CELEX: 62008TJ0380
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Ansökan om tillgång till vissa konfidentiella avsnitt i kommissionens slutliga beslut avseende en kartell
Beslut att neka tillgång till handlingarna
Motiveringsskyldighet
Skyldighet att genomföra en konkret och individuell prövning
Undantag avseende den enskildes privatliv och integritet
Undantag avseende skyddet för tredje mans affärsintressen
Undantag till skydd för syftet med utredningar
Övervägande allmänintresse
Lojalt samarbete

Faktiska omständigheter i målet
Europeiska gemenskapernas kommission fattade den 13 september 2006 beslut K(2006) 4090 slutlig (ärende KOMP/F/38.456 – Bitumen (Nederländerna) (nedan kallat bitumenbeslutet) angående ett förfarande för tillämpning av artikel 81 [EG]. En version av detta beslut där vissa avsnitt maskerats då de av kommissionen ansetts böra vara konfidentiella (nedan kallad den offentliga versionen av bitumenbeslutet) publicerades
i Europeiska unionens officiella tidning
den 28 juli 2007 (
EUT L 196, s. 40
). Kommissionen slog i bitumenbeslutet fast att flera företag hade åsidosatt artikel 81.1 EG genom att delta i en kartell på marknaden för vägbitumen i Nederländerna och påförde dessa företag böter med ett totalt belopp på 266717 miljoner euro.
Den 7 mars 2008 ansökte Konungariket Nederländerna hos kommissionen om tillgång till den fullständiga versionen av bitumenbeslutet (nedan kallad den konfidentiella versionen av bitumenbeslutet). Ansökan gjordes med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, s. 43
).
I skrivelse av den 27 mars 2008 avslog kommissionen den inledande ansökan om tillgång till den konfidentiella versionen av bitumenbeslutet.
Den 17 april 2008 gav Konungariket Nederländerna med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 in en bekräftande ansökan till institutionen med begäran om omprövning (nedan kallad den bekräftande ansökan). Medlemsstaten anförde att den med hänvisning till den skada som den lidit på grund av det handlande som företagen i bitumenbeslutet ansågs ha gjort sig skyldiga till, avsåg att väcka skadeståndstalan mot dessa företag vid nationella domstolar. Medlemsstaten påpekade att det för detta ändamål vore värdefullt att få del av uppgifterna i den konfidentiella versionen av bitumenbeslutet, vilka dock maskerats i den offentliga versionen av detta beslut. Konungariket Nederländerna pekade därvid på vissa avsnitt i bitumenbeslutet avseende
—
skadans art och omfattning (skälen 4–6 i bitumenbeslutet),
—
hur kartellen organiserats och fungerat (skälen 48–86 och 350–354 i bitumenbeslutet),
—
vissa företags roll som anstiftare och ledare av kartellen (skälen 342–347 i bitumenbeslutet),
—
de prisöverenskommelser som träffats inom kartellen (skälen 87–126 i bitumenbeslutet),
—
skillnaderna mellan nivån på priset på bitumen i Nederländerna och i grannländerna (skälen 150, 174 och 314 i bitumenbeslutet),
—
vägbyggnadsföretagens intresse av en höjning av priset på bitumen (skälen 149 och 151 i bitumenbeslutet),
—
marknadsandelar och omsättning avseende kartellmedlemmarnas försäljning av bitumen i Nederländerna (skälen 7–29 och 321 i bitumenbeslutet),
—
samt slutligen namnen på de fysiska personer som företräder deltagarna vid kartellens möten (skälen 187, 205, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 och 298 i bitumenbeslutet).
I skrivelse av den 30 juni 2008 (nedan kallat det angripna beslutet) avslog kommissionen den bekräftande ansökan.
När det gäller de uppgifter som avses i första strecksatsen i punkt 4 ovan har kommissionen påpekat att den offentliga och den konfidentiella versionen av bitumenbeslutet var identiska.
När det gäller de uppgifter som avses i andra–åttonde strecksatsen i punkt 4 ovan har kommissionen påpekat att dessa omfattades av undantagen från rätten till tillgång till handlingar i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, vilka avser en fysisk eller juridisk persons affärsintressen och syftet med de inspektioner, utredningar och revisioner som Europeiska unionens institutioner genomför. Kommissionen har vidare påpekat att dessa undantag enligt artikel 4.2,
in fine
, i nämnda förordning, ska ge vika om det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de begärda uppgifterna lämnas ut. Kommissionen fann dock att den bekräftande ansökan inte innehöll några argument som kunde påvisa ett sådant intresse. Det av Konungariket Nederländerna åberopade utlämnandet vilket uppgavs vara motiverat av att den konfidentiella versionen av bitumenbeslutet kunde vara värdefull vid förberedandet av en eventuell ansvarstalan mot de företag som berördes av detta beslut, avsåg nämligen ett intresse av privat, och inte av offentlig karaktär.
När det gäller de uppgifter som avses i åttonde strecksatsen i punkt 4 ovan, fann kommissionen att dessa även omfattades av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, men också av undantaget i artikel 4.1 b i samma förordning, avseende den enskildes privatliv och integritet.
Kommissionen fann slutligen att, eftersom de uppgifter som avses i andra–åttonde strecksatsen i punkt 4 ovan helt omfattas av de ovan nämnda undantagen, ett delvist utlämnande av dessa enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 inte var möjligt.
I augusti 2009 publicerade kommissionen en ny offentlig version av bitumenbeslutet, där antalet avsnitt som inte lämnades ut var färre (nedan kallat den nya offentliga versionen av bitumenbeslutet).
Förfarandet och parternas yrkanden
Konungariket Nederländerna har i ansökan som inkom till tribunalens kansli den 9 september 2008 väckt förevarande talan.
Genom beslut av ordföranden på tribunalens femte avdelning av den 2 juni 2010 vilandeförklarades förfarandet i förevarande mål intill dess att domstolen slutligt avgjort mål C‑139/07, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, där dom meddelades den 29 juni 2010 (REU 2010, s. I‑5855), samt intill dess att tribunalen avgjort mål T‑399/07, Basell Polyplefine mot kommissionen, där dom meddelades den 25 januari 2011 (ej publicerat i rättsfallssamlingen). Förfarandet återupptogs den 25 januari 2011.
Till följd av att tribunalens avdelningar fick en ny sammansättning förordnades referenten att tjänstgöra på sjätte avdelningen, vilken följaktligen tilldelades detta mål.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 14 december 2012.
Tribunalen ställde i slutet av denna förhandling en fråga till parterna avseende det exakta tvisteföremålet med hänsyn till den nya offentliga versionen av bitumenbeslutet.
Konungariket Nederländerna och kommissionen besvarade tribunalens fråga genom skriftliga yttranden som inkom till tribunalens kansli den 24 januari respektive den 8 februari 2013.
Konungariket Nederländerna anförde i sitt yttrande att dess ansökan hädanefter avser samtliga avsnitt som fortfarande är konfidentiella i den nya offentliga versionen av bitumenbeslutet. Medlemsstaten identifierade för detta ändamål vissa avsnitt i detta beslut avseende
—
överträdelsens art och omfattning (fotnoterna 7–12 i bitumenbeslutet),
—
hur kartellen organiserats och fungerat (skälen 50, 53–57, 59, 62, 64–66, 69–74, 77, 78, 80, 82–86 samt fotnoterna 130, 132–134, 137–140, 143–148, 150–157, 160–187, 189–192, 194–198, 200–204, 206–212, 215–229, 231–239 och 519–521 i bitumenbeslutet),
—
vissa företags roll som anstiftare och ledare av kartellen (skälen 342–345 och fotnoterna 505, 507–513 och 515–518 i bitumenbeslutet),
—
de prisöverenskommelser som träffats inom kartellen (skälen 88–98, 102–118, 120–125 och fotnoterna 240–251, 253, 254, 256–268, 270 och 272–322 i bitumenbeslutet),
—
skillnaderna mellan nivån på priset på bitumen i Nederländerna och i grannländerna (fotnoterna 372–376 i bitumenbeslutet),
—
vägbyggnadsföretagens intresse av en höjning av priset på bitumen (fotnoterna 341–346 i bitumenbeslutet),
—
marknadsandelar och omsättning avseende kartellmedlemmarnas försäljning av bitumen i Nederländerna (skälen 8–16, 18–23, 29 och fotnoterna 16, 18, 21, 29–32, 35–37, 41, 43–45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73 och 77–81 i bitumenbeslutet),
—
namnen på de fysiska personer som företräder deltagarna vid kartellens möten (skälen 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 och 298 i bitumenbeslutet),
—
samt slutligen ”övriga begärda uppgifter” (skälen 30, 34, 35, 37, 42, 45, 154, 175–177, 179, 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298, 302, 317, 319, 321, 342–347, 372, 378, 380, 382–386, 389–391, 394 och 397 samt fotnoterna 82, 84–87, 89–100, 102–119, 121, 122, 124, 126, 341, 350–352, 379–381, 385, 386, 390–393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, 435–437, 441, 447, 450, 453–458, 465–469, 472–474, 480–483, 522, 528, 541, 547 och 549 samt bilaga 1 till bitumenbeslutet).
Konungariket Nederländerna betonade att även ”övriga begärda uppgifter” omfattades av dess ansökan om tillgång till handlingarna, även om detta inte angavs specifikt i den bekräftande ansökan. Den bekräftande ansökan avsåg nämligen hela bitumenbeslutet. Konungariket Nederländerna preciserade slutligen att föremålet för tvisten inte avsåg de konfidentiella uppgifter som kommissionen inhämtat med stöd av sitt meddelande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden (
EGT C 45, 2002, s. 3
) (nedan kallat meddelandet om förmånlig behandling).
Kommissionen underströk för sin del i sitt yttrande att Konungariket Nederländernas angivelser av de uppgifter som avsågs med den omtvistade ansökan om utlämnande av handlingar var osammanhängande och oprecisa. Den gjorde i det hänseendet gällande att det varken av den inledande eller av den bekräftande ansökan klart framgick huruvida Konungariket Nederländerna begärde tillgång till andra uppgifter än de som angetts i dessa ansökningar.
Parterna kallades därefter till en ny förhandling den 29 april 2013 vid vilken de dock avböjde att delta. Det muntliga förfarandet avslutades därmed den 17 april 2013.
Konungariket Nederländerna har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet såvitt det rör samtliga fortfarande konfidentiella avsnitt i bitumenbeslutet, med undantag av de som innehåller uppgifter inhämtade med stöd av meddelandet om förmånlig behandling, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Tvisteföremålet
Efter det att det angripna beslutet fattats och dupliken ingetts offentliggjorde kommissionen en ny offentlig version av bitumenbeslutet. Denna innehåller färre utelämnade uppgifter än den offentliga version som parterna ursprungligen diskuterade i sina inlagor, först vid kommissionen och sedan vid tribunalen. Tribunalen bedömde under förhandlingen att det var nödvändigt att parterna preciserade tvisteföremålet till följd av denna nya offentliga version. Konungariket Nederländerna besvarade denna begäran i sitt yttrande av den 24 januari 2013, där det angav de avsnitt som hädanefter omfattades av dess ansökan om utlämnande, varvid ansökan rensades från de avsnitt som därefter kom att ingå i den nya offentliga versionen av bitumenbeslutet. Konungariket Nederländerna påpekade även att de uppgifter som erhållits enligt meddelandet om förmånlig behandling inte omfattades av dess ansökan om utlämnande av handlingar (se punkt 18 ovan).
Begäran om ogiltigförklaring av det angripna beslutet ska bedömas utifrån de preciseringar som Konungariket Nederländerna gjort i sitt yttrande av den 24 januari 2013.
Prövning i sak
De argument som Konungariket Nederländerna har anfört till stöd för sin talan kan indelas i sju grunder. Den första och den andra grunden avser ett åsidosättande av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, samt av motiveringsskyldigheten genom att kommissionen ansett att de uppgifter som avses i första–åttonde strecksatsen i punkt 17 ovan (nedan kallade de omtvistade uppgifterna) omfattades av undantagen från rätten att få tillgång till handlingar enligt dessa bestämmelser, och att den inte förklarat varför fotnoterna 7–12 i bitumenbeslutet (första strecksatsen i punkt 17 ovan) inte hade kommunicerats. Den tredje grunden avser ett åsidosättande av artikel 4.2 sista stycket i förordning nr 1049/2001, eftersom allmänheten har ett överordnat intresse som motiverar att de omtvistade uppgifterna lämnas ut. Den fjärde grunden avser ett åsidosättande av artikel 4.1 b i samma förordning i form av att kommissionen fann att de uppgifter som avses i åttonde strecksatsen i punkt 17 ovan, omfattades av undantaget avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet. Den femte grunden avser ett åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, och av proportionalitetsprincipen i form av att kommissionen inte lämnat ut delar av de omtvistade uppgifterna. Den sjätte grunden avser ett åsidosättande av artikel 4.7 i förordning nr 1049/2011 i form av att tillämpningen av de undantag som avses i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 inte längre kunde motiveras med hänsyn till den period som de omtvistade uppgifterna avsåg. Den sjunde grunden slutligen avser ett åsidosättande av artikel 10 EG med hänsyn till proportionalitetsprincipen i form av att kommissionen inte utväxlat dessa uppgifter med Konungariket Nederländerna.
Inledande synpunkter
En unionsinstitution får när den prövar en ansökan om tillgång till handlingar som finns hos institutionen kumulativt beakta flera skäl till avslag i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 28 juni 2012 i mål C‑404/10 P, kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkterna 113 och 114).
Som påpekas i punkt 7 ovan fann kommissionen att de omtvistade uppgifterna omfattades av såväl undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skyddet för affärsintressen, som av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i samma förordning om skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som unionens institutioner företar. För att bevisa att det angripna beslutet är behäftat med ett fel som kan motivera att det ogiltigförklaras med avseende på dessa uppgifter, måste Konungariket Nederländerna alltså antingen inom ramen för den första och den andra grunden visa att kommissionen gjorde fel när den fann att den kunde neka tillgång till uppgifterna med stöd av vart och ett av dessa undantag eller, inom ramen för den tredje och den femte–sjunde grunden visa att ett övervägande allmänintresse, den tid som förflutit eller kommissionens skyldighet att iaktta artikel 10 EG eller proportionalitetsprincipen hursomhelst motiverar att de offentliggörs, åtminstone delvis, eller utväxlas med Konungariket Nederländerna.
Som framgår av punkt 8 ovan fann kommissionen slutligen att även de uppgifter som avses såväl i åttonde strecksatsen i punkt 4 som i åttonde strecksatsen i punkt 17 ovan, omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, vilken avser skyddet för den enskildes privatliv och integritet. För att bevisa att det angripna beslutet är behäftat med ett fel som kan motivera att det ogiltigförklaras i fråga om de aktuella uppgifterna, måste Konungariket Nederländerna antingen inom ramen för den första, den andra och den fjärde grunden kumulativt bevisa att det finns fog för dessa, eller bevisa att det finns fog för någon av den tredje eller femte–sjunde grunden.
Inledningsvis ska den första och den andra grunden prövas, vilket ska ske gemensamt.
Den första och den andra grunden avseende åsidosättande av artikel 4.2 första och tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 samt av motiveringsskyldigheten, i form av att kommissionen fann att de omtvistade uppgifterna omfattades av undantagen från den i dessa bestämmelser föreskrivna rätten att få tillgång till handlingar utan att förklara varför fotnoterna 7–12 i bitumenbeslutet inte lämnades ut
Förevarande mål avser förhållandena mellan förordning nr 1049/2001 och en annan lagstiftning, nämligen rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] i fördraget (
EGT L 1, s. 1
), som reglerar ett specifikt område inom unionsrätten. Dessa två lagstiftningar har olika ändamål. Den första förordningen syftar till att säkerställa största möjliga öppenhet i fråga om myndigheternas beslutsprocesser och de uppgifter på vilka myndigheterna grundar sina beslut. Den syftar därför till att i största möjliga utsträckning underlätta utövandet av rätten till tillgång till institutionernas handlingar, och till att främja goda förvaltningsrutiner. Den andra förordningen syftar till att säkerställa att sekretess iakttas i ärenden avseende beivrande av överträdelser av unionens konkurrensrätt (se, analogt, domen i den ovan i punkt 26 nämnda domen kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 109).
I motsats till Konungariket Nederländernas ståndpunkt att det av artikel 18.3 i förordning nr 1049/2001 framgår att förordningens bestämmelser ska äga företräde vid kollision mellan denna förordning och någon annan av unionens rättsregler, saknar förordning nr 1049/2001 och förordning nr 1/2003 uttryckliga bestämmelser om vilken förordning som har företräde. Således ska respektive förordning tillämpas på ett sätt som är förenligt med den andra förordningen för att därigenom säkerställa en enhetlig tillämpning. Det framgår för övrigt av domstolens praxis att även om syftet med förordning nr 1049/2001 är att ge allmänheten så stor tillgång som möjligt till institutionernas handlingar är rätten till tillgång emellertid, mot bakgrund av undantagsbestämmelserna i artikel 4 i förordningen, föremål för vissa begränsningar som grundar sig på hänsyn till allmänna eller privata intressen (se, analogt, domen i det ovan i punkt 26 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkterna 110 och 111).
Rätten att ta del av handlingarna i ett ärende avseende tillämpning av artikel 81 EG och rätten till tillgång till institutionernas handlingar enligt förordning nr 1049/2001 skiljer sig visserligen åt i rättsligt hänseende. I praktiken leder de dock till jämförbara situationer. Oavsett med stöd av vilken rättslig grund som tillgång ges, innebär tillgång till handlingarna i ärendet att berörda parter har möjlighet att få ut de synpunkter och handlingar som har inkommit till kommissionen (se, analogt, domen i det ovan i punkt 26 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 120).
I förevarande mål får de omtvistade uppgifterna anses ingå i en sådan inspektion, utredning eller revision som företas av unionens institutioner i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Uppgifterna inhämtades nämligen av kommissionen inom ramen för en utredning avseende tillämpningen av artikel 81 EG, vars syfte var att samla in tillräckliga uppgifter och bevis för att stävja konkreta handlanden som strider mot denna bestämmelse.
Med hänsyn till syftet med ett förfarande för tillämpning av artikel 81 EG bestående i en kontroll av huruvida ett eller flera företag har samverkat på ett sätt som påtagligt kan påverka konkurrensen – samlar kommissionen i samband med ett sådant förfarande in känsliga affärsuppgifter om de berörda företagens affärsstrategier, om försäljningsintäkterna, om deras marknadsandelar eller om deras affärsrelationer, varför tillgången till handlingarna i ett sådant ärende kan undergräva skyddet för nämnda företags affärsintressen. Således är undantaget till skydd för affärsintressen och undantaget till skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner nära förbundna i förevarande fall (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 26 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 115).
Det är visserligen korrekt att en ansökan om tillgång till en handling i princip inte kan avslås enbart med den motiveringen att handlingen avser en sådan verksamhet eller ett sådant intresse som nämns i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Den berörda institutionen måste även förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av ett undantag i denna artikel. Det står emellertid i detta sammanhang institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (se domen i det ovan i punkt 26 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 116 och där angiven rättspraxis).
När det gäller förfaranden avseende granskning av statligt stöd och avseende kontroll av företagskoncentrationer har domstolen slagit fast att sådana allmänna presumtionsregler kan följa av rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (
EGT L 83, s. 1
) eller av rådets förordning (EEG) nr 4064/89 av den 21 december 1989 om kontroll av företagskoncentrationer (rättelse
EGT L 257, 1990, s. 13
; svensk specialutgåva, s. 16), vilka specifikt reglerar området för statligt stöd och företagskoncentrationer och som innehåller bestämmelser om tillgång till upplysningar och handlingar som mottagits i ett ärende avseende utredning och granskning av ett stöd eller en företagskoncentration (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 12 nämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkterna 55–57, och i det ovan i punkt 26 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkterna 117 och 118).
Sådana allmänna presumtionsregler ska även anses tillämpliga i förfaranden avseende tillämpningen av artikel 81 EG, eftersom den lagstiftning som reglerar detta förfarande även innehåller stränga regler beträffande behandlingen av uppgifter som har samlats in eller framkommit i ett sådant förfarande (se, analogt, domen i det ovan i punkt 26 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 118).
Artiklarna 27.2 och 28.1 i förordning nr 1/2003 och artiklarna 8 och 15 i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] (
EUT L 123, s. 18
), reglerar användningen av uppgifter inom ramen för förfarandet avseende genomförandet av de konkurrensregler som föreskrivs i artiklarna 81 EG och 82 EG på ett restriktivt sätt, genom att endast de till vilka kommissionen har riktat ett meddelande om invändningar och, eventuellt, klagandena ges tillgång till handlingar förutsatt att inblandade företag har ett legitimt intresse av att deras affärshemligheter inte röjs, och genom att det uppställs ett krav på att berörda uppgifter endast används för de ändamål för vilka de samlats in samt att de uppgifter som till sin natur omfattas av sekretess inte lämnas ut.
Under dessa förhållanden skulle för det första en – med stöd av förordning nr 1049/2001 – allmän rätt till tillgång till handlingar som har utväxlats mellan kommissionen och berörda parter eller tredje man i förfaranden för tillämpning av artikel 81 EG kunna äventyra den jämvikt som unionslagstiftaren har velat säkerställa i förordning nr 1/2003 mellan dels de berörda företagens skyldighet att ge kommissionen potentiellt känsliga affärsuppgifter, dels garantin om ett förstärkt skydd för de uppgifter som kommissionen fått del av med stöd av kravet på sekretess och skyddet för affärshemligheter(se, analogt, domen i det ovan i punkt 26 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 121).
För det andra skulle det system som har inrättats genom förordning nr 1049/2001 undergrävas om de som inte är behöriga att få tillgång till handlingarna i ärenden enligt lagstiftningen om förfarandet för tillämpning av artikel 81 EG fick tillgång till handlingar i ett sådant förfarande med stöd av förordning nr 1049/2001 (se, analogt, domen i det ovan i punkt 26 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 122).
För övrigt gäller i fråga om uppgifter som kommissionen inhämtat i förfaranden för tillämpning av artikel 81 EG att meddelandet om förmånlig behandling måste anses innebära att utlämnandet av dessa uppgifter skulle kunna avhålla dem som potentiellt kan tänkas begära förmånlig behandling från att klargöra sin inställning i den mening som avses i detta meddelande. De skulle nämligen kunna befinna sig i en mindre förmånlig position än övriga företag som har deltagit i kartellen och som inte har samarbetat i utredningen eller samarbetat i mindre utsträckning.
Tribunalen bör följaktligen vid tolkningen av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 ta hänsyn till att det finns en allmän presumtionsregel enligt vilken ett utlämnande av de handlingar som kommissionen inhämtat i ett förfarande för tillämpning av artikel 81 EG i princip skulle undergräva såväl skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner som skyddet för de inblandade företagens affärsintressen (se, analogt, domen i det ovan i punkt 126 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 123).
Med beaktande av det slags intressen som skyddas i samband med ett förfarande för tillämpning av artikel 81 EG, gör sig slutsatsen i föregående punkt i denna dom gällande oberoende av huruvida en ansökan om tillgång avser ett avslutat eller ett pågående ärende. Offentliggörandet av känsliga uppgifter om de inblandade företagens ekonomiska verksamhet kan nämligen undergräva deras affärsintressen oberoende av om det pågår ett förfarande för tillämpning av artikel 81 EG. Vidare skulle risken för ett offentliggörande av sådana uppgifter efter det att förfarandet avslutats kunna skada företagens beredvillighet att samarbeta under ett pågående förfarande (se, analogt, domen i det ovan i punkt 126 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 124).
Det ska för övrigt framhållas att undantagen avseende affärsintressen och känsliga handlingar, enligt vad som framgår av artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001, kan vara tillämpliga i trettio år, eller till och med längre om det är nödvändigt (domen i det ovan i punkt 126 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 125).
Slutligen utesluter inte ovan nämnda allmänna presumtionsregel möjligheten att påvisa att en viss handling som begärs utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut i enlighet med artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 (domen i det ovan i punkt 126 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 126).
Det är mot bakgrund av det ovan redovisade som prövningen ska ske av de invändningar som anförts av Konungariket Nederländerna inom ramen för förevarande grunder.
Konungariket Nederländerna har för det första gjort gällande att begreppet affärsintressen i den mening som avses i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 endast omfattar lagliga och legitima affärsintressen och därmed inte de affärsintressen som deltagarna i en kartell företräder eller intresset av att inte bli föremål för en skadeståndstalan avseende åsidosättande av unionsrätten. Konungariket Nederländerna har tillagt att under dessa omständigheter omfattas i vart fall inte intressena av att organisera en kartell av skyddet för affärsintressena och att det inte föreligger någon reell risk för att affärsintressena träds förnär i förevarande fall, eftersom samtliga leverantörer av bitumen deltog i kartellen och det inte förekom någon verklig konkurrens på denna marknad så länge den aktuella överträdelsen pågick.
Det ska på denna punkt för det första påpekas att som kommissionen på goda grunder har gjort gällande, föreskrivs varken i förordning nr 1049/2001 eller i förordning nr 1/2003 att ett företags deltagande i en överträdelse av konkurrensreglerna hindrar kommissionen från att med stöd av skyddet för detta företags affärsintressen neka tillgång till uppgifter och handlingar avseende den aktuella överträdelsen.
Tvärtom visar den omständigheten att det i artikel 28.1 och 28.2 i förordning nr 1/2003 föreskrivs att upplysningar som har inhämtats enligt artiklarna 17–22 endast får användas för det ändamål för vilket de har inhämtats, och att kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, deras tjänstemän, anställda och övriga personer som arbetar under överinseende av dessa myndigheter liksom tjänstemän vid andra myndigheter i medlemsstaterna inte får röja upplysningar som de har inhämtat eller utväxlat med stöd av nämnda förordning och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess, i princip att upplysningar om den aktuella överträdelsen kan, eller till och med ska, anses vara konfidentiella.
Denna slutsats bekräftas för övrigt av att rätten för företag, till vilka ett meddelande om anmärkningar riktas, att få tillgång till kommissionens handlingar begränsas enligt artikel 27.2 i förordning nr 1/2003 av företagens berättigade intresse av att deras affärshemligheter skyddas och omfattar inte konfidentiell information. Detta innebär att unionslagstiftaren har valt att i viss mån skydda de affärsintressen som företräds av de företag som är föremål för ett förfarande avseende tillämpningen av artikel 81 EG och artikel 82 EG, och detta även när nämnda intresse delvis skulle kunna strida mot dessa företags rätt till försvar.
Vidare ska det, i likhet med vad Konungariket Nederländerna gjort gällande, visserligen erinras om tribunalens konstaterande att det intresse som ett företag som bötfällts av kommissionen för en överträdelse av konkurrensreglerna har av att detaljerna rörande det illegala beteende för vilket bolaget klandrats inte offentliggörs för allmänheten, inte förtjänar något särskilt skydd, dels med hänsyn till allmänhetens intresse av att i största möjliga utsträckning informeras om skälen för kommissionens agerande, de ekonomiska aktörernas intresse av att veta vilket beteende som kan bli föremål för sanktioner, intresset för de personer vilka lidit skada av överträdelsen att känna till detaljerna för att vid behov kunna göra sin rätt gällande mot de företag mot vilka sanktionsåtgärder vidtagits, dels med hänsyn till företagets möjligheter att få beslutet prövat i domstol (tribunalens dom av den 12 oktober 2007 i mål
T-474/04, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mot kommissionen, REG 2007, s. II-4225
, punkt 72)
Tribunalen betonade emellertid också behovet av att respektera de berörda företagens anseende och värdighet så länge som deras skuld inte slutgiltigt fastslagits, och fann därmed att kommissionens konstateranden angående ett företags överträdelse i vissa situationer ska anses konfidentiella gentemot allmänheten och anses vara av sådant slag att de omfattas av tystnadsplikt (domen i det ovan i punkt 51 nämnda målet Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mot kommissionen, punkt 78). Det ska dock påpekas att när ansökan om tillgång till de omtvistade uppgifterna framställdes pågick flera förfaranden avseende talan om ogiltigförklaring av bitumenbeslutet vid tribunalen (mål som sedermera utmynnade i tribunalens beslut av den 4 juli 2008 i mål T‑358/06, Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, tribunalens domar av den 27 september 2012 i målen T‑343/06, Shell Petroleum m.fl. mot kommissionen, T‑344/06, Total mot kommissionen, T‑347/06, Nynäs Petroleum och Nynäs Belgium mot kommissionen, T‑348/06, Total Nederland, T‑351/06, Dura Vermeer Groep mot kommissionen, T‑352/06, Dura Vermeer Infra mot kommissionen, T‑353/06, Vermeer Infrastructuur mot kommissionen, T‑354/06, BAM NBM Wegenbouw och HBG Civiel mot kommissionen, T‑355/06, Koninklijke BAM Groep mot kommissionen, T‑356/06, Koninklijke Volker Wessels Stevin mot kommissionen, T‑357/06, Koninklijke Wegenbouw Stevin mot kommissionen, T‑359/06, Heijmans infrastructuur mot kommissionens, T‑360/06, Heijmans mot kommissionen, T‑361/06, Ballast Nedam mot kommissionen, T‑362/06, Ballast Nedam Infra mot kommissionen, och T‑370/06, Kuwait Petroleum m.fl. mot kommissionen), varför de företag som avses i det beslutet inte kan anses ha dömts slutgiltigt.
Med hänsyn till den rättspraxis som avses ovan finns heller inte någon anledning att anse att samtliga uppgifter om överträdelsens detaljer ska anses vara av sådan art att de inte är konfidentiella för allmänheten. Denna rättspraxis ska tolkas med hänsyn till kommissionens legitima syften att lämna ut och använda de uppgifter som krävs för att bevisa en överträdelse, i enlighet med sista meningen i artikel 27.2 i förordning nr 1/2003, samt med hänsyn till allmänhetens intresse av att förstå kommissionens bevekelsegrunder för sitt beslut. Dessa intressen omfattar de ekonomiska aktörernas intressen och de intressen som eventuella offer för överträdelsen kan ha av att få kännedom om såväl de handlanden som av kommissionen ansetts vara otillåtna som nödvändiga detaljer för att föra skadeståndstalan mot ansvariga företag vid nationell domstol.
Konungariket Nederländerna har inte i förevarande fall gjort gällande att den offentliga versionen av bitumenbeslutet tiger om skälen till varför kommissionen fattade detta beslut. Konungariket Nederländerna har inte heller hävdat att de ekonomiska aktörerna utifrån en läsning av denna version inte förmår avgöra vilket handlande i strid mot unionens konkurrensregler som de företag som berörs av bitumenbeslutet har gjort sig skyldiga till, och som lett till påförandet av sanktioner.
Vad beträffar de intressen som företräds av eventuella offer för den överträdelse som avses i bitumenbeslutet, möjliggör den offentliga versionen av det beslutet en identifiering av de ansvariga företagen, överträdelsens art och varaktighet samt ett stort antal omständigheter som ger insikt i hur överträdelsen egentligen gått till. Enligt en läsning av denna version kan alltså de personer som anser sig ha lidit skada av kartellen väcka talan vid behörig nationell domstol.
Det ska i detta hänseende påpekas att någon regel enligt vilken tillgången till alla handlingar i ett konkurrensrättsligt förfarande ska beviljas den som så begär enbart på grund av att vederbörande avser att väcka en skadeståndstalan, inte är nödvändig för att säkerställa ett effektivt skydd för den rätt till skadestånd som ovannämnda sökande har, eftersom det är föga troligt att denna skadeståndstalan måste grunda sig på samtliga omständigheter i handlingarna i detta förfarande. En sådan regel skulle dessutom kunna leda till att andra unionsrättsliga rättigheter åsidosätts, bland annat rättigheter för de berörda företagen, såsom till exempel skyddet för yrkes- eller affärshemligheter, eller rättigheter för de berörda enskilda personerna, såsom till exempel rätten till skydd för personuppgifter. En sådan allmän rätt till tillgång till handlingar skulle dessutom kunna skada allmänintresset, såsom till exempel effekten av den politik som förs för att bekämpa åsidosättanden av konkurrensrätten, eftersom den skulle kunna avskräcka personer inblandade i överträdelser av artiklarna 81 EG och 82 EG (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 juni 2011 i mål C‑360/09, Pfleiderer, REU 2011, s. I‑5161, punkt 27).
Det ska slutligen erinras om att bitumenbeslutet inte var slutgiltigt när det angripna beslutet fattades. Konungariket Nederländernas anmärkning grundar sig dock i huvudsak på en bekräftad överträdelse som för de berörda företagens del motiverar en förlust av allt skyddsvärt kommersiellt intresse när det gäller denna överträdelse.
Av detta följer att förevarande invändning inte ska godtas.
Konungariket Nederländerna har för det andra gjort gällande att dess ansökan om tillgång till den konfidentiella versionen av bitumenbeslutet inte avsåg de handlingar på vilka detta grundades, utan endast de konfidentiella avsnitt som kommissionen själv författat utifrån dessa handlingar. Enligt Konungariket Nederländerna faller de avsnitt som inte kan anses utgöra uppgifter från en specifik part och de uppgifter som avser hur kartellen fungerat utanför undantaget avseende skydd för utredningen.
Tribunalen påpekar i detta avseende, i likhet med vad kommissionen i huvudsak har gjort gällande, för det första att det faktum att Konungariket Nederländernas ansökan om tillgång till handlingar inte avser de handlingar som kommissionen samlat in under utredningen, utan vissa avsnitt i bitumenbeslutet som författats på grundval av dessa handlingar, inte utesluter en tillämpning av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skyddet för syftet med utredningar. Denna bestämmelse skulle nämligen förlora all ändamålsenlig verkan om tillämpningen av densamma begränsades till handlingar som samlats in inom ramen för en undersökning som utförts av en av unionens institutioner och den skulle inte kunna användas för att neka tillgång till de delar av handlingarna som denna institution författat, och som innehåller uppgifter från de skyddade handlingarna.
Tribunalen avfärdar vidare Konungariket Nederländernas påstående att uppgifterna om hur kartellen fungerat inte ska omfattas av undantaget avseende skyddet för utredningar, med hänsyn dels till att detta påstående helt saknar stöd, dels till vad som utvecklas i punkterna 48–56 ovan.
Talan ska följaktligen inte bifallas såvitt avser denna anmärkning.
Konungariket Nederländerna har för det tredje gjort gällande att undantaget avseende skydd för utredningar uteslutande är tillämpligt under den period då utredningen pågår, medan dess ansökan om tillgång till handlingarna framställdes efter det att bitumenbeslutet fattats.
Inte heller denna invändning kan godtas med hänsyn till de konstateranden som görs i punkt 43 ovan. Som kommissionen på goda grunder gjort gällande kunde för övrigt den utredning som utmynnade i antagandet av bitumenbeslutet inte anses definitivt avslutad när det angripna beslutet fattades, eftersom det i likhet med vad som påpekas i punkt 52 ovan pågick flera förfaranden vid tribunalen när ansökan om tillgång till de omtvistade uppgifterna framställdes. Kommissionen hade alltså beroende på utgången i dessa domstolsförfaranden kunnat få återuppta sitt arbete i syfte att eventuellt fatta ett nytt beslut om de överträdelser av artikel 81 EG som avses i bitumenbeslutet.
Inte heller denna invändning ska således godtas.
Konungariket Nederländerna har för det fjärde i huvudsak gjort gällande att kommissionen genom att på samtliga omtvistade uppgifter tillämpa såväl det i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 49/2001 föreskrivna undantaget avseende skydd för affärsintressen, som det i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 föreskrivna undantaget avseende skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner, inte specifikt motiverat varför var och en av de aktuella uppgifterna är av konfidentiell natur, samtidigt som de skiljer sig åt sinsemellan. Enligt Konungariket Nederländerna innebär rättspraxis att kommissionen efter en bedömning av varje uppgift för sig skulle ha angett exakt vilken slags uppgift som omfattades av vägran att lämna ut densamma samt skälen till denna vägran.
Det ska i detta hänseende påpekas att de omtvistade uppgifterna samlats in inom ramen för den kommissionens undersökning som utmynnade i antagandet av bitumenbeslutet vilken, som påpekas i punkt 64 ovan, inte kunde anses vara definitivt avslutad när det angripna beslutet fattades. Dessa uppgifter avser detaljer i organisationen och det sätt varpå den kartell som avses i bitumenbeslutet fungerade, de konkreta verkningarna för de företag som deltagit i denna överträdelse av artikel 81 EG samt de personliga verkningarna för de anställda i dessa företag och, slutligen, villkoren på de berörda marknaderna. En läsning av den offentliga versionen av bitumenbeslutet visar att kommissionens beslut att dessa uppgifter skulle vara fortsatt konfidentiella, framgår av en enskild analys av dessa. De uppgifter som anses som konfidentiella i denna version har nämligen delvis dolts i texten i nämnda version. Den offentliga versionen av bitumenbeslutet gör det dock möjligt att med tillräcklig grad av precision förstå kommissionens bevekelsegrunder för att vägra att lämna ut de dolda uppgifterna.
Kommissionen kunde, mot bakgrund av det ovan i punkterna 30–45 redovisade, i detta sammanhang anse att de omtvistade uppgifterna omfattades av den allmänna presumtionen att utlämnande av handlingar som kommissionen samlat in inom ramen för ett förfarande för tillämpningen av artikel 81 EG i princip innebär ett åsidosättande av såväl skyddet för syftena med utredningarna som skyddet för de affärsintressen som företräds av de företag som omfattas av ett sådant förfarande.
Motiveringen av det angripna beslutet, som i huvudsak vilar på en sådan presumtion, ska – vilket parterna medgett – följaktligen anses tillräcklig.
Denna invändning ska följaktligen inte godtas.
För det femte har Konungariket Nederländerna slutligen gjort gällande att kommissionen inte motiverat beslutet att neka tillgång till fotnoterna 7–12, vilka hänför sig till skälen 4–6 i bitumenbeslutet, och således till de uppgifter som avses i punkt 17 första strecksatsen ovan.
Det ska i detta hänseende påpekas att kommissionen i det angripna beslutet inte angett skälen till varför fotnoterna inte lämnades ut. Även om den bekräftande ansökan avsåg skälen 4–6 i den konfidentiella versionen, till vilka dessa fotnoter hänför sig, nämndes inte dessa fotnoter däri, vilket kommissionen på goda grunder påpekat. När Konungariket Nederländerna i sin bekräftande ansökan ansåg att fotnoterna avseende ett avsnitt i bitumenbeslutet borde lämnas ut, nämndes dessa däremot uttryckligen. Konungariket Nederländerna begärde således specifikt att få tillgång till fotnoterna 340, 341, 343, 344, 345–349, 371–376, 489 och 519–521 i bitumenbeslutet. Kommissionen kunde därmed, vid en läsning av den bekräftande ansökan, inse att denna inte avsåg fotnoterna 7–12 i bitumenbeslutet, varför det angripna beslutet inte nödvändigtvis behövde motiveras beträffande valet att inte lämna ut dessa fotnoter.
Inte heller denna invändning ska således godtas.
Av det ovan redovisade följer således att talan inte ska bifallas på den första eller den andra grunden.
Den tredje grunden avseende ett åsidosättande av artikel 4.2 sista stycket i förordning nr 1049/2001, eftersom ett övervägande allmänintresse motiverar att de omtvistade uppgifterna lämnas ut
Av artikel 4.2 sista strecksatsen i förordning nr 1049/2001 framgår att unionens institutioner inte ska vägra tillgång till en handling om ett utlämnande av densamma motiveras av ett övervägande allmänintresse, även om utlämnandet liksom i förevarande fall kan skada skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen eller skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner.
Som påpekas i punkt 7 ovan fann kommissionen i det angripna beslutet att den bekräftande ansökan inte innehöll några argument som kunde visa att det förelåg något sådant övervägande allmänintresse, eftersom det argument som Konungariket Nederländerna åberopat i detta hänseende, gällande nyttan av den konfidentiella versionen av bitumenbeslutet vid förberedandet av en skadeståndstalan mot de företag som berörs av nämnda beslut, var av privat karaktär.
Konungariket Nederländerna har gjort gällande att denna slutsats är felaktig. Det har hävdat att de civilrättsliga åtgärderna spelar en viktig roll vid tillämpningen av artiklarna 81 EG och 82 EG och har erinrat om att det inte utgör någon enskild part, utan en medlemsstat som med uppdraget att förvalta den nederländska statskassan och tjäna statens ekonomiska intressen söker utverka en ersättning för den skada som det lidit. Slutligen utgör en civilrättslig skadeståndstalan den enda möjligheten för Konungariket Nederländerna att tillse efterlevanden av unionsrätten i den inhemska rättsordningen vid verkställandet av den samarbetsskyldighet som åvilar nämnda medlemsstat enligt artikel 10 EG.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalen påpekar att var och en har rätt att begära skadestånd med anledning av en skada som orsakats av ett beteende som kan begränsa eller snedvrida konkurrensen (se dom av den 20 september 2001 i mål
C-453/99, Courage och Crehan, REG 2001, s. I-6297
, punkterna 24 och 26, av den 13 juli 2006 i de förenade målen
C-295/04-C-298/04, Manfredi m.fl., REG 2006, s. I-6619
, punkterna 59 och 61, och domen i det ovan i punkt 56 nämnda målet Pfleiderer, punkt 28). Rätten till skadestånd förstärker nämligen den verkningsfulla karaktären av unionens konkurrensregler och avskräcker från sådana, ofta hemliga, avtal eller förfaranden som kan begränsa eller snedvrida konkurrensen. Ur detta perspektiv kan talan om skadestånd inför de nationella domstolarna på ett väsentligt sätt bidra till att bevara en effektiv konkurrens i unionen (se domarna i de ovan i punkt 56 nämnda målen Courage och Crehan, punkt 27, och Pfleiderer, punkt 29).
Av rättspraxis följer emellertid dels att frågan huruvida en person har behov av en handling för att förbereda en talan om ogiltigförklaring omfattas av prövningen av denna talan, dels att även om det skulle antas att detta behov styrks, beaktas inte detta vid avvägningen mellan de intressen som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 när det gäller en ansökan om utlämnande av en handling (se, för ett liknande resonemang och analogt, tribunalens dom av den 26 april 2005 i de förenade målen
T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet, REG 2005, s. II-1429
, punkt 55).
Den rättspraxis som citeras i föregående punkt ska även anses vara tillämplig när det gäller ansökningar om tillgång till handlingar och uppgifter som framställts med stöd av förordning nr 1049/2001, vilka handlingar och uppgifter skulle kunna visa sig vara till nytta för en skadeståndstalan.
Det ankommer å ena sidan på den behöriga nationella domstol vid vilken en skadeståndstalan anhängiggjorts att bedöma mekanismerna enligt tillämplig rätt för framläggande av lämplig bevisning och lämpliga uppgifter i syfte att avgöra målet.
I detta sammanhang kan den nationella domstolen begära att kommissionen samarbetar på det sätt som den finner nödvändigt, så även beträffande framläggande av uppgifter och handlingar. Enligt artikel 15.1 i förordning nr 1/2003 kan medlemsstaternas domstolar i förfarandena för tillämpning av artiklarna 81 EG och 82 EG begära att kommissionen förser dem med de uppgifter den förfogar över eller med ett yttrande i frågor som rör tillämpningen av unionens konkurrensregler.
Intresset avseende möjligheten att erhålla ersättning för en skada som orsakats av en överträdelse av unionens konkurrensrätt ska å andra sidan anses utgöra ett enskilt intresse, vilket kommissionen påpekat i det angripna beslutet, trots betydelsen av att en skadeståndstalan eventuellt bidrar till upprätthållandet av en effektiv konkurrens inom unionen. Det ska i detta hänseende noteras att allmänintresset av att konkurrensrätten tillämpas på kartellen när det gäller marknaden för vägbitumen i Nederländerna redan har tillgodosetts av kommissionen när den fattade bitumenbeslutet för detta ändamål.
Denna slutsats ändras inte av att Konungariket Nederländerna utgör en medlemsstat.
Det är nämligen Konungariket Nederländerna som självt har valt att ansöka om tillgång till de omtvistade handlingarna med stöd av förordning nr 1049/2001. I artikel 2.1 i denna förordning föreskrivs att varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, utan att det därvid uppställs olika regler om sådan tillgång beroende på vilka som ansöker om tillgång till handlingarna.
Talan ska således inte bifallas på denna grund.
I den mån som kommissionen i det angripna beslutet fann att de uppgifter som avses i åttonde strecksatsen i punkt 17 ovan omfattades av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som avses i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 avseende skyddet för företagens affärsintressen och skyddet för utredningar, och i den mån som talan inte ska bifallas på de tre föregående grunderna, inom ramen för vilka sökanden i huvudsak har gjort gällande att tillämpningen av dessa undantag i det aktuella fallet var behäftad med fel, saknas skäl att pröva den fjärde grunden avseende ett åsidosättande av artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, eftersom kommissionen fann att de uppgifter som avses i åttonde strecksatsen i punkt 17 ovan omfattades av undantaget avseende skyddet för den enskildes integritet.
Den femte grunden, avseende ett åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, samt av proportionalitetsprincipen, eftersom kommissionen inte gav delvis tillgång till de omtvistade uppgifterna
Konungariket Nederländerna har hävdat att om det antas att vissa delar av bitumenbeslutet faktiskt omfattas av undantagen från rätten till tillgång, borde åtminstone övriga delar av nämnda beslut lämnas ut enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001. Enligt proportionalitetsprincipen borde kommissionen dessutom ha prövat om det fanns mindre betungande åtgärder än ett avslag på ansökan om tillgång. Exempelvis kunde en tillämpning av intervaller avseende värdet på försäljningen och marknadsandelar kunnat medge att en del av de begärda uppgifterna lämnades ut.
Kommissionen har bestritt Konungariket Nederländernas argument.
I artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att om endast en del av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, ska övriga delar av handlingen lämnas ut. Enligt domstolens praxis ska prövningen av huruvida tillgång kan beviljas till delar av ett dokument från unionsinstitutionerna ske med hänsyn till proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 6 december 2001 i mål
C-353/99 P, rådet mot Hautala, REG 2001, s. I-9565
, punkterna 27 och 28).
Det framgår av själva ordalydelsen i den i föregående punkt nämnda bestämmelsen att en institution är skyldig att pröva om det är möjligt att ge tillgång till delar av de handlingar som en ansökan om tillgång avser, genom att begränsa ett eventuellt avslag på ansökan till att endast avse sådana uppgifter som omfattas av de aktuella undantagen enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001. Institutionen ska lämna ut delar av handlingarna om institutionens syfte, när den nekar tillgång till handlingen, kan uppnås även då institutionen begränsar sig till att dölja de avsnitt som kan skada det skyddade allmänna samhällsintresset (förstainstansrättens dom av den 25 april 2007 i mål
T-264/04, WWF European Policy Programme mot rådet, REG 2007, s. II-911
, punkt 50, och se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 91 nämnda målet rådet mot Hautala, punkt 29).
Det ska dock påpekas att kommissionen i förevarande mål genom att publicera den offentliga versionen av bitumenbeslutet just beviljade delvis tillgång till detta beslut, och att dess vägran att ge tillgång enligt Konungariket Nederländernas senare ansökan endast avsåg de delar av bitumenbeslutet som kommissionen, i enlighet med vad som framgår av samtliga ovan redovisade konstateranden, på goda grunder kunde anse omfattas av de undantag som avses i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, vilka avser skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen och skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner.
För det andra ska, i motsats till vad Konungariket Nederländerna har hävdat, artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 inte anses innefatta något krav på att de av unionens institutioner vid vilka en ansökan om tillgång till handlingar framställts ska ersätta de delar av handlingarna som med laga stöd inte lämnats ut, enligt de undantag som föreskrivs i denna förordning, med intervall när det rör sig om sifferuppgifter.
Talan ska således inte bifallas på denna grund.
Den sjätte grunden, avseende ett åsidosättande av artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001 eftersom tillämpningen av de undantag som avses i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 inte längre var motiverade, med hänsyn till den period till vilken de omtvistade uppgifterna hänför sig
I artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”De undantag som anges i punkterna 1–3 ovan denna artikel ska enbart tillämpas under den period då skyddet är motiverat på grundval av handlingens innehåll. Undantagen får gälla i högst 30 år. För handlingar som omfattas av undantagen gällande privatliv eller affärsintressen och för känsliga handlingar får undantagen om det är nödvändigt fortsätta att gälla även efter denna period.”
Konungariket Nederländerna har gjort gällande att kommissionen inte prövade huruvida tillämpningen av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 fortfarande var motiverad med hänsyn till de omtvistade uppgifternas ålder på mellan sex och fjorton år, vilka avsåg otillåtna handlanden vilka i princip inte längre är relevanta.
Kommissionen har bestritt Konungariket Nederländernas argument.
Det ska i detta hänseende påpekas att de undantag som föreskrivs i artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001 enligt vad som framgår av själva lydelsen i denna bestämmelse och i likhet med vad som betonas i rättspraxis (se punkt 44 ovan) kan tillämpas under en period av 30 år och till och med längre om så behövs. Detta gäller bland annat undantaget avseende skydd för affärintressen.
I förevarande fall har en del av de omtvistade uppgifterna hämtats ur handlingar som kan härröra från början av 1990‑talet. Samtliga dessa uppgifter är dock yngre än 30 år och ingår i ett beslut av kommissionen som den fattade mindre än två år innan förvarande talan väcktes. Som påpekas i punkt 64 ovan kunde för övrigt den utredning som utmynnade i bitumenbeslutet inte anses som definitivt avslutad när det angripna beslutet fattades. Konungariket Nederländerna har slutligen inte avgett något motiverat bestridande av kommissionens påstående att de marknader som berörs av bitumenbeslutet i Nederländerna kännetecknades av hög stabilitet. Därmed kunde uppgifter, även sådana som var relativt gamla, ha betydelse för affärerna.
Av det ovan anförda följer att talan inte ska bifallas på förevarande grund.
Den sjunde grunden avseende ett åsidosättande av artikel 10 EG med hänsyn till proportionalitetsprincipen
Enligt Konungariket Nederländerna får tillämpningen av förordning nr 1049/2001 inte strida mot primärrätten eller mot de allmänna principerna i unionsrätten. Enligt artikel 10 EG har medlemsstaterna och institutionerna ömsesidiga skyldigheter att samarbeta lojalt. Proportionalitetsprincipen har i det fallet betydelse eftersom artikel 10 EG ger en möjlighet att utbyta uppgifter då ett sådant förfarande är mindre långtgående än utlämnande av uppgifter, dock att det kan röra uppgifter som inte tillkännagetts för allmänheten.
Enligt kommissionen grundade Konungariket Nederländerna sin ansökan om tillgång till bitumenbeslutet uttryckligen och enbart på förordning nr 1049/2001 och ingav inte någon ansökan om uppgifter inom ramen för artikel 10 EG. När det gäller frågan om det angripna beslutet är välgrundat, handlar det uteslutande om att avgöra huruvida kommissionen tillämpade bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 korrekt. Grunden ska därför avvisas.
Även om det skulle antas att denna grund kan upptas till prövning avser förevarande mål enligt kommissionen inte uppgifter som Konungariket Nederländerna behöver för att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, utan om uppgifter som den staten önskar erhålla för att förbereda en civilrättslig skadeståndstalan i domstol. Artikel 10 EG torde därmed inte ge rätt till tillgång till dessa uppgifter. Om skadeståndstalan på nationell nivå anses bidra till genomförandet av artiklarna 81 EG och 82 EG, anser kommissionen att det inte kan garanteras att de begärda uppgifterna kan hållas hemliga varför denna ansökan borde avslås.
I artikel 10 EG föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av [unionens] institutioner. Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs.
Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. De skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.”
I denna artikel föreskrivs en skyldighet till lojalt samarbete som är tillämpligt på såväl medlemsstaterna som på unionens institutioner. Dessa ska sträva efter att inleda en konstruktiv dialog som bland annat underlättar genomförandet av unionsrätten inom ramen för fördelningen av de behörigheter som gäller enligt fördragen.
Utan att det krävs något ställningstagande till huruvida förevarande grund kan tas upp till prövning, ska det i likhet med vad som anförs i punkt 86 ovan påpekas att Konungariket Nederländerna har valt att ansöka om tillgång till de konfidentiella avsnitten i bitumenbeslutet inom ramen för förordning nr 1049/2001. Valet av detta förfarande är bindande för både Konungariket Nederländerna och kommissionen eftersom båda dessa är skyldiga att uppfylla kraven i denna förordning. Kommissionen kunde alltså inte undandra sig vare sig förfarandet eller möjligheterna till undantag från rätten till tillgång som föreskrivs i nämnda förordning enbart av det skälet att ansökan framställts av en medlemsstat. Förordning nr 1049/2001 ger nämligen inte någon särskild status för en medlemsstat som ansökt om tillgång till handlingar, och denna måste alltså underkasta sig samma begränsningar som föreskrivs i förordningen som övriga sökande. En automatisk tillämpning av skyldigheten till lojalt samarbete i detta sammanhang, skulle leda till att medlemsstaterna ges en särskild status vilket inte var unionslagstiftarens avsikt när de olika rättsakterna i fråga författades.
Grunden avseende ett åsidosättande av artikel 10 EG ska därmed avvisas och talan således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Konungariket Nederländerna ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Avkunnat vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 september 2013.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Faktiska omständigheter i målet

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Tvisteföremålet

Prövning i sak

Inledande synpunkter

Den första och den andra grunden avseende åsidosättande av artikel 4.2 första och tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 samt av motiveringsskyldigheten, i form av att kommissionen fann att de omtvistade uppgifterna omfattades av undantagen från den i dessa bestämmelser föreskrivna rätten att få tillgång till handlingar utan att förklara varför fotnoterna 7–12 i bitumenbeslutet inte lämnades ut

Den tredje grunden avseende ett åsidosättande av artikel 4.2 sista stycket i förordning nr 1049/2001, eftersom ett övervägande allmänintresse motiverar att de omtvistade uppgifterna lämnas ut

Den femte grunden, avseende ett åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, samt av proportionalitetsprincipen, eftersom kommissionen inte gav delvis tillgång till de omtvistade uppgifterna

Den sjätte grunden, avseende ett åsidosättande av artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001 eftersom tillämpningen av de undantag som avses i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 inte längre var motiverade, med hänsyn till den period till vilken de omtvistade uppgifterna hänför sig

Den sjunde grunden avseende ett åsidosättande av artikel 10 EG med hänsyn till proportionalitetsprincipen

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.