CELEX: 62012CJ0087
Občanství Unie
Článek 20 SFEU
Právo pobytu státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie a kteří nevyužili svého práva volného pohybu
Základní práva

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 20 SFEU.
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Kreshnikem Ymeragou, jakož i Kasimem Ymeragou a Afijete Ymeraga-Tafarshiku (dále jen „manželé Ymeragovi“), kteří jsou rodiči prvně uvedeného, a jeho dvěma bratry Kushtrimem a Labinotem Ymeragou na jedné straně a ministrem práce, zaměstnanosti a přistěhovalectví (dále jen „ministr“) na straně druhé ve věci jeho rozhodnutí, jímž bylo manželům Ymeragovým, jakož i Kushtrimovi a Labinotu Ymeragovi odepřeno právo pobytu v Lucembursku a nařízeno opustit území tohoto státu.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2003/89/ES
Článek 1 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (
Úř. věst. L 251, s. 12
; Zvl. vyd. 19/06, s. 224) uvádí:
„Cílem této směrnice je stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států.“
Článek 3 odst. 3 uvedené směrnice stanoví:
„Tato směrnice se nevztahuje na rodinné příslušníky občana Unie.“
Směrnice 2004/38/ES
Článek 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Úř. věst. L 158, s. 77
, a oprava v
Úř. věst. L 229, s. 35
; Zvl. vyd. 05/05, s. 46, a
Úř. věst. 2005, L 197, s. 34
), nadepsaný „Definice“, uvádí:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1.
‚občanem Unie‘ osoba, která je státním příslušníkem některého členského státu;
2.
‚rodinným příslušníkem‘:
[…]
d)
předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami, a takoví předci manžela či manželky nebo partnera či partnerky stanovení v písmenu b);
3.
‚hostitelským členským státem‘ členský stát, do něhož se občan Unie stěhuje za účelem výkonu svého práva volného pohybu a pobytu.“
Článek 3 směrnice 2004/38, nadepsaný „Oprávněné osoby“, stanoví:
„1.   Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.
2.   Aniž je dotčeno právo volného pohybu a pobytu dotyčných osob, které tyto osoby již případně mají, usnadňuje hostitelský členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt těchto osob:
a)
všech ostatních rodinných příslušníků bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří nejsou zahrnuti v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 a kteří jsou v zemi, z níž pocházejí, osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu nebo členy jeho domácnosti nebo u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči tohoto občana Unie o ně;
[…]
Hostitelský členský stát pečlivě posoudí osobní poměry těchto osob a zdůvodní každé odepření vstupu či pobytu těchto osob.“
Lucemburské právo
Zákon ze dne 29. srpna 2008 o volném pohybu osob a přistěhovalectví (Mém. A 2008, s. 2024, dále jen „zákon o volném pohybu“) provádí směrnice 2003/86 a 2004/38 do lucemburského právního řádu.
Článek 6 tohoto zákona stanoví:
„1)   Občan Unie má právo pobytu na území po dobu delší než tři měsíce za podmínky, že splňuje některou z následujících podmínek:
1.
vykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost;
2.
má pro sebe a své rodinné příslušníky uvedené v článku 12 dostatečné prostředky, aby se nestal zátěží pro systém sociální podpory a systém zdravotního pojištění;
3.
je zapsán ve veřejném nebo soukromém vzdělávacím zařízení akreditovaném v Lucemburském velkovévodství v souladu s platnými právními předpisy, za hlavním účelem studia, nebo v tomto rámci za účelem odborného vzdělávání, přičemž musí mít pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se nestal zátěží pro systém sociální podpory a systém zdravotního pojištění.
2)   Velkovévodské nařízení stanoví prostředky požadované v bodech 2 a 3 odst. 1 a způsoby jejich prokázání.
[...]“
Článek 12 uvedeného zákona stanoví:
„1)   Za rodinné příslušníky se považují:
[…]
d)
předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami občanem Unie, a předci manžela či manželky nebo partnera či partnerky podle bodu b).
2)   Ministr může povolit pobyt na území kterémukoli jinému rodinnému příslušníkovi bez ohledu na jeho státní příslušnost, na něhož se nevztahuje definice obsažená v bodě 1), jestliže splňuje některou z následujících podmínek:
1.
v zemi, z níž pochází, byl osobou vyživovanou občanem Unie s primárním právem pobytu nebo byl členem jeho domácnosti;
2.
dotyčný rodinný příslušník potřebuje nutně ze závažných zdravotních důvodů osobní péči občana Unie.
Žádost o vstup a pobyt rodinných příslušníků uvedených v předchozím pododstavci musí být náležitě posouzena s ohledem na jejich osobní situaci.
[...]“
Článek 103 tohoto zákona stanoví:
„Před rozhodnutím o odepření pobytu, o odnětí či neprodloužení povolení k pobytu nebo rozhodnutím o ukončení pobytu na státním území ve věci státního příslušníka třetí země zohlední ministr zejména délku pobytu dotyčné osoby na lucemburském území, její věk, zdravotní stav, její rodinnou a ekonomickou situaci, sociální a kulturní integraci v zemi a intenzitu jejích vztahů se zemí původu, s výjimkou případu, kdy její přítomnost představuje hrozbu pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost.
Vůči nezletilému, který není doprovázen zákonným zástupcem, nelze až na případy, kdy je to nezbytné v jeho zájmu, vydat rozhodnutí o ukončení pobytu na státním území, s výjimkou rozhodnutí, které je odůvodněno závažnými důvody veřejné bezpečnosti.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Všichni žalobci v původním řízení pocházejí z Kosova. Kreshnik Ymeraga přicestoval do Lucemburska v roce 1999 ve věku 15 let a ubytoval se u svého strýce, lucemburského státního příslušníka, který se stal jeho opatrovníkem. Žádost Kreshnika Ymeragy o azyl sice lucemburské orgány zamítly, avšak jeho situace byla v roce 2001 zlegalizována a dotyčný poté zahájil studium a našel si legální zaměstnání.
V období od roku 2006 do roku 2008 přicestovali postupně do Lucemburska manželé Ymeragovi a oba bratři Kreshnika Ymeragy. Všichni byli při příjezdu zletilí s výjimkou Labinota Ymeragy, kterému do dosažení zletilosti chyběly ještě tři týdny. V den příjezdu podali všichni žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu zákona o právu na azyl a o další druhy ochrany.
Vzhledem k tomu, že jejich žádosti o mezinárodní ochranu lucemburské orgány zamítly, podali manželé Ymeragovi a oba bratři Kreshnika Ymeragy dne 8. května 2008 žádost o povolení k pobytu z důvodu sloučení rodiny. Tato žádost byla implicitně zamítnuta dne 9. srpna 2008 a zamítavé rozhodnutí potvrzeno rozsudkem tribunal administratif ze dne 9. března 2010, proti němuž však nebylo podáno odvolání.
Mezitím dne 16. března 2009 nabyl Kreshnik Ymeraga lucemburskou státní příslušnost. Dne 14. srpna stejného roku podali manželé Ymeragovi jakožto rodinní příslušníci občana Unie u ministra žádost o pobytovou kartu.
Dne 17. května 2010 podali manželé Ymeragovi ministrovi znovu svou žádost ze dne 14. srpna 2009 a požádali rovněž o povolení k pobytu anebo podpůrně o oprávnění k pobytu pro oba bratry Kreshnika Ymeragy.
Ministr uvedené žádosti třemi rozhodnutími ze dne 12. července 2010 zamítl. Také žaloba podaná proti těmto rozhodnutím byla zamítnuta rozsudkem tribunal administratif ze dne 6. července 2011.
V uvedeném rozsudku bylo uvedeno, že ačkoli Kreshnik Ymeraga finančně přispíval na výdaje své rodiny, která zůstala v Kosovu, nebylo možné dospět k závěru, že jeho rodiče byli jím „vyživovanými osobami“ ve smyslu zákona o volném pohybu. Také pokud jde o jeho dva bratry, nelze se vzhledem ke skutečnosti, že Kreshnik Ymeraga opustil Kosovo v roce 1999, domnívat, že byli „členy domácnosti“ ve smyslu tohoto zákona, a to i přestože jim v období od 19. března 2006 do 20. února 2007 prokazatelně poskytoval finanční podporu.
Tribunal administratif rovněž odmítl jako neopodstatněné tvrzené porušení článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, z důvodu, že odepření práva rodičů a obou bratrů Kreshnika Ymeragy na pobyt jim nemohlo zabránit v pokračování takového rodinného života s posledně uvedeným, jaký vedli po jeho odjezdu z Kosova a před svým příjezdem do Lucemburska.
Žalobci v původním řízení podali proti rozsudku tribunal administratif odvolání u předkládajícího soudu. Rozhodnutí ministra o správním ukončení pobytu jsou odložena do vyhlášení rozhodnutí o meritu věci, s výjimkou rozhodnutí týkajícího se Labinota Ymeragy, které bylo vykonáno před odkladem.
Cour administrative uvádí, že ačkoli zákon o volném pohybu provádí směrnice 2003/86 a 2004/38, nejsou tyto podle všeho použitelné na Kreshnika Ymeragu.
Předkládající soud má tedy za to, že otázkou, která zde vyvstává, je, zda článek 20 SFEU a případně některá ustanovení Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) umožňují přiznat rodinným příslušníkům Kreshnika Ymeragy právo na sloučení rodiny v Lucembursku.
Za těchto podmínek se Cour administrative rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„V jakém rozsahu přiznává postavení občana Unie a s ním související právo pobytu ve státě, jehož je státním příslušníkem, upravené v článku 20 SFEU společně [s] právy, zárukami a povinnostmi stanovenými Listinou [...], a to zejména, jsou-li relevantní, [...] [jejími] články 20, 21, 24, 33 a 34, právo na sloučení rodiny osobě usilující o toto sloučení, která je občanem [Unie] a zamýšlí uskutečnit toto sloučení ve státě, kde má bydliště a jehož je státním příslušníkem, a to ve vztahu ke svému otci, matce a dvěma bratrům, kteří jsou všichni státními příslušníky třetího státu, v případě, že osoba, která o toto sloučení usiluje, nevyužila práva pohybu v rámci Unie a nemá pobyt v jiném členském státě než ve státě, jehož je státním příslušníkem?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel státním příslušníkům třetí země pobyt na svém území, když tito státní příslušníci chtějí pobývat se svým rodinným příslušníkem, který je občanem Unie a má pobyt v tomto členském státě, jehož má státní příslušnost, a který nikdy nevyužil svého práva na volný pohyb jakožto občan Unie.
Ke směrnicím 2003/86 a 2004/38
Úvodem je třeba uvést, že se na žalobce v původním řízení nemohou vztahovat ustanovení směrnic 2003/86 a 2004/38.
Pokud jde zaprvé o směrnici 2003/86, je třeba konstatovat, že podle jejího článku 1 je jejím cílem stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států.
Podle jejího čl. 3 odst. 3 se však tato směrnice nevztahuje na rodinné příslušníky občana Unie.
Vzhledem k tomu, že ve sporu v původním řízení jsou těmi, kdo usilují o pobyt ve členském státě za účelem sloučení rodiny, občan Unie, který má bydliště v tomto členském státě, a jeho rodinní příslušníci, kteří jsou státními příslušníky třetích států, je třeba dospět k závěru, že pokud jde o žádosti, které jsou předmětem sporu v původním řízení, směrnice 2003/86 se na žalobce v původních řízeních nevztahuje.
Zadruhé, co se týče směrnice 2004/38, měl již Soudní dvůr příležitost konstatovat, že jejím účelem je usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které je Smlouvou o FEU přiznáno přímo občanům Unie, a že jejím cílem je zejména posílení uvedeného práva (viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2011, Dereci a další, C-256/08, bod 50 a citovaná judikatura).
Podle čl. 3 odst. 1 se uvedená směrnice vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice, kteří je doprovázejí nebo následují.
Soudní dvůr již judikoval, že občan Unie, který nikdy nevyužil práva volného pohybu a vždy pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, nespadá pod pojem „oprávněná osoba“ ve smyslu tohoto ustanovení, takže se na něj směrnice 2004/38 nepoužije (rozsudky ze dne 5. května 2011, McCarthy,
C-434/09, Sb. rozh. s. I-3375
, body 31 a 39, jakož i výše uvedený rozsudek Dereci a další, bod 54).
Soudní dvůr rovněž konstatoval, že pokud občan Unie nespadá pod pojem „oprávněná osoba“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, nespadá pod tento pojem ani jeho rodinný příslušník, neboť práva přiznaná touto směrnicí rodinným příslušníkům oprávněné osoby nejsou vlastními právy příslušející těmto rodinným příslušníkům, nýbrž právy odvozenými, získanými z důvodu jejich postavení rodinného příslušníka oprávněné osoby (viz výše uvedené rozsudky McCarthy, bod 42, jakož i Dereci a další, bod 55).
Vzhledem k tomu, že ve věci v původním řízení dotčený občan Unie nikdy nevyužil práva volného pohybu a vždy pobýval jakožto občan Unie v členském státě, jehož má státní příslušnost, je třeba dospět k závěru, že nespadá pod pojem „oprávněná osoba“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, takže se na něho ani na jeho rodinné příslušníky tato směrnice nevztahuje.
Z toho vyplývá, že se směrnice 2003/86 a 2004/38 nevztahují na státní příslušníky třetích států, kteří žádají o přiznání práva pobytu, aby se připojili k občanovi Unie, který je jejich rodinným příslušníkem a který nikdy nevyužil práva na volný pohyb jakožto občan Unie a vždy pobýval jakožto občan Unie v členském státě, jehož má státní příslušnost (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Dereci a další, bod 58).
K článku 20 SFEU
Pokud jde o článek 20 SFEU, je třeba poukázat na to, že ustanovení Smlouvy týkající se občanství Unie nepřiznávají státním příslušníkům třetích zemí žádné samostatné právo (rozsudek ze dne 8. listopadu 2012, Iida, C-40/11, bod 66).
Případná práva přiznaná státním příslušníkům třetích zemí ustanoveními Smlouvy týkajícími se občanství Unie totiž nejsou vlastními právy příslušejícími těmto státním příslušníkům, nýbrž právy odvozenými od výkonu svobody pohybu občanem Unie. Účel a odůvodnění uvedených odvozených práv se zakládá na zjištění, že odmítnout jejich uznání by mohlo narušit svobodu pohybu občana Unie tím, že by jej odradilo od výkonu jeho práv na vstup do hostitelského členského státu a pobyt v něm (výše uvedený rozsudek Iida, body 67 a 68).
V této souvislosti již Soudní dvůr konstatoval, že existují velmi zvláštní situace, v nichž navzdory tomu, že se neuplatní sekundární právo týkající se práva pobytu státních příslušníků třetích zemí a že dotyčný občan Unie nevyužil své svobody pohybu, nemůže být výjimečně státnímu příslušníkovi třetí země, který je rodinným příslušníkem tohoto občana, odepřeno právo pobytu, aniž je popřen užitečný účinek občanství Unie, kterého tento občan požívá, jestliže by v důsledku takového odmítnutí byl tento občan nucen opustit území Unie chápané jako celek, a byl tak zbaven možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z tohoto postavení (viz výše uvedené rozsudky Dereci a další, body 64, 66 a 67, jakož i Iida, bod 71).
Znakem, kterým se vyznačují výše uvedené situace, je, že i když jsou upraveny právními předpisy spadajícími
a priori
do pravomoci členských států, tedy právními předpisy týkajícími se práva na vstup a pobyt státních příslušníků třetí země, kteří nespadají do působnosti sekundárního práva, mají nicméně vnitřní vztah ke svobodě pohybu občana Unie, jež brání tomu, aby bylo uvedeným státním příslušníkům odmítnuto právo vstupu a pobytu v členském státě, kde tento občan pobývá, tak aby nedošlo k narušení této svobody (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Iida, bod 72).
V tomto ohledu Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pouhá skutečnost, že pro státního příslušníka členského státu může být žádoucí z důvodů hospodářských nebo pro zachování rodinné jednoty na území Unie, aby s ním mohli jeho rodinní příslušníci, kteří nemají státní příslušnost členského státu, pobývat na území Unie, nestačí sama o sobě k učinění závěru, že by občan Unie byl nucen opustit území Unie, kdyby takové právo nebylo přiznáno (výše uvedený rozsudek Dereci a další, bod 68).
Podle předkládajícího soudu je ve věci v původním řízení jedinou okolností, která odůvodňuje přiznání práva pobytu rodinným příslušníkům dotyčného občana přání Kreshnika Ymeragy uskutečnit v členském státě jeho bydliště, jehož má státní příslušnost, sloučení rodiny s uvedenými rodinnými příslušníky, což nepostačuje pro závěr, že odepření takového práva pobytu může vést k tomu, že Kreshnik Ymeraga bude zbaven možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jeho postavení občana Unie.
Ohledně základních práv uvedených předkládajícím soudem je třeba připomenout, že ustanovení Listiny jsou podle jejího čl. 51 odst. 1 určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Podle druhého odstavce tohoto článku nerozšiřuje Listina oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Soudnímu dvoru tak přísluší vykládat právo Unie s ohledem na Listinu v mezích pravomocí přiznaných Unii (viz výše uvedené rozsudky Dereci a další, bod 71, jakož i Iida, bod 78).
Pro určení, zda k odmítnutí lucemburských orgánů přiznat rodinným příslušníkům Kreshnika Ymeragy právo pobytu jakožto rodinným příslušníkům občana Unie došlo v rámci uplatňování unijního práva ve smyslu článku 51 Listiny, je třeba kromě dalších skutečností ověřit, zda má dotčená vnitrostátní právní úprava za cíl provádět ustanovení unijního práva, jakou má tato právní úprava povahu, a zda sleduje jiné cíle, než které zahrnuje unijní právo, i když může toto právo nepřímo ovlivnit, a zda existuje zvláštní ustanovení unijního práva v této oblasti nebo způsobilé ji ovlivnit (viz rozsudky ze dne 18. prosince 1997, Annibaldi,
C-309/96, Recueil, s. I-7493
, body 21 až 23, jakož i výše uvedený rozsudek Iida, bod 79).
Ačkoli zákon o volném pohybu provádí unijní právo, nic to nemění na tom, že situace žalobců v původním řízení není upravena unijním právem, jelikož Kreshnik Ymeraga nemůže být považován za oprávněnou osobu podle směrnice 2004/38, a pokud jde o žádosti, které jsou předmětem sporu v původním řízení, ani podle směrnice 2003/86, a na tom, že odmítnutí přiznat jeho rodinným příslušníkům právo pobytu nevede k tomu, že Kreshnik Ymeraga bude zbaven možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jeho postavení občana Unie.
Za těchto podmínek nespadá odepření lucemburských orgánů přiznat rodinným příslušníkům Kreshnika Ymeragy právo pobytu jakožto rodinným příslušníkům občana Unie do rámce uplatňování unijního práva ve smyslu článku 51 Listiny, takže soulad tohoto odepření se základními právy nelze přezkoumat z hlediska práv zavedených touto Listinou.
Toto konstatování nepředjímá odpověď na otázku, zda lze státním příslušníkům třetích zemí dotčeným ve sporu v původním řízení odepřít právo pobytu na základě posouzení ve světle ustanovení Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jejímiž smluvními stranami jsou všechny členské státy.
S ohledem na výše uvedené je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetího státu pobyt na svém území, když přáním tohoto státního příslušníka je žít se svým rodinným příslušníkem, který je občanem Evropské unie a pobývá v tomto členském státě, jehož má státní příslušnost, a který nikdy nevyužil svého práva volného pohybu jakožto občan Unie, za předpokladu, že takové odepření neznamená pro dotyčného občana Unie zbavení možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetího státu pobyt na svém území, když přáním tohoto státního příslušníka je žít se svým rodinným příslušníkem, který je občanem Evropské unie a pobývá v tomto členském státě, jehož má státní příslušnost, a který nikdy nevyužil svého práva volného pohybu jakožto občan Unie, za předpokladu, že takové odepření neznamená pro dotyčného občana Unie zbavení možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.