CELEX: 62012CJ0087
Гражданство на Съюза
Член 20 ДФЕС
Право на пребиваване на гражданите на трети страни, членове на семейството на гражданин на Съюза, който не е използвал правото си на свободно движение
Основни права

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 20 ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на спор между г-н Kreshnik Ymeraga, неговите родители г-н Kasim Ymeraga и г-жа Afijete Ymeraga-Tafarshiku (наричани по-нататък „съпрузите Ymeraga“) и двамата му братя Kushtrim и Labinot Ymeraga, от една страна, и Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (министърът на труда, заетостта и имиграцията, наричан по-нататък „министърът“), от друга, по повод на решението, с което министърът отказва право на пребиваване в Люксембург на съпрузите Ymeraga и на Kushtrim и Labinot Ymeraga и им разпорежда да напуснат територията на Люксембург.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2003/86/ЕО
Член 1 от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (
ОВ L 251, стр. 12
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164) гласи:
„Настоящата директива има за цел да определи условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни, пребиваващи законно на територията на държавите членки“.
Съгласно член 3, параграф 3 от Директивата:
„Настоящата директива не се прилага за членовете на семейството на гражданин на Европейския съюз“.
Директива 2004/38/ЕО
Член 2 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
ОВ L 158, стр. 77
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56) е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива:
1)
„Гражданин на Съюза“ означава лице, което има гражданство на държава членка;
2)
„Член на семейство“ означава:
[…]
г)
преки роднини по възходяща линия на издръжка, както и такива преки роднини на съпруга/съпругата или партньора, така както е определен в буква б);
3)
„Приемаща държава членка“ означава държавата членка, в която гражданинът на Съюза се движи, за да упражни своето право на свободно движение и пребиваване“.
Член 3 от Директива 2004/38, озаглавен „Бенефициенти“, предвижда:
„1.   Настоящата директива се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства така, както са определени в член 2, точка 2, които ги придружават или се присъединяват към тях.
2.   Без да се засягат правата на свободно движение и пребиваване, които въпросните лица могат да имат сами по себе си, приемащата държава членка в съответствие с нейното национално законодателство улеснява влизането и пребиваването на следните лица:
a)
всякакви други членове на семейството (независимо от тяхната националност), които не отговарят на определението, посочено в член 2, точка 2, и които в държавата, от която идват, са лица на издръжка или са членове на домакинството на гражданина на Съюза, който има основното право на пребиваване или в случаите, когато сериозни здравословни причини задължително изискват лична грижа за члена на семейството от страна на гражданина на Съюза;
[…]
Приемащата държава членка извършва подробен преглед на личните обстоятелства и аргументира всеки отказ на разрешение за влизане или пребиваване на тези лица“.
Люксембургското право
Законът от 29 август 2008 г. относно свободното движение на хора и имиграцията (Mém. A 2008, стр. 2024, наричан по-нататък „Законът за свободното движение“) транспонира Директиви 2003/86 и 2004/38 в люксембургския правен ред.
Съгласно член 6 от този закон:
„(1)   Всеки гражданин на Съюза има право да пребивава на територията на страната в продължение на повече от три месеца, ако отговаря на едно от следните условия:
1.
работи по трудово правоотношение или упражнява свободна професия;
2.
разполага със здравна осигуровка и с достатъчно средства за себе си и за членовете на своето семейство по смисъла на член 12, така че да не създава тежест за социалноосигурителната система;
3.
записан е в частно или държавно учебно заведение, акредитирано от Великото херцогство Люксембург съобразно действащата законова и подзаконова уредба, за да премине редовен курс на обучение или в същите рамки — професионално обучение, като същевременно докаже, че разполага със здравна осигуровка и с достатъчно средства за себе си и за членовете на своето семейство, така че да не създава тежест за социалноосигурителната система.
(2)   Размерът на средствата, които се изискват по точки 2 и 3 от параграф 1 по-горе, и условията и редът за доказване се уреждат с правилник.
[…]“.
Член 12 от посочения закон гласи:
„(1)   Членове на семейството са:
[…]
d)
възходящите, които се намират на издръжка на гражданина на Съюза или на неговия съпруг или партньор по буква b).
(2)   Министърът може да разреши на всеки друг член на семейството, независимо от неговото гражданство, който не попада в обхвата на определението по параграф 1, да пребивава на територията на страната, ако отговаря на едно от следните условия:
1.
в държавата на произход се е намирал на издръжка или е бил член на домакинството на гражданина на Съюза, който има основното право на пребиваване;
2.
сериозни здравословни причини налагат гражданинът на Съюза да полага лично грижи за съответния член на семейството.
Молбата за влизане и пребиваване на членовете на семейството по предходната алинея подлежи на задълбочена проверка с оглед на личното им положение.
[…]“.
Съгласно член 103 от същия закон:
„Преди да издаде на съответния гражданин на трета страна решение, с което му отказва пребиваване, отнема му разрешението за пребиваване или му отказва подновяване на разрешението за пребиваване, или решение за извеждането му от територията на страната, министърът взема предвид в частност продължителността на пребиваването на съответното лице на люксембургска територия, възрастта му, здравословното му състояние, семейното и икономическото му положение, социалната и културната му интегрираност в страната и степента на връзките му с неговата страна по произход, освен ако оставането му представлява заплаха за обществения ред или обществената сигурност.
Извън случаите, когато решението се взема по императивни причини, свързани с обществената сигурност, не се допуска издаване на решение за извеждане от територията на страната на непълнолетни лица, които не са придружени от законен представител, освен ако извеждането им е в техен интерес“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
По произход всички жалбоподатели в главното производство са от Косово. През 1999 г. г-н Kreshnik Ymeraga пристига в Люксембург на 15-годишна възраст, за да живее при чичо си, люксембургски гражданин, който става негов настойник. Макар че люксембургските власти отхвърлят молбата за убежище на г-н Kreshnik Ymeraga, през 2001 г. пребиваването му е узаконено и впоследствие той започва да учи и си намира редовна работа.
Между 2006 г. и 2008 г. един след друг в Люксембург пристигат съпрузите Ymeraga и двамата братя на г-н Kreshnik Ymeraga. Към момента на пристигането си всички са пълнолетни, освен г-н Labinot Ymeraga, на когото остават три седмици до навършването на пълнолетие. Още в деня на пристигането си всички подават молби за международна закрила по смисъла на Закона за правото на убежище и допълнителните форми на закрила.
Тъй като люксембургските власти отхвърлят молбите им за международна закрила, на 8 май 2008 г. съпрузите Ymeraga и двамата братя на г-н Kreshnik Ymeraga подават молба да им се издаде разрешение за пребиваване с оглед събиране на семейството. Към 9 август 2008 г. не е издадено решение по молбата им и този мълчалив отказ е потвърден на 9 март 2010 г. с решение на Tribunal administratif (Първоинстанционен административен съд), което не е обжалвано.
Междувременно на 16 март 2009 г. г-н Kreshnik Ymeraga придобива люксембургско гражданство. На 14 август същата година съпрузите Ymeraga подават молба до министъра да им бъдат издадени карти за пребиваване като членове на семейството на гражданин на Съюза.
На 17 май 2010 г. съпрузите Ymeraga отново подават молба до министъра, с която потвърждават молбата си от 14 август 2009 г. и също така искат да бъдат издадени документи за пребиваване или евентуално разрешения за пребиваване на двамата братя на г-н Kreshnik Ymeraga.
С три решения от 12 юли 2010 г. министърът отхвърля тези молби. С решение от 6 юли 2011 г. Tribunal administratif отхвърля жалбите срещу тези решения.
Съгласно това съдебно решение, макар г-н Kreshnik Ymeraga да е допринасял финансово за покриването на разходите на семейството му, останало в Косово, не може да се приеме, че родителите му са се намирали „на негова издръжка“ по смисъла на Закона за свободното движение. Що се отнася до двамата му братя, като се има предвид, че г-н Kreshnik Ymeraga е напуснал Косово през 1999 г., няма основание да се приеме, че те са били „част от домакинството“ му по смисъла на посочения закон, макар да е установено, че ги е подпомагал финансово в периода между 19 март 2006 г. и 20 февруари 2007 г.
Tribunal administratif отхвърля като неоснователно и твърдението за нарушение на член 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., тъй като отказът да се разреши пребиваването на родителите и двамата братя на г-н Kreshnik Ymeraga не би могъл да им попречи да продължат да водят семейния си живот с него по начина, по който са го водили, след като той отпътува от Косово и преди те да пристигнат в Люксембург.
Жалбоподателите в главното производство обжалват решението на Tribunal administratif пред запитващата юрисдикция. Изпълнението на решенията на министъра за извеждането им от територията на страната е спряно до решаването на делото по същество, освен по отношение на г-н Labinot Ymeraga, тъй като спрямо него решението е изпълнено преди спирането.
Cour administrative (Висш административен съд) отбелязва, че Законът за свободното движение транспонира Директиви 2003/86 и 2004/38, но те видимо не се прилагат спрямо г-н Kreshnik Ymeraga.
В този смисъл запитващата юрисдикция смята, че въпросът е дали член 20 ДФЕС и евентуално някои разпоредби на Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) могат да дадат основание за предоставянето на право на събиране на семейството в Люксембург в полза на членовете на семейството на г-н Kreshnik Ymeraga.
При тези обстоятелства Cour administrative решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Доколко качеството гражданин на Съюза и произтичащото от това право на съответното лице да пребивава в страната, чийто гражданин е, както са предвидени в член 20 ДФЕС, във връзка с правата, гаранциите и задълженията, предвидени в Хартата […], и по-конкретно — доколкото са релевантни — в членове 20, 21, 24, 33 и 34 [от нея], предоставят право на събиране на семейството в полза на кандидат за събиране на семейството, който е […] гражданин [на Съюза] и иска да се събере в страната, в която пребивава и чийто гражданин е, с баща си, майка си и двама от братята си, всичките граждани на трета страна, при положение че кандидатът за събиране на семейството не се е придвижвал, нито е пребивавал в държава членка, различна от държавата, на която е гражданин?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска държава членка да откаже на граждани на трета страна да пребивават на нейна територия, въпреки че тези граждани искат да живеят с член на своето семейство, който е гражданин на Съюза, живее в тази държава членка и е неин гражданин и никога не е използвал правото си на свободно движение като гражданин на Съюза.
По Директиви 2003/86 и 2004/38
В самото начало следва да се отбележи, че жалбоподателите в главното производство не могат да черпят права от разпоредбите на Директиви 2003/86 и 2004/38.
Що се отнася, на първо място, до Директива 2003/86, съгласно текста на член 1 тя има за цел да определи условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни, пребиваващи законно на територията на държавите членки.
Съгласно член 3, параграф 3 от тази директива обаче тя не се прилага за членовете на семейството на гражданин на Съюза.
Доколкото в случая в главното производство гражданинът на Съюза живее в държава членка, а членовете на семейството му, граждани на трети страни, искат да пребивават в тази държава членка, за да запазят единството на семейството си с гражданина на Съюза, следва да се приеме за установено, че Директива 2003/86 не се прилага за жалбоподателите в главното производство, що се отнася до исканията им, предмет на спора в главното производство.
Що се отнася, на второ място, до Директива 2004/38, Съдът вече е имал повод да установи, че тя цели да улесни упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, което е предоставено на гражданите на Съюза пряко от ДФЕС, и че тя има за предмет по-специално да укрепи това право (вж. Решение от 15 ноември 2011 г. по дело Dereci и др., C-256/11, точка 50 и цитираната съдебна практика).
Съгласно член 3, параграф 1 от посочената директива същата се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства, така както са определени в член 2, точка 2 от въпросната директива, които ги придружават или се присъединяват към тях.
Съдът вече е имал повод да установи, че гражданинът на Съюза, който никога не е използвал правото си на свободно движение и винаги е пребивавал в държава членка, на която е гражданин, не попада в обхвата на понятието „бенефициент“ по смисъла на посочената разпоредба, поради което Директива 2004/38 не се прилага за него (Решение от 5 май 2011 г. по дело McCarthy,
C-434/09, Сборник, стр. I-3375
, точки 31 и 39, както и Решение по дело Dereci и др., посочено по-горе, точка 54).
Вече е установено и че доколкото гражданинът на Съюза не попада в обхвата на понятието „бенефициент“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38, съответният член на неговото семейство също не попада в обхвата на това понятие, като се има предвид, че предоставените от тази директива права на членовете на семейството на бенефициента съгласно същата не представляват собствени права на тези членове, а производни права, придобити в качеството им на член на семейството на бенефициента (вж. Решение по дело McCarthy, посочено по-горе, точка 42 и Решение по дело Dereci и др., посочено по-горе, точка 55).
Тъй като обаче в разглеждания в главното производство случай съответният гражданин на Съюза никога не е използвал правото си на свободно движение и винаги е пребивавал като гражданин на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, трябва да се констатира, че той не попада в обхвата на понятието „бенефициент“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38, поради което същата не се прилага нито за него, нито за членовете на неговото семейство.
Оттук следва, че Директиви 2003/86 и 2004/38 не се прилагат за граждани на трети страни, които искат да получат право на пребиваване, за да се присъединят към член на своето семейство, който е гражданин на Съюза, но никога не е използвал правото си на свободно движение като гражданин на Съюза и винаги е пребивавал като гражданин на Съюза в държавата членка, на която е гражданин (вж. в този смисъл Решение по дело Dereci и др., посочено по-горе, точка 58).
По член 20 ДФЕС
Що се отнася до член 20 ДФЕС, следва да се отбележи, че разпоредбите на Договора относно гражданството на Съюза не предоставят самостоятелни права на гражданите на трети страни (Решение от 8 ноември 2012 г. по дело Iida, C-40/11, точка 66).
Всъщност евентуалните права, които разпоредбите на Договора относно гражданството на Съюза предоставят на гражданите на трети страни, не са техни собствени права, а са производни от упражненото от гражданина на Съюза право на свободно движение. Целта и смисълът на тези производни права се откриват в констатацията, че отказът да бъдат признати би могъл да накърни свободата на движение на гражданина на Съюза, като го разубеди от упражняване на правото му на влизане и пребиваване в приемащата държава членка (Решение по дело Iida, посочено по-горе, точки 67 и 68).
В това отношение Съдът вече е установил, че съществуват някои съвсем особени случаи, при които, въпреки че не се прилагат разпоредбите на вторичното право относно правото на пребиваване на гражданите на трети страни и въпреки че съответният гражданин на Съюза не е използвал свободата си на движение, по изключение е недопустимо да се откаже право на пребиваване на гражданина на трета държава, член на семейството на посочения гражданин на Съюза, тъй като в противен случай би било накърнено полезното действие на притежаваното от него гражданство на Съюза, ако в резултат от отказа гражданинът на Съюза се окаже фактически принуден да напусне територията на Съюза като цяло и по този начин бъде лишен от възможността действително да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя този статут (вж. Решение по дело Dereci и др., посочено по-горе, точки 64, 66 и 67, както и Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 71).
Общото между упоменатите случаи е, че макар да се уреждат с нормативни актове, чието издаване по принцип е от компетентността на държавите членки, а именно с нормативните актове в областта на правото на влизане и пребиваване на гражданите на трети страни извън приложното поле на разпоредбите на вторичното право, които при някои условия предвиждат учредяването на такова право, все пак те са неразривно свързани със свободата на движение на съответния гражданин на Съюза, което не допуска на тези граждани на трети страни да бъде отказано правото да влязат и пребивават в държавата членка, в която пребивава гражданинът на Съюза, за да не бъде накърнена тази свобода (вж. в този смисъл Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 72).
В това отношение Съдът също така е постановил, че макар да е възможно по икономически съображения или с цел запазване на единството на семейството на територията на Съюза за гражданина на държава членка да изглежда желателно членовете на семейството му, които не са граждани на някоя от държавите членки, да могат да пребивават с него на територията на Съюза, само по себе си това обстоятелство не е достатъчно, за да се приеме, че гражданинът на Съюза ще бъде принуден да напусне територията на Съюза, ако не им бъде предоставено такова право (Решение по дело Dereci и др., посочено по-горе, точка 68).
По делото в главното производство единственото обстоятелство, което според запитващата юрисдикция би оправдало предоставянето на право на пребиваване на членовете на семейството на съответния гражданин на Съюза, е желанието на г-н Kreshnik Ymeraga да осигури събирането на семейството му с тези лица на територията на държавата членка, в която пребивава и на която е гражданин, което обаче не е достатъчно, за да се приеме, че отказът да им се предостави това право би довел до лишаването на г-н Kreshnik Ymeraga от възможността действително да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя статутът на гражданин на Съюза.
Що се отнася до посочените от запитващата юрисдикция основни права, следва да се напомни, че съгласно член 51, параграф 1 от Хартата разпоредбите ѝ се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Съгласно параграф 2 от този член Хартата не разширява приложното поле на правото на Съюза извън областите на компетентност на Съюза, не създава нови правомощия или задачи за Съюза, нито променя правомощията и задачите, определени в Договорите. Така с оглед на Хартата Съдът трябва да тълкува правото на Съюза в пределите на предоставената на Съюза компетентност (вж. Решение по дело Dereci и др., посочено по-горе, точка 71 и Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 78).
За да се определи дали отказът на люксембургските власти да предоставят на членовете на семейството на г-н Kreshnik Ymeraga право на пребиваване в качеството им на членове на семейството на гражданин на Съюза е издаден при прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51 от Хартата, следва наред с други фактори да се прецени дали предназначението на разглежданата национална правна уредба е да се приложи разпоредба от правото на Съюза, от какво естество е тази правна уредба и дали нейните цели са различни от следваните от правото на Съюза, въпреки че тя може косвено да му влияе, и дали в правото на Съюза съществува конкретна уредба на съответната материя или уредба, която може да ѝ влияе (вж. Решение от 18 декември 1997 г. по дело Annibaldi,
C-309/96, Recueil, стр. I-7493
, точки 21—23, както и Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 79).
Макар че Законът за свободното движение наистина е предназначен да осигури прилагането на правото на Съюза, това не променя факта, че положението на жалбоподателите в главното производство не се урежда от правото на Съюза, тъй като г-н Kreshnik Ymeraga не може да се разглежда като бенефициент нито на Директива 2004/38, нито — що се отнася до исканията, предмет на спора в главното производство — на Директива 2003/86, и тъй като отказът да се предостави право на пребиваване на членовете на семейството на г-н Kreshnik Ymeraga не би довел до лишаването му от възможността действително да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя статутът на гражданин на Съюза.
При тези условия отказът на люксембургските власти да предоставят на членовете на семейството на г-н Kreshnik Ymeraga право на пребиваване като членове на семейството на гражданин на Съюза не е издаден при прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51 от Хартата, поради което въпросът за съвместимостта на този отказ с основните права не може да се преценява от гледна точка на учредените с Хартата права.
Тази констатация не предрешава въпроса дали при анализ на случая от гледна точка на разпоредбите на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, страни по която са всички държави членки, не би било недопустимо по делото в главното производство да се откаже право на пребиваване на съответните граждани на трета страна.
Предвид изложеното по-горе на поставения въпрос следва да се отговори, че член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че допуска държава членка да откаже на гражданин на трета страна да пребивава на нейна територия, въпреки че този гражданин иска да живее с член на своето семейство, който е гражданин на Европейския съюз, живее в тази държава членка и е неин гражданин и никога не е използвал правото си на свободно движение като гражданин на Съюза, при условие че отказът няма да лиши съответния гражданин на Съюза от възможността действително да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя статутът на гражданин на Съюза.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че допуска държава членка да откаже на гражданин на трета страна да пребивава на нейна територия, въпреки че този гражданин иска да живее с член на своето семейство, който е гражданин на Европейския съюз, живее в тази държава членка и е неин гражданин и никога не е използвал правото си на свободно движение като гражданин на Съюза, при условие че отказът няма да лиши съответния гражданин на Съюза от възможността действително да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя статутът на гражданин на Съюза.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.