CELEX: 62011TJ0208
Společná zahraniční a bezpečnostní politika
Omezující opatření namířená vůči některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu
Zmrazení finančních prostředků
Použitelnost nařízení (ES) č. 2580/2001 na ozbrojené konflikty
Možnost, aby byl orgán třetí země kvalifikován jako příslušný orgán ve smyslu společného postoje 2001/931/SZBP
Skutkový základ rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků
Odkaz na teroristické činy
Nezbytnost rozhodnutí příslušného orgánu ve smyslu společného postoje 2001/931

Skutkový základ sporu a řízení
Dne 27. prosince 2001 přijala Rada Evropské unie společný postoj 2001/931/SZBP o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu (
Úř. věst. L 344, s. 93
), nařízení (ES) č. 2580/2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu (
Úř. věst. L 344, s. 70
), jakož i rozhodnutí 2001/927/ES, kterým se stanoví seznam podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 (
Úř. věst. L 344, s. 83
) (
neoficiální překlad
).
Dne 29. května 2006 přijala Rada rozhodnutí 2006/379/ES, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje rozhodnutí 2005/930/ES (
Úř. věst. L 144, s. 21
). Tímto rozhodnutím Rada zařadila žalobkyni, Tygry osvobození tamilského Ílamu (LTTE), na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků stanovený v čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 (dále jen „seznam týkající se zmrazení finančních prostředků“). Od přijetí tohoto rozhodnutí je žalobkyně zapsána na tomto seznamu.
Dne 31. ledna 2011 přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 83/2011, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje prováděcí nařízení (EU) č. 610/2010 (
Úř. věst. L 28, s. 14
). Žalobkyně byla ponechána na seznamu připojeném k prováděcímu nařízení č. 83/2011.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 11. dubna 2011 podala žalobkyně žalobu, zapsanou do rejstříku pod referenčním číslem T‑208/11, znějící na zrušení prováděcího nařízení č. 83/2011 v rozsahu, v němž se jí tento akt týká.
Dopisem ze dne 30. května 2011 zaslala Rada žalobkyni důvody jejího zamýšleného ponechání na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků při příštím novém přezkoumání tohoto seznamu.
Nizozemské království, Evropská komise a Spojené království Velké Británie a Severního Irska podaly podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 28. července, 2. a 3. srpna 2011 návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Rady ve věci T‑208/11. Usnesením ze dne 16. září 2011 předseda druhého senátu Tribunálu těmto návrhům po vyslechnutí účastníků řízení vyhověl.
Dne 18. července 2011 přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 687/2011, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušují prováděcí nařízení (EU) č. 610/2010 a 83/2011 (
Úř. věst. L 188, s. 2
). Žalobkyně byla ponechána na seznamu připojeném k prováděcímu nařízení č. 687/2011.
Dopisem ze dne 19. července 2011 zaslala Rada žalobkyni důvody jejího ponechání na tomto seznamu.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 28. září 2011 a opraveným dne 19. října 2011 podala žalobkyně žalobu, zapsanou do rejstříku pod referenčním číslem T‑508/11, znějící na zrušení prováděcího nařízení č. 687/2011 v rozsahu, v němž se jí tento akt týká.
Nizozemské království a Komise podaly podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 9. a 17. ledna 2012 návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Rady ve věci T‑508/11. Usneseními ze dne 9. března 2012 předseda druhého senátu Tribunálu těmto návrhům po vyslechnutí účastníků řízení vyhověl.
Dopisem ze dne 18. listopadu 2011 zaslala Rada žalobkyni důvody jejího zamýšleného ponechání na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků při příštím novém přezkoumání tohoto seznamu.
Dne 22. prosince 2011 přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 1375/2011, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001, kterým se zrušuje prováděcí nařízení č. 687/2011 (
Úř. věst. L 343, s. 10
). Žalobkyně byla ponechána na seznamu připojeném k prováděcímu nařízení č. 1375/2011.
Dopisem ze dne 3. ledna 2012 zaslala Rada žalobkyni důvody jejího ponechání na tomto seznamu.
Dopisem došlým kanceláři Tribunálu dne 27. února 2012 navrhla žalobkyně spojit věci T‑208/11 a T‑508/11, požádala o úpravu návrhových žádání projednávaných žalob proti prováděcímu nařízení č. 1375/2011 a předložila důkazní návrhy.
Podáními ze dne 24. a 25. května 2012 Komise, Rada a Nizozemské království předložily svá vyjádření k žádosti o úpravu návrhových žádání a k důkazním návrhům.
Usnesením ze dne 15. června 2012 předseda druhého senátu Tribunálu po vyslechnutí účastníků řízení spojil věci T‑208/11 a T‑508/11.
Dne 25. června 2012 přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 542/2012, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje prováděcí nařízení č. 1375/2011 (
Úř. věst. L 165, s. 12
). Žalobkyně byla ponechána na seznamu připojeném k prováděcímu nařízení č. 542/2012.
Dopisem ze dne 26. června 2012 zaslala Rada žalobkyni důvody jejího ponechání na tomto seznamu.
Dopisem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. července 2012 požádala žalobkyně o úpravu návrhových žádání uvedených v projednávaných žalobách proti prováděcímu nařízení č. 542/2012.
Vzhledem k tomu, že dopisy ze dne 27. února a 19. července 2012 byly založeny do spisu jako žádosti o úpravu návrhových žádání, žalobkyně na výzvu Tribunálu předložila dne 2. srpna 2012 dokument upravující návrhová žádání uvedená v projednávaných žalobách proti prováděcím nařízením č. 1375/2011 a č. 542/2012.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 5. a 6. září 2012 Spojené království, Komise a Rada předložily svá vyjádření k úpravě návrhových žádání.
Dne 10. prosince 2012 přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 1169/2012, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje prováděcí nařízení č. 542/2011 (
Úř. věst. L 337, s. 2
). Žalobkyně byla ponechána na seznamu připojeném k prováděcímu nařízení č. 1169/2012.
Dne 7. února 2013 předložila žalobkyně spis upravující návrhová žádání uvedená v projednávaných žalobách proti prováděcímu nařízení č. 1169/2012.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 21. února, 12. a 13. března 2013 předložily Komise, Rada a Spojené království svá vyjádření ke spisu upravujícímu návrhová žádání.
Dne 25. července 2013 přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 714/2013, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje prováděcí nařízení č. 1169/2012 (
Úř. věst. L 201, s. 10
). Žalobkyně byla ponechána na seznamu připojeném k prováděcímu nařízení č. 714/2013.
Dne 22. srpna 2013 předložila žalobkyně spis upravující návrhová žádání v projednávaných žalobách proti prováděcímu nařízení č. 714/2013.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 9., 17. a 25. září 2013 Komise, Nizozemské království, Spojené království a Rada předložily svá vyjádření k tomuto spisu upravujícímu návrhová žádání.
Z důvodu změny složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k šestému senátu, kterému byly tudíž přiděleny projednávané věci.
Rozhodnutím ze dne 13. listopadu 2013 postoupil Tribunál projednávané věci šestému rozšířenému senátu.
Dopisem ze dne 15. ledna 2014 vyzval Tribunál účastníky řízení, aby odpověděli na některé otázky. Účastníci řízení této žádosti vyhověli podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 6. února 2014.
Dne 10. února 2014 přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 125/2014, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje prováděcí nařízení č. 714/2013 (
Úř. věst. L 40, s. 9
). Žalobkyně byla ponechána na seznamu připojeném k prováděcímu nařízení č. 125/2014.
Dne 18. února 2014 předložila žalobkyně spis upravující návrhová žádání v projednávaných žalobách proti prováděcímu nařízení č. 125/2014.
Vzhledem k překážce na straně jednoho ze soudců senátu určil předseda Tribunálu dne 25. února 2014 na základě čl. 32 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu pro doplnění senátu jiného soudce.
Na jednání konaném dne 26. února 2014 Nizozemské království, Spojené království, Rada a Komise uvedly, že nemají námitky k úpravě návrhových žádání požadované dne 18. února 2014.
Dne 22. července 2014 přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 790/2014, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a kterým se zrušuje prováděcí nařízení č. 125/2014 (
Úř. věst. L 217, s. 1
). Žalobkyně byla ponechána na seznamu připojeném k prováděcímu nařízení č. 790/2014.
Dne 20. srpna 2014 předložila žalobkyně spis upravující návrhová žádání uvedená v projednávaných žalobách proti prováděcímu nařízení č. 790/2014.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 23. a 25. září 2014 předložily Rada a Nizozemské království svá vyjádření ke spisu upravujícímu návrhová žádání.
Návrhová žádání účastníků řízení
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil prováděcí nařízení č. 83/2011, č. 687/2011, č. 1375/2011, č. 542/2012, č. 1169/2012, č. 714/2013, č. 125/2014 a 790/2014 (dále jen „napadená nařízení“) v rozsahu, v němž se jí týkají;
—
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Rada, podporovaná ve věci T‑208/11 Nizozemským královstvím, Spojeným královstvím a Komisí a ve věci T‑508/11 Nizozemským královstvím a Komisí, navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žaloby jako neopodstatněné;
—
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Žalobkyně v podstatě uplatňuje sedm žalobních důvodů, z toho šest ve věcech T‑208/11 a T‑508/11 a jeden ve věci T‑508/11.
Šest žalobních důvodů, jež jsou společné oběma žalobám, vychází: první z nepoužitelnosti nařízení č. 2580/2001 na konflikt mezi žalobkyní a vládou Srí Lanky, druhý z nesprávné kvalifikace žalobkyně jako teroristické organizace ve smyslu čl. 1 odst. 3 společného postoje 2001/931, třetí z neexistence rozhodnutí přijatého příslušným orgánem, čtvrtý z neprovedení přezkumu požadovaného článkem 1 odst. 6 společného postoje 2001/931, pátý z porušení povinnosti uvést odůvodnění, šestý z porušení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu žalobkyně. Sedmý žalobní důvod, uplatněný pouze v žalobě T‑508/11, vychází z porušení zásad proporcionality a subsidiarity.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nepoužitelnosti nařízení č. 2580/2001 na konflikt mezi žalobkyní a vládou Srí Lanky
Argumenty účastníků řízení
Žalobkyně tvrdí, že nařízení č. 2580/2001 není použitelné na ozbrojené konflikty, neboť ozbrojené konflikty – a tudíž činy spáchané v jejich rámci – mohou podle jejího názoru spadat pouze do mezinárodního humanitárního práva.
Žalobkyně přitom byla, jak vyplývá z historických faktů, zapojena do ozbrojeného konfliktu proti ozbrojeným silám vlády Srí Lanky a usilovala o sebeurčení tamilského lidu a o „osvobození od útlaku“ touto vládou. Vzhledem k organizaci a fungování ozbrojených sil žalobkyně splňují členové těchto sil všechny požadavky mezinárodního práva na uznání statutu bojovníka. Tento status jim přiznal imunitu v souvislosti s legálními válečnými činy z hlediska práva ozbrojených konfliktů, a pokud jde o případné protiprávní činy, podléhají pouze tomuto právu, a nikoli jakékoliv právní úpravě boje proti terorismu. Jelikož oprávněné válečné činy nemohou být kvalifikovány jako protiprávní podle vnitrostátního práva, nespadají do působnosti společného postoje 2001/931, který se podle svého čl. 1 odst. 3 nepoužije na činy, jež nejsou trestnými činy podle vnitrostátního práva.
Zápis žalobkyně na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků představuje tedy vměšování třetí země do ozbrojeného konfliktu, které je v rozporu se zásadou nevměšování podle mezinárodního humanitárního práva.
Ve svých replikách žalobkyně tvrdí, že je třeba jasně rozlišovat mezi ozbrojeným konfliktem a terorismem. První otázkou není to, zda událost vykazuje znaky teroristického činu, nýbrž zda probíhá ozbrojený konflikt, v jehož případě se použije pouze humanitární právo. Humanitární právo nezakazuje ozbrojené konflikty a zabíjení páchané v kontextu války v souladu s právem ozbrojených konfliktů je omluvitelné. Kvalifikovat tak sebevražedný útok proti nepřátelskému velitelství jako teroristický, jak v projednávaném případě učinila Rada, znamená kriminalizovat válečný čin, který je nicméně přijatelný z hlediska mezinárodního humanitárního práva.
Na podporu svých argumentů se žalobkyně kromě toho dovolává rozsudku Rechtbank’s-Gravenhague (soud prvního stupně v Haagu, Nizozemsko) ze dne 21. října 2011, jakož i rozsudku Tribunale di Napoli (soud v Neapoli, Itálie) ze dne 23. června 2011, ve kterých se konstatuje, že je zapojena do vnitrostátního ozbrojeného konfliktu ve smyslu mezinárodního práva, a ve kterých se odmítá kvalifikace žalobkyně jako teroristické organizace.
Rada, podporovaná vedlejšími účastníky, s argumenty žalobkyně nesouhlasí. Připomíná, že pokud jsou spáchány teroristické činy, podle mezinárodního práva nebrání kvalifikace jako ozbrojený konflikt použití mezinárodních právních pravidel v oblasti boje proti terorismu, a sice boje, na němž se Evropská unie aktivně podílí na základě opatření přijatých Radou bezpečnosti Spojených národů (dále jen „Rada bezpečnosti“). Mezinárodní humanitární právo nevylučuje použití zvláštních úmluv týkajících se boje proti terorismu. Definice teroristického činu ve společném postoji 2001/931 platí bez ohledu na okolnosti, za nichž byly teroristické činy spáchány. Rada popírá, že kvalifikace situace na Srí Lance, kterou učinila žalobkyně, ji může vyjmout z použití mezinárodních právních předpisů týkajících se boje proti terorismu.
Ve svých duplikách Rada trvá na svém postoji. Pokud jde o rozsudek Rechtbank’s-Gravenhague, Rada uvádí, že proti tomuto rozsudku bylo podáno odvolání a že Tribunál nemůže z tohoto rozsudku vyvodit důsledky, co se týče výkladu mezinárodního humanitárního práva a evropského práva, kterých se žalobkyně dovolává.
Komise má za to, že se žalobkyně mýlí, pokud jde o údajnou neslučitelnost mezi ozbrojenými konflikty a teroristickými činy. Zásada imunity bojovníků ve vztahu k teroristickým činům spáchaným během ozbrojeného konfliktu neexistuje. Žalobkyně nepodložila své tvrzení, že činy, které jsou jí vytýkány v důvodové zprávě k napadenému nařízení, jsou legálními válečnými činy. Žalobkyně neprávem tvrdí, že teroristické činy spáchané v rámci ozbrojeného konfliktu podléhají pouze humanitárnímu právu. Unijní orgány požívají široké posuzovací pravomoci, pokud jde o vnější vztahy Unie a skutečnosti, které musí vzít v úvahu pro účely přijetí opatření ke zmrazení finančních prostředků. Unie zapisuje na seznam teroristické organizace, aby je zbavila jejich zdrojů financování, a to bez ohledu na jejich případný status stran ozbrojeného konfliktu. Tento přístup je v souladu s názorem Unie, který ostatně obecně sdílí zbytek světa, podle kterého jsou všechny teroristické činy zavrženíhodné a je třeba je vymýtit, ať jsou spáchány v době míru nebo ozbrojeného konfliktu.
Nemá tudíž význam určovat přesnou povahu konfliktu mezi žalobkyní a vládou Srí Lanky, tedy zda se jedná o konflikt ozbrojený či neozbrojený, vnitrostátní či mezinárodní, osvobozeneckou válku či jiný konflikt.
Pokud jde o údajné porušení zásady nevměšování, Komise poukazuje na to, že tato zásada je zakotvena ve prospěch států, a mohou se jí tudíž dovolávat pouze státy, a nikoli „povstalecké skupiny“. Skutečnost, že pouze žalobkyně, a nikoli vláda Srí Lanky, je zapsána na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků, představuje účelový argument, který Tribunál nemůže zohlednit. Odkaz na čl. 6 odst. 5 Dodatkového protokolu k Ženevským úmluvám ze dne 12. srpna 1949 o ochraně obětí ozbrojených konfliktů nemajících mezinárodní charakter z roku 1977 (Dodatkový protokol II) ze dne 8. června 1977 není relevantní.
Komise, jakož i ostatní vedlejší účastníci, zpochybňuje relevanci nebo opodstatněnost odkazů žalobkyně na rozsudky Rechtbank’s-Gravenhague a Tribunale di Napoli.
Je jasné, že otázka, zda daný útok má teroristickou povahu, nezávisí na politické příčině, v jejímž jménu se tento útok uskuteční, nýbrž na použitých prostředcích a metodách. Právo ozbrojených konfliktů nestanoví výjimku ze zákazu teroristických činů a žádné pravidlo humanitárního práva nezakazuje přijetí opatření, jako je zmrazení finančních prostředků, jehož cílem je ukončit financování terorismu, ať je páchán kdekoli.
Závěry Tribunálu
Podstatou tohoto žalobního důvodu žalobkyně je, že v případě ozbrojeného konfliktu ve smyslu mezinárodního humanitárního práva – což je podle ní projednávaný případ –je na případné protiprávní činy spáchané v rámci tohoto konfliktu použitelné pouze toto právo a nepoužije se právo upravující předcházení a potlačování terorismu. Žalobkyně je podle svých slov osvobozeneckým hnutím, jež vedlo ozbrojený konflikt proti „utlačující vládě“. Její zápis na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků podle ní představuje porušení zásady nevměšování podle mezinárodního humanitárního práva a Rada na ni neprávem uplatnila ustanovení unijního práva v oblasti terorismu.
Žalobkyně se na podporu svých argumentů odvolává na různé odkazy na ustanovení mezinárodního práva a unijního práva.
Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, přitom použitelnost mezinárodního humanitárního práva na situaci ozbrojeného konfliktu a na činy spáchané v tomto kontextu neznamená, že se na tyto činy nepoužije právní úprava terorismu. To platí jak pro ustanovení unijního práva použitá v projednávaném případě, konkrétně společného postoje 2001/931 a nařízení č. 2580/2001, tak pro mezinárodní právo dovolávané žalobkyní.
Pokud jde zaprvé o unijní právo, je třeba vskutku poukázat na to, že existence ozbrojeného konfliktu ve smyslu mezinárodního humanitárního práva nevylučuje použití ustanovení unijního práva týkajících se terorismu na případné teroristické činy spáchané v tomto rámci.
Společný postoj 2001/931 totiž nijak nerozlišuje, pokud jde o jeho působnost, podle toho, zda dotčený čin je či není spáchán v rámci ozbrojeného konfliktu ve smyslu mezinárodního humanitárního práva. Dále, jak správně uvádí Rada, cíli Unie a jejích členských států je boj proti terorismu bez ohledu na jeho formu, v souladu s cíli platného mezinárodního práva.
Zejména za účelem provést na unijní úrovni rezoluci Rady bezpečnosti 1373 (2001) ze dne 28. září 2001, která „potvrzuje nezbytnost bojovat všemi prostředky, v souladu s Chartou OSN, proti hrozbám mezinárodnímu míru a bezpečnosti, které představují teroristické činy“, a „vyzývá členské státy, aby doplnily mezinárodní spolupráci přijetím dodatečných opatření, aby na svém území všemi dovolenými prostředky bránily a potíraly financování a přípravu jakéhokoliv teroristického činu“, přijala Rada společný postoj 2001/931 (viz body 5 až 7 odůvodnění tohoto společného postoje) a poté v souladu s tímto společným postojem nařízení č. 2580/2001 (viz body 3, 5 a 6 odůvodnění tohoto nařízení).
Pokud jde zadruhé o mezinárodní právo dovolávané žalobkyní, je třeba poznamenat, že kromě skutečnosti, že ozbrojený konflikt může nepopiratelně vést k činům, které svou povahou odpovídají teroristickým činům, mezinárodní humanitární právo výslovně kvalifikuje takové činy jako „teroristické činy“, které jsou v rozporu s tímto právem.
Ženevská úmluva ze dne 12. srpna 1949 o ochraně civilních osob za války v článku 33 výslovně stanoví, že všechna teroristická opatření jsou zakázána. Ve stejném smyslu dodatkové protokoly I a II k Ženevským úmluvám ze dne 12. srpna 1949 o ochraně obětí mezinárodních ozbrojených konfliktů a konfliktů nemajících mezinárodní charakter z roku 1977 ze dne 8. června 1977, jejichž cílem je zajistit lepší ochranu těmto obětem, stanoví, že teroristické činy jsou zakázány kdykoli a kdekoli (čl. 4 odst. 2 dodatkového protokolu II) a že činy nebo hrozby násilím, jejichž hlavním cílem je terorizování civilního obyvatelstva, jsou zakázány (čl. 51 odst. 2 dodatkového protokolu I a čl. 13 odst. 2 dodatkového protokolu II).
Z výše uvedených úvah vyplývá, že páchání teroristických činů stranami ozbrojeného konfliktu je jako takové výslovně upraveno a stíháno mezinárodním humanitárním právem.
Mimoto je třeba dodat, že existence ozbrojeného konfliktu ve smyslu mezinárodního humanitárního práva nevylučuje, aby v případě teroristického činu spáchaného v rámci tohoto konfliktu byla vedle ustanovení uvedeného humanitárního práva o porušeních válečného práva použita ustanovení mezinárodního práva, která se specificky týkají terorismu.
Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu, podepsaná v New Yorku dne 9. prosince 1999 (dále jen „Newyorská úmluva z roku 1999“), tak výslovně upravuje páchání teroristických činů v rámci ozbrojeného konfliktu ve smyslu mezinárodního práva. Ve svém čl. 2 odst. 1 písm. b) odsuzuje „jakýkoli čin, který má způsobit smrt nebo těžkou újmu na zdraví civilní osobě nebo jakékoli jiné osobě, která se přímo neúčastní nepřátelských akcí v situaci ozbrojeného konfliktu, pokud je cílem takového činu, vzhledem k jeho povaze nebo kontextu, zastrašit obyvatelstvo nebo přinutit vládu nebo mezinárodní organizaci, aby jednala určitým způsobem nebo aby se jednání zdržela“.
Tato úmluva potvrzuje, že i v ozbrojeném konfliktu ve smyslu mezinárodního humanitárního práva mohou být páchány teroristické činy stíhatelné jako takové, a nikoli pouze jako válečné zločiny. Patří k nim činy, které způsobují smrt nebo těžkou újmu na zdraví civilistů.
Argument žalobkyně
a contrario
, podle kterého čl. 2 odst. 1 písm. b) Newyorské úmluvy z roku 1999 vylučuje z působnosti této úmluvy jakýkoli čin směřující proti osobám, „které se přímo účastní nepřátelských akcí v situaci ozbrojeného konfliktu“, nikterak tento závěr nezpochybňuje.
Žalobkyně tedy neprávem tvrdí, že pojmy „ozbrojený konflikt“ a „terorismus“ jsou v mezinárodním právu neslučitelné.
Z výše uvedených úvah rovněž vyplývá, že případná okolnost, že teroristické činy pocházejí od „bojovníků za svobodu“ nebo osvobozeneckých hnutí zapojených do ozbrojeného konfliktu proti „utlačující vládě“, není relevantní. Taková výjimka ze zákazu teroristických činů v ozbrojených konfliktech nemá žádnou oporu v unijním právu ani v mezinárodním právu. Unijní a mezinárodní právo při odsouzení teroristických činů nečiní rozdíly podle postavení pachatele činu a cílů, které sleduje.
Pokud jde o odkaz žalobkyně na zásadu nevměšování, kterou podle jejího názoru Rada porušila tím, že ji zapsala na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků, je třeba poukázat na to, že tato zásada mezinárodního obyčejového práva, rovněž nazývaná zásada neintervence, zakládá právo jakéhokoli svrchovaného státu řídit své záležitosti bez vnějšího zásahu a představuje logický následek zásady svrchované rovnosti států [rozsudky Mezinárodního soudního dvora, Vojenské a paravojenské aktivity vedené v Nikaragui a proti Nikaragui (Nikaragua v. Spojené státy americké) ze dne 26. listopadu 1984 k příslušnosti a přípustnosti, CIJ Recueil 1984, s. 392, bod 73; a ze dne 27. června 1986 k věci samé, CIJ Recueil 1986, s. 96, bod 202]. Jak uvádí Rada, tato zásada mezinárodního práva je zakotvena ve prospěch svrchovaných států, a nikoli ve prospěch skupin nebo hnutí. Zápis hnutí na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků – třebaže se jedná o osvobozenecké hnutí – v situaci ozbrojeného konfliktu se svrchovaným státem z důvodu zapojení tohoto hnutí do terorismu tedy nepředstavuje, na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, porušení zásady nevměšování.
Mimoto argument žalobkyně, podle kterého vměšování Unie vyplývá z diskriminační povahy postoje Unie, jež spočívá v přijetí omezujících opatření pouze vůči žalobkyni, a nikoli vůči Demokratické socialistické republice Srí Lanka, nemůže obstát.
Legalita opatření přijatých Radou proti skupině na základě společného postoje 2001/931 totiž závisí na otázce, zda tento orgán vyhověl ve svém rozhodnutí podmínkám a požadavkům vymezeným v tomto společném postoji, a nikoli na otázce, zda jiné strany mohly případně podléhat omezujícím opatřením. Cílem společného postoje 2001/931 a jeho provedení Radou není určit, kdo má v konfliktu mezi státem a skupinou pravdu a kdo ne, nýbrž boj proti terorismu. V tomto kontextu není s ohledem na širokou posuzovací pravomoc přiznanou unijním orgánům v oblasti vnějších vztahů Unie (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. října 1982, Faust v. Komise, 52/81, Recueil,
EU:C:1982:369
, bod 27; ze dne 16. června 1998, Racke, C‑162/96, Recueil,
EU:C:1998:293
, bod 52, a ze dne 27. září 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, Sb. rozh.,
EU:C:2007:547
, bod 40; usnesení ze dne 6. září 2011, Mugraby v. Rada a Komise, T‑292/09, Sb. rozh.,
EU:T:2011:418
, bod 60) důvodné pro účely projednávaného sporu zkoumat, zda omezující opatření podle unijního práva mohla být přijata vůči Demokratické socialistické republice Srí Lanka. V každém případě, i kdyby Demokratická socialistická republika Srí Lanka spáchala činy, které mohou vyvolat kritiku a oprávnit akci Unie, je třeba poukázat na to, že zásada rovného zacházení musí být v souladu se zásadou legality, podle níž nikdo nemůže ve svůj prospěch uplatňovat protiprávnost, k níž došlo ve prospěch jiné osoby (rozsudky ze dne 9. července 2009, Melli Bank v. Rada, T‑246/08 a T‑332/08, Sb. rozh.,
EU:T:2009:266
, bod 75, a ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada, T‑390/08, Sb. rozh.,
EU:T:2009:401
, body 56 a 59).
Žalobkyně se za účelem zpochybnění použitelnosti nařízení č. 2580/2001 na teroristické činy spáchané v kontextu ozbrojeného konfliktu rovněž neprávem dovolává rámcového rozhodnutí Rady 2002/475/SVV ze dne 13. června 2002 o boji proti terorismu (
Úř. věst. L 164, s. 3
), konkrétně bodu 11 odůvodnění tohoto rámcového rozhodnutí, podle kterého se toto rámcové rozhodnutí „nevztahuje na činnosti ozbrojených sil při ozbrojených konfliktech ve smyslu mezinárodního humanitárního práva, jež se řídí tímto právem, ani na činnosti ozbrojených sil při výkonu úředních povinností, pokud se na ně vztahují pravidla mezinárodního práva“. Žalobkyně dodává, že k rámcovému rozhodnutí 2002/475 se vázalo prohlášení Rady, jež ze své působnosti výslovně vylučuje ozbrojený odpor, jako je ozbrojený odpor vedený různými evropskými hnutími odporu během druhé světové války.
Zaprvé nařízení č. 2580/2001 nebylo přijato na základě rámcového rozhodnutí 2002/475, jež se týká trestního práva, nýbrž na základě společného postoje 2001/931. Rámcové rozhodnutí 2002/475 nemůže tudíž určovat dosah nařízení č. 2580/2001.
Zadruhé společný postoj 2001/931, stejně jako rezoluce Rady bezpečnosti 1373 (2001), kterou provádí na unijní úrovni, neobsahuje žádné ustanovení srovnatelné s bodem 11 odůvodnění rámcového rozhodnutí 2002/475.
Z toho plyne, že odkaz žalobkyně na rámcové rozhodnutí 2002/475 a na prohlášení Rady doprovázející toto rámcové rozhodnutí je irelevantní.
Navíc je třeba souhlasně s Komisí učinit závěr, že skutečnost, že společný postoj 2001/931 neobsahuje bod odůvodnění srovnatelný s bodem 11 odůvodnění rámcového rozhodnutí 2002/475, musí být vykládána nanejvýš jako výraz vůle Rady nestanovit žádnou výjimku z použití unijních ustanovení, pokud se jedná o předcházení terorismu prostřednictvím boje proti jeho financování. Neexistence této výjimky je v souladu s Newyorskou úmluvou z roku 1999, která rovněž neobsahuje žádné ustanovení takového druhu, jako je ustanovení obsažené v bodě 11 odůvodnění rámcového rozhodnutí 2002/475.
Pokud jde o odkaz žalobkyně na doporučení Evropského parlamentu o úloze Unie v boji proti terorismu [2001/2016 (INI)] (
Úř. věst. 2002, C 72 E, s. 135
), je třeba poukázat na to, že míří na právně nezávazný dokument. Navíc toto doporučení nelegalizuje páchání teroristických činů osvobozeneckými hnutími. V jednom bodě odůvodnění tohoto doporučení Parlament pouze rozlišuje mezi teroristickými činy spáchanými v Unii – jejíž členské státy jsou právními státy – a „činy odporu ve třetích zemích proti státním strukturám, které samy používají teroristické metody“.
O odkaz žalobkyně na čl. 6 odst. 5 dodatkového protokolu II k Ženevským úmluvám ze dne 12. srpna 1949 (viz bod 58 výše) je irelevantní. Toto ustanovení, podle kterého „po skončení nepřátelských [vnitrostátních] akcí se budou vládnoucí orgány snažit udělit amnestii v nejširší možné míře osobám, které se zúčastnily ozbrojeného konfliktu“, se totiž týká trestních stíhání, která může zahájit dotyčná vláda zejména vůči příslušníkům ozbrojených skupin, kteří proti ní zvedli zbraně, zatímco nařízení č. 2580/2001 se netýká zahájení takových stíhání a uložení trestních sankcí, nýbrž přijetí preventivních opatření Unií v oblasti terorismu.
Pokud jde o výraz „definované jako trestný čin podle vnitrostátních právních předpisů“ uvedený v čl. 1 odst. 3 společného postoje 2001/931, z něhož žalobkyně vyvozuje, že Unie ve svém společném postoji uznala imunitu před uplatněním opatření spočívajících ve zmrazení finančních prostředků v případě legálních válečných činů, je třeba konstatovat, že tento výraz se skutečně týká imunity bojovníků v ozbrojených konfliktech ve vztahu k legálním válečným činům, kterou dodatkové protokoly I a II (viz bod 58 výše) vyjadřují přibližně takto: nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, která nebyla trestným činem podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva, kterému podléhal v době, kdy k nim došlo [čl. 75 odst. 4 písm. c) dodatkového protokolu I a čl. 6 odst. 2 písm. c) dodatkového protokolu II].
Přítomnost tohoto výrazu ve společném postoji 2001/931 tedy nic nemění na tom, že nařízení č. 2580/2001 je použitelné na teroristické činy, které, jsou-li páchány v rámci ozbrojených konfliktů, stále představují protiprávní válečné činy.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, je nařízení č. 2580/2001 použitelné na teroristické činy spáchané v rámci ozbrojených konfliktů.
Žalobkyně se tudíž nemůže dovolávat existence údajného ozbrojeného konfliktu mezi ní a vládou Srí Lanky, aby vyloučila možnost, že se na ni použije společný postoj 2001/931 za případné teroristické činy, které v tomto kontextu spáchala.
Tento žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence rozhodnutí přijatého příslušným orgánem
Argumenty účastníků řízení
Žalobkyně uvádí, že odůvodnění napadených nařízení obsahuje po seznamu útoků, které jsou jí přičítány, odkazy na britská a indická rozhodnutí. Tvrdí, že žádný z těchto prvků odůvodnění nemůže představovat rozhodnutí příslušného orgánu ve smyslu společného postoje 2001/931.
Pokud jde zaprvé o seznam útoků přičítaných žalobkyni, je podle žalobkyně jasné, že nepředstavuje rozhodnutí příslušného orgánu. To však není na překážku zjištění, že tento seznam a přičítané útoky, které obsahuje, nejsou podloženy, a nemůže tudíž sloužit jako základ pro ponechání žalobkyně na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků.
Pokud jde zadruhé o britská rozhodnutí dovolávaná v odůvodnění napadených nařízení, nejedná se o rozhodnutí příslušných orgánů. Jelikož tato rozhodnutí neobsahují odsouzení za činy relevantní v kontextu společného postoje 2001/931, mohou sloužit jako právní základ pouze tehdy, pokud se týkají zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání a pokud jsou založeny na závažných a věrohodných důkazech nebo stopách. Tomu tak však není v případě britských rozhodnutí, jež jsou správními rozhodnutími, a nikoli trestními, o kvalifikaci žalobkyně jako teroristické organizace a zmrazení jejích finančních prostředků. Jako základ rozhodnutí o zápisu na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků mohou být použita pouze rozhodnutí přijatá v rámci trestních řízení. Jediným případem, kdy bylo jiné než trestní rozhodnutí uznáno jako základ pro zařazení na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků, je případ rozhodnutí Rady bezpečnosti uvedených v čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931.
Žalobkyně dodává, že dotčené britské orgány nejsou příslušnými orgány, jelikož žádný z nich není soudním orgánem, ačkoli ve Spojeném království existují soudní orgány, jež jsou příslušné v oblasti spadající pod čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931.
Podpůrně pro případ, že by Tribunál učinil závěr, že britská rozhodnutí představují zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání nebo odsouzení za teroristický čin, žalobkyně tvrdí, že tato rozhodnutí se nezakládají na závažných a věrohodných důkazech nebo stopách. V této souvislosti odůvodnění napadených nařízení neuvádějí právní základy pro tato britská rozhodnutí. Žalobkyně poznamenává, že k jejímu zařazení britskými orgány nedošlo individuálně, nýbrž „kolektivně“ spolu s dalšími 20 skupinami.
Pokud jde zatřetí o indická rozhodnutí, žalobkyně má v podstatě za to, že s ohledem na zásadu loajální spolupráce mohou být za rozhodnutí příslušných orgánů považována pouze rozhodnutí vnitrostátního orgánu členského státu, avšak s výjimkou rozhodnutí Rady bezpečnosti. V opačném případě by byl zmařen unijní systém sankcí tím, že by byla „podkopána“ vedoucí úloha členských států a Rada by byla vedena k důvěře v informace pocházející ze třetích zemí, které nejsou vázány zásadou loajální spolupráce a o jejichž rozhodnutích nemůže Rada předpokládat, že respektují unijní normy ve smyslu ochrany práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu.
Podpůrně pro případ, že by Tribunál učinil závěr, že se Rada mohla opírat o rozhodnutí orgánu třetí země, žalobkyně tvrdí, že dotčená indická rozhodnutí nemohou být považována za rozhodnutí příslušných orgánů. Stejně jako britská rozhodnutí nepředstavují uvedená rozhodnutí zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání, ani odsouzení, a existují indické soudy příslušné ve věcech terorismu.
Mimoto ačkoli indické právo stanoví, že jakékoli sdružení, které bylo prohlášeno za nedovolené, má právo předložit věc soudu, aby rozhodl o opodstatněnosti tohoto prohlášení, věc žalobkyně nikdy nebyla soudu předložena a odůvodnění rozhodnutí o ponechání žalobkyně na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků, který přijala Unie, neuvádí nic v tomto ohledu, ani ostatně nic o tom, že by rozhodnutí indické vlády byla skutečně rozhodnutími přijatými příslušným orgánem ve smyslu společného postoje 2001/931.
Ještě podpůrněji pro případ, že by Tribunál učinil závěr, že indická rozhodnutí představují zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání nebo odsouzení za teroristický čin, žalobkyně tvrdí, že se tato rozhodnutí nezakládají na závažných a věrohodných důkazech nebo stopách. V této souvislosti odůvodnění napadených nařízení nikterak neuvádějí právní základy pro tato indická rozhodnutí. Rada se nemůže pouze dovolávat rozhodnutí vnitrostátních orgánů, aniž by zaručila, že představují rozhodnutí ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931. To
a fortiori
platí tehdy, když se jedná o rozhodnutí přijaté státem, jenž není členským státem Unie.
Konečně indické orgány nelze považovat za věrohodný zdroj informací, neboť v konfliktu mezi žalobkyní a vládou Srí Lanky nezaujaly „nestranný postoj“.
Žalobkyně tvrdí, že argument obhajoby, podle kterého je na ní, aby před vnitrostátními soudy napadla skutečnosti uváděné v odůvodnění rozhodnutí o jejím ponechání na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků, nepřihlíží ke skutečnosti, že sama Rada nedokládá, jak dovolávaná vnitrostátní rozhodnutí přezkoumala a přičetla jí uvedené skutečnosti. Argument, podle kterého Rada nemusí podat dodatečné důkazy z důvodu, že unijní opatření je správní, a nikoli trestní povahy, není opodstatněný. Mimoto žalobkyně nemůže mít povinnost podat návrh na zahájení řízení v každém z vnitrostátních právních řádů, kde byla přijata rozhodnutí, na kterých Rada založila své rozhodnutí.
Rada, podporovaná vedlejšími účastníky, s argumenty žalobkyně nesouhlasí.
Pokud jde o seznam útoků uváděných v odůvodnění rozhodnutí o ponechání žalobkyně na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků, Rada popírá, že má povinnost podat další důkazy o přičtení těchto činů žalobkyni. Rada tvrdí, že pokud žalobkyně hodlá zpochybnit věcnou správnost skutečností, které jsou jí vytýkány, musí tak učinit u vnitrostátních soudů států, které původně přijaly opatření vůči ní.
Pokud jde o britská rozhodnutí, Rada nesouhlasí s argumentem, že nejsou rozhodnutími příslušných orgánů z důvodu, že nezahajují žádné vyšetřování ani trestní stíhání, nebo že nejsou založena na závažných a věrohodných důkazech nebo stopách. Nesouhlasí ani s argumentem, že dotčené britské orgány nejsou soudními orgány. Rada tvrdí, že společný postoj 2001/931 nevyžaduje, aby vnitrostátní rozhodnutí bylo trestní povahy. Co se týče posouzení důkazů a stop, na kterých bylo založeno vnitrostátní rozhodnutí, zásada loajální spolupráce má pro Radu za následek povinnost spolehnout se v co nejvyšší možné míře na posouzení příslušného vnitrostátního orgánu, jelikož se Rada primárně opírá o jeho vnímání a jeho vyhodnocení nebezpečí, že bez zmrazení finančních prostředků mohou být dotčené finanční prostředky použity pro financování terorismu. Okolnost, že vnitrostátní orgán je správním orgánem, a nikoli soudním, není rozhodující.
Co se týče konkrétně rozhodnutí Secretary of State for the Home Departement (ministr vnitra, Spojené království, dále jen „Home Secretary“) ze dne 29. března 2001, Rada připomíná, že Tribunál již měl příležitost rozhodnout, že se jedná o rozhodnutí příslušného orgánu ve smyslu společného postoje 2001/931. Rada připomíná, že toto rozhodnutí bylo přijato Home Secretary na základě oddílu 3(3)(a) UK Terrorism Act 2000, který mu po schválení parlamentem svěřuje pravomoc zakázat jakoukoli organizaci, o které má za to, že je „zapojena do terorismu“.
Toto rozhodnutí Home Secretary samo o sobě stačí jako základ pro rozhodnutí Rady, aniž by bylo nezbytné zkoumat rozhodnutí UK Treasury (ministr financí, Spojené království, dále jen „UK Treasury“) ze dne 6. prosince 2001 o zmrazení finančních prostředků, které je zmíněno v odůvodnění ze dne 15. listopadu 2010, na němž se zakládalo prováděcí nařízení č. 83/2011, jež bylo později zrušeno, neboť ve Spojeném království již nebylo žádné platné samostatné rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků. Rada poznamenává, že obsah posledně uvedeného rozhodnutí byl následně převzat do pozdějšího rozhodnutí ze dne 7. října 2009, které má stejnou povahu a stejné účinky ve smyslu zmrazení finančních prostředků, a má za to, že stejně jako rozhodnutí Home Secretary je rozhodnutím příslušného orgánu ve smyslu společného postoje 2001/931.
Co se týče rozhodnutí přijatého indickou vládou v roce 1992 na základě Unlawful Activities Act (zákon o nelegálních aktivitách) z roku 1967, ve znění z roku 2004, Rada tvrdí, že má pravomoc přijmout opatření ke zmrazení finančních prostředků na základě rozhodnutí přijatých příslušnými orgány třetí země, a to buď na návrh členského státu za tímto účelem po prvotním přezkoumání dotyčného případu, nebo na samotnou žádost dotyčné třetí země. Rada uvádí, že se tehdy ujistí, že dotyčná rozhodnutí byla přijata při dodržení základních zásad, kterými se řídí ochrana lidských práv, právní stát, zásada presumpce neviny, právo na spravedlivý proces a právo nebýt souzen nebo odsouzen dvakrát za stejný trestný čin nebo přečin. Právě tak tomu podle Rady bylo v projednávaném případě.
V duplice Rada v podstatě trvala na svém postoji a uvedla, že pokud jde o britská rozhodnutí, odkazuje na informace poskytnuté ve spise vedlejšího účastníka, který předložilo Spojené království. Rada dodává, že se obeznámila s následujícími informacemi, podle kterých byla žalobkyně nadále nepřetržitě předmětem opatření zákazu přijatých indickými orgány: nejnovější rozhodnutí vstoupilo v platnost dne 14. května 2010 na dva roky a bylo soudně potvrzeno dne 12. listopadu 2010. Žalobkyně je tudíž nadále vedena na seznamu v Indii jakožto teroristická organizace.
Spojené království ve spise vedlejšího účastníka tvrdí, že rozhodnutí Home Secretary a UK Treasury zjevně splňují podmínky nezbytné pro jejich kvalifikaci jako rozhodnutí příslušných orgánů. Co se týče indického rozhodnutí, Spojené království souhlasí s postojem Rady, podle kterého musí být toto rozhodnutí kvalifikováno jako rozhodnutí příslušného orgánu.
Závěry Tribunálu
Kromě své první – správné – poznámky, že seznam činů umístěný na začátek odůvodnění napadených nařízení nepředstavuje rozhodnutí příslušného orgánu, žalobkyně tvrdí, že britská a indická rozhodnutí, na něž se poukazuje v odůvodnění napadených nařízení, nejsou rozhodnutími příslušných orgánů ve smyslu čl. 1 odst. 4 druhého pododstavce společného postoje 2001/931.
Pokud jde o obecnou námitku, že dotčené britské a indické orgány nejsou příslušnými orgány, neboť nejsou soudními orgány, ačkoli v těchto zemích soudní orgány příslušné ve věcech terorismu existují, je třeba ji zamítnout z následujících důvodů.
Tribunál již v případě rozhodnutí nizozemského správního orgánu [vyhláška o sankcích v oblasti terorismu („Sanctieregeling“) přijatého nizozemským ministrem zahraničních věcí a ministrem financí] rozhodl, že okolnost, že toto rozhodnutí je správním, nikoli soudním rozhodnutím, není sama o sobě rozhodující, jelikož samotné znění čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 výslovně stanovilo, že za příslušný orgán ve smyslu tohoto ustanovení může být považován i orgán jiné než soudní povahy (rozsudek ze dne 9. září 2010, Al-Aqsa v. Rada, T‑348/07, Sb. rozh.,
EU:T:2010:373
, bod 88, dále jen „rozsudek Al-Aqsa T‑348/07“). V rozsudku vydaném v řízení o kasačním opravném prostředku proti výše uvedenému rozsudku Al-Aqsa T‑348/07 (
EU:T:2010:373
) Soudní dvůr v podstatě potvrdil, že Sanctieregeling lze považovat za rozhodnutí příslušného orgánu (rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada, C‑539/10 P a C‑550/10 P, Sb. rozh.,
EU:C:2012:711
, body 66 až 77, dále jen „rozsudek Al-Aqsa C‑539/10 P“).
V dřívějším rozsudku týkajícím se rozhodnutí Home Secretary učinil Tribunál závěr, že toto rozhodnutí je s ohledem na relevantní vnitrostátní právní předpisy rozhodnutím příslušného vnitrostátního orgánu, které splňuje definici v čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 (rozsudek ze dne 23. října 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada, T‑256/07, Sb. rozh.,
EU:T:2008:461
, body 144 a 145 poslední věta, dále jen „rozsudek PMOI T‑256/07“; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek Al-Aqsa T‑348/07, bod 102 výše,
EU:T:2010:373
, bod 89
in fine
).
I když tedy čl. 1 odst. 4 druhý pododstavec společného postoje 2001/931 upřednostňuje rozhodnutí soudních orgánů, v žádném případě nevylučuje zohlednění rozhodnutí správních orgánů, pokud jsou tyto orgány na základě vnitrostátního práva skutečně příslušné k přijetí omezujících opatření namířených proti skupinám zapojeným do terorismu, a dále pokud tyto orgány, byť pouze správní povahy, mohou být přesto považovány za „rovnocenné“ soudním orgánům.
Okolnost tvrzená žalobkyní, že britské a indické soudy mají pravomoci v oblasti potlačování terorismu, tedy neznamená, že Rada nemohla vzít v úvahu rozhodnutí vnitrostátního správního orgánu pověřeného přijímáním omezujících opatření v oblasti terorismu.
K tomuto je třeba poznamenat, že žalobkyně netvrdí, že rozhodnutí dotčených britských a indických orgánů byla přijata orgány pro tyto účely neoprávněnými podle vnitrostátního práva dotyčných států.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že obecnou námitku žalobkyně (viz bod 101 výše) je třeba zamítnout.
Žalobkyně kromě toho tvrdí, že jelikož vnitrostátní rozhodnutí zmíněná v odůvodnění napadených nařízení neobsahují odsouzení, mohou být právním základem pouze tehdy, pokud se týkají zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání a pokud jsou založena na závažných a věrohodných důkazech nebo stopách. Tomu tak však není v případě těchto vnitrostátních rozhodnutí, která jsou správními, a nikoli trestními rozhodnutími, jež se týkají kvalifikace žalobkyně jako teroristické organizace a zmrazení jejích finančních prostředků. Jako základ rozhodnutí o zápisu na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků mohou být použita pouze rozhodnutí přijatá v rámci trestních řízení. Jediným případem, kdy může být jiné než trestní rozhodnutí uznáno jako základ pro zařazení na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků, je případ rozhodnutí Rady bezpečnosti uvedených v čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931.
Těmito argumenty žalobkyně v podstatě tvrdí, že pouze trestní rozhodnutí mohou být rozhodnutími příslušných orgánů ve smyslu společného postoje 2001/931. Mimoto naznačuje, že pouhá rozhodnutí o zařazení na seznam nemohou stačit.
Je třeba připomenout, že společný postoj 2001/931 nevyžaduje, aby rozhodnutí příslušného orgánu bylo součástí trestního řízení
stricto sensu
, i když tomu tak ve většině případů bude. S ohledem na cíle sledované společným postojem 2001/931 musí být nicméně, v rámci provádění rezoluce Rady bezpečnosti 1373 (2001), předmětem dotčeného vnitrostátního řízení boj proti terorismu v širokém smyslu. Tyto závěry Tribunálu v rozsudku Al-Aqsa T‑348/07, bod 102 výše (
EU:T:2010:373
, body 98 a 100), byly v podstatě potvrzeny v rozsudku Al-Aqsa C‑539/10 P, bod 102 výše (
EU:C:2012:711
, bod 70), v němž Soudní dvůr došel k závěru, že ochrana dotyčných osob nebyla zpochybněna, i když rozhodnutí vnitrostátního orgánu nebylo přijato v řízení směřujícím k uložení trestních sankcí, ale v řízení, jehož předmětem bylo přijetí preventivních opatření.
Tribunál rovněž rozhodl, že rozhodnutí o „zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání“ musí být k tomu, aby mohlo být platně Radou uplatňováno, přijato v rámci vnitrostátního řízení týkajícího se přímo a v první řadě uložení preventivního nebo represivního opatření vůči dotyčné osobě v rámci boje proti terorismu a z důvodu její účasti na něm. Tribunál upřesnil, že tento požadavek nesplňuje rozhodnutí vnitrostátního soudního orgánu, který o možné účasti dotyčné osoby na takové činnosti rozhoduje pouze akcesoricky a na základě námitky v průběhu řízení například v rámci zpochybnění jejích občanských práv a povinností (rozsudek ze dne 30. září 2009, Sison v. Rada, T‑341/07, Sb. rozh.,
EU:T:2009:372
, bod 111, dále jen „rozsudek Sison T‑341/07“).
V projednávaném případě je třeba poukázat na to, že i když rozhodnutí přijatá britskými orgány (a sice Home Secretary a UK Treasury) a indickými orgány ve skutečnosti nepředstavují v pravém slova smyslu rozhodnutí o „zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin“ nebo „odsouzení za takový čin“ ve striktně trestním smyslu, nic to nemění na tom, že tato rozhodnutí mají za následek zákaz žalobkyně ve Spojeném království a zmrazení jejích finančních prostředků, jakož i zákaz žalobkyně v Indii, a že tedy jasně zapadají do rámce vnitrostátních řízení směřujících v první řadě k uložení preventivního nebo represivního opatření vůči žalobkyni v rámci boje proti terorismu.
V tomto smyslu a na rozdíl od toho, co naznačuje žalobkyně, neumožňuje okolnost, že vnitrostátní rozhodnutí dotčená v projednávaném případě přesně neodpovídají znění čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931, sama o sobě v žádném případě učinit závěr, že je Rada nemohla vzít v úvahu.
Žalobkyně tedy neprávem tvrdí, že jediným případem jiného než trestního rozhodnutí uznaným jako základ pro zařazení na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků je případ rozhodnutí Rady bezpečnosti uvedených v čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931. Účelem poslední věty čl. 1 odst. 4 prvního pododstavce tohoto společného postoje je pouze nabídnout Radě další možnost zápisu na seznam vedle zápisu na základě rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů.
Je pravda, že činnost dotčených správních orgánů vede v konečném důsledku k zápisu na seznam. Tato okolnost nicméně sama o sobě neznamená, že tyto orgány neprovedly individuální posouzení každé z dotyčných skupin před jejím zápisem na tyto seznamy, ani že tato posouzení musí být nutně svévolná či postrádající právní základ. Rozhodující tedy není to, že činnost dotčeného orgánu vede k zařazení na seznam osob, skupin nebo subjektů zapojených do terorismu, nýbrž to, že tato činnost je vykonávána s dostatečnými zárukami, aby Radě umožnila opřít se o ni za účelem opodstatnění svého rozhodnutí o zápisu na seznam.
Kromě obecných námitek přezkoumaných výše je tak třeba určit, zda konkrétně správní orgány dotčené v projednávaném případě, a sice Home Secretary a UK Treasury, a dále indická vláda, mohly být považovány za příslušné orgány ve smyslu společného postoje 2001/931.
Pokud jde nejprve o Home Secretary, je třeba připomenout, že Tribunál s ohledem na relevantní vnitrostátní právní předpisy již rozhodl, že tento správní orgán je příslušným orgánem ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 (rozsudek PMOI T‑256/07, bod 103 výše,
EU:T:2008:461
, bod 144).
Žalobkyně kromě obecných argumentů, které již uplatnila a které již Tribunál odmítl (viz body 101 až 115 výše), nepředkládá žádný jiný argument
a contrario
než argument vycházející z toho, že k její kvalifikaci jakožto teroristické organizace ve Spojeném království došlo současně s 20 dalšími skupinami a že Dolní sněmovna Spojeného království neměla údajně jinou možnost než přijmout nebo odmítnout jako celek seznam, který jí předložil Home Secretary, a nezabývat se každou organizací individuálně.
Z výňatku rozpravy Dolní sněmovny ze dne 13. března 2001 k návrhu usnesení předloženému ke schválení Home Secretary dne 28. února 2001, který žalobkyně předložila, nicméně nevyplývá, že by Dolní sněmovna byla zbavena možnosti individuálně přezkoumat situaci každé z organizací uvedených v tomto návrhu usnesení. Všichni členové Dolní sněmovny obdrželi stručný přehled skutečností týkajících se každé z organizací uvedených na seznamu v návrhu usnesení, z čehož lze usuzovat na možnost individuálního přezkumu Dolní sněmovnou. Rozprava Dolní sněmovny se mimoto skutečně mohla týkat jednotlivých organizací, zejména „Revoluční organizace 17. listopadu“. Konečně, pokud jde o okolnost, že opatření předložená Dolní sněmovně ke schválení jí byla předložena ve formě jediného usnesení, a nikoli ve formě tolika usnesení, kolik bylo dotyčných organizací, neznamenala nemožnost účinného individuálního přezkumu, jelikož Dolní sněmovna měla v každém případě možnost odmítnout schválení návrhu usnesení.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že postavení Home Secretary jako příslušného orgánu není argumenty žalobkyně zpochybněno.
To samé pak platí o UK Treasury, na který Rada ostatně odkazuje pouze v odůvodnění prováděcí nařízení č. 83/2011 a na který již v následujících nařízeních neodkazuje. V projednávaných žalobách žalobkyně ostatně nijak zvlášť nezpochybňuje postavení UK Treasury jako příslušného orgánu, vyjma obecných argumentů uvedených v bodech 104 až 118 výše, které již Tribunál odmítl.
Pokud jde konečně o indickou vládu, žalobkyně naproti tomu uplatňuje podrobné argumenty. Má především za to, že s ohledem na zásadu loajální spolupráce, která existuje pouze mezi Unií a členskými státy, nemůže být orgán třetí země uznán za příslušný orgán ve smyslu společného postoje 2001/931.
Tento principiální argument, podle kterého orgán třetí země nemůže být považován za příslušný orgán ve smyslu společného postoje 2001/931, musí být odmítnut z následujících důvodů.
Zaprvé z bodů 5 a 7 odůvodnění společného postoje 2001/931 vyplývá, že tento společný postoj byl přijat v rámci a pro účely provedení rezoluce Rady bezpečnosti 1373 (2001), v níž Rada bezpečnosti rozhodla, že „všechny státy přijmou nezbytná opatření, aby se zabránilo páchání teroristických činů, zejména poskytováním včasného varování jiným státům prostřednictvím výměny informací“ [bod 2 písm. b) rezoluce Rady bezpečnosti 1373 (2001)] a „navzájem si poskytnou v co největší míře pomoc v souvislosti s trestním vyšetřováním a jinými řízeními týkajícími se financování nebo podpory teroristických činů, včetně pomoci při získávání důkazů, jež vlastní a jež jsou nezbytné pro řízení“ [bod 2 písm. f) rezoluce Rady bezpečnosti 1373 (2001)]. Ve své rezoluci Rada bezpečnosti rovněž vyzvala „všechny členské státy, aby si vyměňovaly informace v souladu s mezinárodním a vnitrostátním právem a spolupracovaly na správní a soudní úrovni, aby se zabránilo páchání teroristických činů“ [bod 3 písm. b) rezoluce Rady bezpečnosti 1373 (2001)].
Je přitom třeba připomenout, že – jak rozhodl Soudní dvůr – jestliže má Unie v důsledku přijetí společného postoje povinnost přijmout v rámci Smlouvy opatření, která ukládá společný postoj, implikuje tato povinnost, když se jedná o provedení rezoluce Rady bezpečnosti přijaté na základě kapitoly VII Charty Spojených národů, že Unie je při vypracovávání těchto opatření povinna řádně zohlednit znění a cíle dotyčné rezoluce, jakož i příslušné povinnosti vyplývající z Charty Spojených národů, které se pojí k tomuto provedení (rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C‑402/05 P a C‑415/05 P, Sb. rozh.,
EU:C:2008:461
, bod 296; viz rovněž rozsudek ze dne 13. března 2012, Melli Bank v. Rada, C‑380/09 P, Sb. rozh.,
EU:C:2012:137
, bod 55).
S ohledem jak na cíle rezoluce Rady bezpečnosti 1373 (2001) zaměřené na zintenzivnění boje proti terorismu na světové úrovni systematickou a úzkou spoluprací všech států, tak na skutečnost, že společný postoj 2001/931 byl přijat za účelem provedení této rezoluce, přehlíží argument žalobkyně, předložený i přesto, že tento společný postoj neobsahuje žádné
a priori
omezení vnitrostátního původu příslušných orgánů, jak znění, tak cíl tohoto společného postoje, a tím oponuje provedení rezoluce Rady bezpečnosti na unijní úrovni.
Kromě toho je třeba poznamenat, že bod 6 odůvodnění nařízení č. 2580/2001 uvádí, že „[t]oto nařízení představuje opatření potřebné na úrovni Společenství, které doplňuje správní a soudní postupy proti teroristickým organizacím v Evropské unii a ve třetích zemích“.
Zadruhé je třeba učinit závěr, že argument žalobkyně spočívá na nesprávném vnímání funkce zásady loajální spolupráce v rámci režimu vytvořeného společným postojem 2001/931 a přijetí omezujících opatření Radou.
Na základě čl. 4 odst. 3 SEU se vztahy mezi členskými státy a unijními orgány řídí vzájemnou povinností loajální spolupráce (rozsudek Sison T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, bod 94).
Jak je uvedeno v judikatuře, zásada loajální spolupráce má pro Radu v kontextu použití čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 a čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 za následek povinnost spolehnout se v co nejvyšší možné míře na posouzení příslušného vnitrostátního orgánu dotyčného členského státu, přinejmenším jedná-li se o soudní orgán, zejména co se týče existence „závažných a věrohodných důkazů nebo stop“, na nichž je rozhodnutí tohoto orgánu založeno (rozsudek Sison T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, bod 95).
Tato zásada se tedy na rozdíl od toho, co navrhuje žalobkyně, netýká otázky kvalifikace vnitrostátního orgánu jako příslušného orgánu ve smyslu společného postoje 2001/931, nýbrž pouze dosahu povinností Rady s ohledem na rozhodnutí takového orgánu, pokud je tento orgán orgánem členského státu.
Okolnost, ostatně správná, že se zásada loajální spolupráce použije pouze na vztahy mezi Unií a členskými státy, tudíž nemá za následek, že orgán třetí země nemůže být kvalifikován jako příslušný orgán ve smyslu společného postoje 2001/931 a že by se Rada případně nemohla spolehnout na posouzení tohoto orgánu.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že hlavní argument předložený žalobkyní, podle kterého nepoužitelnost zásady loajální spolupráce ve vztazích mezi Unií a třetími zeměmi principiálně brání kvalifikaci orgánu třetí země jako příslušného orgánu, musí být odmítnut. Účel sledovaný společným postojem 2001/931 vede totiž k opačnému závěru.
Nic to nicméně nemění na tom, že jak Tribunál dovodil z ustanovení společného postoje 2001/931, jelikož účinkem mechanismu nastoleného tímto společným postojem je umožnit Radě zahrnout osobu na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků na základě rozhodnutí přijatého vnitrostátním orgánem, ověření existence rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovídající definici v čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 se jeví být základní podmínkou, která musí být předem splněna k přijetí rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků Radou (v tomto smyslu viz rozsudek Sison T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, bod 93).
Tato podmínka, kterou vytyčil Tribunál v kontextu rozhodnutí přijatých orgány členských států Unie, se jeví ještě více důležitá v případě rozhodnutí přijatých orgány třetích zemí. Na rozdíl od členských států totiž mnoho třetích zemí není vázáno požadavky vyplývajícími z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, a žádná z nich nepodléhá ustanovením Listiny základních práv Evropské unie.
Je tedy na Radě, aby než se opře o rozhodnutí orgánu třetí země, důkladně ověřila, že relevantní právní úprava tohoto státu zajišťuje ochranu práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu rovnocennou ochraně zaručené na unijní úrovni. Mimoto nemohou existovat skutečnosti prokazující, že třetí země v praxi tuto právní úpravu porušuje. V tomto případě totiž existence právní úpravy formálně splňující výše uvedené podmínky nicméně neumožňuje učinit závěr, že existuje příslušný orgán ve smyslu společného postoje 2001/931.
Je třeba dodat, že není-li úroveň ochrany zaručená právní úpravou třetí země rovnocenná s úrovní ochrany zaručenou na unijní úrovni, zakládá přiznání vnitrostátnímu orgánu třetí země postavení příslušného orgánu ve smyslu společného postoje 2001/931 rozdílné zacházení mezi osobami, na něž se vztahují unijní opatření ke zmrazení finančních prostředků, podle toho, zda vnitrostátní rozhodnutí, která tvoří podklad pro tato opatření, pocházejí od orgánů třetí země nebo orgánů členských států.
Spolu s žalobkyní je nutno konstatovat, že v odůvodnění napadených nařízení nic nenasvědčuje tomu, že by Rada provedla takové důkladné ověření úrovně záruky ochrany práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu, pokud jde o indickou právní úpravu. Toto odůvodnění se v prováděcích nařízeních č. 83/2011 až 125/2014 omezuje na následující úvahy:
„S ohledem na spáchání teroristických činů [LTTE] a účast na nich indická vláda zakázala LTTE v roce 1992 na základě Unlawful Activities Act 1967 (zákon o nelegálních aktivitách z roku 1967) a následně ji zahrnula do seznamu teroristických organizací uvedených v příloze k Unlawful Activities Prevention (Amendment) Act 2004 [zákon (dodatek) o předcházení nelegálním aktivitám z roku 2004].
Rozhodnutí vůči [LTTE] byla tudíž přijata příslušnými orgány ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931.“
Naopak v případě britských orgánů, jež jsou orgány členského státu Unie, Rada neopomněla po uvedení použitelné právní úpravy konstatovat, že rozhodnutí těchto orgánů byla předmětem pravidelného přezkoumání vládní komisí (pátý pododstavec odůvodnění jednotlivých napadených nařízení) nebo odvolacího soudního řízení (šestý pododstavec odůvodnění ze dne 25. srpna a 15. listopadu 2010). Pokud jde však o indické orgány (třetí země), Rada neposkytuje žádné posouzení úrovně ochrany práva na obhajobu a práva na soudní ochranu skýtané indickou právní úpravou.
V tomto ohledu Rada na jednání nepřesvědčivě tvrdila, že neposouzení úrovně ochrany v případě indických orgánů vyplývá z toho, že napadená nařízení se týkají opětovného přezkoumání, a nikoli původního zápisu na seznam, který by vedl k podrobnějšímu odůvodnění odrážejícímu důkladnější původní posouzení indické právní úpravy.
Zaprvé tomuto tvrzení odporuje skutečnost, že britské orgány opakovaně vložily specifické odůvodnění do všech jednotlivých pozdějších napadených nařízení. Zadruhé Rada nepředkládá na podporu svého tvrzení údajně podrobnější odůvodnění nařízení o původním zápisu na seznam, ani netvrdí, a dokonce ani neprokazuje, že ho žalobkyni sdělila. Kdyby tvrzení Rady bylo prokázáno, vyplývalo by z toho přinejmenším porušení práva na obhajobu z důvodu předání žalobkyni tehdy neúplného odůvodnění. Zatřetí je třeba připomenout, že i přes svou preventivní povahu mohou mít opatření ke zmrazení finančních prostředků závažný negativní dopad na dotyčné osoby a skupiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2013, Komise v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, Sb. rozh.,
EU:C:2013:518
, bod 132 a citovaná judikatura). Jak přijetí, tak prodloužení platnosti těchto opatření musí tedy spočívat na dostatečně pádném a výslovném odůvodnění.
Pokud jde o prováděcí nařízení č. 790/2014, důvody pro ponechání na seznamu jsou doplněny o údaje, že oddíly 36 a 37 Unlawful Activities Act 1967 obsahují ustanovení týkající se odvolání a přezkumu seznamu a že rozhodnutí o zákazu LTTE jako nelegálního sdružení je pravidelně přezkoumáváno ministrem vnitra Indie. Rada dodává, že k poslednímu přezkumu došlo dne 14. května 2012 a po přezkoumání soudem ustaveným na základě Unlawful Activities Act 1967 byla kvalifikace LTTE potvrzena ministrem vnitra Indie dne 11. prosince 2012. Rada uvádí, že tato rozhodnutí byla zveřejněna oznámením v úředním věstníku Indie.
Pokud jde o třetí zemi, je s ohledem na úvahy uvedené v bodech 138 až 140 výše zejména na Radě, aby důkladně ověřila, že relevantní právní úprava třetí země zajišťuje ochranu práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu rovnocennou ochraně zaručené na unijní úrovni. V tomto rámci pouhý odkaz na oddíly právního předpisu a pravidelný přezkum ministrem vnitra nestačí k tomu, aby bylo možné učinit závěr o existenci důkladného přezkumu záruk nabízených dotyčnou třetí zemí, pokud jde o ochranu práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že s ohledem na odůvodnění napadených nařízení nelze mít za to, že Rada před ponecháním žalobkyně na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků důkladně ověřila, že dotčená třetí země měla právní úpravu zaručující dodržování práva na obhajobu, jakož i práva na účinnou soudní ochranu ve stejné míře, jako je zaručeno na unijní úrovni.
Tím méně je to tento případ, jelikož odůvodnění napadených nařízení vůbec nezmiňují indická ustanovení, zejména Prevention of Terrorism Act (POTA) (zákon o předcházení terorismu). Obhajoba uvádí, avšak
a posteriori
před Tribunálem, že uvedená ustanovení byla relevantní, neboť určovala postup použitelný na zákaz skupin považovaných za skupiny porušující indické zákony o nelegálních aktivitách. Tento nedostatek odůvodnění v napadených nařízeních potvrzuje neexistenci důkladného přezkumu, který je však obzvláště významný v případě rozhodnutí orgánů třetích zemí.
Tato neexistence důkladného přezkumu ve fázi přijetí napadených nařízení a porušení povinnosti uvést odůvodnění, které z toho vyplývá, nemohou být zhojeny odkazy a vysvětleními Rady poprvé uvedenými před Tribunálem.
Konečně je třeba ve vztahu k úvahám vyjádřeným v bodě 136 druhé větě výše poznamenat, že ani Rada – ani žádný vedlejší účastník, který ji podporuje – neodpovídají na argumenty žaloby, převzaté v replice, podle kterých zrušení POTA z roku 2004 vyplynulo z toho, že toto znění vedlo ke svévolným zadržováním, mučením, mizením a mimosoudním popravám a podle kterých legislativní změny, ke kterým došlo po tomto zrušení, tyto problémy nevyřešily.
Zatímco tedy Rada mohla správně kvalifikovat britské orgány zmíněné v odůvodnění napadených nařízení jako příslušné orgány, nemohla tak – přinejmenším v aktuálním znění odůvodnění napadených nařízení – učinit v případě indických orgánů.
Je tudíž třeba vyhovět tomuto žalobnímu důvodu v rozsahu, v němž se týká indických orgánů, a zamítnout ho v rozsahu, v němž se týká britských orgánů.
Je třeba pokračovat v přezkumu žalob přezkumem výhrad žalobkyně k přístupu Rady a důvodů Rady pro ponechání žalobkyně na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků, a zejména přezkumem výhrady vycházející z toho, že přičtení žalobkyni násilných činů uvedených v odůvodnění napadených nařízení nespočívá na žádném dostatečném právním a skutkovém základě.
Za tímto účelem je třeba společně přezkoumat čtvrtý až šestý žalobní důvod ve spojení s druhým žalobním důvodem.
Ke čtvrtému až šestému žalobnímu důvodu, ve spojení s druhým žalobním důvodem
Argumenty účastníků řízení
Žalobkyně tvrdí, že Rada, jež zdaleka neprovedla důkladný přezkum procesního vývoje na vnitrostátní úrovni, jak však ukládá čl. 1 odst. 6 společného postoje 2001/931, nezaložila napadená nařízení ani tak na rozhodnutí příslušných orgánů, jako spíš na seznamu činů, které jí Rada přímo přičetla. Tento seznam nepředstavuje rozhodnutí příslušného orgánu. Obvinění, která tento seznam obsahuje, nespočívají na žádném dostatečném právním a skutkovém základě (druhý a čtvrtý žalobní důvod). Mimoto odůvodnění napadených nařízení je příliš neúplné, než aby žalobkyni umožnilo připravit si účinnou obranu a aby umožnilo soudní přezkum (pátý a šestý žalobní důvod).
Rada, podporovaná vedlejšími účastníky, s argumenty žalobkyně nesouhlasí a tvrdí, že dříve, než rozhodla o ponechání žalobkyně na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků, provedla podrobný meritorní přezkum. Pokud jde o výsledek tohoto nového přezkumu, jedná se o otázku politické povahy, o které může rozhodnout pouze zákonodárce. Rada požívá široké posuzovací pravomoci. Pokud jde o otázku, zda vzala v úvahu vývoj řízení na vnitrostátní úrovni, Rada odkazuje na dvě žádosti o vyškrtnutí ze seznamu předložené žalobkyní Home Secretary v roce 2007 a v roce 2009, jež byly zamítnuty. Rada popírá, že řádně nezohlednila vývoj situace na Srí Lance od vojenské porážky žalobkyně v roce 2009. Má za to, že plně dodržela svou povinnost uvést odůvodnění, a popírá, že by bylo porušeno právo žalobkyně na obhajobu. Pokud jde o činy přičtené žalobkyni, bylo na žalobkyni, aby je případně zpochybnila na vnitrostátní úrovni. Tyto činy ostatně představují veřejně známé souvislosti, jichž si je žalobkyně vědoma již dlouhou dobu, avšak které zpochybňuje pouze před Tribunálem.
Závěry Tribunálu
Zaprvé je třeba připomenout, že Rada po přijetí rozhodnutí o zápisu osoby nebo skupiny na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků na základě rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů musí pravidelně, nejméně však jednou za šest měsíců, zjišťovat, zda trvají důvody pro ponechání dotyčné osoby na sporném seznamu.
Ověření existence rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovídajícího definici čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 je základní předchozí podmínkou pro přijetí původního rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků Radou, kdežto ověření důsledků tohoto rozhodnutí, k nimž došlo na vnitrostátní úrovni, je nevyhnutelným v souvislosti s přijetím následného rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků (rozsudky ze dne 12. prosince 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. Rada, T‑228/02, Sb. rozh.,
EU:T:2006:384
, bod 117, dále jen „rozsudek OMPI T‑228/02“, a ze dne 11. července 2007, Sison v. Rada, T‑47/03, Sb. rozh.,
EU:T:2007:207
, bod 164). Otázkou významnou při přezkumu, zda má být osoba ponechána na sporném seznamu, je, zda od zápisu jména této osoby na zmíněný seznam nebo od předchozího přezkumu se skutková situace změnila tak, že již neumožňuje dospět k témuž závěru o účasti dotčené osoby na teroristických činnostech (rozsudek Al-Aqsa C‑539/10, bod 102 výše,
EU:C:2012:711
, bod 82).
Zadruhé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí z odůvodnění vyžadovaného článkem 296 SFEU, jež musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat, jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat přezkum legality. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání vysvětlení (viz rozsudek OMPI T‑228/02, bod 153 výše,
EU:T:2006:384
, bod 141, a citovaná judikatura).
V souvislosti s přijetím rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků na základě nařízení č. 2580/2001 musí být odůvodnění tohoto rozhodnutí posuzováno především s ohledem na zákonné podmínky použití tohoto nařízení na konkrétní případ, tak jak jsou vyjádřeny v jeho čl. 2 odst. 3 a odkazem buď v čl. 1 odst. 4, nebo v čl. 1 odst. 6 společného postoje 2001/931 podle toho, zda se jedná o původní rozhodnutí, nebo o následné rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků (rozsudek OMPI T‑228/02, bod 153 výše,
EU:T:2006:384
, bod 142).
V tomto ohledu nemůže Tribunál připustit, že by odůvodnění mohlo spočívat pouze v obecné a stereotypní formulaci, přebrané ze znění čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 4 nebo 6 společného postoje 2001/931. V souladu se zásadami připomenutými výše je Rada povinna uvést skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí právní odůvodnění jejího rozhodnutí, a úvahy, které ji vedly k jeho přijetí. Odůvodnění takového opatření tedy musí uvádět specifické a konkrétní důvody, na základě kterých se Rada domnívá, že relevantní právní úprava je použitelná na dotyčnou osobu (viz rozsudek OMPI T‑228/02, bod 153 výše,
EU:T:2006:384
, bod 143, a citovaná judikatura).
Proto se jak odůvodnění původního rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, tak následná rozhodnutí musí týkat nejen zákonných podmínek použití nařízení č. 2580/2001, zejména existence vnitrostátního rozhodnutí přijatého příslušným orgánem, ale rovněž specifických a konkrétních důvodů, na základě kterých se Rada při výkonu své diskreční posuzovací pravomoci domnívá, že dotyčná osoba musí být předmětem opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků (rozsudek Sison, T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, bod 60).
Zatřetí Tribunál ohledně jím vykonávaného přezkumu rozhodl, že Rada má širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o skutečnosti, které musí být zohledněny za účelem přijetí opatření hospodářských a finančních sankcí na základě článků 75 SFEU, 215 SFEU a 352 SFEU, v souladu se společným postojem přijatým v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Tato posuzovací pravomoc se týká zejména úvah o účelnosti, na kterých jsou taková rozhodnutí založena (viz rozsudek Sison, T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, bod 97 a citovaná judikatura). Nicméně i když Tribunál přiznává Radě v dané oblasti posuzovací pravomoc, neznamená to, že se musí zdržet přezkumu výkladu příslušných údajů tímto orgánem. Unijní soud totiž musí ověřit nejen věcnou správnost dovolávaných důkazních materiálů, jejich věrohodnost a soudržnost, ale musí rovněž přezkoumat, zda tyto skutečnosti představují všechny rozhodné údaje, jež musí být při posuzování situace vzaty v úvahu, a zda o ně lze opřít vyvozené závěry. Nicméně v rámci tohoto přezkumu mu nepřísluší nahradit posouzení Rady o účelnosti vlastním posouzením (viz rozsudek Sison, T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, bod 98 a citovaná judikatura).
Pokud jde začtvrté o právní a skutkový základ rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků v oblasti terorismu, je třeba připomenout, že podle čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 musí být seznam týkající se zmrazení finančních prostředků vypracován na základě přesných informací nebo materiálů v příslušném spisu, ze kterých vyplývá, že příslušný orgán přijal na základě závažných a věrohodných důkazů nebo stop rozhodnutí ve vztahu k této osobě, skupině nebo subjektu, které se týká zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin, pokus o spáchání teroristického činu, účast na něm nebo napomáhání k jeho spáchání nebo odsouzení za takové činy.
Soudní dvůr v rozsudku Al-Aqsa C‑539/10 P, bod 102 výše, (
EU:C:2012:711
) připomněl, že z odkazu v čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 na rozhodnutí „příslušného orgánu“, jakož i ze zmínky o „přesných informacích“ a „závažných a věrohodných důkazech nebo stopách“, vyplývá, že toto ustanovení má za cíl chránit dotčené osoby tím, že zajistí, že k jejich zařazení Radou na sporný seznam dojde pouze na dostatečně pevném skutkovém základě, a že zmíněný společný postoj chce dosažení tohoto cíle zajistit tím, že stanoví požadavek rozhodnutí přijatého vnitrostátním orgánem (bod 68 rozsudku). Soudní dvůr totiž uvedl, že Unie nemá prostředky k tomu, aby mohla sama provádět šetření ohledně účasti určité osoby na teroristických činech (bod 69 rozsudku).
Odůvodnění, na kterém Rada založila napadená nařízení, je třeba přezkoumat ve světle výše uvedených úvah.
Toto odůvodnění začíná pododstavcem, v němž Rada zaprvé popisuje žalobkyni jako „teroristickou skupinu“ vytvořenou v roce 1976 a bojující za samostatný tamilský stát na severu a na východě Srí Lanky, zadruhé tvrdí, že žalobkyně spáchala „řadu teroristických činů, včetně opakovaných útoků a zastrašování civilistů, časté útoky na vládní cíle, narušení politických procesů a únosy a politické vraždy“, a zatřetí uvádí, že „přestože nedávná vojenská porážka LTTE výrazně oslabila její strukturu, pravděpodobným záměrem této organizace je i nadále pokračovat v teroristických útocích na Srí Lance“ (první pododstavce odůvodnění napadených nařízení).
Poté Rada uvádí seznam „teroristických činností“, které žalobkyně podle Rady vedla od srpna 2005 do dubna 2009 nebo – podle napadených nařízení – do června 2010 (druhé pododstavce odůvodnění napadených nařízení).
Rada nejprve konstatovala, že „na tyto činy se vztahuje čl. 1 odst. 3 písm. a), b), c), f) a g) společného postoje 2001/931 a byly spáchány s cíli uvedenými v čl. 1 odst. 3 [písm.] i) a iii) uvedeného společného postoje“ a že „na [LTTE] se uplatní čl. 2 odst. 3 [písm.] ii) nařízení č. 2580/2001“ (třetí a čtvrté pododstavce odůvodnění napadených nařízení), a poté odkázala na rozhodnutí, která přijaly britské a indické orgány vůči žalobkyni v letech 1992, 2001 a 2004 (páté a šesté pododstavce odůvodnění prováděcích nařízení č. 83/2011 až č. 125/2014), jakož i v roce 2012 (šestý a sedmý pododstavec odůvodnění prováděcího nařízení č. 790/2014).
Pokud jde o britská rozhodnutí a – pouze v odůvodnění prováděcího nařízení č. 790/2014 – indická rozhodnutí, Rada odkazuje na skutečnost, že jsou pravidelně přezkoumávána nebo mohou být přezkoumána nebo se proti nim lze odvolat.
Rada z těchto úvah vyvozuje, že „rozhodnutí, která byla přijata vůči [LTTE], byla tedy přijata příslušnými orgány ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931“ (sedmé pododstavce odůvodnění napadených nařízení).
Konečně Rada „konstatuje, že výše uvedená rozhodnutí […] jsou stále v platnosti, a […] má za to, že důvody pro zařazení [LTTE] na seznam [týkající se zmrazení finančních prostředků] jsou nadále platné“ (osmé pododstavce odůvodnění napadených nařízení). Rada na základě toho dochází k závěru, že žalobkyně musí být nadále uvedena na tomto seznamu (deváté pododstavce odůvodnění napadených nařízení).
Nejprve je třeba poukázat na to, že ačkoli seznam činů uvedený Radou ve druhých pododstavcích odůvodnění napadených nařízení hraje rozhodující úlohu při posouzení účelnosti zachovat zmrazení finančních prostředků žalobkyně, neboť tento seznam je základem pro konstatování Rady o existenci teroristických činů spáchaných žalobkyní, žádný z těchto činů nebyl ve vnitrostátních rozhodnutích dovolávaných v pátých a šestých pododstavcích odůvodnění prováděcích nařízení č. 83/2011 až č. 125/2014 a v šestém a sedmém pododstavci odůvodnění prováděcího nařízení č. 790/2014 přezkoumán.
Pokud jde o prováděcí nařízení č. 83/2011 až č. 125/2014, ke všem těmto činům totiž došlo až po vnitrostátních rozhodnutích dovolávaných v odůvodněních těchto nařízení. Nemohly být tudíž v těchto rozhodnutích přezkoumány.
I když odůvodnění prováděcích nařízení č. 83/2011 až č. 125/2014 uvádějí, že vnitrostátní rozhodnutí, na která odkazují, jsou stále v platnosti, neobsahují žádný odkaz na novější vnitrostátní rozhodnutí a o to méně odůvodnění takových rozhodnutí.
Rada vůči výhradám žalobkyně v tomto ohledu nepředkládá žádné novější rozhodnutí britských nebo indických orgánů, ve vztahu ke kterému by prokázala, že ho měla k dispozici při přijímání prováděcích nařízení č. 83/2011 až č. 125/2014 a ze kterého by konkrétně vyplývalo, že činy uvedené v odůvodnění tyto orgány skutečně přezkoumaly a rozhodly o nich.
Pokud jde o britské řízení, Rada předkládá pouze rozhodnutí z roku 2001 uváděná v odůvodnění napadených nařízení. Rada nepředkládá žádné pozdější britské rozhodnutí a o to méně odůvodnění takového rozhodnutí. Rada nanejvýš odkazuje na rozhodnutí UK Treasury ze dne 7. prosince 2009, jakož i na zamítnutí dvou žádostí podaných LTTE v letech 2007 a 2009 o její vyškrtnutí z britského seznamu týkajícího se zmrazení finančních prostředků, avšak nepředložila ani přesně neuvedla jejich konkrétní odůvodnění.
Co se týče indického soudního rozhodnutí ze dne 12. listopadu 2010 předloženého Radou ve stadiu dupliky a indického soudního rozhodnutí ze dne 7. listopadu 2012 předloženého v odpovědi Rady ze dne 6. února 2014 na otázku Tribunálu, jsou tato s ohledem na úvahy v bodech 138 až 140 výše irelevantní. Je třeba ostatně, byť již nadbytečně, poukázat na to, že tato rozhodnutí se nezmiňují, tím méně rozhodují, o žádném z 24 a poté 21 činech, které jsou konkrétně uvedeny v odůvodnění prováděcích nařízení č. 83/2011 až č. 125/2014.
Pokud jde o prováděcí nařízení č. 790/2014, stejné úvahy jako v bodě 178 výše platí pro indická rozhodnutí z roku 2012 (včetně soudního rozhodnutí ze dne 7. listopadu 2012), která byla poprvé zmíněna v sedmém pododstavci odůvodnění tohoto nařízení.
Co se týče dvou francouzských rozhodnutí ze dne 23. listopadu 2009 a 22. února 2012 (první v prvním stupni řízení a druhé v odvolacím řízení), která Rada uvedla v duplice ve věci T‑508/11 a která podle jejího názoru zohlednila řadu činů uváděných v odůvodnění napadených nařízení, je třeba poznamenat následující.
Zaprvé tato rozhodnutí nejsou zmíněna v odůvodnění napadených nařízení, která byla přijata před duplikou. Představují tedy nepřípustný pokus o opožděné odůvodnění (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. listopadu 2013, North Drilling v. Rada, T‑552/12, Sb. rozh.,
EU:T:2013:590
, bod 26, a ze dne 12. prosince 2013, Nabipour a další v. Rada, T‑58/12, Sb. rozh.,
EU:T:2013:640
, body 36 až 39).
Zadruhé, a to je podstatnější, tato francouzská rozhodnutí nejsou dokonce ani uvedena v napadených nařízeních přijatých po duplice (prováděcí nařízení č. 542/2012, 1169/2012, 714/2013, 125/2014 a 790/2014). Rada se přitom nemůže dovolávat jako „odůvodnění“ svých omezujících opatření vnitrostátních rozhodnutí, která neuplatňuje v odůvodnění napadených nařízení přijatých poté, co byla s uvedenými rozhodnutími obeznámena.
Úvahy uvedené v bodech 180 až 182 výše platí rovněž pro německé rozhodnutí, kterého se Rada dovolávala poprvé na jednání.
Rada nicméně v duplice tvrdí, že činy uváděné v odůvodnění „spadají do všeobecně známého kontextu […] konfliktu na Srí Lance, ve kterém byla žalobkyně zúčastněnou stranou“, a že „cílem těchto souvislostí, založených na veřejně známých událostech, je informovat organizaci, jíž jsou přijatá preventivní opatření určena, o důvodech, na kterých Rada založila posouzení teroristické hrozby, kterou představuje“. Rada na podporu odkazu na „souvislosti“ uvádí rozsudek PMOI T‑256/07, bod 106 výše (
EU:T:2008:461
, bod 90). Rada na podporu svého argumentu vycházejícího z veřejné známosti činů, které přičítá žalobkyni, odkazuje na články v tisku na internetu.
Rada dodává, že „toto skutkové odůvodnění nemá nahradit případný pravomocný soudní závěr o občanskoprávní či trestní odpovědnosti pachatelů těchto činů nebo přičtení uvedených činů pachatelům, neboť to není jeho účelem“. Tvrdí, že „tyto souvislosti byly nejen veřejné, nýbrž i velice dobře známé žalobkyni ke dni přijetí napadených nařízení“.
Tyto argumenty, spolu s neexistencí jakéhokoli odkazu v odůvodnění napadených nařízení na rozhodnutí příslušných orgánů, která jsou novější než vytýkané činy a odkazují na uvedené činy, jasně svědčí o tom, že Rada založila napadená nařízení nikoli na posouzeních obsažených v rozhodnutích příslušných orgánů, nýbrž na informacích, které získala z tisku a z internetu.
Jak však vyplývá z úvah připomenutých v bodech 164 a 165 výše, společný postoj 2001/931 za účelem ochrany dotyčných osob a s ohledem na neexistenci vlastních unijních prostředků vyšetřování vyžaduje, aby skutkový základ unijního rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků v oblasti terorismu spočíval nikoli na informacích, které Rada čerpala z tisku nebo z internetu, nýbrž na informacích, které byly konkrétně přezkoumány a potvrzeny v rozhodnutích příslušných vnitrostátních orgánů ve smyslu společného postoje 2001/931.
Radě poté přísluší, aby vykonala širokou posuzovací pravomoc, kterou má v rámci přijímání rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků na unijní úrovni, zejména co se týče úvah účelnosti, na nichž jsou taková rozhodnutí založena, pouze na takovém věrohodném skutkovém základě.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že Rada nedodržela tyto požadavky společného postoje 2001/931.
Odůvodnění napadených nařízení ostatně odhaluje sled úvah Rady, jenž je v rozporu s tím, co vyžaduje tento společný postoj.
Namísto toho, aby Rada vzala za skutkový základ svého posouzení rozhodnutí přijatá příslušnými orgány, které zohlednily konkrétní činy a jednaly na jejich základě, poté ověřila, že uvedené činy jsou skutečně „teroristickými činy“ a dotyčná skupina skutečně „skupinou“ ve smyslu definic společného postoje 2001/931, aby se konečně na tomto základě a na základě své široké posuzovací pravomoci rozhodla případně přijmout rozhodnutí na unijní úrovni, postupovala v odůvodnění napadených nařízení opačně.
Rada začíná posouzeními, která jsou ve skutečnosti vlastními posouzeními, když kvalifikuje žalobkyni jako teroristickou organizaci již v první větě odůvodnění – což uzavírá otázku, o které mají tato odůvodnění rozhodnout – a přičítá jí řadu násilných činů na základě informací v tisku a na internetu (první a druhé pododstavce odůvodnění napadených nařízení).
K tomuto je třeba poznamenat, že okolnost, že se jedná o opětovné přezkoumání seznamu týkajícího se zmrazení finančních prostředků, které tedy následuje po předchozích přezkoumáních, nemůže odůvodnit tuto automatickou kvalifikaci. I když nelze ponechat bez povšimnutí minulost, opětovný přezkum opatření ke zmrazení finančních prostředků již pojmově zahrnuje možnost, že osoba nebo dotyčná skupina již není teroristická v okamžiku, kdy Rada rozhoduje. Rada tedy může učinit svůj závěr až na konci tohoto opětovného přezkoumání.
Rada dále konstatuje, že činy, které žalobkyni přičítá, spadají do definice teroristického činu ve smyslu společného postoje 2001/931 a že žalobkyně je skupinou ve smyslu tohoto postoje (třetí a čtvrté pododstavce odůvodnění napadených nařízení).
Teprve po těchto zjištěních Rada uvádí rozhodnutí vnitrostátních orgánů (páté až osmé pododstavce odůvodnění napadených nařízení), která jsou však – alespoň pokud jde o prováděcí nařízení č. 83/2011 až č. 125/2014 – starší než vytýkané činy.
Rada se v odůvodnění těchto posledně uvedených prováděcích nařízení nesnaží odůvodnit, že případná vnitrostátní rozhodnutí obsahující pozdější přezkoumání nebo jiná rozhodnutí příslušných orgánů skutečně přezkoumala a bylo v nich rozhodnuto o konkrétních činech uvedených na začátku uvedeného odůvodnění. Rada v odůvodnění prováděcích nařízení č. 83/2011 až č. 125/2014 pouze cituje původní vnitrostátní rozhodnutí a bez dalšího uvádí, že jsou stále v platnosti. Až v odůvodnění prováděcího nařízení č. 790/2014 Rada zmiňuje vnitrostátní rozhodnutí, která byla vydána po činech konkrétně přičítaných žalobkyni, avšak ani v tomto odůvodnění neodůvodňuje, že tato rozhodnutí – ostatně irelevantní s ohledem na úvahy v bodech 138 až 140 výše – skutečně přezkoumala a bylo v nich rozhodnuto o konkrétních činech uvedených na začátku uvedeného odůvodnění.
Projednávaný případ se tedy podstatně odlišuje od jiných věcí, ve kterých byla zahájena soudní řízení týkající se opatření ke zmrazení finančních prostředků v oblasti terorismu před Tribunálem po přijetí společného postoje 2001/931 (věci Al-Aqsa v. Rada, Sison v. Rada a People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada).
Zatímco totiž v těchto prvních věcech, jež byly předmětem unijního soudního řízení v oblasti terorismu, byla skutkovým základem nařízení Rady rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů, v projednávaném případě se Rada již neopírá o činy, které byly nejprve posouzeny vnitrostátními orgány, avšak sama vznáší své nezávislé faktické obvinění na základě tisku nebo internetu. Rada tak vykonává úlohu „příslušného orgánu“ ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931, což však – jak v podstatě uvedl Soudní dvůr – nespadá do její pravomoci podle tohoto společného postoje, ani k tomu nemá prostředky.
Rada tedy zbytečně (viz bod 184 výše) odkazuje zejména na rozsudek PMOI T‑256/07, bod 103 výše (
EU:T:2008:461
, bod 90). V této věci totiž činy uvedené v odůvodnění zmrazení finančních prostředků, které Rada předala People’s Mojahedin Organization of Iran (dále jen „PMOI“), neposuzovala sama Rada, nýbrž příslušný vnitrostátní orgán. Jak vyplývá z bodu 90 rozsudku PMOI T‑256/07, bod 106 výše (
EU:T:2008:461
), odůvodnění ze dne 30. ledna 2007 předané dotyčné skupině (PMOI) obsahovalo teroristické činy, za které byla PMOI shledána odpovědná, a uvádělo, že „z důvodu těchto činů přijal příslušný vnitrostátní orgán rozhodnutí“. Činy uváděné v odůvodnění Rady ze dne 30. ledna 2007 předaném PMOI byly tedy přezkoumány a potvrzeny vůči této skupině příslušným vnitrostátním orgánem. Na rozdíl od projednávaného případu nevyplýval jejich soupis z nezávislého posouzení Radou.
Stejně tak ve věci T‑348/07, Al-Aqsa v. Rada, měl Tribunál k dispozici znění rozhodnutí příslušných orgánů dovolávaných v odůvodnění napadených nařízení a podrobně je analyzoval. Došel k závěru, že se Rada nedopustila žádného zjevně nesprávného posouzení, když učinila závěr, že žalobkyně věděla, že finanční prostředky, které získávala, budou použity pro účely terorismu (rozsudek Al-Aqsa T‑348/07, bod 102 výše,
EU:T:2010:373
, body 121 až 133). Skutkovým základem, na kterém Rada pracovala, byl tedy podle závěrů Tribunálu zcela solidní skutkový základ vyplývající přímo ze zjištění příslušných vnitrostátních orgánů. V rozsudku ze dne 11. července 2007, Al-Aqsa v. Rada (T‑327/03,
EU:T:2007:211
), z odůvodnění (body 17 až 20 rozsudku) rovněž jasně vyplývá, že posouzení, která tvoří základ unijního opatření ke zmrazení finančních prostředků, vycházejí ze skutkových závěrů, které neučinila sama Rada, nýbrž byly obsaženy v rozhodnutích příslušných vnitrostátních orgánů.
Stejně tak ve věci T‑341/07, Sison v. Rada, vycházela posouzení, která tvořila základ opatření ke zmrazení finančních prostředků, ze skutkových závěrů, které neučinila sama Rada, nýbrž byly obsaženy v pravomocných rozhodnutích, která přijaly příslušné vnitrostátní orgány [Raad van State (státní rada, Nizozemsko) a Rechtbank (soud, Nizozemsko)] (rozsudek Sison T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, body 1, 88 a 100 až 105).
Je třeba dodat, že věcné odůvodnění napadených nařízení, tedy seznam činů, které Rada v projednávaném případě přičítá žalobkyni, zajisté v návaznosti na argumentaci Rady (viz bod 179 výše) nepředstavuje „pravomocný soudní závěr“. Nic to však nemění na tom, že toto věcné odůvodnění napadených nařízení hrálo rozhodující úlohu, když Rada posuzovala účelnost ponechání žalobkyně na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků a že Rada, která zdaleka neprokázala, že toto odůvodnění vycházelo z rozhodnutí příslušných orgánů, ve skutečnosti potvrzuje, že se opírala o informace z tisku a internetu.
Tribunál dochází k závěru, že tento přístup je v rozporu s dvoustupňovým systémem zavedeným společným postojem 2001/931 v oblasti terorismu.
I když, jak uvedl Soudní dvůr, podstatnou otázkou při opětovném přezkoumání je, zda se od doby, kdy byla dotyčná osoba zapsána na seznam týkající se zmrazení finančních prostředků, nebo od doby předchozího opětovného přezkumu faktická situace změnila natolik, že již neumožňuje učinit stejný závěr o zapojení této osoby do teroristických činností (rozsudek Al-Aqsa C‑539/10, bod 102 výše,
EU:C:2012:711
, bod 82), s tím důsledkem, že Rada může případně v rámci své široké posuzovací pravomoci rozhodnout o ponechání osoby na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků, pokud se faktická situace nezměnila, nic to nemění na tom, že každý nový teroristický čin, který Rada vloží do svého odůvodnění během tohoto opětovného přezkoumání, aby odůvodnila ponechání dotyčné osoby na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků, musí být ve dvoustupňovém rozhodovacím systému společného postoje 2001/931 a z důvodu neexistence prostředků vyšetřování, kterými by disponovala Rada, předmětem přezkumu a rozhodnutí příslušného orgánu ve smyslu tohoto společného postoje.
Rada a Komise marně tvrdí, že neexistence odkazu v odůvodnění napadených nařízení na konkrétní rozhodnutí příslušných orgánů, která konkrétně přezkoumala a potvrdila činy uváděné na začátku uvedeného odůvodnění, je přičitatelná žalobkyni, která podle Rady a Komise mohla a měla zpochybnit omezující opatření, která byla vůči ní přijata na vnitrostátní úrovni.
Povinnost Rady založit svá rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků v oblasti terorismu na skutkovém základě vycházejícím z rozhodnutí příslušných orgánů přímo vyplývá z dvoustupňového systému zavedeného společným postojem 2001/931, jak byl potvrzen rozsudkem Al-Aqsa C‑539/10, bod 102 výše (
EU:C:2012:711
, body 68 a 69). Tato povinnost tudíž není podmíněna chováním dotyčné osoby nebo skupiny. Rada musí na základě své povinnosti uvést odůvodnění, jež je podstatnou formální náležitostí, v odůvodnění svých rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků uvést rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů, která konkrétně přezkoumala a potvrdila teroristické činy, a která použije jako skutkový základ pro vlastní rozhodnutí.
Dále argument Rady a Komise v konečném důsledku pouze potvrzuje závěr, který byl již učiněn v bodě 186 výše, podle kterého se Rada ve skutečnosti opřela nikoli o posouzení obsažená v rozhodnutích příslušných orgánů, nýbrž o informace, které čerpala z tisku a internetu. V tomto ohledu je paradoxní, že Rada žalobkyni vytýká, že na vnitrostátní úrovni nezpochybnila faktická obvinění, která sama není s to spojit s žádným konkrétním rozhodnutím příslušného orgánu.
Konečně tento argument je problematický přinejmenším v tom, že naznačuje, že by se sama vnitrostátní rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, o které se Rada rozhodne při konkrétním uplatňování společného postoje 2001/931 opřít, nemusela, pokud je dotyčná strana nenapadne na vnitrostátní úrovni, zakládat na žádném konkrétním teroristickém činu.
Rada a Komise rovněž marně zpochybňují povinnost, aby skutkový základ nařízení o zmrazení finančních prostředků vycházel z rozhodnutí příslušných orgánů, z důvodu, že by to mohlo při neexistenci takových rozhodnutí vést k neodůvodněným vyškrtnutím osob nebo skupin ze seznamu týkajícího se zmrazení finančních prostředků. Rada a Komise odkazují zejména na rozdíly v časovém rytmu opětovného přezkoumání, které mohou existovat v členských státech, ve vztahu k pololetnímu rytmu použitelnému na unijní úrovni.
I toto zpochybnění odporuje požadavku společného postoje 2001/931 (čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931), jak je potvrzen rozsudkem Al-Aqsa C‑539/10, bod 102 výše (
EU:C:2012:711
, body 68 a 69), který požaduje, aby za účelem ochrany dotyčných osob a s ohledem na neexistenci vlastních unijních prostředků vyšetřování spočíval skutkový základ unijního rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků v oblasti terorismu na informacích, které byly konkrétně přezkoumány a potvrzeny v rozhodnutích příslušných vnitrostátních orgánů ve smyslu společného postoje 2001/931. Dále je třeba poukázat na to, že ve dvoustupňovém systému tohoto společného postoje a za účelem zajištění účinnosti boje proti terorismu přísluší členským státům, aby pravidelně předávaly Radě rozhodnutí příslušných orgánů přijatá v uvedených členských státech, jakož i odůvodnění těchto rozhodnutí, a Radě přísluší tato rozhodnutí shromažďovat.
Toto nezbytné předávání a shromažďování rozhodnutí příslušných orgánů ostatně zcela odpovídá toku informací stanovenému zejména v bodech 2, 3, 8 a 24 dokumentu nazvaného „Working methods of the Working Party on implementation of Common Position 2001/931 on the application of specific measures to combat terrorism“ (Pracovní metody pracovní skupiny pro provádění společného postoje 2001/931 o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu), který je uveden v příloze II k dokumentu Rady 10826/1/07 REV 1 ze dne 28. června 2007.
Pokud Rada i přes předání informací nemá k dispozici rozhodnutí příslušného orgánu týkající se konkrétního činu, který by mohl představovat teroristický čin, přísluší jí vzhledem k neexistenci vlastních prostředků vyšetřování požádat příslušný vnitrostátní orgán o posouzení tohoto činu za účelem vydání rozhodnutí tímto orgánem.
Za tímto účelem se Rada může obrátit na 28 unijních členských států, a mezi nimi konkrétně na členské státy, které již případně přezkoumaly situaci dotyčné osoby nebo skupiny. Může se rovněž obrátit na třetí zemi, která splňuje požadované podmínky ve smyslu ochrany práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu. Dotčené rozhodnutí, které musí být ve smyslu společného postoje 2001/931 „zahájením vyšetřování nebo trestního stíhání […], nebo odsouzením“, nemusí být nutně vnitrostátním rozhodnutím, které pravidelně přezkoumává zápis dotyčné osoby nebo skupiny do vnitrostátního seznamu zmrazení finančních prostředků. Avšak i v tomto posledně uvedeném případě nemůže skutečnost, že na vnitrostátní úrovni existuje jiný časový rytmus pravidelného přezkoumávání, než je v platnosti na unijní úrovni, odůvodnit, aby dotyčný členský stát odkládal přezkum dotčeného činu požadovaný Radou. Vzhledem ke dvoustupňové struktuře systému zavedeného společným postojem 2001/931 i ke vzájemným povinnostem loajální spolupráce existujícím mezi členskými státy a Unií musí členské státy, které o to Rada požádala, neprodleně vyhovět žádostem Rady o posouzení, a případně o vydání rozhodnutí příslušným orgánem ve smyslu společného postoje 2001/931 o činu, který by mohl představovat teroristický čin.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že argument, podle kterého by požadavek rozhodnutí příslušného orgánu mohl vést k neodůvodněným vyškrtnutím ze seznamu týkajícího se zmrazení finančních prostředků, není přesvědčivý.
Je navíc třeba dodat, že neexistence jakéhokoli nového teroristického činu v daném pololetí v žádném případě neznamená, že Rada musí vyškrtnout dotyčnou osobu nebo skupinu ze seznamu týkajícího se zmrazení finančních prostředků. Jak již Tribunál rozhodl, nic v ustanoveních nařízení č. 2580/2001 a společného postoje 2001/931 nezakazuje uložení nebo zachování omezujících opatření namířených proti osobám nebo subjektům, které v minulosti páchaly teroristické činy, bez ohledu na neexistenci důkazů prokazujících, že aktuálně takové činy páchají nebo se na nich podílejí, pokud to okolnosti odůvodňují (v tomto smyslu viz rozsudek PMOI T‑256/07, bod 106 výše,
EU:T:2008:461
, body 107 až 113). Povinnost vznést nová obvinění z teroristických činů pouze na základě rozhodnutí příslušných orgánů tak v žádném případě nevylučuje právo Rady ponechat dotyčnou osobu na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků, a to i po ukončení teroristické činnosti v pravém slova smyslu, pokud to okolnosti odůvodňují.
Pokud jde o skutečnost, kterou rovněž zmínily Rada a Komise, že mohou být přijata rozhodnutí příslušných orgánů, která jsou neslučitelná s unijními rozhodnutími, tato možnost nemůže představovat platný důvod pro zpochybnění povinnosti, aby v zájmu ochrany dotyčných osob a skupin vycházel skutkový základ unijních rozhodnutí z rozhodnutí příslušných orgánů.
Konečně na rozdíl od toho, co předestírají Rada a Komise, taková povinnost, aby skutkový základ nařízení o zmrazení finančních prostředků vycházel z rozhodnutí příslušných orgánů, naopak nemůže vést k riziku neodůvodněného ponechání osoby nebo skupiny na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků.
I když čl. 1 odst. 1 až 4 a 6 společného postoje 2001/931 brání tomu, aby Rada zohlednila v odůvodnění svého rozhodnutí o zápisu nebo ponechání osoby nebo skupiny na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků teroristické činy (včetně pokusů o jejich spáchání, účasti na nich nebo napomáhání k jejich spáchání), které nebyly předmětem rozhodnutí příslušného orgánu (zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání, nebo odsouzení), společný postoj 2001/931 neobsahuje žádnou srovnatelnou povinnost, pokud jde o rozhodnutí Rady neponechat osoby nebo skupiny na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků. Toto neponechání, které je příznivé pro dotyčnou osobu nebo skupinu, nepodléhá stejným procesním požadavkům, třebaže ve většině případů k němu dojde s ohledem na příznivá rozhodnutí přijatá na vnitrostátní úrovni, jako je upuštění od vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristické činy nebo jejich odložení, zproštění obžaloby v trestním řízení nebo vyškrtnutí dotyčné osoby nebo skupiny z vnitrostátního seznamu.
Z úvah v bodech 209 až 218 výše vyplývá, že Rada a Komise neprávem tvrdí, že povinnost Rady, aby skutkový základ jejích rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků vycházel z rozhodnutí příslušných orgánů, může podkopat unijní politiku v oblasti boje proti terorismu.
Je třeba dodat, že žádný ze závěrů uvedených výše nepřekračuje rozsah omezeného přezkumu příslušejícího Tribunálu a spočívajícího – aniž byla zpochybněna široká posuzovací pravomoc Rady – v přezkumu dodržení postupu a věcné správnosti skutkových okolností. Tribunál tak ostatně v rozsudku Sison, T‑341/07, bod 111 výše (
EU:T:2009:372
), považoval za nezbytné ověřit – a mohl učinit závěr – že skutková tvrzení uplatněná proti J. M. Sisonovi uvedená v odůvodnění jeho ponechání na seznamu týkajícím se zmrazení finančních prostředků byla řádně podložena skutkovými zjištěními učiněnými v rozhodnutích nizozemských orgánů (Raad van State a Rechtbank), na která se odvolávala Rada v tomtéž odůvodnění (rozsudek Sison T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, body 87 a 88).
Naopak v projednávaném případě Tribunál nemá k dispozici v odůvodnění napadených nařízení odkazy na žádné rozhodnutí příslušného orgánu, na jehož základě by mohl spojit skutkové okolnosti uplatňované Radou proti žalobkyni.
Mimoto, stále v rozsudku Sison, T‑341/07, bod 111 výše (
EU:T:2009:372
), je třeba poukázat na to, že ačkoli Tribunál učinil závěr, že skutečnosti uvedené v odůvodnění nařízení Rady opravdu pocházely ze dvou nizozemských rozhodnutí dovolávaných v tomto odůvodnění, poté odepřel těmto nizozemským rozhodnutím povahu rozhodnutí příslušných orgánů z důvodu, že nesměřovala k uložení preventivního nebo represivního opatření dotyčné osobě na základě boje proti terorismu (rozsudek Sison, T‑341/07, bod 111 výše,
EU:T:2009:372
, body 107 až 115).
Jestliže Tribunál mohl odmítnout skutková zjištění, byť byla učiněna příslušnými orgány, z důvodu, že rozhodnutí těchto orgánů nebyla „odsouzením, nebo zahájením vyšetřování nebo trestního stíhání“, lze z toho usuzovat, že v projednávaném případě nelze přiznat článkům v tisku – v každém případě nezmíněným v odůvodnění napadených nařízení – procesní a důkazní povahu, kterou společný postoj 2001/931 vyhrazuje pouze rozhodnutím příslušných orgánů.
Tribunál konečně považuje za vhodné zdůraznit význam záruk skýtaných základními právy v tomto kontextu (viz stanovisko Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Sb. rozh.,
EU:C:2011:482
, body 235 až 238).
S ohledem na výše uvedené úvahy, ze kterých vyplývá, že nařízení č. 2580/2001 je použitelné v případě ozbrojeného konfliktu, a dále že Rada porušila jak článek 1 společného postoje 2001/931, tak – vzhledem k tomu, že odůvodnění neodkazuje na rozhodnutí příslušných orgánů týkající se činů přičítaných žalobkyni – povinnost uvést odůvodnění, je třeba napadená nařízení zrušit v rozsahu, v němž se týkají žalobkyně.
Tribunál zdůrazňuje, že tato zrušení, ke kterým dochází ze základních procesních důvodů, nemají za následek žádné meritorní posouzení otázky kvalifikace žalobkyně jako teroristické skupiny ve smyslu společného postoje 2001/931.
Pokud jde o časové účinky těchto zrušení, je třeba připomenout, že na základě čl. 60 druhého pododstavce statutu Soudního dvora nabývá rozhodnutí Tribunálu, které ruší nařízení, odchylně od článku 280 Smlouvy o SFEU, právní moci až dnem, kdy uplyne lhůta k podání kasačního opravného prostředku stanovená v čl. 56 prvním pododstavci uvedeného statutu, nebo pokud je v této lhůtě podán kasační opravný prostředek, dnem jeho zamítnutí. Rada má tedy v každém případě k dispozici minimální dvouměsíční lhůtu od doručení tohoto rozsudku, prodlouženou z důvodu vzdálenosti o deset dní, aby zjištěná porušení zhojila případným přijetím nového omezujícího opatření ve vztahu k žalobkyni.
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU však Tribunál může dočasně zachovat účinky zrušeného aktu (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, bod 125 výše,
EU:C:2008:461
, body 373 až 376, a rozsudek ze dne 16. září 2011, Kadio Morokro v. Rada, T‑316/11, Sb. rozh.,
EU:T:2011:484
, bod 39).
Za okolností projednávaného případu dochází Tribunál k závěru, že za účelem zamezení riziku vážného a nenapravitelného zásahu do účinnosti omezujících opatření a s přihlédnutím k významnému dopadu dotčených omezujících opatření na práva a svobody žalobkyně je na základě článku 264 SFEU důvodné zachovat účinky prováděcího nařízení č. 790/2014 po dobu tří měsíců od vyhlášení tohoto rozsudku.
K nákladům řízení
Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. V důsledku toho Nizozemské království, Spojené království a Komise ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (šestý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Prováděcí nařízení Rady (EU) č. 83/2011 ze dne 31. ledna 2011, č. 687/2011 ze dne 18. července 2011, č. 1375/2011 ze dne 22. prosince 2011, č. 542/2012 ze dne 25. června 2012, č. 1169/2012 ze dne 10. prosince 2012, č. 714/2013 ze dne 25. července 2013, č. 125/2014 ze dne 10. února 2014 a č. 790/2014 ze dne 22. července 2014, kterými se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení (ES) č. 2580/2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu a kterým se zrušují prováděcí nařízení (EU) č. 610/2010, č. 83/2011, č. 687/2011, č. 1375/2011, č. 542/2012, č. 1169/2012, č. 714/2013 a č. 125/2014 se zrušují v rozsahu, v němž se tyto akty týkají organizace Tygři osvobození tamilského Ílamu (LTTE).

2)
Účinky prováděcího nařízení č. 790/2014 zůstávají zachovány po dobu tří měsíců od vyhlášení tohoto rozsudku.

3)
Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené LTTE.

4)
Nizozemské království, Spojené království Velké Británie a Severního Irska a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.

Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Buttigieg
Collins
Ulloa Rubio
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 16. října 2014.
Podpisy.
Obsah

Skutkový základ sporu a řízení

Návrhová žádání účastníků řízení

Právní otázky

K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nepoužitelnosti nařízení č. 2580/2001 na konflikt mezi žalobkyní a vládou Srí Lanky

Argumenty účastníků řízení

Závěry Tribunálu

Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence rozhodnutí přijatého příslušným orgánem

Argumenty účastníků řízení

Závěry Tribunálu

Ke čtvrtému až šestému žalobnímu důvodu, ve spojení s druhým žalobním důvodem

Argumenty účastníků řízení

Závěry Tribunálu

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.