 5, sous c), les États membres veillent à ce que les modalités pratiques soient définies pour garantir que le droit d’accès aux informations prévu audit article peut être effectivement exercé. À cette fin, sont mentionnés notamment «l’établissement et la tenue à jour d’outils pour la consultation des informations demandées» ainsi que «des registres ou des listes des informations environnementales détenues par les autorités publiques ou par les centres d’information, avec des indications claires où ces informations sont mises à disposition».
Ainsi, il découle de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2003/4, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 5, sous c), de cette directive, que les États membres sont non seulement obligés d’établir et de tenir à jour des registres et des listes des informations environnementales détenues par les autorités publiques ou par les centres d’information ainsi que des outils pour la consultation de ces informations, mais également de donner accès à ces registres, listes et outils pour consultation de manière gratuite.
Or, le caractère gratuit de l’accès à ces registres, listes et outils pour consultation, prévu à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2003/4, doit servir à délimiter la notion de «mise à disposition» d’informations environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 2, de cette directive, qui, quant à elle, peut être sujette à une redevance.
Il en découle que, en principe, ce ne sont que les coûts ne résultant pas de l’établissement et de la tenue à jour desdits registres, listes et outils pour consultation qui sont imputables à la «mise à disposition» d’informations environnementales et pour lesquels les autorités nationales sont en droit d’exiger une redevance sur le fondement de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4.
Par conséquent, les frais engendrés par la tenue d’une base de données qui est utilisée par l’autorité publique afin de répondre aux demandes d’informations environnementales ne peuvent pas être pris en considération lors du calcul d’une redevance pour la «mise à disposition» d’informations environnementales.
En effet, conformément à l’articulation entre l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2003/4 et l’article 5, paragraphe 2, de cette directive relevée aux points 31 à 35 du présent arrêt, de tels frais sont associés à l’établissement et à la tenue à jour des registres, des listes et des outils pour consultation, dont les coûts ne sont pas recouvrables en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2003/4, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 5, sous c), de cette directive. Or, il serait contradictoire que les autorités publiques puissent répercuter de tels frais sur les personnes ayant introduit des demandes d’informations sur le fondement de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4, alors que la consultation sur place des informations figurant dans la base de données est gratuite conformément à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive.
En revanche, les coûts relatifs à la «mise à disposition» d’informations environnementales, qui sont exigibles sur le fondement de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4, englobent non seulement les frais postaux et de photocopie, mais également les coûts imputables au temps passé par le personnel de l’autorité publique concernée pour répondre à une demande d’informations individuelle, ce qui comprend, notamment, le temps pour chercher les informations en question et pour les mettre dans le format demandé. En effet, de tels coûts ne résultent pas de l’établissement et de la tenue à jour des registres et des listes des informations environnementales détenues ainsi que des outils pour consultation de ces informations. Cette conclusion est, par ailleurs, corroborée par le considérant 18 de cette directive selon lequel, en principe, les redevances ne peuvent excéder les «coûts réels» de production du matériel en question.
Compte tenu de l’utilisation de la notion de «coûts réels» audit considérant, il convient de constater que des frais généraux, pris en compte de manière adéquate, peuvent, en principe, être inclus dans le calcul de la redevance prévue à l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4. En effet, ainsi que la juridiction de renvoi l’a relevé, l’inclusion des frais généraux dans le calcul de cette redevance correspond aux principes comptables habituels. Toutefois, ces frais ne peuvent être inclus dans le calcul de ladite redevance que dans la mesure où ils sont attribuables à un élément de coût relevant de la «mise à disposition» d’informations environnementales.
Eu égard au fait que le temps passé par le personnel de l’autorité publique concernée pour répondre à des demandes d’informations individuelles relève de la «mise à disposition» d’informations environnementales, ainsi qu’il a été constaté au point 39 du présent arrêt, la partie des frais généraux imputable à ce temps peut également être incluse dans le calcul de la redevance prévue à l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4. En revanche, tel n’est pas le cas en ce qui concerne la partie des frais généraux attribuable au temps passé par le personnel pour l’établissement et la tenue à jour d’une base de données qui est utilisée par l’autorité publique afin de répondre aux demandes d’informations.
S’agissant, en second lieu, de la seconde condition fixée à l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4, selon laquelle le montant global de la redevance prévue à cette disposition ne doit pas excéder un montant raisonnable, il ressort de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 5 de la directive 90/313, laquelle demeure pertinente aux fins de l’application de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4, qu’il convient d’exclure toute interprétation de la notion de «montant raisonnable» susceptible d’avoir un effet dissuasif sur les personnes souhaitant obtenir des informations ou de limiter le droit d’accès à celles-ci (voir, en ce sens, arrêt Commission/Allemagne,
C‑217/97
,
EU:C:1999:395
, point
).
Aux fins d’apprécier si une redevance exigée en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4 a un effet dissuasif, il y a lieu de tenir compte tant de la situation économique du demandeur de l’information que de l’intérêt général lié à la protection de l’environnement. Cette appréciation ne saurait, dès lors, être portée uniquement par rapport à la situation économique de l’intéressé, mais doit également reposer sur une analyse objective du montant de cette redevance. Dans cette mesure, ladite redevance ne doit ni dépasser les capacités financières de l’intéressé ni apparaître, en tout état de cause, comme objectivement déraisonnable.
Dans la mesure où la juridiction de renvoi considère que, eu égard à la valeur des transactions en cause, les redevances imposées par le conseil de comté ne paraissent pas dissuasives dans le contexte particulier de recherches immobilières, il convient donc de constater que le seul fait que ces redevances ne sont pas dissuasives par rapport à la situation économique des personnes impliquées dans des transactions immobilières ne dispense pas l’autorité publique de son obligation de veiller également à ce que lesdites redevances n’apparaissent pas comme déraisonnables au public compte tenu de l’intérêt général lié à la protection de l’environnement. Cependant, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, il n’apparaît pas que des redevances telles que celles en cause au principal, qui ont été mentionnées au point 17 du présent arrêt et qui, au demeurant, doivent être réduites afin d’exclure des frais associés à l’établissement et à la tenue à jour de la base de données, dépassent ce qui est raisonnable.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens que la redevance imposée pour la mise à disposition d’un type particulier d’informations environnementales ne peut comprendre aucune partie des frais engendrés par la tenue d’une base de données, telle que celle en cause au principal, utilisée à cette fin par l’autorité publique, mais peut comprendre les frais généraux imputables au temps passé par le personnel de cette autorité pour répondre à des demandes d’informations individuelles, pris en compte de manière adéquate dans la détermination de cette redevance, pourvu que le montant global de ladite redevance n’excède pas un montant raisonnable.
Sur la seconde question
Pa sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6 de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale selon laquelle le caractère raisonnable de la redevance imposée pour la mise à disposition d’un type particulier d’informations environnementales ne fait l’objet que d’un contrôle administratif et juridictionnel restreint, tel que prévu en droit anglais.
Sur la recevabilité
La Commission européenne et le gouvernement du Royaume-Uni soulèvent des doutes quant à la recevabilité de la seconde question, dès lors que la juridiction de renvoi considère que l’incidence pratique de cette question sur le sort de l’affaire au principal n’est pas certaine.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une demande de décision préjudicielle formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir, en ce sens, arrêt Fish Legal et Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, points
et
).
Or, la seule incertitude de la juridiction de renvoi à l’égard de la question de savoir si l’étendue du contrôle administratif et juridictionnel du caractère raisonnable de la redevance imposée pour la mise à disposition d’informations environnementales aura une incidence pratique sur le sort de l’affaire au principal ne saurait suffire pour permettre la conclusion manifeste que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée par la seconde question n’a aucun rapport avec l’objet du litige au principal ou qu’elle concerne un problème de nature hypothétique. Cette question est donc recevable.
Sur le fond
L’article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/4 énonce, en substance, que les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout demandeur d’informations puisse engager une procédure dans le cadre de laquelle les actes ou les omissions de l’autorité publique concernée peuvent être réexaminés par cette autorité publique ou par une autre ou faire l’objet d’un recours administratif devant un organe indépendant et impartial établi par la loi.
Le paragraphe 2 du même article dispose, en substance, que les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout demandeur puisse engager une procédure devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi, compétent pour réexaminer les actes ou les omissions de l’autorité publique concernée et dont les décisions peuvent passer en force de chose jugée.
En vertu d’une jurisprudence constante, lorsque, en l’absence de règles fixées dans ce domaine par le droit de l’Union, il appartient à l’ordre juridique de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, ces modalités ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe d’équivalence) et ne doivent pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (arrêt Gruber,
C‑570/13
,
EU:C:2015:231
, point
et jurisprudence citée). Pour ce qui est de ce dernier principe, il convient de rappeler également que l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne consacre le droit à un recours effectif devant un tribunal impartial (voir, à cet égard, arrêt Unibet,
C‑432/05
,
EU:C:2007:163
, point
et jurisprudence citée).
Dans la directive 2003/4, les termes «être réexaminés» et «faire l’objet d’un recours administratif» figurant à l’article 6, paragraphe 1, de celle‑ci, ainsi que le terme «réexaminer» figurant au paragraphe 2 dudit article, ne déterminent pas l’étendue du contrôle administratif et juridictionnel requise par ladite directive. En l’absence de précision dans le droit de l’Union, la détermination de cette étendue relève de l’ordre juridique des États membres, sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité.
En ce qui concerne le principe d’équivalence, il y a lieu de constater que le dossier soumis à la Cour ne contient aucun élément permettant de conclure que les modalités procédurales des recours institués par le droit anglais pour assurer la sauvegarde des droits des justiciables tirés du droit de l’Union sont moins favorables que celles des recours similaires visant à assurer la sauvegarde des droits des justiciables fondés sur des dispositions internes.
Quant au principe d’effectivité, celui-ci exige, en l’occurrence, que la protection des droits que tirent les demandeurs d’informations de la directive 2003/4 ne soit pas soumise à des conditions de nature à rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice de ces droits.
Il y a lieu de rappeler dans ce contexte que, en adoptant la directive 2003/4, le législateur de l’Union a entendu assurer la compatibilité du droit de l’Union avec la convention d’Aarhus en prévoyant un régime général tendant à garantir que toute personne physique ou morale d’un État membre ait un droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci sans que cette personne soit obligée de faire valoir un intérêt (arrêt Fish Legal et Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, point
et jurisprudence citée). L’existence d’un contrôle administratif et juridictionnel effectif de l’imposition d’une redevance pour la mise à disposition de telles informations est intrinsèquement liée à la réalisation de cet objectif. En outre, ce contrôle doit nécessairement porter sur la question de savoir si l’autorité publique a respecté les deux conditions prévues à l’article 5, paragraphe 2, de cette directive, qui ont été identifiées au point 29 du présent arrêt.
En l’occurrence, la juridiction de renvoi relève que le libellé de l’article 8, paragraphe 3, de l’EIR 2004, interprété conformément aux principes du droit administratif anglais, limite l’étendue du contrôle administratif et juridictionnel à la question de savoir si la décision prise par l’autorité publique concernée était irrationnelle, illégale ou injuste, avec une possibilité très limitée de contrôler les conclusions de fait pertinentes auxquelles est parvenue cette autorité.
À cet égard, la Cour a constaté que l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union n’est pas rendu pratiquement impossible ou excessivement difficile par le seul fait qu’une procédure de contrôle juridictionnel des décisions des autorités administratives ne permet pas un contrôle intégral desdites décisions. Toutefois, d’après cette même jurisprudence, il n’en demeure pas moins que toute procédure nationale de contrôle juridictionnel doit permettre à la juridiction saisie d’un recours en annulation d’une telle décision d’appliquer effectivement, dans le cadre du contrôle de la légalité de celle-ci, les principes et les règles du droit de l’Union pertinents (voir, en ce sens, arrêts Upjohn,
C‑120/97
,
EU:C:1999:14
, points
,
et
, ainsi que HLH Warenvertrieb et Orthica,
C‑211/03, C‑299/03 et C‑316/03 à C‑318/03
,
EU:C:2005:370
, points
à
). Ainsi, un contrôle juridictionnel restreint en ce qui concerne l’appréciation de certaines questions factuelles est conforme au droit de l’Union, à condition qu’il permette à la juridiction saisie d’un recours en annulation d’une telle décision d’appliquer effectivement, dans le cadre du contrôle de la légalité de celle-ci, les principes et les règles du droit de l’Union pertinents (voir, en ce sens, arrêt HLH Warenvertrieb et Orthica,
C‑211/03, C‑299/03 et C‑316/03 à C‑318/03
,
EU:C:2005:370
, point
).
En tout état de cause, il y a lieu de préciser que tant la question de savoir si un élément de coût concerne la «mise à disposition» de l’information demandée et peut donc, en tant que tel, être pris en considération pour le calcul d’une redevance imposée que la question de savoir si le montant global de la redevance est raisonnable constituent des questions de droit de l’Union. Elles doivent être soumises à un contrôle administratif et juridictionnel effectué sur la base d’éléments objectifs, susceptible d’assurer le plein respect des conditions résultant de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4.
Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si les exigences susvisées sont réunies dans l’affaire au principal et, le cas échéant, d’interpréter le droit national conformément à ces exigences.
Eu égard aux observations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la seconde question que l’article 6 de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale selon laquelle le caractère raisonnable de la redevance imposée pour la mise à disposition d’un type particulier d’informations environnementales ne fait l’objet que d’un contrôle administratif et juridictionnel restreint, tel que prévu en droit anglais, pourvu que ce contrôle soit effectué sur la base d’éléments objectifs et porte, conformément aux principes d’équivalence et d’effectivité, sur la question de savoir si l’autorité publique imposant cette redevance a respecté les conditions prévues à l’article 5, paragraphe 2, de cette directive, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:

1)
L’article 5, paragraphe 2, de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil, doit être interprété en ce sens que la redevance imposée pour la mise à disposition d’un type particulier d’informations environnementales ne peut comprendre aucune partie des frais engendrés par la tenue d’une base de données, telle que celle en cause au principal, utilisée à cette fin par l’autorité publique, mais peut comprendre les frais généraux imputables au temps passé par le personnel de cette autorité pour répondre à des demandes d’informations individuelles, pris en compte de manière adéquate dans la détermination de cette redevance, pourvu que le montant global de ladite redevance n’excède pas un montant raisonnable.

2)
L’article 6 de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale selon laquelle le caractère raisonnable de la redevance imposée pour la mise à disposition d’un type particulier d’informations environnementales ne fait l’objet que d’un contrôle administratif et juridictionnel restreint, tel que prévu en droit anglais, pourvu que ce contrôle soit effectué sur la base d’éléments objectifs et porte, conformément aux principes d’équivalence et d’effectivité, sur la question de savoir si l’autorité publique imposant cette redevance a respecté les conditions prévues à l’article 5, paragraphe 2, de cette directive, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’anglais.