CELEX: 62009CJ0115
Direktiivi 85/337/ETY
Ympäristövaikutusten arviointi
Århusin yleissopimus
Direktiivi 2003/35/EY
Oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa
Valtioista riippumattomat ympäristönsuojelujärjestöt

Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annetun
neuvoston direktiivin 85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40), sellaisena kuin se on muutettuna 26.5.2003 annetulla Euroopan parlamentin
ja neuvoston direktiivillä 2003/35/EY (EUVL L 156, s. 17; jäljempänä direktiivi 85/337), tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen
eV (Saksan ympäristön- ja luonnonsuojeluliiton Nordrhein-Westfalenin osavaltion yhdistys, jäljempänä ympäristönsuojeluliitto)
ja Bezirksregierung Arnsberg ja joka koskee Bezirksregierung Arnsbergin Trianel Kohlekraftwerk GmbH & Co. KG:lle (jäljempänä
Trianel) myöntämää lupaa rakentaa kivihiilivoimalaitos ja harjoittaa sillä toimintaa Lünenissä.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Kansainvälinen oikeus
Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa
koskeva yleissopimus, niin kutsuttu Århusin yleissopimus, allekirjoitettiin 25.6.1998 ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta
tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa
koskevan yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL
L 124, s. 1).
Yleissopimuksen 9 artiklassa määrätään seuraavaa:
”– –
2.       Kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee,
ja
a)       joiden etua asia riittävästi koskee, tai vaihtoehtoisesti
b)       jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään,
on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä
minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien
menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden tämän yleissopimuksen asiaankuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan
päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen
lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta tämän artiklan 3 kappaleen soveltamista.
Riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti,
että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus tämän yleissopimuksen soveltamisalalla.
Tätä varten jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetut vaatimukset täyttävän valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään
tämän kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on
mahdollista loukata tämän kappaleen b kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tämän 2 kappaleen määräykset eivät estä sitä mahdollisuutta, että hallintoviranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen,
eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten uudelleentarkastelumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan
tuomioistuimessa tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.
3. Kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut
vaatimukset, on tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista
rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten
toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten
kanssa ristiriidassa.
4. Tämän artiklan 1 kappaleen lisäksi ja sen soveltamista rajoittamatta tämän artiklan 1, 2 ja 3 kappaleessa tarkoitettujen
menettelyiden tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset turvaamistoimenpiteet,
ja niiden tulee olla oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita eivätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn
osallistumiselle. Tämän artiklan nojalla tehdyt päätökset annetaan kirjallisesti tai kirjalliseen muotoon tallennettuina.
Tuomioistuinten ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden elinten päätökset asetetaan julkisesti saataville.
– –”

Unionin oikeus
Direktiivi 2003/35
Direktiivin 2003/35 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan, että jotta yhteisö voi ratifioida Århusin yleissopimuksen,
yhteisön lainsäädäntö olisi saatettava asianmukaisesti yhdenmukaiseksi sen kanssa.
Direktiivin 2003/35 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 4 kohdassa määrätään mahdollisuudesta panna tuomioistuimessa tai muussa elimessä
vireille menettely sellaisten päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuuden
uudelleen tutkimiseksi, jotka kuuluvat yleisön osallistumista koskevien yleissopimuksen 6 artiklan määräysten soveltamisalaan.”
Direktiivin 2003/35 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan, että direktiivi 85/337 olisi muutettava sen varmistamiseksi,
että se on täysin yhdenmukainen Århusin yleissopimuksen, erityisesti sen 6 artiklan sekä 9 artiklan 2 ja 4 kohdan kanssa.
Direktiivin 2003/35 1 artiklan sanamuoto on seuraava:
”Tämän direktiivin tavoitteena on edistää Århusin yleissopimuksen velvoitteiden täytäntöönpanoa erityisesti:
– –
b)       parantamalla yleisön osallistumista sekä säätämällä neuvoston [direktiiveissä 85/337/ETY ja 96/61/EY] muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta.”
Direktiivi 85/337
Direktiivin 85/337 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi koskee sellaisten julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia, joilla todennäköisesti
on merkittäviä ympäristövaikutuksia.”
Direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdassa annetaan yleisön ja yleisön, jota asia koskee, määritelmät, jotka on lisätty mainittuun
direktiiviin direktiivillä 2003/35:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
’yleisöllä’: yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti,
näiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä;
’yleisöllä, jota asia koskee’: yleisöä, johon 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ympäristöä koskevat päätöksentekomenettelyt
vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat, taikka yleisöä, jonka etua ne koskevat; tämän määritelmän mukaisesti katsotaan,
että asia koskee ympäristönsuojelua edistävien ja kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset täyttävien valtiosta riippumattomien
järjestöjen etua.
– –”
Direktiivin 10 a artiklassa, joka on myös lisätty mainittuun direktiivin direktiivillä 2003/35, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti siihen yleisöön kuuluville, jota asia koskee,
ja:
a)      joiden etua asia riittävästi koskee, tai vaihtoehtoisesti
b)      jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään,
on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä
tähän direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai
laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi.
– –
Jäsenvaltioiden on määriteltävä, mikä muodostaa riittävän edun ja oikeuden heikentymisen, tavoitteenaan antaa yleisölle, jota
asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. Edellä 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset täyttävien
valtioista riippumattomien järjestöjen edun katsotaan olevan tämän artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla riittävä.
Niillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän artiklan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
– –”
Direktiivi 92/43/ETY
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL
L 206, s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2006 annetulla neuvoston direktiivillä 2006/105/EY (EUVL L 363, s. 368;
jäljempänä luontodirektiivi), 6 artiklan 3 kohdassa annetaan seuraavat säännökset:
”Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta
ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa,
on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten
arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset
antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta
kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.”

Kansallinen lainsäädäntö
Hallintotuomioistuimista annetun asetuksen (Verwaltungsgerichtsordnung; BGBl. 1991 I, s. 686; jäljempänä VwGO) 42 §:ssä säädetään
kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä seuraavaa:
”1.      Kanteella voidaan vaatia hallintotoimen kumoamista (kumoamiskanne) sekä velvoittamista tekemään sellainen hallintotoimi, josta
on kieltäydytty tai jonka tekeminen on laiminlyöty (velvoittamiskanne).
2.      Jollei muuta ole säädetty, kanne otetaan tutkittavaksi vain, jos kantaja väittää, että sen oikeuksia on loukattu hallintotoimella
tai sillä, että hallintotoimen tekemisestä on kieltäydytty tai että hallintotoimen tekeminen on lyöty laimin.”
VwGO:n 113 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään lisäksi seuraavaa:
”1.       Jos hallintotoimi on lainvastainen ja kantajan oikeuksia on tämän vuoksi loukattu, tuomioistuin kumoaa hallintotoimen ja mahdollisen
oikaisuvaatimuksen johdosta tehdyn päätöksen.”
Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung; BGBl. 2005 I, s. 1757; jäljempänä
UVPG) 2 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että ympäristövaikutusten arviointi on kiinteä osa hallintoviranomaisissa
käytyjä menettelyjä, jotka koskevat päätöksentekoa hankkeiden hyväksyttävyydestä.
UVPG:n 2 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan luvat, suunnitelman hyväksymistä koskevat päätökset ja muut viranomaispäätökset, jotka
koskevat hankkeiden hyväksyttävyyttä ja jotka on tehty hallinnollisessa menettelyssä, ovat ilmoitusmenettelyä lukuun ottamatta
tämän pykälän 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuja päätöksiä.
Lain, joka koskee lisäsäännöksiä oikeussuojakeinoista ympäristöasioissa direktiivin 2003/35/EY mukaisesti (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz;
BGBl. 2006 I, s. 2816; jäljempänä UmwRG), 1 §:n 1 momentin 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että tätä lakia sovelletaan oikeussuojakeinoihin,
jotka kohdistuvat UVPG:n 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin päätöksiin, jotka koskevat sellaisten hankkeiden hyväksymistä,
joiden osalta on UVPG:n nojalla mahdollisesti tehtävä ympäristövaikutusten arviointi.
UmwRG:n 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään, että UmwRG:n 3 §:n mukaan oikeussuojakeinoja käyttämään oikeutetun kotimaisen
tai ulkomaisen yhdistyksen ei tarvitse vedota oikeuksiensa loukkaamiseen voidakseen turvautua oikeussuojakeinoihin VwGO:ssa
säädetyillä edellytyksillä, kun on kyse tällaisesta päätöksestä tai laiminlyönnistä tehdä kyseinen päätös, jos yhdistys vetoaa
siihen, että sillä rikotaan sellaisia ”ympäristönsuojelua koskevia säännöksiä, joilla perustetaan oikeuksia yksityisille ja
joilla voi olla merkitystä päätöksenteolle”.
Lisäksi UmwRG:n 2 §:n 5 momentin ensimmäisen virkkeen 1 kohdassa säädetään, että tällaiset oikeussuojakeinot ovat perusteltuja,
jos riidan kohteena olevalla päätöksellä rikotaan ”ympäristönsuojelua koskevia säännöksiä, joilla perustetaan oikeuksia yksityisille
ja joilla voi olla merkitystä päätöksenteolle” ja joiden rikkomisella ”on vaikutuksia sellaisiin ympäristönsuojelua koskeviin
seikkoihin, jotka kuuluvat yhdistyksen sääntöjen mukaan sen tavoittelemiin päämääriin”.
Ilmansaasteiden, melun, tärinän ja vastaavien ilmiöiden haitallisilta ympäristövaikutuksilta suojaamisesta annetun lain –
immissiosuojalain (Bundes-Immissionsschutzgesetz; BGBl. 2002 I, s. 3830; jäljempänä BImSchG) 5 §:n 1 momentin ensimmäisen
virkkeen 2 kohdassa säädetään erityisesti siitä, että ympäristön korkean suojelutason varmistamiseksi luvanvaraiset laitokset
on rakennettava ja niillä on harjoitettava toimintaa siten, että varmistetaan haitallisten ympäristövaikutusten ja muiden
vaarojen, merkittävien haittojen ja vakavien häiriöiden ehkäiseminen.
BImSchG:n 8 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että lupa laitoksen tai sen osan rakentamiseen tai laitoksen
osan rakentamiseen ja toiminnan harjoittamiseen sillä voidaan myöntää hakemuksesta, jos on olemassa perusteltu intressi osittaisluvan
myöntämiseen, osittaisluvan kohteen, jota hakemus koskee, lupaedellytykset täyttyvät ja alustavan arvion mukaan ei lähtökohtaisesti
ole olemassa ylitsepääsemättömiä esteitä lupaedellytysten kannalta koko laitoksen rakentamiseksi ja toiminnan harjoittamiseksi
sillä.
BImSchG:n 9 §:n 1 momentissa säädetään, että hakemuksesta voidaan alustavalla päätöksellä päättää yksittäisistä lupaedellytyksistä
sekä laitoksen sijaintipaikasta, jos suunnitellun laitoksen vaikutuksia voidaan arvioida riittävästi ja on olemassa perusteltu
intressi alustavan päätöksen tekemiseen.
Luonnonsuojelusta ja maiseman vaalimisesta annetun lain (Bundesnaturschutzgesetz; BGBl. 2002 I, s. 1193) 61 §:ssä säädetään
seuraavaa:
”1)      – – lain mukaan oikeussuojakeinoja käyttämään oikeutettu yhdistys voi, vaikka sen oikeuksia ei ole loukattu, turvautua hallintotuomioistuimista
annetussa asetuksessa säädetyillä edellytyksillä oikeussuojakeinoihin, jotka kohdistuvat
1.      vapautukseen luonnonsuojelualueiden, kansallispuistojen ja muiden 33 §:n 2 momentissa tarkoitettujen suojelualueiden suojelemiseksi
annetuista kielloista ja määräyksistä
2.      suunnitelmien hyväksymisestä tehtyihin päätöksiin, jotka koskevat hankkeita, joilla on vaikutuksia luontoon ja maisemaan,
sekä suunnitelmia koskeviin lupiin siltä osin kuin säädetään yleisön osallistumisesta.
– –
2)      Tämän pykälän 1 momentissa tarkoitettujen oikeussuojakeinojen käyttö on mahdollista, jos
1.      yhdistys väittää, että 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulla hallintotoimella rikotaan tämän lain säännöksiä tai
säännöksiä, jotka on annettu tai jotka ovat edelleen voimassa tämän lain perusteella tai sen puitteissa, tai muita säännöksiä,
jotka on otettava huomioon hallintotoimea tehtäessä ja jotka lisäksi palvelevat luonnonsuojeluun ja maiseman vaalimiseen liittyviä
kysymyksiä,
2.      asia koskee yhdistystä sen sääntöjenmukaisella tehtäväalueella, jos oikeutus oikeussuojakeinojen käyttämiseen koskee tätä
– –”

Asian tausta ja ennakkoratkaisukysymykset
Trianel, joka on muu osapuoli kansallisessa tuomioistuimessa, suunnittelee kivihiilivoimalaitoksen rakentamista ja toiminnan
harjoittamista sillä Lünenissa. Voimalaitos, jonka lämpöteho on 1 705 megawattia ja sähköinen nettoteho 750 megawattia, on
tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2012. Vyöhykkeellä, joka ulottuu 8 kilometrin päähän voimalaitoksen sijaintipaikasta, on viisi
luontodirektiivissä tarkoitettua erityisten suojelutoimien aluetta.
Hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä Bezirksregierung Arnsberg, joka on vastaajana kansallisessa tuomioistuimessa,
antoi 6.5.2008 Trianelille alustavan päätöksen ja hanketta koskevan osittaisluvan. Alustavassa päätöksessä todettiin, että
ei ole olemassa hanketta vastaan puhuvia oikeudellisia seikkoja.
Ympäristönsuojeluliitto nosti 16.6.2008 kanteen päätösten kumoamiseksi Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalenissa.
Se katsoo muun muassa, että luontodirektiivin ja erityisesti sen 6 artiklan täytäntöönpanosäännöksiä on rikottu.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, että nämä päätökset on tehty luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan vastaisesti,
koska hanketta koskevassa ympäristövaikutusten arvioinnissa ei voitu osoittaa, ettei se ole omiaan vaikuttamaan merkittävästi
lähistöllä sijaitseviin erityisten suojelutoimien alueisiin.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, että kansallisen oikeuden sääntöjen nojalla ympäristönsuojeluyhdistys
ei voi vedota rikkomisiin, jotka koskevat vesi- ja luonnonsuojeluoikeuden säännöksiä ja ennalta varautumisen periaatetta,
josta säädetään BImSchG:n 5 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen 2 kohdassa, koska näissä säännöksissä ei annetta oikeuksia
yksityisille UmwRG:n 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja 5 momentin ensimmäisen virkkeen 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Se katsoo, että valtioista riippumattomille järjestöille tunnustettu kanneoikeus vastaa näin ollen kumoamiskanteiden osalta
hallintolainkäyttöä koskevaa sääntelyä ja erityisesti VwGO:n 42 §:n 2 momenttia ja 113 §:n 1 momentin ensimmäistä virkettä,
joiden mukaan hallintotoimesta nostettu kanne voidaan ottaa tutkittavaksi ainoastaan, jos hallintotoimella on loukattu kantajan
oikeuksia eli hänen subjektiivisia julkisoikeudellisia oikeuksiaan.
Se toteaa myös, että sen selvittämiseksi, onko kansallisen oikeuden säännöksen tarkoituksena yksityisten oikeushyvien suojelu,
ratkaiseva kriteeri on se, selvennetäänkö ja rajataanko kyseessä olevassa säännöksessä riittävästi suojeltua intressiä tai
oikeushyvää, loukkaamisen luonnetta ja suojeltujen henkilöiden piiriä.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo tästä, että immissio-oikeuden alalla BImSchG:n 5 §:n 1 momentin ensimmäisen
virkkeen 2 kohta ja vesi- ja luonnonsuojeluoikeuden säännökset koskevat ennen kaikkea yhteisöä eikä niiden tarkoituksena ole
yksityisten oikeushyvien suojelu.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo muun muassa, että kyseessä olevaan hankkeeseen ei sovelleta luonnonsuojelusta
ja maiseman vaalimisesta annetun lain 61 §:ää, joka mahdollistaa tietyssä tapauksessa poikkeamisen tutkittavaksi ottamisen
edellytyksestä ja joka koskee oikeussuojakeinoja käyttämään oikeutettujen yhdistysten kanteita ympäristön alalla.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin arvioi, että tällainen rajoitus, joka koskee oikeutta saada asiansa käsitellyksi
tuomioistuimessa, voi kuitenkin heikentää direktiivin 85/337 tehokasta vaikutusta, ja on epävarma siitä, onko ympäristönsuojeluliiton
kanne otettava tutkittavaksi direktiivin 10 a artiklan nojalla.
Tässä yhteydessä Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin
tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)       Edellytetäänkö direktiivin 85/337 – – 10 a artiklassa, että valtioista riippumattomat järjestöt, jotka vaativat oikeutta saattaa
asia käsiteltäväksi sellaisen jäsenvaltion tuomioistuimissa, jonka hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä edellytetään
väitettä oikeuksien loukkaamisesta, voivat vedota kaikkien hankkeen hyväksymisen kannalta merkityksellisten ympäristösäännösten
rikkomiseen, myös sellaisten säännösten rikkomiseen, jotka palvelevat ainoastaan yleistä etua mutta eivät myös yksityisten
oikeushyvien suojelua?
2)       Siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen ei voida vastata ehdottoman myöntävästi:
Edellytetäänkö direktiivin 85/337 – – 10 a artiklassa, että valtioista riippumattomat järjestöt, jotka vaativat oikeutta saattaa
asia käsiteltäväksi sellaisen jäsenvaltion tuomioistuimissa, jonka hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä edellytetään
väitettä oikeuksien loukkaamisesta, voivat vedota hankkeen hyväksymisen kannalta merkityksellisten sellaisten ympäristösäännösten
rikkomiseen, jotka perustuvat välittömästi yhteisön oikeuteen tai joilla saatetaan yhteisön ympäristösäännökset osaksi kansallista
oikeutta, myös sellaisten säännösten rikkomiseen, jotka palvelevat ainoastaan yleistä etua mutta eivät myös yksityisten oikeushyvien
suojelua?
a)       Siinä tapauksessa, että toiseen kysymykseen on lähtökohtaisesti vastattava myöntävästi:
Onko yhteisön ympäristösäännösten täytettävä tiettyjä sisältöä koskevia vaatimuksia, jotta niihin voidaan vedota?
b)       Siinä tapauksessa, että toisen kysymyksen a kohtaan on vastattava myöntävästi:
Mistä sisältöä koskevista vaatimuksista on kyse (esimerkiksi välitön vaikutus, suojelutarkoitus, päämäärät)?
3)       Siinä tapauksessa, että ensimmäiseen tai toiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi:
Onko valtioista riippumattomilla järjestöillä välittömästi direktiivin perusteella kansallisen oikeuden säännöksiä pidemmälle
menevä oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
Kahdella ensimmäisellä kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee
pääasiallisesti sitä, onko direktiivin 85/337 10 a artikla esteenä lainsäädännölle, jossa direktiivin 85/337 1 artiklan 2
kohdassa tarkoitetuille ympäristönsuojelua edistäville valtioista riippumattomille järjestöille (jäljempänä ympäristönsuojeluyhdistykset)
ei tunnusteta mahdollisuutta vedota tuomioistuimessa sellaisen säännön rikkomiseen, jolla suojellaan pelkästään yleistä etua
yksityisten oikeushyvien sijaan, kun kysymys on muutoksenhausta lupapäätökseen, joka koskee direktiivin 85/337 1 artiklan
1 kohdassa tarkoitettuja hankkeita, joilla todennäköisesti on ”merkittäviä ympäristövaikutuksia”. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt
tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta myös sitä, onko direktiivin 85/337 10 a artikla esteenä tällaiselle lainsäädännölle
yleisesti vai pelkästään siltä osin kuin lainsäädännössä ei anneta tällaiselle järjestölle mahdollisuutta vedota tuomioistuimessa
tiettyihin yhteisön tai puhtaasti kansallisen oikeuden ympäristöoikeudellisiin säännöksiin.
Ennakkoratkaisupyyntöpäätöksestä ilmenevällä tavalla kysymys perustuu siihen, että pääasian kantajan nostaman kaltaisen kanteen
tutkittavaksi ottaminen perustuu asiaan sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä siihen, että kantaja vetoaa siihen,
että riidanalainen hallinnollinen päätös loukkaa yksityisen oikeushyvää, joka voidaan kansallisen oikeuden nojalla määritellä
subjektiiviseksi julkisoikeudelliseksi oikeudeksi.
Alustavasti on todettava, että direktiivin 85/337 10 a artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että artiklassa tarkoitettujen
päätösten, toimien tai laiminlyöntien ”asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus” on voitava saattaa tuomioistuimen
tutkittavaksi, eikä siinä rajoiteta perusteita, joihin tällaisen kanteen tueksi voidaan vedota.
Kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä on todettava, että säännökseen sisältyy kaksi mahdollisuutta: kanteen tutkittavaksi
ottaminen voi perustua ”riittävään etuun” tai ”oikeuden heikentymiseen” sen mukaan, kumpaan edellytykseen kansallisessa lainsäädännössä
viitataan.
Direktiivin 85/337 10 a artiklan kolmannen kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että jäsenvaltioiden on määriteltävä,
mikä muodostaa oikeuden heikentymisen, tavoitteenaan antaa yleisölle, jota asia koskee, ”laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus”.
Tältä osin direktiivin 85/337 10 a artiklan kolmannen kohdan toisessa ja kolmannessa virkkeessä säädetään ympäristönsuojeluyhdistysten
nostamista kanteista, että niillä on joko riittävä etu tai oikeuksia, joita on mahdollista loukata, sen mukaan, kumpaan tutkittavaksi
ottamista koskevaan edellytykseen kansallisessa lainsäädännössä viitataan.
Näitä säännöksiä on tulkittava niiden Århusin yleissopimuksen tavoitteiden valossa ja ne huomioon ottaen, joiden kanssa unionin
lainsäädäntö on saatettava ”asianmukaisesti yhdenmukaiseksi” direktiivin 2003/35 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa
todetulla tavalla.
Näin ollen ympäristönsuojeluyhdistyksillä on direktiivin 85/337 10 a artiklan nojalla oikeus saattaa tuomioistuimessa tai
muussa lailla perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä artiklassa tarkoitettujen päätösten, toimien tai laiminlyöntien
asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus tutkittavaksi riippumatta siitä, kumpaa kanteen tutkittavaksi
ottamisen edellytystä jäsenvaltio soveltaa.
On myös muistettava, että silloin, kun unionin oikeudessa ei ole annettu alaa koskevia sääntöjä, kunkin jäsenvaltion asiana
on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja
varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet, mutta nämä menettelysäännöt
eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion kansalliseen oikeuteen perustuvia
vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien
käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).
Vaikka jäsenvaltioiden on näin ollen direktiivin 85/337 10 a artiklassa tarkoitetuissa rajoissa, jos niillä on tämäntyyppinen
oikeusjärjestys, määritettävä, millaisia ovat ne oikeudet, joiden loukkaamisen perusteella voi syntyä oikeus turvautua oikeussuojakeinoihin
ympäristöasioissa, ne eivät voi tätä määrittelyä tehdessään estää ympäristönsuojeluyhdistyksiä, jotka täyttävät direktiivin
1 artiklan 2 kohdan vaatimukset, toimimasta siinä tehtävässä, joka niille on tunnustettu direktiivissä 85/337 ja Århusin yleissopimuksessa.
Pääasiassa esillä olevan kaltaisesta lainsäädännöstä on todettava, että vaikka kansallinen lainsäätäjä voi rajoittaa pelkästään
subjektiivisiin julkisoikeudellisiin oikeuksiin ne oikeudet, joiden loukkaamiseen yksityinen voi vedota direktiivin 85/337
10 a artiklassa tarkoitettuja päätöksiä, toimia tai laiminlyöntejä koskevassa muutoksenhaussa tuomioistuimissa, tällaista
rajoitusta ei voida soveltaa sellaisenaan ympäristönsuojeluyhdistyksiin, sillä silloin ei oteta huomioon direktiivin 85/337
10 a artiklan kolmannen kohdan viimeisen virkkeen tavoitteita.
Vaikka tästä säännöksestä ilmenevällä tavalla tällaisten yhdistysten on voitava vedota samoihin oikeuksiin kuin yksityiset,
yhtäältä tavoitteen, jonka mukaan yleisölle, jota asia koskee, on taattava laaja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa,
ja toisaalta tehokkuusperiaatteen vastaista näet olisi, että nämä yhdistykset eivät voi vedota myös unionin ympäristöoikeuden
oikeussääntöjen rikkomiseen pelkästään siksi, että niillä suojellaan yleistä etua. Pääasiasta ilmenevällä tavalla tämä nimittäin
estäisi suurelta osin niiden mahdollisuuden valvoa unionin oikeuteen sisältyvien sellaisten oikeussääntöjen noudattamista,
jotka useimmiten liittyvät yleiseen etuun eivätkä pelkästään yksityisten oikeushyvien suojelemiseen erikseen tarkasteltuina.
Tästä seuraa ensinnäkin, ettei käsite ”oikeuden heikentyminen” riipu sellaisista edellytyksistä, jotka ainoastaan muut luonnolliset
henkilöt tai oikeushenkilöt voivat täyttää ja jollaisiin kuuluvat muun muassa edellytykset siitä, että henkilön on oltava
laitoksen melko läheinen naapuri tai tavalla tai toisella kärsittävä laitoksen toiminnan vaikutuksista.
Tästä seuraa yleisellä tasolla, että direktiivin 85/337 10 a artiklan kolmannen kohdan viimeistä virkettä on tulkittava siten,
että ”oikeuksien, joita on mahdollista loukata” ja joihin ympäristönsuojeluyhdistykset voivat vedota, on välttämättä katettava
kansallisen oikeuden säännöt, joilla pannaan täytäntöön unionin ympäristölainsäädäntöä, ja unionin ympäristöoikeuden säännöt,
joilla on välitön oikeusvaikutus.
Jotta ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa mahdollisimman hyödyllinen vastaus, on todettava,
että ympäristönsuojeluyhdistyksen on voitava vedota perusteeseen, joka koskee riidanalaista päätöstä ja joka perustuu luontodirektiivin
6 artiklaan perustuvien kansallisen oikeuden sääntöjen rikkomiseen.
Kahteen ensimmäiseen kysymykseen yhdessä on näin ollen vastattava, että direktiivin 85/337 10 a artikla on esteenä lainsäädännölle,
jossa direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulle ympäristönsuojelua edistävälle valtioista riippumattomalle järjestölle
ei tunnusteta mahdollisuutta vedota tuomioistuimessa unionin oikeuteen perustuvaan ympäristönsuojelua koskevaan sääntöön,
kun kysymys on muutoksenhausta lupapäätökseen, joka koskee direktiivin 85/337 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja hankkeita,
joilla ”todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”, sillä perusteella, että säännöllä suojellaan pelkästään yleistä
etua yksityisten oikeushyvien sijaan.

Kolmas ennakkoratkaisukysymys
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään unionin tuomioistuimelta pääasiallisesti
sitä, onko ympäristönsuojeluyhdistyksellä direktiivin 85/337 10 a artiklan kolmannen kohdan viimeisen virkkeen nojalla oikeus
vedota tuomioistuimessa sellaisten kansallisen oikeuden sääntöjen rikkomiseen, jotka perustuvat luontodirektiivin 6 artiklaan,
kun kysymys on muutoksenhausta lupapäätökseen, joka koskee direktiivin 85/337 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja hankkeita,
joilla ”todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”, vaikka tämä ei ole kansallisen prosessioikeuden nojalla sallittua
siitä syystä, että säännöillä, joihin vedotaan, suojellaan pelkästään yleistä etua yksityisten oikeushyvien sijaan.
Tämä kysymys nousee esiin, jos ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei voi tulkita kansallista prosessioikeutta unionin
oikeuden vaatimusten mukaisesti.
Tältä osin on ensinnäkin muistettava, että jäsenvaltioille asetettu velvoite saavuttaa direktiivissä säädetty tavoite sekä
niiden velvoite toteuttaa kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi,
sitovat kaikkia jäsenvaltioiden julkisen vallan edustajia, myös tuomioistuimia niiden toimivallan rajoissa (ks. vastaavasti
asia C-555/07, Kücükdeveci, tuomio 19.1.2010, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Unionin tuomioistuin on katsonut, että aina, kun direktiivin säännökset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä,
yksityiset voivat kansallisissa tuomioistuimissa vedota niihin valtiota vastaan, jos valtio ei ole saattanut direktiiviä osaksi
kansallista oikeusjärjestystä määräajassa tai jos direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä virheellisesti
(ks. erityisesti asia C-138/07, Cobelfret, tuomio 12.2.2009, Kok., s. I-731, 58 kohta).
Tähän on todettava, että kokonaisuutena tarkastellen direktiivin 85/337 10 a artiklassa jäsenvaltioille jätetään huomattavaa
liikkumavaraa, kun ne määrittelevät yhtäältä oikeuden loukkaamisen ja toisaalta oikeussuojakeinojen tutkittavaksi ottamisen
edellytykset ja elimet, joissa näihin oikeuksiin on vedottava.
Näin ei kuitenkaan ole artiklan kolmannen kohdan kahden viimeisen virkkeen säännösten perusteella.
Kun näissä säännöksissä säädetään, että direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdan vaatimukset täyttävien valtioista riippumattomien
järjestöjen edun katsotaan olevan riittävä ja että niillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata, niissä
annetaan täsmälliset säännöt, jotka eivät ole riippuvaisia muista edellytyksistä.
Lisäksi edellä todetulla tavalla oikeuksiin, joihin ympäristönsuojeluyhdistyksien on voitava vedota tuomioistuimessa direktiivin
85/337 10 a artiklan mukaisesti, kuuluvat unionin ympäristöoikeuden säännöt ja erityisesti kansallisen oikeuden säännöt, jotka
perustuvat luontodirektiivin 6 artiklaan.
Kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla ympäristönsuojelua
edistävällä valtioista riippumattomalla järjestöllä on direktiivin 85/337 10 a artiklan kolmannen kohdan viimeisen virkkeen
nojalla oikeus vedota tuomioistuimessa sellaisten kansallisen oikeuden sääntöjen rikkomiseen, jotka perustuvat luontodirektiivin
6 artiklaan, kun kysymys on muutoksenhausta lupapäätökseen, joka koskee direktiivin 85/337 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja
hankkeita, joilla ”todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”, vaikka tämä ei ole kansallisen prosessioikeuden nojalla
sallittua siitä syystä, että säännöillä, joihin vedotaan, suojellaan pelkästään yleistä etua yksityisten oikeushyvien sijaan.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY,
sellaisena kuin se on muutettuna 26.5.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/35/EY, 10 a artikla
on esteenä lainsäädännölle, jossa direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulle ympäristönsuojelua edistävälle valtioista
riippumattomalle järjestölle ei tunnusteta mahdollisuutta vedota tuomioistuimessa unionin oikeuteen perustuvaan ympäristönsuojelua
koskevaan sääntöön, kun kysymys on muutoksenhausta lupapäätökseen, joka koskee direktiivin 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna
direktiivillä 2003/35, 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja hankkeita, joilla ”todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”,
sillä perusteella, että säännöllä suojellaan pelkästään yleistä etua yksityisten oikeushyvien sijaan.
2)
Tällaisella valtioista riippumattomalla järjestöllä on direktiivin 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä
2003/35, 10 a artiklan kolmannen kohdan viimeisen virkkeen nojalla oikeus vedota tuomioistuimessa sellaisten kansallisen oikeuden
sääntöjen rikkomiseen, jotka perustuvat luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun
neuvoston direktiivin, 92/43/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2006 annetulla neuvoston direktiivillä 2006/105/EY,
6 artiklaan, kun kysymys on muutoksenhausta lupapäätökseen, joka koskee direktiivin 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna,
1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja hankkeita, joilla ”todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”, vaikka tämä ei
ole kansallisen prosessioikeuden nojalla sallittua siitä syystä, että säännöillä, joihin vedotaan, suojellaan pelkästään yleistä
etua yksityisten oikeushyvien sijaan.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: saksa.