CELEX: 62012CJ0020
Libre circulación de personas
Igualdad de trato
Ventajas sociales
Reglamento (CEE) nº 1612/68
Artículo 7, apartado 2
Ayuda económica para estudios superiores
Requisito de residencia en el Estado miembro que concede la ayuda
Denegación de la ayuda a los estudiantes, ciudadanos de la Unión que no residen en el Estado miembro de que se trate, cuyo padre o madre, trabajador fronterizo, trabaja en ese Estado miembro
Discriminación indirecta
Justificación
Objetivo de incrementar la proporción de personas residentes que poseen un título de enseñanza superior
Carácter apropiado
Proporcionalidad

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) n
o
1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (
DO L 257, p. 2
; EE 05/01, p. 77), en su versión modificada por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004 (
DO L 158, p. 77
, y –corrección de errores–
DO 2004, L 229, p. 35
) (en lo sucesivo, «Reglamento n
o
1612/68»).
Dicha petición fue presentada en el marco de litigios entre el ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche luxemburgués (en lo sucesivo, «Ministro») y algunos estudiantes que habían solicitado la ayuda económica del Estado para estudios superiores con el fin de cursar tales estudios en un Estado miembro que no es el Gran Ducado de Luxemburgo.
Paralelamente la Comisión Europea instó, en abril de 2011, un procedimiento por incumplimiento contra el Gran Ducado de Luxemburgo, el cual se encuentra aún en su fase administrativa previa. Mediante un dictamen motivado de 27 de febrero de 2012, la Comisión solicitó a dicho Estado miembro que pusiera fin a las discriminaciones señaladas contra trabajadores migrantes y miembros de sus familias en la atribución de la ayuda económica del Estado para estudios superiores, e igualmente de la ayuda mensual a los jóvenes voluntarios y de las asignaciones denominadas «boni pour enfant».
Marco jurídico
Derecho de la Unión
A tenor del artículo 7 del Reglamento n
o
1612/68:
«1.   En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
2.   Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.
[...]»
Normativa luxemburguesa
La loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures (
Mémorial
A 2000, p. 1106), en su versión modificada por la Ley de 26 de julio de 2010 (
Mémorial
A 2010, p. 2040; en lo sucesivo, «Ley de 22 de junio de 2000 modificada») regula la ayuda económica del Estado para estudios superiores.
Dicha ayuda económica se concede en forma de beca o de préstamo y puede solicitarse cualquiera que sea el Estado en el que el solicitante tenga previsto cursar sus estudios superiores.
En su versión inicial la loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures definía, en su artículo 2, a los beneficiarios de la referida ayuda, en los siguientes términos:
«Tendrán derecho a la ayuda económica del Estado para estudios superiores los estudiantes que posean la capacitación necesaria para cursar estudios superiores y que reúnan uno de los dos requisitos siguientes:
a)
ser nacional luxemburgués, o
b)
ser nacional de otro Estado miembro de la Unión Europea, estar domiciliado en el Gran Ducado de Luxemburgo y comprendido en el ámbito de aplicación de los artículos 7 y 12 del Reglamento [n
o
1612/68], [...]
[...]»
La Ley de 4 de abril de 2005 por la que se modifica la loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures (
Mémorial
A 2005, p. 786) sustituyó el artículo 2, letra a), de esta última Ley por el siguiente texto:
«a)
ser nacional luxemburgués y estar domiciliado en el Gran Ducado de Luxemburgo, o [...]».
A raíz de las modificaciones introducidas por el artículo 1, punto 2, de la Ley de 26 de julio de 2010, el artículo 2 de la Ley de 22 de junio de 2000 modificada dispone:
«Beneficiarios de la ayuda económica
Tendrán derecho a la ayuda económica del Estado para estudios superiores los estudiantes que posean la capacitación necesaria para cursar estudios superiores y que reúnan uno de los dos requisitos siguientes:
a)
ser nacional luxemburgués o miembro de la familia de un nacional luxemburgués y estar domiciliado en el Gran Ducado de Luxemburgo, o
b)
ser nacional de otro Estado miembro de la Unión Europea o de uno de los otros Estados partes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de la Confederación Helvética y residir, con arreglo al capítulo 2 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, en el Gran Ducado de Luxemburgo como trabajador por cuenta ajena, trabajador por cuenta propia, persona que conserva este estatuto o familiar de una de las categorías de personas mencionadas, o haber adquirido el derecho de residencia permanente [...]
[...]»
La loi du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration (
Mémorial
A 2008, p. 2024) adaptó el Derecho luxemburgués a la Directiva 2004/38. El artículo 6, apartado 1, de dicha Ley establece que los ciudadanos de la Unión tienen derecho a residir en el territorio luxemburgués por más de tres meses si cumplen ya el requisito de desarrollar, como trabajador, una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia, ya el requisito de estar matriculado en un centro público o privado, homologado en Luxemburgo, para cursar en él estudios con carácter principal y si garantiza que dispone de un seguro de enfermedad y de recursos suficientes para sí mismo y los miembros de su familia a fin de evitar convertirse en una carga para el sistema de asistencia social.
Litigios principales y cuestión prejudicial
Mediante la cumplimentación de un impreso elaborado por el Centre de documentation et d’information sur l’enseignement supérieur del ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, las Srtas. Giersch y Hodin, así como los Sres. Taminiaux y Stemper, solicitaron, como estudiantes, la concesión, con respecto al curso universitario 2010/2011, de una ayuda económica para estudios superiores en relación con la obtención de una titulación.
Las Srtas. Giersch y Hodin y el Sr. Taminiaux residen en Bélgica e indicaron que querían cursar sus estudios en este Estado miembro durante el curso universitario 2010/2011. El Sr. Stemper reside en Alemania y declaró que quería cursar estudios en el Reino Unido.
El Ministro denegó dichas solicitudes de ayuda económica basándose en un mismo motivo, a saber, el incumplimiento del requisito de residencia previsto en el artículo 2, letra b), de la Ley de 22 de junio de 2000 modificada.
Los demandantes en los procedimientos principales presentaron recursos ante el tribunal administratif al objeto de que se reformaran o se anularan las decisiones denegatorias adoptadas por el Ministro. Cada uno de ellos alegó, en particular, el hecho de que uno de sus padres trabajaba en Luxemburgo. Se declaró la admisibilidad de dichos recursos en la medida en que tienen por objeto la anulación de las decisiones aludidas.
Presentados otros seiscientos recursos similares, que penden ante dicho tribunal, en relación únicamente con el curso universitario 2010/2011, el tribunal administratif acordó la acumulación de los recursos de los demandantes en los procedimientos principales.
Estos demandantes sostuvieron, ante dicho órgano jurisdiccional, que la ayuda económica del Estado para estudios superiores es una ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68, por lo que está sujeta al principio de igualdad de trato postulado en tal disposición.
El requisito de residencia que les opone el Ministro constituye, a juicio de los propios demandantes, una discriminación si no directa, al menos indirecta.
Se alega, por lo tanto, una discriminación directa por cuanto, para poder gozar de la ayuda económica del Estado para estudios superiores, el nacional luxemburgués o el miembro de la familia de un nacional luxemburgués debe estar domiciliado en Luxemburgo, mientras que el nacional de otro Estado miembro debe residir en el territorio de aquel Estado. Señalan que si, no obstante, se considerara que los nacionales luxemburgueses y los nacionales de otros Estados miembros están sujetos al mismo requisito de residencia en el territorio luxemburgués, este requisito de residencia constituiría una discriminación indirecta, ya que lo cumplirían más fácilmente los nacionales luxemburgueses que los de otros Estados miembros.
Ante el tribunal administratif, el Gobierno luxemburgués discrepó de que tal ayuda económica constituyera una ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68, debido a que el beneficiario de la misma es un estudiante adulto independiente, que integra su propia unidad familiar y que no se halla a cargo de sus padres.
Dicho Gobierno alegó que el objetivo que persigue el régimen de ayuda luxemburgués justifica que se restrinja el círculo de sus beneficiarios únicamente a los residentes. Manifestó que el objetivo de la Ley por la que se instituye dicha ayuda económica es estimular el incremento de la proporción de poseedores de un título de enseñanza superior entre la población residente, a fin de que alcance el 40 % en el 2020, mientras que, en 2010, sólo representaba el 28 %. Pues bien, señaló que este último porcentaje es claramente inferior al de los poseedores de tal título en Estados comparables al Gran Ducado de Luxemburgo.
Según el Gobierno luxemburgués, si no existiera el requisito de residencia, todo estudiante, aun cuando no mantuviera vínculo alguno con la sociedad luxemburguesa, podría beneficiarse de la ayuda económica del Estado para cursar estudios superiores en cualquier país del mundo, lo cual propiciaría un «turismo de becas» que no puede soportar el presupuesto nacional.
Según dicho Gobierno, no puede apreciarse ninguna discriminación directa ni indirecta. Sostiene que el requisito de residencia, que, según manifiesta, se aplica tanto a los nacionales como a los no nacionales, es un criterio legítimo para la concesión de la ayuda controvertida en los asuntos principales, habida cuenta de la finalidad de interés general que persigue la Ley de 22 de junio de 2000 modificada.
El tribunal administratif desestima, en primer lugar, la alegación del Gobierno luxemburgués mediante la que se opone a la calificación de ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68, de la ayuda económica del Estado para estudios superiores, por el hecho de que el beneficiario de tal ayuda sea un estudiante adulto independiente, que no se encuentra a cargo de sus padres.
Al respecto, el tribunal administratif señala que dicha ayuda económica legalmente establecida para facilitar el acceso a los estudios superiores está formada por un importe de base y, en su caso, por incrementos que pueden variar en función, por una parte, de la situación económica y social del estudiante y, por otra, de los gastos de matrícula a cargo del estudiante. Pues bien, dicho tribunal considera que la valoración de la situación económica y social del estudiante exige comprobar si, más allá de la ficción acogida por el legislador, aquél es realmente independiente o, por el contrario, recibe una ayuda alimentaria de sus padres.
Al comprobar que, en los asuntos principales, todos los demandantes tenían la condición de estudiante a tiempo completo y no disponían de ingreso alguno en relación con el curso universitario 2010/2011, y que además aún formaban parte de la unidad familiar de sus padre y madre respectivos, el tribunal administratif llegó a la conclusión de que debía considerarse que estaban a cargo de sus padres, los cuales son trabajadores migrantes. Dicho órgano judicial señala igualmente que todos los demandantes referidos se amparan, en efecto, en el hecho de que su padre o su madre trabaja en Luxemburgo.
Remitiéndose al apartado 23 de la sentencia de 26 de febrero de 1992, Bernini (
C-3/90, Rec. p. I-1071
), el tribunal administratif recuerda, por lo demás, que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deprende que una ayuda concedida para la manutención y para la formación al objeto de cursar estudios universitarios sancionados por una cualificación profesional constituye, para el estudiante que goza de tal ayuda, una ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68.
Del mismo modo, según el órgano jurisdiccional remitente, que menciona el apartado 24 de la sentencia de 18 de julio de 2007, Hartmann (
C-212/05, Rec. p. I-6303
), la financiación de estudios que concede un Estado miembro a los hijos de trabajadores constituye, para un trabajador migrante o para un trabajador fronterizo, una ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68, cuando el trabajador continúa sufragando los gastos de manutención del hijo de que se trate. En tal caso, el referido órgano jurisdiccional señala que, con arreglo al apartado 28 de la sentencia Bernini, antes citada, ese hijo puede invocar dicho artículo 7, apartado 2, para conseguir la financiación de estudios en las mismas condiciones que las aplicadas a los hijos de trabajadores nacionales, ya que el objeto de la igualdad de trato que proclama el artículo 7 del Reglamento n
o
1612/68 es igualmente impedir las discriminaciones que tengan lugar en detrimento de los descendientes que se hallen a cargo del trabajador.
En consecuencia, según el tribunal administratif, los demandantes en los procedimientos principales pueden invocar el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68 para obtener una financiación de estudios en las mismas condiciones que las aplicadas a los hijos de trabajadores nacionales.
En segundo lugar, dicho órgano jurisdiccional descarta que exista discriminación directa. Afirma que los conceptos de «domicilio» y de «residencia», en el sentido del artículo 2 de la Ley de 22 de junio de 2000 modificada abarcan, en su opinión, el mismo concepto fáctico, es decir, el lugar donde el interesado vive real, legal y continuadamente. Añade que el artículo 3 del Reglamento del Gran Ducado de 12 de noviembre de 2010, por el que se modifica el Reglamento del Gran Ducado de 5 de octubre de 2000 relativo a la ayuda económica del Estado para estudios superiores (
Mémorial
A 2010, p. 3430), confirma tal identidad de contenido al precisar que los estudiantes a los que se refiere el artículo 2 de la Ley de 22 de junio de 2000 modificada, a saber, tanto los nacionales luxemburgueses o miembros de la familia de un nacional luxemburgués, como los nacionales de otro Estado miembro están obligados a presentar un certificado de residencia en Luxemburgo para poder gozar de dicha ayuda.
En tercer lugar, por lo que respecta a la pretendida existencia de discriminación indirecta, el tribunal administratif recuerda que el principio de igualdad de trato prohíbe todas las formas encubiertas de discriminación que, por aplicación de otros criterios de distinción que no sean los basados en la nacionalidad, conduzcan de hecho al mismo resultado. Remitiéndose al apartado 53 de la sentencia de 15 de marzo de 2005, Bidar (
C-209/03, Rec. p. I-2119
), dicho tribunal puntualiza que la exigencia de un requisito de residencia, dado que puede perjudicar principalmente a los nacionales de otros Estados miembros, por cuanto pueden cumplirlo más fácilmente los nacionales del Estado de que se trate, puede considerarse discriminatoria, en este contexto.
La diferencia de trato podría, no obstante, estar justificada si se basara en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de las personas interesadas y proporcionadas al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional.
Al considerar que, en el caso de autos, debe comprobarse la legitimidad de tal discriminación indirecta a la luz del principio de igualdad de trato, el tribunal administratif ha decidido suspender el curso de las actuaciones y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«Habida cuenta del principio comunitario de igualdad de trato que postula el artículo 7 del Reglamento (CE) n
o
1612/68, ¿constituyen las consideraciones de política educativa y presupuestaria invocadas por el Estado luxemburgués, a saber, fomentar el incremento de la proporción de personas que poseen un título de educación superior, actualmente insuficiente en comparación internacional en el caso de la población residente en Luxemburgo, consideraciones que se verían gravemente amenazadas si el Estado luxemburgués tuviera que abonar la ayuda económica para estudios superiores a todo estudiante, sin vínculo alguno con la sociedad del Gran Ducado, para realizar sus estudios superiores en cualquier país del mundo, lo que supondría una carga desproporcionada para el presupuesto del Estado luxemburgués, consideraciones, en el sentido de la jurisprudencia comunitaria antes citada, que pueden justificar la diferencia de trato que se deriva de la obligación de residencia exigida tanto a los nacionales luxemburgueses como a los nacionales de otros Estados miembros a efectos de obtener una ayuda para cursar estudios superiores?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide, esencialmente, que se dilucide si el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en los asuntos principales, que supedita la concesión de una ayuda económica para estudios superiores a un requisito de residencia del estudiante e instaura una diferencia de trato entre las personas que residen en el Estado miembro de que se trate y aquellas que, sin residir en ese Estado miembro, son hijos de trabajadores fronterizos que desarrollan una actividad en tal Estado miembro, con el fin de estimular el incremento de la proporción de residentes que poseen un título de enseñanza superior, evitando una carga financiera demasiado gravosa que implicaría la concesión de la referida ayuda a todo estudiante.
Sobre la existencia de discriminación
Al respecto debe recordarse ante todo que el artículo 45 TFUE, apartado 2, establece que la libre circulación de los trabajadores supone la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
El artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68 es la expresión particular, en el ámbito específico de la concesión de ventajas sociales, del principio de igualdad de trato consagrado en el artículo 45 TFUE, apartado 2, y ha de ser interpretado del mismo modo que este último precepto (sentencia de 11 de septiembre de 2007, Hendrix,
C-287/05, Rec. p. I-6909
, apartado 53).
Según el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68, el trabajador nacional de un Estado miembro debe beneficiarse, en el territorio de los demás Estados miembros, de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.
Este precepto es aplicable indistintamente tanto a los trabajadores migrantes que residen en un Estado miembro de acogida como a los trabajadores fronterizos que, pese a ejercer su actividad asalariada en este último Estado miembro, residen en otro Estado miembro (sentencias de 18 de julio de 2007, Geven,
C-213/05, Rec. p. I-6347
, apartado 15, y de 14 de junio de 2012, Comisión/Países Bajos, C-542/09, apartado 33).
Según reiterada jurisprudencia, una ayuda concedida para la manutención y para la formación al objeto de seguir estudios universitarios sancionados por una cualificación profesional constituye una ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68 (sentencias de 21 de junio de 1988, Lair,
39/86, Rec. p. 3161
, apartado 24; Bernini, antes citada, apartado 23, y Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 34).
El Tribunal de Justicia ha declarado también que la financiación de estudios concedida por un Estado miembro a los hijos de los trabajadores constituye, para un trabajador migrante, una ventaja social, en el sentido de dicho artículo 7, apartado 2, cuando éste continúe sufragando los gastos de manutención del hijo (sentencias Bernini, antes citada, apartados 25 y 29; de 8 de junio de 1999, Meeusen,
C-337/97, Rec. p. I-3289
, apartado 19, y Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 35).
Los miembros de la familia de un trabajador migrante son beneficiarios indirectos de la igualdad de trato concedida a este trabajador por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68. Por consiguiente, ya que la concesión de la financiación de los estudios al hijo de un trabajador migrante constituye para este último una ventaja social, el hijo puede invocar por sí mismo dicho precepto para obtener esa financiación si, conforme al Derecho nacional, la misma se concede directamente al estudiante (sentencias de 18 de junio de 1987, Lebon,
316/85, Rec. p. 2811
, apartados 12 y 13; Bernini, antes citada, apartado 26, y Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 48).
Según una jurisprudencia también reiterada, el principio de igualdad de trato recogido tanto en el artículo 45 TFUE como en el artículo 7 del Reglamento n
o
1612/68 prohíbe no sólo las discriminaciones manifiestas, basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado (véanse las sentencias de 27 de noviembre de 1997, Meints,
C-57/96, Rec. p. I-6689
, apartado 44; de 7 de julio de 2005, Comisión/Austria,
C-147/03, Rec. p. I-5969
, apartado 41; de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Alemania,
C-269/07, Rec. p. I-7811
, apartado 53, y Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 37).
En los presentes asuntos principales el órgano jurisdiccional remitente consideró, al interpretar el Derecho nacional, que los requisitos de domicilio y de residencia establecidos por la Ley de 22 de junio de 2000 modificada son equivalentes, por lo que el requisito de residencia se aplica indistintamente a los nacionales luxemburgueses y a los nacionales de otros Estados miembros.
En estas circunstancias, la exigencia, con respecto a los nacionales de otros Estados miembros, de un requisito de residencia en Luxemburgo no supone una discriminación directa.
En cambio, en la medida en que establece una distinción basada en la residencia, una medida como la controvertida en los asuntos principales puede actuar en detrimento principalmente de los nacionales de otros Estados miembros, en la medida en que los no residentes son, en la mayor parte de los casos, no nacionales (véanse, en particular, las sentencias de 29 de abril de 1999, Ciola,
C-224/97, Rec. p. I-2517
, apartado 14; de 25 de enero de 2011, Neukirchinger,
C-382/08, Rec. p. I-139
, apartado 34, y Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 38).
En este contexto, es indiferente que la medida controvertida en los asuntos principales afecte, en su caso, tanto a los nacionales que no pueden respetar tal criterio como a los nacionales de los demás Estados miembros. Para que una medida pueda calificarse como indirectamente discriminatoria no es necesario que favorezca a la totalidad de los nacionales o que perjudique sólo a los nacionales de los demás Estados miembros y no a los propios nacionales (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de enero de 2003, Comisión/Italia,
C-388/01, Rec. p. I-721
, apartado 14; Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 38, y de 28 de junio de 2012, Erny, C-172/11, apartado 41).
La desigualdad de trato que resulta del hecho de que se exija un requisito de residencia a los estudiantes hijos de trabajadores fronterizos es, por ende, una discriminación indirecta, en principio, prohibida, salvo que esté objetivamente justificada. Para estar justificada debe ser adecuada para garantizar la consecución de un objetivo legítimo y no debe ir más allá de lo que es necesario para alcanzar ese objetivo (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de abril de 2010, Bressol y otros,
C-73/08, Rec. p. I-2735
, apartados 47 y 48, y Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 55).
Sobre la existencia de un objetivo legítimo
A fin de justificar la diferencia de trato de los trabajadores fronterizos en lo tocante a la concesión de la ayuda económica del Estado para estudios superiores, el Gobierno luxemburgués formula dos alegaciones, una de carácter social, la otra de carácter presupuestario, y sostiene que ambas se hallan indisolublemente relacionadas.
El objetivo calificado de «social» por dicho Gobierno consiste en incrementar, de manera significativa, la porción de los residentes que poseen un título de enseñanza superior en Luxemburgo. El porcentaje señalado de ésta, a saber, el 28 %, es, al decir del referido Gobierno, claramente inferior al porcentaje de los poseedores de tales diplomas que residen en Estados comparables al Gran Ducado de Luxemburgo, y dicho Gobierno considera que es necesario alcanzar un porcentaje del 66 % de titulados superiores entre la población residente para cumplir la exigencia, cada vez más acuciante, de garantizar la transición de la economía luxemburguesa a una economía del conocimiento.
El Gobierno luxemburgués alega que el beneficio de la ayuda económica del Estado para estudios superiores está reservado únicamente a las personas que residen en Luxemburgo, ya que son las únicas que, según dicho Gobierno, mantienen un vínculo con la sociedad luxemburguesa que permite la presunción de que, tras haber gozado de la posibilidad que ofrece el sistema de ayudas de que se trata de financiar sus estudios, seguidos, en su caso, en el extranjero, tales personas volverán a Luxemburgo con el fin de poner los conocimientos que hubieran así adquirido al servicio del desarrollo de la economía de dicho Estado miembro.
El referido Gobierno agrega que, debido a restricciones presupuestarias, no tiene tal posibilidad de conducirse con mayor generosidad con respecto a los estudiantes no residentes sin comprometer la financiación del sistema de ayudas en su integridad. Afirma que el objetivo de carácter presupuestario consiste en evitar la carga desproporcionada para el presupuesto del Estado que supondría la ampliación del beneficio de la ayuda económica a tales estudiantes no residentes, hijos de trabajadores fronterizos.
Por lo que respecta a la justificación basada en las cargas adicionales que derivan de la inaplicación del requisito de residencia, es necesario recordar que, aunque las consideraciones de índole presupuestaria puedan ser el motivo de las opciones de política social de un Estado miembro, e influir sobre la naturaleza o el alcance de las medidas de protección social que éste desea adoptar, tales consideraciones no constituyen por sí solas un objetivo perseguido por esta política y, por tanto, no pueden justificar una discriminación en detrimento de los trabajadores migrantes (véase la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 57 y la jurisprudencia citada).
Admitir que consideraciones de índole presupuestaria puedan justificar una diferencia de trato entre trabajadores migrantes y trabajadores nacionales implicaría que la aplicación y el alcance de una norma tan fundamental del Derecho de la Unión como el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad podrían variar en el tiempo y en el espacio según la situación de las finanzas públicas de los Estados miembros (véase la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 58 y la jurisprudencia citada).
Por lo que respecta al objetivo social, debe ponerse de relieve que el hecho de que se fomente cursar estudios superiores es un objetivo de interés general reconocido a escala de la Unión, como señalan, en particular, los Gobiernos luxemburgués y austriaco.
Así, en la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, con el título «Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador» [COM(2010) 2020 final], el incremento del porcentaje de la población de entre 30 y 34 años que finaliza la enseñanza superior del 31 % a, por lo menos, el 40 % en 2020 se cita como uno de los objetivos principales convenidos a escala de la Unión. Dicho documento anima a cada Estado miembro a poner en práctica en el plano nacional, mediante medidas concretas, dichos objetivos principales.
Por lo demás, en sus Conclusiones, de 12 de mayo de 2009, sobre un marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación («Educación y formación 2020») (
DO C 119, p. 2
), el Consejo de la Unión Europea ya había hecho suyo dicho objetivo de incrementar el número de personas que poseen un título de enseñanza superior. En las Conclusiones del Consejo, de 11 de mayo de 2010, sobre la dimensión social de la educación y la formación (
DO C 135, p. 2
), se invita a los Estados miembros, en lo que a la enseñanza superior se refiere, a elaborar medidas destinadas a aumentar las tasas de finalización en dicha enseñanza.
De lo anterior se desprende que una acción realizada por un Estado miembro para garantizar un elevado nivel de formación de su población residente y de promover el desarrollo de su economía persigue un objetivo legítimo que puede justificar una discriminación indirecta sobre la base de la nacionalidad.
Sobre el carácter apropiado del requisito de residencia
El Gobierno luxemburgués sostiene que el régimen de ayudas reservadas a las personas residentes en Luxemburgo es adecuado para garantizar la consecución del objetivo social legítimo de aumentar el número de titulados de enseñanza superior entre la población residente en el referido Estado miembro.
Dicho Gobierno alega, al respecto, que es probable que, tras realizar estudios superiores en el extranjero, los estudiantes de que se trata volverán al Estado de residencia para establecerse y trabajar en su territorio. Considera que los estudiantes residentes en el extranjero, aunque sean, por lo demás, hijos de trabajadores fronterizos que desarrollan una actividad en Luxemburgo, no tienen ningún motivo especial para ponerse personalmente a disposición del mercado laboral luxemburgués tras finalizar sus estudios, ni tampoco para integrarse en la sociedad luxemburguesa. El referido Gobierno considera que está justificado restringir la concesión de la ayuda controvertida en los asuntos principales a los estudiantes residentes en Luxemburgo en el momento en que inician estudios superiores, en la medida en que, a su juicio, éstos ya estarán integrados en la sociedad luxemburguesa y, tras finalizar sus estudios, se pondrán, en la mayoría de los casos, a disposición del mercado laboral de tal Estado miembro.
El Gobierno luxemburgués añade que, por lo demás, existe un importante «índice de rotación» de las personas que desarrollan una actividad profesional como trabajador fronterizo, ya que éstas trabajan únicamente como tales durante un tiempo limitado, lo cual impide apreciar en el trabajo fronterizo un factor de integración en la sociedad del Estado de empleo que sea semejante a la residencia en ese Estado y suficientemente importante para influir en la elección de la residencia de los hijos del trabajador fronterizo, una vez finalizados sus estudios.
Los demandantes en el procedimiento principal refutan el carácter apropiado del requisito de residencia. Consideran que tal requisito no garantiza la consecución del objetivo de incrementar el número de titulados de enseñanza superior entre la población residente, con el fin de atender las necesidades del mercado laboral luxemburgués. Alegan que la atribución de la ayuda controvertida en los asuntos principales únicamente a los estudiantes que residen en Luxemburgo en la fecha de la solicitud de ayuda económica no implica que éstos se pondrán a disposición del mercado laboral luxemburgués de forma duradera y definitiva tras finalizar sus estudios superiores. Agregan que, por lo demás, dado que la universidad de Luxemburgo no es un centro docente que ofrezca todo tipo de estudios, una gran cantidad de dichos estudiantes residentes cursarán sus estudios fuera del territorio luxemburgués y se integrarán en el Estado del lugar de sus estudios y no en Luxemburgo, gozando de ese modo de perspectivas profesionales que se extienden más allá de dicho territorio.
Dichos demandantes alegan que, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno luxemburgués, los estudiantes no residentes, hijos de trabajadores fronterizos, tienen especiales motivos para ponerse a disposición del mercado laboral luxemburgués al final de sus estudios. Afirman que, así, por una parte, la circunstancia de que uno de los padres del estudiante trabaje en Luxemburgo implica una cierta proximidad geográfica de la unidad familiar a la que pertenece el estudiante, en relación con el territorio luxemburgués. Manifiestan que, por otra parte, debido a la crisis económica que golpea duramente a los Estados miembros limítrofes del Gran Ducado de Luxemburgo, los hijos de trabajadores fronterizos son proclives, al final de sus estudios, a intentar conseguir una situación profesional estable, a semejanza de la de sus padres, que trabajan desde hace mucho tiempo en el aludido Estado miembro.
Según la Comisión, los trabajadores fronterizos tienen no sólo un vínculo con la sociedad luxemburguesa, sino que se hallan integrados en ésta a través del trabajo que desarrollan en Luxemburgo. Afirma que, en la medida en que existe tal vínculo, ningún requisito de residencia es, en principio, necesario ni apropiado para garantizar que los hijos de tales trabajadores, cuyos estudios superiores sean, en su caso, financiados mediante la ayuda económica controvertida en los asuntos principales, mantenga una estrecha relación con el Estado miembro que concede esa ayuda.
Al respecto, debe recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los trabajadores migrantes y fronterizos, al haber accedido al mercado laboral de un Estado miembro, han creado, en principio, un vínculo de integración suficiente en la sociedad de ese Estado que les permite beneficiarse en él del principio de igualdad de trato en relación con los trabajadores nacionales y con los trabajadores residentes, respectivamente. El vínculo de integración resulta, en particular, del hecho de que, con las cotizaciones fiscales que pagan en el Estado miembro de acogida en virtud de la actividad asalariada que en él ejercen, los trabajadores migrantes y fronterizos contribuyen también a la financiación de las políticas sociales de este Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2012, C-379/11, Caves Krier Frères, apartado 53).
No obstante, procede señalar que, en relación, en particular, con los trabajadores fronterizos, el Tribunal de Justicia ha admitido algunos motivos de justificación en lo tocante a las normativas que establecen una distinción entre residentes y no residentes que ejercen una actividad profesional en el Estado de que se trate, según su grado de integración en la sociedad de ese Estado miembro o su vínculo de conexión con ésta (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, Hartmann, apartados 35 y 36, Geven, apartado 26, y Hendrix, apartados 54 y 55).
A este respecto, debe ponerse de relieve que el trabajador fronterizo no siempre está integrado en el Estado de empleo de la misma manera que lo está un trabajador residente en tal Estado.
En los presentes asuntos principales, como ha señalado el Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, debe examinarse si el requisito de residencia que exige a los hijos de trabajadores fronterizos la Ley de 22 de junio de 2000 modificada para poder aspirar a beneficiarse de la ayuda económica del Estado para estudios superiores es adecuado para que se dé una probabilidad razonable de regreso del estudiante a Luxemburgo, una vez que éste ha finalizado sus estudios, regreso que el Gobierno luxemburgués considera necesario para lograr el objetivo legítimo perseguido.
Sobre el particular, debe admitirse que puede presumirse que la probabilidad de establecerse en Luxemburgo y de integrarse en el mercado laboral luxemburgués al término de los estudios superiores, incluso cuando tales estudios se hayan realizado en el extranjero, es más importante por lo que respecta a los estudiantes residentes en Luxemburgo en el momento en que inician sus estudios superiores que en lo que atañe a los estudiantes no residentes.
Por consiguiente, procede observar que el requisito de residencia establecido por la Ley de 22 de junio de 2000 modificada es adecuado para conseguir el objetivo de promover la realización de estudios superiores y de incrementar, de manera significativa, la proporción de los poseedores de un título de enseñanza superior residentes en Luxemburgo.
Queda, no obstante, por comprobar si dicho requisito va más allá de lo necesario para alcanzar el referido objetivo.
Sobre el carácter necesario del requisito de residencia
Según el Gobierno luxemburgués, la adopción de un requisito de residencia no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido. Señala que tal requisito está justificado por razones presupuestarias y se halla directamente relacionado con el objetivo económico alegado. Precisa que, debido a restricciones presupuestarias, no es posible actuar con mayor generosidad con respecto a los estudiantes no residentes sin comprometer la financiación del sistema en su integridad. Por lo demás, la adopción de otro criterio de concesión de la ayuda, a saber, en particular, el basado en el hecho de que uno de los padres del estudiante no residente ocupe un puesto de trabajo en Luxemburgo, a juicio de dicho Gobierno, va directamente en contra de los dos objetivos, relacionados entre sí, del régimen de ayuda controvertido en los asuntos principales.
Al respecto, debe examinarse si únicamente la exigencia de residencia previa puede garantizar al Estado luxemburgués una probabilidad razonable de que los beneficiarios de la ayuda vuelvan a Luxemburgo para establecerse en este Estado y se pongan a disposición del mercado laboral de tal Estado miembro, con el fin de contribuir al desarrollo económico de éste, o si existen otros criterios que permiten igualmente garantizar tal probabilidad sin excluir a todos los hijos no residentes de trabajadores fronterizos.
El Tribunal de Justicia ya ha admitido que un requisito de residencia puede ser desproporcionado si tiene un carácter demasiado exclusivo en la medida en que privilegia indebidamente un elemento que no es necesariamente representativo del grado real y efectivo de conexión, con exclusión de cualquier otro elemento representativo (véanse las sentencias de 23 de octubre de 2007, Morgan y Bucher,
C-11/06 y C-12/06, Rec. p. I-9161
, apartado 46 y jurisprudencia citada, y de 21 de julio de 2011, Stewart,
C-503/09, Rec. p. I-6497
, apartado 95 y jurisprudencia citada).
En los apartados 86 y 87 de la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, el Tribunal de Justicia consideró así que el Estado miembro de que se trataba no había explicado de manera convincente las razones por las que no podía alcanzarse el objetivo referido de forma menos restrictiva, ya por una regla más flexible que la «de los 3 de los últimos 6 años», ya teniendo en cuenta otros elementos, que expresen, en principio, un grado similar de conexión, como el empleo. Por lo tanto, declaró que, al imponer períodos concretos de residencia en el territorio del Estado miembro de que se trataba, dicha regla privilegiaba un elemento que no es necesariamente el único representativo del grado real de conexión entre el interesado y ese Estado miembro y que presentaba un carácter demasiado exclusivo. Por consiguiente, la regla «de los 3 de los últimos 6 años» iba más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
El régimen luxemburgués de ayuda económica del Estado para estudios superiores excluye a todos los no residentes del beneficio de dicha ayuda y tal exclusión se refiere únicamente a los estudiantes no residentes.
Por consiguiente, el hijo de un trabajador migrante que residiera con sus padres en un Estado miembro fronterizo del Gran Ducado de Luxemburgo y que deseara estudiar en este Estado está excluido del beneficio de la ayuda económica del Estado para estudios superiores. Por lo demás, aunque sus padres residan en Luxemburgo, los estudiantes no residentes en la fecha de la solicitud de ayuda están excluidos del beneficio de tal ayuda, aun cuando sus padres continúen sufragando su manutención. Además, el efecto del régimen de ayuda económica controvertido en los asuntos principales es excluir del beneficio de dicha ayuda a los hijos de trabajadores no residentes que desde hace mucho tiempo trabajen en Luxemburgo.
Al respecto, debe señalarse que el régimen de ayuda económica controvertido en los asuntos principales presenta un carácter demasiado exclusivo. En efecto, al imponer un requisito de residencia previa del estudiante en el territorio del Estado miembro de que se trate, la ley privilegia un elemento que no es necesariamente el único representativo del grado real de conexión entre el interesado y ese Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 86).
En particular, en la medida en que la ayuda económica del Estado para estudios superiores tiene por objeto favorecer el seguimiento de estudios superiores tanto en Luxemburgo como en cualquier otro país, la existencia de una probabilidad razonable de que los beneficiarios de la ayuda vuelvan a establecerse en Luxemburgo y se pongan a disposición del mercado laboral de este Estado miembro, a fin de contribuir al desarrollo económico del mismo, puede determinarse partiendo de elementos que no sean la exigencia de un requisito de residencia previa del estudiante interesado..
En efecto, según parece, es posible que una conexión suficiente entre el estudiante y el Gran Ducado de Luxemburgo permita llegar a la conclusión de que tal probabilidad se deriva igualmente del hecho de que ese estudiante resida solo o con sus padres en un Estado miembro fronterizo del Gran Ducado de Luxemburgo y que, desde hace mucho tiempo, sus padres trabajen en Luxemburgo y vivan cerca de este Estado miembro.
En relación con las posibilidades ofrecidas al legislador luxemburgués, puede señalarse que, como ha alegado la Comisión en el acto de la vista, en la medida en que la ayuda concedida consiste, por ejemplo, en un préstamo, un sistema de financiación que supeditara la concesión de ese préstamo, incluso del saldo del mismo, o su no devolución, al requisito de que el estudiante que se beneficia de él regrese a Luxemburgo tras finalizar sus estudios en el extranjero, para trabajar y residir en su territorio, podría permitir alcanzar el objetivo perseguido sin perjudicar a los hijos de trabajadores fronterizos. En lo que atañe, por lo demás, al riesgo de una acumulación con la percepción de una ayuda económica equivalente que se abonara en el Estado miembro en el que el estudiante residiera, solo o con sus padres, podría evitarse tomando en consideración tal percepción para la concesión de la ayuda abonada por el Estado del Gran Ducado de Luxemburgo.
Especialmente, con el fin de evitar el riesgo de que aparezca un «turismo de becas», alegado por todos los Gobiernos que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, y de garantizar que el trabajador fronterizo contribuyente y que cotiza en Luxemburgo tenga suficientes vínculos con la sociedad luxemburguesa, podría considerarse la posibilidad de supeditar la concesión de la ayuda económica a la condición de que el trabajador fronterizo, padre del estudiante que no resida en Luxemburgo, haya trabajado en este Estado miembro durante un período mínimo determinado. En otro contexto, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 establece que, no obstante lo dispuesto en el artículo 24, apartado 1, de dicha Directiva, según el cual todos los ciudadanos de la Unión que residan en el territorio de un Estado miembro en virtud de la referida Directiva gozan de igualdad de trato con respecto a los nacionales de ese Estado miembro, éste no está obligado a conceder una ayuda de mantenimiento para los estudios con anterioridad a la adquisición de un derecho de residencia permanente, la cual, con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la misma Directiva, está sujeta a un requisito de residencia de cinco años en el territorio del Estado miembro en cuestión.
Procede señalar que, en los litigios principales, debe descartarse tal riesgo en la medida que ha quedado acreditado que la Srta. Giersch, el Sr. Stemper, el Sr. Taminiaux y la Srta. Hodin tienen, cada uno de ellos, un padre o una madre que trabaja en Luxemburgo desde hace 23 años, 32 años, 28 años y 23 años, respectivamente.
Por consiguiente, una normativa como la controvertida en los asuntos principales, que supedita la concesión de una ayuda económica para estudios superiores a un requisito de residencia del estudiante y establece una diferencia de trato entre los residentes y los no residentes en ese Estado miembro que sean hijos de trabajadores fronterizos que desarrollen una actividad en ese Estado miembro, va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo legítimo de incrementar el número de titulados de enseñanza superior entre la población residente, con el fin de promover el desarrollo y la economía nacional.
De todas las consideraciones que preceden se desprende que debe responderse del siguiente modo a la cuestión planteada:
—
El artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1612/68 debe interpretarse en el sentido de que se opone, en principio, a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en los asuntos principales, que supedita la concesión de una ayuda económica para estudios superiores a un requisito de residencia del estudiante en ese Estado miembro e instaura una diferencia de trato, constitutiva de una discriminación indirecta entre las personas que residen en el Estado miembro de que se trate y aquellas que, sin residir en tal Estado miembro, sean hijos de trabajadores fronterizos que desarrollen una actividad en dicho Estado miembro.
—
Si bien el objetivo de incrementar la proporción de residentes poseedores de un título de enseñanza superior con el fin de promover el desarrollo de la economía del mismo Estado miembro constituye un objetivo legítimo que puede justificar tal diferencia de trato y si un requisito de residencia, como el previsto en la normativa nacional controvertida en los asuntos principales, es adecuado para garantizar la consecución de ese objetivo, tal requisito excede, no obstante, de lo necesario para alcanzar el objetivo que persigue, en la medida en que impide que se tengan en cuenta otros elementos potencialmente representativos del grado real de conexión entre el solicitante de esa ayuda económica y la sociedad o el mercado laboral del Estado miembro en cuestión, como el hecho de que uno de los progenitores, que continúa sufragando la manutención del estudiante, sea un trabajador fronterizo, que ocupa un puesto de trabajo duradero en dicho Estado miembro y que ya haya trabajado en éste durante mucho tiempo.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes en los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

El artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) n
o
1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, en su versión modificada por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de abril de 2004, debe interpretarse en el sentido de que se opone, en principio, a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en los asuntos principales, que supedita la concesión de una ayuda económica para estudios superiores a un requisito de residencia del estudiante en ese Estado miembro e instaura una diferencia de trato, constitutiva de una discriminación indirecta, entre las personas que residen en el Estado miembro de que se trate y aquellas que, sin residir en tal Estado miembro, sean hijos de trabajadores fronterizos que desarrollen una actividad en dicho Estado miembro.

Si bien el objetivo de incrementar la proporción de residentes poseedores de un título de enseñanza superior con el fin de promover el desarrollo de la economía del mismo Estado miembro constituye un objetivo legítimo que puede justificar tal diferencia de trato y si un requisito de residencia, como el previsto en la normativa nacional controvertida en los asuntos principales, es adecuado para garantizar la consecución de ese objetivo, tal requisito excede, no obstante, de lo necesario para alcanzar el objetivo que persigue, en la medida en que impide que se tengan en cuenta otros elementos potencialmente representativos del grado real de conexión entre el solicitante de esa ayuda económica y la sociedad o el mercado laboral del Estado miembro en cuestión, como el hecho de que uno de los progenitores, que continúa sufragando la manutención del estudiante, sea un trabajador fronterizo, que ocupa un puesto de trabajo duradero en dicho Estado miembro y que ya haya trabajado en éste desde hace mucho tiempo.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.