CELEX: 62011CJ0369
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Transport
Directiva 2001/14/CE
Articolul 4 alineatul (1) și articolul 30 alineatul (3)
Alocarea capacităților infrastructurii feroviare
Tarifare
Tarifele de utilizare a infrastructurii
Independența administratorului infrastructurii

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin neadoptarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma articolului 6 alineatul (3) și anexei II la Directiva 91/440/CEE a Consiliului din 29 iulie 1991 privind dezvoltarea căilor ferate comunitare (
JO L 237, p. 25
, rectificare în
JO L 271, p. 70
, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 86), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2006/103/CE a Consiliului din 20 noiembrie 2006 (
JO L 363, p. 344
, Ediție specială, 13/vol. 57, p. 305, denumită în continuare „Directiva 91/440”), precum și articolului 4 alineatele (1) și (2), articolului 14 alineatul (2) și articolului 30 alineatele (1) și (3) din Directiva 2001/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare (
JO L 75, p. 29
, Ediție specială, 07/vol. 8, p. 66), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/58/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2007 (
JO L 315, p. 44
, denumită în continuare „Directiva 2001/14”), Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestor dispoziții.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Potrivit articolului 4 din Directiva 91/440, care este cuprins în secțiunea II din aceasta, intitulată „Independența administrării”:
„(1)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește conducerea, administrarea și controlul intern al problemelor administrative, economice și contabile, întreprinderile feroviare au statut independent în baza căruia ceea ce dețin, în mod special active, bugete și conturi, sunt separate de cele ale statului.
(2)   Concomitent cu respectarea cadrului, a normelor specifice de tarifare și de alocare stabilite de statele membre, administratorul infrastructurii răspunde de conducere, [de] administrare și de controlul intern.”
Considerentele (11) și (16) ale Directivei 2001/14 au următorul cuprins:
„(11)
Sistemele de tarifare și de alocare a capacităților trebuie să permită accesul egal și nediscriminatoriu al tuturor întreprinderilor și să încerce, pe cât posibil, să satisfacă nevoile tuturor utilizatorilor și modurilor de transport într‑o manieră corectă și nediscriminatorie.
[…]
(16)
Sistemele de tarifare și de alocare a capacităților trebuie să permită concurența loială în furnizarea serviciilor de transport feroviar.”
Articolul 4 din directiva menționată, intitulat „Stabilirea, calcularea și perceperea tarifelor”, prevede la alineatele (1) și (2):
„(1)   Statele membre stabilesc un cadru de tarifare cu respectarea independenței administrării prevăzute la articolul 4 din Directiva 91/440/CEE.
Sub rezerva amintitei condiții de independență a administrării, statele membre stabilesc și regulile specifice de tarifare sau transferă această competență administratorului infrastructurii. Calcularea tarifului pentru utilizarea infrastructurii și perceperea acestuia sunt realizate de administratorul infrastructurii.
(2)   În situația în care administratorul infrastructurii, prin cadrul legal, organizatoric sau decizional nu este independent față de toate întreprinderile feroviare, atribuțiile expuse în prezentul capitol, cu excepția perceperii tarifelor, sunt preluate de un organism de tarifare independent prin cadrul legal, organizatoric și decizional.”
Articolul 30 din Directiva 2001/14, intitulat „Organismul de control”, are următorul cuprins:
„(1)   Fără să aducă atingere articolului 21 alineatul (6), statele membre înființează câte un organism de control. Acest organism, care poate fi ministerul responsabil cu problemele de transport sau orice alt organism, este independent în ceea ce privește organizarea internă, deciziile financiare, structura juridică și decizională față de orice administrator al infrastructurii, organism de tarifare sau alocare ori solicitant. Mai mult, este independent din punct de vedere funcțional de orice autoritate competentă implicată în atribuirea unui contract de servicii publice. Organismul funcționează conform principiilor evidențiate în prezentul articol, prin care dreptul la o cale de atac și funcțiile de control pot fi acordate unor organisme separate.
[…]
(3)   Organismul de control se asigură că tarifele stabilite de către administratorul infrastructurii sunt în conformitate cu capitolul II și sunt nediscriminatorii. Negocierile dintre solicitant și administratorul infrastructurii cu privire la nivelul tarifelor de utilizare a infrastructurii sunt permise numai dacă sunt purtate sub supravegherea organismului de control. Organismul de control intervine dacă negocierile sunt susceptibile să contravină cerințelor prezentei directive.”
Dreptul italian
Directiva 91/440, Directiva 2001/13/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 de modificare a Directivei 95/18/CE a Consiliului privind autorizarea întreprinderilor feroviare (
JO L 75, p. 26
, Ediție specială, 07/vol. 8, p. 63) și Directiva 2001/14 (denumite în continuare, împreună, „primul pachet feroviar”) au fost transpuse în dreptul intern italian prin Decretul legislativ nr. 188 din 8 iulie 2003 privind transpunerea Directivelor 2001/12/CE, 2001/13/CE și 2001/14/CE în domeniul feroviar (supliment ordinar la GURI nr. 170 din 24 iulie 2003, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 188/2003”).
În Italia, „funcțiile oficiale” [a se citi „funcțiile esențiale”] prevăzute în anexa II la Directiva 91/440 sunt repartizate între Rete Ferroviaria Italiana SpA (denumită în continuare „RFI”), în calitate de „administrator de infrastructură” în temeiul unei concesiuni atribuite de Ministerul Infrastructurii și Transporturilor (denumit în continuare „ministerul”) și acest minister însuși. RFI, care are personalitate juridică autonomă, face parte din grupul Ferrovie dello Stato Italiane (denumit în continuare „grupul FS”), care cuprinde și principala întreprindere feroviară care operează pe piața italiană, și anume Trenitalia SpA (denumită în continuare „Trenitalia”).
Conform articolului 11 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 188/2003:
„Administratorul infrastructurii feroviare este o persoană autonomă și independentă pe plan juridic, organizațional și decizional în raport cu întreprinderile care își desfășoară activitatea în sectorul transporturilor.”
În ceea ce privește exercitarea funcțiilor esențiale, RFI are sarcina calculării tarifelor de acces la rețea pentru fiecare operator și a perceperii acestora, în temeiul baremelor stabilite de ministrul infrastructurii și transporturilor (denumit în continuare „ministrul”), astfel cum rezultă din articolul 17 din Decretul legislativ nr. 188/2003, ale cărui alineate 1 și 2 prevăd:
„1.   În vederea accesului și a utilizării echitabile și nediscriminatorii a infrastructurii feroviare de către asociațiile internaționale de întreprinderi feroviare și de către întreprinderile feroviare, tariful datorat pentru accesul la infrastructura feroviară națională este stabilit prin decret al [ministrului], pe baza raportului motivat al administratorului infrastructurii feroviare, cu avizul Comitetului interministerial al programării economice și în acord cu Conferința permanentă privind raporturile dintre stat, regiuni și provinciile autonome Trento și Bolzano pentru serviciile care intră în competența lor. Decretul se publică în
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
și în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
.
2.   În temeiul alineatului 1, administratorul infrastructurii feroviare calculează tariful datorat de asociațiile internaționale de întreprinderi feroviare și de întreprinderile feroviare pentru utilizarea infrastructurii, precum și perceperea acestuia.”
Articolul 17 alineatul 11 din decretul legislativ menționat amintește rolul ministrului după cum urmează:
„Cadrul aplicabil accesului la infrastructură, precum și principiile și procedura de alocare a capacităților prevăzută la articolul 27 și calculul tarifului pentru utilizarea infrastructurii feroviare și al sumelor corespunzătoare pentru furnizarea serviciilor avute în vedere la articolul 20 sunt stabilite prin decret al [ministrului], publicat în
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
. Același decret stabilește regulile aplicabile serviciilor prevăzute la articolul 20.”
Articolul 37 din același decret legislativ are ca obiect transpunerea articolului 30 din Directiva 2001/14 și definește funcțiile „Organismului de control”. Acest articol a fost modificat prin Decretul‑lege nr. 98 din 6 iulie 2011 (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 98/2011”) în vederea introducerii unei proceduri noi de numire a personalului de conducere al Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (denumit în continuare „URSF”), care este organismul de control.
Astfel, articolul 21 alineatul 4 din Decretul‑lege nr. 98/2011 a reformulat alineatul 1‑bis al articolului 37 din Decretul legislativ nr. 188/2003 după cum urmează:
„În sensul alineatului 1, serviciul din cadrul [ministerului] în a cărui sarcină intră funcțiile organismului de control dispune de o autonomie organizațională și contabilă în limitele resurselor economice și financiare care îi sunt atribuite. Acest serviciu prezintă anual Parlamentului un raport privind activitatea sa.”
În plus, Decretul‑lege nr. 98/2011 a introdus în același articol 37 și alineatul 1 ter care are următorul cuprins:
„Responsabilul serviciului avut în vedere la alineatul 1‑
bis
va fi ales dintre persoanele ale căror independență și calități morale nu sunt puse la îndoială și ale căror calități profesionale și competențe în sectorul feroviar sunt recunoscute; el este numit prin decret al Președintelui Consiliului de Miniștri, la propunerea [ministrului], în temeiul articolului 19 alineatele 4, 5‑bis și 6 din Decretul legislativ nr. 165 din 30 martie 2001, cu modificările ulterioare. Această propunere este supusă în prealabil avizării comisiilor parlamentare competente, care se pronunță în termen de 20 de zile de la data cererii. Aceste comisii pot audia persoana desemnată. Responsabilul serviciului avut în vedere la alineatul 1‑
bis
este numit pe o perioadă de trei ani, mandatul putând fi reînnoit o singură dată. Funcția de responsabil al serviciului prevăzută la alineatul 1‑
bis
este incompatibilă cu mandate electorale de natură politică; de asemenea, nicio persoană nu poate fi numită în această funcție dacă interesele sale, de orice natură, sunt contrare misiunilor acestui serviciu. Sub sancțiunea decăderii din funcție, responsabilul serviciului avut în vedere la alineatul 1‑
bis
nu poate exercita direct sau indirect nicio activitate profesională sau de consultanță; acesta nu poate fi administrator sau salariat al organismelor publice sau private și nici nu poate exercita alte funcții publice, nici nu poate avea interese directe sau indirecte în întreprinderile care își desfășoară activitatea în acest sector. Directorul actual al serviciului rămâne în funcție până la terminarea mandatului.”
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
La 10 mai și la 21 noiembrie 2007, Comisia a adresat autorităților italiene chestionare prin care urmărea să colecteze informații privind cadrul juridic național din sectorul feroviar. Republica Italiană a răspuns la 13 august 2007 și, respectiv, la 18 ianuarie 2008.
Pe baza informațiilor astfel colectate, Comisia a inițiat o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Italiene pentru incompatibilitate între legislația acesteia din urmă din domeniul transportului feroviar și directivele care constituie primul pachet feroviar. La 26 iunie 2008, Comisia a trimis acestui stat membru o scrisoare de punere în întârziere în care semnala elementele din legislația italiană considerate neconforme primului pachet feroviar și îl invita să prezinte propriile observații în termen de două luni.
Republica Italiană a răspuns la respectiva scrisoare de punere în întârziere prin scrisoarea din 13 august 2008, prin care se angaja să inițieze o analiză privind situația pieței și a cadrului juridic din Italia pentru a evalua problemele de independență decizională ale administratorilor de infrastructură și pentru a propune adaptări.
Întrucât serviciile Comisiei au solicitat din nou clarificări Republicii Italiene, aceasta din urmă a răspuns la solicitarea respectivă prin scrisorile din 22 decembrie 2008, precum și din 21 ianuarie și din 23 martie 2009.
La 1 octombrie 2009, autoritățile italiene au notificat textul Decretului‑lege nr. 135 din 25 septembrie 2009 de adoptare a unor dispoziții urgente pentru punerea în aplicare a obligațiilor comunitare și pentru executarea hotărârilor Curții de Justiție a Comunităților Europene (GURI nr. 223 din 25 septembrie 2009, p. 2), semnalând în special articolul 2 din acesta, precum și textul unei modificări a articolului 15 din statutul RFI, care prevede incompatibilitatea între calitatea de administrator al acestei întreprinderi și cea de administrator al societății‑mamă, și anume grupul FS, sau al altor întreprinderi controlate de acesta din urmă care își desfășoară activitatea în sectorul transportului feroviar.
Prin scrisoarea din 8 octombrie 2009, Comisia a adresat Republicii Italiene un aviz motivat în care susținea că reglementarea acesteia din urmă privind sectorul respectiv nu era conformă cu Directivele 91/440 și 2001/14, acordând acestui stat membru un termen de două luni pentru a lua măsurile necesare pentru a se conforma acestui aviz.
Republica Italiană a răspuns la acest aviz motivat prin scrisorile din 23 decembrie 2009 și 26 aprilie 2010. În plus, la 2 decembrie 2009, acest stat membru a notificat Comisiei textul Legii nr. 166 din 20 noiembrie 2009 privind transformarea în lege, cu modificări, a Decretului‑lege nr. 135 din 25 septembrie 2009.
Ulterior observării unei erori materiale în versiunea italiană a avizului motivat și dorind să își precizeze poziția luând în considerare elementele care i‑au fost comunicate de Republica Italiană, Comisia a adoptat la 24 noiembrie 2010 un aviz motivat suplimentar, notificat acestui stat membru la aceeași dată, prin care îl invita pe acesta din urmă să i se conformeze în termen de o lună de la notificare.
Republica Italiană a răspuns la avizul motivat suplimentar prin scrisoarea din 10 ianuarie 2011.
Întrucât a considerat nesatisfăcător răspunsul autorităților italiene, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 21 noiembrie 2011, a fost admisă cererea de intervenție a Republicii Cehe în susținerea concluziilor Republicii Italiene.
La 11 aprilie 2013, a avut loc ședința în fața Curții, în cadrul căreia Comisia a informat‑o pe aceasta din urmă că se desistează de primul motiv al acțiunii sale, întemeiat pe încălcarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 și a anexei II la această directivă.
Cu privire la acțiune
Cu privire la motivul privind tarifarea accesului la infrastructură
Argumentele părților
Comisia susține, mai întâi, că reglementarea italiană nu respectă cerința independenței administrării a administratorului infrastructurii astfel cum aceasta este prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
Potrivit Comisiei, articolul respectiv prevede că calcularea tarifelor sau, în alți termeni, alegerea tarifării intră în competența administratorului infrastructurii. Ar fi vorba despre o independență a administrării care ar permite administratorului să perceapă venituri suficiente pentru îndeplinirea misiunilor sale fără amestecul statului. În schimb, rezervându‑și dreptul de a stabili nivelul tarifelor, statul ar priva administratorul de un instrument de administrare esențial.
Comisia apreciază că această interpretare a articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14 se coroborează cu o interpretare sistematică a acesteia. Articolul 30 alineatul (3) din această directivă ar supune deciziile administratorului cu privire la tarifare controlului organismului prevăzut în acest scop, iar acest control nu ar avea sens decât dacă administratorul are o competență decizională pentru stabilirea tarifelor.
Or, în Italia, conform articolului 17 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 188/2003, cel care ar stabili tarifele de acces la rețea ar fi ministrul. Administratorul infrastructurii ar putea formula o propunere în acest sens, denumită „raport motivat”, dar ministrul ar fi cel care ar decide, prin decret, stabilirea nivelului acestor tarife. În continuare, ar reveni administratorului, în temeiul alineatului 2 al aceluiași articol, sarcina de a calcula tarifele datorate efectiv de fiecare întreprindere feroviară pentru utilizarea traselor individuale și de a percepe aceste tarife.
Potrivit Comisiei, în cazul în care competența este atribuită ministrului, organismul de control nu este în măsură să verifice tarifele și nici modalitățile de calculare a acestora, întemeiate pe diferitele categorii de costuri, întrucât acest organism nu are nicio putere față de ministru.
Comisia adaugă că alte dispoziții ale Directivei 2001/14 presupun în mod necesar că funcțiile administratorului infrastructurii nu se limitează la simpla lichidare și la perceperea tarifelor datorate într‑un caz particular, ci ele includ și stabilirea nivelului tarifelor aplicabile.
Comisia apreciază că faptul că ministrul stabilește nivelul tarifelor în vederea garantării echilibrului bugetar al administratorului infrastructurii nu este conform mecanismelor instituite de Directiva 2001/14. Ar fi adevărat că statul poate avea interesul să controleze veniturile administratorului infrastructurii, întrucât acestuia îi revine sarcina, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată, să garanteze că conturile administratorului respectiv prezintă cel puțin un echilibru între venitul rezultat din tarifele de utilizare a infrastructurii, excedentul rezultat din alte activități comerciale și finanțările de la stat, pe de o parte, și cheltuielile infrastructurii, pe de altă parte. Or, această directivă ar permite statului să influențeze conturile administratorului nu prin stabilirea nivelului tarifelor, ci prin intermediul modalităților prevăzute la alineatul (2) al acestui articol 6, și anume prin măsuri de stimulare destinate să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces. Reducerea costului infrastructurii ar permite statului, cel puțin în parte, să economisească din fondurile destinate acesteia.
Potrivit Comisiei, modul de redactare a articolului 17 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 188/2003 arată foarte clar cine deține rolul decizional și cui îi revine sarcina de a prezenta propuneri. În plus, evaluările efectuate de ministru în cadrul procesului decizional ar depăși cadrul conținutului raportului motivat al administratorului. Astfel, ministrul ar verifica conformitatea propunerii nu numai în funcție de criteriile prevăzute la articolul 17 alineatul 3 din acest decret legislativ, ci și în funcție de cerințele echilibrului contabil al administratorului.
Republica Italiană amintește că organismul de control poate exercita activitatea sa de control – în ceea ce privește aplicarea nivelului tarifelor care restrâng sau par să restrângă concurența sau sunt discriminatorii față de întreprinderi – din proprie inițiativă sau ca urmare a unei cereri a întreprinderilor feroviare, fie în cursul etapei negocierilor tarifului cu administratorul infrastructurii, fie ulterior stabilirii acestui tarif, în special în ceea ce privește trasele individuale.
Astfel, în temeiul articolului 37 alineatul 6‑bis din Decretul legislativ nr. 188/2003, organismul de control ar putea, „în ipoteza în care se constată încălcări ale reglementării în materie de acces și de utilizare a infrastructurii feroviare și a serviciilor conexe”, să aplice o amendă administrativă până la un plafon stabilit la 1 % din cifra de afaceri privind veniturile obținute pe piață, într‑o limită maximă de 1000000 de euro.
Potrivit Republicii Italiene, dat fiind că aprobarea ministerială nu pune la adăpost pe administratorul infrastructurii de aplicarea unei sancțiuni, este evident că, în prezența unui motiv invocat de organismul de control, administratorul va fi pus în situația să își modifice propunerea privind tarifele sau, în cazul în care acestea sunt deja stabilite, să formuleze o nouă propunere. În caz contrar, organismul de control ar putea deschide o procedură care poate să conducă la aplicarea unei amenzi.
Potrivit statului membru menționat, sistemul de control este conform dispozițiilor Directivei 2001/14. În plus, ținând seama de faptul că, conform directivei, nu revine organismului de control sarcina de a modifica direct tarifele, ar fi dificil să se discearnă un alt mod în care ar putea fi concepute funcțiile organismului de control dacă nu prin intermediul atribuirii, pe de o parte, a unei puteri de intervenție în cursul negocierilor care se desfășoară între solicitanți și administrator și, pe de altă parte, a unei puteri de sancționare în cazul în care administratorul ar încălca criteriile legale de stabilire a tarifelor.
În ceea ce privește problema fundamentală ridicată în cadrul motivului privind tarifarea, Republica Italiană susține că, în conformitate cu o aplicare corectă a articolului 17 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 188/2003, nicio funcție de control la nivelul tarifelor, care sunt stabilite pe baza raportului motivat al administratorului infrastructurii, nu este atribuită ministrului. Acesta din urmă ar fi, așadar, competent să verifice, în cadrul unui control strict de legalitate, numai respectarea „regulilor specifice” care trebuie adoptate de statele membre în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
Aprecierea Curții
Prin intermediul motivului referitor la tarifarea accesului la infrastructură, Comisia reproșează Republicii Italiene o încălcare a articolului 4 alineatul (1) și a articolului 30 alineatul (3) din Directiva 2001/14 întrucât modalitățile prevăzute de legislația italiană pentru stabilirea cuantumului tarifelor nu respectă, în opinia sa, „independența administrării” a administratorului infrastructurii. Astfel, ministrul ar stabili tarifele de acces la rețea prin decret.
Comisia și statul membru menționat au opinii divergente în ceea ce privește aspectul referitor la momentul de la care este posibil să se considere că administratorul infrastructurii este responsabil, în mod independent, de stabilirea cuantumului tarifelor.
În temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14, statele membre trebuie să stabilească un cadru de tarifare și pot de asemenea să stabilească normele specifice de tarifare, respectând în același timp independența administrării a administratorului infrastructurii. Conform dispoziției amintite, revine acestuia din urmă sarcina, pe de o parte, să calculeze tariful pentru utilizarea infrastructurii și, pe de altă parte, să perceapă tariful respectiv (a se vedea în special Hotărârea din 28 februarie 2013, Comisia/Spania, C‑483/10, punctul 39).
Același articol 4 stabilește o repartizare a competențelor între statele membre și administratorul infrastructurii în ceea ce privește sistemele de tarifare. Astfel, revine statelor membre sarcina să stabilească un cadru pentru tarifare, în timp ce calcularea tarifului și perceperea sa sunt în sarcina administratorului infrastructurii (Hotărârea Comisia/Spania, citată anterior, punctul 41).
În această privință, trebuie amintite obiectivele Directivei 2001/14. Astfel, mai întâi, unul dintre obiectivele urmărite de sistemul de tarifare instituit prin Directiva 2001/14 este asigurarea independenței administrării a administratorului infrastructurii. Cu alte cuvinte, acesta trebuie să utilizeze sistemul de tarifare ca instrument de administrare. Rezultă, așadar, din considerentul (12) al aceleiași directive că, în cadrul stabilit de statele membre, sistemele de tarifare și de alocare a capacităților trebuie să încurajeze administratorii infrastructurii feroviare să optimizeze utilizarea acesteia. Or, acești administratori nu pot realiza o astfel de optimizare prin intermediul sistemului de tarifare dacă rolul lor ar trebui să se limiteze la calcularea cuantumului tarifului în fiecare caz concret, aplicând o formulă stabilită în prealabil prin ordin ministerial. Așadar, administratorii menționați trebuie să dispună de o anumită marjă de apreciere la momentul stabilirii cuantumului tarifelor (a se vedea Hotărârea Comisia/Spania, citată anterior, punctul 44).
Republica Italiană arată în această privință că ministrul nu efectuează decât un control de legalitate a propunerii administratorului infrastructurii și nu are, așadar, nicio influență în privința independenței acestuia din urmă. Cu toate acestea, astfel cum susține Comisia, practica respectivă nu se întemeiază pe nicio normă de natură să îi confere un caracter incontestabil. Prin urmare, o asemenea practică nu poate fi considerată că îndeplinește obiectivele Directivei 2001/14.
În plus, potrivit articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14, „[c]alcularea tarifului pentru utilizarea infrastructurii și perceperea acestuia sunt realizate de administratorul infrastructurii”. Or, reiese cu claritate din modul de redactare a Decretului legislativ nr. 188/2003, în special a articolului 17 din acesta, că determinarea tarifului trebuie să fie stabilită în concertare cu ministrul, decizia acestuia din urmă putând fi impusă administratorului.
Desigur, astfel cum arată Republica Italiană, ministrul nu exercită decât un control de legalitate în materie. Cu toate acestea, în conformitate cu sistemul instituit de Directiva 2001/14, un astfel de control de legalitate ar trebui să revină organului de control, în speță URSF, iar nu ministrului. În consecință, întrucât decizia ministrului privind stabilirea tarifelor de acces la infrastructură se impune administratorului infrastructurii, trebuie să se concluzioneze că legislația italiană nu permite asigurarea independenței acestuia din urmă. Prin urmare, această legislație nu îndeplinește, în această privință, cerințele articolului 4 alineatul (1) din această directivă.
În sfârșit, în ceea ce privește articolul 30 alineatul (3) din Directiva 2001/14, este adevărat că faptul că ministrul poate controla proiectul de tarif întocmit de administratorul infrastructurii nu împiedică URSF să își îndeplinească misiunea prin efectuarea controalelor pe care le implică exercitarea acesteia. Cu toate acestea, un astfel de sistem nu este suficient, ca atare, să demonstreze independența administratorului, astfel cum a fost voită de către legiuitorul Uniunii.
Din considerațiile care precedă rezultă că motivul Comisiei referitor la tarifarea accesului la infrastructură trebuie să fie considerat fondat.
Cu privire la motivul referitor la independența organismului de control
Argumentele părților
Comisia consideră că independența deplină și necesară a organismului de control față de toate întreprinderile feroviare nu este asigurată de legislația italiană în condițiile în care personalul organismului de control este constituit din funcționari ai ministerului, iar acesta din urmă ar continua să exercite o influență decisivă asupra grupului FS, care include principala întreprindere feroviară italiană, mai precis Trenitalia, și, prin urmare, și asupra acesteia din urmă.
Potrivit Comisiei, URSF, cu alte cuvinte organismul de control, face parte din minister. În plus, principalul operator feroviar pe piața italiană, Trenitalia, în afara faptului că aparține aceluiași grup de întreprinderi ca administratorul infrastructurii, este o societate care aparține statului și asupra căreia ministerul, deși nu mai exercită puterile unui acționar, ar avea totuși o influență determinantă.
Astfel, Comisia susține că personalul organismului de control este constituit din funcționari ai ministerului care continuă să exercite o influență determinantă asupra grupului FS, precum și asupra Trenitalia, și că acest personal este pe deplin integrat în ierarhia acestui minister. În plus, ca urmare a aceluiași rol de suport al Ministerului Economiei în exercitarea funcțiilor de acționar al grupului FS, ministerul ar păstra un interes ca acest grup să evolueze în sens pozitiv.
Potrivit Comisiei, această situație creează un conflict de interese pentru funcționarii ministerului care își desfășoară activitatea în structura organismului de control și care, pentru acest motiv, au datoria de a garanta un tratament nediscriminatoriu concurenților întreprinderii feroviare publice. Astfel, în cadrul activității lor de control, ar trebui să țină seama de interesele comerciale ale întreprinderii.
Comisia explică faptul că nu înțelege să susțină că Directiva 2001/14 nu permite în niciun caz ca organismul de control să facă parte dintr‑un minister. Această posibilitate nu trebuie totuși să interfereze cu condiția de independență, în special decizională, a întreprinderilor feroviare destinatare ale măsurilor adoptate de acest organism. Posibilitatea prevăzută expres la articolul 30 alineatul (1) din această directivă ca organismul de control să facă parte dintr‑un minister nu poate fi izolată, potrivit Comisiei, de restul dispoziției și în special de cerința independenței pe care o prevede. În consecință, o astfel de posibilitate ar trebui exclusă atunci când integrarea organismului de control dintr‑un minister este realizată în detrimentul independenței acestui organism.
În subsidiar, în ceea ce privește alte garanții de independență a URSF furnizate de Republica Italiană, Comisia arată, mai întâi, că argumentația sa nu se referă la atribuțiile Consiliului de Miniștri, ci la raporturile din cadrul unui minister, și anume cel al Infrastructurii și Transporturilor. În plus, în ceea ce privește puterile personalului de conducere al URSF, Comisia susține că acesta este subordonat ministerului, care păstrează o marjă de decizie în materie de numire, de disponibilitate a resurselor și de reziliere eventuală a contractelor personalului de conducere respectiv.
În această privință, Comisia ia act de faptul că, în urma prezentării cererii sale introductive, articolul 37 din Decretul legislativ nr. 188/2003 a fost modificat cu efect de la 6 iulie 2011. În afara oricărei considerații privind relevanța acestei modificări, care ar fi tardivă în raport cu prezenta procedură, Comisia apreciază că domeniul de aplicare efectiv în raport cu posibila eliminare a acestei neîndepliniri a obligațiilor rămâne încă să fie clarificat.
Comisia precizează în continuare că nu este convinsă de răspunsul la avizul motivat, din care nu reiese că ministerul nu dispunea de o marjă de apreciere, în special în ceea ce privește rezilierea contractelor încheiate cu personalul de conducere al URSF. Răspunsul din 23 decembrie 2009 la avizul motivat din 8 octombrie 2009 s‑ar limita să arate că URSF nu face parte din structura departamentelor ministerului și, în consecință, ar fi exceptată de la controlul șefului departamentului din care face parte conducerea transportului feroviar. În ceea ce privește răspunsul suplimentar din 26 aprilie 2010 la același aviz, acesta nu ar cuprinde nicio referire la această problemă. Astfel de elemente nu ar infirma teza Comisiei potrivit căreia personalul URSF se compune din funcționari ai ministerului care fac parte din ministerul care răspunde de asigurarea unui sprijin acționarului grupului FS.
În sfârșit, Comisia amintește că articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14 impune ca organismul de control să acționeze în deplină independență nu numai față de întreprinderile feroviare, ci și față de organismele de tarifare a infrastructurii. Astfel, potrivit Comisiei, tariful de acces la infrastructură este stabilit de ministrul căruia URSF îi este subordonată total. Este motivul pentru care acest organism de control nu ar beneficia de nicio independență decizională, organizațională, juridică și financiară, în condițiile în care o singură entitate, și anume ministerul, ar avea în același timp sarcina tarifării și a controlului acesteia în calitatea sa de autoritate de reglementare.
Republica Italiană amintește că Directiva 2001/14 nu interzice ca organismul de control să facă parte dintr‑un minister, în măsura în care acesta nu participă la exercitarea drepturilor de acționar al grupului FS. Acest stat membru arată că Decretul‑lege nr. 98/2011 a creat o situație de autonomie decizională în raport cu ministerul și că asigură URSF o situație în care,
de iure
, poate dispune pe deplin autonom de resursele care îi sunt atribuite prin lege.
În ceea ce privește problema independenței URSF față de minister, Republica Italiană arată că Decretul‑lege nr. 98/2011, în vigoare de la 6 iulie 2011, a permis înlăturarea îndoielilor Comisiei prin sustragerea URSF de la influența ministerului, în special acordând directorului acestuia o poziție care este în afara ierarhiei ministerului. Statul membru adaugă că, de altfel, regimul în vigoare la data introducerii cererii introductive nu era contrar nici articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
În plus, în memoriul în duplică, Republica Italiană face trimitere și la Legea nr. 27 din 24 martie 2012 privind transformarea în lege, cu modificări, a Decretului‑lege nr. 1 din 24 ianuarie 2012 de adoptare a unor dispoziții urgente pentru concurență, dezvoltarea infrastructurii și competitivitate (supliment ordinar la GURI nr. 71 din 24 martie 2012), care prevede la articolul 36 instituirea Autorità di regolazione dei trasporti (Autoritatea de Control al Transporturilor), care înlocuiește URSF și completează funcțiile exercitate de acesta din urmă. Statul membru arată că înființarea acestei noi autorități nu rezultă din faptul că URSF a fost considerat ca nefiind suficient de autonom, ci aceasta se datorează alegerii făcute de legiuitorul italian, în contextul unei intervenții mai vaste destinate să asigure liberalizarea piețelor, de a încredința unei singure persoane autonome controlul ansamblului mijloacelor de transport și nu numai al celor ale transportului feroviar.
Aprecierea Curții
Prin intermediul motivului privind independența organismului de control, Comisia reproșează legislației italiene faptul că nu respectă articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14, în condițiile în care, din cauza faptului că este constituit din funcționari ai ministerului, URSF nu poate fi considerat independent, și aceasta mai ales atunci când ministerul respectiv continuă să aibă o influență asupra grupului FS care deține cea mai mare societate feroviară italiană, și anume Trenitalia.
Trebuie să se recunoască în această privință că, prin intervențiile lor legislative succesive, autoritățile italiene au avut o influență directă asupra constituirii organismului de control prin redefinirea în fiecare etapă legislativă a autonomiei sale organizaționale și contabile. Este cazul Decretului‑lege nr. 98/2011 și, mai mult, al Legii nr. 27 din 24 martie 2012 privind instituirea unei noi autorități de control al transporturilor.
Cu toate acestea, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația statului membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul împlinirii termenului stabilit în avizul motivat, iar schimbările intervenite ulterior nu pot fi luate în considerare de Curte (a se vedea în special Hotărârea din 11 octombrie 2001, Comisia/Austria,
C-111/00, Rec., p. I-7555
, punctul 13, și Hotărârea din 9 iunie 2011, Comisia/Franța,
C-383/09, Rep., p. I-4869
, punctul 22).
Cu privire la argumentul referitor la compatibilitatea legislației italiene în vigoare la data introducerii cererii introductive cu articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14, este suficient să se amintească faptul că, potrivit acestei dispoziții, organismul de control poate fi ministerul responsabil cu problemele de transport. În consecință, Comisia nu poate invoca numai faptul că URSF face parte din acest minister pentru a concluziona că nu este independent.
Este adevărat că, astfel cum susține în mod întemeiat Comisia, funcționarii care fac parte din minister se află într‑o poziție delicată întrucât lucrează în cadrul organismului de control, în condițiile în care, din punct de vedere ierarhic, ei fac parte din acest minister. În plus, Comisia arată în mod întemeiat că articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14 are ca obiect asigurarea independenței organismului de control și că acest obiectiv trebuie să primeze asupra faptului că acesta din urmă poate aparține unui minister.
Trebuie amintit că, în versiunea anterioară aceleia care rezultă din Decretul‑lege nr. 98/2011, articolul 37 din Decretul legislativ nr. 188/2003 prevedea că „serviciul [ministerului] responsabil cu funcția de organism de control dispune de resursele umane, materiale și financiare necesare pentru îndeplinirea misiunii sale, în cadrul resurselor înscrise în bugetul estimat al serviciului”. Cu toate acestea, potrivit Comisiei, un astfel de mod de redactare nu poate fi considerat de natură să asigure faptul că organismul de control poate acționa în deplină independență întrucât resursele sale financiare depind de bugetul ministerului.
În această privință, trebuie constatat că argumentele invocate de Comisie în susținerea celui de al treilea motiv au, toate, un caracter general și, în esență, se focalizează pe faptul că URSF este o entitate care face parte din minister, în condițiile în care o asemenea apartenență nu este interzisă de Directiva 2001/14. Pe de altă parte, Comisia nu invocă niciun alt argument circumstanțiat în susținerea motivului său.
Or, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în cadrul unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, revine Comisiei obligația de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor. Prin urmare, Comisia este cea care trebuie să prezinte Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența neîndeplinirii obligațiilor, fără a se putea întemeia pe vreo prezumție (a se vedea în special Hotărârea din 26 aprilie 2005, Comisia/Irlanda,
C-494/01, Rec., p. I-3331
, punctul 41, Hotărârea din 6 octombrie 2009, Comisia/Finlanda,
C-335/07, Rep., p. I-9459
, punctul 46, și Hotărârea din 28 februarie 2013, Comisia/Germania, C‑556/10, punctul 66).
Prin urmare, motivul Comisiei întemeiat pe încălcarea articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14 nu poate fi primit.
În consecință, este necesar, pe de o parte, să se constate că, prin faptul că nu asigură independența administratorului infrastructurii în ceea ce privește stabilirea tarifării accesului la infrastructură și alocarea capacităților de infrastructură feroviară, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) și al articolului 30 alineatul (3) din Directiva 2001/14 și, pe de altă parte, să se respingă în rest acțiunea.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care părțile cad, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Articolul 141 alineatul (1) din același regulament prevede de altfel că partea care se desistează este obligată la plata cheltuielilor de judecată, la cererea celeilalte părți, formulată în cadrul observațiilor sale privind desistarea.
În speță, Comisia s‑a desistat de primul motiv invocat în susținerea acțiunii formulate, întemeiat pe lipsa de independență a organismului care exercită funcțiile esențiale în sensul articolului 6 alineatul (3) și al anexei II la Directiva 91/440.
Cu toate acestea, întrucât Comisia și Republica Italiană au căzut de altfel, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, trebuie să se dispună că ele suportă propriile cheltuieli de judecată.
În temeiul articolului 140 alineatul (1) din regulamentul menționat, potrivit căruia statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, este necesar să se dispună că Republica Cehă suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:

1)
Prin faptul că nu asigură independența administratorului infrastructurii în ceea ce privește stabilirea tarifării accesului la infrastructură și alocarea capacităților de infrastructură feroviară, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (1) și al articolului 30 alineatul (3) din Directiva 2001/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/58/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2007.

2)
Respinge în rest acțiunea.

3)
Comisia Europeană, Republica Italiană și Republica Cehă suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.