CELEX: 62010TJ0333
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar
Djurhälsa
Skyddsåtgärder i en krissituation
Skyddsåtgärder när det gäller högpatogen aviär influensa i vissa tredjeländer
Förbud mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd
Tillräckligt klar överträdelse av rättsregler som har till syfte att ge enskilda rättigheter
Uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för institutionens utrymme för skönsmässig bedömning
Direktiven 91/496/EG och 92/65/EG
Försiktighetsprincipen
Omsorgsplikt
Proportionalitet

Bakgrund till tvisten
A –
Presentation av sökandena
Sökandena, Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg och Giovanni Pistone, bedriver verksamhet med import till Europeiska unionen av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd och som är avsedda som prydnadsdjur i voljärer. Det är i synnerhet fråga om
psittacidae
, såsom papegojor, undulater och kakaduor, men även tättingar. Sökandena är etablerade eller bosatta i Nederländerna, Belgien och Italien. De är medlemmar i European Association of Im- and Exporters of Birds and Live Animals (Europeiska förbundet för importörer och exportörer av fåglar och levande djur) (nedan kallat Europeiska fågelhandlarförbundet).
B –
Direktiven 91/496 och 92/65
På grundval av artikel 37 EG om den gemensamma jordbrukspolitiken, antog Europeiska gemenskapernas råd den 15 juli 1991 direktiv 91/496/EEG om fastställande av regler för hur veterinärkontroller ska organiseras för djur som importeras till gemenskapen från tredje land och om ändring av direktiven 89/662/EEG, 90/425/EEG och 90/675/EEG (
EGT L 268, 24.9.1991, s. 56
; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 45).
Enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 får skyddsåtgärder vidtas om följande villkor är uppfyllda:
”Om någon av de sjukdomar som nämns i direktiv 82/894/EEG av den 21 december 1982 om anmälan av djursjukdomar inom gemenskapen, någon zoonos eller annan sjukdom eller företeelse som kan tänkas orsaka allvarlig fara för djur och människor uppträder eller sprids i ett område i ett tredje land, eller om något annat tungt vägande djurhälsoskäl motiverar det, särskilt om förhållanden som kommissionens veterinära experter har konstaterat, kan kommissionen, på eget initiativ eller på begäran av en medlemsstat, utan dröjsmål vidta en av följande åtgärder beroende på situationens allvar:
—
Dra in tillstånd för import som kommer från hela eller en del av det aktuella tredje landet, och i tillämpliga fall från transiteringstredjelandet.
—
Fastställa särskilda villkor som skall gälla för djur som kommer från hela eller en del av det aktuella tredje landet.”
I artikel 18.7 i direktiv 91/496 föreskrivs dessutom att beslut att förlänga, ändra eller återkalla de beslut som fattats enligt punkterna 1–3 och 6 ska fattas i enlighet med det kommittéförfarande som föreskrivs i artikel 17 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (
EGT L 395, s. 13
; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216).
Den 13 juli 1992 antog rådet direktiv 92/65/EEG av den 13 juli 1992 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG (
EGT L 268, s. 54
; svensk specialutgåva, område 3, volym 45, s. 53). I detta direktiv preciseras särskilda krav som ska uppfyllas av det land och den anläggning som djuren kommer ifrån, vidare fastställs regler om hälsointyg som ska åtfölja djuret och vilka undersökningar som ska göras på djuret.
I artikel 17.2 och 17.3 i direktiv 92/65 föreskrivs bland annat och i huvudsak att endast djur som kommer från ett tredjeland som förekommer på en lista över tredjeländer eller delar av tredjeländer som ger garantier motsvarande de krav som är tillämpliga på handeln inom unionen får importeras till unionen.
C –
Beslut 2000/666
Enligt kommissionens beslut 2000/666/EG av den 16 oktober 2000 om djurhälsokrav och utfärdande av veterinärintyg vid import av fåglar utom fjäderfä samt villkor för karantän (
EGT L 278, s. 26
) är det tillåtet att importera fåglar från tredjeländer som är medlemmar i Internationella byrån för epizootiska sjukdomar (OIE, nu Världsorganisationen för djurhälsa), förutsatt att vissa regler iakttas, bland annat att djuren hålls i karantän under minst 30 dagar.
D –
EFSA:s första yttrande
Den 14 och 15 september 2005 avgav Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA), efter en begäran från Europeiska gemenskapernas kommission av år 2004, ett vetenskapligt yttrande om djurskydds- och djurhälsoaspekterna av aviär influensa (The EFSA Journal (2005) 266, 1–21) (nedan kallat EFSA:s första yttrande).
Med hänsyn till det uppdrag som EFSA hade erhållit, uttalade sig EFSA i detta yttrande endast om risken för överföring av aviär influensa till fjäderfä i unionen.
I inledningen till yttrandet erinrade EFSA om att aviär influensa eller fågelinfluensa uppträder i två kliniskt olika former hos fjäderfä. Det är fråga om högpatogen aviär influensa (nedan kallad HPAI) och lågpatogen aviär influensa. HPAI orsakas av virus av undertyperna H5 och H7 som har vissa karaktäristiska molekylegenskaper som kan ge upphov till en systemisk infektion. Dessa återfinns inte hos lågpatogen aviär influensa. H5N1-virus är en av dessa undertyper av virus som förorsakar HPAI.
EFSA angav vidare att den, vid den tidpunkt då yttrandet avgavs, stora spridningen i Asien av virus som orsakar aviär influensa kunde ge upphov till ett pandemivirus hos människor och att ett stort antal frågor hade rests för att finna ett sätt att bekämpa det pågående fågelinfluensautbrottet. På grundval av tillgängliga vetenskapliga uppgifter ansåg EFSA sig kunna formulera vissa slutsatser beträffande vissa frågor som omfattades av dess uppdrag, men dessa slutsatser avsåg inte aspekter som gällde människors hälsa vid överföring av aviär influensa.
EFSA preciserade vidare att H5N1-virus hade överförts till vilda fåglar kort tid innan EFSA avgav sitt yttrande och att detta var följden av en ovanlig endemisk situation avseende H5N1-virus hos fjäderfä i vissa asiatiska länder. Enligt EFSA hade en sådan epidemiologisk situation aldrig uppkommit tidigare och den kunde få oförutsebara konsekvenser. Med hänsyn till att det inte fanns kunskaper om överföring av typen HPAI hos vilda fåglar, ansåg EFSA emellertid att en utvärdering av situationen och prognoser om den framtida utvecklingen inte kunde stödjas på tillräckliga vetenskapliga uppgifter. Enligt EFSA är konsekvensen av HPAI-epidemin i samband med H5N1-viruset i Sydostasien att smittan har överförts till vilda stannfåglar och flyttfåglar, vilket skulle kunna leda till att detta virus kom att påverka unionen. EFSA uppskattade emellertid att en tvärvetenskaplig insats var nödvändig för att klarlägga hur sannolik en sådan hypotes var och vad den innebar.
Beträffande risken för att fjäderfä inom unionen smittas av burfåglar, ansåg EFSA att burfåglar, som bland annat omfattar prydnadsfåglar och fåglar som är sällskapsdjur, kunde vara smittade av virus som orsakar aviär influensa, inbegripet av de två typerna H5 och H7, och därmed utgöra en risk för att dessa virus förs in i unionen i samband med import. I fråga om fåglar som saluförs lagenligt ansåg EFSA emellertid att den risken var mycket begränsad genom den lagstiftning som införts med avseende på import av andra fåglar än fjäderfä.
E –
Beslut 2005/760
Den 27 oktober 2005 antog kommissionen beslut 2005/760/EG om vissa skyddsåtgärder när det gäller [HPAI] i vissa tredjeländer för import av fåglar i fångenskap (
EUT L 285, s. 60
), genom vilket tillståndet för import av levande fåglar utom fjäderfä upphävdes.
Detta beslut fattades sedan HPAI H5N1-virus den 21 oktober 2005 påträffats hos två importerade fåglar som sedan september 2005 befunnit sig på en karantänsstation i Essex i Förenade kungariket. Fåglarna ansågs komma från Taiwan respektive Surinam.
I skälen 1 och 2 i beslut 2005/760 motiverade kommissionen upphävandet med att aviär influensa är en smittsam virussjukdom hos fjäderfä och fåglar som orsakar dödlighet och störningar vilka snabbt kan nå epizootiska proportioner, vilket i sin tur kan utgöra ett allvarligt hot mot djurs och människors hälsa och starkt minska lönsamheten inom fjäderfäuppfödningen. Kommissionen angav vidare att det fanns risk för att sjukdomsagenset fördes in via internationell handel med andra levande fåglar än fjäderfä. Till följd av att HPAI hade upptäckts hos importerade fåglar som befann sig i karantän i Förenade kungariket ansåg kommissionen att det var lämpligt att upphäva importen av fåglar från vissa riskområden och definiera områdena i fråga genom en hänvisning till de relevanta regionala kommissionerna inom Världsorganisationen för djurens hälsa (OIE).
I artikel 1.1 i beslut 2005/760 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall, från de tredjeländer eller delar av dessa som enligt förteckningen i bilagan tillhör OIE:s regionala kommissioner, upphäva importen av följande:
a)
Andra levande fåglar än fjäderfä, enligt definitionen i artikel 1 tredje strecksatsen i beslut 2000/666/EG.
…”
I bilagan till beslut 2005/760 anges följande:
”Tredjeländer som tillhör OIE:s regionala kommissioner, enligt artikel 1, i följande områden:
—
Afrika.
—
Amerika.
—
Asien, Fjärran Östern och Oceanien.
—
Europa.
—
Mellanöstern.”
I artikel 6 i beslut 2005/760 föreskrivs att detta ska tillämpas till och med den 30 november 2005.
F –
Rapporten från den nationella gruppen för akut epidemiologi i Förenade kungariket
Den 11 november 2005 offentliggjorde National Emergency Epidemiology Group (den nationella gruppen för akut epidemiologi i Förenade kungariket) en handling med titeln ”Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premise in Essex” (rapport om aviär influensa hos fåglar på en karantänsstation i Essex). Enligt rapporten var det endast hos fåglar från Taiwan i Asien, och inte hos fåglar från Surinam i Sydamerika, som H5N1-virus hade påträffats på karantänsstationen i Essex. Misstaget i fråga om Surinam berodde på att prover som tagits på karantänsstationen hade förväxlats.
G –
De fyra första besluten om förlängning
Genom beslut 2005/862/EG av den 30 november 2005 om ändring av besluten 2005/759/EG och 2005/760/EG i fråga om åtgärder för att bekämpa aviär influensa hos andra fåglar än fjäderfä (
EUT L 317, s. 19
) förlängde kommissionen giltighetstiden för de åtgärder som vidtagits genom beslut 2005/760 fram till den 31 januari 2006.
I skäl 4 i beslut 2005/862 motiverade kommissionen förlängningen med att ange att det tillfälliga förbudet mot transport av sällskapsfåglar och import av andra fåglar från vissa riskområden borde förlängas, eftersom nya fall av aviär influensa hade rapporterats i vissa av OIE:s medlemsländer.
I skrivelser av den 7 december 2005 samt den 3 och 18 januari 2006 uppmärksammade Europeiska fågelhandlarförbundet kommissionen på konsekvenserna av förbudet, bland annat risken för att marknaden för illegal import skulle utvecklas, vilket innebar en ökad risk för att aviär influensa skulle spridas inom unionen. Europeiska fågelhandlarförbundet begärde dessutom att kommissionen skulle möta företrädare för förbundet och att den inte skulle förlänga förbudet vidare. Till sin skrivelse av den 3 januari 2006 bifogade Europeiska fågelhandlarförbundet en handling med titeln ”Report on the Independent Review of Avian Quarantine” (rapport om en oberoende granskning av karantän för fåglar) som hade upprättats den 7 december 2005 av ministeriet med ansvar för miljö, livsmedel och lantbruksfrågor vid Förenade kungarikets regering (nedan kallad DEFRA-rapporten).
Genom beslut 2006/79/EG av den 31 januari 2006 om ändring av besluten 2005/759/EG och 2005/760/EG med avseende på förlängning av deras tillämpningsperiod (
EUT L 36, s. 48
), förlängde kommissionen giltighetstiden för de åtgärder som vidtagits genom beslut 2005/760 fram till den 31 maj 2006.
I skäl 3 i beslut 2006/79 motiverade kommissionen förlängningen av de två besluten med att nya fall av aviär influensa hade rapporterats i vissa av de länder som är medlemmar i OIE. Restriktionerna mot transport av sällskapsfåglar och import av andra fåglar från vissa riskområden borde därför förlängas.
Genom en skrivelse av den 16 februari 2006 besvarade kommissionen de skrivelser som anges ovan i punkt 23. I denna skrivelse angav kommissionen att färska bevis som hade allt större betydelse utvisade att vilda fåglar kunde spela en stor roll för spridningen av HPAI och att det första fallet av den asiatiska stammen av HPAI i Europa, vilket påträffats på en karantänsstation i oktober 2005, hade lett till att kommissionen upphävt tillståndet för all import av andra fåglar än fjäderfä. Kommissionen meddelade vidare att den genom beslut 2006/79 hade förlängt förbudet fram till den 31 maj 2006 på grund av att sjukdomen hade uppträtt i Turkiet, där den snabbt spridits, och på grund av att få upplysningar var tillgängliga om övervakningen av aviär influensa i Turkiets grannländer. Kommissionen tillade slutligen att vidden av problemet med vilda fåglar ännu inte var klarlagd, men att det fanns fler och fler bevis för att hotet inte var begränsat till ett enda tredjeland. Detta var skälet till att importen från samtliga tredjeländer hade upphävts.
I skrivelse av den 7 mars 2006 sände Europeiska fågelhandlarförbundet kommissionen ytterligare upplysningar om import av vilda fåglar från tredjeland.
Genom beslut 2006/405/EG av den 7 juni 2006 om ändring av besluten 2005/710/EG, 2005/734/EG, 2005/758/EG, 2005/759/EG, 2005/760/EG, 2006/247/EG och 2006/265/EG vad gäller vissa skyddsåtgärder i samband med högpatogen aviär influensa (
EUT L 158, s. 14
) förlängde kommissionen giltighetstiden för de åtgärder som vidtagits genom beslut 2005/760 fram till den 31 juli 2006.
I skäl 8 i beslut 2006/405 motiverade kommissionen förlängningen med att det hot som den asiatiska stammen av det virus som orsakar aviär influensa utgjorde för unionen inte hade minskat och med att sjukdomen fortfarande förekom hos vilda fåglar i unionen och hos både vilda fåglar och fjäderfän i flera tredjeländer, inklusive länder som är medlemmar i OIE. Dessutom verkade viruset, enligt kommissionen, bli alltmer endemiskt i vissa delar av världen. I skäl 11 i samma beslut motiverade kommissionen dessutom förlängningen med att det med tanke på djurhälsan och det epidemiologiska läget var nödvändigt att se till att de skyddsåtgärder som föreskrevs i bland annat beslut 2005/760 skulle fortsätta att gälla utan avbrott. Beslut 2006/405 borde därför ha retroaktiv verkan.
Genom beslut 2006/522/EG av den 25 juli 2006 om ändring av besluten 2005/759/EG och 2005/760/EG med avseende på vissa skyddsåtgärder mot HPAI i samband med transport av vissa levande fåglar till gemenskapen (
EUT L 205, s. 28
) förlängde kommissionen giltighetstiden för de åtgärder som vidtagits genom beslut 2005/760 fram till den 31 december 2006.
I skäl 1 i beslut 2006/522 angav kommissionen att den efter utbrottet av en mycket allvarlig epidemi av aviär influensa som orsakats av en högpatogen virusstam i Sydostasien i december 2004 hade antagit flera skyddsåtgärder mot denna sjukdom och att dessa åtgärder omfattade bland annat beslut 2005/760. I skäl 7 i beslut 2006/522 angav kommissionen att djupgående ändringar av beslut 2005/760 vid den tidpunkten skulle ge företag och andra intressenter en oriktig bild av den möjliga framtida utvecklingen när det gäller EU:s politik i denna fråga. Kommissionen ansåg att mot bakgrund av djurhälsoläget i fråga om aviär influensa, och i avvaktan på att yttrandet från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet skulle antas i oktober 2006, borde restriktionerna för import av andra fåglar än fjäderfä vara kvar. Giltighetstiden för beslut 2005/760 borde därför förlängas till och med den 31 december 2006.
Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 10 augusti 2006, ansökte Europeiska fågelhandlarförbundet och tre andra sökande om uppskov med verkställigheten av beslut 2006/522 och om att tillfälliga åtgärder skulle vidtas i det avseendet. I separat handling väckte sökandena talan om ogiltigförklaring av detta beslut. Denna ansökan och denna talan ogillades genom beslut meddelat av förstainstansrättens ordförande den 26 oktober 2006 i mål T‑209/06 R, European Association of Im- and Exporters of Birds and live Animals m.fl. mot kommissionen (ej publicerat i rättsfallssamlingen), respektive beslut meddelat av förstainstansrättens ordförande den 11 juni 2008 i mål T-209/06, European Association of Im- and Exporters of Birds and live Animals m.fl. mot kommissionen (ej publicerat i rättsfallssamlingen).
Europeiska fågelhandlarförbundet riktade sig genom skrivelse av den 26 september 2006 till kommissionen och betonade i huvudsak att det världsomfattande importförbud som infördes genom beslut 2005/760 och besluten om förlängning av detta var oproportionerliga. Europeiska fågelhandlarförbundet varnade för att dessa beslut fick allvarliga och oåterkalleliga följder för förbundets medlemmar.
H –
EFSA:s andra yttrande
Den 27 oktober 2006 avgav EFSA, som svar på en begäran från kommissionen av den 25 april 2005, ett vetenskapligt yttrande om riskerna för djurs hälsa och välbefinnande i samband med import av andra vilda fåglar än fjäderfä till unionen (
The EFSA Journal
(2006) 410, s. 1–55) (nedan kallat EFSA:s andra yttrande). I yttrandet angavs flera rekommendationer beträffande djurskydds- och djurhälsoaspekterna för fåglar som fångats i vilt tillstånd. I yttrandet beaktade EFSA flera olika smittämnen för fåglar, bland annat aviär influensa.
Beträffande hälsoaspekterna ansåg EFSA att sannolikheten för att smittämnen skulle ha införts till unionen på grund av att viltfångade fåglar hade kommit ut från karantän varierade mellan försumbar och mycket hög. Enligt EFSA varierar sannolikheten för att en viltfångad fågel är smittad när den kommer ut ur karantän mellan de olika arterna och är beroende av sannolikheten för smitta i prekliniska stadier. På grundval av dessa konstateranden rekommenderade EFSA en noggrann prövning av behovet av att fortsätta att importera viltfångade fåglar.
EFSA angav vidare att 95 procent av de fåglar som importerades till unionen tillhörde en av de tre ordningarna passeriformes (64 procent), psittaciformes (17 procent) och galliformes (14 procent). Enligt yttrandet kom år 2005 88 procent av de importerade vilda fåglarna från Afrika och 78 procent kom från fem afrikanska stater.
EFSA angav även att vilda fåglar kan vara smittade på grund av lateral spridning genom andra smittade vilda fåglar och via den kontaminerade miljön eller på grund av spridning från smittade fjäderfän.
Vad särskilt beträffar aviär influensa ansåg EFSA att de fågelarter som importerades i störst antal, nämligen passeriformes och psittaciformes, inte spelade någon stor roll för den aviära influensans epidemiologi. EFSA angav även att samtliga virus av typen HPAI hos fåglar hade en begränsad zoonotisk potential. Eftersom den aviära influensans arvsmassa, eller en del av den, tidigare varit inblandad i stora pandemier och vid den tidpunkt då yttrandet upprättades var inblandad i H5N1-viruspandemin, var det enligt EFSA möjligt att med ett bra övervakningsprogram undvika att virus som orsakar aviär influensa kom in i unionen med lagenligt importerade fåglar. EFSA angav även att HPAI-viruset hade en mycket kort inkubationstid och klinisk period hos bland annat tättingar och hönsfåglar, vilket medförde hög dödlighet inom några dagar. Hos anseriformes kunde inkubationstiden däremot vara mycket längre. EFSA ansåg dessutom att en fågel som var smittad med virus som orsakar aviär influensa när den sätts i karantän eller som smittas under karantäntiden uppvisar sjukdomstecken under karantäntiden, eftersom inkubationstiden är kort. EFSA bedömde därför att sannolikheten var liten, eller till och med försumbar, för att en sådan fågel släpptes ut ur karantänen utan att upptäckas. EFSA angav emellertid att det fanns risk för att fåglar med subklinisk infektion kunde släppas ut trots att de var smittade.
EFSA rekommenderade slutligen att en noggrann prövning gjordes av behovet av att fortsätta att importera vilda fåglar och att import av ägg skulle föredras, med hänsyn till risken att föra in kraftiga smittämnen i unionen. EFSA rekommenderade även en regelbunden bedömning av risken för import av smittsamma sjukdomar för att identifiera högriskområden, högriskländer och högriskarter, eftersom dessa varierar med tiden.
I –
De två sista besluten om förlängning
Europeiska fågelhandlarförbundet betonade på nytt i skrivelser till kommissionen av den 13 och 23 november samt den 9 december 2006, liksom av den 8 januari 2007, i huvudsak att det världsomfattande importförbud som infördes genom beslut 2005/760 och besluten om förlängning av detta var oproportionerliga. Europeiska fågelhandlarförbundet varnade samtidigt för att dessa beslut fick allvarliga och oåterkalleliga följder för förbundets medlemmar.
Genom beslut 2007/21/EG av den 22 december 2006 om ändring av beslut 2005/760 med avseende på vissa skyddsåtgärder i samband med [HPAI] och import av andra fåglar än fjäderfä till gemenskapen (
EUT L 7, s. 44
) förlängde kommissionen giltighetstiden för de åtgärder som vidtagits genom beslut 2005/760 fram till den 31 mars 2007.
I skäl 1 i beslut 2007/21 upprepade kommissionen att den hade antagit beslut 2005/760 sedan aviär influensa som orsakades av en högpatogen virusstam år 2004 hade utbrutit i Sydostasien. I skäl 4 i beslut 2007/21 angav kommissionen att den hade påbörjat sin utvärdering av EFSA:s andra yttrande omedelbart efter det att det hade antagits. För att ge medlemsstaterna och kommissionen, i nära samarbete med medlemsstaterna, möjlighet att avsluta denna utvärdering och förbereda de åtgärder som skulle fastställas samt mot bakgrund av den aktuella djurhälsosituationen i världen i fråga om aviär influensa ansåg kommissionen emellertid att restriktionerna i beslut 2005/760 borde fortsätta att gälla under en kort övergångsperiod.
Kommissionen besvarade de skrivelser som anges ovan i punkterna 33 och 41 genom en skrivelse av den 31 januari 2007. Den angav att vilda fåglar hade spelat en stor roll vid spridningen av aviär influensa år 2006, medan det tidigare hade antagits att vilda fåglar spelade en liten roll på grund av att dödligheten var hög bland fåglar som smittats av ett högpatogent virus. Kommissionen hade därför beslutat att förlänga det världsomfattande importförbudet fram till den 1 juli 2007. Kommissionen angav även att andra regler skulle gälla efter det datumet och att dessa inte syftade till att förbjuda import av fångade fåglar, utan till att införa strängare importvillkor för att minska hälsoriskerna. Kommissionen ansåg slutligen att det med tanke på djurhälsan var bättre att uppfödning ägde rum i medlemsstaterna i stället för import till unionen av levande djur som har fötts upp i tredjeländer. Kommissionen uppmanade därför Europeiska fågelhandlarförbundet att beakta denna möjlighet ytterligare.
Genom beslut 2007/183/EG av den 23 mars 2007 om ändring av beslut 2005/760/EG (
EUT L 84, s. 44
) förlängde kommissionen slutligen giltighetstiden för de åtgärder som vidtagits genom beslut 2005/760 fram till den 30 juni 2007. I skälen 4–6 i beslut 2007/183 motiverade kommissionen förlängningen genom att, för det första, ange att eftersom de nya djurhälsokraven i dess förordning (EG) nr 318/2007 av den 23 mars 2007 om djurhälsokrav för import av vissa fåglar till gemenskapen och villkoren för karantän för denna import (
EUT L 84, s. 7
) var strängare än de som då gällde, skulle förordningen inte träda i kraft förrän den 1 juli 2007 för att medlemsstaterna och de tredjeländer som exporterar dessa fåglar till unionen skulle få tid att anpassa sig till de nya åtgärderna. Kommissionen angav därefter att med hänsyn till EFSA:s andra yttrande och hälsosituationen i världen i fråga om aviär influensa skulle stränga regler gälla för sådan fågelimport. Kommissionen ansåg därför att giltighetstiden för de skyddsåtgärder som vidtagits genom beslut 2005/760 skulle förlängas fram till den 30 juni 2007.
J –
Förordning nr 318/2007
Den 23 mars 2007 antog kommissionen förordning nr 318/2007 på grundval av bland annat artikel 10.3 andra stycket och 10.4 första stycket i direktiv 91/496 och artiklarna 17.2 b, 17.3 och 18.1 första och fjärde strecksatserna i direktiv 92/65. Förordning nr 318/2007 trädde enligt artikel 20 i denna i kraft den 1 juli 2007. Enligt artikel 19 i förordning nr 318/2007 har såväl kommissionens beslut 2000/666/EG av den 16 oktober 2000 om djurhälsokrav och utfärdande av veterinärintyg vid import av fåglar utom fjäderfä samt villkor för karantän (
EGT L 278, s. 26
) som beslut 2005/760/EG upphävts och ersatts med denna förordning.
I skäl 9 i förordning nr 318/2007 anges att det med hänsyn till den roll som vilda flyttfåglar spelade för spridningen av aviär influensa från Asien till Europa under åren 2005 och 2006 var lämpligt att begränsa importen av andra fåglar än fjäderfä till fåglar som fötts upp i fångenskap.
Skäl 10 i förordning nr 318/2007 har följande lydelse:
”Det är sällan möjligt att med säkerhet göra åtskillnad mellan fåglar som fångats i vilt tillstånd och fåglar som fötts upp i fångenskap. Båda fågeltyperna kan märkas utan att det är möjligt att skilja typerna åt. Det är därför lämpligt att begränsa importen av andra fåglar än fjäderfä till uppfödningsanläggningar som godkänts av det exporterande tredjelandets behöriga myndighet och att fastställa vissa minimivillkor för sådant godkännande.”
I artikel 1 i förordning nr 318/2007, som har rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”I denna förordning fastställs djurhälsovillkoren för import av vissa fåglar till gemenskapen från de tredjeländer och delar av tredjeländer som avses i bilaga I samt karantänvillkoren för denna import.”
I artikel 2 i förordning nr 318/2007, som har rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”Denna förordning skall tillämpas på fåglar.
Den skall dock inte tillämpas på
a)
höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (ratiter) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, produktion av kött eller konsumtionsägg eller för att genom utsättning vidmakthålla viltstammen (nedan kallade ’fjäderfä’),
b)
fåglar som importerats för att ingå i program för bevarande som godkänts av den behöriga myndigheten i bestämmelsemedlemsstaten,
c)
sällskapsdjur som åtföljer sin ägare i enlighet med artikel 1.3 i direktiv 92/65/EEG,
d)
fåglar avsedda för djurparker, cirkusar, nöjesfält och djurförsök,
e)
fåglar avsedda för organ, institut eller center som godkänts enligt artikel 13 i direktiv 92/65/EEG,
f)
tävlingsduvor som införs till [unionens] territorium från ett angränsande tredjeland där de normalt hålls och som omedelbart släpps fria i förväntan på att de skall flyga tillbaka till det tredjelandet,
g)
fåglar som importeras från Andorra, Liechtenstein, Monaco, Norge, San Marino, Schweiz och Vatikanstaten.”
I artikel 5 i förordning nr 318/2007, som har rubriken ”Importvillkor”, föreskrivs följande:
”Import av fåglar från godkända uppfödningsanläggningar enligt artikel 4 skall uppfylla följande villkor:
a)
Fåglarna har fötts upp i fångenskap [definieras i artikel 3 c i samma förordning som ’fåglar som inte har fångats i vilt tillstånd utan har fötts och vuxit upp i fångenskap av föräldrar som parat sig i fångenskap eller hos vilka man på annat sätt överfört könsceller i fångenskap’].
b)
Fåglarna har sitt ursprung från de tredjeländer eller delar av tredjeländer som avses i bilaga I.
c)
Fåglarna har 7–14 dagar före sändningen genomgått ett laboratorietest för påvisande av virus och testats negativt för virus av aviär influensa och Newcastlesjuka.
d)
Fåglarna har inte vaccinerats mot aviär influensa.
e)
Fåglarna åtföljs av ett djurhälsointyg i enlighet med förlagan i bilaga III (nedan kallat ’djurhälsointyget’).
f)
Fåglarna har identifierats med ett individuellt identifieringsnummer genom en individuellt märkt, sömlöst försluten benring eller ett mikrochip …
i)
Fåglarna transporteras i nya behållare som utanpå är individuellt identifierade med ett identifieringsnummer som skall överensstämma med det identifieringsnummer som anges på djurhälsointyget.”
Artikel 11 i förordning nr 318/2007 har rubriken ”Karantänsbestämmelser”. Artikel 11.1 har följande lydelse:
”Fåglarna skall hållas i karantän i en godkänd enskild karantän eller karantänstation (nedan kallad ’karantänen’) under minst 30 dagar.”
I bilaga I till förordning nr 318/2007, som har rubriken ”Förteckning över de tredjeländer som får använda djurhälsointyget i bilaga III”, anges följande:
”De tredjeländer eller delar av tredjeländer som förtecknas i kolumnerna 1 och 3 i tabellen i del 1 i bilaga I till kommissionens beslut 2006/696/EG om det i kolumn 4 i den tabellen är angivet förlaga till veterinärintyg för andra fjäderfän för avel eller produktion än ratiter (BPP).”
Beslut 2006/696/EG av den 28 augusti 2006 om fastställande av en förteckning över de tredjeländer från vilka fjäderfä, kläckägg, dagsgamla kycklingar, kött av fjäderfä, ratiter och frilevande fjädervilt samt ägg, äggprodukter och specifikt patogenfria ägg får importeras till och transiteras genom [unionen] samt gällande villkor för veterinärintyg och om ändring av besluten 93/342/EEG, 2000/585/EG och 2003/812/EG (
EUT L 295, s. 1
) som nämns i bilaga I till förordning nr 318/2007 har upphävts och ersatts med kommissionens förordning nr 798/2008 av den 8 augusti 2008 om fastställande av en förteckning över tredjeländer, områden, zoner eller delområden från vilka fjäderfä och fjäderfäprodukter får importeras till och transiteras genom [unionen] samt kraven för veterinärintyg (
EUT L 226, s. 1
).
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökandena har i ansökan som inkom till tribunalens kansli den 17 augusti 2010 väckt förevarande skadeståndstalan.
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
—
förplikta unionen eller kommissionen att ersätta den skada som sökandena lidit till följd av att kommissionen antog beslut 2005/760 eller till följd av att kommissionen förlängde giltighetstiden för detta genom besluten 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 och 2007/183, samt till följd av att kommissionen antog förordning nr 318/2007,
—
förplikta unionen eller kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla skadeståndstalan,
—
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades den 29 maj 2012 och referenten förordnades att tjänstgöra på första avdelningen. Förevarande mål lottades därför om på denna avdelning.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (första avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 20 november 2012.
Rättslig bedömning
A –
Villkoren för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar
Enligt artikel 340 andra stycket FEUF ska, vad beträffar utomobligatoriskt ansvar, unionen ersätta skada som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar.
Enligt fast rättspraxis förutsätter unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF för rättsstridiga åtgärder som vidtagits av dess institutioner eller organ att flera kumulativa villkor är uppfyllda. Det handlande som läggs institutionen eller organet till last ska vara rättsstridigt, det ska verkligen föreligga en skada och det ska finnas ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan (se domstolens dom av den 9 november 2006 i mål
C-243/05 P, Agraz m.fl. mot kommissionen, REG 2006, s. I-10833
, punkt 26, och tribunalens dom av den 2 mars 2010 i mål T-16/04, Arcelor mot parlamentet och rådet, REU 2010, s. II-211, punkt 139, och där angiven rättspraxis).
Vad närmare beträffar det första villkoret avseende rättsstridigt handlande som läggs en institution eller ett organ till last, fordras enligt rättspraxis att det har visats att det skett en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter. Det avgörande rekvisitet för att en överträdelse av unionsrätten ska anses vara tillräckligt klar är att institutionen eller organet uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Det är endast om institutionen eller organet förfogar över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning som den omständigheten att unionsrätten har åsidosatts i sig kan räcka för att slå fast att det är fråga om en tillräckligt klar överträdelse (domstolens dom av den 4 juli 2000 i mål
C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, REG 2000, s. I-5291
, punkterna 42–44, och av den 10 december 2002 i mål
C-312/00 P, kommissionen mot Camar och Tico, REG 2002, s. I-11355
, punkt 54, förstainstansrättens dom av den 12 juli 2001 i de förenade målen
T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 och T-225/99, REG 2001, s. II-1975
, punkt 134, och domen i det ovan i punkt 61 nämnda målet Arcelor mot parlamentet och rådet, punkt 141).
Denna rättspraxis ska emellertid inte förstås så att en överträdelse automatiskt ska betraktas som tillräckligt klar när institutionen saknar utrymme för skönsmässig bedömning. Trots att den berörda institutionens utrymme för skönsmässig bedömning är av avgörande betydelse är det inte det enda rekvisitet. Domstolen har genomgående erinrat om att enligt det system som den har utarbetat vad avser artikel 340 andra stycket FEUF ska dessutom även komplexiteten hos de situationer som ska regleras och svårigheterna att tillämpa eller att tolka rättsakter beaktas. Domstolen har bekräftat att det, när kommissionen endast förfogar över ett begränsat, eller i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt utrymme för skönsmässig bedömning, är särskilt befogat att tribunalen – vid bedömningen av om det rör sig om en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – beaktar komplexiteten i de situationer som ska regleras. När en oegentlighet konstateras, vilken under liknande omständigheter inte skulle ha begåtts av en normalt försiktig och aktsam administration, kan unionen följaktligen ådra sig skadeståndsansvar. Unionsdomstolarna ska således, sedan de har fastställt huruvida den berörda institutionen förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning, beakta komplexiteten i de situationer som skulle regleras, svårigheterna att tillämpa eller att tolka rättsakter, den åsidosatta bestämmelsens grad av klarhet och precision och huruvida det fel som begåtts varit uppsåtligt eller oursäktligt (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 3 mars 2010 i mål T-429/05, Artegodan mot kommissionen, REU 2010, s. II-491, punkterna 59–62 och där angiven rättspraxis).
Beträffande tillämpningen av rekvisitet tillräckligt klar överträdelse i förevarande mål, måste en eventuell tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel bestå i ett uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren förfogar över vid utövandet av sin behörighet på området för den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artikel 37 EG (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 12 juli 2001 i mål
C-189/01, Jippes m.fl., REG 2001, s. I-5689
, punkt 80, av den 9 september 2003 i mål
C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia m.fl., REG 2003, s. I-8105
, punkt 135, och av den 15 oktober 2009 i mål
C-425/08, Enviro Tech (Europe), REG 2009, s. I-10035
, punkt 47, se förstainstansrättens dom av den 11 september 2002 i mål
T-13/99, Pfizer Animal Health mot rådet, REG 2002, s. II-3305
, punkt 166, av den 26 november 2002 i de förenade målen
T-74/00, T-76/00, T-83/00-T-85/00, T-132/00, T-137/00 och T-141/00, Artegodan m.fl. mot kommissionen, REG 2002, s. II-4945
, punkt 201, och av den 10 februari 2004 i de förenade målen
T-64/01 och T-65/01, Afrikanische Frucht-Compagnie och Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert mot rådet och kommissionen, REG 2004, s. II-521
, punkt 101 och där angiven rättspraxis). Användningen av detta utrymme för skönsmässig bedömning innebär nämligen att unionslagstiftaren måste kunna förutse och bedöma den ekologiska, vetenskapliga, tekniska och ekonomiska utvecklingen, som är komplex och osäker (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 16 december 2008 i mål
C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., REG 2008, s. I-9895
, punkterna 57–59, och domen i det ovan i punkt 61 nämnda målet Arcelor mot parlamentet och rådet, punkt 143).
Kravet på att överträdelsen av unionsrätten ska vara tillräckligt klar oberoende av den aktuella rättsstridiga aktens natur syftar till att förhindra att risken för att institutionen ska behöva ersätta skador som åberopas av berörda företag ska utgöra ett hinder för institutionens möjlighet att till fullo utöva sina befogenheter i allmänhetens intresse, såväl inom ramen för sin normgivande verksamhet eller verksamhet som innebär ekonomisk-politiska val, som inom ramen för sina administrativa befogenheter, utan att enskilda därigenom tvingas bära konsekvenserna av flagranta och oursäktliga brister (se domen i det ovan i punkt 63 nämnda målet Artegodan m.fl. mot kommissionen, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål har sökandena i huvudsak gjort gällande att kommissionen – genom att först, genom direktiv 2005/760, provisoriskt införa ett förbud mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd, och därefter förlänga detta förbud genom besluten om förlängning samt slutligen, genom förordning nr 318/2007, de facto göra detta förbud varaktigt – har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av vissa rättsregler som har till syfte att ge dem rättigheter, vilket förorsakat dem en verklig och säker skada.
Tribunalen ska först pröva huruvida kommissionen agerat rättsstridigt mot bakgrund av de principer som anges ovan i punkterna 62–65.
B –
Huruvida ett rättsstridigt agerande föreligger
I sina skrivelser har sökandena gjort gällande att kommissionen agerade rättsstridigt i tre avseenden. Det första av dessa gäller förbudet mot import av fåglar som fångats i vilt tillstånd, vilket infördes genom beslut 2005/760. Det andra gäller förlängningen av detta förbud genom besluten om förlängning och det tredje gäller det de facto slutgiltiga förbudet mot import enligt förordning nr 318/2007.
Beträffande vart och ett av de rättsstridiga agerandena har sökandena anfört i huvudsak tre grunder. Dessa avser för det första att kommissionen saknade befogenhet eller att den uppenbart och allvarligt överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på de rättsliga grunderna för beslut 2005/760, besluten om förlängning respektive förordning nr 318/2007 (nedan gemensamt kallade de ifrågasatta rättsakterna). De ovannämnda grunderna avser för det andra att kommissionen begick en tillräckligt klar överträdelse av rättsregler som har till syfte att ge enskilda rättigheter. De ovannämnda grunderna avser för det tredje ansvar på grund av en rättsakt som förorsakat skada trots att den varit lagenlig.
Tribunalen finner att det är lämpligt att pröva de tre grunderna var för sig med avseende på vart och ett av de rättsstridiga ageranden som kommissionen påstås ha gjort sig skyldig till, det vill säga de ifrågasatta rättsakterna.
1.
Huruvida kommissionen saknade befogenhet eller uppenbart och allvarligt överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på de rättsliga grunderna för de ifrågasatta rättsakterna
a) Huruvida beslut 2005/760 är lagenligt
Den första grunden: Uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 och åsidosättande av omsorgsplikten
– Den första grundens omfattning
Genom den första grunden har sökandena först och främst gjort gällande att kommissionen inte hade befogenhet att anta de ifrågasatta rättsakterna och att den omständigheten att unionsrätten åsidosatts därför är tillräcklig för att slå fast att det är fråga om ett rättsstridigt handlande i den mening som avses i den rättspraxis som nämns ovan i punkt 62. Sökandena har vidare klandrat kommissionen för att den uppenbart och allvarligt överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 när den antog beslut 2005/760.
Till stöd för sina olika grunder har sökandena i huvudsak gjort gällande att kommissionen enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 får vidta skyddsåtgärder endast inom en strängt begränsad ram och således inom ramen för en normbunden behörighet. För det första kunde kommissionen enligt sökandena vidta åtgärder endast om allvarlig fara förelåg för djurs eller människors hälsa eller av andra skäl som rör djurhälsan. För det andra kunde kommissionen välja endast en av de åtgärder som föreskrivs i denna bestämmelse, det vill säga antingen dra in tillstånd för import eller fastställa särskilda villkor. För det tredje ska åtgärderna vara begränsade till hela eller en del av det aktuella tredjelandet, och i tillämpliga fall på transiteringstredjelandet. Kommissionen överskred emellertid gränserna för sin behörighet genom att upphäva importen från samtliga länder som tillhör OIE:s regionala kommissioner och från hela kontinenter som inte påverkats av aviär influensa, i stället för att begränsa detta till särskilda riskområden. Sökandena har preciserat att kommissionen i beslutet borde ha gjort skillnad mellan å ena sidan länder där aviär influensa hade uppträtt i det skedet och där det därför förelåg en verklig risk eller en transitering från eller till dessa länder och å andra sidan länder där smitta inte uppträtt och där det inte förelåg någon risk som motiverade importförbud. Tillstånden för import från bland annat Central- och Sydamerika samt Oceanien borde därför inte ha dragits in. Eftersom kommissionen inte gjorde en särskild undersökning av förhållandena och riskerna i varje tredjeland och transiteringstredjeland, överskred den uppenbart och allvarligt gränserna för sin behörighet, agerade synnerligen godtyckligt samt åsidosatte dessutom sin försiktighets- och omsorgsplikt.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument och har hävdat i huvudsak att den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av bland annat artikel 18.1 i direktiv 91/496.
Tribunalen finner att det är lämpligt att först pröva frågan huruvida kommissionen hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den antog de ifrågasatta rättsakterna. Tribunalen ska därefter pröva om kommissionen uppfyllde sin omsorgsplikt med avseende på gränserna för och ett fullständigt utnyttjande av ett så stort utrymme för skönsmässig bedömning.
– Huruvida ett stort utrymme för skönsmässig bedömning föreligger enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496
Tribunalen anger inledningsvis att beslut 2005/760 grundar sig på bland annat artikel 18.1 i direktiv 91/496.
Det framgår vidare både av lydelsen i skäl 2 i beslut 2005/760, där det anges att det ”är lämpligt att upphäva importen av … fåglar från vissa riskområden”, och av det förhållandet att fåglar som smittats av HPAI hade påträffats på karantänsstationen i Essex i oktober 2005 (se ovan punkt 15), att kommissionen som en exakt rättslig grund i förevarande fall lade det första rekvisitet i artikel 18.1 i direktiv 91/496 till grund för sin bedömning, det vill säga att en zoonos eller annan sjukdom eller företeelse som kan tänkas orsaka allvarlig fara för djur och människor uppträder eller sprids i ett område i ett tredjeland, och inte på det andra rekvisitet som avser något annat tungt vägande djurhälsoskäl.
Artikel 18.1 i direktiv 91/496, och särskilt uttrycket allvarlig fara för djur och människor, ska tolkas mot bakgrund av principerna för unionens politik i fråga om skyddet av människors och djurs hälsa och särskilt försiktighetsprincipen, av vilken denna bestämmelse utgör en särskild tillämpning.
Tribunalen erinrar härvid om att ett av målen för unionens miljöpolitik, såsom framgår av artikel 174.1 EG och 174.2 EG, är att skydda människors hälsa, och att denna politik, som syftar till en hög skyddsnivå, bland annat bygger på försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder. Kraven enligt denna politik ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens övriga politik. Vidare framgår det av artikel 152 EG att kraven i fråga om skyddet av människors och djurs hälsa ska ingå som ett led i all unionspolitik och alla unionsåtgärder och att dessa således ska beaktas när unionens institutioner genomför den gemensamma jordbrukspolitiken. Försiktighetsprincipen ska tillämpas när unionens institutioner vidtar åtgärder i samband med den gemensamma jordbrukspolitiken för att skydda människors och djurs hälsa (se domstolens dom av den 22 december 2010 i mål C-77/09, Gowan Comércio Internacional e Serviços, REU 2010, s. I-13533, punkterna 71 och 72 samt där angiven rättspraxis).
Försiktighetsprincipen utgör en allmän unionsrättslig princip som följer av artiklarna 3 p EG, 6 EG, 152.1 EG, 153.1 EG, 153.2 EG, 174.1 EG och 174.2 EG, enligt vilka berörda myndigheter är skyldiga att, inom de bestämda ramar för utövandet av deras behörighet som de tillerkänns i relevant lagstiftning, vidta lämpliga åtgärder för att förebygga vissa potentiella risker för folkhälsan, säkerheten och miljön, varvid kravet på att skydda dessa intressen ska tillmätas större betydelse än ekonomiska intressen (se tribunalens dom av den 9 september 2011 i mål T-475/07, Dow AgroSciences m.fl. mot kommissionen, REU 2011, s. II-5937, punkt 144 och där angiven rättspraxis).
När det råder vetenskaplig osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av risker för människors hälsa får institutionerna således, enligt försiktighetsprincipen, vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt föreligger och hur allvarliga de är (se domen i det ovan i punkt 78 nämnda målet Gowan Comércio Internacional e Serviços, punkt 73 och där angiven rättspraxis), eller på att de skadliga effekterna för hälsan förverkligas (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom i det ovan i punkt 64 nämnda målet Pfizer Animal Health mot rådet, punkterna 139 och 141, och av den 11 september 2002 i mål
T-70/99, Alpharma mot rådet, REG 2002, s. II-3495
, punkterna 152 och 154).
Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta begränsande åtgärder, under förutsättning att de är icke-diskriminerande och objektiva (se domen i det ovan i punkt 78 nämnda målet Gowan Comércio Internacional e Serviços, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
Det följer av de ovannämnda principerna att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i enlighet med försiktighetsprincipen när den ska vidta en skyddsåtgärd på grundval av det första rekvisitet i artikel 18.1 i direktiv 91/496, det vill säga om ”någon zoonos eller annan sjukdom eller företeelse som kan tänkas orsaka allvarlig fara för djur och människor” uppträder eller sprids. I enlighet med denna princip kan kommissionen därför vidta skyddsåtgärder för att förebygga en potentiell spridning av sådana sjukdomar när det är motiverat av allvarliga skäl som rör djurhälsan. Det framgår vidare av rättspraxis att institutionerna även har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa den risknivå som inte kan anses vara godtagbar för samhället vid tillämpning av försiktighetsprincipen och i synnerhet när skyddsåtgärder vidtas (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 64 nämnda målet Pfizer Animal Health mot rådet, punkt 167, och domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Alpharma mot rådet, punkt 178 och där angiven rättspraxis).
Med beaktande av vad ovan anförts kan tribunalen inte godta sökandenas argument att kommissionen inte förfogade över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 och att dess behörighet var normbunden.
– Huruvida omsorgsplikten iakttagits
När en gemenskapsinstitution har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är det av grundläggande betydelse att det görs en kontroll av att institutionen verkligen följer de skyddsregler som enligt unionens rättsordning ska tillämpas i administrativa förfaranden. Dessa skyddsregler innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sitt beslut (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 6 november 2008 i mål
C-405/07 P, Nederländerna mot kommissionen, REG 2008, s. I-8301
, punkt 56, i vilken bland annat hänvisas till domstolens dom av den 21 november 1991 i mål
C-269/90, Technische Universität München, REG 1991, s. I-5469
; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-453, punkt 14, och tribunalens dom i det ovan i punkt 79 nämnda målet Dow AgroSciences m.fl. mot kommissionen, punkt 154). Det är nämligen av stor vikt att kommissionen iakttar skyldigheten att omsorgsfullt samla in de uppgifter om faktiska omständigheter som är nödvändiga för att den ska kunna utöva sin skönsmässiga bedömning och för unionsdomstolarnas kontroll därvidlag, eftersom denna skönsmässiga bedömning endast omfattas av en begränsad domstolsprövning i sak, vilken enbart avser huruvida en uppenbart oriktig bedömning har gjorts. Den behöriga institutionens skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet är en nödvändig förutsättning för att unionsdomstolarna ska kunna kontrollera om de rättsliga och faktiska omständigheter förelegat som ligger till grund för det stora utrymmet för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 64 nämnda målet Enviro Tech (Europe), punkterna 47 och 62, tribunalens dom i det ovan i punkt 64 nämnda målet Pfizer Animal Health mot rådet, punkterna 166 och 171, och av den 17 mars 2005 i mål
T-285/03, Agraz m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. II-1063
, punkt 49).
I rättspraxis har slagits fast att fullgörande av en så uttömmande vetenskaplig riskbedömning som möjligt med utgångspunkt i vetenskapliga råd, grundade på principerna om kompetens, insyn och oberoende, utgör en viktig processuell skyddsregel för att säkerställa att åtgärderna är vetenskapligt objektiva och undvika att godtyckliga åtgärder vidtas (domen i det ovan i punkt 64 nämnda målet Pfizer Animal Health mot rådet, punkt 172). Det har således slagits fast att det första rekvisitet i artikel 18.1 i direktiv 91/496 kan vara uppfyllt när nya upplysningar innebär att uppfattningen om den fara som en sjukdom utgör ändras väsentligt (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 22 juni 2011 i mål C-346/09, Denkavit Nederland m.fl., REU 2011, s. I-5517, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
Kommissionen lade det första rekvisitet i artikel 18.1 i direktiv 91/496 till rättslig grund för bedömningen i förevarande fall. I detta anges uttryckligen att ”någon zoonos eller annan sjukdom eller företeelse som kan tänkas orsaka allvarlig fara för djur och människor” uppträder eller sprids ”i ett område i ett tredje land”. Kommissionen var därför skyldig att visa att det fanns ett tillräckligt direkt samband mellan de skyddsåtgärder som vidtogs och ”hela eller en del av det aktuella tredje landet”, det vill säga de tredjeländer där aviär influensa hade uppträtt, ”och i tillämpliga fall från transiteringstredjelandet[-länderna]”. Kommissionen var i ännu högre grad tvungen att förebringa denna bevisning och att fullgöra motiveringsskyldigheten, då den i skäl 2 i beslut 2005/760 uttryckligen hänvisade till behovet av att ”upphäva importen av … fåglar från vissa riskområden”.
Det framgår emellertid av skäl 2 i beslut 2005/760, jämfört med artikel 1 i och bilagan till samma beslut, att kommissionen med beaktande av de två fall av HPAI som upptäckts i september 2005 och som hade sitt ursprung i Surinam och Taiwan (se ovan punkt 76), beslutade att utvidga åtgärden att upphäva importen av fåglar till samtliga tredjeländer som tillhörde OIE:s fem regionala kommissioner, det vill säga Afrika, Amerika, Asien inklusive Fjärran Östern och Oceanien, Europa och Mellanöstern, och därmed från hela världen.
De smittade fåglar som hade påträffats på karantänsstationen i Essex antogs i detta skede komma från Surinam och Taiwan, det vill säga från tredjeländer i Sydamerika och Asien, vilket kunde motivera att importen upphävdes från de kontinenterna. Det framgår emellertid inte av vare sig motiveringen till beslut 2005/760 eller av kommissionens skrivelser under förfarandet att denna ens gjorde ett försök att utreda frågan huruvida en risk eller allvarlig fara för hälsan som kunde tillskrivas fåglar från dessa tredjeländer förelåg på ett motsvarande sätt beträffande länder i bland annat Afrika och Oceanien. I det omtvistade ärendet finns nämligen inte någon uppgift som tyder på att kommissionen när den antog beslut 2005/760 hade tillgång till relevanta uppgifter, av vilka det var möjligt att extrapolera slutsatser om att det förelåg en sådan risk eller fara med avseende på import av fåglar från områden som ligger mycket långt ifrån de aktuella tredjeländerna, om det inte var fråga om transiteringstredjeländer. Det finns heller inte någonting som tyder på att kommissionen hade eftersökt sådana uppgifter eller att den faktiskt hade utnyttjat sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende.
EFSA:s första yttrande var således det enda relevanta vetenskapliga yttrande som kommissionen förfogade över i detta skede. I detta konstaterades endast att en ovanlig endemisk situation förelåg, då vilda fåglar var smittade av H5N1-virus i ”vissa asiatiska länder”. Det medgavs samtidigt i yttrandet att denna situation var ny och att det saknades kunskaper om detta fenomen. Konsekvenserna kunde därför vara oförutsebara och det fanns inte tillräckliga vetenskapliga upplysningar som kunde läggas till grund för en slutsats (se ovan punkt 12). Av OIE:s rapport av den 19 augusti 2009 – som innehåller en förteckning över tredjeländer i vilka HPAI hade påträffats mellan år 2004 och oktober 2005, varav de flesta är asiatiska och några är europeiska – framgår i övrigt att sådana upplysningar faktiskt var tillgängliga och att det framgick av dem att några andra kontinenter eller länder inte vid den tidpunkten var utsatta för spridning av HPAI. Kommissionen har mycket vagt och endast i sitt svaromål påstått att den i detta skede endast förfogade över EFSA:s första yttrande och att det var omöjligt att i förväg avgöra vilka länder och områden som utgjorde riskområden, eftersom ”vilda fåglar flyttar mellan kontinenter och, eftersom flyttvägarna inte [var] kända i detalj”. I motiveringen till beslut 2005/760 och under förfarandets gång har kommissionen således inte åberopat någon omständighet som stöds av vetenskapliga riskbedömningar och som kan utvisa att det förelåg en risk för att flyttning av vilda fåglar från Surinam och Taiwan skulle kunna påverka bland annat Afrika och Oceanien, eller att det i praktiken var omöjligt att på så sätt bevisa flyttvägarna. Kommissionen har begränsat sig till att – endast i sitt svaromål – åberopa att vilda fåglar flyttar mellan kontinenterna och den har, utan att styrka detta, påstått att flyttvägarna inte var kända i detalj och att det därför var omöjligt att i förväg göra en realistisk indelning av länder mellan olika riskområden. I en skrivelse av den 31 januari 2007 till Europeiska fågelhandlarförbundet angav kommissionen för övrigt själv att det före år 2006 antogs att vilda fåglar spelade en liten roll på grundval av den höga dödligheten hos fåglar som var smittade av högpatogent virus.
Med beaktande av den rättspraxis som anförts ovan i punkt 84 kunde kommissionen emellertid inte, om den avsåg att tillämpa det första rekvisitet i artikel 18.1 i direktiv 91/496 och i detta avseende till fullo utöva sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, undvika att utreda och undersöka frågan huruvida, för det första, om och i vilken mån de tredjeländer som var aktuella i detta skede, det vill säga Surinam och ett antal länder i Asien, ingick i större landområden som kunde vara utsatta för spridning av HPAI, det vill säga länder som gränsar till dessa länder och transitländer. Kommissionen var, för det andra och i synnerhet, tvungen att utreda och undersöka frågan om och i vilken mån andra tredjeländer, eller till och med kontinenter, utanför Sydamerika och Sydostasien kunde påverkas av eller vara inblandade i en sådan spridning. Kommissionen kan härvid inte heller göra gällande att den för att uppfylla sin utredningsskyldighet hade begärt ett andra yttrande från EFSA i april 2005. Det uppdrag som EFSA erhållit och som avsågs i denna begäran omfattade endast en kvalitativ utvärdering av riskerna för djurs hälsa och välbefinnande i samband med import av vilda fåglar, och inte en kvantitativ analys eller en analys med avseende på riskområden, bland annat med hänsyn till vilda flyttfåglars flyttvägar, eller riskerna för människors hälsa. EFSA:s uppdrag hade inte något samband med de händelser som hade ägt rum på karantänsstationen i Essex.
Eftersom det inte finns någon motivering eller några konkreta faktiska omständigheter som har tillräckligt vetenskapligt stöd (se den rättspraxis som angetts ovan i punkt 85), och som hade kunnat motivera att beslut 2005/760 gavs en så omfattande tillämpning, och eftersom kommissionen inte gjorde någon utredning i detta avseende, finner tribunalen att kommissionen i förevarande fall åsidosatte både omsorgsplikten och motiveringsskyldigheten. Kommissionen kan härvid inte heller göra gällande att den var skyldig att vidta en akut skyddsåtgärd. Kommissionen angav varken i beslut 2005/760 eller i sina skrivelser att något sådant krav på skyndsamhet förelåg. Även om de aktuella förhållandena eventuellt ställde krav på skyndsamhet, motiverar detta inte att kommissionen helt underlät att, för det första, göra en omsorgsfull och fullständig undersökning av de relevanta omständigheter som förelåg i det skedet för att få en så uttömmande vetenskaplig utvärdering av riskerna som möjligt, säkerställa att den planerade åtgärden var vetenskapligt objektiv och undvika att godtyckliga åtgärder vidtogs samt, för det andra, lämna en tillräcklig motivering i det ifrågavarande beslutet.
Kommissionen kan inte, endast i sitt svaromål, åberopa att det var nödvändigt att skydda karantänsstationernas personal mot HPAI. I handlingarna i målet finns det inga uppgifter som tyder på att kommissionen verkligen motverkade en sådan risk genom att anta beslut 2005/760. Kommissionen kunde under alla omständigheter inte avvärja en sådan risk, om den antogs vara styrkt, på annat sätt än genom att helt upphöra med att placera importerade fåglar i karantän. Samma dag som beslut 2005/760 antogs, antog kommissionen även beslut 2005/759/EG om vissa skyddsåtgärder i samband med högpatogen aviär influensa i vissa tredjeländer och transport från tredjeländer av fåglar som åtföljer sin ägare (
EUT L 285, s. 52
). Ordningen med placering i karantän förlängdes emellertid i detta beslut.
Med beaktande av handlingarna i målet finner tribunalen att sökandena har styrkt att kommissionen i förevarande fall åsidosatte sin omsorgsplikt, och därmed en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter (se, för ett liknande resonemang och analogt, tribunalens dom av den 18 september 1995 i mål
T-167/94, Nölle mot rådet och kommissionen, REG 1995, s. II-2589
, punkt 76), genom att agera på ett sådant sätt som en omsorgsfull institution inte skulle agera och under omständigheter som var identiska med de omständigheter som förelåg när kommissionen antog beslut 2005/760, vilket kommissionen inte har varit i stånd att vederlägga. Med hänsyn till att kommissionen inte iakttog sin omsorgsplikt, vilket är en förutsättning för att den fullständigt ska kunna utöva sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 och för iakttagandet av försiktighetsprincipen, finner tribunalen således att detta åsidosättande av omsorgsprincipen är tillräckligt klart för att unionen ska ådra sig ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar vad beträffar den omständigheten att beslut 2005/760 antogs rättsstridigt.
Talan ska därför bifallas på den första grunden i den mån klagandena har klandrat kommissionen för att denna åsidosatte sin omsorgsplikt. Det finns härvid inte anledning att ta ställning till sökandenas övriga argument i detta sammanhang.
Eftersom tribunalen anser att kommissionen förfogade över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att genomföra artikel 18.1 i direktiv 91/496, ska även den andra grunden prövas, avseende bland annat att gränserna för denna bedömning överskreds på grund av ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Den andra grunden: Överskridande av gränserna för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på grund av ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Genom den andra grunden har sökandena i huvudsak gjort gällande att kommissionen, trots att den inom ramen för artikel 18.1 i direktiv 91/496 eventuellt hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den antog beslut 2005/760, rättsstridigt missbrukade detta utrymme för skönsmässig bedömning och överskred gränserna för det, i synnerhet genom att åsidosätta proportionalitetsprincipen. Att gränserna helt stängdes för import av vilda fåglar av alla arter var en uppenbart oproportionerlig åtgärd med hänsyn bland annat till att karantänkontrollerna fungerar på ett bra sätt, till att det är nödvändigt att ta bort incitamenten till den illegala handeln med vilda fåglar och till att ett importförbud är en otillräcklig åtgärd för att motverka den mycket större risken för smitta från vilda flyttfåglar som lever i vilt tillstånd. Sökandena har härvid huvudsakligen anfört att kommissionen, i stället för att upphäva importen av vilda fåglar från 167 länder, trots att dessa inte utgjorde någon risk för spridning av aviär influensa, i oktober 2005 borde ha vidtagit i flera avseenden mycket mindre ingripande åtgärder för att motverka den risken. Kommissionen kunde ha förbjudit import från vissa särskilda riskområden och tillåtit import från andra länder, i vilka det vid den tidpunkten inte fanns någon smitta eller risk för spridning av aviär influensa och vilka inte heller var transitländer.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument och har särskilt hänvisat till att den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning enligt bland annat försiktighetsprincipen. Kommissionen har gjort gällande att beslutet att upphäva importen i beslut 2005/760 inte var uppenbart oproportionerligt.
Enligt proportionalitetsprincipen, som ingår i unionsrättens allmänna rättsprinciper och som anges i artikel 5.4 FEU, krävs att unionsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid det gäller att, när det finns flera lämpliga åtgärder att välja mellan, den åtgärd ska väljas som är minst betungande, och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 8 juli 2010 i mål C-343/09, Afton Chemical, REU 2010, s. I-7027, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
När det gäller domstolens kontroll av villkoren för hur en sådan princip tillämpas anmärks följande: Med hänsyn till att gemenskapslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, kan lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå (domstolens dom av den 12 juli 2001 i mål
C-189/01, Jippes m.fl., REG 2001, s. I-5689
, punkt 82, se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 78 nämnda målet Gowan Comércio Internacional e Serviços, punkt 82 och där angiven rättspraxis). Det är alltså inte fråga om att fastställa huruvida den åtgärd som lagstiftaren har vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan huruvida den var uppenbart olämplig i förhållande till det eftersträvade målet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Jippes m.fl., punkt 83).
Med hänsyn till den rättspraxis som angetts ovan i punkt 62, med avseende på om det skett ett tillräckligt klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen, ska tribunalen dessutom pröva huruvida unionslagstiftaren uppenbart och allvarligt överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
Även i samband med frågan huruvida försiktighetsprincipen ska tillämpas och i synnerhet i samband med riskbedömningen, som förutsätter att unionens institutioner förfogar över en vetenskaplig utvärdering av riskerna och fastställer vilken risknivå som inte är godtagbar för samhället, vilket innebär att de gör ett politiskt val (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 79 nämnda målet Dow AgroSciences m.fl. mot kommissionen, punkterna 145 och 148 och där angiven rättspraxis), måste detta val emellertid vara förenligt med principen att skyddet för folkhälsan, säkerheten och miljön ska ges företräde framför ekonomiska intressen samt med principerna om proportionalitet och icke-diskriminering (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 64 nämnda målet Artegodan m.fl. mot kommissionen, punkt 186, och av den 21 oktober 2003 i mål
T-392/02, Solvay Pharmaceuticals mot rådet, REG 2003, s. II-4555
, punkt 125).
Tribunalen erinrar om att det mål som eftersträvades med beslutet att upphäva importen av vilda fåglar enligt beslut 2005/760 var att skydda djurs och människors hälsa, vilket framgår av skäl 1 i detta beslut.
Med hänsyn till de överväganden som anförts ovan i punkterna 84–94, där det konstaterades att kommissionen tillräckligt klart åsidosatte sin omsorgsplikt, att den inte utövade sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 på ett korrekt sätt och heller inte på ett korrekt sätt tillämpade försiktighetsprincipen, finner tribunalen att denna åtgärd även var uppenbart oproportionerlig, åtminstone från geografisk synpunkt, med hänsyn till att det inte fanns vetenskaplig bevisning som kunde motivera att tillståndet för import av vilda fåglar tillfälligt drogs in med övergripande omfattning. Med andra ord har kommissionen, med beaktande av att den åsidosatte sin skyldighet att göra en omsorgsfull och opartisk undersökning av relevanta faktiska omständigheter som kunde göra det möjligt att extrapolera åtgärden att upphäva importen av fåglar från alla områden som anges i bilagan till beslut 2005/760 och den till och med underlät att utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende, inte heller styrkt att det inte var möjligt att vidta mindre ingripande åtgärder, det vill säga att upphäva importen i en geografiskt mer begränsad omfattning. Tribunalen kan därför omöjligt finna att det i detta fall, för att uppnå det mål som avses med detta beslut, nämligen skyddet för djurs och människors hälsa, var nödvändigt och lämpligt att upphäva importen av vilda fåglar från samtliga tredjeländer som tillhörde OIE:s regionala kommissioner.
När kommissionen antog beslut 2005/760 åsidosatte den således även uppenbart och allvarligt de krav som följer av proportionalitetsprincipen, och därmed gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496, samt kraven för tillämpning av försiktighetsprincipen.
Tribunalen finner således att kommissionen gjorde sig skyldig till ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen som är tillräckligt klart för att unionen ska kunna ådra sig skadeståndsansvar. Talan ska därför bifallas på den andra grunden.
Det finns under dessa förhållanden inte anledning att pröva de övriga argument som sökandena har anfört i den andra grunden, med avseende på att beslut 2005/760 är rättsstridigt. Det finns inte heller någon anledning att pröva den tredje grunden, vilken åberopats i andra hand.
Tribunalen ska därefter pröva om och i vilken mån besluten om förlängning är rättsstridiga på samma sätt som beslut 2005/760.
b) Huruvida besluten om förlängning är rättsstridiga
Sammanfattning av parternas argument
Sökandena har hävdat att kommissionen begick en tillräckligt klar överträdelse av rättsregler som har till syfte att ge enskilda rättigheter när den antog besluten om förlängning av beslut 2005/760, det vill säga besluten 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 och 2007/183. Sökandena har härvid upprepat de argument som anförts beträffande beslut 2005/760, men har tillfogat i huvudsak följande argument.
För det första åberopades felaktiga omständigheter för att motivera beslut 2005/760, eftersom den fågel i Leiothrixsläktet som var smittad med HPAI och påträffades av karantänsstationen i Essex, i realiteten kom från Taiwan och inte från Surinam. Kommissionen medgav misstaget när DEFRA-rapporten publicerades den 11 november 2005 (se ovan punkt 23) och denna omständighet kunde därför inte motivera besluten om förlängning. När, för det andra, kommissionen i bland annat skäl 4 i beslut 2005/862 åberopade att nya fall av HPAI hade påträffats i unionen bortsåg den från att smittan inte kunde komma från vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd, eftersom importen av dessa var upphävd sedan beslut 2005/760, utan måste ha kommit från vilda flyttfåglar. När kommissionen, för det tredje, åberopade EFSA:s första och andra yttranden och gjorde gällande att samtliga vilda fåglar utgjorde en risk för spridning av HPAI, beaktade den inte den fundamentala åtskillnad mellan arternas känslighet för HPAI som görs i EFSA:s andra yttrande. Genom att kommissionen först i förlängningsbeslut 2006/79 nämnde att en smitthärd påträffats i Sydostasien, försökte den, för det fjärde, att motivera beslut 2005/760 i efterhand.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument. Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att besluten om förlängning var motiverade på grund av att aviär influensa utgör en fortlöpande fara för djuren. Vid den tidpunkten konfronterades hela världen med en mycket osäker och helt ny situation. Före besluten om förlängning hade fall av aviär influensa rapporterats från Djibouti, Burkina Faso, Niger, Indien och Rumänien. Efter besluten om förlängning påträffades viruset på nytt i Thailand och Sydostasien. Enligt kommissionen var osäkerheten stor om virusets utveckling och om orsakerna till dess snabba spridning samt om riskerna för att det skulle mutera och den potentiella faran för människors hälsa av att detta skedde. Det fanns behov av mer tid för att studera och analysera utveckling, spridning, orsaker, risker och erfarenheter från olika länder, innan importförbudet kunde hävas.
Tribunalen ska pröva huruvida besluten 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 och 2007/183 var lagenliga vart och ett för sig med beaktande av deras respektive motivering och de relevanta omständigheter som kommissionen hade, eller kunde ha haft, kännedom om den dag då respektive beslut antogs, det vill säga med undantag för omständigheter från tiden efter dessa datum (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 15 april 2008 i mål
C-390/06, Nuova Agricast, REG 2008, s. I-2577
, punkt 54).
Huruvida beslut 2005/862 var lagenligt
I skäl 4 i beslut 2005/862 anges bland annat och som en ytterligare omständighet med hänsyn till motiveringen i beslut 2005/760 att ”[n]ya fall av aviär influensa har rapporterats i vissa av OIE:s medlemsländer”, vilket motiverade en förlängning av ”förbudet mot transport av sällskapsfåglar och import av andra fåglar från vissa riskområden”, det vill säga från samtliga länder som tillhörde OIE:s regionala kommissioner och som angavs i del B i bilaga I till detta beslut.
Kommissionen har för det första varken i motiveringen till beslut 2005/862 eller i sina skrivelser till tribunalen angett vilka länder som enligt dess uppfattning var belägna i ”riskområden” vid den tidpunkten. Kommissionen har endast mycket vagt, utan skriftlig bevisning samt utan att ange vid vilken tidpunkt dessa omständigheter inträffade och när den fick kännedom om dem, påstått i sitt försvar att fall av aviär influensa hade rapporterats från Djibouti, Burkina Faso, Niger, Indien och Rumänien innan besluten om förlängning antogs. Av en rapport från professor D – som sökandena har ingett och kommissionen inte har bestritt och som grundas på uppgifter från Världshälsoorganisationen (WHO) – framgår emellertid att mellan oktober 2005 och utgången av år 2005 var Kuwait och Ukraina de enda tredjeländer där nya fall av H5N1-smitta hade påträffats. Även om det kan antas att kommissionen hade tillgång till de färskaste upplysningarna i detta skede, är det uppenbart att den underlät att undersöka och förklara av vilka relevanta empiriska och vetenskapliga skäl det vid den tidpunkt då beslut 2005/862 antogs var motiverat att förlänga förbudet mot import från samtliga länder som tillhörde OIE:s regionala kommissioner.
Såsom sökandena har gjort gällande framgår det, för det andra, inte heller av beslut 2005/862 att kommissionen beaktade resultaten enligt rapporten från National Emergency Epidemiology Group (se ovan punkt 20). I denna angavs att en fågel som smittats med H5N1-virus, vilket hade upptäckts på karantänsstationen i Essex, på grund av att prover hade förväxlats felaktigt hade registrerats såsom härrörande från Surinam i Sydamerika, medan den i själva verket kom från Taiwan i Asien. Trots att dessa upplysningar var mycket relevanta för att korrekt fastställa vilka områden som utgjorde riskområden i den mening som avses i artikel 18.1 i direktiv 91/496, förklarade kommissionen inte i beslut 2005/862, och heller inte under förfarandet, varför den ändå ansåg att det var nödvändigt att förlänga förbudet mot import av vilda fåglar från Sydamerika, och till och med från hela den amerikanska kontinenten.
I likhet med vad som var fallet vid antagandet av beslut 2005/760, kännetecknades antagandet av beslut 2005/862 således av bristande omsorg och motivering från kommissionens sida. Härav följer för övrigt att det – med beaktande av de upplysningar som kommissionen förfogade över eller hade kunnat förfoga över i detta skede om den hade använt sin utredningsskyldighet på ett riktigt sätt och utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning – var uppenbart oproportionerligt att förlänga förbudet mot import av vilda fåglar från samtliga länder som tillhörde OIE:s regionala kommissioner. Med hänsyn till att det saknades bevis för att fåglar som importerats från Sydamerika var smittade och med hänsyn till att H5N1-virusepidemin endast spridit sig till Kuwait och Ukraina, hade kommissionen utan att ha andra empiriska upplysningar eller relevant vetenskaplig bevisning inte rätt att förlänga det förbud mot import av vilda fåglar från samtliga länder som tillhörde OIE:s regionala kommissioner, vilket införts genom beslut 2005/760.
Tribunalen finner således att även beslut 2005/862 innebär ett åsidosättande av omsorgsprincipen och proportionalitetsprincipen som är tillräckligt klart för att unionen ska kunna ådra sig skadeståndsansvar.
Huruvida beslut 2006/79 var lagenligt
I skäl 2 i beslut 2006/79 anges bland annat att ”[e]fter utbrottet av aviär influensa orsakad av en högpatogen H5N1-virusstam i Sydostasien i december 2003 har kommissionen antagit flera skyddsåtgärder som rör aviär influensa”. I skäl 3 i beslutet anges dessutom följande:
”Eftersom nya fall av aviär influensa har rapporterats i vissa av de länder som är medlemmar i … OIE … bör restriktionerna mot transport av sällskapsfåglar och import av andra fåglar från vissa riskområden förlängas. Det är därför lämpligt att förlänga tillämpningsperioden för besluten 2005/759 … och 2005/760 …”
Utöver hänvisningen till utbrottet av aviär influensa orsakad av en högpatogen H5N1-virusstam i Sydostasien i december 2003 preciserade kommissionen inte det geografiska ursprunget för dessa ”nya fall av aviär influensa” i motiveringen till beslut 2006/79 och har heller inte preciserat detta i sina skrivelser. Det framgår endast av kommissionens skrivelse av den 16 februari 2006 – vilken dessutom upprättades efter antagandet av beslut 2006/79 och har ingetts av sökandena – att beslutet om förlängning i första hand motiverades av att H5N1-virus hade påträffats i Turkiet där det spreds snabbt och av att få om ens några upplysningar hade tillhandahållits om övervakningen av aviär influensa i länder som gränsar till Turkiet. I översikten över OIE:s rapporter mellan år 2004 och år 2007, som har ingetts av sökandena och vars innehåll kommissionen inte har bestritt, anges att nya fall som hade samband med H5N1-virus hade registrerats i tredjeländer mellan den 30 november 2005 och den 31 januari 2006, nämligen i Kina, Kroatien, Indonesien, Rumänien, Ryssland, Thailand, Turkiet, Ukraina samt i Hongkong.
Även om det antas att kommissionen antog beslut 2006/79 på grundval av de upplysningar som anges i föregående punkt – trots att den varken har visat att den förfogade över dessa eller att den hade använt dem innan den antog det ifrågavarande beslutet om förlängning, fastän sådana upplysningar kan förklara kommissionens vaga påstående ovan i punkt 113 – förtydligade kommissionen, för det första, inte sin slutsats att ”nya fall” motiverade förlängningen av förbudet mot import av vilda fåglar från samtliga länder som tillhörde OIE:s regionala kommissioner. För det andra förebringade kommissionen inte bevisning för denna slutsats. I synnerhet kan inte endast den omständigheten att epidemin spritt sig till Turkiet motivera förbudet mot import av vilda fåglar från Sydamerika och Oceanien, utan att det föreligger andra relevanta förklaringar och bevis.
Tribunalen finner därför att kommissionen brast i sin omsorgsplikt och åsidosatte proportionalitetsprincipen när den antog beslut 2006/79, på ett sätt som kan leda till att unionen ådrar sig skadeståndsansvar.
Huruvida beslut 2006/405 var lagenligt
I skäl 8 i beslut 2006/405 anges följande:
”Det hot som den asiatiska stammen av det aviära influensaviruset utgör för [unionen] har inte minskat. Utbrott påvisas fortfarande hos vilda fåglar i [unionen] och hos både vilda fåglar och fjäderfän i flera tredjeländer, inklusive länder som är medlemmar i Världshälsoorganisationen för djurs hälsa (OIE). Dessutom verkar viruset bli alltmer endemiskt i vissa delar av världen. Giltighetstiden för de skyddsåtgärder som fastställs i beslut … 2005/759 [och] 2005/760 … bör därför förlängas.”
Återigen har kommissionen underlåtit att, i såväl beslut 2006/405 som i sina skrivelser, ange vilka länder den avser med den synnerligen vaga syftningen ”flera tredjeländer, inklusive länder som är medlemmar i [OIE]”. Det framgår emellertid av översikten över OIE:s rapporter mellan år 2004 och år 2007 (se ovan punkt 118), att de nya fall som påträffats i tredjeländer mellan den 31 januari och den 31 maj 2006 inte berörde de amerikanska kontinenterna eller Oceanien. Även om det antas att kommissionen förfogade över dessa upplysningar vid den tidpunkten, vilket skulle kunna förklara kommissionens vaga påstående ovan i punkt 113, har den inte förebringat bevisning för att den uppfyllde sin omsorgsplikt, iakttog proportionalitetsprincipen och således hade skäl att förlänga förbudet mot import av vilda fåglar från samtliga länder som tillhörde OIE:s regionala kommissioner.
Tribunalen finner därför att kommissionens rättsstridiga agerande vid antagandet av beslut 2005/760 inte upphörde när den antog beslut 2006/405.
Huruvida beslut 2006/522 var lagenligt
Som motivering för en ny förlängning av förbudet mot import av vilda fåglar hänvisas i skäl 7 i beslut 2006/522 till ”det nuvarande djurhälsoläget i fråga om aviär influensa, och … avvaktan på att yttrandet från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet antas i oktober”.
Såsom framgår av översikten över OIE:s rapporter mellan år 2004 och år 2007 (se ovan punkt 118), hade inga nya fall påträffats i vissa delar av världen, däribland Sydamerika och Oceanien, när beslut 2006/522 antogs. Den enda omständigheten att EFSA höll på att utarbeta och anta ett andra yttrande – som inte avsåg definitionen av den geografiska omfattningen av risken för spridning av aviär influensa i samband med bland annat flyttfåglarnas flyttvägar (se ovan punkt 90) – kan inte frita kommissionen från dess omsorgsplikt eller dess motiveringsskyldighet med avseende på en eventuell motivering av en förlängning av förbudet mot import av vilda fåglar från samtliga länder som tillhörde OIE:s regionala kommissioner. Den kan inte heller frita kommissionen från skyldigheten att iaktta proportionalitetsprincipen.
Genom att anta beslut 2006/522 förlängde kommissionen således det rättsstridiga agerande som den begick vid antagandet av beslut 2005/760.
Huruvida beslut 2007/21 var lagenligt
I skäl 2 i beslut 2007/21 hänvisas till EFSA:s antagande den 27 oktober 2006 av det andra yttrandet, vilket publicerades den 14 november 2006. I skäl 4 i detta beslut anges följande:
”Kommissionen påbörjade sin utvärdering av yttrandet i fråga om åtgärderna i beslut 2005/760 ... omedelbart efter det att det hade antagits och en första analys av yttrandet och eventuella ändringar av dessa åtgärder ägde rum under ett möte i expertarbetsgruppen inom ramen för ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa den 14 november 2006 och under mötet i ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa den 27 november 2006. För att ge medlemsstaterna, såsom meddelades på mötet den 27 november 2006, och kommissionen, i nära samarbete med medlemsstaterna, möjlighet att avsluta denna utvärdering och förbereda de åtgärder som skall fastställas samt mot bakgrund av den aktuella djurhälsosituationen i världen i fråga om aviär influensa, bör restriktionerna i beslut 2005/760 … fortsätta att gälla under en kort övergångsperiod.”
Med beaktande av det begränsade syftet med den vetenskapliga utvärdering som hade begärts för att upprätta EFSA:s andra yttrande (se ovan punkt 90), kunde kommissionens provisoriska bedömning av yttrandets innehåll inte motivera dess rättsstridiga agerande fram till detta skede, vilket lett till en orimlig förlängning av förbudet mot import av vilda fåglar från hela världen. Kommissionen kan därför inte åberopa att den genom bedömningen av detta yttrande uppfyllde sin omsorgsplikt och fullgjorde sitt åliggande att styrka att villkoren var uppfyllda för ett sådant totalförbud mot import som omfattade bland annat de amerikanska kontinenterna och Oceanien. För övrigt har kommissionen inte, vare sig i beslut 2007/21 eller under förfarandets gång åberopat några omständigheter som gör det möjligt för tribunalen att bedöma föremålet för eller relevansen av ”djurhälsosituationen i världen” som kommissionen åberopade i synnerligen vaga ordalag i skäl 4 sista meningen i det ovannämnda beslutet.
Kommissionen angav i sin skrivelse av den 31 januari 2007, det vill säga efter det att beslut 2007/21 hade antagits, att vilda fåglar hade spelat en stor roll vid spridningen av aviär influensa sedan år 2006 och att detta motiverade att importförbudet förlängdes fram till den 1 juli 2007. Även med beaktande av detta konstaterar tribunalen att kommissionen emellertid inte uppgav varför detta konstaterande motiverade att importförbudet förlängdes med världsomspännande omfattning och innefattade regioner där aviär influensa inte hade påträffats.
Tribunalen finner således att kommissionen vidmakthöll det tillräckligt klara åsidosättandet av omsorgsprincipen och proportionalitetsprincipen genom att anta beslut 2007/21.
Huruvida beslut 2007/183 var lagenligt
Allra först görs i beslut 2007/183 en hänvisning till EFSA:s andra yttrande. I skäl 4 i samma beslut hänvisas till förordning nr 318/2007 som innehöll nya djurhälsokrav som var ”strängare än de som gäller för närvarande”. Förordningen skulle träda i kraft den 1 juli 2007. I skälen 5 och 6 i samma beslut anges att ”[m]ed beaktande av [EFSA:s andra yttrande] och den aktuella djurhälsosituationen i världen i fråga om aviär influensa bör sådana fåglar inte importeras utan att stränga importkrav ställs” och att ”[s]kyddsåtgärderna i beslut 2005/760/EG därför [borde] fortsätta att gälla till och med den 30 juni 2007”.
Det framgår av den motivering som anges i föregående punkt att det var uppenbart att kommissionen, vid den tidpunkt då beslut 2007/183 antogs, underlät att avbryta det rättsstridiga agerande som den begick vid antagandet av beslut 2005/760. Förlängningen av förbudet mot import av vilda fåglar från hela världen motiverades fortfarande synnerligen vagt med EFSA:s andra yttrande, med ”djurhälsosituationen i världen” och med att förordning nr 318/2007, som påstods innehålla strängare djurhälsokrav, skulle träda i kraft. Kommissionen visade emellertid inte om och i vilken mån i synnerhet EFSA:s andra yttrande gav den möjlighet att förlänga ett så – åtminstone från geografisk synpunkt – totalt förbud.
Oberoende av huruvida förordning nr 318/2007 var lagenlig, finner tribunalen därför att kommissionen, genom att anta beslut 2007/21, förlängde det tillräckligt klara åsidosättande av omsorgsprincipen och proportionalitetsprincipen som slagits fast ovan.
c) Huruvida förordning nr 318/2007 var lagenlig
Räckvidden av ifrågasättandet av förordning nr 318/2007
Sökandena har för det första, i den första grundens första och andra delar, i huvudsak gjort gällande att förordning nr 318/2007 saknar rättslig grund och inte kan grundas på EFSA:s andra yttrande. För det andra har sökandena, i den andra grundens första och andra delar, som åberopats i andra hand, hävdat att denna förordning antogs med åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling, eftersom förbudet mot import av vilda fåglar inte är ett lämpligt sätt att hindra spridning av aviär influensa och eftersom de vidtagna åtgärderna missgynnar vilda fåglar i förhållande till andra fåglar. Sökandena har hävdat att den ovannämnda förordningen vidare antogs med åsidosättande av den grundläggande rätten till egendom och rätten att fritt utöva näringsverksamhet, vilka slås fast i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, proklamerad i Nice den 7 december 2000 (
EGT C 364, s. 1
). Sökandena har för det tredje, i den tredje grunden, i sista hand, gjort gällande att unionen ådrog sig skadeståndsansvar för en lagenlig rättsakt.
Tribunalen ska först pröva den första grundens första del.
Huruvida förordning nr 318/2007 har en tillräcklig rättslig grund
Sökandena har i huvudsak gjort gällande att förordning nr 318/2007 saknar rättslig grund.
Kommissionen har bestritt detta argument och har i huvudsak anfört att det är verkningslöst. Enligt artikel 33 EG ska den gemensamma jordbrukspolitiken ha som mål bland annat att höja produktiviteten inom jordbruket, stabilisera marknaderna och att trygga försörjningen. Dessa mål kan uppnås endast om de djur som berörs skyddas mot smittsamma sjukdomar. Detta framgår tydligt av skälen i direktiven 91/496 och 92/65. Kommissionen har för övrigt hänvisat till artikel 17.2 a samt 17.3 a och c i direktiv 92/65. Kommissionen anser att den hade möjlighet att anta förordning nr 318/2007 enligt direktiven 91/496 och 92/65.
Eftersom importtillstånd enligt artikel 5 a i förordning nr 318/2007 begränsas till fåglar som har fötts upp i fångenskap (se ovan punkt 50), innebär denna förordning underförstått ett totalt förbud mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd. Detta bekräftas genom skäl 9 i förordningen och av den omständigheten att beslut 2000/666 upphävdes enligt artikel 19 i förordningen. Enligt beslut 2000/666 tilläts ursprungligen import av fåglar till unionen från OIE:s medlemsländer (se ovan punkterna 45 och 46). Kommissionen har i sina skrivelser bekräftat att möjligheterna till karantän togs bort i fråga om vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd, oavsett om dessa var flyttfåglar eller inte.
Tribunalen ska därför pröva om förordning nr 318/2007 har en tillräcklig rättslig grund till den del det i denna föreskrivs ett totalt förbud utan åtskillnad i fråga om vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd.
Ordningen för fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till unionen av djur slås fast i bland annat direktiv 92/65 och särskilt i artiklarna 17.2 b, 17.3 och 18.1 första och fjärde strecksatserna i detta. Dessa har lagts till grund för förordning nr 318/2007 (se ovan punkt 45). Denna ordning vilar på principen att all import av djur från tredjeland i princip är förbjuden med hänsyn till djurhälsokrav och i förebyggande syfte. Sådan import är tillåten endast efter uttryckligt tillstånd som meddelas sedan formaliteterna har fullgjorts och de obligatoriska förhandskontrollerna har genomförts.
Den omständigheten att enhetliga djurhälsokrav för utsläppandet på marknaden av djur, såsom framgår av andra till fjärde skälen i direktiv 92/65, har fastställts i unionsrätten syftar, såsom framgår av nionde skälet och kapitel II i samma direktiv, som har rubriken ”Bestämmelser för handeln”, till att liberalisera handeln med djur och animaliska produkter inom den inre marknaden. Denna omständighet syftar även till att upprätta villkor för import av djur från tredjeland till unionen, såsom framgår av kapitel III i samma direktiv, med rubriken ”Bestämmelser om import till [unionen]”. I enlighet med principen om förhandstillstånd tilläts enligt beslut 2000/666 (se ovan punkt 7) – som grundades på samma bestämmelser i direktiv 92/65 som förordning nr 318/2007 – import till unionen av fåglar från endast de länder som förtecknats som medlemmar i OIE i enlighet med bilaga D till detta beslut och som enligt skäl 4 i detsamma uppfyllde ”de grundläggande villkor som ställs av avdelningen för veterinär etik och utfärdande av intyg för internationell handel”.
Principen om förhandstillstånd för all import från tredjeland har, för det andra, angetts uttryckligen i bestämmelserna om import till unionen i kapitel III i direktiv 92/65 och särskilt i artikel 17.2 i detta. I denna artikel föreskrivs bland annat följande:
”Endast sådana djur … som uppfyller följande krav får importeras till [unionen]:
a)
De skall komma från ett tredje land som förekommer på en lista som skall utarbetas enligt punkt 3 a.
b)
De skall åtföljas av ett hälsointyg …”
Härav följer att import till unionen kan äga rum endast om de villkor uppfylls som anges ovan i punkterna 141 och 142. Bland dessa återfinns villkoret att djuret ska komma från ett tredjeland som anges i den förteckning som kommissionen ska upprätta i enlighet med det kommittéförfarande som föreskrivs i artikel 26 i direktiv 92/65, jämförd med artikel 17 i direktiv 89/662. I denna föreskrevs, i den version som är tillämplig i förevarande mål, att artikel 5, om det föreskrivande förfarandet, i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (
EGT L 184, s. 23
) ska tillämpas. Kommissionen har således på grundval av artikel 17.2 i direktiv 92/65 befogenhet att utesluta eller ta bort vissa tredjeländer från denna förteckning, vilket innebär att det automatiskt blir förbjudet att importera djur från de länderna.
Det följer, för det tredje, av artikel 17.3 c i direktiv 92/65 att kommissionen även har befogenhet att fastställa ”[s]ärskilda djurhälsokrav – särskilt för att skydda [unionen] från vissa exotiska sjukdomar”, däribland aviär influensa. Enligt artikel 17.4 a första strecksatsen i samma direktiv får ”[l]istan enligt punkt 3 … endast omfatta sådana tredje länder eller delar av tredje länder från vilka import inte har förbjudits … genom förekomsten av någon av de sjukdomar som anges i bilaga A eller av någon annan för [unionen] exotisk sjukdom”.
Enligt artikel 18.1 första och fjärde strecksatserna i direktiv 92/64 ska ”[m]edlemsstaterna … se till att djur … som omfattas detta direktiv importeras till [unionen] endast om” det styrks att den officiella veterinären har upprättat ett intyg anpassat efter djurets art, och att sådana djur som avses i artiklarna 5–10, däribland fåglar, innan de importeras har varit placerade i karantän enligt de närmare regler som ska fastställas enligt förfarandet i artikel 26 i samma direktiv. I artikel 7 A i direktiv 92/65 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall se till att fåglar av annat slag än de som avses i direktiv 90/539/EEG [det vill säga fjäderfä och värpägg] får förekomma i handeln endast om de uppfyller” vissa alternativa krav, däribland att komma från en anläggning där ingen diagnos på aviär influensa har ställts under 30 dagar närmast före avsändningen eller komma från en anläggning eller ett område som inte är föremål för de restriktioner som gäller i samband med bekämpning av Newcastlesjukan, eller slutligen att ha varit i karantän i den anläggning dit de förts vid ankomsten till unionens territorium.
Av dessa bestämmelser och skäl framgår att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att anta ”[d]jurhälsobestämmelser … för utsläppandet på marknaden av djur” i den mening som avses i skäl 5 i direktiv 92/65. Detta utrymme omfattar med nödvändighet möjligheten att inte tillåta import till unionen av vissa djurarter från vissa länder som inte uppfyller de ovannämnda importvillkoren.
Trots att direktiv 92/65 grundats endast på artikel 37 EG om den gemensamma jordbrukspolitiken, konstaterar tribunalen att detta direktiv även ingår i genomförandet av unionens politik i fråga om hälsoskydd och miljöskydd enligt artiklarna 152 EG och 174 EG och att det därför ska tolkas även mot bakgrund av försiktighetsprincipen (se ovan punkterna 78–80). I artikel 17.3 c i direktiv 92/65 nämns att kommissionen får fastställa ”[s]ärskilda djurhälsokrav – särskilt för att skydda [unionen] från vissa exotiska sjukdomar”. Genom denna bestämmelse är ändamålet skydd och förebyggande uppfyllt, vilket utgör en del av försiktighetsprincipen. Med beaktande av att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av försiktighetsprincipen i detta sammanhang (se ovan punkt 82), kan bland annat inte artikel 17.3 c i direktiv 92/65 tolkas restriktivt. Tribunalen finner således att kommissionen enligt dessa bestämmelser har befogenhet att – som en åtgärd i enlighet med djurhälsokraven – avstå från att tillåta import av vissa djur från vissa tredjeländer när dessa djur utgör en risk för människors och djurs hälsa i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkterna 78 och 80.
Under dessa förhållanden kan tribunalen inte godta argumentet att en tillräcklig rättslig grund saknades när förordning nr 318/2007 antogs och ett totalt förbud utfärdades mot import av vilda fåglar från tredjeland.
Huruvida det föreligger ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Sökandena har anfört att proportionalitetsprincipen åsidosattes genom förordning nr 318/2007, eftersom den innebär förbud mot import av samtliga vilda fåglar, trots att endast vilda flyttfåglar gett upphov till spridning av aviär influensa. Sökandena har även hävdat att denna princip åsidosattes genom att kommissionen tillät import av det farligaste slaget fåglar, eftersom den tillät import av fåglar som hade fötts upp i fångenskap men inte av vilda fåglar. Inom ramen för den tredje grunden har sökandena emellertid, till skillnad från vad de har gjort gällande beträffande beslut 2005/760 och besluten om förlängning, inte hävdat att kommissionen, genom att anta förordning nr 318/2007, specifikt åsidosatte proportionalitetsprincipen med tanke på den geografiska omfattningen av förbudet mot import av vilda fåglar.
Med avseende på att sökandena anser att proportionalitetsprincipen åsidosattes genom förordning nr 318/2007 med anledning av att kommissionen förbjöd import av samtliga vilda fåglar, trots att endast vilda flyttfåglar hade gett upphov till spridning av aviär influensa, erinrar tribunalen om att kommissionen, i skäl 9 i nämnda förordning, lämnade följande motivering till att de aktuella åtgärderna genomfördes med avseende på samtliga vilda fåglar:
”En annan av EFSA:s rekommendationer rör import av fåglar som fångats i vilt tillstånd. I yttrandet identifieras den risk som utgår från dessa fåglar som kan vara smittade på grund av lateral spridning genom andra smittade vilda fåglar och via den kontaminerade miljön eller på grund av spridning från smittade fjäderfän. Med hänsyn till den roll som vilda flyttfåglar spelade för spridningen av aviär influensa från Asien till Europa under åren 2005 och 2006 är det lämpligt att begränsa importen av andra fåglar än fjäderfä till fåglar som fötts upp i fångenskap.”
Kommissionen grundade i detta avseende sitt beslut på EFSA:s andra yttrande. I detta anges att de flesta andra fåglar än fjäderfä inte är smittade eller bärare av smittämnen som är införda i OIE:s förteckning. EFSA preciserade emellertid, bland annat, att aviär influensa är ett kraftigt smittämne på grund av dess veterinära eller zoonotiska potential. I yttrandet angav EFSA för övrigt att vilda fåglar kan vara smittade på grund av lateral spridning genom andra smittade vilda fåglar och via den kontaminerade miljön eller på grund av spridning från smittade fjäderfän.
Det är i förevarande mål ostridigt mellan parterna att aviär influensa kan spridas genom vilda fåglar. Denna bedömning bekräftas i ett yttrande av den 27 juni 2000 från vetenskapliga kommittén för djurs hälsa och välbefinnande vid kommissionens generaldirektorat för hälso- och konsumentfrågor (nedan kallat vetenskapliga kommitténs yttrande) och i EFSA:s andra yttrande. I detta anges nämligen att fåglar som är kroniskt smittade och särskilt anseriformes kan utsöndra virus som orsakar aviär influensa under längre tid än en karantäntid på 30 dagar.
Alla fåglar som importeras från tredjeland är emellertid inte flyttfåglar. Såsom EFSA angav i sitt andra yttrande, utgörs 95 procent av de fåglar som importeras av passeriformes, psittaciformes och galliformes och få av dessa är flyttfåglar. Denna motivering kan därför inte ensam läggas till grund för ett förbud att importera samtliga vilda fåglar.
I förordning nr 318/2007 angav kommissionen även risken för lateral spridning genom andra smittade vilda fåglar och via den kontaminerade miljön eller på grund av spridning från smittade fjäderfän.
Tribunalen anmärker att om vilda fåglar kan smittas av flyttfåglar, kan detta ske både i tredjeland och inom unionen.
I sitt andra yttrande preciserade EFSA att det var sällsynt att tamfjäderfä smittades på grund av att vilda fåglar importerats och att bevisningen för sådan smitta i hög grad utgjordes av indicier. EFSA angav även att de fåglar som importerades i större antal, såsom passeriformes och psittaciformes, inte spelade någon stor roll för den aviära influensans epidemiologi. EFSA angav emellertid slutligen att behovet av att fortsätta att importera vilda fåglar måste prövas noggrant med beaktande av risken för att föra in kraftiga smittämnen i unionen.
Med beaktande av dessa risker ska tribunalen bedöma om kommissionen hade grund för att i förevarande fall bedöma att det med hänsyn till hälsoskyddsmålet var nödvändigt och lämpligt att förbjuda import av samtliga vilda fåglar, eller om den borde ha valt en mindre betungande åtgärd (se ovan punkt 98).
Beträffande alternativet att placera vilda fåglar i karantän angav EFSA i sitt andra yttrande visserligen att sannolikheten var liten för att fåglar som var subkliniskt infekterade under karantänstiden skulle släppas ut. EFSA medgav emellertid att det fanns risk för att vissa fåglar hade släppts ut trots att de var smittade. Det framgår dessutom av EFSA:s rapport att, eftersom vilda fåglars anamnes inte är känd när de fångats kort tid innan de exporteras, är inte heller deras hälsotillstånd känt.
Med beaktande av denna risk och osäkerheten om hälsotillståndet hos vilda fåglar som fångats, finner tribunalen att kommissionen inte vidtog oproportionerliga åtgärder med avseende på dessa fåglar när den antog förordning nr 318/2007 och att den inte heller uppenbart överskred gränserna för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning enligt försiktighetsprincipen, när den inte godtog möjligheten att placera vilda fåglar i karantän såsom en mindre betungande åtgärd än importförbud.
Sökandena anser för det andra att kommissionen även åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att tillåta import av fåglar som fötts upp i fångenskap, det vill säga det farligaste slaget fåglar, men inte av vilda fåglar. Till stöd för detta argument har sökandena åberopat rapporten från professor D (se ovan punkt 113) samt att fåglar som fötts upp i fångenskap är naturligt nära varandra och mycket oftare kommer i kontakt med människor.
Enligt den vetenskapliga kommitténs yttrande är bevisningen för att tamfjäderfä smittats genom djur som lever i vilt tillstånd indirekt men överväldigande. Sökandenas påstående att fåglar som fötts upp i fångenskap utgör det farligaste slaget fåglar i fråga om spridning av virus är därför felaktigt.
Tribunalen betonar att vilda fåglar skiljer sig från fåglar som fötts upp i fångenskap i fråga om behov av åtgärder för att förebygga risker. I fråga om fåglar som föds upp i fångenskap kan nämligen stränga hälsokontroller föreskrivas från och med den tidpunkt då fåglarna föds. Denna kontroll kan sträcka sig till att fåglarna föds upp i en sluten miljö. I den vetenskapliga kommitténs yttrande anges för övrigt att vissa fjäderfäanläggningar har stängts för att stå emot vilda fåglar, vilket enligt en av de vetenskapsmän som citerats i yttrandet har gjort det möjligt att minska fallen av aviär influensa hos dessa uppfödare. Sådana djurhälsoskyddsåtgärder är däremot per definition omöjliga i fråga om vilda fåglar.
Sökandena kan därför inte påstå att kommissionen vidtog en uppenbart oproportionerlig åtgärd när den gjorde åtskillnad mellan vilda fåglar och fåglar som fötts upp i fångenskap.
Med beaktande av vad ovan anförts, kan tribunalen inte godta sökandens påstående att antagandet av förordning nr 318/2007 innebar ett tillräckligt klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
I samband med den tredje grunden, avseende huruvida förordning nr 318/2007 är rättsstridig, är frågan huruvida kommissionen åsidosatte proportionalitetsprincipen på grund av den geografiska omfattningen av förbudet att importera vilda fåglar inte föremål för tribunalens prövning (se emellertid ovan punkterna 72, 108 och 109 beträffande den första och den andra grunden avseende huruvida beslut 2005/760 och besluten om förlängning är rättsstridiga). Något sådant argument framgår inte heller på ett konsekvent och begripligt sätt av innehållet i sökandenas skrivelser (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens beslut av den 29 november 1993 i mål
T-56/92, Koelman mot kommissionen, REG 1993, s. II-1267
, punkt 21). För att inte döma utöver vad som har yrkats av parterna ska tribunalen inte pröva denna fråga (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 18 december 2008 i de förenade målen
T-90/07 P och T-99/07 P, Belgien och kommissionen mot Genette, REG 2008, s. II-3859
, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
Huruvida det föreligger ett tillräckligt klart åsidosättande av principen om likabehandling
Sökandena anser att förordning nr 318/2007 strider mot principen om likabehandling, eftersom djurhälsokraven för fjäderfä, tävlingsduvor, sällskapsdjur och fåglar avsedda för djurparker, cirkusar, nöjesfält och djurförsök är mindre stränga än djurhälsokraven för vilda fåglar. Sökandena anser dessutom, i huvudsak, att den ovannämnda principen även åsidosattes genom att det enligt förordning nr 318/2007 är tillåtet att importera fåglar som fötts upp i fångenskap, vilka utgör en större fara än vilda fåglar i fråga om spridning av virus som orsakar aviär influensa.
Principen om likabehandling, såsom den slagits fast i stadgan om de grundläggande rättigheterna, utgör hinder för att jämförbara situationer behandlas olika eller att olika situationer behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 64 nämnda målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., punkt 26 och där angiven rättspraxis, samt förstainstansrättens dom av den 19 november 2009 i mål
T-334/07, Denka International mot kommissionen, REG 2009, s. II-4205
, punkt 169 och där angiven rättspraxis).
Tribunalen ska därför bedöma huruvida situationen var jämförbar för de olika slags fåglar som sökandena har åberopat.
Frågan huruvida en situation är jämförbar med en annan ska bedömas mot bakgrund av det sammanhang i vilket principen om likabehandling har åberopats. Det har nämligen slagits fast att de omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bör bestämmas och bedömas bland annat utifrån föremålet för och syftet med den gemenskapsrättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Dessutom måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 64 nämnda målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., punkt 26 och där angiven rättspraxis).
Såsom tribunalen har angett ovan i punkt 150, följer det av skäl 9 i förordning nr 318/2007 att den omständigheten att vilda fåglar undantogs från import till unionen motiverades av risken för smitta genom fåglar.
Tribunalen ska därför pröva om vilda fåglar skiljer sig från fjäderfä, tävlingsduvor samt sällskapsdjur och fåglar avsedda för djurparker, cirkusar, nöjesfält och djurförsök i fråga om behov av åtgärder för att förebygga risker.
Tribunalen betonar härvid inledningsvis att med beaktande av de omständigheter som kommissionen hade kännedom om när förordning nr 318/2007 antogs (se ovan punkterna 150–157, 161 och 162), kunde den i princip avstå från att tillåta import av vilda fåglar som kategori. Den enda omständigheten att en risk på en nivå som motsvarade den nivå som gällde för vilda fåglar eventuellt kunde motivera att andra kategorier fåglar undantogs från tillämpningsområdet för denna förordning, var inte i sig en omständighet som kunde ge upphov till olika behandling till nackdel för vilda fåglar. Likabehandlingsprincipen ska nämligen tillämpas mot bakgrund av legalitetsprincipen, enligt vilken ingen till sin egen förmån kan åberopa en rättsstridig åtgärd som gynnat någon annan (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 16 november 2006 i mål
T-120/04, Peróxidos Orgánicos mot kommissionen, REG 2006, s. II-4441
, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
Beträffande åtskillnaden mellan vilda fåglar och fjäderfä angavs för det första i EFSA:s andra yttrande att i jämförelse med fjäderfä var det föga känt hur stor utbredningen var av smittsamma sjukdomar hos vilda fåglar i vilt tillstånd innan de fångats. På grund av denna skillnad i kunskaperna om riskerna i samband med utbredningen av smittsamma sjukdomar var, i fråga om riskbedömningen, situationen för fjäderfä inte jämförbar med situationen för vilda fåglar.
Vad för det andra gäller åtskillnaden mellan vilda fåglar och tävlingsduvor ska förordning nr 318/2007, enligt artikel 2 f i densamma, inte tillämpas på ”tävlingsduvor som införs till [unionens] territorium från ett angränsande tredjeland där de normalt hålls och som omedelbart släpps fria i förväntan på att de skall flyga tillbaka till det tredjelandet”.
I EFSA:s första yttrande angavs att försök hade visat att det var mycket svårt att smitta en duva med aviär influensa, men att det fanns tillräckliga bevis för att det inte skulle kunna uteslutas att duvor utgjorde en risk för att aviär influensa fördes in. I samma yttrande angav EFSA att duvor inte föreföll spela någon stor roll för den aviära influensans epidemiologi.
Tribunalen konstaterar att sökandena inte har åberopat några försök som utvisar att det i likhet med duvor är svårt att smitta vilda fåglar. Den stora svårigheten att smitta duvor med aviär influensa särskiljer därför dessa från vilda fåglar med avseende på det åberopade ändamålet att förebygga risker. Argumentet att principen om likabehandling har åsidosatts kan därför inte godtas i detta avseende.
Om det – med hänsyn till EFSA:s uppgift att de mest importerade fåglarna inte spelade någon stor roll för den aviära influensans epidemiologi – skulle godtas att vilda fåglar inte utgör en större risk än duvor, finner tribunalen att den eventuella olikhet i behandlingen som skulle följa, endast skulle bero på att förordning nr 318/2007, enligt artikel 2 f i densamma, inte ska tillämpas på tävlingsduvor. Även om det antas att detta undantag är rättsstridigt av de skäl som anges i de ifrågavarande bestämmelserna, skulle en sådan rättsstridighet inte kunna utgöra ett åsidosättande av principen om likabehandling med avseende på vilda fåglar eller ett tillräckligt klart åsidosättande av denna princip som innebär att sökandena är ersättningsberättigade (se ovan punkt 172).
I fråga om åtskillnaden mellan vilda fåglar och fåglar som hålls som sällskapsdjur gjorde kommissionen, för det tredje, en riktig bedömning när den angav att de senare lever nära sina ägare. Denna närhet innebär emellertid inte att dessa fåglar inte smittas av aviär influensa. Kommissionens påstående att de i allmänhet lever i slutna byggnader har inte styrkts och det är, som sökandena har hävdat, troligt att fåglar som hålls som sällskapsdjur lever utomhus i vissa länder. Kommissionen har för övrigt medgett att det finns en risk för att även fåglar som hålls som sällskapsdjur smittas av virus som orsakar aviär influensa. Den vidtog nämligen särskilda skyddsåtgärder beträffande dessa fåglar sedan HPAI hade påträffats hos importerade fåglar som hade placerats i karantän på karantänsstationen i Essex (se ovan punkt 92).
Fåglar som hålls som sällskapsdjur skiljer sig emellertid från vilda fåglar just på grund av att de hålls som sällskapsdjur och att deras ägare av den anledningen i allmänhet ägnar dem särskild uppmärksamhet, vilket innebär en ökad övervakning av deras hälsa.
Att ägare till fåglar som hålls som sällskapsdjur övervakar fåglarnas hälsa i större omfattning medför emellertid inte att kommissionen kan anse att den risk som härrör från dessa är mindre än den som härrör från vilda fåglar. Det framgår nämligen av EFSA:s andra yttrande att hos många importerade fåglar är kliniska tecken inte tillförlitliga kännetecken på smitta med avseende på aviär influensa. Kommissionen har inte anfört något argument som gör att det kan uteslutas att dessa fåglar även kan vara subkliniskt infekterade (se ovan punkt 158).
De olikheter i behandlingen som följer kan emellertid endast tillskrivas den särskilda ordningen enligt artikel 1 tredje stycket i direktiv 92/65 för fåglar som hålls som sällskapsdjur och påverkar inte frågan huruvida förordning nr 318/2007 var lagenlig, i den mån tillåtelse att importera vilda fåglar inte lämnas i denna förordning. Olikheterna i behandlingen kan därför inte medföra ett tillräckligt klart åsidosättande av principen om likabehandling för att sökandena ska vara ersättningsberättigade (se ovan punkt 172).
Beträffande åtskillnaden mellan å ena sidan vilda fåglar och å andra sidan fåglar avsedda för djurparker, cirkusar, nöjesfält och djurförsök har kommissionen, för det fjärde, åberopat att handeln med de sistnämnda är mer individanpassad. Kommissionen har vidare åberopat artikel 13 i direktiv 92/65, jämförd med bilaga C till samma direktiv, där de villkor anges som ska uppfyllas för att ett organ, institut eller centrum ska få ett officiellt godkännande.
De skäl som kommissionen har anfört gör det emellertid inte möjligt att förstå anledningen till att all import av vilda fåglar ska förbjudas med hänsyn till riskerna i samband med bland annat aviär influensa, medan import av fåglar avsedda för djurparker, cirkusar, nöjesfält och djurförsök är tillåten om vissa djurhälsokrav är uppfyllda. I synnerhet kommissionens vaga påstående att handeln med dessa fåglar är mer individanpassad gör det inte möjligt att förstå på vilket sätt individanpassningen begränsar riskerna. Kommissionen har i övrigt inte angett av vilken anledning den anser att fåglar avsedda för djurparker, cirkusar, nöjesfält och djurförsök med nödvändighet kommer från officiellt godkända organ, institut eller centra som avses i artikel 13 i direktiv 92/65. Den har inte heller angett varför det inte är möjligt att tillåta import av vilda fåglar under förutsättning att vissa djurhälsokrav är uppfyllda. Det finns slutligen ingenting som utesluter att fåglar som är avsedda för djurparker, cirkusar, nöjesfält och djurförsök är subkliniskt infekterade.
Den eventuella olikhet i behandlingen som följer beror emellertid endast på att förordning nr 318/2007, enligt artikel 2 d i densamma, inte ska tillämpas på fåglar avsedda för djurparker, cirkusar, nöjesfält och djurförsök. Även om det skulle antas att det av ovan angivna skäl är rättsstridigt att i sig undanta dessa fåglar från tillämpningsområdet för denna förordning, kan en sådan olikhet inte utgöra ett åsidosättande av principen om likabehandling med avseende på vilda fåglar. En sådan olikhet kan i ännu mindre grad utgöra ett tillräckligt klart åsidosättande av principen om likabehandling för att sökandena ska vara ersättningsberättigade (se ovan punkt 172).
Beträffande åtskillnaden mellan vilda fåglar och fåglar som fötts upp i fångenskap erinrar tribunalen, för det femte, om att det, av de skäl som angetts ovan i punkterna 160–163, i fråga om risker och åtgärder för att förebygga potentiella risker föreligger en objektiv skillnad mellan fåglar som fötts upp i fångenskap och vilda fåglar. Argumentet avseende åsidosättande av principen om likabehandling kan därför inte godtas till den del det vilar på denna åtskillnad.
Huruvida det föreligger ett tillräckligt klart åsidosättande av rätten till egendom och rätten att fritt utöva näringsverksamhet
Sökandena har gjort gällande att förbudet att importera vilda fåglar enligt förordning nr 318/2007 innebar att deras rätt att fritt utöva näringsverksamhet och deras rätt till egendom – enligt artiklarna 16 respektive 17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – förlorade innehåll och mening.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
Tribunalen erinrar om att rätten att fritt utöva näringsverksamhet och rätten till egendom utgör grundläggande rättigheter enligt artiklarna 16 respektive 17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Dessa rättigheter framstår emellertid inte som absoluta rättigheter, utan de ska beaktas med avseende på deras funktion i samhället. Följaktligen kan rätten till egendom och rätten att fritt utöva näringsverksamhet begränsas på det villkoret att begränsningarna verkligen svarar mot ändamål av allmänintresse som unionen strävar efter och att de i förhållande till ändamålet inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som skadar själva kärnan i de på så sätt garanterade rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 61 nämnda målet Arcelor mot parlamentet och rådet, punkt 153 och där angiven rättspraxis).
Sökandena har inte lämnat en exakt motivering till på vilket sätt deras rätt till egendom och rätt att fritt utöva näringsverksamhet åsidosätts genom förbudet att importera vilda fåglar enligt förordning nr 318/2007.
Oavsett vad som tidigare anförts framgår det av bedömningen i punkterna 150–164 ovan – avseende huruvida de åtgärder som vidtagits i enlighet med förordning nr 318/2007 varit proportionerliga – att dessa åtgärder hade ett legitimt ändamål av allmänintresse, nämligen att skydda människors och djurs hälsa inför risken att aviär influensa skulle spridas och att åtgärderna inte var uppenbart oproportionerliga i förhållande till detta ändamål. Åtgärderna kan därför inte anses utgöra ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som skadar själva kärnan i sökandenas rätt till egendom och rätt att fritt utöva näringsverksamhet. Eftersom import av fåglar som fötts upp i fångenskap fortfarande är tillåten enligt den ovannämnda förordningen, är det fortfarande möjligt att bedriva näringsverksamhet med import av sådana fåglar.
Sökandenas argument att antagandet av förordning nr 318/2007 medförde ett tillräckligt klart åsidosättande av sökandenas rätt till egendom eller rätt att fritt utöva näringsverksamhet kan därför inte godtas.
Slutsats i denna del
Mot bakgrund av vad ovan anförts finner tribunalen, med beaktande av sökandenas anmärkningar, att kommissionen, när den antog förordning nr 318/2007, inte gjorde sig skyldig till en sådan tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att skydda enskilda, att unionen kan ådra sig skadeståndsansvar.
2.
Slutsatser om det rättsstridiga agerandet
Med hänsyn till det anförda finner tribunalen att kommissionen, genom att anta beslut 2005/760 och de påföljande besluten om förlängning av det första beslutet, gjorde sig skyldig till flera rättsstridiga handlingar som kan leda till att unionen ådrar sig skadeståndsansvar för de skador som sökandena, från och med det att beslut 2005/760 trädde i kraft, har lidit till följd av att importen upphävts av vilda fåglar från tredjeländer som tillhör OIE:s regionala kommissioner.
C –
Skadeståndsansvar för en lagenlig rättsakt
Sökandena har i sista hand yrkat skadestånd på grund av unionens skadeståndsansvar för en lagenlig rättsakt, med hänsyn till att de inte längre kan utöva sina grundläggande rättigheter sedan förordning nr 318/2007 trädde i kraft. Unionen har strikt ansvar på grund av att sökandena utan skälig ersättning slutligt fråntogs möjligheten att utöva de ovannämnda rättigheterna.
På unionsrättens nuvarande stadium finns inte något utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen på grund av lagenlig verksamhet som faller inom området för unionens normgivningsbehörighet (domstolens dom av den 9 september 2008 i de förenade målen
C-120/06 P och C-121/06 P, FIAMM m.fl. mot rådet, REG 2008, s. I-6513
, punkterna 176 och 179). Domstolen har även angett att om strikt ansvar för unionen skulle erkännas, skulle det krävas att tre kumulativa förutsättningar var uppfyllda, nämligen att den påstådda skadan faktiskt föreligger, att det finns ett orsakssamband mellan skadan och den aktuella handlingen samt att skadan är onormal och av särskild beskaffenhet (domen i de ovannämnda förenade målen FIAMM m.fl. mot rådet, punkt 169).
Förutom att det för närvarande inte finns något utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen på grund av en lagenlig rättsakt, är det i förevarande mål tillräckligt att konstatera att sökandena i sina skrivelser inte har preciserat anledningen till att den skada de påstår sig ha lidit – oberoende av det exakta beloppet – är onormal och av särskild beskaffenhet. Det är i detta avseende nämligen inte tillräckligt att åberopa en verklig och säker skada.
Det argument som sökandena har anfört i sista hand avseende skadeståndsansvar för en lagenlig rättsakt kan således inte godtas.
D –
Huruvida den skada som orsakats av de ifrågasatta rättsakterna verkligen föreligger och omfattningen av denna skada
Med avseende på huruvida den skada som orsakats av de ifrågasatta rättsakterna verkligen föreligger och omfattningen av denna skada har sökandena förbehållit sig rätten att vid en senare tidpunkt lämna mer exakta uppgifter om det belopp som skadan uppgår till och förebringa ytterligare bevisning. Kommissionen har på samma sätt förbehållit sig rätten att vid en senare tidpunkt lämna ett mer detaljerat utlåtande om den skada som sökandena påstår sig ha lidit och om orsakssambandet mellan denna skada och kommissionens påstått rättsstridiga agerande.
Sökandena har ingett ett antal handlingar i en bilaga till ansökan, och däribland olika importcertifikat för år 2005 för import av vilda fåglar från tredjeländer som är medlemmar i OIE. Genom dessa handlingar framgår förvisso att den aktuella skadan är verklig och säker. Tribunalen har emellertid inte möjlighet att i detta skede av förfarandet uttala sig om hur relevanta och exakta de förebringade uppgifterna är, och kan därför inte slå fast de ersättningsbelopp som unionen ska erlägga till var och en av sökandena. Eftersom frågan om vilket belopp skadan uppgår till ännu inte kan besvaras är det av processekonomiska skäl lämpligt att i ett första skede av förfarandet genom mellandom fastställa att unionen är skadeståndsskyldig. Ersättningsbeloppen för kommissionens rättsstridiga agerande ska fastställas i ett senare skede antingen i enlighet med en överenskommelse mellan parterna, eller av tribunalen om en sådan överenskommelse inte kan nås (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 4 oktober 1979 i de förenade målen
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 och 45/79, Dumortier m.fl. mot rådet, REG 1979, s. 3091
, punkt 23, och tribunalens dom av den 26 februari 2003 i de förenade målen
T-344/00 och T-345/00, CEVA och Pharmacia Entreprises mot kommissionen, REG 2003, s. II-229
, punkt 108 och där angiven rättspraxis).
Beträffande rekvisitet om orsakssamband mellan det konstaterade rättsstridiga agerandet och den påstådda skadan preciserar tribunalen att endast skada som direkt orsakats av beslut 2005/760 och de påföljande besluten om förlängning av detsamma kan bli föremål för ersättning, i den mån dessa beslut utgjorde hinder för importen av vilda fåglar från tredjeländer och vissa områden i tredjeland, avseende vilka kommissionen, i det skedet, inte tillräckligt hade undersökt och styrkt att de utgjorde risk för spridning av aviär influensa (se ovan punkterna 84–133).
Tribunalen uppmanar därför parterna att, med förbehåll för att tribunalen fattar beslut i ett senare skede, ingå en överenskommelse om dessa belopp mot bakgrund av de överväganden som anförts och att inom tre månader meddela tribunalen vilka belopp som ska erläggas eller, om en sådan överenskommelse inte kan träffas, inkomma med beloppsmässiga yrkanden (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 19 maj 1992 i de förenade målen
C-104/89 och C-37/90, Mulder m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1992, s. I-3061
; svensk specialutgåva, volym 12, s. I-55, punkterna 37 och 38).
Rättegångskostnader
Frågan om rättegångskostnader ska anstå.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande mellandom:

1)
Europeiska unionen är skyldig att ersätta den skada som orsakats Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg och Giovanni Pistone på grund av att Europeiska kommissionen antagit och genomfört, för det första, beslut 2005/760/EG av den 27 oktober 2005 om vissa skyddsåtgärder när det gäller högpatogen aviär influensa i vissa tredjeländer för import av fåglar i fångenskap, för det andra, beslut 2005/862/EG av den 30 november 2005 om ändring av besluten 2005/759/EG och 2005/760/EG i fråga om åtgärder för att bekämpa aviär influensa hos andra fåglar än fjäderfä, för det tredje, beslut 2006/79/EG av den 31 januari 2006 om ändring av besluten 2005/759/EG och 2005/760/EG med avseende på förlängning av deras tillämpningsperiod, för det fjärde, beslut 2006/405/EG av den 7 juni 2006 om ändring av besluten 2005/710/EG, 2005/734/EG, 2005/758/EG, 2005/759/EG, 2005/760/EG, 2006/247/EG och 2006/265/EG vad gäller vissa skyddsåtgärder i samband med högpatogen aviär influensa, för det femte, beslut 2006/522/EG av den 25 juli 2006 om ändring av besluten 2005/759/EG och 2005/760/EG med avseende på vissa skyddsåtgärder mot högpatogen aviär influensa i samband med transport av vissa levande fåglar till gemenskapen, för det sjätte, beslut 2007/21/EG av den 22 december 2006 om ändring av beslut 2005/760/EG med avseende på vissa skyddsåtgärder i samband med högpatogen aviär influensa och import av andra fåglar än fjäderfä till gemenskapen samt, för det sjunde, beslut 2007/183/EG av den 23 mars 2007 om ändring av beslut 2005/760/EG.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Parterna ska inom tre månader från det att förevarande dom har meddelats, till tribunalen inge det i siffror uttryckta belopp som ersättningen ska uppgå till enligt överenskommelse mellan parterna.

4)
Om en överenskommelse inte kan träffas, ska parterna inkomma med beloppsmässiga yrkanden till tribunalen inom samma frist.

5)
Frågan om rättegångskostnader anstår.

Azizi
Frimodt Nielsen
Kancheva
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 september 2013.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

A – Presentation av sökandena

B – Direktiven 91/496 och 92/65

C – Beslut 2000/666

D – EFSA:s första yttrande

E – Beslut 2005/760

F – Rapporten från den nationella gruppen för akut epidemiologi i Förenade kungariket

G – De fyra första besluten om förlängning

H – EFSA:s andra yttrande

I – De två sista besluten om förlängning

J – Förordning nr 318/2007

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

A – Villkoren för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar

B – Huruvida ett rättsstridigt agerande föreligger

1. Huruvida kommissionen saknade befogenhet eller uppenbart och allvarligt överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på de rättsliga grunderna för de ifrågasatta rättsakterna

a) Huruvida beslut 2005/760 är lagenligt

Den första grunden: Uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 och åsidosättande av omsorgsplikten

– Den första grundens omfattning

– Huruvida ett stort utrymme för skönsmässig bedömning föreligger enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496

– Huruvida omsorgsplikten iakttagits

Den andra grunden: Överskridande av gränserna för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på grund av ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen

b) Huruvida besluten om förlängning är rättsstridiga

Sammanfattning av parternas argument

Huruvida beslut 2005/862 var lagenligt

Huruvida beslut 2006/79 var lagenligt

Huruvida beslut 2006/405 var lagenligt

Huruvida beslut 2006/522 var lagenligt

Huruvida beslut 2007/21 var lagenligt

Huruvida beslut 2007/183 var lagenligt

c) Huruvida förordning nr 318/2007 var lagenlig

Räckvidden av ifrågasättandet av förordning nr 318/2007

Huruvida förordning nr 318/2007 har en tillräcklig rättslig grund

Huruvida det föreligger ett klart åsidosättande av proportionalitetsprincipen

Huruvida det föreligger ett tillräckligt klart åsidosättande av principen om likabehandling

Huruvida det föreligger ett tillräckligt klart åsidosättande av rätten till egendom och rätten att fritt utöva näringsverksamhet

Slutsats i denna del

2. Slutsatser om det rättsstridiga agerandet

C – Skadeståndsansvar för en lagenlig rättsakt

D – Huruvida den skada som orsakats av de ifrågasatta rättsakterna verkligen föreligger och omfattningen av denna skada

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.