CELEX: 62011TJ0383
Zajednička vanjska i sigurnosna politika
Mjere ograničavanja protiv Sirije
Zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora
Ograničenja ulaska i provoza preko teritorija Unije
Pravo na obranu
Obveza obrazlaganja
Očita pogreška u ocjeni
Temeljna prav

Okolnosti spora
Tužitelj, Eyad Makhlouf, časnik je sa sirijskim državljanstvom i činom pukovnika.
Oštro osuđujući nasilno gušenje mirnih prosvjeda na različitim mjestima diljem Sirije i upućujući sirijskim vlastima poziv da se suzdrže od upotrebe sile, Vijeće Europske unije donijelo je 9. svibnja 2011. Odluku 2011/273/ZVSP o mjerama ograničavanja protiv Sirije (
SL L 121, str. 11
.). S obzirom na ozbiljnost situacije, Vijeće je uvelo embargo na oružje, zabranu izvoza opreme koju su može koristiti za unutarnju represiju, ograničenja ulaska u Europsku uniju kao i zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora određenih osoba i subjekata koji su odgovorni za nasilnu represiju protiv sirijskog civilnog stanovništva.
Imena osoba odgovornih za nasilnu represiju protiv civilnog stanovništva u Siriji kao i imena osoba, fizičkih ili pravnih, te subjekata koji su s njima povezani navedena su u Prilogu Odluci 2011/273. Na temelju članka 5. te odluke, Vijeće na prijedlog države članice ili visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku može izmijeniti navedeni prilog. Tužiteljevo ime ne nalazi se u tom prilogu.
Provedbenom odlukom 2011/302/ZVSP od 23. svibnja 2011. o provedbi Odluke 2011/273 (
SL L 136, str. 91
.), Vijeće je izmijenilo Odluku 2011/273 kako bi, među ostalim, primijenilo predmetne mjere ograničavanja na druge osobe i subjekte čija su imena dodana na popis iz priloga koji je zamijenio prijašnji prilog. Tužiteljevo je ime uvršteno na taj popis koji obuhvaća razne unose koji se odnose, među ostalim, na datum njegova uvrštenja na predmetni popis, u ovom slučaju „23. 05. 2011.“, na njegov datum rođenja, broj njegove putovnice kao i razloge: „Brat Ramija Makhloufa i dužnosnik opće obavještajne službe (GID), sudjeluje u represiji nad civilnim stanovništvom“.
Vijeće je 24. svibnja 2011. objavilo Obavijest namijenjenu osobama na koje se odnose mjere ograničavanja predviđene u Odluci 2011/273 i Uredbi Vijeća (EZ) br. 442/2011 o mjerama ograničavanja protiv Sirije (
SL C 153, str. 8
.).
Odlukom 2011/522/ZVSP od 2. rujna 2011. o izmjeni Odluke 2011/273 (
SL L 228, str. 16
.) Vijeće je predvidjelo da njezino područje primjene, uključujući njezin prilog, treba također obuhvaćati „osobe […] koje od režima imaju koristi ili taj režim podupiru, te s njima povezanim osobama […] s popisa u prilogu“ [neslužbeni prijevod].
Odlukom 2011/782/ZVSP od 1. prosinca 2011. o mjerama ograničavanja protiv Sirije i o stavljanju izvan snage Odluke 2011/273 (
SL L 319, str. 56
.) Vijeće je zaključilo da je s obzirom na ozbiljnost situacije u Siriji potrebno uvesti dodatne mjere ograničavanja. Zbog jasnoće mjere uvedene Odlukom 2011/273 i dodatne mjere objedinjene su u jedinstveni pravni instrument. Tužiteljevo ime nalazi se u 20. retku tablice u Prilogu I. Odluci 2011/782 s istim podacima i razlozima kao i oni koji se nalaze u prilogu Odluci 2011/273.
Odlukom Vijeća 2012/739/ZVSP od 29. studenoga 2012. o mjerama ograničavanja protiv Sirije i o stavljanju izvan snage Odluke 2011/782/ZVSP (
SL L 330, str. 21
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 11., str. 258.) predmetne mjere ograničavanja objedinjene su u jedinstveni pravni instrument. Tužiteljevo ime nalazi se u 19. retku tablice u Prilogu I. Odluci 2012/739 s istim podacima i razlozima kao i oni koji se nalaze u prilogu Odluci 2011/273.
Vijeće je 30. studenoga 2012. objavilo obavijest za osobe i subjekte na koje se primjenjuju mjere ograničavanja određene Odlukom 2012/739 i Uredbom Vijeća (EU) br. 36/2012, koja se provodi Provedbenom uredbom Vijeća (EU) br. 1117/2012 o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Siriji (
SL C 370, str. 6
.).
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 21. srpnja 2011. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak radi poništenja Provedbene odluke 2011/302.
Rješenjem predsjednika šestog vijeća Općeg suda od 24. siječnja 2012. prihvaćen je zahtjev za intervenciju Europske komisije u potporu zahtjevu Vijeća koji je podnesen tajništvu Općeg suda 28. listopada 2011.
Očitovanjem podnesenim tajništvu Općeg suda 5. siječnja 2012. tužitelj je prilagodio svoj tužbeni zahtjev tražeći također poništenje Odluke 2011/782. Odgovorom na repliku, podnesenim tajništvu Općeg suda 3. travnja 2012., Vijeće je primilo na znanje tužiteljev zahtjev.
Očitovanjem podnesenim tajništvu Općeg suda 31. siječnja 2013. tužitelj je prilagodio svoj zahtjev time što je također zatražio poništenje Odluke 2012/739, priznavši da je tužba za poništenje Odluke 2011/782 postala bespredmetna. Svojim očitovanjem na podnesak o prilagodbi zahtjeva, a koje je podneseno tajništvu Općeg suda 5. veljače 2013., Vijeće je primilo na znanje tužiteljev zahtjev.
Na temelju izvješća suca izvjestitelja, Opći sud (šesto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka.
Na raspravi od 8. veljače 2013. tužitelj i Vijeće saslušani su prilikom svojih izlaganja i prilikom davanja odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud. Komisija nije prisustvovala raspravi.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi Provedbenu odluku 2011/302 i Odluku 2012/739;
—
naloži Vijeću snošenje troškova.
Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu;
—
naloži tužitelju snošenje troškova.
Komisija podupire zahtjev Vijeća.
Pravo
Dopuštenost tužiteljevih zahtjeva za prilagodbu tužbe
Kao što proizlazi iz točaka 4. do 9. ove presude, od podnošenja tužbe Odluka 2011/273, kako je izmijenjena, među ostalim, Provedbenom odlukom 2011/302, stavljena je izvan snage i zamijenjena Odlukom 2011/782, koja je potom stavljena izvan snage i zamijenjena Odlukom 2012/739. Tužitelj je zatražio da mu se dopusti prilagodba tužbenog zahtjeva tako da se on također odnosi i na ove dvije potonje odluke, pri čemu je naknadno odustao od pobijanja Odluke 2011/782. Vijeće se nije protivilo prilagodbi tužiteljevih zahtjeva.
Valja podsjetiti da, ako je tijekom postupka odluka ili uredba koja se izravno i pojedinačno odnosi na određenog pojedinca zamijenjena aktom kojim se želi postići isti cilj, taj se akt mora smatrati novim elementom zbog kojeg tužitelj može prilagoditi svoj tužbeni zahtjev i tužbene razloge. Bilo bi, naime, suprotno dobrom sudovanju i načelu ekonomičnosti postupka obvezati tužitelja da podnese novu tužbu. Osim toga, bilo bi nepravedno kada bi predmetna institucija mogla – kako bi se suprotstavila kritikama sadržanima u tužbi podnesenoj sudu Unije protiv određenog akta – izmijeniti pobijani akt ili ga zamijeniti drugim aktom te se tijekom postupka pozivati na tu izmjenu ili zamjenu kako bi drugoj stranci uskratila mogućnost da svoj prvotni tužbeni zahtjev i tužbene razloge proširi i na kasniji akt ili protiv njega istakne dodatni tužbeni zahtjev ili tužbene razloge (vidjeti presudu Općeg suda od 23. listopada 2008., People’s Mojahedin Organization of Iran/Vijeće,
T‑256/07, Zb., str. II‑3019., t. 46.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga valja proglasiti dopuštenost zahtjeva protiv Odluke 2012/739 koji je podnesen tajništvu Općeg suda 31. siječnja 2013., to jest svakako u roku za podnošenje tužbe.
Meritum
U potporu svojoj tužbi tužitelj ističe u bitnome četiri tužbena razloga koji se temelje, prvo, na povredi prava obrane kao i prava na pošteno suđenje i djelotvornu sudsku zaštitu, drugo, na povredi obveze obrazlaganja, treće, na očitoj pogrešci u ocjeni i, četvrto, na povredi načela proporcionalnosti, prava vlasništva i prava na poštovanje privatnog života.
Prvi tužbeni razlog koji se temelji na povredi prava obrane kao i prava na pošteno suđenje i djelotvornu sudsku zaštitu
Tužitelj smatra da su mu izrečene sankcije a da prethodno nije bio saslušan niti je imao prilike braniti se, niti je znao za dokaze na temelju kojih su donesene predmetne mjere, utoliko što je Vijeće povrijedilo svoju obvezu da mu priopći svoju odluku, uključujući razloge za njegovo uvrštenje na predmetne popise, bilo izravno, jer njegova adresa nije mogla ostati nepoznata, bilo objavom obavijesti koja bi mu dala konkretnu mogućnost da podnese očitovanje.
Tužitelj smatra da je, u okviru odluka kojima se određuju mjere ograničavanja protiv fizičkih osoba, predmetno tijelo Unije dužno navedene razloge priopćiti zahvaćenoj osobi ili subjektu, koliko je to moguće, u trenutku odlučivanja o tom uvrštenju, ili barem što je prije moguće nakon toga, kako bi se adresatima omogućilo pravodobno ostvarivanje prava na pravni lijek.
Tužitelj tvrdi da u slučaju u kojem bi se smatralo da bi detaljna objava prigovora podnesenih protiv njega mogla biti suprotna važnim razlozima od općeg interesa koji se odnose na sigurnost Unije i njezinih država članica ili na vođenje njihovih međunarodnih odnosa, specifično i konkretno obrazloženje te odluke treba biti u formalnom obliku i njemu priopćeno na bilo koji primjeren način. Međutim, nijedan element u ovom slučaju ne dopušta zaključak da bi takva objava bila suprotna spomenutim važnim razlozima.
Štoviše, budući da u pobijanim odlukama nisu izneseni specifični i konkretni razlozi koji opravdavaju njihovo donošenje, tužitelj se ne može niti učinkovito braniti pred Općim sudom.
Vijeće odbija tužiteljevu argumentaciju.
Ono smatra da se zbog zaštitne naravi i svrhe mjera zamrzavanja imovine njihovo donošenje ne može uvjetovati prethodnim saslušanjem dotičnih osoba a da se ne ugrozi djelotvornost navedenih mjera, a time i cilj koji Unija nastoji postići.
Vijeće podsjeća da je Provedbena odluka 2011/302 objavljena u
Službenom listu Europske unije
. Isto vrijedi i u vezi s obaviješću za osobe i subjekte na koje se primjenjuju predmetne mjere ograničavanja, a koja je, nasuprot onome što tužitelj tvrdi, objavljena u Službenom listu (
SL 2011., C 153, str. 8.
). Vijeće dodaje da nije moglo pojedinačno obavijestiti tužitelja o pobijanim odlukama jer nije raspolagalo njegovim osobnim podacima za kontakt.
U pogledu korištenja pravnih lijekova koji su tužitelju na raspolaganju, Vijeće smatra da tužitelj nije uputio zahtjev za preispitivanje mjere koja se na njega odnosi niti zahtjev da mu se priopće dokazi kojima je obrazložena odluka u dijelu kojim je obuhvaćen.
Treba podsjetiti da je temeljno pravo na poštovanje prava obrane tijekom postupka usvajanja mjere ograničavanja izričito zaštićeno člankom 41. stavkom 2. točkom (a) Povelje Europske unije o temeljnim pravima (
SL 2010., C 83, str. 389.
) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 104.), kojoj članak 6. stavak 1. UEU‑a priznaje istu pravnu snagu kao i Ugovorima (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 21. prosinca 2011., Francuska/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, još neobjavljena u Zborniku, t. 66.).
Također valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo djelotvorne sudske zaštite opće načelo prava Zajednice koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, zaštićeno je člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. te potvrđeno člankom 47. Povelje o temeljnim pravima (presude Suda od 13. ožujka 2007., Unibet,
C‑432/05, Zb., str. I‑2271., t. 37.
, i od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P, Zb., str. I‑6351, t. 335.
, u daljnjem tekstu: presuda Kadi).
Nadalje, s obzirom na ustaljenu sudsku praksu, u ovom slučaju valja zaključiti da učinkovitost sudskog nadzora, koji se posebno mora odnositi na pitanje zakonitosti razloga na kojima se u konkretnom slučaju temelji uvrštenje imena osobe ili subjekta na popis koji čini prilog pobijanih odluka i dovodi do određivanja tim adresatima niza mjera ograničavanja, podrazumijeva obvezu tijela Unije da navedene razloge priopći zahvaćenoj osobi ili subjektu, koliko je to moguće, u trenutku odlučivanja o tom uvrštenju, ili barem što je prije moguće nakon toga, kako bi se adresatima omogućilo pravodobno ostvarivanje prava na pravni lijek (vidjeti presudu Kadi, t. 336. i navedenu sudsku praksu).
Poštovanje te obveze priopćavanja navedenih razloga potrebno je, naime, kako bi se adresatima mjere ograničavanja omogućilo da u najboljim mogućim uvjetima brane svoja prava te da uz potpuno poznavanje relevantnih činjenica odluče je li korisno pokrenuti postupak pred sudom Unije (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 15. listopada 1987., Heylens i dr.,
222/86, Zb., str. 4097., t. 15.
) i da bi se potonjem potpuno omogućilo da izvrši nadzor zakonitosti akta Unije o kojem je riječ, što je njegova dužnost u skladu s Ugovorom (presuda Kadi, t. 337.).
Člankom 5. Odluke 2011/273 predviđeno je da Vijeće o svojoj odluci, uključujući i razloge za uvrštenje na popis, obavješćuje predmetnu osobu neposredno, ako je adresa poznata, ili putem objave obavijesti i na taj način daje takvoj osobi mogućnost da se očituje. Štoviše, tim je odredbama predviđeno da kad se očitovanje podnese ili kad se predoče novi važni dokazi, Vijeće preispituje svoju odluku i o tome obavješćuje predmetnu fizičku ili pravnu osobu, subjekt ili tijelo. Naposljetku, popis koji se nalazi u prilogu navedenoj odluci redovito se pregledava, a najmanje svakih 12 mjeseci. Takve su odredbe, u načelu, sukladne zahtjevima koji su utvrđeni sudskom praksom.
U ovom je slučaju nakon donošenja Provedbene odluke 2011/302 obavijest objavljena u Službenom listu od 24. svibnja 2011., čime je tužitelju dana mogućnost da se očituje Vijeću.
Sama činjenica da je priopćenje učinjeno tek nakon što je tužitelj prvi put stavljen na popis osoba obuhvaćenih mjerama ograničavanja ne može se smatrati povredom prava obrane.
Naime, u skladu sa sudskom praksom, ne može se u pogledu prava obrane, osobito prava na saslušanje, kad je riječ o mjerama ograničavanja, zahtijevati od institucija Unije da prije prvog uvrštenja imena osobe ili subjekta na popis kojim se nameću mjere ograničavanja priopće navedene razloge (vidjeti u tom smislu presudu Kadi, t. 338.).
Naime, prethodna obavijest bila bi takve naravi da bi ugrozila učinkovitost mjera zamrzavanja financijskih sredstava i gospodarskih izvora koje su određene tim odlukama (vidjeti u tom smislu presudu Kadi, t. 339.).
Kako bi se ostvario cilj pobijanih odluka, takve mjere moraju po vlastitoj naravi iskoristiti učinak iznenađenja i, kao što je to Sud već naveo, moraju se primijeniti s neposrednim učinkom (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 11. listopada 2007., Möllendorf i Möllendorf‑Niehuus,
C‑117/06, Zb., str. I‑8361., t. 63.
, i presudu Kadi, t. 340.).
Zbog razloga koji su također vezani uz cilj kojem teži Provedbena odluka 2011/302, kojom je tužiteljevo ime uvršteno na popis u prilogu Odluci 2011/273, i uz učinkovitost mjera koje su njome predviđene, tijela Unije stoga nisu ni bila dužna saslušati tužitelja prije prvotnog uvrštenja njegova imena na popis u tom prilogu (vidjeti u tom smislu presudu Kadi, t. 341.).
S druge strane, prilikom donošenja kasnije Odluke 2012/739, u kojoj je tužiteljevo ime zadržano na popisima zajedno s imenima osoba obuhvaćenih mjerama ograničavanja, načelno nije moguće valjano se pozivati na argument o učinku iznenađenja koje proizvode te mjere (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Francuska/People’s Mojahedin Organization of Iran, t. 62.).
Međutim, u predmetu povodom kojeg je donesena gore navedena presuda Francuska/People’s Mojahedin Organization of Iran Sud je zaključio da se to pravo na prethodno saslušanje mora poštovati jer je Vijeće prihvatilo nove dokaze protiv organizacije koja je zadržana na predmetnom popisu.
U ovom slučaju, valja istaknuti da kod zadržavanja tužiteljevog imena na predmetnom popisu Vijeće nije prihvatilo nijedan novi dokaz, to jest dokaz o kojem tužitelj nije već bio obaviješten nakon njegova prvotnog uvrštenja.
Međutim, prema članku 5. stavku 3. Odluke 2011/273 „[a]ko su podnesene primjedbe ili su izneseni značajni novi dokazi, Vijeće preispituje svoju odluku i o tome obavješćuje predmetnu osobu ili subjekt“ [neslužbeni prijevod]. Vijeće stoga može saslušati tužitelja u svakom trenutku na njegovu vlastitu inicijativu, a da prije donošenja svake od kasnijih odluka nije sastavljen novi izričit poziv, ako nisu prihvaćeni novi dokazi u odnosu na njega.
Štoviše, Vijeće je objavilo obavijest u Službenom listu od 30. rujna 2012., to jest drugi dan nakon objave Odluke 2012/739. Stoga se u takvim okolnostima, i budući da je tužitelj tijekom više mjeseci imao prilike osporavati dokaze koji opravdavaju njegovo uvrštenje i zadržavanje na popisu osoba obuhvaćenih mjerama ograničavanja, ne može utvrditi postojanje nikakve povrede njegova prava na saslušanje.
Što se tiče tužiteljevog argumenta u vezi s nepostojanjem pojedinačne obavijesti o odlukama, valja istaknuti da se člankom 27. stavkom 2. Odluke 2012/739 nalaže neposredna i pojedinačna obavijest o odluci ako je adresa osobe obuhvaćene mjerama ograničavanja poznata.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iako je izravno priopćavanje takve vrste odluka u načelu potrebno, pri čemu nije dovoljna samo objava u
Službenom listu Europske unije
, sud ipak treba u svakom predmetu ispitati dovodi li činjenica da tužitelju nisu osobno priopćeni razlozi za donošenje sporne odluke do njegove nemogućnosti da se pravodobno upozna s obrazloženjem sporne odluke i ocijeni osnovanost mjere zamrzavanja financijskih sredstava i gospodarskih izvora koja je donesena u odnosu na njega (vidjeti u tom pogledu presudu Suda od 16. studenoga 2011., Bank Melli Iran/Vijeće, C‑548/09 P, još neobjavljena u Zborniku, t. 52. do 56.).
U ovom slučaju valja istaknuti da je na datum 30. rujna 2012. Vijeće sa sigurnošću znalo za tužiteljevu adresu kao i adresu njegovih odvjetnika jer su one bile navedene u tužbi kojom je pokrenut ovaj postupak.
Slijedom navedenog, Vijeće je moralo pojedinačno obavijestiti o razlozima koji opravdavaju zadržavanje tužiteljevog imena na predmetnom popisu kako bi mu se omogućilo da se brani učinkovito i u najkraćim rokovima. Međutim, iz spisa proizlazi da je tužitelj bio u mogućnosti učinkovito se braniti od pobijanih akata nakon njihove objave u Službenom listu jer je tužbu podnio Općem sudu u predviđenim rokovima.
Naposljetku, što se tiče okolnosti da u pobijanim odlukama nije izričito navedena mogućnost „podnošenja djelotvornog pravnog lijeka“, valja podsjetiti da se takav lijek može podnijeti u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 275. stavku 2. i u članku 263. stavcima 4. i 6. UFEU‑a, kao što proizlazi iz tužbe za poništenje. Štoviše, u ovom slučaju je obavijestima koje je Vijeće objavilo izričito predviđena mogućnost da se od Vijeća zatraži preispitivanje i da se Općem sudu podnese tužba za poništenje. Izneseni argument valja, prema tome, odbiti.
Prvi tužbeni razlog valja stoga odbiti u cijelosti.
Drugi tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Tužitelj smatra da se obrazloženje akta Vijeća kojim se određuju mjere ograničavanja treba odnositi ne samo na pravne uvjete primjene tog akta, nego i na specifične i konkretne razloge zbog kojih Vijeće u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti smatra da se takve mjere trebaju odnositi na dotičnu osobu.
No obrazloženje koje je Vijeće iznijelo u vezi s uvrštenjem tužiteljevog imena na popis koji se nalazi u prilogu pobijanih odluka ograničeno je na neprecizna i općenita razmatranja, a Vijeće je u njemu propustilo i navesti specifične i konkretne razloge zbog kojih smatra da u izvršavanju svojih diskrecijskih prava na tužitelja treba primijeniti predmetne mjere ograničavanja.
Tužitelj smatra da samo njegovo zanimanje kao i njegove obiteljske veze ne mogu biti dovoljne kao osnova za odluku Vijeća. Osim toga, što se tiče obiteljskih veza na Vijeću je da dokaže postojanje čina tužiteljevog sudjelovanja u djelima koja se stavljaju na teret njegova srodnika.
Vijeće odbija tužiteljevu argumentaciju.
Ono smatra da je tužitelj kao dužnosnik opće obavještajne službe u potpunosti bio svjestan općeg i posebnog konteksta u kojem su donesene mjere koje se odnose na njega, odnosno u ovom slučaju činjenice da je sirijska vojska bila uključena u represiju nad prosvjednicima.
Vijeće ističe da je kao razlog za tužiteljevo uvrštenje na predmetni popis izričito navelo njegovu pripadnost sirijskoj općoj obavještajnoj službi i njegove obiteljske veze, omogućivši mu time da shvati razlog zbog kojeg su mjere ograničavanja bile donesene u odnosu na njega i da pripremi svoju obranu.
Osim toga, činjenica da je tužitelj također brat Ramija Makhloufa, koji je sam rođak predsjednika Bašara al‑Asada, predstavljala je dodatni razlog za njegovo uvrštenje na predmetni popis.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi obveza obrazlaganja akta koji negativno utječe na neku osobu, a koja proizlazi iz načela poštovanja prava obrane, ima za cilj, s jedne strane, pojedincu dati dostatnu uputu o tome je li mjera osnovana ili sadržava li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njezine valjanosti pred sudom Unije i, s druge strane, omogućiti tom sudu da provede nadzor zakonitosti te mjere (presude Suda od 2. listopada 2003., Corus UK/Komisija,
C‑199/99 P, Zb., str. I‑11177., t. 145.
; od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija,
C‑521/09 P, Zb., str. I‑8947., t. 148.
, i od 15. studenoga 2012., Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, još neobjavljena u Zborniku, t. 49.).
Također prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje koje zahtijeva članak 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno naravi akta o kojem je riječ te na jasan i nedvosmislen način pokazati razmišljanje institucije, autora akta, tako da se zainteresiranim osobama omogući upoznavanje s razlozima za poduzetu mjeru i da se nadležnom sudu omogući njegov nadzor (vidjeti osobito presude Suda od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P, Zb., str. I‑1719., t. 63.
; od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P, Zb., str. I‑4951., t. 166.
, i od 15. studenoga 2012., Al‑Aqsa/Vijeće, C‑539/10 P i C‑550/10 P, još neobjavljena u Zborniku, t. 138.).
Budući da predmetna osoba nema pravo na prethodno saslušanje, pri donošenju prvotne odluke o zamrzavanju financijskih sredstava i gospodarskih izvora poštovanje obveze obrazlaganja utoliko je važnije što je to jedino jamstvo koje zainteresiranoj osobi omogućuje da se, barem nakon donošenja te odluke, učinkovito koristi pravnim lijekovima koji su joj dostupni za osporavanje njezine zakonitosti (gore navedena presuda Vijeće/Bamba, t. 51.).
Stoga u obrazloženju akta Vijeća o donošenju mjere zamrzavanja financijskih sredstava i gospodarskih izvora moraju biti utvrđeni specifični i konkretni razlozi zbog kojih Vijeće u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti ocjene smatra da se takva mjera treba odnositi na zainteresiranu osobu (gore navedena presuda Vijeće/Bamba, t. 52.).
Međutim, obvezu obrazlaganja treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, uključujući osobito sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta (vidjeti osobito gore navedenu presudu Al‑Aqsa/Vijeće, t. 139.).
U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UEZ‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na svoju formulaciju, već i na svoj kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje (gore navedena presuda Suda Komisija/Sytraval i Brink’s France, t. 63.; presuda od 22. lipnja 2004., Portugal/Komisija,
C‑42/01, Zb., str. I‑6079., t. 66.
, i gore navedena presuda Al‑Aqsa/Vijeće, t. 140.).
Preciznije, akt koji negativno utječe na neku osobu u dovoljnoj je mjeri obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi, što joj omogućuje da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi (presuda Suda od 30. rujna 2013., Njemačka/Komisija,
C‑301/96, Zb., str. I‑9919., t. 89.
, te gore navedene presude Portugal/Komisija, t. 69. do 70., i Vijeće/Bamba, t. 54.).
U ovom slučaju valja istaknuti da su u prve tri uvodne izjave Odluke 2011/273 jasno izneseni opći razlozi za donošenje Unijinih mjera ograničavanja protiv Sirije:
„1.
Europska unija 29. travnja 2011. izrazila je ozbiljnu zabrinutost s obzirom na trenutačno stanje u Siriji i raspoređivanje vojnih i sigurnosnih snaga u određenom broju gradova te zemlje.
2.
Unija oštro osuđuje nasilnu represiju, uključujući uporabu vatrenog oružja, protiv mirnih prosvjeda na različitim mjestima diljem Sirije, koja je dovela do smrti više prosvjednika, ranjavanja i proizvoljnih zadržavanja. Sirijskim je vlastima uputila poziv da se suzdrže od represije.
3.
S obzirom na ozbiljnost stanja, valja uvesti mjere ograničavanja protiv Sirije i osoba odgovornih za nasilnu represiju nad sirijskim civilnim stanovništvom.“ [neslužbeni prijevod]
Ovaj opći okvir na koji Odluka 2011/273 upućuje bio je nužno poznat tužitelju kao profesionalnom vojniku u sirijskoj vojsci.
Osim toga, člankom 6. stavkom 1. Odluke 2011/273 predviđeno je da se u prilogu navode razlozi za uvrštenje na popis predmetnih osoba i subjekata. Naposljetku, člankom 5. stavkom 2. Odluke 2011/273 predviđeno je da Vijeće o svojoj odluci o uvrštenju, uključujući i razloge za uvrštenje, obavješćuje predmetnu fizičku ili pravnu osobu, subjekt ili tijelo, neposredno, ako je adresa poznata, ili putem objave obavijesti, i na taj način daje takvoj osobi ili subjektu mogućnost da se očituje.
U ovom slučaju je kod prvog tužiteljeva uvrštenja na popis osoba obuhvaćenih mjerama ograničavanja, u 20. redak tablice priložene Provedbenoj odluci 2011/302, Vijeće iznijelo obrazloženje „Brat Ramija Makhloufa i dužnosnik opće obavještajne službe (GID), sudjeluje u represiji nad civilnim stanovništvom“.
Iako je to obrazloženje kratko, ono ipak udovoljava gore iznesenim pravilima sudske prakse. Naime, njime je tužitelju, profesionalnom vojniku koji trenutno ima čin pukovnika sirijske vojske, omogućeno da razumije djela koja mu se stavljaju na teret i da ospori bilo počinjenje tih dijela bilo njihovu relevantnost.
Naime, takvo obrazloženje omogućuje tužitelju da se brani, a sudu Unije da provede svoj nadzor zakonitosti. Uz takvo obrazloženje tužitelj je mogao osporiti, na primjer, dužnosti koje je navodno obnašao i svoje veze s Ramijem Makhloufom.
Nadalje, valja istaknuti da je pitanje obrazlaganja, koje je u vezi s bitnom postupovnom pretpostavkom, različito od dokazivanja navodnog postupanja koje se odnosi na temeljnu zakonitost predmetnog akta i uključuje ispitivanje stvarnih činjenica navedenih u tom aktu kao i ocjenjivanje tih činjenica kao dokaza na kojima se temelje mjere ograničavanja protiv osobe o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 15. prosinca 2005., Italija/Komisija,
C‑66/02, Zb., str. I‑10901., t. 26.
i gore navedene presude Bank Melli Iran/Vijeće, t. 88. i Vijeće/Bamba, t. 60.).
Tako u ovom slučaju nadzor poštovanja obveze obrazlaganja, kojim se želi provjeriti jesu li navodi Vijeća u pobijanim odlukama dostatni kako bi se saznalo za elemente koji su naveli Vijeće da odredi mjere ograničavanja u odnosu na tužitelja, treba razlikovati od ispitivanja osnovanosti obrazloženja koje bi se po potrebi sastojalo od provjere jesu li elementi koje je Vijeće istaknulo dokazani te jesu li takvi da opravdavaju donošenje tih mjera (gore navedena presuda Vijeće/Bamba, t. 61.).
S obzirom na prethodno izneseno, valja kao neosnovan odbiti tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja.
Treći tužbeni razlog koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni
Tužitelj smatra da je razlog koji je Vijeće iznijelo i koji se odnosi na njegovo svojstvo dužnosnika opće obavještajne službe činjenično neutemeljen jer nikada nije bio pripadnik sirijskih službi sigurnosti ili obavještajnih službi.
Vijeće osporava tužiteljevu argumentaciju.
Vijeće smatra da opća obavještajna služba sirijske vojske predstavlja jedno od tijela sirijske države koja su najuključenija u represivnu politiku koja se provodi. Budući da dokumenti koje je tužitelj podnio potječu od sirijskih vojnih vlasti, koje su tada bile uključene u represiju, Vijeće dovodi u pitanje njihovu nepristranost, pouzdanost i dokaznu vrijednost.
Vijeće ističe da prikupljanje podataka o vojnom časniku, članu obavještajnih službi, u pogledu kojeg se očekuje diskrecija i povjerljivost dužnosti jest složeno, ali da ta okolnost ne može opovrgnuti elemente obrazloženja koje je ono prikupilo.
Prije svega valja istaknuti da Vijeće raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti što se tiče elemenata koji se uzimaju u obzir pri usvajanju mjera gospodarskih i financijskih sankcija na temelju zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Budući da sud Unije ne može ocjenu Vijeća zamijeniti svojom ocjenom dokaza, činjenica i okolnosti koje opravdavaju donošenje takvih mjera, nadzor koji provodi Opći sud nad zakonitošću odluka o zamrzavanju financijskih sredstava i gospodarskih izvora mora se ograničiti samo na provjeru poštovanja pravila postupka i obveze obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica kao i provjeru nepostojanja očite pogreške u ocjeni činjenica i zlouporabe ovlasti. Taj se ograničeni nadzor osobito primjenjuje u ocjeni tvrdnji o primjerenosti na kojima se takve odluke temelje (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 12. prosinca 2006., Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Vijeće,
T‑228/02, Zb., str. II‑4665., t. 159.
).
Tužitelj u bitnome tvrdi da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da je on obnašao funkciju dužnosnika opće obavještajne službe. U tom pogledu dostavlja dokument glavnog stožera sirijskih oružanih snaga u kojemu se opisuju razne dužnosti koje je obnašao u vojsci i potvrđuje, među ostalim, da „tijekom svoje službe u vojsci do današnjeg dana nije bio ni na kojem položaju vezanom uz sigurnost“.
Na navedenom dokumentu, datiranom s 11. srpnja 2011., nalazi se potpis „general bojnik“ sirijske vojske, načelnik za upravne poslove časničkog zbora. U tom je dokumentu tužiteljeva vojna karijera opisana od 1. prosinca 1995. Iz tog dokumenta proizlazi da je tužitelj proveo šesnaest godina u sirijskoj vojsci. Valja istaknuti da je 2006. imenovan za „Commander of the Of Confidentiality“ (zapovjednik zadužen za povjerljive poslove). U 2008. promaknut je u čin pukovnika, a 30. svibnja 2011. imenovan je za „Chief of Staff Battalion“ (zapovjednik bataljuna), u vrijeme trajanja represije sirijske vojske nad civilnim stanovništvom i mjesec dana nakon donošenja Odluke 2011/273.
Štoviše, na raspravi, nakon pitanja koja je Opći sud postavio, tužiteljev zastupnik nije opovrgnuo stajalište prema kojem se za tužitelja u njegovu svojstvu časnika sirijske vojske, koje on u stvarnosti ne osporava, može smatrati da je povezan s režimom.
Vodeći računa o tim okolnostima, kao i o činjenici da predmetni dokument potječe od sirijske vojske, na koju se pobijane odluke izravno odnose zbog njezine uloge u represiji nad sirijskim civilnim stanovništvom, valja zaključiti da tužitelj nije iznio nikakav dokaz na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni.
Stoga treba odbiti treći tužbeni razlog.
Četvrti tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, prava vlasništva i prava na poštovanje privatnog života
Tužitelj smatra da donesene mjere ograničavanja nisu proporcionalne ciljevima koje Vijeće nastoji ostvariti i koji se sastoje od osuđivanja represije protiv sirijskog civilnog stanovništva. Osim razloga koji se temelje na njegovu zanimanju i njegovim obiteljskim vezama Vijeće nije iznijelo nijedan dokaz u potporu svojem argumentu prema kojem je on sudjelovao u gušenju prosvjeda u Siriji. Osim toga, protiv njega se ne vodi nikakav kazneni progon.
Tužitelj smatra da mjere ograničavanja koje se sastoje od zamrzavanja financijskih sredstava i gospodarskih izvora zadiru u njegovo pravo vlasništva. Takve mjere također sprječavaju poduzimanje radnji za izvršenje ugovora sklopljenih prije stupanja na snagu odluke kojom se uvode navedene mjere. One su stoga neproporcionalne jer je tužitelju onemogućeno raspolagati financijskim sredstvima koja mu pripadaju i izvršavati ovlasti koje proizlaze iz prava vlasništva.
Tužitelj ističe da mjere ograničavanja donesene u odnosu na njega imaju neproporcionalan učinak na njegov privatni i obiteljski život tako da opravdavaju poništenje pobijanih odluka. On osobito ne može više održavati životni standard svoje obitelji niti dobiti potrebnu skrb u jednoj od država članica Unije.
Vijeće odbija tužiteljevu argumentaciju.
Vijeće smatra da su donesene mjere ograničavanja, s obzirom na cilj vanjske politike koji Unija nastoji postići u odnosu na Siriju, što je u ovom slučaju zaštita ljudskih prava u situaciji nasilnog gušenja mirnih prosvjeda civilnog stanovništva, prikladne i nužne.
Stav je Vijeća da mjera zamrzavanja imovine kao što je ona o kojoj je riječ u ovom slučaju predstavlja zaštitnu mjeru koja se stoga ne može izjednačiti sa zapljenom dotične imovine.
Vijeće ističe da pravo vlasništva nije apsolutno pravo, nego pravo čije se ostvarivanje može podvrgnuti ograničenjima koja su opravdana zajedničkim interesom, u skladu sa sudskom praksom. Ono smatra da ne samo da je imalo pravo ograničiti tužiteljevo pravo vlasništva, nego također da su one predstavljale prikladne mjere s obzirom na cilj koji se nastoji ostvariti.
U vezi s činjenicom da tužitelj ne bi mogao slobodno raspolagati financijskim sredstvima koja mu pripadaju, Vijeće podsjeća da je Odlukom 2011/273 predviđena mogućnost da se odobre određene iznimke. Vijeće pojašnjava da se zamrzavanje imovine primjenjuje samo na tužiteljeva financijska sredstva koja se nalaze u Uniji.
Što se tiče poštovanja privatnog života, Vijeće smatra da je cilj donesenih mjera ograničavanja stvoriti pritisak na obuhvaćene osobe u svrhu zaštite ljudskih prava. S tim u vezi činjenica da te mjere imaju utjecaj na tužiteljev životni standard bila bi stoga logična s obzirom na traženi učinak i ne bi zbog toga predstavljala relevantan argument.
Naposljetku, Vijeće smatra da je pobijanim odlukama izričito predviđeno da se mogu odobriti iznimke kako bi se u obzir uzelo osnovne izdatke zainteresiranih osoba. Zdravstveni razlozi koje tužitelj ističe mogu ući u ovu kategoriju zbog nužnih i neizbježnih humanitarnih potreba te je stoga na tužitelju da postavi zahtjev u tom smislu, prema postupku navedenom u predmetnim odlukama. Za primjenu tih odreda ovlaštena su nadležna tijela država članica.
Pravo vlasništva dio je općih načela prava Unije i navedeno je u članku 17. Povelje o temeljnim pravima. Što se tiče prava na poštovanje privatnog života, člankom 7. Povelje o temeljnim pravima priznato je pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 6. prosinca 2012., O. i S., C‑356/11 i C‑357/11, još neobjavljena u Zborniku, t. 76.).
Unatoč tome, u skladu sa stalnom sudskom praksom, navedena temeljna prava u pravu Unije ne uživaju apsolutnu zaštitu, nego ih se mora uzeti u obzir ovisno o njihovoj funkciji u društvu (vidjeti u tom smislu presudu Kadi, t. 355.). Slijedom toga, moguće je uvesti ograničenja u ostvarivanju tih prava, pod uvjetom da ta ograničenja stvarno odgovaraju ciljevima od općeg interesa postavljenima od strane Unije te da, s obzirom na cilj koji se želi postići, ne predstavljaju neproporcionalno i neprihvatljivo miješanje kojim se krši sama bit zajamčenih prava (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 30. srpnja 1996., Bosphorus,
C‑84/95, Zb., str. I‑3953, t. 21.
; presudu Kadi, t. 355., te gore navedene presude Bank Melli Iran/Vijeće, t. 89., 113. i 114., i Al‑Aqsa/Vijeće, t. 121.).
Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo proporcionalnosti jedno je od općih načela prava Unije u skladu s kojim sredstva stavljena na raspolaganje odredbom prava Unije moraju biti prikladna za ostvarenje legitimnih ciljeva, kako su postavljeni konkretnim propisom, te ne smiju ići dalje od onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva (presude Suda od 12. svibnja 2011., Luksemburg/Parlament i Vijeće,
C‑176/09, Zb., str. I‑3727., t. 61.
; od 13. ožujka 2012., Melli Bank/Vijeće, C‑380/09 P, još neobjavljena u Zborniku, t. 52., i gore navedena presuda Al‑Aqsa/Vijeće, t. 122.).
U konkretnom slučaju, zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora, kako je propisano pobijanim odlukama, zaštitna je mjera koja nema za cilj oduzeti obuhvaćenim osobama vlasništvo ili pravo na poštovanje privatnog života (vidjeti u tom smislu presudu Kadi, t. 358.). Dakako, nije sporno da predmetne mjere ograničavanja imaju za posljedicu ograničenje u ostvarivanju prava vlasništva i utječu na tužiteljev privatni život (vidjeti u tom smislu, presudu Al‑Aqsa/Vijeće, t.120.).
Što se tiče prikladnosti predmetnih mjera s obzirom na cilj od općeg interesa koji je toliko bitan međunarodnoj zajednici, a to je zaštita civilnog stanovništva, proizlazi da se zamrzavanje sredstava financijske imovine i drugih gospodarskih izvora, kao i zabrana ulaska na područje Unije osobama za koje je utvrđeno da sudjeluju u potpori sirijskom režimu, ne mogu, kao takvi, smatrati neprimjerenima (vidjeti u tom smislu presudu Kadi, t. 363. i gore navedene presude Bank Melli Iran/Vijeće, t. 115., i Al‑Aqsa/Vijeće, t. 123.).
Što se tiče nužnosti predmetnih mjera, može se ustvrditi da alternativne i manje otegotne mjere, poput sustava prethodnog dopuštenja ili naknadne obveze obrazlaganja svrhe u koju se koriste isplaćena sredstva, ne omogućuju učinkovito postizanje zadanog cilja – pritiska na podupiratelje sirijskog režima koji ugnjetava civilno stanovništvo – osobito imajući u vidu mogućnost zaobilaženja nametnutih ograničenja (vidjeti analogijom gore navedenu presudu Al‑Aqsa/Vijeće, t. 125.).
Osim toga, valja podsjetiti da se člankom 4. Odluke 2011/273 i člankom 25. stavcima 3. do 11. Odluke 2012/739 predviđa mogućnost, s jedne strane, odobrenja korištenja zamrznutim sredstvima radi zadovoljenja osnovnih potreba ili ispunjenja određenih obveza i, s druge strane, davanja posebnih odobrenja kojima se omogućuje odmrzavanje financijskih sredstava, druge financijske imovine ili drugih gospodarskih izvora (vidjeti po analogiji gore navedene presude Kadi, t. 364., i Al‑Aqsa/Vijeće, t. 127.).
Konkretno, članak 4. stavci 5. i 6. Odluke 2011/273, članci 7., 9., 14. i 15. te članak 25. stavci 5. i 7. točka (b) Odluke 2012/739 bave se pitanjem izvršenja i plaćanja prema ugovorima sklopljenima prije tužiteljeva uvrštenja na predmetni popis te pod određenim uvjetima dopuštaju takva plaćanja.
U pogledu liječenja na koje tužitelj ukazuje, u skladu s člankom 3. stavcima 6. do 8. i člankom 4. stavkom 3. točkom (a) Odluke 2011/273 te u skladu s člankom 24. stavkom 6. i člankom 25. stavkom 3. točkom (e) Odluke 2012/739, nadležno tijelo države članice može odobriti ulazak na svoje državno područje i korištenje zamrznutih financijskih sredstava u medicinske i humanitarne svrhe.
Naposljetku, zadržavanje tužiteljevog imena u prilogu pobijanih odluka ne može se smatrati neproporcionalnim zbog navodne mogućnosti njihova neograničenog trajanja. Naime, to zadržavanje periodično se preispituje kako bi se obrisale osobe i subjekti koji više ne odgovaraju kriterijima za uvrštenje (vidjeti analogijom presudu Kadi, t. 365., i gore navedenu presudu Al‑Aqsa/Vijeće, t. 129.).
Na temelju toga može se zaključiti da ograničenja prava vlasništva i prava na poštovanje tužiteljeva privatnog života koja su prouzročena pobijanim odlukama nisu neproporcionalna s obzirom na osobitu važnost zaštite civilnog stanovništva u Siriji i na iznimke predviđene pobijanim odlukama.
Stoga četvrti tužbeni razlog treba odbiti, a time i tužbu u cijelosti.
Troškovi
U skladu s člankom 87. stavkom 2. prvim podstavkom Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, istom valja naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Vijeća.
Međutim, u skladu s člankom 87. stavkom 4. prvim podstavkom Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Komisija snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (šesto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Nalaže se Eyadu Makhloufu snošenje vlastitih troškova kao i troškova Vijeća Europske unije.

3.
Europska komisija snosit će vlastite troškove.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. rujna 2013.
Potpisi
(
*1
)   Jezik postupka: francuski