CELEX: 62012CJ0434
Fælles landbrugspolitik
ELFUL
forordning (EU) nr. 65/2011
støtte til udvikling af landdistrikterne
støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder
begrebet »kunstigt skabte betingelser«
misbrug
beviser

Anmodningen om afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 8, i Kommissionens forordning (EU) nr. 65/2011 af 27. januar 2011 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne (
EUT L 25, s. 8
).
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Slancheva sila EOOD (herefter »Slancheva sila«) og Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« Razplashtatelna agentsia (den administrerende direktør for statens landbrugsfond – udbetalingsorganet, herefter »DFZ-RA«) vedrørende sidstnævntes afslag på en ansøgning om finansiering i henhold til Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) af et solcelleparkprojekt.
Retsforskrifter
EU-retten
Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (
EUT L 277, s. 1
) fastsætter reglerne for støtte fra denne fond. Gennemførelsesbestemmelserne til denne forordning er indeholdt i forordning nr. 65/2011.
I henhold til støtteordningens akse 3 om livskvaliteten i landdistrikterne og om diversificering af økonomien fastsætter artikel 52, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1698/2005:
»[S]tøtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder for at fremme iværksætterkultur og udvikle den økonomiske struktur«.
Artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 har følgende ordlyd:
»Medmindre andet gælder ifølge særlige bestemmelser, foretages der ingen betaling til modtagere, hvis det konstateres, at de kunstigt har skabt betingelser for at modtage sådanne betalinger for at få en fordel i strid med den pågældende støtteordnings mål.«
Bulgarsk ret
Bekendtgørelse nr. 29 af 11. august 2008 om betingelserne og de nærmere regler for tildeling af ikke-tilbagebetalingspligtig finansiel støtte i henhold til støtteordningen benævnt »støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder« under programmet for udvikling af landdistrikter for perioden 2007-2013 (DV nr. 76 af 29.8.2008), i dens affattelse af 20. juli 2010, der finder anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, præciserer i artikel 2:
»Der ydes støtte til projekter, som bidrager til at opnå støtteordningens mål. Målene for støtteordningen er:

Støtte til vækst og skabelsen af nye arbejdspladser i mikrovirksomheder til ikke-landbrugsrelateret virksomhed i landdistrikterne.

Fremme af iværksætterkultur i landdistrikterne.

Støtte til udvikling af integreret turisme i landdistrikterne.«
Bekendtgørelsens artikel 4, stk. 2, nr. 10), fastsætter, at der ikke udbetales finansiel støtte til produktion og salg af energi, som hidrører fra vedvarende kilder, når kraftværket har en kapacitet, der overstiger 1 megawatt.
Artikel 6 i bekendtgørelse nr. 29 har følgende ordlyd:
»[…]
2.   Finansiel støtte til projekter for produktion og salg af energi, der hidrører fra vedvarende kilder, repræsenterer 80% af de godkendte udgifter, men må ikke overstige, hvad der i BGN svarer til 200000 EUR.
[…]«
Artikel 7, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 29 har følgende ordlyd:
»Der udbetales ikke finansiel støtte til ansøgere/begunstigede, såfremt det står fast, at de ikke har funktionel selvstændighed, og/eller at de kunstigt har skabt betingelserne for at modtage støtten for at få en fordel i strid med støtteordningens mål.«
Nr. 30 og 31 i tillægsbestemmelserne til bekendtgørelse nr. 29 bestemmer:
»30.
Ved »kunstigt skabte betingelser« forstås enhver betingelse som omhandlet i artikel 4, stk. 8, i forordning […] nr. 65/2011 […].
31.
»Mangel på funktionel selvstændighed« er en kunstig deling af fremstillingsmæssig og teknisk afvikling i de forskellige projekter eller den konstaterede anvendelse af en fælles infrastruktur, finansieret af programmet for udvikling af landdistrikter for at få en fordel i strid med den af programmet for udvikling af landdistrikter omfattede støtteordnings mål.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Den 13. maj 2009 indleverede Slancheva sila en ansøgning til DFZ-RA om finansiering af et projekt om opførelse af et solcelleanlæg inden for rammerne af støtteordningen »Støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder« under programmet for udvikling af landdistrikter.
Diian Dimitrov Mitsov er befuldmægtiget for Slancheva sila, mens Atanasova Mitsova er eneste selskabsdeltager i og direktør for denne virksomhed. De to personer er borgerligt viet.
Den af Slancheva sila fremsatte ansøgning om finansiering indeholder for det første lejekontrakten mellem Slancheva sila og ejerne af det areal, hvorpå solcelleanlægget skal opføres, dvs. Diian Dimitrov Mitsov og Atanasova Mitsova. For det andet indeholder ansøgningen et dokument vedrørende salg af en tinglig byggeret mellem Korina Export EOOD, hvis eneste selskabsdeltager og direktør er Diian Dimitrov Mitsov, og Slancheva sila.
Under behandlingen af Slancheva silas ansøgning konstaterede DFZ-RA, at det omhandlede areal grænsede op til to andre arealer, for hvilke der var blevet ansøgt om støtte fra samme program til to projekter, der er identiske med Slancheva silas projekt. Diian Dimitrov Mitsov og Atanasova Mitsova ejer disse to andre arealer. Korina Export EOOD har ligeledes solgt byggerettighederne vedrørende disse arealer.
Gennemførelsen af de tre projekter er overdraget til ét og samme selskab, 3 K AD.
Henset til disse omstændigheder og det forhold, at det samme hovedsæde var angivet for de tre solcelleanlægsprojekter, afslog DFZ-RA’s administrerende direktør ved beslutning af 9. december 2011 at medfinansiere Slancheva silas invisteringsprojekt, idet han var af den opfattelse, at det stod fast, at der var en mangel på funktionel selvstændighed, eller at betingelserne for at modtage støtte var skabt kunstigt med henblik på at få en fordel i strid med støtteordningens mål.
Den administrerende direktør for DFZ-RA fandt især, at Slancheva silas projekt tilsigtede at omgå begrænsningen af den maksimale finansiering af et projekt, dvs. hvad der svarer til 200000 EUR i bulgarske lev (BGN).
Slancheva sila har for Administrativen sad Sofia-grad nedlagt påstand om ophævelse af DFZ-RA’s beslutning om afslag.
Denne ret er af den opfattelse, at afgørelsen af den sag, der er indbragt for den, afhænger af fortolkningen af begrebet »kunstigt skabte betingelser« som omhandlet i artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011.
Retten har fremhævet, at den bulgarske forvaltning anvender en bred fortolkning af dette begreb, som baserer sig på følgende indicier: den retlige forbindelse og sammenfaldet mellem de pågældende personer samt sammenfaldet mellem projekterne og de omhandlede selskabers hovedsæde.
Den forelæggende ret har imidlertid anført, at der følger en mere snæver fortolkning af begrebet kunstigt skabte betingelser af dens egen praksis. Ifølge den forelæggende rets retspraksis er den blotte tilstedeværelse af fælles omstændigheder ikke tilstrækkelig til at påvise, at betingelserne for at få udbetalt en støtte er kunstigt skabte. Ifølge denne retspraksis kræves det således, at DFZ-RA beviser, at der er sket forsætlig koordinering mellem de juridiske personer og/eller en tredjemand med henblik på at få en fordel i strid med støtteordningens mål.
Administrativen sad Sofia-grad har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Hvorledes skal begrebet »kunstigt skabte betingelser« fortolkes i lyset af bestemmelsen i artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011?
2)
Skal artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 fortolkes således, at den er til hinder for artikel 7, stk. 2, i […] bekendtgørelse nr. 29 […], hvorefter der ikke udbetales støtte til ansøgere/begunstigede, såfremt det står fast, at de kunstigt har skabt betingelserne for at modtage støtten for at få en fordel i strid med [støtteordningens] mål?
3)
Skal artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for den retspraksis i Republikken Bulgarien, hvorefter betingelserne for at modtage støtte for at få en fordel i strid med [støtteordningens] mål er blevet kunstigt skabt, når der er en retlig forbindelse mellem ansøgerne?
4)
Foreligger der »kunstigt skabte betingelser«, når forskellige ansøgere, der er selvstændige retssubjekter, har anvendt selvstændige naboarealer, der før indleveringen af ansøgningen var dele af et enkelt areal, samt når der konstateres en faktisk forbundethed, som eksempelvis de samme befuldmægtigede, udbydere, udførende selskaber, selskabernes hjemsted og adresser på ansøgerne?
5)
Er det nødvendigt at fastslå, at der foreligger en forsætlig koordinering mellem ansøgerne og/eller tredjemand med det formål at skabe en fordel for en konkret ansøger?
6)
Hvori består den fordel, der er omhandlet i artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011, og omfatter den nærmere bestemt udarbejdelsen af flere mindre investeringstilbud, som søger at opnå, at en konkret ansøger for hvert enkelt af disse tilbud, også selv om de er indleveret for forskellige ansøgere, modtager en finansiering på maksimalt 200000 EUR?
7)
Skal artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for den retspraksis i Republikken Bulgarien, hvorefter forudsætningen for, at bestemmelsen finder anvendelse, er, at tre kumulative betingelser er opfyldt: [for det første] der foreligger mangel på funktionel selvstændighed og/eller kunstigt skabte betingelser for at modtage støtte, [for det andet] disse faktiske omstændigheder har til formål at opnå en fordel og [for det tredje] dette er i strid med [støtteordningens] formål?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
De præjudicielle spørgsmål omhandler dels betingelserne for anvendelsen af artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011, dels fortolkningen af denne bestemmelse i den bulgarske lovgivning og retspraksis.
I første omgang skal det første og det fjerde til syvende spørgsmål derfor undersøges samlet, dernæst skal det andet og tredje spørgsmål besvares.
Om det første og det fjerde til syvende spørgsmål
Med disse spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige at få oplyst betingelserne for anvendelsen af artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011.
Det skal indledningsvis fremhæves, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den bulgarske forvaltning afslog at godkende det investeringsprojekt, som Slancheva sila havde forslået inden for rammerne af støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder for at fremme iværksætterkultur og udvikle den økonomiske struktur, med den begrundelse, at dette selskab retsstridigt ønskede at opnå tildeling af støtte i henhold til ELFUL-støtteordningen.
Det følger imidlertid af fast retspraksis, at anvendelsesområdet for EU's forordninger ikke kan udvides til at dække erhvervsdrivendes retsstridige transaktioner (jf. i denne retning dom af 11.1.2007, sag
C-279/05, Vonk Dairy Products, Sml. I, s. 239
, præmis 31).
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Slancheva silas investeringsprojekt formelt opfyldte kriterierne for tildeling af støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder i medfør af artikel 52, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1698/2005 samt den nationale lovgivning.
Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at bevis på, at der er tale om misbrug hos en potentiel modtager af en sådanne støtte, under sådanne omstændigheder nødvendiggør dels et sammenfald af objektive omstændigheder, hvoraf det fremgår, at det formål, som de relevante bestemmelser forfølger, ikke er opnået, selv om betingelserne i disse bestemmelser formelt er overholdt, dels et subjektivt element, der består i ønsket om at drage fordel af EU-bestemmelserne ved kunstigt at skabe de betingelser, der kræves for at opnå denne fordel (jf. i denne retning dom af 21.7.2005, sag
C-515/03, Eichsfelder Schlachtbetrieb, Sml. I, s. 7355
, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
I øvrigt har Domstolen præciseret, at det påhviler den nationale ret at fastslå, at disse to elementer foreligger, hvorom der skal føres bevis i overensstemmelse med de nationale retsregler, idet EU-rettens virkning dog ikke må begrænses (jf. i denne retning dom af 14.12.2000, sag
C-110/99, Emsland-Stärke, Sml. I, s. 11569
, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
Det er på denne baggrund, at begreberne »kunstigt skabte« betingelser for at modtage en betaling og »i strid med [den pågældende støtteordnings mål]« som omhandlet i artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 skal fortolkes.
Hvad for det første angår det objektive element bemærkes, at det fremgår af 46. betragtning til forordning nr. 1698/200, at ELFUL-støtteordningen til udvikling af landdistrikterne navnlig har til hensigt at yde bistand »til at diversificere landbrugsaktiviteterne i retning af aktiviteter uden for landbruget og til at udvikle sektorer uden for landbruget, fremme beskæftigelsen […] og foretage investeringer, der gør landdistrikterne mere attraktive, for at vende udviklingen fra økonomisk og social tilbagegang og affolkning af landdistrikterne«.
Især har artikel 52 i forordning nr. 1698/2005, på baggrund af hvilken der er blevet ansøgt om støtte til det i hovedsagen omhandlede investeringsprojekt, til formål at støtte foranstaltninger til diversificering af landdistrikternes økonomi og omfatter støtte til oprettelse og udvikling af mikrovirksomheder for at fremme iværksætterkultur og udvikle den økonomiske struktur.
I den forbindelse fastsætter bekendtgørelse nr. 29 begrænsninger hvad angår finansieringen fra ELFUL af investeringsprojekter vedrørende produktion og distribution af vedvarende energi, som er omfattet af kategorien af foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 52 i forordning nr. 1698/2005. Dels er det maksimale støttebeløb fra ELFUL således begrænset til 200000 EUR pr. modtager. Dels vedrører finansieringen udelukkende de kraftværker, hvis kapacitet er under eller lig med 1 megawatt.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Slancheva silas solcelleanlægsprojekt ikke blev godkendt til finansiering fra ELFUL med den begrundelse, at den kompetente nationale myndighed på baggrund af omstændighederne i hovedsagen var af den opfattelse, at dette selskab havde haft til hensigt at omgå de begrænsninger, der er fastsat i de nationale retsregler, ved at indgå en aftale med tredjemænd, som selv var ansøgere til støtte i henhold til den omhandlede ELFUL-støtteordning, om at gennemføre en kunstig opdeling af et enkelt projekt til tre mindre projekter.
En sådan omstændighed kan imidlertid ikke i sig selv udelukke, at det investeringsprojekt, som Slancheva sila har fremlagt, bidrager til at nå de i forordning nr. 1698/2005 omhandlede mål.
For så vidt som Slancheva sila i denne forbindelse kritiseres for at ville omgå begrænsningerne vedrørende de støtteberettigede projekters størrelse samt det maksimale beløb for støtte pr. modtager, påhviler det den forelæggende ret at undersøge, om denne hensigt har til følge, at de mål, der er omhandlet i artikel 52, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1698/2005, ikke kan nås.
I denne sammenhæng skal den forelæggende ret navnlig tage hensyn til definitionen af mikrovirksomheder, hvis oprettelse og udvikling er genstand for den støtte, der er omhandlet i artikel 52 i forordning nr. 1698/2005, således som den følger af artikel 2, stk. 3, i bilaget til Kommissionens henstilling 2003/361/EF af 6. maj 2003 om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder (
EUT L 124, s. 36
).
For det andet påhviler det med hensyn til det subjektive element den forelæggende ret at fastslå det egentlige indhold og den egentlige betydning af den omtvistede ansøgning om finansiering (dom af 21.1.2006, sag
C-255/02, Halifax m.fl., Sml. I, s. 1609
, præmis 81).
Herved omfatter de faktiske forhold, der kan tages i betragtning af denne ret for at fastslå den fiktive karakter af de skabte betingelser for at modtage betaling i medfør af ELFUL, de retlige, økonomiske og/eller personlige forbindelser mellem de involverede personer i det pågældende investeringsprojekt (jf. i denne retning Emsland-Stärke-dommen, præmis 58).
Eksistensen af et sådant subjektivt element kan ligeledes styrkes ved bevis for en hemmelig aftale, som kan antage form af en forsætlig koordinering, mellem forskellige investorer, der ansøger om støtte i henhold til ELFUL-støtteordningen, især når investeringsprojekterne er identiske, og der er en geografisk, økonomisk, praktisk, retlig og/eller personlig forbindelse mellem disse projekter (jf. analogt dommen i sagen Vonk Dairy Products, præmis 33).
Imidlertid har Domstolen fastslået, at der ikke kan nægtes finansiering af et projekt, når der kan være en anden begrundelse for den omhandlede investering end blot at opnå betaling i medfør af ELFUL-støtteordningen (jf. analogt dommen i sagen Halifax m.fl., præmis 75).
Artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 skal derfor fortolkes således, at betingelserne for anvendelsen heraf forudsætter, at der foreligger et objektivt og et subjektivt element. Med hensyn til det første af disse elementer påhviler det den forelæggende ret at tage hensyn til de objektive omstændigheder i den konkrete sag, som giver anledning til at konkludere, at det formål, der forfølges med ELFUL-støtteordningen, ikke kan opnås. Med hensyn til det andet element påhviler det den forelæggende ret at tage hensyn til de objektive beviser, som giver anledning til at konkludere, at den, der ansøger om en betaling i henhold til ELFUL-støtteordningen, ved kunstigt at skabe betingelserne for at modtage en sådan betaling udelukkende har haft til hensigt at opnå en fordel i strid med målene for denne ordning. I denne forbindelse kan den forelæggende ret ikke alene basere sig på omstændigheder som retlige, økonomiske og/eller personlige forbindelser mellem de involverede personer i lignende investeringsprojekter, men ligeledes på indicier, der indikerer en forsætlig koordinering mellem disse personer.
Om det andet og det tredje spørgsmål
Med det andet og det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 skal fortolkes således, at den er til hinder dels for en national lovgivning, der fastsætter afslag på betaling af støtte i henhold til ELFUL-støtteordningen, når investeringsprojektet ikke har funktionel selvstændighed, dels for de nationale retters praksis, som anerkender, at betingelserne for at modtage betaling er kunstigt skabt, når der forligger en retlig forbindelse mellem ansøgerne til en sådan betaling.
Som det fremgår af denne doms præmis 29, forudsætter anvendelsen af artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011, at der foreligger to elementer, det objektive og det subjektive.
Selv om det i denne sammenhæng er rigtigt, at den forelæggende rets konstatering af omstændigheder vedrørende tilstedeværelsen af en retlig forbindelse mellem dem, der har ansøgt om støtten, endog en mangel på funktionel selvstændighed mellem de forskellige omhandlede investeringsprojekter, udgør indicier, som kan lede til den konklusion, at der er skabt kunstige betingelser for at modtage en betaling som omhandlet i artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011, forholder det sig ikke desto mindre således, at det er på grundlag af samtlige omstændigheder i den konkrete sag, at denne vurdering skal foretages.
Den forelæggende ret skal især sikre sig, at det følger af alle hovedsagens objektive elementer, at hovedmålet med valget af udformningen af de omhandlede investeringsprojekter er betaling af støtte i henhold til støtteordningen under udelukkelse af enhver anden begrundelse i forbindelse med nævnte ordnings mål.
Artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 skal følgelig fortolkes således, at den er til hinder for, at en ansøgning om betaling efter ELFUL-støtteordningen afslås alene med den begrundelse, at et investeringsprojekt, for hvilket der ansøges om støtte fra denne ordning, ikke har funktionel selvstændighed, eller at der foreligger en retlig forbindelse mellem dem, der har ansøgt om en sådan støtte, uden at de andre objektive elementer i den konkrete sag er taget i betragtning.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

1)
Artikel 4, stk. 8, i Kommissionens forordning (EU) nr. 65/2011 af 27. januar 2011 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne skal fortolkes således, at betingelserne for anvendelsen heraf forudsætter, at der foreligger et objektivt og et subjektivt element. Med hensyn til det første af disse elementer påhviler det den forelæggende ret at tage hensyn til de objektive omstændigheder i den konkrete sag, som giver anledning til at konkludere, at det formål, der forfølges med støtteordningen i henhold til Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), ikke kan opnås. Med hensyn til det andet element påhviler det den forelæggende ret at tage hensyn til de objektive beviser, som giver anledning til at konkludere, at den, der ansøger om en betaling i henhold til ELFUL-støtteordningen, ved kunstigt at skabe betingelserne for at modtage en sådan betaling udelukkende har haft til hensigt at opnå en fordel i strid med målene for denne ordning. I denne forbindelse kan den forelæggende ret ikke alene basere sig på omstændigheder som retlige, økonomiske og/eller personlige forbindelser mellem de involverede personer i lignende investeringsprojekter, men ligeledes på indicier, der indikerer en forsætlig koordinering mellem disse personer.

2)
Artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 65/2011 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en ansøgning om betaling efter støtteordningen i henhold til Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) afslås alene med den begrundelse, at et investeringsprojekt, for hvilket der ansøges om støtte fra denne ordning, ikke har funktionel selvstændighed, eller at der foreligger en retlig forbindelse mellem dem, der har ansøgt om en sådan støtte, uden at de andre objektive elementer i den konkrete sag er taget i betragtning.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.