CELEX: 62011TJ0383
Společná zahraniční a bezpečnostní politika
Omezující opatření vůči Sýrii
Zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů
Omezení vstupu na území Unie a průjezdu přes ně
Právo na obhajobu
Povinnost uvést odůvodnění
Zjevně nesprávné posouzení
Základní práva

Skutečnosti předcházející sporu
Žalobce E. Makhlouf, syrské státní příslušnosti, je důstojníkem s hodností podplukovníka.
Rada Evropské unie, která důrazně odsoudila násilné potlačení pokojných protestních akcí, k němuž došlo na různých místech v Sýrii, a vyzvala syrské bezpečnostní síly, aby namísto represe zachovávaly zdrženlivost, přijala dne 9. května 2011 rozhodnutí 2011/273/SZBP o omezujících opatřeních vůči Sýrii (
Úř. věst. L 121, s. 11
). Vzhledem k vážnosti situace zavedla Rada zbrojní embargo, zákaz vývozu materiálu, který může být použit k vnitřním represím, omezení vstupu na území Evropské unie a zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů některých osob a subjektů odpovědných za násilné represe proti civilnímu obyvatelstvu v Sýrii.
Jména osob odpovědných za násilné represe proti civilnímu obyvatelstvu v Sýrii a jména a názvy fyzických či právnických osob a subjektů s nimi spojených jsou uvedeny v příloze rozhodnutí 2011/273. Na základě článku 5 tohoto rozhodnutí může Rada na návrh členského státu nebo vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku uvedenou přílohu změnit. Žalobcovo jméno v této příloze uvedeno není.
Prováděcím rozhodnutím 2011/302/SZBP ze dne 23. května 2011, kterým se provádí rozhodnutí 2011/273 (
Úř. věst. L 136, s. 91
, oprava v
Úř. věst. L 164, 24. 6. 2011, s. 20
), Rada změnila rozhodnutí 2011/273 zejména v tom směru, aby se omezující opatření vztáhla i na další osoby a subjekty, jejichž jména a názvy byly doplněny na seznam uvedený v příloze, kterou byla nahrazena příloha předchozího rozhodnutí. Na tento seznam bylo zařazeno žalobcovo jméno, přičemž seznam obsahuje různé údaje, včetně data jeho zařazení na předmětný seznam, tj. „23. 5. 2011“, jeho data narození a čísla jeho pasu, a rovněž odůvodnění, které zní: „bratr Ramiho Makhloufa a důstojník generálního ředitelství zpravodajské služby podílející se na represích namířených proti civilnímu obyvatelstvu“.
Dne 24. května 2011 zveřejnila Rada oznámení určené osobám, na něž se vztahují omezující opatření stanovená rozhodnutím 2011/273 a nařízením Rady (EU) č. 442/2011 o omezujících opatřeních vůči Sýrii (
Úř. věst. C 153, s. 8
).
Rozhodnutím 2011/522/SZBP ze dne 2. září 2011, kterým se mění rozhodnutí 2011/273 (
Úř. věst. L 228, s. 16
), Rada stanovila, že do působnosti uvedeného rozhodnutí, včetně jeho přílohy, musí spadat i „osob[y] […], které mají prospěch z tohoto režimu nebo které jej podporují, a osob[y] […] s nimi spojen[é], jak jsou uvedeny v příloze“.
V rozhodnutí 2011/782/SZBP ze dne 1. prosince 2011 o omezujících opatřeních vůči Sýrii a o zrušení rozhodnutí 2011/273 (
Úř. věst. L 319, s. 56
) dospěla Rada k názoru, že vzhledem k závažnosti situace v Sýrii je nezbytné uložit další omezující opatření. V zájmu jasnosti byla opatření stanovená rozhodnutím 2011/273 a dodatečná opatření včleněna do jediného právního nástroje. Žalobcovo jméno je uvedeno na řádku 20 tabulky v příloze I rozhodnutí 2011/782, se stejnými údaji a stejným odůvodněním jako v příloze rozhodnutí 2011/273.
Rozhodnutím Rady 2012/739/SZBP ze dne 29. listopadu 2012 o omezujících opatřeních vůči Sýrii a o zrušení rozhodnutí 2011/782 (
Úř. věst. L 330, s. 21
) byla předmětná omezující opatření včleněna do jediného právního nástroje. Žalobcovo jméno je uvedeno na řádku 19 tabulky v příloze I rozhodnutí 2012/739, se stejnými údaji a stejným odůvodněním jako v příloze rozhodnutí 2011/273.
Dne 30. listopadu 2012 zveřejnila Rada oznámení pro osoby a subjekty, na něž se vztahují omezující opatření stanovená rozhodnutím 2012/739 a nařízením Rady (EU) č. 36/2012, prováděným prováděcím nařízením Rady (EU) č. 1117/2012, o omezujících opatřeních vzhledem k situaci v Sýrii (
Úř. věst. C 370, s. 6
).
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Žalobou došlou kanceláři Tribunálu dne 21. července 2011 podal žalobce projednávanou žalobu na neplatnost prováděcího rozhodnutí 2011/302.
Usnesením předsedy šestého senátu Tribunálu ze dne 24. ledna 2012 bylo vyhověno návrhu Evropské komise na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady, došlému kanceláři Tribunálu dne 28. října 2011.
Vyjádřením došlým kanceláři Tribunálu dne 5. ledna 2012 upravil žalobce svá návrhová žádání v tom směru, že navrhoval rovněž zrušení rozhodnutí 2011/782. V duplice došlé kanceláři Tribunálu dne 3. dubna 2012 vzala Rada žalobcův návrh na vědomí.
Vyjádřením došlým kanceláři Tribunálu dne 31. ledna 2013 upravil žalobce svá návrhová žádání v tom směru, že navrhoval rovněž zrušení rozhodnutí 2012/739, přičemž uznal, že se žaloba na neplatnost vůči rozhodnutí 2011/782 stala bezpředmětnou. Vyjádřením k podání, jímž byla upravena návrhová žádání, došlým kanceláři Tribunálu dne 5. února 2013, vzala Rada žalobcův návrh na vědomí.
Na základě zprávy soudce zpravodaje se Tribunál (šestý senát) rozhodl zahájit ústní část řízení.
Řeči žalobce a Rady a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 8. února 2013. Komise se jednání nezúčastnila.
Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil prováděcí rozhodnutí 2011/302 a rozhodnutí 2012/739;
—
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Tribunál:
—
žalobu zamítl;
—
uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Komise podporuje návrhová žádání Rady.
Právní otázky
K přípustnosti žalobcových návrhů na úpravu návrhových žádání
Jak vyplývá z bodů 4 až 9 výše, rozhodnutí 2011/273, pozměněné zejména prováděcím rozhodnutím 2011/302, bylo po podání žaloby zrušeno a nahrazeno rozhodnutím 2011/782, které pak bylo zrušeno a nahrazeno rozhodnutím 2012/739. Žalobce požádal o možnost upravit svá návrhová žádání tak, aby se vztahovala i na obě posledně uvedená rozhodnutí, a následně se rozhodl, že žaloba již nebude směřovat vůči rozhodnutí 2011/782. Rada neměla k úpravě žalobcových návrhů žádné námitky.
Je třeba připomenout, že pokud je rozhodnutí nebo nařízení, které se bezprostředně a osobně dotýká jednotlivce, v průběhu řízení nahrazeno aktem se stejným předmětem, musí být tento akt považován za novou skutečnost, která umožňuje žalobci upravit jeho návrhová žádání a žalobní důvody. Bylo by totiž v rozporu s řádným výkonem spravedlnosti a požadavkem na hospodárnost řízení požadovat po žalobci, aby podal novou žalobu. Mimoto by bylo nespravedlivé, kdyby dotčený orgán mohl na kritiku obsaženou v žalobě podané proti aktu k unijnímu soudu reagovat tak, že by změnil napadený akt nebo jej nahradil jiným a dovolával se v průběhu soudního řízení této změny nebo tohoto nahrazení, aby tak druhého účastníka řízení zbavil možnosti rozšířit původní návrhová žádání a žalobní důvody na pozdější akt nebo proti němu předložit doplňující návrhová žádání a žalobní důvody (viz rozsudek Tribunálu ze dne 23. října 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada,
T-256/07, Sb. rozh. s. II-3019
, bod 46 a citovaná judikatura).
Proto je třeba uznat přípustnost návrhových žádání namířených proti rozhodnutí 2012/739, která byla kanceláři Tribunálu podána dne 31. ledna 2013, tedy zcela jednoznačně ve lhůtě k podání žaloby.
K věci samé
Na podporu žaloby předkládá žalobce v podstatě čtyři žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení práva na obhajobu, práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu, druhý vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění, třetí ze zjevně nesprávného posouzení a čtvrtý z porušení zásady proporcionality, práva vlastnit majetek a práva na respektování soukromého života.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení práva na obhajobu, práva na spravedlivé řízení a práva na účinnou soudní ochranu
Žalobce tvrdí, že mu byly uloženy sankce, ačkoli předtím nebyl vyslechnut, neměl možnost se hájit ani nebyl seznámen se skutečnostmi, na jejichž základě byla předmětná opatření přijata, přičemž podle něj Rada porušila povinnost sdělit mu své rozhodnutí, včetně důvodů jeho zařazení na předmětné seznamy, a to buď přímo, neboť jeho adresa nemohla zůstat bez povšimnutí, nebo zveřejněním oznámení, čímž by mu byla poskytnuta konkrétní možnost se k dané záležitosti vyjádřit.
V rámci rozhodnutí, jimiž se stanoví omezující opatření vůči fyzickým osobám, má podle žalobce příslušný unijní orgán povinnost sdělit důvody těchto opatření dotyčné osobě nebo dotyčnému subjektu v nejširším možném rozsahu, a to buď v okamžiku, kdy je o zařazení uvedených osob na seznam rozhodováno, nebo alespoň co nejdříve poté, aby bylo adresátům umožněno využít v příslušných lhůtách práva takové opatření napadnout.
Žalobce uvádí, že pokud by bylo shledáno, že podrobnému zveřejnění výhrad, které vůči němu byly uplatněny, mohou bránit naléhavé důvody obecného zájmu týkající se bezpečnosti Unie nebo členských států nebo důvody spojené s jejich mezinárodními vztahy, mělo být specifické a konkrétní odůvodnění rozhodnutí podáno ve formalizované podobě a žalobce s ním měl být seznámen jakýmkoli vhodným způsobem. V projednávané věci ale není nic, co by umožňovalo se domnívat, že takovému zveřejnění bránily takovéto naléhavé důvody.
Jelikož napadená rozhodnutí navíc neobsahují žádné specifické a konkrétní odůvodnění, žalobce podle svých slov není ani schopen se před Tribunálem účinně hájit.
Rada žalobcovu argumentaci odmítá.
Rada tvrdí, že vzhledem k zajišťovacímu charakteru a účelu opatření, jimiž se zmrazují aktiva, nelze před jejich přijetím zajistit slyšení osobám, kterých se týkají, neboť by tak mohla být ohrožena účinnost uvedených opatření, a tím i cíl sledovaný Unií.
Rada připomíná, že prováděcí rozhodnutí 2011/302 bylo vyhlášeno v
Úředním věstníku Evropské unie
. Stejně tak tomu bylo v případě oznámení určeného osobám, na něž se předmětná omezující opatření vztahují, které bylo na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, v Úředním věstníku zveřejněno (
Úř. věst. 2011, C 153, s. 8
). Rada dodává, že nebyla schopna zajistit individuální oznámení napadených rozhodnutí žalobci, neboť jí scházely jeho osobní údaje.
Pokud jde o využití právních prostředků, které měl žalobce k dispozici, Rada tvrdí, že žalobce nepodal žádost o přezkoumání opatření, které se ho týkalo, ani nepožádal o sdělení skutečností použitých k odůvodnění rozhodnutí, které bylo vůči němu přijato.
Je třeba připomenout, že základní právo na dodržení práva na obhajobu během řízení, které předchází přijetí omezujícího opatření, je výslovně zakotveno v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie (
Úř. věst. 2010, C 83, s. 389
), které čl. 6 odst. 1 SEU přiznává tutéž právní sílu jako Smlouvám (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 2011, Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Sb. rozh. s. I-13427
, bod 66).
Rovněž je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je zásada účinné soudní ochrany obecnou zásadou práva Společenství, která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům a která byla zakotvena v článcích 6 a 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, přičemž tato zásada byla znovu stvrzena v článku 47 Listiny základních práv (rozsudky Soudního dvora ze dne 13. března 2007, Unibet,
C-432/05, Sb. rozh. s. I-2271
, bod 37, a ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise,
C-402/05 P a C-415/05 P, Sb. rozh. s. I-6351
, bod 335, dále jen „rozsudek Kadi“).
Dále vzhledem k ustálené judikatuře musí být v projednávané věci rozhodnuto, že účinnost soudního přezkumu – který se musí vztahovat zejména na legalitu důvodů, o něž se v daném případě opírá zařazení jména určité osoby nebo názvu určitého subjektu na seznam, který je přílohou napadených rozhodnutí a který má za následek to, že je vůči těmto adresátům zaveden soubor omezujících opatření – implikuje, že příslušný unijní orgán má povinnost sdělit tyto důvody dotčené osobě nebo subjektu v nejširším možném rozsahu, a to buď v okamžiku, kdy je o zařazení rozhodováno, nebo alespoň co nejdříve po rozhodnutí, aby bylo těmto adresátům umožněno využít v příslušných lhůtách práva takové opatření napadnout (viz rozsudek Kadi, bod 336 a citovaná judikatura).
Dodržení této povinnosti sdělit odůvodnění je totiž nezbytné jak k tomu, aby adresátům omezujících opatření bylo umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na unijní soud (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. října 1987, Heylens a další,
222/86, Recueil, s. 4097
, bod 15), tak i k tomu, aby byl unijní soud plně schopen provést přezkum legality dotčeného unijního aktu, jenž mu přísluší na základě Smlouvy (rozsudek Kadi, bod 337).
Článek 5 rozhodnutí 2011/273 přitom stanoví, že Rada sdělí dotčené osobě své rozhodnutí včetně důvodů zařazení na seznam, a to buď přímo, je-li známa adresa, nebo zveřejněním oznámení, a dané osobě umožní se k této záležitosti vyjádřit. Tato ustanovení navíc stanoví, že jsou-li předloženy připomínky nebo nové podstatné důkazy, Rada své rozhodnutí přezkoumá a dotčenou fyzickou nebo právnickou osobu, subjekt či orgán o této skutečnosti informuje. Konečně seznam uvedený v příloze zmíněného rozhodnutí se pravidelně přezkoumává, a to alespoň jednou za 12 měsíců. Takováto ustanovení jsou v zásadě v souladu s požadavky stanovenými judikaturou.
V projednávané věci bylo po přijetí prováděcího rozhodnutí 2011/302 zveřejněno oznámení v Úředním věstníku již dne 24. května 2011, které tak žalobci umožňovalo předložit Radě vyjádření.
Skutečnost, že toto oznámení bylo zveřejněno až po prvotním zařazení žalobce na seznam osob, na něž se vztahují předmětná omezující opatření, nelze samu o sobě považovat za porušení práva na obhajobu.
V souladu s judikaturou totiž platí, že pokud jde v případě omezujících opatření o právo na obhajobu, konkrétně pak právo být vyslechnut, nelze od unijních orgánů vyžadovat, aby uvedené důvody sdělily před prvotním zařazením osoby nebo subjektu na seznam těch, jimž se ukládají omezující opatření (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 338).
Takovéto předchozí sdělení by totiž mohlo ohrozit účinnost opatření, jimiž se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje, stanovených těmito rozhodnutími (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 339)
K dosažení cíle sledovaného napadenými rozhodnutími musí takováto opatření, jak vyplývá z jejich povahy, využít efektu překvapení, a jak již uvedl Soudní dvůr, musí být uplatněna s okamžitou účinností (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. října 2007, Möllendorf a Möllendorf-Niehuus,
C-117/06, Sb. rozh. s. I-8361
, bod 63, a rozsudek Kadi, bod 340).
Z důvodů, které se váží rovněž k cíli prováděcího rozhodnutí 2011/302, kterým bylo žalobcovo jméno zařazeno na seznam uvedený v příloze rozhodnutí 2011/273, a k účinnosti opatření stanovených tímto rozhodnutím, unijní orgány neměly ani povinnost vyslechnout žalobce před prvotním zařazením jeho jména na seznam uvedený v příloze (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 341).
Avšak při přijímání rozhodnutí 2012/739, tj. následného rozhodnutí, jímž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamu obsahujícím jména osob, na něž se vztahují omezující opatření, již nelze platně argumentovat efektem překvapení uvedených opatření (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran, bod 62).
Ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran, ale Soudní dvůr dospěl k názoru, že toto právo být předem vyslechnut mělo být dodrženo, neboť Rada uplatnila vůči organizaci, jejíž název byl na předmětném seznamu ponechán, nové důkazy.
V projednávané věci je třeba poukázat na skutečnost, že při ponechání žalobcova jména na předmětném seznamu Rada neuplatňovala žádný nový důkaz, tzn. takový, který by žalobci nebyl sdělen po jeho prvotním zařazení na seznam.
Článek 5 odst. 3 rozhodnutí 2011/273 však stanoví, že „[j]sou-li předloženy připomínky nebo nové podstatné důkazy, Rada své rozhodnutí přezkoumá a dotčenou osobu či subjekt o této skutečnosti informuje“. Žalobce tedy může být kdykoli z vlastního podnětu Radou vyslechnut, aniž je před přijetím každého následného rozhodnutí učiněna nová výslovná výzva, pokud vůči němu nebyly uplatněny nové důkazy.
Rada navíc zveřejnila v Úředním věstníku oznámení dne 30. listopadu 2012, tj. den po vyhlášení rozhodnutí 2012/739. Za takových okolností je proto třeba uvést, že jelikož měl žalobce po dobu několika měsíců možnost zpochybnit skutečnosti odůvodňující jeho zařazení na seznam osob, na něž se vztahují omezující opatření, a ponechání na tomto seznamu, nelze shledat žádné porušení jeho práva být vyslechnut.
Pokud jde o žalobcův argument, že rozhodnutí nebyla individuálně sdělena, je třeba poukázat na to, že čl. 27 odst. 2 rozhodnutí 2012/739 ukládá přímé a individuální sdělení rozhodnutí, je-li známa adresa osoby, které se omezující opatření týkají.
Podle ustálené judikatury je sice individuální sdělení tohoto typu rozhodnutí v zásadě nezbytné, neboť vyhlášení v Úředním věstníku samo o sobě nestačí, je však třeba, aby soud v každé věci zkoumal, zda skutečnost, že žalobce nebyl individuálně uvědomen o důvodech sporného rozhodnutí, znamenala, že žalobce přišel o možnost včas se seznámit s odůvodněním sporného rozhodnutí a posoudit opodstatněnost vůči němu přijatého opatření, kterým se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 16. listopadu 2011, Bank Melli Iran v. Rada,
C-548/09 P, Sb. rozh. s. I-11381
, body 52 až 56).
V projednávané věci je třeba poukázat na skutečnost, že k 30. listopadu 2012 měla Rada s jistotou k dispozici žalobcovu adresu i adresu jeho advokátů, neboť byly uvedeny v žalobě, kterou bylo toto řízení zahájeno.
Rada proto měla přistoupit k individuálnímu oznámení skutečností odůvodňujících ponechání žalobcova jména na předmětném seznamu, aby mu umožnila se účinně a v co nejkratší době hájit. Ze spisu ale vyplývá, že žalobce měl možnost se účinně hájit proti napadeným aktům po jejich vyhlášení v Úředním věstníku, neboť ve stanovené lhůtě podal žalobu k Tribunálu.
Pokud jde konečně o skutečnost, že v napadených rozhodnutích chybí výslovná zmínka o možnosti „podat účinný prostředek nápravy“, je třeba připomenout, že takový prostředek nápravy může být podán za podmínek stanovených v čl. 275 druhém pododstavci SFEU a v čl. 263 čtvrtém a šestém pododstavci SFEU, jak to vyplývá z projednávané žaloby na neplatnost. V projednávané věci navíc Radou zveřejněná oznámení výslovně upravovala možnost požádat Radu o opětovné zvážení a podat žalobu na neplatnost k Tribunálu. Tento argument proto musí být odmítnut.
První žalobní důvod proto musí být v plném rozsahu zamítnut.
Ke druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
Žalobce tvrdí, že odůvodnění aktu Rady, kterým se ukládají omezující opatření, se musí týkat nejen zákonných podmínek použití tohoto aktu, ale rovněž specifických a konkrétních důvodů, na základě kterých se Rada při výkonu své diskreční posuzovací pravomoci domnívá, že se na dotyčnou osobu musí taková opatření vztahovat.
Odůvodnění podané Radou stran zařazení žalobcova jména na seznam uvedený v přílohách napadených rozhodnutí ovšem podle žalobce obsahuje pouze vágní a obecné závěry a chybí v něm specifické a konkrétní důvody, na základě kterých se Rada při výkonu své diskreční posuzovací pravomoci domnívala, že se na žalobce musí předmětná omezující opatření vztahovat.
Podle žalobce nemohou být jeho povolání a rodinné vazby samy o sobě dostačujícím základem pro rozhodnutí Rady. Pokud jde dále o rodinné vazby, bylo na Radě, aby prokázala, že se žalobce podílel na jednáních vytýkaných jeho příbuznému.
Rada žalobcovu argumentaci odmítá.
Rada má za to, že si byl žalobce coby důstojník generálního ředitelství zpravodajské služby plně vědom obecného i konkrétního kontextu, v němž byla přijata opatření, která se ho týkala, tj. v daném případě skutečnosti, že se syrská armáda podílela na represích namířených proti demonstrantům.
Rada zdůrazňuje, že jako důvod pro zařazení žalobce na předmětný seznam výslovně uvedla jeho příslušnost k syrské všeobecné zpravodajské službě a jeho rodinné vazby, takže tedy mohl chápat, proč vůči němu byla přijata omezující opatření, a připravit svou obhajobu.
Dále byla podle Rady dalším důvodem pro jeho zařazení na předmětný seznam skutečnost, že žalobce je zároveň bratrem Ramiho Makhloufa, bratrance prezidenta Bašára Asáda.
Podle ustálené judikatury je cílem povinnosti uvést odůvodnění aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení osoby, jež je logickým důsledkem zásady dodržování práva na obhajobu, zaprvé poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je akt opodstatněný, nebo je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před unijním soudem, a zadruhé umožnit tomuto soudu přezkoumat legalitu tohoto aktu (rozsudky Soudního dvora ze dne 2. října 2003, Corus UK v. Komise,
C-199/99 P, Recueil, s. I-11177
, bod 145; ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise,
C-521/09 P, Sb. rozh. s. I-8947
, bod 148, a ze dne 15. listopadu 2012, Rada v. Bamba, C‑417/11 P, bod 49).
Podle taktéž ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby příslušný soud mohl vykonávat přezkum (viz zejména rozsudky Soudního dvora ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France,
C-367/95 P, Recueil, s. I-1719
, bod 63; ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala,
C-413/06 P, Sb. rozh. s. I-4951
, bod 166, a ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada, C‑539/10 P a C‑550/10 P, bod 138).
Vzhledem k tomu, že dotčená osoba nemá právo na slyšení před přijetím původního rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů, je dodržování povinnosti uvést odůvodnění o to důležitější, že představuje jedinou záruku umožňující dotčené osobě – přinejmenším po přijetí tohoto rozhodnutí – uplatnit účelně procesní prostředky, které má k dispozici, k napadení legality uvedeného rozhodnutí (výše uvedený rozsudek Rada v. Bamba, bod 51).
Odůvodnění aktu Rady, kterým se ukládá opatření, jímž se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje, tedy musí identifikovat specifické a konkrétní důvody, na základě kterých Rada při výkonu své diskreční posuzovací pravomoci dospěla k závěru, že se takové opatření musí uplatnit na dotyčnou osobu (výše uvedený rozsudek Rada v. Bamba, bod 52).
Požadavek odůvodnění však musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, na získání těchto vysvětlení (viz zejména výše uvedený rozsudek Al-Aqsa v. Rada, bod 139).
Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho text, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudky Soudního dvora Komise v. Sytraval a Brink’s France, uvedený výše, bod 63; ze dne 22. června 2004, Portugalsko v. Komise,
C-42/01, Sb. rozh. s. I-6079
, bod 66, a Al-Aqsa v. Rada, uvedený výše, bod 140).
Konkrétně je akt nepříznivě zasahující do právního postavení osoby dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato (rozsudky Soudního dvora ze dne 30. září 2003, Německo v. Komise,
C-301/96, Recueil, s. I-9919
, bod 89; Portugalsko v. Komise, uvedený výše, body 69 a 70, a Rada v. Bamba, uvedený výše, bod 54).
V projednávané věci je třeba poukázat na to, že v prvních třech bodech odůvodnění rozhodnutí 2011/273 jsou jasně uvedeny obecné důvody, na jejichž základě Unie přijala omezující opatření vůči Sýrii:
„(1)
Dne 29. dubna 2011 vyjádřila Evropská unie hluboké znepokojení nad vývojem situace v Sýrii a nasazením vojenských a bezpečnostních sil v řadě syrských měst.
(2)
Unie důrazně odsoudila násilné potlačení pokojných protestních akcí, k němuž došlo na různých místech v Sýrii, a to i za použití ostré munice, a jež vedlo k úmrtí několika demonstrantů, ke zraněním a ke svévolnému zadržení některých osob, a vyzvala syrské bezpečnostní síly, aby namísto represe zachovávaly zdrženlivost.
(3)
Vzhledem k vážnosti situace by měla být vůči Sýrii a vůči osobám odpovědným za násilné represe proti civilnímu obyvatelstvu v Sýrii uložena omezující opatření.“
Tento obecný kontext, na nějž poukazuje rozhodnutí 2011/273, byl žalobci jakožto vojáku z povolání syrské armády nutně znám.
Článek 6 odst. 1 rozhodnutí 2011/273 mimoto stanoví, že v příloze jsou uvedeny důvody pro zařazení dotčených osob a subjektů na seznam. Článek 5 odst. 2 rozhodnutí 2011/273 konečně stanoví, že Rada sdělí dotčené fyzické nebo právnické osobě, subjektu či orgánu své rozhodnutí včetně důvodů zařazení na seznam, a to buď přímo, je-li známa adresa, nebo zveřejněním oznámení, a dané osobě, subjektu či orgánu umožní se k této záležitosti vyjádřit.
V projednávané věci Rada při prvotním zařazení žalobce na seznam osob, na něž se vztahují omezující opatření, uvedla na dvacátém řádku tabulky přiložené k prováděcímu rozhodnutí 2011/302 následující odůvodnění: „bratr Ramiho Makhloufa a důstojník generálního ředitelství zpravodajské služby podílející se na represích namířených proti civilnímu obyvatelstvu“.
Toto odůvodnění je sice stručné, je však v souladu s výše uvedenými pravidly stanovenými judikaturou. Toto odůvodnění totiž žalobci, vojáku z povolání, který má v současnosti hodnost podplukovníka syrské armády, umožnilo zjistit, jaké jednání je mu vytýkáno, a toto jednání buď popřít, nebo zpochybnit jeho relevanci.
Takové odůvodnění totiž žalobci umožňuje se hájit a unijnímu soudu provést přezkum legality. Díky tomuto odůvodnění mohl žalobce zpochybnit například funkce, které měl údajně vykonávat, a své vazby na Ramiho Makhloufa.
Mimoto je třeba zdůraznit, že otázka odůvodnění, která se týká podstatné formální náležitosti, není totéž co otázka prokázání tvrzeného jednání, která je otázkou legality dotčeného aktu po hmotněprávní stránce a znamená, že je třeba ověřit, zda ke skutkům uvedeným v tomto aktu skutečně došlo, jakož i jejich kvalifikaci coby skutků odůvodňujících uplatnění omezujících opatření vůči dotyčné osobě (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 15. prosince 2005, Itálie v. Komise,
C-66/02, Sb. rozh. s. I-10901
, bod 26; Bank Melli Iran v. Rada, uvedený výše, bod 88, a Rada v. Bamba, uvedený výše, bod 60).
V projednávané věci je tak třeba odlišit přezkum dodržení povinnosti uvést odůvodnění, jehož cílem je ověřit, zda jsou informace uvedené Radou v napadených aktech dostatečné k tomu, aby umožnily seznámit se se skutečnostmi, které posledně uvedený orgán vedly k uložení omezujících opatření vůči žalobci, od přezkumu opodstatněnosti odůvodnění, který případně spočívá v ověření toho, zda jsou skutečnosti dovolávané Radou prokázány a zda jsou takové povahy, aby odůvodnily přijetí těchto opatření (výše uvedený rozsudek Rada v. Bamba, bod 61).
S ohledem na výše uvedené je třeba žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění zamítnout jako neopodstatněný.
Ke třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení
Podle žalobce je Radou uplatněný důvod týkající se jeho postavení důstojníka generálního ředitelství zpravodajské služby skutkově nesprávný, neboť nikdy nebyl příslušníkem syrských všeobecných bezpečnostních či zpravodajských služeb.
Rada s argumentací žalobce nesouhlasí.
Podle Rady je generální ředitelství zpravodajské služby syrské armády jedním z orgánů syrského státu, které se nejvíce podílejí na probíhající represívní politice. Vzhledem k tomu, že dokumenty, které žalobce předložil, pocházejí od syrských vojenských orgánů, které se současně podílejí na represích, Rada zpochybňuje jejich nestrannost, věrohodnost a průkaznost.
Rada zdůrazňuje, že shromažďování informací o vojenském důstojníkovi, který je členem zpravodajské služby, v jehož případě platí diskrétnost a důvěrnost zastávaných funkcí, je složité, ale že tato okolnost nemůže zpochybnit Radou shromážděné skutečnosti, které použila v rámci odůvodnění.
Nejprve je třeba zdůraznit, že Rada má širokou posuzovací pravomoc ve vztahu ke skutečnostem, které mají být zohledněny za účelem přijetí opatření, kterým se ukládají hospodářské a finanční sankce v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Jelikož unijní soud nemůže zejména nahradit posouzení Rady svým posouzením důkazů, skutečností a okolností odůvodňujících přijetí těchto opatření, musí se přezkum legality rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů vykonaný Tribunálem omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu a zneužití pravomoci. Tento omezený přezkum se použije zejména na posouzení úvah o účelnosti, na kterých jsou tato rozhodnutí založena (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 12. prosince 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. Rada,
T-228/02, Sb. rozh. s. II-4665
, bod 159).
Žalobce v podstatě tvrdí, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení, když měla za to, že vykonává funkce důstojníka generálního ředitelství zpravodajské služby. V této souvislosti předkládá dokument vrchního velitelství syrských ozbrojených sil, který popisuje jednotlivé funkce, jež v armádě zastával, a mimo jiné osvědčuje, že „k dnešnímu dni nepůsobil v rámci své služby v armádě v žádné funkci související s bezpečností“.
Uvedený dokument ze dne 11. července 2011 podepsal „Major General“ syrské armády, ředitel pro administrativní záležitosti důstojnického sboru. Je v něm vylíčen průběh žalobcovy vojenské služby od 1. prosince 1995. Z tohoto dokumentu vyplývá, že žalobce působil v syrské armádě 16 let. Je třeba zdůraznit, že v roce 2006 byl jmenován do funkce „Commander of the Of Confidentiality“ (velitel pověřený pro oblast zajišťování důvěrnosti). V roce 2008 byl povýšen do hodnosti podplukovníka a dne 30. května 2011, tj. měsíc po přijetí rozhodnutí 2011/273, byl jmenován do funkce „Chief of Staff Battalion“ (náčelník štábu praporu), zatímco tou dobou probíhaly represe syrské armády proti civilnímu obyvatelstvu.
Na jednání se navíc žalobcovu zástupci nepodařilo v reakci na otázky pokládané Tribunálem vyvrátit názor, že bylo možné žalobce jakožto důstojníka syrské armády považovat za osobu spojenou s režimem, což žalobce nepopírá.
S ohledem na tyto skutečnosti a na to, že předmětný dokument pochází od syrské armády, která je napadenými rozhodnutími přímo obviňována pro svou úlohu při útlaku civilního obyvatelstva v Sýrii, je třeba uzavřít, že žalobce nepředložil žádnou průkaznou skutečnost, na jejímž základě by bylo možné se domnívat, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení.
Třetí žalobní důvod tedy musí být zamítnut.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality, práva vlastnit majetek a práva na respektování soukromého života
Žalobce tvrdí, že omezující opatření, která vůči němu byla přijata, nejsou přiměřená cílům Rady, tj. odsouzení násilných represí proti civilnímu obyvatelstvu v Sýrii. Kromě důvodů týkajících se jeho povolání a rodinných vazeb podle něj Rada nepředložila žádnou skutečnost na podporu argumentu, že se podílel na potlačování protestních akcí v Sýrii. Mimoto vůči němu nebylo zahájeno žádné stíhání.
Omezující opatření spočívající ve zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů podle žalobce porušují právo vlastnit majetek. Takováto opatření podle něj zakazují rovněž provádění úkonů v rámci plnění smluv uzavřených předtím, než vstoupilo v platnost rozhodnutí, kterým se uvedená opatření přijímají. Podle žalobce jsou tedy tato opatření nepřiměřená, neboť nemůže nakládat s finančními prostředky, které mu patří, a využívat atributů vlastnického práva.
Žalobce tvrdí, že omezující opatření, která vůči němu byla přijata, mají nepřiměřený dopad na jeho soukromý a rodinný život, což by mohlo být důvodem pro zrušení napadených rozhodnutí. Podle svých slov již nemůže mimo jiné udržet životní úroveň své rodiny ani si zajistit nezbytnou péči v některém z členských států Unie.
Rada argumentaci žalobce odmítá.
Rada tvrdí, že s ohledem na cíl zahraniční politiky Unie ve vztahu k Sýrii, což je v daném případě ochrana lidských práv za situace ozbrojených represí proti pokojnému protestnímu hnutí civilního obyvatelstva, jsou přijatá omezující opatření přiměřená a nezbytná.
Takové opatření spočívající ve zmrazení aktiv, jako je opatření v projednávané věci, je podle Rady zajišťovacím opatřením, na které tedy nelze nahlížet stejně jako na zabavení daných aktiv.
Rada zdůrazňuje, že v souladu s judikaturou není vlastnické právo právem absolutním, nýbrž právem, jehož výkon může podléhat omezením odůvodněným společným zájmem. Rada se domnívá, že nejenže byla oprávněna omezit žalobcovo vlastnické právo, ale že tato omezení jsou také přiměřenými opatřeními z hlediska sledovaného cíle.
Pokud jde o skutečnost, že žalobce nemůže volně nakládat s finančními prostředky, které mu patří, Rada připomíná, že rozhodnutí 2011/273 upravuje možnost udělení určitých výjimek. Rada rovněž připomíná, že se zmrazení aktiv vztahuje pouze na finanční prostředky žalobce nacházející se v Unii.
Pokud jde o respektování soukromého života, Rada tvrdí, že smyslem přijatých omezujících opatření je vyvinout na dotčené osoby tlak v zájmu ochrany lidských práv. Fakt, že tato opatření mají dopad na životní úroveň žalobce, je tedy z tohoto titulu logický z hlediska sledovaného cíle, a není proto relevantním argumentem.
Podle Rady se konečně v napadených rozhodnutích výslovně stanoví, že mohou být uděleny výjimky pro účely zohlednění elementárních a základních potřeb dotyčných. Zdravotní důvody, na něž žalobce poukazuje, mohou podle Rady do této kategorie spadat z titulu naléhavých humanitárních potřeb, a je tedy na žalobci, aby podal v tomto směru žádost v souladu s postupem upraveným v předmětných rozhodnutích. Uplatňování těchto ustanovení spadá podle Rady do pravomoci příslušných orgánů členských států.
Právo vlastnit majetek patří mezi obecné zásady unijního práva a je zakotveno v článku 17 Listiny základních práv. Pokud jde o právo na respektování soukromého života, článek 7 Listiny základních práv uznává právo na respektování soukromého a rodinného života (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. prosince 2012, O a S, C‑356/11 a C‑357/11, bod 76).
Podle ustálené judikatury se však tato základní práva netěší v unijním právu absolutní ochraně, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 355). Proto může být výkon těchto práv omezen za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Unií a nejsou s ohledem na sledovaný cíl nepřiměřeným a neúnosným zásahem do samotné podstaty takto zaručených práv (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30. července 1996, Bosphorus,
C-84/95, Recueil, s. I-3953
, bod 21; rozsudek Kadi, bod 355, a výše uvedené rozsudky Bank Melli Iran v. Rada, body 89, 113 a 114, a Al-Aqsa v. Rada, bod 121).
Z ustálené judikatury dále vyplývá, že zásada proporcionality je součástí obecných zásad unijního práva a vyžaduje, aby prostředky zavedené ustanovením unijního práva byly způsobilé k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné (rozsudky Soudního dvora ze dne 12. května 2011, Lucembursko v. Parlament a Rada,
C-176/09, Sb. rozh. s. I-3727
, bod 61; ze dne 13. března 2012, Melli Bank v. Rada, C‑380/09 P, bod 52, a Al-Aqsa v. Rada, uvedený výše, bod 122).
V projednávané věci je zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů, jež bylo uloženo napadenými rozhodnutími, zajišťovacím opatřením, jehož smyslem není zbavit dotyčné osoby majetku nebo práva na respektování jejich soukromého života (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 358). Předmětná omezující opatření však nesporně přinášejí omezení výkonu vlastnického práva a zasahují do soukromého života žalobce (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Al-Aqsa v. Rada, bod 120).
Pokud jde o adekvátnost předmětných opatření vzhledem k tak zásadnímu obecnému zájmu, jakým je pro mezinárodní společenství ochrana civilního obyvatelstva, je patrné, že zmrazení finančních prostředků, finančních aktiv a jiných hospodářských zdrojů a zákaz vstupu na území Unie ve vztahu k osobám označeným za osoby zapojené do podpory syrského režimu nemohou být samy o sobě považovány za neadekvátní (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 363, a výše uvedené rozsudky Bank Melli Iran v. Rada, bod 115, a Al-Aqsa v. Rada, bod 123).
Co se týče nezbytnosti předmětných opatření, je třeba konstatovat, že alternativní a méně omezující opatření, jako je systém předchozího schválení nebo povinnost dodatečného odůvodnění použití vyplacených finančních prostředků, neumožňují dosáhnout sledovaného cíle, tzn. vyvinutí tlaku na podporovatele syrského režimu, kteří páchají persekuce vůči civilnímu obyvatelstvu, stejně účinně, zejména vzhledem k možnosti uložená omezení obejít (obdobně viz výše uvedený rozsudek Al-Aqsa v. Rada, bod 125).
Nadto je nutné připomenout, že článek 4 rozhodnutí 2011/273 a čl. 25 odst. 3 až 11 rozhodnutí 2012/739 stanoví možnost schválit použití zmrazených finančních prostředků pro uspokojení základních potřeb či úhradu některých závazků a udělit zvláštní povolení k uvolnění zmrazených finančních prostředků, jiných finančních aktiv nebo jiných hospodářských zdrojů (obdobně viz rozsudky Kadi, bod 364, a Al-Aqsa v. Rada, uvedený výše, bod 127).
Konkrétně čl. 4 odst. 5 a 6 rozhodnutí 2011/273, články 7, 9, 14 a 15 a čl. 25 odst. 5 a odst. 7 písm. b) rozhodnutí 2012/739 řeší otázku plnění závazků a provádění plateb vyplývajících ze smluv uzavřených před zařazením žalobce na předmětný seznam a za stanovených podmínek takové platby dovolují.
Pokud jde o lékařskou péči, o níž se zmínil žalobce, může příslušný orgán členského státu v souladu s čl. 3 odst. 6 až 8 a čl. 4 odst. 3 písm. a) rozhodnutí 2011/273 a v souladu s čl. 24 odst. 6 a čl. 25 odst. 3 písm. e) rozhodnutí 2012/739 povolit vstup na své území a použití zmrazených finančních prostředků pro zdravotní a humanitární účely.
Konečně ponechání žalobcova jména v příloze napadených rozhodnutí nemůže být označeno za nepřiměřené z důvodu údajné potenciálně neomezené povahy. Jeho ponechání je totiž pravidelně prověřováno, aby se zajistilo, že osoby a subjekty, které již neodpovídají kritériím pro zařazení do předmětného seznamu, z něj budou vyňaty (obdobně viz rozsudek Kadi, bod 365, a výše uvedený rozsudek Al-Aqsa v. Rada, bod 129).
Z toho vyplývá, že vzhledem k prvořadému významu ochrany civilního obyvatelstva v Sýrii a k výjimkám, s nimiž se v napadených rozhodnutích počítá, omezení žalobcova vlastnického práva a práva na respektování jeho soukromého života, která jsou způsobena napadenými rozhodnutími, nejsou nepřiměřená.
Čtvrtý žalobní důvod tedy musí být zamítnut, a v důsledku toho musí být zamítnuta i žaloba v plném rozsahu.
K nákladům řízení
Podle čl. 87 odst. 2 prvního pododstavce jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobce neměl ve věci úspěch a Rada požadovala náhradu nákladů řízení, je důvodné rozhodnout, že žalobce ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou.
Článek 87 odst. 4 první pododstavec jednacího řádu nicméně stanoví, že orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady. Komise tedy ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (šestý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Eyad Makhlouf ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie.

3)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 13. září 2013.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.