CELEX: 62007TJ0267
FEOGA
Section ‘Garantie’
Apurement des comptes
Dépenses exclues du financement
Retard excessif dans l’évaluation par la Commission des communications transmises au titre de l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 595/91
Article 32, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1290/2005
Obligation de motivation
Délai raisonnable

18. En 2003, la Commission a créé une « task force ‘Recouvrement’ » (ci-après la « task force »), composée de fonctionnaires de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et de la direction générale (DG) « Agriculture ». Cette task force avait pour tâche d’examiner les dossiers d’irrégularités communiqués par les États membres, conformément à l’article 3 du règlement n o  595/91, avant le 1 er  janvier 1999, pour lesquels les sommes versées n’avaient pas été entièrement récupérées, et de vérifier le respect par les autorités nationales des obligations prévues par l’article 8 du règlement n o  729/70 ou, le cas échéant, par l’article 8 du règlement n o  1258/1999. Les travaux de la task force comprenaient notamment la vérification des activités des organismes payeurs italiens, l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, agence pour l’octroi d’aides dans le secteur agricole) et le Servizio autonomo interventi nel settore agricolo (SAISA, service autonome d’intervention dans le secteur agricole).
19. Compte tenu du nombre élevé de cas d’irrégularités faisant l’objet de son mandat, environ 4 200 cas représentant un montant total égal à 1,2 milliard d’euros, la task force a décidé d’examiner, dans une première phase, les procédures relatives aux cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros et de ne procéder à l’analyse des cas de montants inférieurs que dans une seconde phase.
20. À l’issue des travaux de la task force concernant les cas dont le montant était supérieur à 500 000 euros et suivant la procédure d’apurement des comptes prévue par le règlement n o  1663/95, la Commission a adopté la décision 2006/678/CE, du 3 octobre 2006, relative aux conséquences financières à appliquer, dans le cadre de l’apurement des comptes des dépenses financées par le FEOGA, section « Garantie », dans certains cas d’irrégularités commises par des opérateurs (JO L 278, p. 24).
21. Les motifs spécifiques des corrections financières effectuées par la Commission ont été résumés dans le rapport de synthèse AGRI-2006-62645-01-00, relatif aux résultats des contrôles dans l’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie », au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n o  729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n o  1258/1999 en ce qui concerne le recouvrement des paiements irréguliers.
22. Dans ce rapport, s’agissant d’un premier groupe de 157 cas d’irrégularités, la Commission constatait que les autorités italiennes n’avaient pas pleinement respecté l’obligation de diligence requise par l’article 8 du règlement n o  729/70 et par l’article 8 du règlement n o  1258/1999 et qu’elles devaient, compte tenu de leur comportement négligent, assumer entièrement les charges financières découlant de la non-récupération des sommes indûment versées, et ce pour un total de 310 849 495,98 euros. S’agissant d’un deuxième groupe de cas, la Commission indiquait que le comportement des autorités nationales ne donnait lieu à aucune observation de la part de ses services. Dans certains de ces dossiers, pour lesquels la récupération des sommes indûment versées était désormais considérée comme impossible, la charge financière correspondante devait être entièrement imputée au FEOGA. S’agissant, enfin, d’un troisième groupe de cas, lorsque la récupération des sommes en question semblait encore envisageable, la décision de la Commission était reportée, car il n’était pas encore possible d’imputer au FEOGA les conséquences financières de la non-récupération des sommes concernées.
23. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 décembre 2006, la République italienne a introduit devant le Tribunal un recours ayant pour objet l’annulation partielle de la décision 2006/678, en ce qu’elle excluait du financement communautaire et mettait à la charge du budget de la République italienne les conséquences financières relatives à 105 dossiers d’irrégularités. Ce recours a été rejeté par le Tribunal par arrêt du 12 septembre 2012, Italie/Commission (T-394/06).
24. Le 27 avril 2007, la Commission a adopté la décision 2007/327/CE relative à l’apurement des comptes des organismes payeurs des États membres au titre des dépenses financées par le FEOGA, section « Garantie », pour l’exercice financier 2006 (JO L 122, p. 51, ci-après la « décision attaquée »). Dans cette décision, la Commission, appliquant l’article 32, paragraphe 5, du règlement n o  1290/2005, a imputé à la République italienne, à hauteur de 50 %, la charge financière découlant des paiements indus qui avaient été communiqués par ledit État membre conformément à l’article 3 du règlement n o  595/91 et qui n’avaient pas été entièrement recouvrés à la date du 16 octobre 2006. Parmi ces paiements figuraient les cas d’irrégularités d’une valeur supérieure à 500 000 euros, qui avaient été notifiés par la République italienne, conformément à l’article 3 du règlement n o  595/91, avant le 1 er  janvier 1999 et qui, dans l’attente de la conclusion des procédures de récupération, n’avaient pas pu être inclus dans la décision 2006/678, ainsi que d’autres cas dont le montant était inférieur au seuil de 500 000 euros et qui avaient fait l’objet d’un examen de la part de la task force au cours de la seconde phase de ses travaux.
Procédure et conclusions des parties
25. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 juillet 2007, la République italienne a introduit le présent recours.
26. La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la huitième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
27. Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (huitième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
28. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 18 avril 2012.
29. La République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en ce qu’elle a mis à sa charge, à hauteur de 50 %, les conséquences financières de l’absence de recouvrement dans certains cas d’irrégularité ou de négligence visés par le recours ;
– condamner la Commission aux dépens.
30. La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République italienne aux dépens.
En droit
31. La République italienne soulève, en substance, deux moyens à l’appui de son recours. Elle invoque, en premier lieu, une violation de l’article 8 du règlement n o  1663/95, de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91 ainsi que de l’obligation de motivation et, en second lieu, une violation de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70, de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999 ainsi que de l’obligation de motivation.
Sur la violation de l’article 8 du règlement n o  1663/95, de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91 et de l’obligation de motivation
32. Le premier moyen se divise en deux branches. La première branche concerne les cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros, tandis que la seconde branche traite des cas d’un montant inférieur à cette somme.
Sur les cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros
33. La République italienne conteste l’absence d’une décision formelle de la Commission concernant sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros dans le cadre de la décision 2006/678. Il s’agit des cas suivants : Ilca SpA [IT/1989/003 (S)], Eurofeed SpA [IT/1991/003 (S)], Italtrading Srl (IT/1994/001), Codelme Srl (IT/1996/001), Codelme Srl (IT/1997/014), Europa Vini Srl (IT/1998/003), Italsemole Srl (IT/1996/018) (ci-après les « sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros »).
34. Les retards injustifiés dans la prise de décision par la Commission auraient empêché la clôture des sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros avant l’adoption de la décision attaquée, ce qui aurait eu pour effet d’imputer 50 % des charges au budget de la République italienne. La Commission aurait disposé, pendant un délai raisonnable, de toutes les informations nécessaires pour prendre acte ou non de l’impossibilité de récupérer la totalité des sommes faisant l’objet d’irrégularités et imputer celles-ci au budget communautaire ou au budget de l’État membre. En n’agissant pas ainsi, la Commission aurait privé les autorités italiennes de la possibilité, le cas échéant, de faire valoir leurs droits en justice.
35. Selon la République italienne, l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n o  1663/95 prévoyant que l’État membre est tenu de répondre dans un délai de deux mois à la communication par laquelle la Commission l’a informé des résultats d’une enquête, ce même délai de deux mois devrait être observé par la Commission lorsqu’elle doit se prononcer sur les communications transmises en vertu de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91.
36. En tout état de cause, la République italienne indique que l’absence de délai spécifique dans l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91 n’autorise pas le dépassement d’un délai raisonnable dans les limites indiquées par la jurisprudence. Or, ce délai aurait été largement dépassé au moment de l’adoption par la Commission de la décision 2006/678.
37. Dans la réplique, la République italienne précise que ce moyen est pleinement recevable étant donné que l’intérêt à critiquer la non-inclusion dans la décision 2006/678 des cas d’un montant supérieur à 500 000 euros ne s’est concrétisé que lorsque ces cas ont été inclus dans la décision attaquée. Selon le gouvernement italien, en effet, la non-inclusion des cas en question dans la décision 2006/678 n’impliquait pas nécessairement que ces cas fussent insérés dans la décision attaquée, mais constituait seulement l’une des conditions pour que cela se produise. Dans l’intervalle, la Commission aurait pu redéfinir les cas en cause, voire même les oublier, ce dont le gouvernement italien n’aurait eu aucune raison de se plaindre.
38. De plus, la République italienne fait valoir un défaut de motivation dans la décision attaquée, la Commission n’ayant pas expliqué la raison pour laquelle les sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros n’avaient pas été réglés dans la décision 2006/678, ni justifié le retard avec lequel la décision attaquée a été adoptée. En effet, la République italienne aurait été informée des raisons pour lesquelles la Commission n’avait pris aucune décision concernant les sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros seulement dans le cadre de la présente instance. Les explications fournies par la Commission dans son mémoire en défense constitueraient toutefois non seulement une motivation postérieure à l’adoption de la décision attaquée, dénuée de pertinence aux fins de l’appréciation de la légalité de celle-ci, mais également une argumentation insuffisante pour clarifier les motifs de ladite décision. Les notions de « défaut de récupération totale » et de « procédure en cours » étant des notions juridiques, la Commission n’aurait pas pu se contenter de constater que telle ou telle procédure était toujours en cours, mais aurait dû mettre en évidence les raisons pour lesquelles elle estimait que la récupération des sommes en cause était encore possible.
39. La Commission fait valoir, à titre liminaire, que le premier moyen d’annulation soulevé par la République italienne est dirigé en réalité non contre la décision attaquée, mais contre la décision 2006/678. La Commission estime que la présente branche du premier moyen d’invalidité doit dès lors être déclarée irrecevable.
40. Il convient donc d’examiner la recevabilité de cette branche du premier moyen.
41. À cet égard, la République italienne conteste, en substance, l’absence d’une décision formelle de la Commission concernant les sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros dans le cadre de la décision 2006/678. La République italienne considère que la Commission aurait dû respecter un délai de deux mois, ou en tout état de cause un délai raisonnable, pour se prononcer sur les communications transmises par l’État membre en vertu de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91. Or, ce délai aurait été largement dépassé au moment de l’adoption par la Commission de la décision 2006/678.
42. Il y a lieu de relever qu’il ne saurait être valablement soutenu que ce grief de la République italienne n’est pas dirigé contre la décision 2006/678. Une simple lecture de la requête et de la réplique confirme que les arguments que la République italienne fait valoir concernent non la légalité de la décision attaquée, mais celle de la décision 2006/678.
43. Il est certes vrai que, si les sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros avaient fait l’objet de la décision 2006/678, ils n’auraient pas été inclus dans la décision attaquée. Il n’en reste pas moins que la décision 2006/678 ne fait pas l’objet du présent litige et que, partant, des griefs dirigés contre cette décision ne sont pas susceptibles d’entraîner l’annulation de la décision attaquée et sont donc inopérants en l’espèce.
44. Par ailleurs, il y a lieu de considérer, à l’instar de la Commission, que, si le gouvernement italien entendait faire grief à la Commission de ne pas avoir adopté, dans un délai raisonnable, une décision expresse, adéquatement motivée, sur les sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros, il avait la possibilité d’inviter la Commission à se prononcer sur ces cas et, le cas échéant, d’introduire un recours, conformément aux dispositions de l’article 232, deuxième alinéa, CE afin de faire constater par le juge de l’Union la carence de la Commission.
45. Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter comme inopérant, et non comme irrecevable, ce grief de la République italienne.
46. S’agissant du grief tiré d’un défaut de motivation de la décision attaquée, il convient de rappeler que la motivation exigée à l’article 253 CE doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction de l’Union d’exercer son contrôle (voir arrêts de la Cour du 14 juillet 2005, Pays-Bas/Commission, C-26/00, Rec. p. I-6527, point 113, et du Tribunal du 19 juin 2009, Qualcomm/Commission, T-48/04, Rec. p. II-2029, point 174, et la jurisprudence citée).
47. En l’espèce, il convient de constater qu’il ressort du considérant 11 de la décision attaquée que, en vertu de l’article 32, paragraphe 5, du règlement n o  1290/2005, lorsque le recouvrement des irrégularités n’a pas eu lieu dans un délai de quatre ans après la date du premier acte de constat administratif ou judiciaire ou de huit ans si le recouvrement fait l’objet d’une action devant les juridictions nationales, les conséquences financières de l’absence de recouvrement sont supportées à hauteur de 50 % par l’État membre concerné et à hauteur de 50 % par le budget communautaire.
48. Étant donné que les États membres ont communiqué, conformément au règlement (CE) n o  885/2006, de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement n o  1290/2005 en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171 p. 90), qui s’applique à compter du 16 octobre 2006 et dont l’article 11, paragraphes 1 à 3, prévoit, en substance, la même procédure que celle prévue à l’article 8 du règlement n o  1663/95, les cas d’irrégularités pour lesquels la récupération totale des montants n’avait pas eu lieu à la date du 16 octobre 2006, le même considérant conclut que, sur la base de ces informations, la Commission doit prendre une décision sur les conséquences financières du non-recouvrement des montants correspondant aux irrégularités qui remontent, selon les cas, à plus de quatre ou huit ans respectivement.
49. Il s’ensuit que ce considérant de la décision attaquée a permis à la République italienne de connaître les raisons pour lesquelles la Commission a décidé de mettre à la charge de l’État membre à hauteur de 50 % les conséquences financières de l’absence de recouvrement.
50. En tout état de cause, si, par ce grief, la République italienne entend contester un défaut de motivation de la décision 2006/678, en ce qu’elle n’a pas expliqué la raison pour laquelle les sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros n’avaient pas été réglés dans cette même décision, il y a lieu de rejeter ce grief comme inopérant. En effet, la constatation d’un éventuel défaut de motivation de la décision 2006/678 ne saurait nullement entrainer l’annulation de la décision attaquée.
51. Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que les décisions de la Commission en matière d’apurement des comptes du FEOGA sont prises sur le fondement d’un rapport de synthèse ainsi que d’une correspondance entre la Commission et l’État membre concerné (arrêt de la Cour du 14 mars 2002, Pays-Bas/Commission, C-132/99, Rec. p. I-2709, point 39). Dans ces conditions, la motivation de telles décisions doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration desdites décisions et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (arrêt de la Cour du 21 mars 2002, Espagne/Commission, C-130/99, Rec. p. I-3005, point 126).
52. Or, il convient de constater, ainsi que le fait valoir la Commission, que le rapport de synthèse AGRI-2006-62645-01-00, cité au point 21 ci-dessus, contient une justification détaillée des corrections figurant dans la décision 2006/678. Dans ce document, au point 4, dans la rubrique « Report des décisions concernant les conséquences financières du non-recouvrement des sommes liées à des irrégularités », les services de la Commission ont clairement indiqué qu’ils avaient constaté que, dans certains dossiers d’irrégularités antérieurs à 1999, les procédures de récupération étaient toujours pendantes devant les tribunaux nationaux, bien que les autorités nationales aient agi jusqu’alors avec toute la diligence requise. Ils estimaient, par conséquent, qu’il n’était plus possible de clôturer ces dossiers, le montant correspondant ne pouvant être supporté ni par le budget communautaire, la récupération étant toujours possible, ni par le budget de l’État membre concerné, puisque les autorités nationales n’avaient pas été négligentes. Ils concluaient qu’il convenait donc d’attendre l’issue des procédures judiciaires nationales en cours pour pouvoir statuer sur les conséquences financières d’un défaut de récupération éventuel et que ces dossiers avaient, dès lors, été exclus du champ d’application de la décision 2006/678.
53. Par conséquent, le grief tiré d’un défaut de motivation de la décision attaquée doit être rejeté comme non fondé et, en tout état de cause, s’agissant du prétendu défaut de motivation de la décision 2006/678, comme inopérant.
54. Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, la première branche du premier moyen doit être rejetée.
Sur les cas d’irrégularités d’un montant inférieur à 500 000 euros
55. La République italienne soutient, en référence aux cas d’irrégularités d’un montant inférieur à 500 000 euros apurés par la décision attaquée, que l’objet de ladite décision est influencé par la circonstance que la Commission a retardé, sans aucune justification, ses décisions relatives à ces cas au-delà d’un délai raisonnable. De plus, la Commission admettrait, dans le mémoire en défense, que ces cas semblaient ne pas requérir de clarifications supplémentaires de la part des autorités italiennes et qu’ils n’auraient fait partie de la procédure confiée à la task force qu’en raison d’exigences liées à l’économie des procédures administratives. À cause de ce retard, qui serait totalement dépourvu de motivation, les cas en question auraient été inclus dans la décision attaquée et auraient donc été soumis à l’application de l’article 32 du règlement n o  1290/2005, avec pour conséquence l’imputation au budget national de 50 % des charges correspondantes.
56. En premier lieu, la République italienne se plaint du fait que la Commission ne s’est pas prononcée dans un délai raisonnable sur 25 cas d’irrégularités d’un montant inférieur à 500 000 euros déjà inclus dans une procédure d’apurement ouverte en 2001 et dont l’imputation au FEOGA avait déjà été annoncée par l’OLAF dans une note du 12 juin 2001. Il s’agit des cas suivants : Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO – Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018) (ci-après les « 25 cas d’irrégularités »).
57. En second lieu, le gouvernement italien se plaint d’un retard dans l’apurement par la Commission de 36 autres cas d’irrégularités, non inclus dans la note de l’OLAF du 12 juin 2001 et pour lesquels les autorités italiennes auraient demandé en vain aux services de la Commission qu’ils soient imputés au budget communautaire. La République italienne fait référence, à titre d’exemple, à sept cas mentionnés dans deux notes du SAISA du 6 et du 13 octobre 2006. Il s’agit des cas d’irrégularités suivants : Codelme-Cabosa (IT/III/98/12), Centro Sud Conserve (IT/4/98/16), Agroverde (IT/I/95/9), Racaniello Rosa (IT/3/95/19), Agricola Paduli (IT/00/11), Vinicola Vedovato Mario (IT/3/96/26) et Agricola Paduli (IT/95/12).
58. Le gouvernement italien considère que le non-respect par la Commission de l’obligation de se prononcer dans des délais raisonnables a entraîné l’inclusion des dossiers correspondants aux 36 autres cas d’irrégularités dans le champ d’application de l’article 32, paragraphe 5, du règlement n o  1290/2005, avec l’imputation qui en découle des conséquences financières correspondantes à hauteur de 50 % au budget national.
59. Il y a lieu de relever, tout d’abord, qu’aucune règle de droit  n’imposait à la Commission d’adopter une décision relative à une communication spéciale effectuée sur le fondement de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91 dans un délai spécifique (arrêt du Tribunal du 26 octobre 2010, Allemagne/Commission, T-236/07, Rec. p. II-5253, point 63).
60. Il convient toutefois de rappeler que, en vertu d’un principe général du droit de l’Union, la Commission est tenue de respecter, dans le cadre de ses procédures administratives, un délai raisonnable (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P à C-252/99 P et C-254/99 P, Rec. p. I-8375, point 179, et du Tribunal du 30 septembre 2003, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Commission, T-196/01, Rec. p. II-3987, point 229).
61. L’obligation d’observer un délai raisonnable dans la conduite des procédures administratives constitue un principe général du droit de l’Union dont le juge de l’Union assure le respect et qui est repris comme une composante du droit à une bonne administration par l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1) (arrêt du Tribunal du 11 avril 2006, Angeletti/Commission, T-394/03, RecFP p. I-A-2-95 et II-A-2-441, point 162).
62. Il est de jurisprudence constante que le caractère raisonnable de la durée d’une procédure administrative s’apprécie en fonction des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, du contexte dans lequel elle s’inscrit, des différentes étapes procédurales qui ont été suivies, de la complexité de l’affaire ainsi que de son enjeu pour les différentes parties intéressées (arrêt de la Cour du 15 juillet 2004, Espagne/Commission, C-501/00, Rec. p. I-6717, point 53).
63. En l’espèce, il convient de relever que, s’il est vrai que la réglementation en vigueur n’impose pas à la Commission de délai précis pour adopter une décision sur l’imputation des conséquences financières dans les cas d’une communication de l’État membre, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91, il n’en reste pas moins qu’il y a lieu d’apprécier le caractère raisonnable de la durée de la procédure administrative et, dans l’éventualité d’un dépassement du délai raisonnable, de déterminer si cette circonstance a pu affecter la décision attaquée.
64. S’agissant, en premier lieu, des 25 cas d’irrégularités, il est constant, comme l’a confirmé la Commission lors de l’audience, qu’il s’agit de cas communiqués par le SAISA à la Commission avant 1995.
65. Ces 25 cas faisaient partie d’un lot de plus d’un millier de cas d’irrégularités communiqués par la République italienne avant 1995. Toutefois, il s’agissait des seuls cas d’irrégularités qui n’avaient pas requis de clarifications supplémentaires de la part des autorités italiennes.
66. L’OLAF, dans sa note du 12 juin 2001, indiquait que ladite note constituait une « notification officielle aux termes de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n o  1663/95 » et expliquait, pour un premier groupe de cas contenus dans son annexe 1, ce qui suit : « Cas pour lesquels les autorités compétentes ont indiqué que les montants en cause doivent être considérés comme irrécupérables et pour lesquels nous sommes d’accord pour qu’ils soient imputés au FEOGA, section ‘Garantie’ […]. »
67. Or, la Commission n’a adopté la décision attaquée, comprenant les 25 cas d’irrégularités, que le 27 avril 2007.
68. Ces cas d’irrégularités ayant été communiqués à la Commission avant 1995, mais n’ayant été inclus dans une décision d’apurement des comptes de la Commission que le 27 avril 2007, la procédure d’apurement les concernant a duré, au total, plus de dix ans.
69. En outre, il y a lieu de relever que, dès juin 2001, c’est-à-dire environ six ans avant l’adoption de la décision attaquée, la Commission avait reconnu comme irrécupérables les montants correspondant aux 25 cas d’irrégularités et accepté qu’ils soient imputés au FEOGA.
70. Pour justifier ce délai, la Commission explique que, si elle pouvait procéder, en 2003, à l’apurement des conséquences financières des cas d’irrégularités communiqués avant 1995 par le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, l’Irlande, le Royaume des Pays-Bas, la République portugaise et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, dès lors que l’OLAF avait réussi à clarifier tous les cas d’irrégularités communiqués avant 1995 par ces États membres, la situation restait encore très confuse en ce qui concerne la République italienne en raison du grand nombre de procédures de récupération qui étaient en cours, mais aussi des réponses très vagues et incomplètes fournies par les autorités italiennes.
71. La Commission affirme ne pas avoir pu intégrer dans la même décision de 2003 les 25 cas d’irrégularités afin d’analyser dans son ensemble la situation italienne et de garantir la nécessaire économie des procédures administratives. La Commission a, par conséquent, décidé de ne pas procéder à l’apurement des cas communiqués par le gouvernement italien avant 1995, qui ont été inclus, avec ceux communiqués après cette date et jusqu’en 1999 dans les travaux de la task force créée en 2003.
72. De plus, la Commission indique que, la task force ayant commencé par concentrer ses efforts sur les cas d’un montant supérieur à 500 000 euros, qui représentaient 85 % des montants à recouvrer, c’est seulement au cours des premiers mois de 2005 que la task force a pu commencer l’analyse des cas d’un montant inférieur à 500 000 euros, à savoir plus de 3 800 cas, dont la majeure partie avait été communiquée par la République italienne.
73. L’adoption du règlement n o  1290/2005, le 21 juin 2005, aurait impliqué, selon la Commission, que tous les cas, y compris les 25 cas d’irrégularités, communiqués avant le 16 octobre 2006 dans le cadre de l’article 3 du règlement n o  595/91 et pour lesquels le recouvrement total n’était pas encore intervenu, fussent automatiquement inclus dans le champ d’application de l’article 32, paragraphe 5, dudit règlement.
74. Il y a lieu de constater que, même en tenant compte du grand nombre de procédures de récupération qui étaient en cours en Italie et de l’exigence pour la Commission d’analyser la situation italienne dans son ensemble et de garantir la nécessaire économie des procédures administratives, le caractère raisonnable de la durée de cette procédure administrative en ce qui concerne les 25 cas d’irrégularités ne saurait être valablement invoqué.
75. Premièrement, il convient de relever que, depuis juin 2001, les 25 cas d’irrégularités ne nécessitaient aucune activité d’instruction de la part de la Commission, ni aucune information supplémentaire de la part de l’État membre. Cette circonstance a été confirmée par la Commission tant dans ses écritures que lors de l’audience.
76. Deuxièmement, l’existence d’un nombre élevé d’autres cas d’irrégularités concernant la République italienne qui étaient encore en cours de définition n’empêchait aucunement la Commission de clôturer avec une décision formelle la procédure relative aux 25 cas d’irrégularités. En effet, à l’exception du fait que tous ces cas d’irrégularités concernaient le même État membre, il n’existait aucune autre connexité d’ordre technique ou juridique entre les 25 cas d’irrégularités et les autres cas d’irrégularités concernant la République italienne qui empêchait la Commission de régler les 25 cas d’irrégularités dans une décision séparée.
77. Troisièmement, le retard dans la définition des 25 cas d’irrégularités ne peut aucunement être attribué à la République italienne. En particulier, s’agissant de la période postérieure à la note de l’OLAF du 12 juin 2001, il a déjà été relevé, au point 75 ci-dessus, qu’aucune information supplémentaire ou clarification concernant ces cas n’avait été demandée par la Commission à la République italienne. Il s’ensuit que, même en admettant, comme le soutient la Commission, que la situation des cas d’irrégularités communiqués par la République italienne était confuse en raison, notamment, des réponses vagues et incomplètes fournies par les autorités italiennes, aucune de ces réponses ne concernait les 25 cas d’irrégularités. Partant, la République italienne n’a aucunement contribué à prolonger la durée de la procédure administrative après juin 2001.
78. À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de constater que, s’agissant des 25 cas d’irrégularités, la Commission n’a pas observé un délai raisonnable dans la conduite de la procédure administrative.
79. Il convient, ensuite, de vérifier si la violation de ce principe peut entraîner l’annulation de la décision attaquée en ce qui concerne lesdits cas.
80. À cet égard, il y a lieu de relever que la violation du principe du respect du délai raisonnable ne justifie pas, en règle générale, l’annulation de la décision prise à l’issue d’une procédure administrative. En effet, ce n’est que lorsque l’écoulement excessif du temps est susceptible d’avoir une incidence sur le contenu même de la décision adoptée à l’issue de la procédure administrative que le non-respect du principe du délai raisonnable affecte la validité de la procédure administrative (voir, en ce sens, ordonnance de la Cour du 13 décembre 2000, SGA/Commission, C-39/00 P, Rec. p. I-11201, point 44 ; voir également, par analogie, arrêts de la Cour du 9 septembre 2008, FIAMM e.a./Conseil et Commission, C-120/06 P et C-121/06 P, Rec. p. I-6513, point 203, et du Tribunal du 16 juin 2011, Heineken Nederland et Heineken/Commission, T-240/07, Rec. p. II-3355, point 295).
81. En l’espèce, il convient de rappeler que la République italienne se plaint du retard pris par la Commission pour adopter la décision attaquée concernant les 25 cas d’irrégularités et des conséquences que ce retard a eu sur ladite décision.
82. À cet égard, il y a lieu de constater que, en vertu de la disposition en vigueur avant l’adoption du règlement n o  1290/2005 et applicable auxdits 25 cas, c’est-à-dire l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences auraient été supportées par le budget communautaire, sauf celles résultant d’irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou autres organismes des États membres.
83. Or, l’OLAF avait reconnu, dans sa note du 12 juin 2001, que les montants concernant les 25 cas d’irrégularités devaient être considérés comme irrécupérables et devaient être imputés au FEOGA.
84. Par conséquent, une décision de la Commission adoptée en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 aurait imputé la totalité des conséquences financières des 25 cas d’irrégularités au FEOGA.
85. Il s’ensuit que c’est seulement en raison de l’écoulement du temps, notamment du retard dans l’adoption de la décision attaquée par la Commission et du changement de la réglementation applicable, que ces conséquences ont été imputées à hauteur de 50 % au FEOGA et à hauteur de 50 % à la République italienne.
86. Dans ces circonstances, dans la mesure où l’écoulement excessif du temps a eu une incidence sur le contenu même de la décision adoptée à l’issue de la procédure administrative, la violation du principe du délai raisonnable constitue un motif d’annulation partielle de la décision attaquée en ce qu’elle a imputé, à hauteur de 50 %, les conséquences financières pour les 25 cas d’irrégularités à la République italienne.
87. S’agissant, en second lieu, des autres cas d’irrégularités d’un montant inférieur à 500 000 euros non inclus dans la note de l’OLAF du 12 juin 2001 et pour lesquels les autorités italiennes invoquent aussi la violation du principe du délai raisonnable, il convient de constater que la République italienne se limite à fournir un tableau récapitulatif annexé à la requête qui mentionne 36 cas d’irrégularités dont 22 sont indiqués comme étant encore ouverts, les 14 restants étant indiqués comme clôturés.
88. À cet égard, il convient de rappeler que l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91 dispose que, « [l]orsqu’un État membre estime que la récupération totale d’un montant ne peut pas être effectuée ou attendue, il indique à la Commission, à l’occasion d’une communication spéciale, le montant non récupéré et les raisons selon lesquelles ce montant est, à son avis, à la charge de la Communauté ou de l’État membre ». Ce même article indique que « [c]es informations doivent être suffisamment détaillées pour permettre à la Commission de prendre une décision sur l’imputabilité des conséquences financières, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 ».
89. L’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 et l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999 prévoient que, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par l’Union, sauf celles résultant d’irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres.
90. Il s’ensuit que, conformément à ces dispositions, tant que les procédures de récupération sont en cours et qu’un recouvrement des sommes indûment versées reste envisageable, la possibilité d’imputer au budget communautaire les conséquences financières correspondantes est exclue.
91. À la lumière de cette considération, s’agissant des 22 cas d’irrégularités indiqués comme étant encore ouverts dans le tableau récapitulatif mentionné dans le point 87 ci-dessus, il y a lieu de relever que les procédures de récupération concernant ces cas n’étaient pas clôturées et que, par conséquent, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 et à l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999, les sommes correspondantes ne pouvaient pas être imputées au FEOGA.
92. Il est vrai que le dossier contient deux communications effectuées par les autorités italiennes concernant la clôture de sept de ces vingt-deux cas en raison du caractère irrécouvrable des créances en cause. Toutefois ces communications n’ont été effectuées que le 6 et le 13 octobre 2006.
93. Or, en vertu de l’article 49, troisième alinéa, deuxième tiret, du règlement n o  1290/2005, l’article 32 de ce même règlement s’applique aux cas d’irrégularités communiqués dans le cadre de l’article 3 du règlement n o  595/91 et pour lesquels le recouvrement total n’est pas encore intervenu au 16 octobre 2006.
94. Il y a donc lieu de relever que ces communications n’ayant été effectuées par les autorités italiennes que le 6 et le 13 octobre 2006, les services de la Commission n’ont pas disposé du temps nécessaire afin de procéder, avant le 16 octobre 2006, aux vérifications requises pour constater l’impossibilité du recouvrement des créances correspondant à ces cas d’irrégularités et de prendre, en conséquence, une décision sur l’imputabilité des conséquences financières concernant les mêmes cas, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 et à l’article 8, paragraphe 2 du règlement n o  1258/1999. Partant, à partir du 16 octobre 2006, ces cas sont automatiquement rentrés dans le champ d’application de l’article 32, paragraphe 5, du règlement n o  1290/2005.
95. En ce qui concerne les quatorze autres cas d’irrégularités qui sont indiqués dans le tableau mentionné au point 87 ci-dessus comme étant clôturés, il y a lieu de constater que le dossier ne contient aucune communication spéciale des autorités italiennes, au sens de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n o  595/91. En outre, le dossier ne contient pas non plus une quelconque communication de la Commission confirmant le caractère irrécupérable des montants en cause.
96. Dans ces circonstances, il y a lieu de relever que la République italienne ne fournit pas d’éléments suffisants, à la lumière de la jurisprudence mentionnée au point 62 ci-dessus, pour permettre au Tribunal d’apprécier le caractère raisonnable de la durée de la procédure administrative concernant ces cas et, encore moins, si une éventuelle durée excessive de cette procédure est imputable aux services de la Commission.
97. Au vu de ce qui précède, une violation du principe du délai raisonnable concernant les 36 cas visés en l’espèce n’est pas établie.
98. Il résulte de tout ce qui précède que la seconde branche du premier moyen doit être accueillie en ce qui concerne les 25 cas d’irrégularités inclus dans la note de l’OLAF du 12 juin 2001 et rejetée pour le surplus.
Sur la violation de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70, de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999 et de l’obligation de motivation
99. Dans le cadre du second moyen, premièrement, la République italienne fait valoir, en ce qui concerne les sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros, que, au moment de l’adoption de la décision 2006/678, les critères justifiant une décision favorable à son égard étaient réunis, puisque les autorités italiennes avaient fourni les preuves de leur diligence dans la gestion des procédures de récupération de ces cas. L’exclusion de ces cas de la décision 2006/678 et leur inclusion dans la décision attaquée, avec pour conséquence l’imputation des montants correspondants à hauteur de 50 % à l’État membre, seraient donc en contradiction flagrante avec les dispositions de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 et de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999.
100. Deuxièmement, la République italienne prétend, en substance, que la Commission a considéré de manière erronée que les administrations ou organismes italiens avaient fait preuve de négligence dans l’exécution des obligations leur incombant en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 et de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999, de sorte qu’elle n’était pas fondée à lui faire supporter, à hauteur de 50 %, les conséquences financières de prétendues négligences tant dans les sept cas d’irrégularités d’un montant supérieur à 500 000 euros que dans les autres cas d’un montant inférieur à ce seuil inclus dans la décision attaquée.
101. La République italienne fait valoir que, eu égard aux règles nationales applicables, la longueur des délais écoulés ne suffit pas en soi pour démontrer une négligence de sa part. Elle soutient que, conformément à ces règles, dans les cas d’irrégularités signalés à l’AGEA, à la suite des contrôles effectués par des tiers, ce n’est qu’au terme de la première évaluation émise par l’autorité judiciaire que la République italienne aurait pu demander la restitution des montants concernés et que la créance répondrait aux critères de certitude, de liquidité et d’exigibilité requis en droit italien pour ce faire. Il en résulte que la Commission aurait dû tenir compte du temps nécessaire à la concrétisation desdits critères afin d’apprécier la longueur des délais écoulés pour établir la prétendue négligence imputable à la République italienne, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 et à l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999.
102. Troisièmement, selon la République italienne, la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation dans la mesure où elle n’expose pas les raisons qui, en dépit de la diligence manifestée par les autorités italiennes, ont conduit la Commission à imputer au budget national à hauteur de 50 % les charges correspondant aux cas en question.
103. La Commission observe que les griefs concernant les cas d’un montant supérieur à 500 000 euros mis en avant par la République italienne dans le cadre du présent moyen ne visent pas la décision attaquée, mais la décision 2006/678. La Commission indique que, pour contester la décision 2006/678 en ce qu’elle omet de statuer sur les cas en question, le gouvernement italien a introduit un recours en annulation dans l’affaire T-394/06, dans lequel il a déjà fait valoir la prétendue diligence avec laquelle ont été gérées les procédures de récupération concernant lesdits cas d’irrégularités.
104. À cet égard, il convient de rappeler que la décision 2006/678 ne fait pas l’objet du présent recours et, par conséquent, que tous les griefs dirigés contre cette décision, même à supposer qu’ils soient recevables et fondés, ne sont pas susceptibles d’entraîner l’annulation de la décision attaquée et doivent donc être rejetés comme inopérants.
105. S’agissant de la contestation par le gouvernement italien du caractère négligent de son comportement dans l’exécution des obligations lui incombant en matière de recouvrement des sommes indûment versées, il convient de relever qu’elle est fondée sur une prémisse erronée.
106. En effet, dans la décision attaquée, la Commission ne s’est pas fondée sur le comportement négligent des autorités italiennes pour imputer à hauteur de 50 % les conséquences financières correspondant aux cas en question au budget national. Elle s’est fondée sur l’article 32, paragraphe 5, du règlement n o  1290/2005 selon lequel pour les montants dont le recouvrement n’a pas eu lieu dans un délai de quatre ans après la date du premier acte de constat administratif ou judiciaire ou de huit ans, si le recouvrement fait l’objet d’une action devant les juridictions nationales, les conséquences financières de l’absence de recouvrement sont supportées à hauteur de 50 % par l’État membre concerné et à hauteur de 50 % par le budget communautaire.
107. Dans le système précédent, en vertu des dispositions de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  729/70 et de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences étaient supportées par la Communauté, sauf celles résultant d’irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou aux autres organismes des États membres. Or, le Conseil de l’Union, en adoptant le règlement n o  1290/2005, s’est notamment fixé pour objectif de mettre en place une procédure permettant à la Commission de préserver les intérêts du budget communautaire en décidant d’imputer au compte de l’État membre concerné une partie des sommes perdues en raison d’irrégularités et qui non récupérées dans un délai raisonnable (considérants 25 et 26). Ainsi, l’article 32, paragraphe 5, du règlement n o  1290/2005 prévoit que les montants dont le recouvrement n’a pas eu lieu dans un délai de quatre ou de huit ans après le premier constat administratif ou judiciaire font désormais l’objet d’une imputation à parts égales entre l’État membre et le budget communautaire (arrêt Allemagne/Commission, précité, point 49).
108. Il s’ensuit que la disposition en question permet à la Commission d’imputer à l’État membre la moitié des sommes perdues en raison d’irrégularités ou non récupérées dans des délais raisonnables, sans devoir démontrer cas par cas que l’absence de recouvrement ou le retard dans le recouvrement des sommes en question est dû au comportement négligent des autorités nationales. L’imputation au budget national de 50 % de la charge financière découlant de l’absence de recouvrement ou d’un retard dans le recouvrement est une conséquence automatique du simple écoulement du temps.
109. Dans ces conditions, ce grief de la République italienne doit être rejeté.
110. S’agissant du prétendu défaut de motivation de la décision attaquée, il suffit de relever, comme le fait valoir à juste titre la Commission, que, étant donné que la décision attaquée ne s’est pas fondée sur le comportement négligent des autorités italiennes pour imputer à hauteur de 50 % les conséquences financières correspondant aux cas en question au budget national, mais s’est limitée à appliquer l’article 32, paragraphe 5, du règlement n o  1290/2005, la Commission pouvait s’acquitter de l’obligation de motivation prévue par le traité en se référant simplement à cette dernière disposition. Or, comme le Tribunal l’a déjà relevé aux points 47 à 49 ci-dessus, le considérant 11 de la décision attaquée fait amplement référence à l’article 32, paragraphe 5, du règlement n o  1290/2005.
111. Par conséquent, la motivation de la décision attaquée doit être considérée comme suffisante à cet égard.
112. Il résulte de ce qui précède que le second moyen doit être rejeté.
113. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la décision attaquée doit être annulée partiellement, en ce que la Commission a imposé à la charge de la République italienne à hauteur de 50 % les conséquences financières de l’absence de recouvrement pour les 25 cas d’irrégularités. Le présent recours est rejeté pour le surplus.
Sur les dépens
114. Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Par ailleurs, aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du même règlement, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels.
115. Compte tenu du fait que la République italienne a succombé, sauf en ce qui concerne l’imputation, à hauteur de 50 %, des conséquences financières de l’absence de recouvrement des 25 cas d’irrégularités, il convient de la condamner à supporter les quatre cinquièmes de ses dépens ainsi que les quatre cinquièmes des dépens de la Commission.
116. La Commission supportera un cinquième de ses dépens et un cinquième des dépens de la République italienne.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision 2007/327/CE de la Commission, du 27 avril 2007, relative à l’apurement des comptes des organismes payeurs des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », pour l’exercice financier 2006, est annulée, en tant qu’elle impose à la charge de la République italienne, à hauteur de 50 %, les conséquences financières de l’absence de recouvrement pour les cas d’irrégularités suivants : Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO – Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018).
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République italienne est condamnée à supporter quatre cinquièmes de ses dépens ainsi que quatre cinquièmes des dépens de la Commission européenne.
4) La Commission est condamnée à supporter un cinquième de ses dépens ainsi qu’un cinquième des dépens de la République italienne.