CELEX: 62014CJ0383
Reenvio prejudicial
Proteção dos interesses financeiros da União
Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95
Artigo 3.°
Recuperação de uma ajuda comunitária
Sanção administrativa
Medida administrativa
Prazo de prescrição

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (
JO L 312, p. 1
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Établissement public national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) [Serviço Público Nacional dos Produtos da Agricultura e do Mar] à Sodiaal International SA (a seguir «Sodiaal International»), a propósito de um auxílio comunitário que esta última recebeu indevidamente pelo fabrico de caseinatos.
Quadro jurídico
Direito da União
O terceiro considerando do Regulamento n.
o
2988/95 prevê:
«Considerando que as regras dessa gestão descentralizada e dos regimes de controlo são objeto de disposições pormenorizadas que diferem consoante as políticas comunitárias em questão; que, no entanto, importa combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros das Comunidades;».
O artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 dispõe:
«1.   Para efeitos da proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adotada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.
2.   Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.»
O artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 enuncia:
«1.   O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.
o
1 do artigo 1.
o
Todavia, as regulamentações setoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.
o
1 do artigo 6.
o
[...]
3.   Os Estados‑Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos n.
os
1 e 2.»
O artigo 4.
o
desse mesmo regulamento prevê:
«1.   Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
—
através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,
[...]
2.   A aplicação das medidas referidas no n.
o
1 limita‑se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa.
[...]
4.   As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»
O artigo 5.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 tem a seguinte redação:
«1.   As irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar as seguintes sanções administrativas:
a)
Pagamento de multa administrativa;
b)
Pagamento de montante superior às quantias indevidamente recebidas ou elididas, eventualmente acrescidas de juros; [...]
c)
Privação total ou parcial da vantagem concedida pela regulamentação comunitária, [...]
d)
Exclusão ou retirada do benefício da vantagem durante um período posterior ao da irregularidade;
e)
Retirada temporária da aprovação ou do reconhecimento necessários à participação num regime de auxílio comunitário;
f)
Perda da garantia ou caução constituída para efeitos de cumprimento das condições de uma regulamentação ou reconstituição do montante de uma garantia indevidamente liberada;
g)
Outras sanções de caráter exclusivamente económico, de natureza e âmbito equivalentes, previstas nas regulamentações sectoriais adotadas pelo Conselho [...].»
Direito francês
O artigo 2262.
o
do Código Civil dispõe:
«Todas as ações, tanto reais como pessoais, prescrevem no prazo de 30 anos.»
Factos do processo principal e questão prejudicial
A Sodiaal Industrie SA beneficiou, em 1998, da ajuda comunitária prevista nas disposições do Regulamento (CEE) n.
o
2921/90 da Comissão, de 10 de outubro de 1990, relativo à concessão de ajudas ao leite desnatado com vista ao fabrico de caseína e de caseinatos (
JO L 279, p. 22
).
Em 2001, foi efetuada uma fiscalização por agentes da Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) [Agência central dos organismos de intervenção no setor agrícola]. Esta fiscalização revelou que a quantidade de caseinatos fabricada pela Sodiaal Industrie SA no verão de 1998 era inferior à quantidade para a qual lhe tinha sido atribuída uma ajuda.
Por decisão de 11 de julho de 2007, o Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions [Organismo nacional interprofissional dos criadores de gado e respetivas produções] solicitou à Sodiaal Industrie SA a devolução da quantia de 288051,14 euros, correspondente ao montante da ajuda indevidamente recebida.
Em 30 de junho de 2008, a Sodiaal Industrie SA foi incorporada pela Sodiaal International.
Por sentença de 11 de fevereiro de 2010, o tribunal administratif de Paris [tribunal administrativo de círculo de Paris] deu provimento ao pedido da Sodiaal International, que sucedeu à Sodiaal Industrie SA, de anulação da referida decisão.
A cour administrative d’appel de Paris [tribunal administrativo de segunda instância de Paris], por acórdão de 29 de maio de 2012, negou provimento ao recurso que o FranceAgriMer, que sucedeu ao Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions, interpôs da referida sentença.
A FranceAgriMer interpôs recurso de cassação desse acórdão para o Conseil d’État.
Para fundamentar o seu recurso de cassação, o FranceAgriMer sustentou, designadamente, que o prazo de prescrição previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 não se aplica à decisão controvertida, pois esta não diz respeito à aplicação de uma sanção administrativa, mas sim à aplicação de uma medida administrativa.
Com efeito, as disposições do artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 aplicam‑se exclusivamente à situação em que a autoridade competente não aplicou nenhuma sanção administrativa, na aceção do artigo 5.
o
desse regulamento, no termo de um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição. Na situação em que não tenham sido tomadas, nesse prazo, medidas administrativas na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento, as referidas disposições não se aplicam. Assim, segundo o FranceAgriMer, devia ter sido aplicado o prazo de trinta anos previsto no artigo 2262.
o
do Código Civil, ainda que reduzido por via jurisprudencial.
Foi nestas condições que o Conseil d’État decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«As disposições do quarto parágrafo do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95, nos termos das quais a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o artigo 6.
o
, n.
o
1, deste regulamento, aplicam‑se exclusivamente no caso de a autoridade competente não ter aplicado qualquer sanção, na aceção do artigo 5.
o
do regulamento, no termo de um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição, ou também se aplicam na hipótese de falta de adoção de uma medida administrativa, dentro desse prazo, na aceção do artigo 4.
o
do regulamento?»
Quanto à questão prejudicial
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que a prescrição que prevê se aplica não só aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na aceção do artigo 5.
o
deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento.
Segundo jurisprudência constante, para interpretar uma disposição do direito da União, deve ter‑se em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se integra (v. acórdãos Yaesu Europe, C‑433/08,
EU:C:2009:750
, n.
o
13; ebookers.com Deutschland, C‑112/11,
EU:C:2012:487
, n.
o
12; Brain Products, C‑219/11,
EU:C:2012:742
, n.
o
13; e Utopia, C‑40/14,
EU:C:2014:2389
, n.
o
27).
Assim, em primeiro lugar, há que recordar que o artigo 1.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 introduz uma «regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito [da União]» para, como resulta do terceiro considerando desse regulamento, «combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros [da União]».
Ademais, o artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 fixa, em matéria de procedimentos, um prazo de prescrição que começa a correr a partir da data em que foi praticada a irregularidade, a qual, nos termos do artigo 1.
o
, n.
o
2, do mesmo regulamento, visa «qualquer violação de uma disposição de direito [da União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União]».
A este respeito, verifica‑se que, segundo a letra do quarto parágrafo do referido artigo 3.
o
, n.
o
1, está em causa a aplicação de uma «sanção», o que pode indicar que esse parágrafo só se aplica aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do artigo 5.
o
desse regulamento.
Porém, esta análise textual não é conclusiva. Com efeito, em segundo lugar, impõe‑se uma análise da sistemática do artigo 3.
o
, n.
o
1, do referido regulamento.
Assim, verifica‑se, antes de mais, que semelhante abordagem sistemática do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 leva a que se considere que os parágrafos que o compõem formam um conjunto cujas disposições não podem ser lidas isoladamente. Com efeito, o quarto parágrafo fixa uma data de prescrição «limite» para o prazo de prescrição de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, previsto no primeiro parágrafo da referida disposição. Atribuir âmbitos de aplicação diferentes a esses parágrafos é contrário à economia geral do sistema de prescrições estabelecido no referido artigo. Deste modo, semelhante abordagem é contrária ao objetivo, prosseguido pelo Regulamento n.
o
2988/95, de providenciar um enquadramento coerente para esse sistema.
Uma interpretação sistemática e teleológica do artigo 3.
o
, n.
o
1, do referido regulamento exige, pois, que se considere que é aplicável às medidas administrativas o prazo «limite» previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, desse mesmo regulamento.
Em seguida, saliente‑se que esta abordagem corresponde a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, confirmada pelo acórdão Pfeifer & Langen (C‑52/14,
EU:C:2015:381
). Segundo esta jurisprudência, não há que distinguir entre uma sanção administrativa e uma medida administrativa na aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95. O Tribunal de Justiça decidiu claramente que essa disposição é aplicável quer às irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do artigo 5.
o
deste, quer às que são alvo de uma medida administrativa, na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento, medida que tem por objeto a retirada de uma vantagem indevidamente obtida, sem, no entanto, revestir caráter de sanção (v., neste sentido, acórdãos Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, n.
os
33 e 34; Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o., C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, n.
o
22; Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, n.
o
45; e Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, n.
o
23).
Com efeito, o Tribunal de Justiça já sublinhou que as irregularidades que acarretam a tomada de medidas administrativas na aceção do artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
2988/95, como as que estão em causa no processo principal, devem ser consideradas prescritas no prazo de quatro anos a contar da data em que essas irregularidades foram cometidas, tendo em conta os atos interruptivos da prescrição previstos no artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do referido regulamento e desde que respeitado o limite máximo previsto no quarto parágrafo do referido artigo 3.
o
, n.
o
1 (acórdão Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, n.
o
64).
Deste modo, resulta claramente da jurisprudência recente do Tribunal de Justiça que a interpretação do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 incide quer sobre a possibilidade de uma sanção, quer sobre a possibilidade de uma medida administrativa (acórdão Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, n.
os
40, 43 e 47).
Por último, há que destacar os objetivos prosseguidos no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95. Nesse aspeto, não se pode deixar de observar que o prazo previsto nessa disposição se destina a garantir a segurança jurídica dos operadores económicos (v., neste sentido, acórdãos Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, n.
o
40, e SGS Belgium e o., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, n.
o
68). Com efeito, estes devem estar em condições de determinar, de entre as suas operações, quais as que estão definitivamente adquiridas e quais as que continuam a poder ser alvo de procedimentos (acórdão Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, n.
os
24 e 64).
Pelo exposto, a jurisprudência referida no número anterior do presente acórdão não pode ser entendida no sentido de que se limita a interpretar o artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, nem no sentido de que o quarto parágrafo desse artigo 3.
o
, n.
o
1, remete única e taxativamente para as sanções administrativas previstas no artigo 5.
o
desse regulamento.
Por questões de exaustividade, importa sublinhar que esta interpretação não prejudica o artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2988/95, segundo o qual os Estados‑Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos n.
os
1 e 2 do referido artigo 3.
o
(v., nesse sentido, acórdãos Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, n.
o
54, e Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, C‑201/10 e C‑202/10,
EU:C:2011:282
, n.
o
25).
Em face das considerações que precedem, há que responder à questão submetida que o artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que a prescrição que prevê se aplica não só aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na aceção do artigo 5.
o
deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:

O artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que a prescrição que prevê se aplica não só aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na aceção do artigo 5.
o
deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.