CELEX: 62010CJ0118
Tužba za poništenje
Državne potpore
Članak 108. stavci 1. i 2. UFEU‑a
Potpora koju je dodijelila Republika Latvija radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta
Nadležnost Vijeća Europske unije
Zatečeni program potpora
Pristupanje Republike Latvije Europskoj uniji
Potpora dodijeljena prije pristupanja
Odgovarajuće mjere
Nerazdvojivost dvaju programa potpora
Promjena okolnosti
Iznimne okolnosti
Gospodarska kriza
Očita pogreška u ocjeni
Načelo proporcionalnosti

Europska komisija tužbom zahtijeva od Suda poništenje Odluke Vijeća 2009/991/EU od 16. prosinca 2009. o dodjeli državne potpore koju su dodijelila državna tijela Republike Latvije radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta između 1. siječnja 2010. i 31. prosinca 2013. (
SL L 339, str. 34
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Akt o pristupanju
Prilog IV. glava 4. Akta o uvjetima pristupanja i prilagodbama Ugovora – Pristupanje Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike (
SL 2003, L 236, str. 33
., u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju) glasi:
„[...]
Ne dovodeći u pitanje postupke o zatečenim programima državnih potpora predviđenih člankom 88. [EZ], programi potpora i pojedinačne potpore dodijeljene na temelju proizvodnje [...] proizvoda s popisa u Prilogu I. UEZ‑a [...] primijenjeni u novoj državi članici prije datuma pristupanja te koji se nastavljaju primjenjivati nakon tog datuma smatraju se zatečenim potporama u smislu članka 88. stavka 1. [EZ], pod uvjetom da su ispunjene sljedeće pretpostavke:
—
Komisiju se obavještava o mjerama potpore u roku od četiri mjeseca od datuma pristupanja. [...] Komisija objavljuje popis tih potpora.
Te se mjere potpore smatraju ‚zatečenim’ potporama u smislu članka 88. stavka 1. [EZ] sve do isteka treće godine od datuma pristupanja.
Nove države članice, ovisno o slučaju, mijenjaju te mjere potpore kako bi se prilagodile smjernicama Komisije, najkasnije na kraju treće godine od datuma pristupanja. Po proteku tog roka, svaka potpora koja je nespojiva s tim smjernicama smatrat će se novom potporom [
neslužbeni prijevod
].”
Uredba (EZ) br. 659/1999
Članak 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), predviđa:
„Za potrebe ove Uredbe:
[...]
c)
‚nova potpora’ znači svaka potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koje ne predstavljaju zatečenu potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora;
[...]”
Članak 17. stavak 2. te uredbe određuje:
„U slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista dotičnu državu članicu obavješćuje o svom preliminarnom stajalištu i pruža joj priliku da u roku od mjesec dana dostavi svoje primjedbe. [...]”
Članak 18. navedene uredbe određuje:
„U slučaju kada u svjetlu podataka koje joj je država članica dostavila u skladu s člankom 17. Komisija zaključi da zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista izdaje preporuku u kojoj se dotičnoj državi članici predlažu odgovarajuće mjere. [...]”
Članak 19. stavak 1. iste uredbe propisuje sljedeće:
„U slučaju kada dotična država članica prihvati predložene mjere i o tome obavijesti Komisiju, potonja je taj zaključak dužna evidentirati i o tome obavijestiti državu članicu. Svojim prihvaćanjem država članica se obvezuje na provođenje odgovarajućih mjera.”
Uredba (EZ) br. 1857/2006
Članak 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 1857/2006 od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] na državne potpore malim i srednjim poduzećima koja se bave proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda i o izmjenama Uredbe (EZ) br. 70/2001 (
SL L 358, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 172.) propisuje:
„1.
Potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva u [Europskoj uniji] za primarnu proizvodnju poljoprivrednih proizvoda sukladne su sa zajedničkim tržištem u smislu članka [107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a] i izuzete od obveze prijave iz članka [108. stavka 3. UFEU‑a] ako ispunjavaju uvjete iz stavka 2. do 10. ovog članka.
[...]
8.
Potpore se mogu dodjeljivati za kupovinu zemljišta, osim zemljišta namijenjenoga gradnji, u vrijednosti do 10 % opravdanih troškova ulaganja.
[...]”
Uredba (EZ) br. 1535/2007
Članak 3. stavak 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1535/2007 od 20. prosinca 2007. o primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] na potpore male vrijednosti u sektoru poljoprivredne proizvodnje (
SL L 337, str. 35
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 75.) određuje:
„Za mjere potpore smatra se da ne ispunjavaju sve kriterije iz članka [107. stavka 1. UFEU‑a] te da stoga ne podliježu obvezi prijavljivanja iz članka [108. stavka 3. UFEU‑a] u slučaju kada ispunjavaju uvjete utvrđene u stavcima 2. do 7. ovog članka.”
Smjernice za poljoprivredu
Točka 29. Smjernica Zajednice za državne potpore u sektoru poljoprivrede i šumarstva 2007. — 2013. (
SL 2006, C 319, str. 1
., u daljnjem tekstu: Smjernice za poljoprivredu) propisuje:
„Potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva proglasit će se sukladnima s člankom [107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a] ako ispunjavaju sve uvjete iz članka 4. [Uredbe br. 1857/2006] [...] [
neslužbeni prijevod
]”
Točka 195. tih smjernica glasi:
„Kad je riječ o procjeni programa potpora i pojedinačnih potpora koje se smatraju zatečenim potporama sukladno Prilogu IV. glavi 4. točki 4. Akta o pristupanju iz 2003., Smjernice Zajednice za [d]ržavne potpore u sektoru poljoprivrede koje se primjenjuju do 31. prosinca 2006., ostaju na snazi do 31. prosinca 2007. ne dovodeći u pitanje točku 196., pod uvjetom da te potpore budu sukladne spomenutim smjernicama najkasnije do dana 30. travnja 2007. [
neslužbeni prijevod
]”
Pod naslovom „Prijedlozi odgovarajućih mjera”, u točki 196. spomenutih smjernica propisano je:
„Sukladno članku [108. stavku 1. UFEU‑a] Komisija predlaže državama članicama da izmijene svoje zatečene programe potpora kako bi se uskladile s predmetnim smjernicama najkasnije 31. prosinca 2007., uz iznimku zatečenih programa potpora [...] za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta, koji se moraju izmijeniti radi usklađivanja s predmetnim smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2009. [
neslužbeni prijevod
]”
Točka 197. istih smjernica propisuje da su države članice pozvane pisano potvrditi da prihvaćaju te prijedloge odgovarajućih mjera najkasnije do 28. veljače 2007.
Točka 198. Smjernica za poljoprivredu glasi kako slijedi:
„Ako država članica prije tog datuma ne potvrdi pisano svoj prihvat, Komisija će primijeniti članak 19. stavak 2. Uredbe [br. 659/1999] te, ako bude potrebno, započeti postupke navedene u toj odredbi. [
neslužbeni prijevod
]”
Privremeni okvir
Točka 4.2.2. privremenog okvira Zajednice za državne potpore kojima se podupire pristup financiranju u trenutnoj financijskoj i gospodarskoj krizi uspostavljenog Obaviješću Komisije od 17. prosinca 2008. (
SL 2009, C 83, str. 1
.), kako je izmijenjena Obaviješću Komisije objavljenom u
Službenom listu Europske unije
od 31. listopada 2009. (
SL C 261, str. 2
., u daljnjem tekstu: privremeni okvir), predviđa da je, s obzirom na gospodarsku situaciju, ocijenjeno potrebnim dopustiti privremenu dodjelu ograničenog iznosa potpore pod određenim uvjetima.
Točka 4.2.2. h) privremenog okvira određuje, među ostalim, da „[u]koliko se potpora dodjeljuje poduzetnicima koji se bave primarnom proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda [...], iznos izravne subvencije (ili bruto ekvivalent subvencije) ne prelazi 15.000 eura po poduzetniku [
neslužbeni prijevod
]”.
Točka 7. privremenog okvira, među ostalim, određuje da se „[t]a obavijest [...] neće primjenjivati nakon 31. prosinca 2010. [neslužbeni prijevod]”.
Okolnosti spora
Tijekom 2002. godine Republika Latvija uvela je potporu radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta.
Sukladno postupku predviđenom Prilogom IV. glavom 4. Akta o pristupanju, Republika Latvija prijavila je Komisiji taj zatečeni program potpora pod nazivom „Program za dodjelu kredita za stjecanje poljoprivrednih zemljišta”. Komisija je stoga uključila taj program potpora na popis zatečenih državnih potpora u novim državama članicama u poljoprivrednom sektoru, a koji je objavljen u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2005, C 147, str. 2
.).
U točki 196. Smjernica za poljoprivredu Komisija predlaže državama članicama da izmijene zatečene programe potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta kako bi ih uskladile s tim smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2009.
Dana 20. veljače 2007. Republika Latvija priopćila je da prihvaća prijedloge odgovarajućih mjera iz točke 196. spomenutih smjernica. Kako propisuje članak 19. stavak 1. Uredbe br. 659/1999, Komisija je evidentirala taj prihvat Obaviješću objavljenom u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2008, C 70, str. 11
.).
Dana 17. studenoga 2009. Republika Latvija uputila je Vijeću Europske unije zahtjev na temelju članka 88. stavka 2. UEZ‑a da proglasi spojivim s unutarnjim tržištem, do 31. prosinca 2013., potporu radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta.
Pobijanom odlukom Vijeće je udovoljilo tom zahtjevu na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a. Članak 1. te odluke glasi:
„Izvanredna državna potpora u iznosu od najviše 8 milijuna latvijskih latsa (LVL), koju su latvijske vlasti dodijelile za kredite namijenjene stjecanju poljoprivrednih zemljišta u razdoblju od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013., smatra se spojivom s unutarnjim tržištem.”
Vijeće je obrazložilo svoju odluku pozivajući se, u uvodnim izjavama 2. do 8. te odluke, među ostalim, na nepovoljnu organizaciju latvijskih poljoprivrednih gospodarstava, niske prihode poljoprivrednika, činjenicu da veći dio poljoprivrednog zemljišta posjeduju subjekti koji ne pripadaju poljoprivrednom sektoru, povećanje cijena poljoprivrednih sirovina te pad prihoda i cijena u poljoprivredi, porast nezaposlenosti i značajan pad broja transakcija na tržištu poljoprivrednog zemljišta u Latviji uzrokovan gospodarskom i financijskom krizom. Vijeće je ujedno istaknulo nedostatna sredstva kojima raspolažu latvijski poljoprivrednici i teškoće s kojima se poljoprivrednici susreću prilikom zahtijevanja kredita.
Na temelju uvodnih izjava 11. i 12. pobijane odluke:
„(11)
Komisija u ovoj fazi nije započela postupak niti zauzela stajalište o prirodi ni o spojivosti potpore.
(12)
Postoje iznimne okolnosti na temelju kojih se ta potpora može smatrati, odstupajući od pravila i u mjeri koja je nužno potrebna radi sprječavanja siromaštva u ruralnim područjima u Latviji, spojivom s unutarnjim tržištem.”
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
Komisija zahtijeva od Suda:
—
da poništi pobijanu odluku, i
—
da naloži Vijeću snošenje troškova.
Vijeće zahtijeva od Suda:
—
da odbije tužbu kao neosnovanu, i
—
da naloži Komisiji snošenje troškova.
Rješenjem predsjednika Suda od 16. rujna 2010. Republici Litvi odobrena je intervencija na strani Vijeća.
O tužbi
Komisija ističe četiri tužbena razloga u prilog svojoj tužbi koji se temelje na nenadležnosti Vijeća, zloporabi ovlasti, povredi načela lojalne suradnje i očitoj pogrešci u ocjeni postojanja iznimnih okolnosti te povredi načela proporcionalnosti.
Prvi tužbeni razlog koji se temelji na nenadležnosti Vijeća
Argumentacija stranaka
U prvom tužbenom razlogu Komisija ističe da Vijeće nije bilo nadležno donijeti pobijanu odluku.
Komisija smatra da iz stalne sudske prakse Suda proizlazi da ovlaštenje Vijeća na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a predstavlja iznimku te da stoga Vijeće nije nadležno poništiti odluku Komisije kojom se utvrđuje da potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem ili pokušati zaobići takvu odluku.
Naime, Komisija smatra da je u točki 196. Smjernica za poljoprivredu donijela konačno stajalište o usklađenosti s unutarnjim tržištem programa potpora uvedenog u Republici Latviji radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta. Činjenica da je taj stav donesen u obliku smjernica nema utjecaja, budući da su sudovi Europske unije odlučili da je država članica koja prihvati smjernice dužna iste primjenjivati.
U predmetnom slučaju Republika Latvija priopćila je svoj prihvat prijedloga odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu. Stoga je bila dužna ukinuti spomenuti program potpora najkasnije do 31. prosinca 2009. i ne uvoditi ga ponovno prije 31. prosinca 2013. Tako je, odobravajući isti program potpora od 1. siječnja 2010., Vijeće oduzelo učinak odluci Komisije, prekoračujući time svoju nadležnost.
Vijeće, naprotiv, tvrdi da program potpora odobren pobijanom odlukom čini novi program potpora. Vijeće smatra da se, na temelju Priloga IV. glave 4. Akta o pristupanju, program potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koji je uvela Republika Latvija prije svog pristupanja Uniji može smatrati zatečenim programom potpora samo do 30. travnja 2007.
Nadalje, program potpora odobren pobijanom odlukom razlikuje se od programa potpora spomenutih u točki 18. ove presude, posebice zato što se zasniva na novim činjeničnim i pravnim elementima. Osim toga, čak i uz pretpostavku da su odgovarajuće mjere bile primjenjive na program potpora koji je uvela Republika Latvija te da isti nije bio u skladu s tim mjerama, iz presude od 24. ožujka 1993., CIRFS i dr./Komisija (C‑313/90,
Recueil
, str. I‑1125.) proizlazi da je taj program jednostavno postao novi program. Komisija stoga nikada nije procijenila spojivost s unutarnjim tržištem programa potpora odobrenih pobijanom odlukom.
Vijeće dodaje da se točka 196. Smjernica za poljoprivredu ne primjenjuje na program potpora koji je odobrilo Vijeće, budući da se odgovarajuće mjere iz članka 108. stavka 1. UFEU‑a primjenjuju samo na zatečene potpore.
Konačno, Vijeće smatra da točke 29. i 196. Smjernica za poljoprivredu ne podrazumijevaju da su državne potpore koje ne ispunjavaju uvjete propisane člankom 4. Uredbe br. 1857/2006 sustavno nespojive s unutarnjim tržištem. Naime, budući da ta uredba predstavlja uredbu o skupnom izuzeću, takve se potpore mogu prijaviti Komisiji u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a. Zahtijevajući da se zatečeni programi potpora usklade s tim smjernicama, točka 196. istih smjernica jednostavno navodi obvezu usklađivanja s odredbama članaka 107. i 108. UFEU‑a koji zahtijevaju pojedinačno ispitivanje usklađenosti novog programa potpora od strane Komisije ili Vijeća.
Komisija u svojoj replici tvrdi da iz Priloga IV. glave 4. Akta o pristupanju proizlazi da u slučaju nepostojanja neusklađenosti između predmetnog programa potpore i smjernica primjenjivih 1. svibnja 2007. taj program zadržava svoj status zatečene potpore. Komisija također ističe da razlike koje je iznijelo Vijeće između zatečenog programa potpora i programa potpora odobrenog pobijanom odlukom nisu relevantne budući da su ti programi toliko neraskidivo povezani da je potpuno neprirodno pokušavati razlikovati ta dva programa radi primjene članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Republika Litva slaže se u bitnom s analizom Vijeća.
Ocjena Suda
Kako bi se ocijenila osnovanost drugog dijela prvog tužbenog razloga koji je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi, potrebno je odrediti je li Vijeće bilo nadležno na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a program potpora iz pobijane odluke smatrati spojivim s unutarnjim tržištem s obzirom na to da je Republika Latvija prihvatila odgovarajuće mjere predložene u točki 196. Smjernica za poljoprivredu.
U skladu s člankom 108. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a, Vijeće na zahtjev države članice može jednoglasno odlučiti da se potpora koju ta država dodjeljuje ili namjerava dodijeliti smatra spojivom s unutarnjim tržištem, ukidajući odredbe članka 107. UFEU‑a ili odredbe predviđene člankom 109. UFEU‑a, ako iznimne okolnosti opravdavaju takvu odluku.
Država članica, dakle, pod točno određenim okolnostima može ne prijaviti potporu Komisiji, koja odlučuje u okviru određenom člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, nego Vijeću, koje odlučuje u okviru određenom člankom 108. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a ukidajući odredbe članka 107. UFEU‑a ili odredbe predviđene člankom 109. UFEU‑a.
Sud je već imao priliku pojasniti određene aspekte tumačenja te odredbe.
Tako je Sud najprije odlučio, nakon što je podsjetio na ključnu ulogu koju je UFEU dodijelio Komisiji radi utvrđivanja eventualne nespojivosti potpore s unutarnjim tržištem, da se članak 108. stavak 2. treći podstavak UFEU‑a odnosi na izniman i specifičan slučaj, na način da nadležnost koja je tom odredbom dodijeljena Vijeću očito predstavlja iznimku (vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 2004., Komisija protiv Vijeća, C‑110/02,
Recueil,
str. I‑6333., točke 29. do 31.), što podrazumijeva da taj članak 108. stavak 2. treći podstavak obavezno valja usko tumačiti (vidjeti analogne presude od 22. travnja 2010., Mattner, C‑510/08,
Recueil
, str. I‑3553., točku 32. i od 14. ožujka 2013., C‑419/11, Česká spořitelna, točku 26.).
Nadalje, u odnosu na odredbe iz članka 108. stavka 2. trećeg i četvrtog podstavka UFEU‑a prema kojima, s jedne strane, obraćanje države članice Vijeću odgađa već pokrenut postupak unutar Komisije na rok od tri mjeseca i, s druge strane, ako Vijeće ne donese odluku u tom roku, o predmetu odlučuje Komisija, Sud je odlučio da te odredbe valja tumačiti u smislu da, ako spomenuti rok istekne, Vijeće više nije nadležno donijeti odluku na temelju spomenutog trećeg podstavka u odnosu na predmetnu potporu (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Komisija/Vijeće, točku 32.).
Sud je u tom smislu smatrao da propisivanje takvog roka za nadležnost Vijeća također ukazuje da, ako država članica nije podnijela nikakav zahtjev Vijeću na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a prije nego što Komisija proglasi predmetnu potporu nespojivom s unutarnjim tržištem i zaključi postupak iz prvog podstavka iste odredbe, Vijeće više nije ovlašteno izvršavati izvanredne ovlasti koje mu dodjeljuje spomenuti treći podstavak kako bi proglasilo takvu potporu spojivom s unutarnjim tržištem (gore navedena presuda Komisija/Vijeće, točka 33., i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće, C‑399/03,
Recueil
, str. I‑5629., točka 24.).
Sud je u tom kontekstu istaknuo da takvo tumačenje omogućuje izbjegavanje donošenja odluka čija bi se izreka pokazala proturječnom i na taj način pridonosi pravnoj sigurnosti tako što štiti konačnost administrativne odluke koja nastaje protekom razumnih rokova za podnošenje tužbe ili iscrpljivanjem pravnih lijekova (vidjeti u tom smislu gore navedene presude od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točke 32. i 35., i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće, točku 25.).
Konačno, Sud je na pitanje podrazumijeva li okolnost da Vijeće nije nadležno odlučivati o spojivosti potpore o kojoj je Komisija već konačno odlučila s unutarnjim tržištem odgovorio da je Vijeće ujedno nenadležno odlučivati o potpori čiji je cilj dodjela korisnicima nezakonite potpore koja je prije toga odlukom Komisije proglašena nespojivom iznosa čija je svrha nadoknaditi iznose koje ti korisnici moraju vratiti na temelju te odluke.
U tom smislu Sud je istaknuo da bi, sukladno stalnoj sudskoj praksi, dopuštanje državi članici da korisnicima takve nezakonite potpore dodijeli novu potporu u istom iznosu kao nezakonita potpora, čija je svrha poništavanje učinaka vraćanja iznosa koje su ovi dužni provesti na temelju spomenute odluke, bilo očito jednako oduzimanju učinkovitosti odluka Komisije na temelju članaka 107. i 108. UFEU‑a (gore navedene presude od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točka 43., i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće, točka 27.).
Sud je stoga odlučio da Vijeće, koje ne bi smjelo sprječavati odluku Komisije kojom se utvrđuje nespojivost potpore s unutarnjim tržištem proglašavajući tu potporu spojivom sa spomenutim tržištem, k tome ne bi smjelo oduzeti učinkovitost takvoj odluci proglašavajući, na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a, spojivom s unutarnjim tržištem potporu čija je svrha naknada, u korist korisnika nezakonite potpore proglašene nespojivom s unutarnjim tržištem, iznosa koje su ovi na temelju spomenute odluke dužni vratiti (vidjeti u tom smislu gore navedene presude od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točke 44. i 45., i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće, točku 28.).
Iz te sudske prakse proizlazi da su, za primjenu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, nadležnosti Vijeća i Komisije podijeljene na način da, prvo, Komisiji pripada primarna nadležnost, dok je Vijeće nadležno samo u iznimnim okolnostima. Drugo, nadležnost Vijeća koja mu dopušta odstupanje u njegovoj odluci od određenih odredbi Ugovora iz područja državnih potpora mora se izvršavati u određenom vremenskom okviru. Treće, čim Komisija ili Vijeće konačno odluče o spojivosti određene potpore, druga od tih dviju institucija više ne može donijeti suprotnu odluku.
Takvo tumačenje nastoji zaštititi koherentnost i učinkovitost postupanja Unije utoliko što, s jedne strane, onemogućuje donošenje proturječnih odluka i, s druge strane, sprječava da se odluci neke institucije Unije koja je postala konačna može, izvan svakog roka, uključujući i rok predviđen u članku 263. stavku 6. UFEU‑a, te kršenjem načela pravne sigurnosti proturječiti odlukom neke druge institucije.
Razmatranja u prilog tom tumačenju, među ostalim, ukazuju da je nevažno čini li potpora iz odluke Vijeća zatečenu ili novu potporu. Naime, kako proizlazi iz sudske prakse Suda, učinkovitost odluke Komisije dovodi se u pitanje ne samo kad Vijeće donese odluku kojom se proglašava spojivost s unutarnjim tržištem iste potpore o kojoj je Komisija već odlučila nego i kada potpora iz odluke Vijeća ima za svrhu korisnicima nezakonite potpore proglašene nespojivom s unutarnjim tržištem nadoknaditi iznose koje moraju vratiti na temelju spomenute odluke Komisije. U takvim okolnostima druga je potpora toliko neraskidivo povezana s potporom za koju je prije odlukom Komisije utvrđeno da je nespojiva s unutarnjim tržištem da ih je neprirodno pokušavati razlikovati radi primjene članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točke 45. i 46.).
U predmetnom postupku stoga valja ispitati moraju li se potpore koje je Vijeće proglasilo spojivima s unutarnjim tržištem, neovisno o tome jesu li zatečene ili nove potpore, smatrati potporama o kojima je Komisija već konačno odlučila.
S tim u vezi, iz stalne sudske prakse proizlazi da Komisija može pri izvršavanju ovlasti kojima raspolaže na temelju članaka 107. i 108. UFEU‑a izraditi smjernice koje bi ukazivale na način na koji će Komisija izvršavati, na temelju istih članaka, svoje diskrecijsko pravo u odnosu na nove potpore ili u odnosu na programe postojećih potpora (presuda od 18. lipnja 2002., Njemačka/Komisija, C‑242/00,
Recueil
, str. I‑5603., točka 27.).
Kada se temelje na članku 108. stavku 1. UFEU‑a, te smjernice predstavljaju čimbenik redovne i povremene suradnje u okviru koje Komisija s državama članicama provodi stalno ispitivanje zatečenih programa potpora te im predlaže odgovarajuće mjere koje zahtijevaju progresivan razvoj ili djelovanje unutarnjeg tržišta (vidjeti u tom smislu presude od 15. listopada 1996., IJssel‑Vliet, C‑311/94,
Recueil
, str. I‑5023., točke 36. i 37, kao i od 5. listopada 2000., Njemačka/Komisija, C‑288/96,
Recueil
, str. I‑8237., točku 64.). Ako država članica prihvati te prijedloge odgovarajućih mjera, one će biti obvezujuće u odnosu na tu državu članicu (vidjeti u tom smislu gore navedene presude IJssel‑Vliet, točke 42. i 43. kao i od 5. listopada 2000., Njemačka/Komisija, točku 65.), koja ih je dužna provesti, kako je navedeno u članku 19. stavku 1. Uredbe br. 659/1999.
U predmetnom slučaju, Republika Latvija 20. veljače 2007. priopćila je svoj prihvat prijedloga odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu.
Te se odgovarajuće mjere, među ostalim, sastoje u izmjeni programa zatečenih potpora za ulaganja u vezi sa stjecanjem zemljišta poljoprivrednih gospodarstava, radi usklađivanja tih programa s navedenim smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2009.
Naime, točka 29. spomenutih smjernica propisuje da su potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva sukladne s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a ako ispunjavaju sve uvjete iz članka 4. Uredbe br. 1857/2006.
Stoga proizlazi da, na temelju točke 196. Smjernica za poljoprivredu, Komisija, među ostalim, predlaže državama članicama koje imaju programe zatečenih potpora radi stjecanja zemljišta poljoprivrednih gospodarstava koji ne ispunjavaju sve uvjete određene člankom 4. Uredbe br. 1857/2006 da izmijene te programe kako bi ih uskladile s tim uvjetima ili, u suprotnom, da ih ukinu, najkasnije do 31. prosinca 2009.
Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentacijom Vijeća prema kojoj upućivanje u točki 29. Smjernica za poljoprivredu na uvjete određene člankom 4. Uredbe br. 1857/2006 znači da se svaki projekt za dodjelu državnih potpora ulaganjima u poljoprivredna gospodarstva koje ne ispunjavaju sve uvjete iz tog članka mora prijaviti Komisiji kako bi ona mogla provjeriti jesu li te potpore spojive s unutarnjim tržištem.
Iz sadržaja točke 196. Smjernica za poljoprivredu, zajedno s točkom 29. Smjernica, proizlazi da se Komisija obvezala izvršavati svoje diskrecijsko pravo koristeći, u određenim slučajevima, te uvjete kao kriterije sukladnosti, a ne kao iznimku od obveze prijave. Doseg tih uvjeta u okviru primjene tih smjernica na zatečene programe potpore razlikuje se stoga od dosega tih uvjeta na temelju članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1857/2006.
Ipak valja naglasiti da se, sukladno članku 108. stavku 1. UFEU‑a, odgovarajuće mjere koje predloži Komisija u točki 196. Smjernica za poljoprivredu odnose samo na zatečene programe potpora.
Program odobren pobijanom odlukom predstavlja novi program potpora.
Na taj način, čak i uz pretpostavku da je program potpora spomenut u točki 18. ove presude zadržao svoj status zatečenog programa potpora nakon 30. travnja 2007., sigurno je da taj program potpora nije bio sukladan uvjetima određenima člankom 4. Uredbe br. 1857/2006 na koje upućuje točka 29. Smjernica za poljoprivredu.
Budući da iz članka 1. točke c) Uredbe br. 659/1999 proizlazi da svaki program potpora koji nije zatečeni program potpora predstavlja novi program potpora te s obzirom na to da se program potpora odobren pobijanom odlukom primjenjivao od 1. siječnja 2010., taj je program nužno predstavljao novi program potpora.
Obveze Republike Latvije uslijed njezinog prihvata odgovarajućih mjera ne odnose se, dakle, na program proglašen spojivim s unutarnjim tržištem pobijanom odlukom ako se radi o novom programu potpora različitom od zatečenog programa potpora na koji se odnose odgovarajuće mjere koje je prihvatila ta država članica.
Vijeće se, međutim, ne bi smjelo oslanjati samo na činjenicu da je riječ o novom programu potpora kako bi preispitalo situaciju o kojoj je Komisija već donijela konačnu ocjenu i na taj način protusloviti toj ocjeni. Vijeće, dakle, nije nadležno odlučivati da se novi program potpora ima smatrati spojivim s unutarnjim tržištem ako je taj program neraskidivo povezan sa zatečenim programom potpora koji se država članica obvezala izmijeniti ili ukinuti unutar okvira predviđenog člankom 108. stavkom 1. UFEU‑a, na način da je neprirodno pokušavati razlikovati te programe radi primjene članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti analognu gore navedenu presudu od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točku 46.).
Međutim, u ovom predmetu to nije slučaj.
U tom smislu može se istaknuti da je protekao značajan rok između ocjene koju je dala Komisija i ocjene koju je dalo Vijeće, budući da je pobijana odluka donesena gotovo tri godine nakon predmetnih prijedloga odgovarajućih mjera.
Osim toga, ta se odluka specifično temelji na pojavi novih okolnosti koje je Vijeće smatralo iznimnima, a koje Komisija nije mogla uzeti u obzir u svojoj ocjeni spojivosti s unutarnjim tržištem zatečenog programa potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koji je uvela Republika Latvija.
Stoga, dok su Smjernice za poljoprivredu donesene 2006., pobijana odluka velikim se dijelom odnosi na učinke nastale tijekom 2008. i 2009. zbog gospodarske i financijske krize u latvijskoj poljoprivredi. Vijeće posebice ističe pad prihoda i poljoprivrednih cijena do kojih je došlo tijekom 2009. godine zbog recesije, visoke kamatne stope i značajan porast nezaposlenosti ustanovljen tijekom iste godine. Vijeće također ističe da se između 2007. i 2009. godine značajno smanjio broj transakcija na tržištu poljoprivrednog zemljišta.
Stajalište Komisije, doneseno u prilog njezinom prijedlogu odgovarajućih mjera, u odnosu na spojivost s unutarnjim tržištem programa potpora spomenutog u točki 18. ove presude, s obzirom na gospodarske podatke kojima je raspolagala u 2006., bilo je nužno osnovano na ocjeni posljedica koje su mogle nastati primjenom tog programa za progresivni razvoj ili djelovanje unutarnjeg tržišta.
Zbog značajne promjene okolnosti spomenute u točki 71. ove presude, ne može se smatrati da se ocjenom Komisije o tom programu potpora unaprijed odlučuje o programu potpora, uključujući slične mjere, koji se primjenjuje u radikalno drukčijem gospodarskom kontekstu od konteksta koji je Komisija uzela u obzir u okviru svoje ocjene. Proizlazi da se spojivost s unutarnjim tržištem novog programa potpora u vezi s kojim je Republika Latvija uputila zahtjev Vijeću na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a mora procjenjivati na temelju pojedinačne procjene koja se razlikuje od procjene programa iz točke 18. ove presude, izvršene uzimajući u obzir relevantne gospodarske okolnosti u trenutku kad su te potpore dodijeljene (vidjeti u tom smislu presude od 3. listopada 1991., Italija/Komisija, C‑261/89,
Recueil
, str. I‑4437., točku 21., i od 21. srpnja 2011., Freistaat Sachsen i Land Sachsen‑Anhalt/Komisija, C‑459/10 P,
Recueil
, str. I‑109., točku 48.).
Stoga se situacija u ovom predmetu razlikuje od situacije koju je Sud ispitivao u gore navedenim presudama od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće.
Naime, suprotno odlukama Vijeća koje su poništene tim dvjema presudama, pobijana se odluka u ovom slučaju temelji na novim činjenicama koje su rezultat značajne promjene okolnosti nastale između trenutka kada je Komisija ispitivala postojeći program potpora koji je dodijelila Republika Latvija i trenutka kada je Vijeće procjenjivalo novi program potpora u odnosu na koji mu je ta država članica podnijela zahtjev.
Slijedom navedenog, činjenice koje su dokazivale nenadležnost Vijeća u dvjema presudama spomenutima u točki 74. ove presude ne mogu se primijeniti u ovom predmetu.
Osim toga, priznavanje nadležnosti Vijeća ne bi dopustilo zaobilaženje odgovarajućih mjera koje su prihvatile države članice.
Naime, s jedne strane, Vijeće nije nadležno za odobravanje novih programa potpora sličnih zatečenom programu potpora koji se država članica već obvezala izmijeniti ili ukinuti nakon prihvata predloženih odgovarajućih mjera, osim u slučaju da se nakon spomenutih prijedloga pojave nove okolnosti.
S druge strane, ovlast dodijeljena Vijeću na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a primjenjivat će se samo u granicama određenima tom odredbom, odnosno ako postoje iznimne okolnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, C‑122/94,
Recueil
, str. I‑881., točku 13.).
Konačno, u odnosu na argument Komisije prema kojem Vijeće nije nadležno odobriti potporu suprotnu ciljevima određenima u Smjernicama za poljoprivredu, potrebno je napomenuti da unutar tih smjernica samo prijedlozi odgovarajućih mjera iz točke 196. i koje su prihvatile države članice mogu činiti zauzimanje konačnog stajališta Komisije o spojivosti programa potpora s unutarnjim tržištem.
Naime, jedino te prijedloge odgovarajućih mjera prihvaćaju države članice, kako stoji u točki 197. Smjernica za poljoprivredu, dok ostale odredbe tih smjernica predstavljaju samo indikativna opća pravila koja Komisija mora poštovati (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija, C‑382/99,
Recueil
, str. I‑5163., točku 24. i navedenu sudsku praksu), a koja ne obvezuju države članice. Ta pravila
a fortiori
ne obvezuju Vijeće utoliko što mu članak 108. stavak 2. treći podstavak UFEU‑a daje ovlast, u iznimnim okolnostima, odstupiti od odredbe članka 107. UFEU‑a ili odredbe iz članka 109. UFEU‑a.
Iz točke 196. tih smjernica proizlazi da su se, u odnosu na zatečene programe potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta, države članice obvezale samo izmijeniti te programe kako bi ih uskladile sa spomenutim smjernicama ili ih u suprotnom ukinuti, najkasnije do 31. prosinca 2009.
Naprotiv, iz razmatranja u točkama 67. do 76. ove presude proizlazi da državama članicama, prihvatom prijedloga odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu, nije uskraćeno pravo zahtijevati odobrenje ponovnog uvođenja sličnih ili jednakih programa tijekom cijelog razdoblja primjene tih smjernica.
Proizlazi da prvi tužbeni razlog koji je istaknula Komisija, a koji se temelji na nenadležnosti Vijeća, nije osnovan te ga stoga valja odbiti.
Drugi tužbeni razlog koji se temelji na zloporabi ovlasti
Argumentacija stranaka
U drugom tužbenom razlogu Komisija tvrdi da je Vijeće počinilo zloporabu ovlasti pokušavajući poništiti učinke ocjene koju je Komisija donijela o programu potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koji je uvela Republika Latvija.
Vijeće ističe da donošenjem pobijane odluke nije pokušalo poništiti učinke ocjene koju je donijela Komisija, s obzirom na to da Komisija nije donijela nikakvu odluku kojom bi se program potpora odobren pobijanom odlukom proglasio nespojivim s unutarnjim tržištem. Cilj koji je Vijeće željelo postići sastojao se zapravo u pomoći latvijskim poljoprivrednicima pogođenima gospodarskom i financijskom krizom da steknu poljoprivredna zemljišta.
Ocjena Suda
Kao što je Sud u više navrata presudio, akt predstavlja zloporabu ovlasti samo ako se na temelju objektivnih, mjerodavnih i suglasnih pokazatelja pokaže da je donesen isključivo, ili barem u odlučujućem dijelu, u drukčije svrhe od onih na koje se poziva ili kako bi se zaobišao postupak posebno predviđen Ugovorom radi okolnosti predmetnog slučaja (vidjeti u tom smislu, među ostalim, presude od 14. svibnja 1998., Windpark Groothusen/Komisija, C‑48/96 P,
Recueil
, str. I‑2873., točku 52., i od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće, C‑310/04,
Recueil
, str. I‑7285., točku 69.).
Potrebno je utvrditi da Komisija nije priložila takve pokazatelje.
S obzirom na ciljeve koje je Vijeće željelo postići donošenjem pobijane odluke, ništa iz spisa predmeta pred Sudom ne dopušta zaključiti da je isključivi ili odlučujući cilj Vijeća bio različit od pomoći latvijskim poljoprivrednicima da lakše steknu poljoprivredna zemljišta radi smanjivanja siromaštva u ruralnim područjima Latvije.
U odnosu na argument Komisije prema kojem iz slijeda događaja i razmjene pismena proizlazi da je svrha pobijane odluke bila poništenje njezina stajališta, proizlazi da je Vijeće opravdano moglo smatrati da Komisija nije zauzela svoje stajalište o spojivosti predmetnog programa potpora, kako je istaknuto u uvodnoj izjavi 11. pobijane odluke.
Stoga drugi tužbeni razlog koji se temelji na zloporabi ovlasti valja odbiti kao neosnovan.
Treći tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela lojalne suradnje
Argumentacija stranaka
U trećem tužbenom razlogu Komisija tvrdi da je donošenjem pobijane odluke povrijeđeno načelo lojalne suradnje među institucijama na način da je donošenjem te odluke Vijeće oslobodilo Republiku Latviju obveze suradnje s Komisijom, na što je ta država članica obvezana temeljem članka 108. stavka 1. UFEU‑a.
Naime, odobrenjem produljenja zatečenog programa potpora koji se Republika Latvija obvezala ukinuti Vijeće je narušilo rezultate prije uspostavljenog dijaloga između Komisije i te države članice.
Vijeće smatra da ga ne obvezuje obveza suradnje koja proizlazi iz članka 108. stavka 1. UFEU‑a. Osim toga, Vijeće ponovno navodi kako se Republika Latvija ni na koji način nije obvezala u odnosu na program potpora odobren pobijanom odlukom.
Ocjena suda
Članak 108. stavak 1. UFEU‑a nalaže Komisiji i državama članicama obvezu redovne i povremene suradnje u okviru koje Komisija s državama članicama provodi stalno ispitivanje zatečenih programa potpora te im predlaže odgovarajuće mjere koje zahtijevaju progresivan razvoj ili djelovanje unutarnjeg tržišta (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu od 18. lipnja 2002., Njemačka/Komisija, točku 28. i navedenu sudsku praksu).
U tom smislu, iz točke 76. ove presude proizlazi da Republika Latvija nije preuzela nikakvu posebnu obvezu u odnosu na program potpora odobren pobijanom odlukom. Stoga se ne može smatrati da je tom odlukom Republika Latvija oslobođena od posebne obveze suradnje utoliko što njome nikako nisu narušeni rezultati prije uspostavljenog dijaloga između Komisije i te države članice.
S obzirom na sve navedeno, treći tužbeni razlog Komisije koji se temelji na povredi načela lojalne suradnje valja odbiti kao neosnovan.
Četvrti tužbeni razlog koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi načela proporcionalnosti
Prvim dijelom četvrtog tužbenog razloga Komisija tvrdi da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da su postojale iznimne okolnosti koje su opravdavale odobrene mjere. U drugom dijelu istog tužbenog razloga Komisija tvrdi da je pobijana odluka protivna načelu proporcionalnosti budući da se predmetnim mjerama nisu mogli postići ciljevi iz te odluke i te mjere nisu bile ograničene na nužni minimum radi postizanja tih ciljeva.
Prvi dio četvrtog tužbenog razloga koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni u odnosu na postojanje iznimnih okolnosti
– Argumentacija stranaka
Komisija smatra da se okolnosti mogu smatrati iznimnima u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a samo ako prije svog nastanka nisu bile predvidljive te ako su se, u predmetnom slučaju, odnosile posebno na Republiku Latviju. Stoga to ne može biti slučaj u odnosu na prethodno postojeću prepreku u sustavu ili problem s kojim se suočavala većina država članica.
Komisija tvrdi da su nepovoljan sustav poljoprivrednih gospodarstava i činjenica da veći dio poljoprivrednog zemljišta posjeduju subjekti koji ne pripadaju poljoprivrednom sektoru činili već postojeće probleme koji su posljedica samog sustava latvijskog poljoprivrednog gospodarstva. Isto tako, ništa nije ukazivalo na činjenicu da manjak kapitala s kojim su suočeni latvijski poljoprivrednici nije problem sustava koji se nikako, prema svojoj prirodi, ne može kvalificirati kao izniman. U odnosu na povećanje cijena poljoprivrednih sirovina, ono nije bilo značajnije u Latviji nego u drugim državama članicama. Komisija, uostalom, osporava da bi se iznimnom okolnošću mogao smatrati nizak iznos izravnih plaćanja, uveden od Akta o pristupanju.
Osim toga, uz priznanje da gospodarska kriza može predstavljati iznimnu okolnost, Komisija ipak tvrdi da ta kriza može opravdati pobijanu odluku samo ako je djelovala zajedno s prethodno postojećim problemima u sustavu, na način da je u Latviji proizvela iznimne okolnosti, što Vijeće nije dokazalo. Komisija također navodi da utjecaj spomenute krize na pad poljoprivrednih prihoda i smanjenje broja transakcija na tržištu poljoprivrednog zemljišta u Latviji nema izniman karakter u odnosu na kontekst Unije kao cjeline. U odnosu na porast nezaposlenosti koji spominje Vijeće, on je predstavljao samo jedan od aspekata gospodarske krize te ga ne treba samostalno uzimati u obzir.
Vijeće smatra da je definicija pojma iznimnih okolnosti koju predlaže Komisija previše restriktivna u odnosu na sudsku praksu jer takve okolnosti samo trebaju biti nepredvidljive i mogu utjecati na druge države članice ili druge sektore osim poljoprivrede.
U predmetnom slučaju postojale su iznimne okolnosti nastale usred izvanrednih događaja povezanih s gospodarskom krizom koje su imale bitne posljedice za latvijske poljoprivrednike i koje su, posljedično, dodatno otežale probleme sustava s kojima su se latvijska poljoprivredna gospodarstva već suočila. Tako su pad poljoprivrednih prihoda, visoke kamatne stope i otežan pristup kreditima uzrokovani krizom, izraženiji u Latviji nego u drugim državama članicama, učinili latvijskim poljoprivrednicima iznimno teškim, gotovo nemogućim, stjecanje poljoprivrednih zemljišta. Kad je riječ o niskom iznosu izravnih plaćanja ili povećanju cijena poljoprivrednih sirovina, Vijeće smatra da su oni pridonijeli ograničavanju sposobnosti latvijskih poljoprivrednika da prevladaju težak utjecaj krize.
—
Ocjena Suda
Iz sudske prakse Suda proizlazi da Vijeće radi primjene članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a raspolaže širokim diskrecijskim pravom čija primjena podrazumijeva složene ekonomske i socijalne procjene koje se moraju izvršiti u kontekstu Unije. U tom je okviru sudski nadzor izvršavanja tog diskrecijskog prava ograničen na provjeru poštovanja postupovnih pravila i obrazloženja kao i na kontrolu materijalne točnosti utvrđenih činjenica i nepostojanja pogrešne primjene prava, očitih pogrešaka u ocjeni činjenica ili zloporabe ovlasti (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, točke 18. i 19., i analognu presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks, C‑333/07,
Recueil
, str. I‑10807., točku 78.).
U odnosu na neuobičajenost i nepredvidljivost kao i na širinu posljedica gospodarske i financijske krize na latvijsko gospodarstvo, ne može se smatrati da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da su te posljedice činile iznimne okolnosti u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a. Komisija je, osim toga, u svojoj replici priznala da bi nastanak te krize mogao predstavljati takvu iznimnu okolnost.
Činjenica da je gospodarska i financijska kriza također uzrokovala značajne posljedice u drugim državama članicama nije odlučujuća, utoliko što ta okolnost nema utjecaja na iznimnu narav učinaka te krize u odnosu na razvoj gospodarske situacije latvijskih poljoprivrednika.
Isto tako, na temelju utvrđenja prema kojem nepovoljan sustav poljoprivrednih gospodarstava, činjenica da veći dio poljoprivrednog zemljišta posjeduju subjekti koji ne pripadaju poljoprivrednom sektoru ili nedostatak kapitala s kojim su suočeni poljoprivrednici predstavljaju probleme sustava u Latviji ne može se zaključiti da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da su pad poljoprivrednih prihoda, visoke kamatne stope i otežan pristup kreditima uzrokovani krizom značajno otežali položaj latvijskih poljoprivrednika, sprječavajući tako rješavanje spomenutih problema sustava i stoga i ograničavanje siromaštva u ruralnim područjima promicanjem konkurentnosti latvijskih poljoprivrednih gospodarstava (vidjeti analognu gore navedenu presudu od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, točku 21.).
Proizlazi da prvi dio četvrtog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
Drugi dio četvrtog tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
—
Argumentacija stranaka
Komisija smatra da je Vijeće donošenjem pobijane odluke povrijedilo načelo proporcionalnosti.
Naime, Komisija smatra da se predmetnim programom potpora ne mogu postići ciljevi naznačeni u toj odluci. Na taj način, unatoč postojanju programa potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta, poljoprivredno gospodarstvo prosječne veličine u Latviji tijekom proteklih godina samo se neznatno razvilo. Osim toga, ta prosječna veličina podjednako se povećala tijekom razdoblja kada se spomenuti program primjenjivao i tijekom razdoblja kada se nije primjenjivao. Nije ustanovljeno da program potpora odobren pobijanom odlukom omogućuje postizanje najboljih rezultata. Potpore radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta zapravo više pridonose povećanju cijena poljoprivrednih zemljišta nego promjeni sustava vlasništva tih zemljišta.
Nadalje, Komisija smatra da poštovanje načela proporcionalnosti podrazumijeva puno uzimanje u obzir mjera na snazi kojima se može odgovoriti na potrebe koje Vijeće smatra iznimnim okolnostima. Pobijanom odlukom uopće nisu uzete u obzir mjere koje je prethodno odobrila Komisija ili koje su dopuštenje njezinim smjernicama i njezinim uredbama o skupnom izuzeću. Konkretno, privremenim okvirom dopušteno je državama članicama dodijeliti potpore poljoprivrednicima. Isto tako, moguće je zatražiti potpore male vrijednosti uvedene Uredbom br. 1535/2007 radi rješavanja, među ostalim, problema nastalog zbog visokih cijena poljoprivrednih sirovina.
Osim toga, u odnosu na porast nezaposlenosti, Vijeće je također propustilo uzeti u obzir činjenicu da program ruralnog razvoja Republike Latvije 2007.‑2013. predviđa više radnji namijenjenih ograničavanju tog porasta u ruralnim područjima, posebice prijenosom viška radne snage u poljoprivredi u druge dijelove gospodarstva.
Nadalje, mjere donesene pobijanom odlukom nisu ograničene na potrebni minimum budući da im trajanje prelazi datum koji je Komisija odredila privremenim okvirom za primjenu posebnih potpora radi suočavanja s učincima gospodarske krize.
Vijeće tvrdi da se, u odnosu na poštovanje načela proporcionalnosti, zakonitost mjera donesenih na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a ne može ugroziti samo ako su te mjere očito neprikladne u odnosu na cilj koji Vijeće želi postići.
Komisija nije dokazala da procjena složenih gospodarskih činjenica koju je provelo Vijeće sadrži očite pogreške. Vijeće, među ostalim, smatra da je program potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koji je primijenila Republika Latvija poboljšao sustav površina latvijskih poljoprivrednih gospodarstava. Vijeće također navodi da Komisija nije dokazala da takav program potpora pridonosi povećanju cijena zemljišta. Nadalje, Vijeće smatra da povećanje površine poljoprivrednih gospodarstava omogućava poboljšanje konkurentnosti i prihoda dotičnih poljoprivrednika.
Nadalje, Vijeće procjenjuje da nije bilo dužno uzeti u obzir mjere koje je Komisija već odobrila, budući da mu ovlast koja mu je dodijeljena člankom 108. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a samo dopušta odobriti potpore koje Komisija zakonski ne bi mogla odobriti, što je bio slučaj u ovom predmetu. Osim toga, program potpora odobren pobijanom odlukom nije bio pokriven privremenim okvirom.
Vijeće također naglašava da se protiv nezaposlenosti valja boriti kombinirajući različita sredstva uključujući i taj program potpora.
U odnosu na trajanje spomenutog programa potpora, on nije morao biti ograničen na razdoblje pokriveno privremenim okvirom i odgovarao je vremenu procijenjenom nužnim za smanjivanje učinaka krize.
– Ocjena Suda
U odnosu na poštovanje načela proporcionalnosti, iz razmatranja u točki 104. ove presude proizlazi da samo očita neprikladnost neke mjere donesene na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a s obzirom na cilj koji Vijeće namjerava postići može ugroziti zakonitost takve mjere (vidjeti analogne presude od 8. srpnja 2010., Afton Chemical, C‑343/09,
Recueil
, str. I‑7027., točku 46., i od 12. srpnja 2012., Association Kokopelli, C‑59/11, točku 39.).
Proizlazi da valja utvrditi je li odobrenje programa potpora iz pobijane odluke očito neprikladno za ostvarenje cilja iz uvodne izjave 12. te odluke, koji se sastoji u ograničavanju siromaštva u ruralnim područjima u Latviji.
Nesporno je da se taj cilj djelomično može postići pomoću poboljšanja učinkovitosti poljoprivrede u Latviji, što podrazumijeva povećanje površine poljoprivrednih gospodarstava dopuštanjem stjecanja poljoprivrednih zemljišta latvijskim poljoprivrednicima. Nije sporno da slabi prihodi i otežan pristup kreditima s kojima su suočeni ti poljoprivrednici čine prepreku takvom stjecanju. Stoga se odobravanje predmetnog programa potpora kojim se pokušava suočiti s problemima i njihovim pogoršanjem zbog gospodarske i financijske krize pomoću subvencija za plaćanje kamata na kredite radi kupnje poljoprivrednih zemljišta ne čini očito neprikladnim radi ostvarivanja cilja koji se želi postići donošenjem pobijane odluke.
U tim uvjetima, okolnost da prije primijenjen program potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta nije omogućio značajno i trajno povećanje površina latvijskih poljoprivrednih gospodarstava ne dokazuje očitu neprikladnost pobijane odluke radi postizanja cilja koji se njome želi postići, a koji je naveden u točki 120. ove presude.
Naime, slab porast prosječne površine spomenutih gospodarstava nije dovoljan kako bi se dokazala očita neučinkovitost programa potpora koji je odobrilo Vijeće, s obzirom na to da taj slab porast može proizići iz okolnosti čija namjena nije trajanje tijekom cijelog razdoblja na koje se odnosi pobijana odluka. Ta se tvrdnja može objasniti, kako ističe Vijeće, nuždom u kojoj su se našli latvijski poljoprivrednici da najprije dodijele prednost provođenju projekata tehničkog usavršavanja.
U odnosu na tvrdnju Komisije prema kojoj se prosječna veličina poljoprivrednog gospodarstva u Latviji podjednako povećala tijekom razdoblja kada se prethodni program potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta primjenjivao i tijekom razdoblja kada se nije primjenjivao, mora se utvrditi, kako tvrdi Vijeće i bez prigovora Komisije, da, naprotiv, iznosi koje je priložila potonja institucija pokazuju osjetno bitnije povećanje prosječne veličine gospodarstva, uzimajući apsolutne i relativne vrijednosti, tijekom razdoblja kad se taj program primjenjivao.
U odnosu na argument Komisije prema kojem programi potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta više pridonose povećanju cijena poljoprivrednih zemljišta nego promjeni sustava vlasništva tih zemljišta, potrebno je ustanoviti da ta tvrdnja nije dovoljno dokazana kako bi se moglo ustanoviti da je Vijeće izabralo očito neprikladnu mjeru u odnosu na cilj koji je željelo postići.
Nadalje, potrebno je provjeriti prelazi li odobrenje predmetnog programa potpora očito ono što je potrebno radi postizanja ciljeva iz pobijane odluke. Naime, Komisija smatra da Vijeće nije dovoljno uzelo u obzir mogućnosti koje nude drugi instrumenti koji bi mogli pridonijeti ostvarenju tih ciljeva.
S obzirom na doseg diskrecijskog prava kojim raspolaže Vijeće u predmetnom slučaju, ne može se smatrati da je pobijanom odlukom povrijeđeno načelo proporcionalnosti zbog same činjenice da je Republika Latvija mogla postići cilj iz točke 120. ove presude pomoću neke druge vrste programa potpora. Naime, iz stalne sudske prakse proizlazi da tijekom ispitivanja poštovanja načela proporcionalnosti u odluci donesenoj na temelju diskrecijskog prava kao što je ono kojim raspolaže Vijeće na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a, Sud ne mora utvrditi je li donesena odluka bila jedina ili najbolja moguća, nego samo je li ona očito neproporcionalna (vidjeti analognu presudu od 11. lipnja 2009., Agrana Zucker, C‑33/08,
Recueil
, str. I‑5035., točku 33. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, kako je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 44. svog mišljenja, široko diskrecijsko pravo kojim raspolaže Vijeće ne oslobađa ga od obveze da u svojoj ocjeni uzme u obzir prethodno postojeće mjere posebno namijenjene otklanjanju iznimnih okolnosti koje su opravdale odobravanje predmetnog programa potpora.
U tom smislu, svrha je Uredbe br. 1535/2007 izuzimanje potpora male vrijednosti od obveze prijavljivanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a te se stoga ne može smatrati da posebno nastoji otkloniti učinke gospodarske i financijske krize na latvijske poljoprivrednike.
Unatoč tome, točno je da je privremeni okvir uveden radi promicanja pristupa poduzetnika financiranju u kontekstu gospodarske i financijske krize. Međutim, potpore koje predviđa taj privremeni okvir imaju načelnu funkciju potpore ulaganjima i nisu posebno namijenjene omogućavanju stjecanja poljoprivrednih zemljišta. Osim toga, na datum donošenja pobijane odluke, točka 7. privremenog okvira predviđa da se taj okvir neće primjenjivati nakon 31. prosinca 2010. Stoga se ne može smatrati da odluka Vijeća da odobri program potpora posebno namijenjen ograničavanju siromaštva u ruralnim područjima omogućavajući povećanje površina poljoprivrednih gospodarstava u Latviji tijekom duljeg razdoblja očito prelazi ono što je potrebno radi postizanja ciljeva iz pobijane odluke.
Isto tako, iako je svrha nekih mjera iz programa ruralnog razvoja Republike Latvije 2007.‑2013. također borba protiv nezaposlenosti u ruralnim područjima, one se smatraju komplementarnima programu potpora odobrenom pobijanom odlukom utoliko što su ponajprije namijenjene poticanju prijenosa viška radne snage u poljoprivredi u druge dijelove gospodarstva, a ne poboljšavanju isplativosti poljoprivrednih gospodarstava.
Kad je riječ, konačno, o trajanju programa potpora odobrenog pobijanom odlukom, iz same logike članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a proizlazi da Vijeće nije bilo vezano vremenskim ograničenjem određenim u obavijesti Komisije. Osim toga, s obzirom na vrijeme potrebno za razvoj sustava poljoprivrednih gospodarstava i trajanje učinaka gospodarske i financijske krize, ne može se smatrati da je Vijeće izabralo očito neproporcionalnu mjeru odobrivši predmetni program potpora tijekom razdoblja počevši od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013.
Slijedom navedenog, drugi dio četvrtog tužbenog razloga koji je istaknula Komisija također valja odbiti kao neosnovan.
Proizlazi da četvrti tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.
S obzirom na to da ni jedan tužbeni razlog koji je istaknula Komisija nije prihvaćen, tužbu valja odbiti.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Vijeće postavilo zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Komisiji se nalaže snošenje troškova.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Republika Litva snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.

3.
Republika Litva snosit će vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski.