CELEX: 62011CJ0369
Παράβαση κράτους μέλους
Μεταφορές
Οδηγία 2001/14/ΕΚ
Άρθρα 4, παράγραφος 1, και 30, παράγραφος 3
Κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών
Χρεώσεις τελών
Τέλη υποδομής
Ανεξαρτησία του διαχειριστή υποδομής

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί με το δικόγραφο της προσφυγής της από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας τα αναγκαία νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα για να συμμορφωθεί προς το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το παράρτημα II της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Ιουλίου και 1991, για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων (
ΕΕ L 237, σ. 25
, και διορθωτικό
ΕΕ L 271, σ. 70
), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2006/103/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Νοεμβρίου 2006 (
ΕΕ L 363, σ. 344
, στο εξής: οδηγία 91/440), καθώς και προς τα άρθρα 4, παράγραφοι 1 και 2, 14, παράγραφος 2, και 30, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής (
ΕΕ L 75, σ. 29
), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007 (
ΕΕ L 315, σ. 44
, στο εξής: οδηγία 2001/14), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις διατάξεις αυτές.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Κατά το άρθρο 4 της οδηγίας 91/440, που περιλαμβάνεται στο τμήμα II αυτής, με τίτλο «Διαχειριστική ανεξαρτησία»:
«1.   Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι, όσον αφορά τη διαχείριση, τη διοίκηση και τον εσωτερικό έλεγχο των διοικητικών, οικονομικών και λογιστικών θεμάτων, οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις έχουν ανεξάρτητο καθεστώς σύμφωνα με το οποίο θα τηρούν, ιδίως, στοιχεία ενεργητικού, προϋπολογισμούς και λογαριασμούς που είναι χωριστοί από εκείνους του κράτους.
2.   Ο διαχειριστής της υποδομής, τηρώντας το πλαίσιο και τους συγκεκριμένους κανόνες χρεώσεως τελών και κατανομής, τους καθιερωμένους από τα κράτη μέλη, έχει την ευθύνη της δικής του διαχείρισης, διοίκησης και εσωτερικού ελέγχου.»
Οι αιτιολογικές σκέψεις 11 και 16 της οδηγίας 2001/14 έχουν ως εξής:
«(11)
Τα συστήματα χρεώσεως τελών και κατανομής της χωρητικότητας θα πρέπει να επιτρέπουν την ισότιμη και άνευ διακρίσεων πρόσβαση σε όλες τις επιχειρήσεις και να επιδιώκουν, στο μέτρο του δυνατού, να ικανοποιούν τις ανάγκες όλων των χρηστών και τύπων κίνησης με δίκαιο και αμερόληπτο τρόπο.
[…]
(16)
Τα συστήματα χρεώσεως τελών και κατανομής της χωρητικότητας θα πρέπει να επιτρέπουν τον θεμιτό ανταγωνισμό κατά την παροχή σιδηροδρομικών υπηρεσιών.»
Το άρθρο 4 της εν λόγω οδηγίας, με τίτλο «Θέσπιση, καθορισμός και είσπραξη τελών», ορίζει στις παραγράφους 1 και 2:
«1.   Τα κράτη μέλη καθιερώνουν πλαίσιο χρεώσεως σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία που αναφέρεται στο άρθρο 4 της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ.
Υπό την επιφύλαξη του εν λόγω όρου περί διαχειριστικής ανεξαρτησίας, τα κράτη μέλη καθορίζουν επίσης συγκεκριμένους κανόνες χρεώσεως, ή αναθέτουν την αρμοδιότητα αυτή στον διαχειριστή υποδομής. Ο καθορισμός του τέλους για τη χρήση υποδομής και η είσπραξη αυτού του τέλους, διενεργούνται από τον διαχειριστή υποδομής.
2.   Όταν ο διαχειριστής υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση, τότε το έργο το οποίο περιγράφεται στο παρόν κεφάλαιο, πλην της είσπραξης των τελών, εκτελείται από φορέα χρεώσεως που είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση.»
Το άρθρο 30 της οδηγίας 2001/14, με τίτλο «Ρυθμιστικός φορέας», έχει ως εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη του άρθρου 21 παράγραφος 6, τα κράτη μέλη ορίζουν ρυθμιστικό φορέα. Ο φορέας αυτός, ο οποίος μπορεί να είναι το υπουργείο που είναι αρμόδιο για θέματα μεταφορών ή οποιοσδήποτε άλλος φορέας, είναι ανεξάρτητος στην οργάνωση, τις αποφάσεις χρηματοδότησης, τη νομική μορφή και τη λήψη αποφάσεων από οποιονδήποτε διαχειριστή υποδομής, φορέα χρεώσεως, φορέα κατανομής ή αιτούντα. Είναι, επιπλέον, λειτουργικά ανεξάρτητοι από κάθε αρμόδια αρχή που συμμετέχει στην ανάθεση σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Ο φορέας λειτουργεί σύμφωνα με τις αρχές που αναφέρονται στο παρόν άρθρο, κατά το οποίο οι προσφυγές και το ρυθμιστικό έργο είναι δυνατό να ανατίθενται σε χωριστά όργανα.
[…]
3.   Ο ρυθμιστικός φορέας εξασφαλίζει ότι τα τέλη που επιβάλλονται από τον διαχειριστή υποδομής συμφωνούν με το κεφάλαιο ΙΙ και δεν εισάγουν διακρίσεις. Διαπραγμάτευση μεταξύ των αιτούντων και ενός διαχειριστή υποδομής σχετικά με το επίπεδο των τελών υποδομής, επιτρέπεται μόνο εφόσον συντελείται υπό την επίβλεψη του ρυθμιστικού φορέα. Ο ρυθμιστικός φορέας παρεμβαίνει εάν οι διαπραγματεύσεις είναι πιθανό να αντίκεινται στις απαιτήσεις της παρούσας οδηγίας.»
Το ιταλικό δίκαιο
Οι οδηγίες 91/440, 2001/13/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, για τροποποίηση της οδηγίας 95/18/ΕΚ του Συμβουλίου, σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις (
ΕΕ L 75, σ. 26
), και 2001/14 (στο εξής, από κοινού: πρώτη δέσμη μέτρων για τους σιδηροδρόμους) μεταφέρθηκαν στο εσωτερικό ιταλικό δίκαιο με το νομοθετικό διάταγμα 188, της 8ης Ιουλίου 2003, για την εφαρμογή των οδηγιών 2001/12/ΕΚ, 2001/13/ΕΚ και 2001/14/ΕΚ στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών (τακτικό συμπλήρωμα στην
GURI
αριθ. 170 της 24ης Ιουλίου 2003, στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 188/2003).
Στην Ιταλία, τα «βασικά καθήκοντα» περί των οποίων γίνεται λόγος στο παράρτημα II της οδηγίας 91/440 κατανέμονται μεταξύ της Rete Ferroviaria Italiana SpA (στο εξής: RFI), χαρακτηρισθείσας ως «διαχειριστής υποδομής» βάσει εγκρίσεως του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών (στο εξής: υπουργείο), και του ίδιου του υπουργείου. Η RFI, αν και διαθέτει αυτοτελή νομική προσωπικότητα, ανήκει στον όμιλο Ferrovie dello Stato Italiane (στο εξής: όμιλος FS), που περιλαμβάνει επίσης την κυριότερη σιδηροδρομική επιχείρηση στην ιταλική αγορά, ήτοι την Trenitalia SpA (στο εξής: Trenitalia).
Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 188/2003:
«Ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής είναι αυτοτελές και ανεξάρτητο πρόσωπο, ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων, από τις επιχειρήσεις οι οποίες ασκούν δραστηριότητες στον τομέα των μεταφορών.»
Όσον αφορά την άσκηση των βασικών καθηκόντων, η RFI είναι υπεύθυνη για τον υπολογισμό των τελών προσβάσεως στο δίκτυο κάθε φορέα και την είσπραξή τους, βάσει των τιμολογίων που καθορίζονται από τον Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών (στο εξής: υπουργός), όπως προκύπτει από το άρθρο 17 του νομοθετικού διατάγματος 188/2003, του οποίου οι παράγραφοι 1 και 2 ορίζουν τα εξής:
«1.   Ως προς την πρόσβαση και τη δίκαιη και χωρίς διακρίσεις χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής από τις διεθνείς ενώσεις σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, το τέλος που οφείλεται για την πρόσβαση στην εθνική σιδηροδρομική υποδομή καθορίζεται με διάταγμα του [υπουργού], βάσει αιτιολογημένης εκθέσεως του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής, βάσει γνωμοδοτήσεως της διυπουργικής επιτροπής οικονομικού προγραμματισμού και σε συμφωνία με τη Μόνιμη Σύνοδο, η οποία είναι επιφορτισμένη με τις σχέσεις μεταξύ του κράτους, των περιφερειών και των αυτόνομων επαρχιών του Trente και του Bolzano, για υπηρεσίες εμπίπτουσες στην αρμοδιότητά τους. Το διάταγμα δημοσιεύθηκε στην
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
και στην
Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
.
2.   Βάσει της παραγράφου 1, ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής υπολογίζει το τέλος το οποίο οφείλουν οι διεθνείς ενώσεις σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις για τη χρήση της υποδομής καθώς και την είσπραξή του.»
Το άρθρο 17, παράγραφος 11, του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος συνοψίζει τον ρόλο του υπουργού ως ακολούθως:
«Το εφαρμοστέο πλαίσιο για την πρόσβαση στην υποδομή καθώς και οι αρχές και η κατανομή των ικανοτήτων περί της οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 27 και ο υπολογισμός του τέλους για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής και των ποσών που αντιστοιχούν στην παροχή των υπηρεσιών περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 20 καθορίζονται με διάταγμα του [υπουργού], δημοσιευόμενο στην
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
. Το ίδιο διάταγμα ορίζει τους κανόνες που ισχύουν για τις υπηρεσίες περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 20».
Το άρθρο 37 του ίδιου νομοθετικού διατάγματος θεωρείται ότι μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη το άρθρο 30 της οδηγίας 2001/14 και καθορίζει τα καθήκοντα του «Ρυθμιστικού φορέα». Το άρθρο αυτό τροποποιήθηκε με το νομοθετικό διάταγμα 98, της 6ης Ιουλίου 2011 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 98/2011), προκειμένου να εισαγάγει μια νέα διαδικασία διορισμού των διευθυντών του Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (στο εξής: URSF), που είναι ο ρυθμιστικός φορέας.
Συγκεκριμένα, το άρθρο 21, παράγραφος 4, του νομοθετικού διατάγματος 98/2011 αναδιατύπωσε ως ακολούθως την παράγραφο 1bis, του άρθρου 37 του νομοθετικού διατάγματος 188/2003:
«Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, η υπηρεσία του [υπουργείου], στην οποία έχουν ανατεθεί τα βασικά καθήκοντα του ρυθμιστικού φορέα, διαθέτει οργανωτική και λογιστική αυτοτέλεια εντός των ορίων των χρηματοοικονομικών πόρων που της έχουν χορηγηθεί. Η υπηρεσία υποβάλλει ετησίως στο Κοινοβούλιο έκθεση των δραστηριοτήτων της».
Επιπλέον, στο εν λόγω άρθρο 37, το νομοθετικό διάταγμα 98/2011 προσέθεσε επίσης την παράγραφο 1ter, η οποία έχει ως εξής:
«Ο υπεύθυνος της υπηρεσίας για την οποία γίνεται λόγος στην παράγραφο 1bis επιλέγεται μεταξύ ατόμων με αδιαμφισβήτητη ανεξαρτησία και ήθος και αναγνωρισμένα επαγγελματικά προσόντα και ικανότητες στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών· διορίζεται με διάταγμα του προέδρου του υπουργικού συμβουλίου, βάσει προτάσεως του [Υπουργού], δυνάμει του άρθρου 19, παράγραφοι 4, 5bis και 6, του νομοθετικού διατάγματος 165, της 30ής Μαρτίου 2001, όπως τροποποιήθηκε. Η πρόταση αυτή έχει προηγουμένως υποβληθεί στις αρμόδιες κοινοβουλευτικές επιτροπές, οι οποίες αποφαίνονται εντός προθεσμίας 20 ημερών από της υποβολής της αιτήσεως. Οι επιτροπές αυτές μπορούν να προβούν σε ακρόαση του οικείου προσώπου. Ο υπεύθυνος της υπηρεσίας για την οποία γίνεται λόγος στην παράγραφο 1bis διορίζεται για τρία έτη, η δε θητεία αυτή δύναται να ανανεωθεί μόνον άπαξ. Τα καθήκοντα του υπευθύνου της υπηρεσίας για την οποία γίνεται λόγος στην παράγραφο 1bis δεν συνάδουν με αιρετό πολιτικό αξίωμα· ομοίως, ουδείς δύναται να διορισθεί στη θέση αυτή αν τα συμφέροντά του, οποιασδήποτε φύσεως, αντίκεινται στα καθήκοντα της εν λόγω υπηρεσίας. Επί ποινή εκπτώσεως, ο υπεύθυνος της υπηρεσίας για την οποία γίνεται λόγος στην παράγραφο 1bis δεν μπορεί να ασκήσει άμεσα ή έμμεσα καμία επαγγελματική ή συμβουλευτική δραστηριότητα· δεν μπορεί να είναι διευθύνων σύμβουλος ή υπάλληλος δημοσίων ή ιδιωτικών οργανισμών ούτε να ασκεί άλλα δημόσια καθήκοντα ούτε να έχει άμεσα ή έμμεσα συμφέροντα σε επιχειρήσεις ασκούσες δραστηριότητες στον τομέα. Ο εν ενεργεία διευθυντής της υπηρεσίας εξακολουθεί να ασκεί τα καθήκοντά του μέχρι τη λήξη της θητείας του.»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
Στις 10 Μαΐου και 21 Νοεμβρίου 2007, η Επιτροπή υπέβαλε ερωτηματολόγια στις ιταλικές αρχές, προς συλλογή πληροφοριών σχετικά με το εθνικό νομικό πλαίσιο του τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών. Η Ιταλική Δημοκρατία απάντησε στις 13 Αυγούστου 2007 και στις 18 Ιανουαρίου 2008, αντιστοίχως.
Βάσει των ούτως συλλεγεισών πληροφοριών, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία επί παραβάσει κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας λόγω μη συμβατού της νομοθεσίας της σε θέματα σιδηροδρομικών μεταφορών και των οδηγιών που αποτελούν την πρώτη δέσμη μέτρων για τους σιδηροδρόμους. Στις 26 Ιουνίου 2008, η Επιτροπή απέστειλε στο εν λόγω κράτος μέλος έγγραφο οχλήσεως, στο οποίο επαναλαμβάνονταν τα στοιχεία της ιταλικής νομοθεσίας που κρίθηκαν ασύμβατα με την εν λόγω πρώτη δέσμη μέτρων για τους σιδηροδρόμους καλώντας το κράτος μέλος αυτό να υποβάλει τις παρατηρήσεις του εντός προθεσμίας δύο μηνών.
Η Ιταλική Δημοκρατία απάντησε στο εν λόγω έγγραφο οχλήσεως με το από 13 Αυγούστου 2008 έγγραφο, με το οποίο αναλάμβανε τη δέσμευση να δρομολογήσει διαδικασία προβληματισμού περί της καταστάσεως της αγοράς και του νομικού πλαισίου στην Ιταλία προκειμένου να αξιολογήσει τα προβλήματα ανεξαρτησίας κατά τη λήψη αποφάσεων των διαχειριστών υποδομής και να προτείνει προσαρμογές.
Επειδή οι υπηρεσίες της Επιτροπής ζήτησαν νέες διευκρινίσεις από την Ιταλική Δημοκρατία, η Ιταλική Δημοκρατία απάντησε στο αίτημα αυτό με τα από 22 Δεκεμβρίου 2008, 21 Ιανουαρίου και 23 Μαρτίου 2009 έγγραφα.
Οι ιταλικές αρχές κοινοποίησαν την 1η Οκτωβρίου 2009 το κείμενο του νομοθετικού διατάγματος 135, της 25ης Σεπτεμβρίου 2009, περί διατάξεων επείγοντος χαρακτήρα για την εκπλήρωση κοινοτικών υποχρεώσεων και την εκτέλεση αποφάσεων του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (
GURI
αριθ. 223, της 25ης Σεπτεμβρίου 2009, σ. 2), τονίζοντας ειδικότερα το άρθρο 2, καθώς και το κείμενο μιας τροποποιήσεως του άρθρου 15 του οργανισμού του RFI που προβλέπει το μη συμβατόν της ιδιότητας του διευθύνοντος συμβούλου της επιχειρήσεως αυτής και αυτής του διευθύνοντος συμβούλου της μητρικής εταιρίας, ήτοι του ομίλου FS, ή άλλων επιχειρήσεων τις οποίες ελέγχει ο όμιλος αυτός που ασκεί δραστηριότητες στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών.
Με έγγραφο της 8ης Οκτωβρίου 2009, η Επιτροπή απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στην Ιταλική Δημοκρατία, με την οποία ισχυριζόταν ότι η κανονιστική ρύθμιση της Ιταλικής Δημοκρατίας σχετικά με τον εν λόγω τομέα δεν ήταν σύμφωνη με τις οδηγίες 91/440 και 2001/14, θέτοντας στο κράτος μέλος αυτό προθεσμία δύο μηνών για να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί με την αιτιολογημένη αυτή γνώμη.
Η Ιταλική Δημοκρατία απάντησε στην εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη με τα από 23 Δεκεμβρίου 2009 και 26 Απριλίου 2010 έγγραφα. Εξάλλου, στις 2 Δεκεμβρίου 2009, το εν λόγω κράτος μέλος κοινοποίησε στην Επιτροπή το κείμενο του νόμου 166, της 20ής Νοεμβρίου 2009, περί της μετατροπής σε νόμο, περιλαμβανομένων των τροποποιήσεων, του νομοθετικού διατάγματος 135, της 25ης Σεπτεμβρίου 2009.
Η Επιτροπή, επειδή εντόπισε ένα εκ παραδρομής σφάλμα στο ιταλικό κείμενο της αιτιολογημένης γνώμης και θέλοντας να διευκρινίσει τη θέση της, λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που της είχε κοινοποιήσει η Ιταλική Δημοκρατία, εξέδωσε, στις 24 Νοεμβρίου 2010, συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, κοινοποιηθείσα στο εν λόγω κράτος μέλος αυθημερόν, με την οποία το καλούσε να συμμορφωθεί εντός προθεσμίας ενός μηνός από της κοινοποιήσεως της αιτιολογημένης αυτής γνώμης.
Η Ιταλική Δημοκρατία απάντησε στη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη με το από 10 Ιανουαρίου 2011 έγγραφο.
Κρίνοντας μη ικανοποιητική την απάντηση των ιταλικών αρχών, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 21ης Νοεμβρίου 2011, επετράπη στην Τσεχική Δημοκρατία να παρέμβει υπέρ της Ιταλικής Δημοκρατίας.
Στις 11 Απριλίου 2013 έλαβε χώρα η επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου, κατά τη διάρκεια της οποίας η Επιτροπή πληροφόρησε το Δικαστήριο ότι παραιτείται της πρώτης αιτιάσεως της προσφυγής της, η οποία αντλείται από παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 3, και του παραρτήματος II της οδηγίας 91/440.
Επί της προσφυγής
Επί της αιτιάσεως σχετικά με τη χρέωση της προσβάσεως στην υποδομή
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει, καταρχάς, ότι η ιταλική κανονιστική ρύθμιση δεν τηρεί την απαίτηση της διαχειριστικής ανεξαρτησίας του διαχειριστή υποδομής όπως προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
Κατά την Επιτροπή, το άρθρο αυτό προβλέπει ότι ο καθορισμός των δικαιωμάτων ή, άλλως, η επιλογή της χρεώσεως εμπίπτει στην αρμοδιότητα του διαχειριστή υποδομής. Πρόκειται για διαχειριστική ανεξαρτησία βάσει της οποίας ο διαχειριστής έχει τη δυνατότητα εισπράξεως επαρκών πόρων ώστε να ασκεί τα καθήκοντά του χωρίς ανάμιξη του κράτους. Αντιθέτως, επιφυλασσόμενο της εξουσίας καθορισμού του ύψους των τελών, το κράτος στερεί από τον διαχειριστή ένα ουσιώδες μέσο διαχειρίσεως.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι η εν λόγω ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 επιρρωννύεται από τη συστηματική ερμηνεία της οδηγίας αυτής. Το άρθρο 30, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής εξαρτά τις αποφάσεις του διαχειριστή στον τομέα των χρεώσεων από τον έλεγχο του ρυθμιστικού φορέα και ο έλεγχος αυτός έχει νόημα μόνον αν ο εν λόγω διαχειριστής έχει εξουσία λήψεως αποφάσεων για τον καθορισμό των τελών.
Ωστόσο, στην Ιταλία, κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 188/2003, ο υπουργός καθορίζει τα τέλη προσβάσεως στο δίκτυο. Ο διαχειριστής υποδομής μπορεί να διατυπώσει πρόταση στον τομέα αυτό, καλούμενη «αιτιολογημένη έκθεση», αλλά ο υπουργός αποφασίζει, με διάταγμα, τον καθορισμό του επιπέδου των εν λόγω τελών. Στη συνέχεια, απόκειται στον διαχειριστή, κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 2 του ιδίου άρθρου, να υπολογίσει τα τέλη που πράγματι οφείλει κάθε σιδηροδρομική επιχείρηση για τη χρήση ατομικών σιδηροδρομικών διαδρομών και να προβεί στην είσπραξη των τελών αυτών.
Κατά την Επιτροπή, εφόσον η αρμοδιότητα έχει ανατεθεί στον υπουργό, ο ρυθμιστικός φορέας δεν είναι σε θέση να εξακριβώσει τα τέλη ούτε τις λεπτομέρειες υπολογισμού τους, βάσει των διαφόρων κατηγοριών κόστους, καθόσον ο οργανισμός αυτός δεν έχει καμία εξουσία έναντι του υπουργού.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι άλλες διατάξεις της οδηγίας 2001/14 προϋποθέτουν οπωσδήποτε ότι τα καθήκοντα του διαχειριστή υποδομής δεν περιορίζονται στην απλή εκκαθάριση και είσπραξη των τελών που οφείλονται σε μία συγκεκριμένη περίπτωση, αλλά επεκτείνονται στον καθορισμό του επιπέδου των εφαρμοστέων τελών.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι το γεγονός ότι ο υπουργός καθορίζει το επίπεδο των τελών για να εξασφαλίσει τη δημοσιονομική ισορροπία του διαχειριστή διανομής δεν συνάδει με τους μηχανισμούς που θεσπίζει η οδηγία 2001/14. Είναι αληθές ότι το κράτος μπορεί να έχει συμφέρον στον έλεγχο των εσόδων του διαχειριστή υποδομής, εφόσον το κράτος υπέχει, από το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής την υποχρέωση να διασφαλίζει ότι οι λογαριασμοί του εν λόγω διαχειριστή υποδομής ισοσκελίζουν τουλάχιστον, αφενός, τα έσοδα από τα τέλη χρήσεως της υποδομής, τα πλεονάσματα από άλλες εμπορικές δραστηριότητες και την κρατική χρηματοδότηση και, αφετέρου, τις δαπάνες υποδομής. Ωστόσο, η οδηγία αυτή δεν παρέχει στο κράτος τη δυνατότητα να επηρεάζει τους λογαριασμούς του διαχειριστή στο επίπεδο των τελών, αλλά μέσω των προβλεπομένων στην παράγραφο 2 του άρθρου αυτού 6 λεπτομερειών εφαρμογής, ήτοι με κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου των τελών προσβάσεως. Η μείωση του κόστους υποδομής παρέχει, τουλάχιστον εν μέρει, στο κράτος τη δυνατότητα να εξοικονομεί τους προοριζόμενους για την υποδομή πόρους.
Κατά την Επιτροπή, το γράμμα του άρθρου 17, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 188/2003 ορίζει σαφέστατα αυτόν ο οποίος έχει την εξουσία λήψεως αποφάσεων και στον οποίο πρέπει να υποβάλλονται προτάσεις. Εξάλλου, οι πραγματοποιούμενες από τον υπουργό αξιολογήσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων βαίνουν πέραν του πλαισίου της αιτιολογημένης εκθέσεως του διαχειριστή. Συγκεκριμένα, ο υπουργός δεν εξετάζει μόνον αν η πρόταση πληροί τα κριτήρια περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 17, παράγραφος 3, του νομοθετικού αυτού διατάγματος, αλλά και τις απαιτήσεις της λογιστικής ισορροπίας του διαχειριστή.
Η Ιταλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι ο ρυθμιστικός φορέας μπορεί να ασκήσει τη δραστηριότητά του ελέγχου –όσον αφορά την εφαρμογή των επιπέδων των τελών που είναι ή εκτιμάται ότι είναι περιοριστικά του ανταγωνισμού ή εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις έναντι των επιχειρήσεων– με δική του πρωτοβουλία ή κατόπιν αιτήσεως των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων, είτε κατά τη διάρκεια του σταδίου των διαπραγματεύσεων του τέλους με τον διαχειριστή υποδομής, είτε μετά τον καθορισμό του τέλους αυτού, μεταξύ άλλων, όσον αφορά τις ατομικές σιδηροδρομικές διαδρομές.
Συγκεκριμένα, δυνάμει του άρθρου 37, παράγραφος 6bis, του νομοθετικού διατάγματος 188/2003, ο ρυθμιστικός φορέας μπορεί, «σε περίπτωση κατά την οποία διαπιστωθούν παραβάσεις της κανονιστικής ρυθμίσεως στον τομέα προσβάσεως και χρήσεως της σιδηροδρομικής υποδομής και των συναφών υπηρεσιών», να επιβάλει διοικητικό πρόστιμο μέχρι ανωτάτου ορίου καθορισθέντος στο 1 % του κύκλου εργασιών σχετικά με τα έσοδα που αντλούνται από την αγορά, εντός του ανωτάτου ορίου των 1000000 ευρώ.
Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, δεδομένου ότι η υπουργική έγκριση δεν προφυλάσσει τον διαχειριστή υποδομής από τυχόν επιβολή κυρώσεως, είναι προφανές ότι, ενώπιον αιτιάσεως προβληθείσας από τον ρυθμιστικό φορέα, ο διαχειριστής θα πρέπει να τροποποιήσει τη σχετική με τα τέλη πρότασή του ή, αν τα τέλη αυτά έχουν ήδη καθορισθεί, να διατυπώσει νέα πρόταση. Σε αντίθετη περίπτωση, ο ρυθμιστικός φορέας μπορεί να κινήσει διαδικασία δυνάμενη να καταλήξει στην επιβολή προστίμου.
Κατά το κράτος μέλος αυτό, το εν λόγω σύστημα ελέγχου ανταποκρίνεται στις διατάξεις της οδηγίας 2001/14. Εξάλλου, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι, κατά την οδηγία, δεν απόκειται στον ρυθμιστικό φορέα να τροποποιεί άμεσα τα τέλη, δυσχερώς δύναται να προσδιοριστεί τίνι τρόπω μπορούν να νοηθούν τα καθήκοντα του ρυθμιστικού φορέα, εάν δεν του ανατεθεί, αφενός, εξουσία παρεμβάσεως στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων που διεξάγονται μεταξύ των υποψηφίων και του διαχειριστή και, αφετέρου, εξουσία επιβολής κυρώσεως στην περίπτωση όπου ο διαχειριστής δεν τηρεί τα κατά νόμο κριτήρια καθορισμού των τελών.
Όσον αφορά το θεμελιώδες ζήτημα που προβλήθηκε στο πλαίσιο της αιτιάσεως σχετικά με τις χρεώσεις τελών, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, σύμφωνα με ορθή εφαρμογή του άρθρου 17, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 188/2003, καμία ουσιαστική εξουσία ελέγχου του επιπέδου των τελών, τα οποία καθορίζονται βάσει της αιτιολογημένης εκθέσεως του διαχειριστή υποδομής, δεν χορηγείται στον υπουργό. Επομένως, ο υπουργός είναι αποκλειστικά αρμόδιος να εξετάζει, στο πλαίσιο αυστηρού ελέγχου της νομιμότητας, την τήρηση «συγκεκριμένων κανόνων», την οποία πρέπει να αποδεικνύουν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με την αιτίαση σχετικά με τη χρέωση της προσβάσεως στην υποδομή, η Επιτροπή προσάπτει στην Ιταλική Δημοκρατία παράβαση των άρθρων 4, παράγραφος 1, και 30, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14 καθόσον οι προβλεπόμενες στην ιταλική νομοθεσία λεπτομέρειες εφαρμογής για τον καθορισμό του ποσού των τελών δεν τηρούν, κατ’ αυτήν, «τη διαχειριστική ανεξαρτησία» του διαχειριστή υποδομής. Συγκεκριμένα, ο υπουργός καθορίζει τα τέλη προσβάσεως στο δίκτυο με διάταγμα.
Η Επιτροπή και το εν λόγω κράτος μέλος διαφωνούν ως προς το χρονικό σημείο από το οποίο μπορεί να θεωρηθεί ότι ο διαχειριστής υποδομής διαχειρίζεται, κατά τρόπο ανεξάρτητο, τον καθορισμό του ποσού των τελών.
Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καθιερώνουν πλαίσιο χρεώσεως και μπορούν επίσης να καθορίζουν συγκεκριμένους κανόνες χρεώσεως, σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, ο διαχειριστής αυτός έχει την υποχρέωση αφενός να καθορίζει το τέλος χρήσεως της υποδομής και αφετέρου να προβαίνει στην είσπραξή του (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2013, C‑483/10, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 39).
Το ίδιο αυτό άρθρο 4 προβλέπει, όσον αφορά τα συστήματα χρεώσεως, κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και του διαχειριστή της υποδομής. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για την κατάρτιση του πλαισίου χρεώσεως, ενώ για τον καθορισμό του τέλους και την είσπραξή του αρμόδιος είναι ο διαχειριστής της υποδομής (προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 41).
Συναφώς, υπενθυμίζονται οι σκοποί της οδηγίας 2001/14. Συγκεκριμένα, πρώτον, ένας από τους σκοπούς που επιδιώκει το σύστημα χρεώσεως που έχει καθιερωθεί με την οδηγία αυτή είναι η διασφάλιση της διαχειριστικής ανεξαρτησίας του διαχειριστή της υποδομής. Με άλλα λόγια, ο εν λόγω διαχειριστής πρέπει να χρησιμοποιεί το σύστημα χρεώσεως ως μέσο διαχειρίσεως. Από την αιτιολογική σκέψη 12 της ίδιας οδηγίας προκύπτει δηλαδή ότι τα συστήματα χρεώσεως τελών και κατανομής της χωρητικότητας θα πρέπει να ενθαρρύνουν τους διαχειριστές σιδηροδρομικής υποδομής να βελτιστοποιούν τη χρήση της υποδομής εντός του πλαισίου που θέτουν τα κράτη μέλη. Οι διαχειριστές αυτοί όμως δεν θα μπορούσαν να επιτυγχάνουν τη βελτιστοποίηση αυτή χρησιμοποιώντας το σύστημα χρεώσεως, αν περιορίζονταν μόνο στον υπολογισμό του ύψους του τέλους σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση εφαρμόζοντας ένα μαθηματικό τύπο που έχει καθοριστεί εκ των προτέρων με υπουργική απόφαση. Οι εν λόγω διαχειριστές θα πρέπει συνεπώς να έχουν ορισμένη διακριτική ευχέρεια κατά τον καθορισμό του ύψους των τελών (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 44).
Η Ιταλική Δημοκρατία διατείνεται συναφώς ότι ο υπουργός δεν προβαίνει σε κανέναν έλεγχο νομιμότητας της προτάσεως του διαχειριστή υποδομής και, επομένως, δεν έχει καμία επιρροή επί της ανεξαρτησίας του διαχειριστή αυτού. Ωστόσο, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η πρακτική αυτή δεν στηρίζεται σε κανέναν κανόνα δικαίου ώστε να μην αμφισβητείται η νομιμότητά της. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η πρακτική αυτή ανταποκρίνεται στους σκοπούς της οδηγίας 2001/14.
Επιπλέον, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, «[ο] καθορισμός του τέλους για τη χρήση υποδομής και η είσπραξη αυτού του τέλους, διενεργούνται από τον διαχειριστή υποδομής». Ωστόσο, από το γράμμα του νομοθετικού διατάγματος 188/2003, μεταξύ άλλων του άρθρου 17, προκύπτει σαφώς ότι ο καθορισμός του τέλους πρέπει να πραγματοποιείται κατόπιν διαβουλεύσεως με τον υπουργό, καθόσον η απόφαση του υπουργού δύναται να επιβληθεί στον διαχειριστή.
Ασφαλώς, όπως ισχυρίστηκε η Ιταλική Δημοκρατία, ο υπουργός ασκεί μόνον έλεγχο νομιμότητας στον τομέα αυτό. Πάντως, σύμφωνα με το σύστημα που τέθηκε σε εφαρμογή με την οδηγία 2001/14, ο έλεγχος αυτός νομιμότητας πρέπει να απόκειται στον ρυθμιστικό φορέα, εν προκειμένω το URSF, και όχι στον υπουργό. Κατά συνέπεια, καθόσον η απόφαση του υπουργού περί του καθορισμού των τελών προσβάσεως στην υποδομή επιβάλλεται στον διαχειριστή υποδομής, συνάγεται εξ αυτού ότι η ιταλική νομοθεσία δεν καθιστά δυνατή τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας του εν λόγω διαχειριστή. Συνεπώς, η νομοθεσία αυτή δεν πληροί, συναφώς, τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.
Τέλος, όσον αφορά το άρθρο 30, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, είναι αληθές ότι το γεγονός ότι ο υπουργός μπορεί να ελέγχει το σχέδιο περί επιβολής τελών που καταρτίζει ο διαχειριστής υποδομής δεν εμποδίζει το URSF να πληροί τα καθήκοντά του πραγματοποιώντας τους ελέγχους που επιβάλλει η άσκηση των καθηκόντων αυτών. Εντούτοις, το σύστημα αυτό δεν αρκεί, καθεαυτό, προς στοιχειοθέτηση της ανεξαρτησίας του διαχειριστή σύμφωνα με τη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με τη χρέωση της προσβάσεως στην υποδομή πρέπει να θεωρηθεί βάσιμη.
Περί της αιτιάσεως σχετικά με την ανεξαρτησία του ρυθμιστικού φορέα
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ιταλική νομοθεσία δεν έχει ακόμη εξασφαλίσει την πλήρη και αναγκαία ανεξαρτησία του ρυθμιστικού φορέα ως προς όλες τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, κατά το μέτρο που το προσωπικό του ρυθμιστικού φορέα αποτελείται από δημοσίους υπαλλήλους του υπουργείου, το οποίο εξακολουθεί να ασκεί αποφασιστική επιρροή επί του ομίλου FS, στον οποίο περιλαμβάνεται η κυριότερη ιταλική σιδηροδρομική επιχείρηση, ήτοι η Trenitalia, και, κατά συνέπεια, ασκεί και επ’ αυτής αποφασιστική επιρροή.
Κατά την Επιτροπή, το URSF, δηλαδή ο ρυθμιστικός φορέας, αποτελεί μέρος του υπουργείου. Εξάλλου, ο κύριος σιδηροδρομικός φορέας στην ιταλική αγορά, δηλαδή η Trenitalia, πέραν του ότι ανήκει στον ίδιο όμιλο επιχειρήσεων με τον διαχειριστή υποδομής, είναι εταιρία ανήκουσα στο Δημόσιο, επί της οποίας το υπουργείο, μολονότι δεν ασκεί πλέον τα δικαιώματα μετόχου, έχει εντούτοις αποφασιστική επιρροή.
Συγκεκριμένα, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το προσωπικό του ρυθμιστικού φορέα αποτελείται από υπαλλήλους του υπουργείου, οι οποίοι εξακολουθούν να ασκούν αποφασιστική επιρροή επί του ομίλου FS καθώς και επί της Trenitalia, και είναι πλήρως ενταγμένο στην ιεραρχική δομή του υπουργείου αυτού. Επιπλέον, λόγω του υποστηρικτικού ρόλου του υπουργείου Εθνικής Οικονομίας, κατά την άσκηση των καθηκόντων του ως μετόχου του ομίλου FS, το υπουργείο εξακολουθεί να έχει συμφέρον για τη θετική εξέλιξη του ιδίου αυτού ομίλου.
Κατά την Επιτροπή, η κατάσταση αυτή δημιουργεί σύγκρουση συμφερόντων για τους υπαλλήλους του υπουργείου οι οποίοι εργάζονται στον ρυθμιστικό φορέα και, εξ αυτού, έχουν καθήκον να διασφαλίζουν άνευ διακρίσεων μεταχείριση στους ανταγωνιστές της δημόσιας σιδηροδρομικής επιχειρήσεως. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους ελέγχου, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τα εμπορικά συμφέροντα της επιχειρήσεως.
Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι δεν σκοπεί να υποστηρίξει ότι η οδηγία 2001/14 δεν επιτρέπει σε καμία περίπτωση να ανήκει σε υπουργείο ο ρυθμιστικός φορέας. Πάντως, κατά την Επιτροπή, η δυνατότητα αυτή δεν πρέπει να θίγει την προϋπόθεση περί ανεξαρτησίας, ιδίως την αφορώσα τη λήψη αποφάσεων, των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων που είναι αποδέκτες των μέτρων τα οποία λαμβάνει ο ρυθμιστικός αυτός φορέας. Κατά την Επιτροπή, η ρητώς προβλεπόμενη στο άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής δυνατότητα να αποτελεί μέρος υπουργείου ο ρυθμιστικός φορέας δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη μεμονωμένα από την υπόλοιπη διάταξη και, ειδικότερα, από την προβλεπόμενη απαίτηση ανεξαρτησίας. Κατά συνέπεια, η δυνατότητα αυτή πρέπει να αποκλείεται όταν η ένταξη του ρυθμιστικού φορέα σε υπουργείο γίνεται εις βάρος της ανεξαρτησίας του φορέα αυτού.
Επικουρικώς, όσον αφορά τις προσκομισθείσες από την Ιταλική Δημοκρατία λοιπές εγγυήσεις ανεξαρτησίας του URSF, η Επιτροπή διατείνεται, καταρχάς, ότι η επιχειρηματολογία της δεν αφορά μόνον τις αρμοδιότητες του υπουργικού συμβουλίου, αλλά τις εντός ενός υπουργείου σχέσεις, ήτοι του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών. Επιπλέον, όσον αφορά τις εξουσίες των διευθυντών του URSF, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι υπάγονται στον υπουργό ο οποίος διατηρεί περιθώριο για τη λήψη των αποφάσεων που αφορούν διορισμούς, διάθεση των πόρων και τυχόν καταγγελία των συμβάσεων των εν λόγω διευθυντών.
Συναφώς, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι, κατόπιν της υποβολής του δικογράφου της προσφυγής της, το άρθρο 37 του νομοθετικού διατάγματος 188/2003 τροποποιήθηκε με ισχύ από 6 Ιουλίου 2011. Πέραν κάθε εκτιμήσεως της λυσιτέλειας της τροποποιήσεως αυτής, η οποία είναι εκπρόθεσμη ως προς την παρούσα διαδικασία, η Επιτροπή εκτιμά ότι πρέπει να αποσαφηνιστεί το ουσιαστικό περιεχόμενό της όσον αφορά την τυχόν εξάλειψη της παραβάσεως.
Στη συνέχεια, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι δεν επείσθη από την απάντηση στην αιτιολογημένη γνώμη, από την οποία δεν προκύπτει ότι το υπουργείο δεν διέθετε περιθώριο εκτιμήσεως, ιδίως όσον αφορά την καταγγελία των συναφθεισών με το URSF συμβάσεων. Η από 23 Δεκεμβρίου 2009 απάντηση στην αιτιολογημένη γνώμη της 8ης Οκτωβρίου 2009 επισημαίνει μόνον ότι το URSF δεν εντάσσεται στη δομή των τμημάτων του υπουργείου και, επομένως, εκφεύγει του ελέγχου του προϊσταμένου του τμήματος στο οποίο ανήκει η διεύθυνση σιδηροδρομικών μεταφορών. Η από 26 Απριλίου 2010 συμπληρωματική απάντηση στην ίδια αιτιολογημένη γνώμη δεν περιλαμβάνει κανένα άλλο στοιχείο συναφώς. Τέτοιου είδους στοιχεία δεν κλονίζουν την άποψη της Επιτροπής ότι το προσωπικό του URSF αποτελείται από υπαλλήλους του υπουργείου οι οποίοι εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του υπουργού που είναι επιφορτισμένος να παρέχει στήριξη στον μέτοχο του ομίλου FS .
Τέλος η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 απαιτεί να ενεργεί με κάθε ανεξαρτησία ο ρυθμιστικός φορέας, όχι μόνον έναντι των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων, αλλά και έναντι των φορέων χρεώσεως των τελών υποδομής. Επομένως, κατά την Επιτροπή, τα τέλη προσβάσεως στην υποδομή καθορίζονται από τον υπουργό στον οποίο υπάγεται πλήρως το URSF. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ο εν λόγω ρυθμιστικός φορέας δεν έχει καμία ανεξαρτησία ως προς τη λήψη αποφάσεων, την οργάνωση, τη νομική και οικονομική του μορφή, καθόσον μία μόνον οντότητα, ήτοι το υπουργείο, είναι επιφορτισμένο συγχρόνως με τη χρέωση των τελών και τον έλεγχο της χρεώσεως αυτής υπό την ιδιότητά του ως ρυθμιστικού φορέα.
Η Ιταλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι η οδηγία 2001/14 δεν απαγορεύει να αποτελεί μέρος υπουργείου ο ρυθμιστικός φορέας, καθόσον το υπουργείο αυτό δεν μετέχει στην άσκηση δικαιωμάτων μετόχου του ομίλου FS. Το εν λόγω κράτος μέλος διατείνεται ότι το νομοθετικό διάταγμα 98/2011 δημιούργησε κατάσταση ανεξαρτησίας ως προς τη λήψη αποφάσεων σε σχέση με το υπουργείο και διασφαλίζει στο URSF μια κατάσταση εντός της οποίας μπορεί de jure να διαθέτει με πλήρη αυτονομία τους πόρους που του έχουν κατά νόμον χορηγηθεί.
Όσον αφορά το ζήτημα της ανεξαρτησίας του URSF έναντι του υπουργείου, η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι το νομοθετικό διάταγμα 98/2011, το οποίο ισχύει από τις 6 Ιουλίου 2011, ήρε τις αμφιβολίες της Επιτροπής απομακρύνοντας το URFS από την επιρροή του υπουργείου, μεταξύ άλλων τοποθετώντας τον διευθυντή του σε θέση κείμενη εκτός της ιεραρχικής δομής του υπουργείου. Κατά τα λοιπά, το εν λόγω κράτος μέλος προσθέτει ότι ούτε το ισχύον κατά την ημερομηνία υποβολής του δικογράφου της προσφυγής σύστημα ήταν αντίθετο προς το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
Επιπλέον, με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Ιταλική Δημοκρατία παραπέμπει επίσης στον νόμο 27, της 24ης Μαρτίου 2012, περί της μετατροπής σε νόμο, περιλαμβανομένων των τροποποιήσεων, του νομοθετικού διατάγματος 1, της 24ης Ιανουαρίου 2012, σχετικά με επείγουσες διατάξεις για τον ανταγωνισμό, για την ανάπτυξη των υποδομών και την ανταγωνιστικότητα (τακτικό συμπλήρωμα στην
GURI
71, της 24ης Μαρτίου 2012), που προβλέπει, στο άρθρο 36, τη δημιουργία της Autorità di regolazione dei trasporti (αρχής ελέγχου των μεταφορών) που αντικαθιστά το URSF και συμπληρώνει τα καθήκοντα που αυτό ασκεί. Το εν λόγω κράτος μέλος διατείνεται ότι η δημιουργία της νέας αυτής αρχής δεν προέκυψε επειδή θεωρήθηκε ότι το URSF δεν ήταν αρκούντως αυτόνομο, αλλά οφείλεται στην επιλογή του Ιταλού νομοθέτη, στο πλαίσιο ευρύτερης παρεμβάσεως προς διασφάλιση της ελευθερώσεως των αγορών, να ανατεθεί σε ένα μόνον αυτοτελές πρόσωπο ο έλεγχος του συνόλου των αφορωσών τις μεταφορές λεπτομερειών και όχι μόνον των σιδηροδρομικών μεταφορών.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με την αιτίαση σχετικά με την ανεξαρτησία του ρυθμιστικού φορέα, η Επιτροπή προσάπτει στην ιταλική νομοθεσία ότι παρέβη το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 καθόσον το URSF, εφόσον αποτελείται από δημοσίους υπαλλήλους του υπουργείου, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ανεξάρτητο, και μάλιστα καθόσον το υπουργείο εξακολουθεί να έχει επιρροή επί του ομίλου FS, ο οποίος περιλαμβάνει την κυριότερη ιταλική σιδηροδρομική επιχείρηση, την Trenitalia.
Αναγνωρίζεται συναφώς ότι, με τις διαδοχικές νομοθετικές παρεμβάσεις τους, οι ιταλικές αρχές επέδρασαν άμεσα επί της ιδρύσεως του ρυθμιστικού φορέα, καθορίζοντας εκ νέου σε κάθε νομοθετικό στάδιο την οργανωτική και λογιστική του αυτοτέλεια. Περί αυτού πρόκειται όσον αφορά το νομοθετικό διάταγμα 98/2011 και, επιπλέον, τον νόμο 27, της 24ης Μαρτίου 2012, περί ιδρύσεως νέας αρχής ελέγχου των μεταφορών.
Ωστόσο, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή είχε κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας και ότι οι επελθούσες εν συνεχεία μεταβολές δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (βλ., ιδίως, αποφάσεις της 11ης Οκτωβρίου 2001,
C-111/00, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2001, σ. I-7555
, σκέψη 13, και της 9ης Ιουνίου 2011,
C-383/09, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2011, σ. I-4869
, σκέψη 36).
Ως προς το επιχείρημα περί του συμβατού της ιταλικής νομοθεσίας η οποία ίσχυε κατά την ημερομηνία καταθέσεως του δικογράφου της προσφυγής με το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, αρκεί να υπομνησθεί ότι, κατά τη διάταξη αυτή, ο ρυθμιστικός φορέας μπορεί να είναι το επιφορτισμένο με τις μεταφορές υπουργείο. Επομένως, η Επιτροπή δεν μπορεί να προβάλει απλώς και μόνον το γεγονός ότι το URSF αποτελεί μέρος του υπουργείου αυτού για να συναγάγει ότι δεν είναι ανεξάρτητο.
Όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, είναι αληθές ότι οι υπάλληλοι που ανήκουν στο υπουργείο βρίσκονται σε ευαίσθητη θέση εφόσον εργάζονται στον ρυθμιστικό φορέα, ενώ εντάσσονται ιεραρχικώς στο υπουργείο αυτό. Επιπλέον, η Επιτροπή ορθώς ισχυρίζεται ότι το άρθρο 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 έχει ως αντικείμενο τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας του ρυθμιστικού φορέα και στον σκοπό αυτό πρέπει να δίδεται προβάδισμα έναντι του ενδεχομένου να ανήκει ο εν λόγω ρυθμιστικός φορέας σε υπουργείο.
Επισημαίνεται ότι, ως είχε πριν από την τροποποίηση που επέφερε το νομοθετικό διάταγμα 98/2011, το άρθρο 37 του νομοθετικού διατάγματος 188/2003 προέβλεπε ότι «η υπηρεσία του [υπουργείου] στην οποία έχουν ανατεθεί τα καθήκοντα του ρυθμιστικού φορέα διαθέτει τους ανθρώπινους, υλικούς και οικονομικούς πόρους που είναι απαραίτητοι για την εκπλήρωση της αποστολής της στο πλαίσιο των εγγεγραμμένων στον προβλεπόμενο προϋπολογισμό του πόρων». Πάντως, κατά την Επιτροπή, η γραμματική αυτή διατύπωση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως δυνάμενη να διασφαλίσει ότι ο ρυθμιστικός φορέας μπορεί να ενεργεί με πλήρη ανεξαρτησία εφόσον οι χρηματοοικονομικοί του πόροι εξαρτώνται από τον προϋπολογισμό του υπουργείου.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι τα επιχειρήματα τα οποία προβάλλει η Επιτροπή προς στήριξη της τρίτης αιτιάσεως είναι γενικού χαρακτήρα και, κατά το ουσιώδες μέρος τους, επικεντρώνονται στο ότι το URFS είναι οντότητα αποτελούσα μέρος του υπουργείου, ενώ τούτο δεν απαγορεύεται από την οδηγία 2001/14. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν προβάλλει κανένα άλλο εμπεριστατωμένο επιχείρημα προς στήριξη της αιτιάσεώς της.
Ωστόσο, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου στο πλαίσιο διαδικασίας παραβάσεως του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, στην Επιτροπή εναπόκειται να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλόμενης παραβάσεως. Επομένως, η Επιτροπή οφείλει να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία εκείνα που είναι αναγκαία για να εξακριβώσει το Δικαστήριο την ύπαρξη της παραβάσεως, χωρίς να μπορεί συναφώς να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 26ης Απριλίου 2005,
C-494/01, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, Συλλογή 2005, σ. I-3331
, σκέψη 41· της 6ης Οκτωβρίου 2009,
C-335/07, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, Συλλογή 2009, σ. I-9459
, σκέψη 46, και της 28ης Φεβρουαρίου 2013, C‑556/10, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 66).
Επομένως, η αιτίαση της Επιτροπής που αντλείται από παράβαση του άρθρου 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
Κατά συνέπεια, πρέπει, αφενός, να διαπιστωθεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, παραλείποντας να διασφαλίσει την ανεξαρτησία του διαχειριστή υποδομής για τον καθορισμό της χρεώσεως τελών για την πρόσβαση στην υποδομή και την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 4, παράγραφος 1, και 30, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14 και, αφετέρου, να απορριφθεί η προσφυγή κατά τα λοιπά.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δυνάμει του άρθρου 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα. Κατά το άρθρο 141, παράγραφος 1, του ίδιου Κανονισμού, ο παραιτούμενος διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον ο αντίδικος διατύπωσε σχετικό αίτημα με τις παρατηρήσεις του επί της παραιτήσεως.
Εν προκειμένω, η Επιτροπή παραιτήθηκε από την πρώτη αιτίαση που προέβαλε προς στήριξη της προσφυγής της, η οποία αντλείται από έλλειψη ανεξαρτησίας του φορέα που ασκεί τα βασικά καθήκοντα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, και του παραρτήματος II της οδηγίας 91/440.
Πάντως, δεδομένου ότι η Επιτροπή και η Ιταλική Δημοκρατία ηττήθηκαν εν μέρει, καθεμία πρέπει να φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 140, παράγραφος 1, του εν λόγω Κανονισμού, κατά το οποίο τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα, η Τσεχική Δημοκρατία πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά της έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:

1)
Η Ιταλική Δημοκρατία, παραλείποντας να διασφαλίσει την ανεξαρτησία του διαχειριστή υποδομής για τον καθορισμό της χρεώσεως τελών για την πρόσβαση στην υποδομή και την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 4, παράγραφος 1, και 30, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007.

2)
Απορρίπτει κατά τα λοιπά την προσφυγή.

3)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η Ιταλική Δημοκρατία και η Τσεχική Δημοκρατία φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.