CELEX: 62012TJ0317
Außervertragliche Haftung
System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten
Verschuldenshaftung
Weigerung der Kommission, Informationen bekannt zu geben und jegliche Transaktion im Zusammenhang mit angeblich gestohlenen Emissionszertifikaten zu verbieten
Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm, die dem Einzelnen Rechte verleiht
Verschuldensunabhängige Haftung

Vorgeschichte des Rechtsstreits
I –
Verpflichtungen gemäß dem Protokoll von Kyoto
Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen wurde im Namen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft am 13. Juni 1992 unterzeichnet. Es wurde im Namen der Gemeinschaft mit Beschluss 94/69/EG des Rates vom 15. Dezember 1993 über den Abschluss des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (
ABl. 1994, L 33, S. 11
) genehmigt und ist in Bezug auf sie am 21. März 1994 in Kraft getreten.
Am 29. April 1998 wurde das Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (im Folgenden: Protokoll von Kyoto) im Namen der Gemeinschaft unterzeichnet. Dieses Protokoll wurde im Namen der Gemeinschaft durch die Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25. April 2002 (
ABl. L 130, S. 1
) genehmigt.
Art. 3 Abs. 1 des Protokolls von Kyoto sah vor, dass die in Anhang I des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen genannten Staaten und internationalen Organisationen innerhalb des Zeitraums 2008 bis 2012 je für sich dafür sorgen, dass ihre gesamten anthropogenen Emissionen von bestimmten Treibhausgasen eine bestimmte Menge, die sogenannte „zugeteilte Menge“, nicht überschreiten. Zu diesen internationalen Organisationen gehörte auch die Gemeinschaft, an deren Stelle dann gemäß Art. 1 Abs. 3 EUV in der durch den Vertrag von Lissabon geänderten Fassung die Europäische Union getreten ist.
Die zugeteilte Menge im Sinne von Art. 3 Abs. 1 des Protokolls von Kyoto war in Tonnen Kohlendioxidäquivalente ausgedrückt, wobei eine Tonne einer „zugeteilten Mengeneinheit“ (AAU) entsprach. Ergänzend zu den Maßnahmen zur Erfüllung ihrer quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und ‑reduktionsverpflichtungen konnten alle in Anhang I des Protokolls von Kyoto aufgeführten Staaten und internationalen Organisationen die ihnen zugeteilte Menge innerhalb des Zeitraums 2008 bis 2012 ändern, damit diese nicht ihre effektiven Emissionen unterschreitet. Dafür standen ihnen verschiedene Möglichkeiten offen. Erstens konnten sie gemäß Art. 17 des Protokolls von Kyoto zusätzliche AAU von Drittstaaten erwerben. Zweitens konnten Einheiten eines anderen Typs gebildet werden, als Folge einerseits „unmittelbar vom Menschen verursachter Landnutzungsänderungen und forstwirtschaftlicher Maßnahmen, die auf Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung begrenzt sind“ („Gutschriften aus Senken“ oder RMU, Art. 3 Abs. 3 des Protokolls von Kyoto) und andererseits als Folge bestimmter in anderen Staaten begründeter Projekte zur Reduktion von Emissionen von Treibhausgasen. Diese letztgenannte Kategorie umfasste zwei Unterkategorien, nämlich einerseits die Emissionsreduktionseinheiten (ERU, Art. 6 der Protokolls von Kyoto) und andererseits die „zertifizierten Emissionsreduktionseinheiten“ (CER, Art. 12 des Protokolls von Kyoto). Die AAU, die ERU, die CER sowie die RMU (im Folgenden zusammengefasst: Kyoto-Einheiten) entsprachen je einer Tonne Kohlendioxidäquivalente.
Am 30. November 2005 erließ die Konferenz der Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen den Beschluss 13/CMP.1. Im Anhang zu diesem Beschluss sind die „Modalitäten der Berechnung der zugeteilten Mengen“ definiert.
II –
Die Regelung der Union zur Durchführung des Protokolls von Kyoto
Am 13. Oktober 2003 wurde die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (
ABl. L 275, S. 32
) erlassen. Nach ihrem fünften Erwägungsgrund war diese Richtlinie darauf gerichtet „dazu bei[zu]tragen, dass die Verpflichtungen [gemäß dem Protokoll von Kyoto] … effektiver … erfüllt werden“. Art. 19 Abs. 3 dieser Richtlinie bestimmte: „Im Hinblick auf die Durchführung dieser Richtlinie erlässt die Kommission eine Verordnung über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem in Form standardisierter elektronischer Datenbanken mit gemeinsamen Datenelementen zur Verfolgung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten, zur Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit und angemessener Vertraulichkeit und um sicherzustellen, dass keine Übertragungen erfolgen, die mit den Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll unvereinbar sind.“
In Anwendung dieser Bestimmung erließ die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 21. Dezember 2004 die Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (
ABl. L 386, S. 1
).
A –
Die durch die Unionsregelung geschaffenen Treibhausgasemissionszertifikate
Die Richtlinie 2003/87 führte den Begriff „Treibhausgasemissionszertifikat“ (im Folgenden: Zertifikat oder Emissionszertifikat) ein. Nach ihrem Art. 3 Buchst. a handelt es sich dabei um ein Zertifikat, „das zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum berechtigt“.
Die Zertifikate einerseits und bestimmte Kyoto-Einheiten andererseits sind aufeinander bezogen, auch wenn beide der Art nach verschieden sind.
Denn zum einen bestimmt Art. 45 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 2216/2004, dass ein Emissionszertifikat, das von einer natürlichen oder juristischen Person gehalten werden kann, durch die „Umwandlung“ einer AAU erworben wird, wobei diese Umwandlung durch die Hinzufügung des „Zertifikat“-Bestandteils zur Einheitenkennung der AAU erfolgt.
Zum anderen eröffnet Art. 11a der Richtlinie 2003/87, der durch die Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 zur Änderung der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls (
ABl. L 338, S. 18
) eingefügt wurde, unter bestimmten Vorbehalten für bestimmte natürliche und juristische Personen die Möglichkeit, Emissionszertifikate „im Austausch“ gegen ERU oder CER zu erhalten.
B –
Vergabe und Abgabe der Zertifikate
Nach Art. 11 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 2003/87 vergibt die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats während des am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraums für jedes Jahr an den Betreiber einer Anlage, die unter einen der in Anhang I dieser Richtlinie aufgeführten Tätigkeitsbereiche fällt, eine bestimmte Anzahl an Treibhausgasemissionszertifikaten. Die Vergabe der Zertifikate erfolgt spätestens bis zum 28. Februar des betreffenden Jahres (Jahr N).
Nach den Art. 14 und 15 der Richtlinie 2003/87 werden die Emissionen jeder Anlage im Laufe eines jeden Kalenderjahrs N überwacht und geprüft.
Nach Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 muss der Betreiber einer Anlage bis spätestens 30. April des Jahres N+1 eine Anzahl von Zertifikaten abgeben, die den Gesamtemissionen der Anlage im Kalenderjahr N entspricht.
Im Sinne der Richtlinie 2003/87 sind damit vier Fälle vorstellbar. Erstens kann der Betreiber, wenn er am 30. April des Jahres N+1 über eine Anzahl von Zertifikaten verfügt, die höher ist als die Gesamtemissionen seiner Anlage im Jahr N, diese übersteigenden Zertifikate behalten oder sie verkaufen. Zweitens verfügt der Betreiber, wenn er eine Anzahl von Zertifikaten in seinem Besitz hat, die in ihrer Höhe den Gesamtemissionen seiner Anlage entsprechen, hinsichtlich dieser Anlage über kein Zertifikat mehr, nachdem er seine Abgabepflichten erfüllt hat. Drittens kann sich der Betreiber, wenn er feststellt, dass die Emissionen seiner Anlage höher sind als die Zertifikate, über die er hinsichtlich dieser Anlage verfügt, vor dem 30. April des Jahres N+1 solche besorgen, damit er seine Abgabepflichten erfüllen kann. Viertens muss der Betreiber gemäß Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87, wenn er bis zum 30. April des Jahres N+1 nicht eine ausreichende Anzahl von Zertifikaten zur Deckung seiner Emissionen des Jahres N abgegeben hat, eine Sanktion wegen Emissionsüberschreitung zahlen. Die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung beträgt für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Zertifikate abgegeben hat, 100 Euro. Ungeachtet der Zahlung dieser Sanktion wegen Emissionsüberschreitung bleibt der Betreiber verpflichtet, bis zum 30. April des Jahres N+2 eine Anzahl von Zertifikaten abzugeben, die den Emissionsüberschreitungen im Jahr N entspricht. Damit muss der Betreiber, der sich in einer solchen Situation befindet, praktisch vor dem 30. April des Jahres N+2 zusätzliche Emissionszertifikate erwerben.
Im Ergebnis schaffen diese verschiedenen Möglichkeiten die Rahmenbedingungen für die Entstehung eines Marktes für Zertifikate.
C –
Die Modalitäten des Funktionierens des Systems für den Handel mit Zertifikaten
Drei Kategorien von Bestimmungen verdienen besondere Beachtung.
Erstens bestimmt Art. 19 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87, dass die Mitgliedstaaten Register einrichten, „um die genaue Verbuchung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten zu gewährleisten“. Nach Abs. 2 dieses Artikels enthalten diese Register „getrennte Konten“, um „die Zertifikate der einzelnen Personen zu erfassen, an die und von denen Zertifikate vergeben oder übertragen werden“. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004 sieht vor, dass die Register in jedem Mitgliedstaat die Form einer „standardisierten“ (Englisch: „standardised“) elektronischen Datenbank haben. In Abs. 2 desselben Artikels heißt es weiter, dass die Register „Hardware und Software“ (Englisch: „hardware and software“) umfassen und über das Internet zugänglich sind. Schließlich bestimmt Abs. 3 dieses Artikels, dass sie insbesondere in der Lage sein müssen, sämtliche Vorgänge im Zusammenhang mit einerseits geprüften Emissionen und andererseits den von natürlichen oder juristischen Personen als Inhabern von Zertifikaten gehaltenen Konten korrekt auszuführen.
Zweitens sieht Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 vor, dass die Kommission einen Zentralverwalter benennt, der damit beauftragt ist, ein „unabhängiges Transaktionsprotokoll über Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate“ zu führen.
Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004 bestimmt ferner, dass dieses Protokoll, das auch als „unabhängige Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft“ bezeichnet wird, von der Kommission in Form einer „standardisierten“ elektronischen Datenbank eingerichtet wird. Abs. 2 dieses Artikels sieht vor, dass dieses Protokoll „Hardware und Software“ umfasst und über das Internet zugänglich ist. Schließlich bestimmt Abs. 5 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 916/2007 der Kommission vom 31. Juli 2007 zur Änderung der Verordnung Nr. 2216/2004 (
ABl. L 200, S. 5
), dass der Zentralverwalter, der das Protokoll führt, nur Vorgänge im Zusammenhang mit Zertifikaten, geprüften Emissionen oder auch Konten aufführt, die für die Ausübung seiner Funktion erforderlich sind. Schließlich folgt aus der Verordnung Nr. 2216/2004, dass die unabhängige Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft eine Datenbank darstellt, die einerseits die aus nationalen Registern stammenden Daten konsolidiert und andererseits die Kennung der Transaktionen zwischen den verschiedenen Registern ermöglicht.
Drittens führt Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004 Vertraulichkeitsregeln ein. Er bestimmt:
„Alle in den Registern und der unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft enthaltenen Informationen, einschließlich des Standes sämtlicher Konten und sämtlicher Transaktionen, sind – abgesehen von ihrer Nutzung zur Umsetzung der Bestimmungen dieser Verordnung, der Richtlinie 2003/87/EG oder nationaler Rechtsvorschriften – als vertraulich zu behandeln.“
III –
Sachverhalt vor der Erhebung der Klage
Die Klägerin, die Holcim (Romania) SA, gehört zum Holcim-Konzern und ist auf die Herstellung von Zement, Zuschlagstoffen, Asphalt und Beton in gebrauchsfertigem Zustand spezialisiert. Sie besitzt Emmissionszertifikatskonten im rumänischen Register.
Am 16. November 2010 soll ein Unbefugter widerrechtlich Einsicht in diese Konten genommen haben. Nach dem Vorbringen der Klägerin wurden im Zusammenhang mit dieser widerrechtlichen Einsichtnahme eine Million ihr gehöriger Zertifikate widerrechtlich auf ein Konto in Italien und 600 000 Zertifikate nach Liechtenstein übertragen. Diese 600000 nach Liechtenstein geleiteten Zertifikate seien bis zum Zeitpunkt der Klageerhebung wiedererlangt worden, was hinsichtlich der restlichen Million Zertifikate nicht der Fall gewesen. sei. Nach dem Vortrag der Klägerin hatte diese Million gestohlener (und bis zum Zeitpunkt der Klageerhebung nicht wiedererlangter) Zertifikate zur Zeit der streitigen Ereignisse einen Wert von „ungefähr 15 Mio. Euro“.
Mit Schreiben vom 24. November 2010 teilte die Klägerin der Kommission den Vorgang förmlich mit und bat sie, „die nationalen Register zu ersuchen,“ zum einen die angeblich gestohlenen Emissionszertifikate „einzufrieren“ und zum anderen „die Konten zu sperren“, über die diese übertragen worden seien.
Mit Schreiben vom 25. November 2010 erstattete sie bei der rumänischen Staatsanwaltschaft Anzeige.
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2010 beantragten die Anwälte der Klägerin bei der Kommission, „den Zugang zu den Konten auszusetzen und zu verweigern“, von denen die vermutlich gestohlenen Zertifikate übertragen worden seien. Sie ersuchten sie im Übrigen, „von den nationalen Registern, die die üblichen Sicherheitsanforderungen hinsichtlich der Informationssysteme der Banken nicht erfüllen, zu verlangen, alle Übertragungen von [Emissionszertifikaten] zu sperren, bis derartige Sicherheitsmaßnahmen hinsichtlich der Informationssysteme vorgenommen worden sind“.
Mit Schreiben vom 14. Dezember 2010 antwortete der zuständige Referatsleiter in der Kommission wie folgt auf das Schreiben vom 2. Dezember 2010:
„…
Im Hinblick auf Ihren Antrag auf Aussetzung und Sperrung des Zugangs zu den betreffenden Konten sind wir der Ansicht, dass die Wiedererlangung der Zertifikate, die angeblich in betrügerischer Weise übertragen wurden, eine Frage ist, die in den Bereich des nationalen Rechts und in die Zuständigkeit der nationalen Durchsetzungsbehörden fällt. Die Kommission ist nicht ermächtigt, diese Zertifikate in einem Konto eines Registers zu sperren.
Beachten Sie bitte im Hinblick auf den Handel mit Zertifikaten, dass diese Information nach Art. 10 und Anhang XVI der Verordnung Nr. 2216/2004 für die Dauer von fünf Jahren vertraulich zu behandeln ist. Ungeachtet dieser Bestimmungen arbeitet die Kommission tatsächlich mit den zuständigen Strafverfolgungsbehörden zusammen, um [das Problem des] unbefugten Zugang[s] zu den [betreffenden] Konten zu lösen.
Soweit schließlich Ihr Antrag darauf gerichtet ist, alle Übertragungen von Zertifikaten in den nationalen Registern so lange zu sperren, als die üblichen Sicherheitsvorkehrungen hinsichtlich der Informationssysteme der Banken nicht getroffen worden sind, ist darauf hinzuweisen, dass eine solche Maßnahme unverhältnismäßig wäre und keine Rechtsgrundlage hätte …“
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2010 antwortete der zuständige Generaldirektor der Generaldirektion (GD) „Klimapolitik“ der Kommission wie folgt auf das Schreiben vom 24. November 2010:
„…
Die Wiedererlangung von Zertifikaten, die angeblich in betrügerischer Weise übertragen worden sind, ist eine Frage, die in den Bereich des nationalen Rechts und in die Zuständigkeit der nationalen Durchsetzungsbehörden fällt. Die Kommission ist nicht ermächtigt, diese Zertifikate in einem Konto eines Registers zu sperren, solange es zulässige Möglichkeiten für eine Anpassung dieser Zertifikate gibt.
Beachten Sie bitte im Hinblick auf den Handel mit Zertifikaten, dass diese Information nach Art. 10 und Anhang XVI der Verordnung Nr. 2216/2004 für die Dauer von fünf Jahren vertraulich zu behandeln ist. Ungeachtet dieser Bestimmungen arbeitet die Kommission tatsächlich mit den zuständigen Strafverfolgungsbehörden zusammen, um [das Problem des] unbefugten Zugang[s] zu den [betreffenden] Konten zu lösen.
…“
Unstreitig handelte dieser Generaldirektor der Kommission damals als Zentralverwalter des unabhängigen Transaktionsprotokolls der Gemeinschaft im Sinne von Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 und damit in einer Funktion, die ihm während des Jahres 2010 übertragen worden war.
Am 28. Dezember 2010 wurde von einer anderen Gesellschaft als der Klägerin vor dem Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien) gegen die Kommission ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eingeleitet. Dieses Verfahren war insbesondere darauf gerichtet, dass der Präsident dieses Gerichts als Richter des vorläufigen Rechtsschutzes der Kommission aufgebe, einerseits „die Identität des Inhabers oder der Inhaber“ der Konten „mitzuteilen“, auf denen die angeblich gestohlenen Zertifikate aufgeführt waren, und andererseits „alle nationalen Register zu sperren, in denen [diese] Zertifikate eingetragen [waren]“. Am 21. Februar 2011 reichte die Klägerin einen Streithilfeschriftsatz beim Tribunal de première instance de Bruxelles ein „mit dem Ziel, dass zu ihren Gunsten dieselben Maßnahmen getroffen werden wie jene“, die von dieser anderen Gesellschaft „beantragt worden sind“. Damit erhielt sie die Stellung einer „zweiten Antragstellerin“. Das ist zumindest das Ergebnis der oben in Rn. 39 wiedergegebenen Verfügung über den Abschluss dieses Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes.
Mit Schreiben vom 11. März 2011 teilte der Leitende Staatsanwalt der Direktion für die Untersuchung von organisierter Kriminalität und Terrorismus (Rumänien) der Klägerin mit, dass ein „strafrechtliches Ermittlungsverfahren“ wegen des von der Klägerin in ihrer Anzeige geltend gemachten Sachverhalts (wiedergegeben oben in Rn. 25) eingeleitet worden sei.
Mit Schreiben vom 18. März 2011 setzte diese Behörde die Klägerin davon in Kenntnis, dass sie am 11. Januar 2011 im Wege eines Rechtshilfeersuchens einen Antrag an die belgischen Justizbehörden gerichtet habe. Dieser Antrag war darauf gerichtet, dass die mit der Führung des unabhängigen Transaktionsprotokolls der Gemeinschaft beauftragte Generaldirektion der Kommission
—
den mit der Führung der nationalen Register beauftragten Behörden förmlich verbiete, die Transaktionen von Emissionszertifikaten der Klägerin zu verbuchen und zu genehmigen,
—
alle in ihrem Besitz befindlichen Daten über die angebliche unbefugte Übertragung von Emissionszertifikaten der Klägerin vom 16. November 2010 zur Verfügung stelle,
—
alle Transaktionen hinsichtlich dieser Zertifikate erläutere,
—
die Protokolldateien (Englisch: „log files“) über die „IP-Adressen“, das Datum und die Uhrzeit aller Transaktionen von Emissionszertifikaten der Klägerin seit dem 16. November 2010 zur Verfügung stelle,
—
die Protokolldateien über die „IP-Adressen“, das Datum und die Uhrzeit aller den Zugang zu den Konten mit den Emissionszertifikaten der Klägerin betreffenden Operationen seit dem 16. November 2010 zur Verfügung stelle,
—
und alle Informationen, die von anderen nationalen Registern hinsichtlich ähnlicher Fälle mitgeteilt worden seien, zur Verfügung stelle.
In diesem Schreiben vom 18. März 2011 wurde auch darauf hingewiesen, dass die belgischen Justizbehörden bis dahin nicht geantwortet hätten.
Der Klagebeantwortung ist zu entnehmen, dass das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) in der Zwischenzeit am 4. März 2011 von den belgischen Justizbehörden den im Wege des Rechtshilfeersuchens gestellten Antrag erhalten hatte.
Mit Schreiben vom 4. April 2011 teilte eine Gesellschaft, die demselben Konzern wie die Klägerin angehörte, der Kommission mit, dass sich am 2. und 17. März 2011 eine Vertreterin der Klägerin mit Bediensteten der Kommission getroffen habe. Dabei seien diese davon in Kenntnis gesetzt worden, dass die rumänische Staatsanwaltschaft bei der Kommission im Wege eines Rechtshilfeersuchens einen Antrag gestellt habe. Dieser Antrag sei bis zum damaligen Zeitpunkt unbeantwortet geblieben. Schließlich machte sie geltend, man habe ihr mündlich mitgeteilt, dass das OLAF diesen Antrag erhalten habe, und ersuchte die Kommission, darauf umgehend zu antworten.
Mit Schreiben vom 7. April 2011 teilte der zuständige Referatsleiter der Kommission dieser Gesellschaft mit, dass die GD „Klimapolitik“ keinen Antrag der rumänischen Justizbehörden erhalten habe. Außerdem setzte er die Klägerin davon in Kenntnis, dass die Daten über die in dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltenen Transaktionen vertraulich seien und dass diese „nach gefestigter Praxis“ nationalen Durchsetzungsbehörden nur auf ordnungsgemäß begründeten Antrag zur Verfügung gestellt würden.
Der Klagebeantwortung, deren Inhalt von den Unterlagen gestützt wird, die von der Kommission in ihrer Antwort auf eine schriftliche Frage des Gerichts vorgelegt wurden, ist zu entnehmen, dass das OLAF am selben Tag, dem 7. April 2011, auf den im Wege eines Rechtshilfeersuchens gestellten Antrag antwortete. Dass diese Antwort tatsächlich erfolgt ist, wurde im Übrigen von der Klägerin in ihrer Klageschrift eingeräumt. Nach den Ausführungen der Kommission übermittelte das OLAF dabei der belgischen Staatsanwaltschaft eine „CD-ROM und eine Hard-Disk mit 300 Gigabyte Daten“.
Mit Schreiben vom 31. Mai 2011 teilte der Anwalt der Klägerin der Kommission mit, er gehe davon aus, dass sie darüber informiert worden sei, dass die Klägerin seit Februar 2011 Beteiligte des oben in Rn. 30 erwähnten Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes gewesen sei. Er wies nachdrücklich darauf hin, dass dieses Verfahren darauf gerichtet gewesen sei, der Kommission aufzugeben, die angeblich am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate zu sperren und „ihren gegenwärtigen Ort in den nationalen Registern“ offenzulegen. Dieser Anwalt wies im Übrigen darauf hin, dass nach Mitteilungen in der Presse 279210 angeblich gestohlene Zertifikate von verschiedenen Betreibern in der Union am 30. April 2011 abgegeben worden seien (um der oben in Rn. 14 erwähnten Rückgabeverpflichtung im Sinne von Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 nachzukommen). Anschließend ersuchte er die Kommission, die Abgabe dieser Zertifikate nicht zu genehmigen und diese zumindest zu sperren und sie ihrem rechtmäßigen Inhaber zurückzugeben.
Mit Beschluss vom 3. Juni 2011 erklärte sich der Präsident des Tribunal de première instance de Bruxelles für die oben in Rn. 30 erwähnte Entscheidung im vorläufigen Verfahren für „nicht zuständig“.
Mit Schreiben vom 18. Juli 2011 antwortete die Kommission auf das am 31. Mai 2011 an sie gerichtete Schreiben des Anwalts der Klägerin: Sie wies darauf hin, dass sich ihr Standpunkt in Bezug auf den Antrag auf Sperrung der Abgabe der angeblich gestohlenen Zertifikate nicht geändert habe. Nach ihrer Ansicht ist einerseits „die Wiedererlangung von Zertifikaten, die angeblich in betrügerischer Weise übertragen worden sind, eine Frage, die in den Bereich des nationalen Rechts und in die Zuständigkeit der nationalen Durchsetzungsbehörden fällt“; andererseits ist nach ihrer Auffassung „[d]ie Kommission … nicht ermächtigt, diese Zertifikate in einem Konto eines Registers zu sperren, solange es zulässige Möglichkeiten für eine Anpassung dieser Zertifikate gibt“.
Mit Schreiben vom 13. Dezember 2011 an die Kommission machte die Klägerin geltend, die Kommission und die Mitgliedstaaten hätten die „stillschweigende Pflicht“, nach einer Lösung für die Wiedergutmachung des Schadens zu suchen, der einem schuldlosen Nutzer von Zertifikaten entstanden sei. Sie fügte hinzu, sie denke daran, gegen die Kommission und die rumänischen Behörden ein gerichtliches Verfahren einzuleiten mit dem Ziel, „den ihr entstandenen Verlust wieder auszugleichen“. Schließlich machte sie geltend, ein derartiges Vorgehen entspreche nicht den Interessen ihrer Aktionäre, und sie sei deshalb bereit, mit der Kommission einen Vergleich zu schließen (Englisch: „out-of-court settlement“).
Mit Schreiben vom 16. Januar 2012 teilte die Kommission der Klägerin mit, dass sie einer Lösung im Wege eines Vergleichs nicht zustimme.
Verfahren und Anträge der Parteien
Die Klägerin hat mit Klageschrift, die am 11. Juli 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben. Sie hat darin zweierlei Klageanträge gestellt.
Erstens beantragt sie, das Gericht möge durch „Zwischenurteil“
—
die Union gemäß den Art. 256 AEUV, 268 AEUV und 340 AEUV für das Verhalten der Europäischen Kommission in Bezug auf den der Antragstellerin durch den Diebstahl von einer Million Zertifikaten entstandenen Schaden für ersatzpflichtig erklären;
—
die Union vorläufig zur Zahlung des Betrags von einem Euro an die Antragstellerin verurteilen;
—
den Parteien aufgeben, sich innerhalb von drei Monaten nach Erlass des Zwischenurteils über die Höhe des Schadensersatzes zu einigen, und/oder der Klägerin aufgeben, den endgültigen Umfang ihres Schadens nachzuweisen;
—
das Urteil für vollstreckbar erklären.
Zweitens beantragt sie, das Gericht möge
—
die Union verurteilen, den Marktwert der gestohlenen Zertifikate, der am Tag der Verkündung des Urteils nicht wieder ausgeglichen sein wird, zum Marktpreis am Tag des Diebstahls zuzüglich Zinsen in Höhe von 8 % pro Jahr ab dem 16. November 2010 an die Antragstellerin zu zahlen;
—
der Union die Kosten auferlegen;
—
das Urteil für vollstreckbar erklären.
Am 19. Oktober 2012 hat die Kommission ihre Klagebeantwortung bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht. Sie beantragt
—
die Klage abzuweisen;
—
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Am 23. Oktober 2012 konnten 94761 Zertifikate von der Klägerin wiedererlangt werden, nachdem sie durch das italienische Register „gesperrt“ und von der italienischen Staatsanwaltschaft beschlagnahmt worden waren. Deshalb belief sich die Zahl der von der Klägerin wiederzuerlangenden Zertifikate ab diesem Zeitpunkt nur noch auf 905239 und nicht mehr, wie sie anfangs vorgetragen hatte (siehe oben, Rn. 44), auf eine Million Zertifikate.
Am 11. Februar 2013 hat die Klägerin bei der Kanzlei des Gerichts die Erwiderung eingereicht. Darin hat sie einen ihrer Klageanträge geändert. Anstelle des Antrags, das Gericht möge „den Parteien aufgeben, sich über die Höhe des Schadensersatzes zu einigen, und/oder der Klägerin aufgeben, den endgültigen Umfang ihres Schadens nachzuweisen, und zwar innerhalb von drei Monaten nach Erlass des Zwischenurteils“, beantragte sie, das Gericht möge „den Parteien aufgeben, sich über die Höhe des Schadensersatzes zu einigen, und/oder der Klägerin aufgeben, den endgültigen Umfang ihres Schadens nachzuweisen, und zwar spätestens innerhalb von drei Monaten nach Abschluss des in Rumänien geführten Strafverfahrens“. Im Übrigen waren die Anträge dieselben wie in ihrer Klage.
Am 29. Mai 2013 hat die Kommission bei der Kanzlei des Gerichts die Gegenerwiderung eingereicht.
Infolge der Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts ist der ursprünglich bestimmte Berichterstatter der Achten Kammer zugeteilt worden, der die vorliegende Rechtssache deshalb zugewiesen worden ist.
Das Gericht (Achte Kammer) hat auf Vorschlag des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen. Im Wege verschiedener prozessleitender Maßnahmen hat das Gericht die Parteien aufgefordert, Fragen zu beantworten und Unterlagen vorzulegen.
Mit am 5. Februar 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz ist die Kommission dieser Aufforderung nachgekommen. Am 6. Februar 2014 hat dies auch die Klägerin getan.
In der mündlichen Verhandlung vom 27. Februar 2014 haben die Klägerin und die Kommission mündlich verhandelt und die Fragen des Gerichts behandelt.
Zu den Fragen, die sich vor der Begründetheitsprüfung stellen
Vor der Prüfung der Begründetheit der Klage wird das Gericht von Amts wegen deren Zulässigkeit im Hinblick auf die Anforderungen von Art. 44 § 1 Buchst. c seiner Verfahrensordnung prüfen und anschließend die verfahrensrechtliche Wirkung einer vor einem rumänischen Gericht erhobenen Klage ermitteln, die auf Ersatz desselben Schadens abzielt, wie er im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits geltend gemacht wird, aber gegen die rumänischen Behörden gerichtet ist.
I –
Zur Beachtung von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung
Nach ständiger Rechtsprechung muss die Klageschrift gemäß Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Diese Darstellung muss aus sich selbst heraus hinreichend klar und deutlich sein, damit der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht, gegebenenfalls auch ohne weitere Informationen, über die Klage entscheiden kann. Um die Rechtssicherheit und eine geordnete Rechtspflege zu gewährleisten, ist es für die Zulässigkeit einer Klage daher erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sich die Klage stützt, zumindest in gedrängter Form, aber zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben. Insbesondere genügt eine Klage auf Ersatz von Schäden, die ein Unionsorgan verursacht haben soll, diesen Erfordernissen nur, wenn sie Angaben enthält, anhand deren sich erstens das vorgeworfene Verhalten, zweitens Art und Umfang des angeblich erlittenen Schadens und drittens die Gründe, aus denen nach Auffassung der Klägerin ein Kausalzusammenhang zwischen diesem Verhalten und diesem Schaden besteht, bestimmen lassen (vgl. Urteil des Gerichts vom 2. März 2010, Arcelor/Parlament und Rat,
T-16/04, Slg. 2010, II-211
, Rn. 132 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Jedoch ist es nicht unerlässlich, als Zulässigkeitsvoraussetzung in der Klageschrift den genauen Umfang des Schadens anzugeben, und erst recht nicht, die Höhe des begehrten Schadensersatzes zu beziffern, da dies in jedem Fall bis zum Stadium der Erwiderung möglich ist, sofern sich der Kläger auf besondere, die Verspätung rechtfertigende Umstände beruft und die Tatsachen angibt, die eine Beurteilung von Art und Umfang des Schadens erlauben, damit der Beklagte sich verteidigen kann (vgl. Urteil Arcelor/Parlament und Rat, Rn. 55 oben, Rn. 135 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im Licht dieser Erwägungen ist zu beurteilen, ob die Klage die Anforderungen von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung erfüllt.
A –
Das der Union vorgeworfene Verhalten
Mit der Argumentation in der Klage soll gezeigt werden, dass die Kommission verpflichtet gewesen sei, der Klägerin die Identität der gegenwärtigen Inhaber der gestohlenen Zertifikate bekannt zu geben und sodann jede Transaktion in Bezug auf diese Zertifikate zu untersagen, um der Klägerin die Rückerlangung zu erleichtern. Denn in Nr. 64 der Klageschrift macht die Klägerin geltend, die Kommission habe die Haftung der Union ausgelöst, „indem sie sich geweigert habe, den Ort der gestohlenen Zertifikate offenzulegen und diese zu sperren“. Ähnlich lautende Ausführungen finden sich in Nr. 68 der Klageschrift. Noch deutlichere Angaben enthält Nr. 134 der Klageschrift. Dort ist zu lesen, das der Union vorgeworfene Verhalten bestehe „nicht in der Entwendung an sich“, sondern „in der widerrechtlichen Weigerung und dem Unvermögen der Kommission … die gestohlenen Zertifikate rechtzeitig zu sperren und deren Ort offenzulegen“.
Zwar weist die Klägerin in Nr. 65 der Klageschrift darauf hin, dass „das Geschehen, das zu einer Haftung der Union geführt hat“, am 16. November 2010 und damit am Tag der angeblich nicht genehmigten Übertragung der Zertifikate stattgefunden hat. Da die Klägerin diese Übertragung jedoch zu keinem Zeitpunkt der Kommission ausdrücklich zur Last legt, ist davon auszugehen, dass das von der Klägerin der Kommission vorgeworfene Verhalten klar aus der Klage hervorgeht. Es handelt sich um zwei Verhaltensweisen, nämlich zum einen die angebliche Weigerung der Kommission, „den Ort der gestohlenen Zertifikate offenzulegen“, und zum anderen deren Weigerung, „diese zu sperren“.
B –
Der geltend gemachte Schaden
In ihren Klageanträgen beantragt die Klägerin als Ersatz für den ihr entstandenen Schaden die Zahlung von Schadensersatz entsprechend „dem Marktwert der gestohlenen Zertifikate, der am Tag der Verkündung des Urteils nicht wieder ausgeglichen sein wird, zum Marktpreis am Tag des Diebstahls zuzüglich Zinsen in Höhe von 8 % pro Jahr ab dem 16. November 2010“.
Damit hat sie die Art des von ihr geltend gemachten Schadens mit hinreichender Klarheit definiert: Es handelt sich um einen reinen Vermögensschaden, der in der Hauptsache in dem Verkehrswert besteht, den die eine Million angeblich gestohlener und zum Zeitpunkt der Klageerhebung nicht wiedererlangter Zertifikate am 16. November 2010 hatte.
Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Klage ausreichende Angaben für die Bestimmung des genauen Umfangs des geltend gemachten Schadens enthält.
Die Anträge in der Klageschrift, die den Schadensersatzantrag enthalten, sind nämlich in Verbindung mit Nr. 119 der Klageschrift zu lesen, wonach die der Klägerin entstandenen „Verluste“„ungefähr 15 Mio. Euro“ betragen.
Auch wenn es sich dabei um eine ungefähre Zahlenangabe handelt, ist sie im Licht von Nr. 7 der Klageschrift auszulegen, wo klargestellt ist, dass „der Durchschnittspreis [eines jeden der angeblich gestohlenen und nicht wiedererlangten Zertifikate zum Zeitpunkt der angeblichen Entwendung] zwischen 10 und 20 Euro“ lag. Daraus folgt, dass die Klägerin höchstens Schadensersatz in Höhe von 20 Mio. Euro ohne Zinsen fordert.
Im Ergebnis sind sowohl Art als auch Umfang des geltend gemachten Schadens in der Klage bestimmt.
C –
Der Kausalzusammenhang
Schließlich wird in der Klage mit einem hinreichenden Grad an Klarheit vorgetragen, der geltend gemachte Schaden sei „durch die widerrechtliche Weigerung und das Unvermögen der Kommission … die gestohlenen Zertifikate rechtzeitig zu sperren und ihren Ort offen zu legen, hervorgerufen [worden]“. Nach Ansicht der Klägerin hinderte diese Weigerung sie daran, die gegenwärtigen Inhaber dieser Zertifikate zu identifizieren und daraufhin – gegebenenfalls gerichtliche – Maßnahmen zu ihrer Wiedererlangung zu ergreifen.
Diese Angaben in Bezug auf den Kausalzusammenhang zwischen dem vorgeworfenen Verhalten und dem angeblichen Schaden sind hinreichend genug, um davon auszugehen, dass die Klage die Anforderungen von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung erfüllt.
II –
Zur Auswirkung der Erhebung einer Klage vor einem rumänischen Gericht, die auf Ersatz desselben Schadens abzielt, wie er in der vorliegenden Klage geltend gemacht wurde, aber gegen die rumänischen Behörden gerichtet ist
In Nr. 17 der Erwiderung trägt die Klägerin vor, sie habe „eine Zivilklage“ vor einem rumänischen Gericht gegen die mit der Führung des rumänischen Registers beauftragte Verwaltungsbehörde „erhoben“. Sie fügt hinzu, dass „sich diese Klage [von der vorliegenden Klage] unterscheidet und nicht mit [dieser] konkurriert, da sie sich auf einen Vertrag zwischen ihr und der rumänischen Verwaltung stützt“.
Jedoch ist Nr. 49 der bei einem rumänischen Gericht eingereichten und dort am 10. November 2011 eingetragenen Klageschrift zu entnehmen, dass der Schaden, den die rumänischen Behörden antragsgemäß ersetzen sollten, dem Verkehrswert der einen Million Emissionszertifikate am 16. November 2010 entsprach, die angeblich Gegenstand einer unbefugten Übertragung waren und nicht wiedererlangt werden konnten. Auch wenn sich das den rumänischen Behörden vorgeworfene Verhalten (nämlich der Verstoß gegen ihre Verpflichtung, für die Sicherheit des rumänischen Registers zu sorgen) tatsächlich von dem Verhalten unterscheiden sollte, das im Rahmen der vorliegenden Klage der Kommission angelastet wird, ist gleichwohl davon auszugehen, dass der geltend gemachte Schaden in beiden Fällen derselbe ist: Es ist der Wert der angeblich gestohlenen und bis zum Zeitpunkt der Klageerhebung nicht wiedererlangten Zertifikate (siehe oben, Rn. 61).
Nach den Angaben der Klägerin gab es jedoch bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung oder gar bis zum Zeitpunkt der Klageinreichung keinerlei Entscheidung eines rumänischen Gerichts.
Bei einer solchen Fallgestaltung würde die Klägerin, wenn das rumänische Gericht nach der mündlichen Verhandlung in der vorliegenden Rechtssache der bei ihm von der Klägerin erhobenen Klage stattgäbe und wenn gleichzeitig das Gericht der vorliegenden Klage entspräche, wegen desselben Schadens zweimal entschädigt.
Jedoch hat die Rechtsprechung Lösungen entwickelt, um solche Folgen im jeweiligen Fall entweder im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage oder nachfolgend bei der Prüfung ihrer Begründetheit zu vermeiden.
A –
Auswirkung der Erhebung einer Schadensersatzklage vor einem rumänischen Gericht auf die Zulässigkeit der vorliegenden Klage
Mit Urteil vom 30. Mai 1989, Roquette frères/Kommission (
20/88, Slg. 1989, 1553
, Rn. 15) entschied der Gerichtshof, dass die Zulässigkeit einer Schadensersatzklage nach Art. 268 und Art. 340 Abs. 2 AEUV in bestimmten Fällen von der Erschöpfung der innerstaatlichen Klagemöglichkeiten abhängig sein kann, die gegeben sind, um von den nationalen Behörden die Befriedigung von Ansprüchen zu erlangen, vorausgesetzt, diese nationalen Klagemöglichkeiten stellen wirksam den Schutz der einzelnen Beteiligten insofern sicher, als sie geeignet sind, den Ersatz des geltend gemachten Schadens herbeizuführen.
Bei dieser grundsätzlichen Feststellung zeigt die Verwendung des Verbs „können“, dass die Nicht-Erschöpfung der „innerstaatlichen Klagemöglichkeiten, die gegeben sind, um von den nationalen Behörden die Befriedigung von Ansprüchen zu erlangen“ nicht systematisch zu einer Feststellung der Unzulässigkeit seitens des Unionsrichters führen darf. Er darf nur „in bestimmten Fällen“ zum Ergebnis der Unzulässigkeit der Klage kommen.
Zwar sind diese Fälle im Urteil Roquette frères/Kommission, Rn. 73 oben (Rn. 15), nicht näher behandelt. Jedoch ist das Gericht der Ansicht, dass es nur einen Fall gibt, in dem der Umstand, dass nicht abschließend über die vor dem nationalen Gericht erhobene Klage entschieden wurde, zwingend die Unzulässigkeit der vor dem Unionsrichter erhobenen Schadensersatzklage zur Folge hat. Das ist dann der Fall, wenn es diesem hierdurch verwehrt wird, die Art und den Umfang des vor ihm geltend gemachten Schadens zu bestimmen, so dass die Anforderungen von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung nicht erfüllt sind (vgl. die oben in Rn. 55 angeführte Rechtsprechung).
Obwohl die Akten im vorliegenden Fall keinen Hinweis darauf enthalten, dass kein rumänisches Gericht über die von der Klägerin erhobene Schadensersatzklage entschieden hat, kann das Gericht jedoch die Art und den Umfang des geltend gemachten Schadens beurteilen (siehe oben, Rn. 65).
Daher ist es ausgeschlossen, die vorliegende Klage auf der Grundlage der Rechtsprechung des Urteils Roquette frères/Kommission, Rn. 73 oben (Rn. 15), als unzulässig zurückzuweisen.
B –
Auswirkung der Erhebung einer Schadensersatzklage vor einem rumänischen Gericht auf die Prüfung der Begründetheit der vorliegenden Klage
Die Erhebung einer Klage vor einem nationalen Gericht, die auf Ersatz desselben Schadens gerichtet ist, wie er vor dem Unionsrichter geltend gemacht wird, hat nicht nur Folgen im Bereich der Zulässigkeit. Sie hat auch eine Auswirkung auf die Prüfung der Begründetheit der vor dem Unionsrichter erhobenen Schadensersatzklage.
Nach der Rechtsprechung muss der Unionsrichter, wenn zum einen eine Person von zwei Schadensersatzklagen wegen des gleichen Schadens die eine gegen eine nationale Behörde vor einem nationalen Gericht und die andere gegen eine Einrichtung oder ein Organ der Union vor dem Unionsrichter erhebt und zum anderen eine Gefahr besteht, dass aufgrund einer unterschiedlichen Beurteilung dieses Schadens durch die beiden angerufenen Gerichte diese Person unzureichend oder übermäßig entschädigt wird, vor der Entscheidung über den Schaden abwarten, bis das nationale Gericht mit einer verfahrensbeendenden Entscheidung über die bei ihm erhobene Klage entschieden hat (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 14. Juli 1967, Kampffmeyer u. a./Kommission,
5/66, 7/66 und 13/66 bis 24/66, Slg. 1967, 332, 358
, vom 30. November 1967, Becher/Kommission,
30/66, Slg. 1967, 386, 405
, und des Gerichts vom 13. Dezember 2006, É. R. u. a./Rat und Kommission,
T-138/03, Slg. 2006, II-4923
, Rn. 42).
Daher muss der Unionsrichter in einem solchen Fall vor seiner Entscheidung über Vorliegen und Umfang des Schadens die Entscheidung des nationalen Richters abwarten. Während dieser Wartezeit kann er auch nicht über den Kausalzusammenhang zwischen dem der Union vorgeworfenen Verhalten und dem geltend gemachten Schaden entscheiden. Dagegen ist es ihm möglich, auch vor der Entscheidung des nationalen Richters festzustellen, ob das vorgeworfene Verhalten eine außervertragliche Haftung der Union auslösen kann. Im Übrigen äußerte sich der Gerichtshof in der Rechtssache, die dem Urteil Kampffmeyer u. a./Kommission, Rn. 79 oben (Slg. 1967, 354) zugrunde lag, vor der Aussetzung des Verfahrens zum Vorliegen eines „Amtsfehlers, der die Haftung der Gemeinschaft begründen kann“.
Im vorliegenden Fall will sich das Gericht, weil die Klägerin eine noch vor einem rumänischen Gericht anhängige Klage auf Ersatz desselben Schadens erhoben hat, der im Rahmen der vorliegenden Klage geltend gemacht wird, die Prüfung des Schadens und des Kausalzusammenhangs vorbehalten.
Jedoch stellt das Gericht fest, dass es über die dieser Prüfung vorgelagerten Fragen entscheiden kann.
Insbesondere steht es ihm frei, die Rechtmäßigkeit der zwei Verhaltensweisen der Kommission zu würdigen, die von der Klägerin zur Stützung ihrer im Bereich der Verschuldenshaftung gestellten Schadensersatzanträge geltend gemacht worden sind. Im Übrigen könnte es sich im Fall der Abweisung dieser ersten Schadensersatzanträge auch zur Beachtung der Bedingungen für die Auslösung der verschuldensunabhängigen Haftung äußern, unter der Voraussetzung, dass eine derartige Haftungsregelung im Unionsrecht vorgesehen ist.
Zur Begründetheit
Nach Ansicht der Klägerin ist die Haftung der Union in zwei unterschiedlichen Bereichen zu suchen: Sie macht vorrangig eine Verschuldenshaftung der Union, nämlich die Haftung wegen eines rechtswidrigen Verhaltens, und, hilfsweise, eine verschuldensunabhängige Haftung, nämlich eine Haftung bei erlaubtem Verhalten, geltend.
Diese zwei Bereiche werden im Folgenden nacheinander geprüft.
I –
Zur Verschuldenshaftung
Nach ständiger Rechtsprechung hängt die außervertragliche Haftung der Union vom Zusammentreffen mehrerer Voraussetzungen ab, nämlich erstens die Haftung für das einem Organ oder einer Einrichtung der Union vorgeworfene Verhalten, zweitens die Rechtswidrigkeit dieses Verhaltens, drittens das Vorliegen eines Schadens und viertens ein Kausalzusammenhang zwischen diesem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden. Liegt eine dieser Voraussetzungen nicht vor, so ist die Klage insgesamt abzuweisen, ohne dass die übrigen Voraussetzungen zu prüfen wären (vgl. Urteil des Gerichts vom 10. Juli 2012, Interspeed/Kommission, T‑587/10, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Voraussetzung der Rechtswidrigkeit des vorgeworfenen Verhaltens ist nach der Rechtsprechung nur erfüllt, wenn ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm nachgewiesen wird, die dem Einzelnen Rechte verleiht. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das von der Rechtsprechung zur außervertraglichen Haftung entwickelte System insbesondere der Komplexität der zu regelnden Sachverhalte, den Schwierigkeiten bei der Anwendung oder Auslegung der Vorschriften und ganz besonders dem Wertungsspielraum, über den der Urheber des betreffenden Aktes verfügt, Rechnung trägt. Das entscheidende Kriterium für die Beurteilung der Frage, ob ein Verstoß gegen das Unionsrecht als hinreichend qualifiziert angesehen werden kann, ist, ob das betreffende Organ die Grenzen, die seinem Ermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat. Wenn dieses Organ nur über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Wertungsspielraum verfügt, kann die bloße Verletzung des Unionsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen (Urteile des Gerichtshofs vom 4. Juli 2000, Bergaderm und Goupil/Kommission,
C-352/98 P, Slg. 2000, I-5291
, Rn. 40 und 42 bis 44, sowie vom 10. Dezember 2002, Kommission/Camar und Tico,
C-312/00 P, Slg. 2002, I-11355
, Rn. 52 bis 55).
Im Licht dieser Erwägungen ist die Rechtmäßigkeit der beiden verschiedenen Verhaltensweisen, die, wie oben in Rn. 59 ausgeführt, der Kommission von der Klägerin vorgeworfen werden, zu prüfen.
A –
Erstes vorgeworfenes Verhalten: Weigerung, den Ort der angeblich am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate offenzulegen
1. Vorliegen des ersten vorgeworfenen Verhaltens
Zwar enthält keines der im Namen der Klägerin an die Kommission gerichteten und in den Akten befindlichen Schreiben einen Antrag, der ausdrücklich darauf gerichtet wäre, dass die Kommission den Ort der angeblich am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate offenlege.
Jedoch ist festzustellen, dass die Kommission von sich aus der Klägerin in ihren Schreiben vom 14. und vom 22. Dezember 2010 mitteilte, dass jede „Information [über den Handel mit Zertifikaten] für die Dauer von fünf Jahren vertraulich ist“.
Darüber hinaus ist den Akten zu entnehmen, dass die Klägerin am 21. Februar 2011 an den Präsidenten des Tribunal de première instance de Bruxelles den Antrag richtete, der Kommission aufzugeben, „die Identität des oder der Inhaber“ der Konten „mitzuteilen“, auf denen die nach ihrer Darstellung am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate aufgeführt sind (siehe oben, Rn. 30). Mit anderen Worten beantragte die Klägerin, der Kommission aufzugeben, den Ort der angeblich gestohlenen Zertifikate offenzulegen.
Auch wenn dieser Antrag an den Präsidenten des Tribunal de première instance de Bruxelles und nicht an die Kommission gerichtet wurde, hat es den Anschein, dass die Kommission mit ihrem Schreiben vom 7. April 2011 (siehe oben, Rn. 36) darauf antworten wollte. Denn in diesem Schreiben wurde ausgeführt, dass die Daten hinsichtlich der in dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltenen Transaktionen vertraulich seien und dass die Kommission diese „nach gefestigter Praxis“ nationalen Durchsetzungsbehörden nur auf ordnungsgemäß begründeten Antrag zur Verfügung stelle. Zwar war dieses Schreiben vom 7. April 2011 nicht an die Klägerin, sondern an eine andere Gesellschaft desselben Konzerns gerichtet. Auch nahm sie nicht Bezug auf den von der Klägerin im Rahmen des Verfahrens vor dem Tribunal de première instance de Bruxelles formulierten Antrag. Jedoch antwortete sie mittelbar auf diesen Antrag.
Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission es ablehnte, einem Antrag der Klägerin auf Offenlegung des Ortes der angeblich am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate zu entsprechen. Das Vorliegen der ersten Verhaltensweise ist daher nachgewiesen.
2. Rechtmäßigkeit des ersten vorgeworfenen Verhaltens
Zum Nachweis der Rechtswidrigkeit des ersten vorgeworfenen Verhaltens, nämlich der Weigerung der Kommission, der Klägerin unmittelbar vertrauliche Informationen zur Verfügung zu stellen, hat diese im Wesentlichen sieben Klagegründe geltend gemacht.
a) Erster Klagegrund: Missachtung von Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004
Vorbringen der Klägerin
Mit dem ersten Klagegrund macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, die Kommission habe mit der Weigerung, ihr Informationen über die angeblich gestohlenen Zertifikate zur Verfügung zu stellen, gegen Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 verstoßen, der Regeln im Bereich der Vertraulichkeit aufstelle.
Zur Stützung dieses Klagegrundes trägt sie vor, die Kommission sei verpflichtet, ihr vertrauliche Informationen zur Verfügung zu stellen, die die Wiedererlangung der angeblich gestohlenen Zertifikate hätten ermöglichen können. Denn nach ihrer Ansicht erlaubt Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 die Offenlegung vertraulicher Informationen, wenn das zur Umsetzung der Anforderungen dieser Verordnung Nr. 2216/2004, der Richtlinie 2003/87 und der nationalen Rechtsvorschriften erforderlich ist. Gerade die Offenlegung von Informationen über die gestohlenen Zertifikate sei nun aber zur „Umsetzung“ dieser Anforderungen erforderlich und sei ein „Bestandteil der Registerführung“.
Zur Begründung ihres Standpunkts macht die Klägerin geltend, Art. 20 der Richtlinie 2003/87 übertrage den mit der Führung des unabhängigen Transaktionsprotokolls der Gemeinschaft betrauten Dienststellen der Kommission die Aufgabe, mögliche Unregelmäßigkeiten bei Transaktionen, wie z. B. Diebstähle, aufzudecken und diese zu beheben. Eine solche Aufgabe könnte nun aber nicht wahrgenommen werden, wenn an die „Personen, die von diesen Unregelmäßigkeiten betroffen sind“, keine Informationen weitergegeben würden. Daher entspreche die Offenlegung von Informationen über Konten „mit dem Ziel der Wiedererlangung der gestohlenen Zertifikate“ den Anforderungen von Art. 20 der Richtlinie 2003/87.
Schließlich bringt die Klägerin vor, die Kommission habe zwar erklärt, dass sie damit einverstanden sei, „den Durchsetzungsbehörden [der Mitgliedstaaten] Informationen zur Verfügung zu stellen, doch habe sie ausgeschlossen, dass Zivilgerichte und insbesondere der Präsident des Tribunal de première instance de Bruxelles solche Behörden darstellen könnten. Jedoch sei ein derartiger Standpunkt „nicht gerechtfertigt und stell[e] als solcher einen Ermessensmissbrauch dar“ (Englisch: „misuse of powers“). Sie fügt hinzu, die Kommission habe bis dahin nicht „tatsächlich“ auf das „Rechtshilfeersuchen der rumänischen Strafbehörden … vom 13. Januar 2011“ geantwortet.
Begründetheit des Vorbringens der Klägerin
Im Rahmen einer Stellungnahme zum ersten Klagegrund ist zunächst ein Hinweis auf die Bestimmungen von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 und eine Auslegung dieser Bestimmungen vorzunehmen.
– Zum Zeitpunkt des der Kommission vorgeworfenen Sachverhalts geltende Bestimmungen von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004
Vorab ist festzustellen, dass zu dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission sich geweigert haben soll, die von ihr verlangten Informationen offenzulegen, nämlich spätestens am 7. April 2011 (siehe oben, Rn. 92), Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 noch in Kraft war. Denn auch wenn Art. 91 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/2008 der Kommission vom 8. Oktober 2008 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (
ABl. L 271, S. 3
) die Verordnung Nr. 2216/2004 aufhob, so sah er die Wirkung dieser Aufhebung erst mit Wirkung vom 1. Januar 2012 vor.
Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004 blieb bis zu seiner Aufhebung am 1. Januar 2012 unverändert bestehen. Er bestimmt: „Alle in den Registern und der unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft enthaltenen Informationen, einschließlich des Standes sämtlicher Konten und sämtlicher Transaktionen, sind – abgesehen von ihrer Nutzung zur Umsetzung der Bestimmungen dieser Verordnung, der Richtlinie 2003/87/EG oder nationaler Rechtsvorschriften – als vertraulich zu behandeln.“
Die zum Zeitpunkt des ersten vorgeworfenen Verhaltens geltende Fassung von Art. 10 Abs. 2 bis Abs. 2e der Verordnung Nr. 2216/2004 beruhte ihrerseits auf Änderungen auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 920/2010 der Kommission vom 7. Oktober 2010 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87 sowie der Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (
ABl. L 270, S. 1
), wobei diese Änderungen gemäß Art. 80 dieser Verordnung am 15. Oktober 2010 in Kraft traten.
So bestimmt Art. 10 Abs. 2 bis Abs. 2e der Verordnung Nr. 2216/2004 in seiner auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung:
„(2)   Folgende Rechtsträger können in den Registern und im [unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft] gespeicherte Daten beziehen:
a)
die Durchsetzungs- und Steuerbehörden eines Mitgliedstaats;
b)
[das OLAF];
c)
Europol;
d)
die Registerverwalter von Mitgliedstaaten.
(2a)   Transaktionsdaten können den Rechtsträgern gemäß Absatz 2 auf deren an den Zentralverwalter oder einen Registerführer gerichteten Antrag zur Verfügung gestellt werden, soweit diese Anträge gerechtfertigt und für Ermittlungen, zur Aufdeckung und Verfolgung von Betrugsfällen, zu Zwecken der Steuerverwaltung oder des Steuervollzugs oder zur Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung oder schweren Straftaten erforderlich sind.
(2b)   Rechtsträger, die Daten gemäß Absatz 2a beziehen, tragen dafür Sorge, dass die bezogenen Daten nur für die im Antrag gemäß Absatz 2a genannten Zwecke verwendet und nicht vorsätzlich oder versehentlich Personen zur Verfügung gestellt werden, die nicht in die vorgesehene Verwendung der Daten eingebunden sind. Diese Bestimmung schließt nicht aus, dass diese Rechtsträger die Daten anderen Rechtsträgern gemäß Absatz 2 zur Verfügung stellen können, wenn dies für die im Antrag gemäß Absatz 2a genannten Zwecke erforderlich ist.
(2c)   Der Zentralverwalter kann den Rechtsträgern gemäß Absatz 2 zur Aufdeckung verdächtiger Transaktionsmuster auf Antrag Zugang zu anonymisierten Transaktionsdaten gewähren. Rechtsträger mit derartigen Zugangsrechten können anderen Rechtsträgern gemäß Absatz 2 verdächtige Transaktionsmuster melden.
(2d)   Die Registerführer stellen allen anderen Registerführern nach einem sicheren Verfahren die Namen und Identitätsangaben der Personen zur Verfügung, denen sie die Eröffnung eines Kontos abgelehnt haben oder deren Nominierung zum Kontobevollmächtigten oder zusätzlichen Kontobevollmächtigten sie abgelehnt haben.
(2e)   Die Registerführer können beschließen, den nationalen Durchsetzungsbehörden alle Transaktionen, die Einheiten betreffen, die über die vom Registerführer festgesetzte Menge hinausgehen, sowie die Konten mitzuteilen, von denen innerhalb eines Zeitraums von 24 Stunden eine Anzahl von Transaktionen ausgeht, die über eine vom Registerverwalter festgesetzte Zahl hinausgeht.“
Schließlich beruhte die zum Zeitpunkt des ersten vorgeworfenen Verhaltens anwendbare Fassung von Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2216/2004 auf einer Änderung durch Art. 1 Nr. 6 der Verordnung Nr. 916/2007.
So bestimmt Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2216/2004 in seiner auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung:
„Die zuständigen Behörden und die Registerführer führen nur die Vorgänge im Zusammenhang mit Zertifikaten, geprüften Emissionen, automatischen Änderungen der nationalen Zuteilungstabellen, … Konten bzw. Kyoto-Einheiten aus, die für die Ausübung ihrer Funktionen als zuständige Behörden bzw. als Registerführer erforderlich sind.“
– Auslegung von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004
Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 entspricht dem Bemühen um Wahrung des Geschäftsgeheimnisses. Er sieht vor, dass alle Informationen einschließlich der Guthaben aller Konten und alle vorgenommenen Transaktionen, die in den Registern und im unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthalten sind, als vertraulich zu behandeln sind.
Eine erste Ausnahme von dieser Regel ist in Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004 vorgesehen. Diese Ausnahme betrifft den Fall, in dem die Offenlegung dieser Informationen die Umsetzung der Anforderungen der Verordnung Nr. 2216/2004, der Richtlinie 2003/87 oder der nationalen Rechtsvorschriften zum Ziel hat. Sie muss jedoch „wie jede Abweichung oder Ausnahme von einer allgemeinen Regel“ eng ausgelegt werden (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 29. September 2011, Kommission/Irland, C‑82/10, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung). Daher ist davon auszugehen, dass sie nur zwei Fälle umfasst. Der erste Fall ist gegeben, wenn die Offenlegung der in den Registern und dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltenen Informationen von einer Bestimmung der Richtlinie 2003/87 oder der Verordnung Nr. 2216/2004 oder auch von einer mit dem Unionsrecht vereinbaren nationalen Rechtsvorschrift verlangt wird. Der zweite Fall liegt vor, wenn die Offenlegung dieser Informationen im Hinblick auf die richtige Anwendung dieser Bestimmungen unerlässlich ist. Im Übrigen ist anzumerken, dass diese Ausnahme grundsätzlich nur zugunsten von Behörden gilt, die mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet sind und denen auf dieser Grundlage die „Umsetzung“ der Bestimmungen der Verordnung Nr. 2216/2004 und der Richtlinie 2003/87 oder der nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung oder Anwendung des Unionsrechts übertragen werden kann.
Die Abs. 2, 2a, 2b und 2c von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 sehen eine zweite Ausnahme von der Regel vor, nach der die in den Registern und dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltenen Informationen vertraulich sind.
In Abs. 2 ist ausdrücklich bestimmt, dass diese Ausnahme nur für die Durchsetzungs- und Steuerbehörden der Mitgliedstaaten, das OLAF, Europol und die Registerverwalter der Mitgliedstaaten gilt.
Sie gilt im Übrigen gemäß Abs. 2a nur für den Fall, dass diese Rechtsträger beantragt haben, in den Registern und dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltene Informationen zur Verfügung gestellt zu bekommen. Dieser Antrag ist ordnungsgemäß zu begründen. Die beantragten Informationen müssen im Hinblick auf die Verfolgung von Vergehen oder Verbrechen bzw. im Hinblick auf die Durchführung der Steuerfestsetzung und ‑erhebung erforderlich sein.
Schließlich steht Abs. 2b dem nicht entgegen, dass ein Rechtsträger, der gemäß Abs. 2a Informationen bezieht, diese seinerseits natürlichen oder juristischen Personen zur Verfügung stellen kann, auf die die strafrechtlichen oder steuerlichen Erwägungen in dem Antrag zutreffen. Denn Art. 10 Abs. 2b Satz 1 „[verpflichtet alle] Rechtsträger, die Daten gemäß Absatz 2a beziehen, [dafür Sorge zu tragen], dass die bezogenen Daten nur für die im Antrag gemäß Absatz 2a genannten Zwecke verwendet und nicht vorsätzlich oder versehentlich Personen zur Verfügung gestellt werden, die nicht in die vorgesehene Verwendung der Daten eingebunden sind“. Daraus ist im Gegenschluss zu folgern, dass die Personen, „die von der Verwendung von Daten betroffen sind“, die in dem Antrag gemäß Abs. 2a geltend gemacht wurde, diese Daten von den Rechtsträgern, die diesen Antrag gestellt haben, beziehen können.
Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass die alleinige Eigenschaft als Person, die von der in dem Antrag gemäß Abs. 2a angegebenen Verwendung der Daten betroffen ist, keinen unbedingten Anspruch auf Bezug dieser Daten gewährt. Vielmehr liegt deren Offenlegung gegenüber einer Person, der diese Eigenschaft zukommt, allein im Ermessen des antragstellenden Rechtsträgers: Es ist Sache dieses Rechtsträgers, insbesondere in Anbetracht der ihm vorliegenden Tatumstände und des anwendbaren nationalen Rechts, zu beurteilen, ob eine solche Offenlegung erfolgen muss.
Daher untersagt Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004, wenn eine Strafverfolgungsbehörde wie jene, die von der Klägerin am 25. November 2010 (siehe oben, Rn. 25) angerufen wurde, als Rechtsträger in der Gestalt einer „Durchsetzungsbehörde“ in den Registern und dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltene Informationen erhalten hat, die nach ihrer Ansicht zur Identifikation von Urhebern eines Vergehens oder Verbrechens erforderlich sind, nicht, diese einer natürlichen oder juristischen Person, bekannt zu geben, die wie die Klägerin Opfer einer angeblichen Straftat ist. Denn gemäß Art. 10 Abs. 2b der Verordnung Nr. 2216/2004 muss eine solche Person als von den zur Aufhebung der Vertraulichkeit geltend gemachten Erwägungen „betroffen“ angesehen werden.
Art. 10 Abs. 2d der Verordnung Nr. 2216/2004 sieht eine dritte Ausnahme vom Vertraulichkeitsgrundsatz vor, die nur zugunsten von Registerführern gilt. Er ermächtigt diese zum gegenseitigen Austausch bestimmter Informationen.
Schließlich enthält Art. 10 Abs. 2e der Verordnung Nr. 2216/2004 eine vierte Ausnahme vom Vertraulichkeitsgrundsatz: Er ermächtigt die Registerführer, den Durchsetzungsbehörden einerseits die Transaktionen, deren Umfang über eine bestimmte Grenze hinausgeht, und andererseits die Konten mitzuteilen, von denen eine Anzahl von Transaktionen pro Tag ausgeht, die eine bestimmte Grenze überschreiten.
– Anwendung auf den vorliegenden Fall
Erstens sieht Art. 20 der Richtlinie 2003/87 zum einen vor, dass der von der Kommission benannte Zentralverwalter eine „automatisierte Prüfung“ jeder Transaktion in den Registern durchführt, um sicherzustellen, dass keine „Unregelmäßigkeiten“ bezüglich Operationen im Zusammenhang mit Zertifikaten vorliegen, und zum anderen, dass diese Behörde im Fall einer Aufdeckung einer „Unregelmäßigkeit“ den oder die betroffenen Mitgliedstaaten informiert (siehe unten, Rn. 148). Entgegen dem oben in Rn. 97 wiedergegebenen Vorbringen der Klägerin sehen weder dieser Artikel noch auch irgendeine andere Bestimmung der Richtlinie 2003/87 oder der Verordnung Nr. 2216/2004 ausdrücklich vor, dass die Kommission Informationen über angebliche gestohlene Zertifikate dem angeblichen Opfer dieses Diebstahls zur Verfügung stellen kann. Des Weiteren wurde weder nachgewiesen noch auch nur geltend gemacht, dass eine in einem Mitgliedstaat anwendbare Rechtsvorschrift eine solche Bestimmung enthält.
Es wurde im Übrigen nicht aufgezeigt, dass eine solche Aufhebung der Vertraulichkeit für die richtige Anwendung einer Bestimmung der Richtlinie 2003/87 oder der Verordnung Nr. 2216/2004 oder auch einer in einem Mitgliedstaat anwendbaren Rechtsvorschrift unverzichtbar wäre. Sie ist insbesondere nicht im Hinblick auf die richtige Anwendung des von der Klägerin geltend gemachten Art. 20 der Richtlinie 2003/87 notwendig.
Unter diesen Umständen kann sich die Klägerin nicht auf die sachliche Ausnahme von dem in Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004 vorgesehenen (und oben in Rn. 107 wiedergegebenen) Vertraulichkeitsgrundsatz berufen.
Zweitens ist der Vollständigkeit halber anzumerken, dass es sich bei der Klägerin um eine Aktiengesellschaft rumänischen Rechts handelt. In dieser Eigenschaft ist es ihr nicht möglich, sich mit Erfolg auf die in Art. 10 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2216/2004 vorgesehene (und oben in Rn. 108 angeführte) persönliche Ausnahme zu berufen.
Drittens macht die Klägerin mit ihrem oben in Rn. 98 dargestellten Vorbringen im Wesentlichen geltend, dass sich die Kommission widerrechtlich geweigert habe, vertrauliche Informationen einem Zivilrichter, nämlich dem Präsidenten des Tribunal de première instance de Bruxelles, zur Verfügung zu stellen, und dass sie auch nicht „tatsächlich“ eine solche Offenlegung gegenüber einer Strafverfolgungsbehörde, nämlich der rumänischen Staatsanwaltschaft, vorgenommen habe. Nach ihrer Darstellung verhinderte es diese Weigerung, dass sie in der Folge gemäß Art. 10 Abs. 2b der Verordnung Nr. 2216/2004 im Sinne der oben in den Rn. 108 und 113 wiedergegebenen Auslegung Zugang zu diesen vertraulichen Informationen erhielt.
Jedoch ist einerseits den Ausführungen in der Klagebeantwortung, die sich auf ein internes Kommissionsdokument stützen, das die Kommission als Antwort auf eine schriftliche Frage des Gerichts vorgelegt hat, zu entnehmen, dass das OLAF ‐ das gemäß Art. 2 des Beschlusses 999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (
ABl. L 136, S. 20
) unter anderem „mit der Durchführung [kommissions]interner Verwaltungsuntersuchungen … [, die dazu] dienen … Betrug … zu bekämpfen“, sowie damit beauftragt ist, „zur Zusammenarbeit der Kommission mit den Mitgliedstaaten im Bereich der Betrugsbekämpfung beizutragen“, ‐ am 7. April 2011 auf den im Rahmen eines Rechtshilfeersuchens von der rumänischen Staatsanwaltschaft an es gerichteten Antrag geantwortet hat (siehe oben, Rn. 37). Dieses Vorbringen in der Klagebeantwortung, dem in keiner Weise widersprochen wird, wird durch die Klage selbst uneingeschränkt bestätigt. Denn auch wenn die Klägerin in Nr. 93 der Klageschrift vorträgt, dass nicht „tatsächlich“ auf den im Rahmen des Rechtshilfeersuchens gestellten Antrag geantwortet worden sei (siehe oben, Rn. 98), räumt sie gleichzeitig in Nr. 53 der Klageschrift die Existenz einer solchen Antwort ein. Wenn angenommen wird, die Klägerin hätte mit ihren Ausführungen in Nr. 93 der Klageschrift die Bedeutung der Antwort, die das OLAF im Namen der Kommission auf den besagten Antrag gab, angezweifelt, so ist dem entgegenzuhalten, dass sie keinen Beweis zur Stützung dieses Vortrags angeboten hat. Sie hat im Übrigen auch nicht dargelegt, in welcher Hinsicht nach ihrer Auffassung die vom OLAF der rumänischen Staatsanwaltschaft erteilte Antwort ungeeignet oder unzureichend war, und dies, obwohl die Kommission in ihrer Klagebeantwortung den Umfang der vom OLAF in ihrem Namen weitergegebenen Informationen dargestellt hat (siehe oben, Rn. 37). Unter diesen Umständen ist das Vorbringen der Klägerin, die Kommission habe sich mit der Berufung auf Vertraulichkeit geweigert, der rumänischen Staatsanwaltschaft Informationen zur Verfügung zu stellen, nicht begründet.
Andererseits ermächtigte Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 die Kommission nicht, dem Präsidenten des Tribunal de première instance de Bruxelles die in den Registern enthaltenen vertraulichen Daten zur Verfügung zu stellen. Denn als Richter des vorläufigen Rechtsschutzes war dieser keine „Durchsetzungsbehörde“ im Sinne von Abs. 2 Buchst. a dieses Artikels (siehe oben, Rn. 103). Insbesondere war er nicht damit beauftragt, in irgendeiner Weise eine Untersuchung in Bezug auf die angeblich gestohlenen Zertifikate durchzuführen.
Im Übrigen ist es unzutreffend, wenn die Klägerin geltend macht, die Kommission habe sich geweigert, vertrauliche Informationen einem Zivilrichter eines Mitgliedstaats wie dem Präsidenten des Tribunal de première instance de Bruxelles zur Verfügung zu stellen: Sie hat sich nämlich lediglich geweigert, auf die Verfügung dieses belgischen Richters hin diese Informationen der Klägerin unmittelbar zur Verfügung zu stellen.
Hierzu ist festzustellen, dass der Anwalt der Kommission in seinem am 21. Februar 2011 beim Tribunal de première instance de Bruxelles eingereichten Schriftsatz ausgeführt hat:
„Die Union hat stets zum Ausdruck gebracht, dass sie bereit sei, auf ordnungsgemäß begründete Fragen zu antworten, die von staatlichen Stellen an sie herangebracht würden, jedoch entspricht der Antrag der gegnerischen Partei nicht diesen Voraussetzungen … es ist eine Sache, Informationen an eine gerichtliche Stelle oder an die Polizei … weiterzugeben …, eine andere Sache ist es jedoch, diese Informationen einer Handelsgesellschaft zur Verfügung zu stellen, worauf aber der Antrag – auch wenn er vor einem Richter gestellt wurde – gerichtet ist: Auch wenn diesem entsprochen würde, dürfte die Union … die verlangten Informationen nicht dem Präsidenten [des Tribunal de première instance de Bruxelles], der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes entscheidet, zur Verfügung stellen, sondern vielmehr der Antragstellerin.“
Mit anderen Worten machte die Kommission, vertreten durch ihren Anwalt, geltend, dass sie damit einverstanden sei, gemäß Art. 10 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2216/2004 insbesondere an nationale Gerichte vertrauliche Informationen über Emissionszertifikate weiterzugeben. Sie stellte aber auch fest, dass ein Antrag, wie er von der Klägerin im Rahmen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes vor dem Tribunal de première instance de Bruxelles gestellt worden sei (siehe oben, Rn. 30), nicht auf die Offenlegung vertraulicher Informationen an Stellen dieser Art gerichtet sei, sondern auf deren unmittelbare Weitergabe an eine „Handelsgesellschaft“, so dass sie ihm nach ihrer Auffassung nicht entsprechen könne.
Daher ist der erste Klagegrund nicht begründet.
b) Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen die Verpflichtungen aus dem Protokoll von Kyoto
Vorbringen der Parteien
Mit dem zweiten Klagegrund macht die Klägerin geltend, Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004 in der oben in Rn. 107 wiedergegebenen Auslegung verstoße gegen die Bestimmungen von Nr. 47 des Anhangs des oben in Rn. 5 erwähnten Beschlusses 13/CMP.1. Sie erhebt damit eine Einrede der Rechtswidrigkeit.
Zur Begründung führt sie aus, Nr. 47 des Anhangs des Beschlusses 13/CMP.1 enthalte eine Auflistung von Informationen, die „gemäß Nr. 44“ der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden müssten. Darin sind nach ihrem Vorbringen indessen auch „bestimmte Daten von individuellen Konten“ enthalten.
Im Übrigen führt sie aus, sie habe „vernünftigerweise nicht erwarten [können], dass die Kommission … ihre Verpflichtungen unausgewogen und zusammenhanglos im Hinblick auf die … im Rahmen des Protokolls von Kyoto übernommenen Verpflichtungen auslegt“ – wie im Fall des Beschlusses 13/CMP.1 –, und folgert daraus, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt worden sei.
In ihrer Klagebeantwortung macht die Kommission ihrerseits geltend, der Anhang des Beschlusses 13/CMP.1 sei nicht Teil der Unionsrechtsordnung, da Letzterer nicht von der Union genehmigt worden sei.
Begründetheit des Klagegrundes
Auch wenn der Anhang des Beschlusses 13/CMP.1 Teil der Unionsrechtsordnung wäre und vor dem Gericht geltend gemacht werden könnte, ist der zweite Klagegrund aus den zwei nachfolgend dargestellten Gründen zurückzuweisen.
– Erster Klagegrund
Nr. 44 des Anhangs des Beschlusses 13/CMP.1 sieht vor, dass „[d]ie in jedem nationalen Register enthaltenen nicht vertraulichen Informationen … der Öffentlichkeit zur Verfügung [stehen]“, während Nr. 47 dieses Anhangs, auf die sich die Klägerin beruft, bestimmt:
„Die Informationen im Sinne von Nr. 44 … enthalten folgende Informationen über die im Rahmen des nationalen Registers gehaltenen Einheiten und die in diesem Rahmen vollzogenen Transaktionen … :
Die Gesamtmenge [der Kyoto-Einheiten (d. h. der ERU, CER, AAU und RMU) im Sinne der oben in Rn. 4 wiedergegebenen Definition,] die am Beginn des Jahres auf jedem Konto gehalten werden;
[d]ie Gesamtmenge der auf der Grundlage der zugeteilten Menge vergebenen AAU …;
[d]ie Gesamtmenge der auf der Grundlage [von bestimmten Projekten] vergebenen ERU;
[d]ie Gesamtmenge [an Kyoto-Einheiten], die von anderen Registern erworben wurden, und die Identifikationselemente von Konten und Herkunftsregistern;
[d]ie Gesamtmenge der auf der Grundlage [von bestimmten Tätigkeiten] vergebenen RMU;
[d]ie Gesamtmenge [an Kyoto-Einheiten], die an andere Register abgetreten wurden, und die Identifikationselemente von Konten und Zielregistern;
[d]ie Gesamtmenge [an Kyoto-Einheiten], die auf der Grundlage [von bestimmten Tätigkeiten] gelöscht wurden;
[d]ie Gesamtmenge [an Kyoto-Einheiten], die ordnungsgemäß gelöscht werden;
[d]ie Gesamtmenge anderer gelöschter [Kyoto-Einheiten];
[d]ie Gesamtmenge von zurückgezogenen [Kyoto-Einheiten];
[d]ie Gesamtmenge [an Kyoto-Einheiten], die vom vorangehenden Verpflichtungszeitraum übertragen wurden;
[d]ie zu einem gegebenen Zeitpunkt auf jedem Konto gehaltenen [Kyoto-Einheiten].“
Wie sich aus diesen Begriffen selbst ergibt, sind die aufgelisteten Informationen nach Nr. 47 des Anhangs des Beschlusses 13/CMP.1 nicht als „nicht vertraulich“ zu beurteilen.
Wenn ungeachtet dessen angenommen würde, dass diese Nr. 47 nur auf Informationen Bezug nimmt, die ihrer Natur nach nicht vertraulich sind, blieben kaum Informationen übrig, die in einem nationalen Register als vertraulich angesehen werden könnten. Denn nach den Nrn. 24, 27, 29 und 41 Buchst. b des Anhangs des Beschlusses 13/CMP.1 verfügt jede Kyoto-Einheit über eine eigene Seriennummer. Auch wenn daher alle in Nr. 47 dieses Anhangs erwähnten Informationen ihrer Natur nach nicht vertraulich wären, würde das insbesondere bedeuten, dass gemäß dieser Nr. 47 jeder erkennen könnte, welche Kyoto-Einheiten zu einem bestimmten Zeitpunkt auf einem Konto gehalten werden, und jeder aufgrund einer Sichtung der ihm zur Verfügung gestellten Daten herausfinden könnte, woher diese Einheiten stammen. Eine solche Auslegung von Nr. 47 des Anhangs des Beschlusses 13/CMP.1 würde damit Nr. 44, wonach nur die Veröffentlichung von nicht vertraulichen, in den Registern enthaltenen Informationen erlaubt ist, bedeutungslos machen.
Unter diesen Umständen ist festzuhalten, dass es sich bei den in Nr. 47 aufgelisteten Informationen um Informationen handelt, die gemäß Nr. 44 der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen sind, aber nur dann, wenn sie einen nicht vertraulichen Charakter haben.
Jedoch enthält der Anhang des Beschlusses 13/CMP.1 keine Feststellungen zu den Kriterien, aufgrund deren eine in Nr. 47 enthaltene Information von einer Vertragspartei des Protokolls von Kyoto als nicht vertraulich eingestuft werden kann.
Demnach kann sich die Klägerin zum Nachweis, dass die von ihr beantragten Informationen nicht vertraulich sind, nicht mit Erfolg auf Nr. 47 des Anhangs des Beschlusses 13/CMP.1 berufen.
– Zweiter Klagegrund
Die Nrn. 44 und 47 des Beschlusses 13/CMP.1 nehmen nur Bezug auf die Veröffentlichung von Informationen in Bezug auf die Kyoto-Einheiten. Sie befassen sich nicht mit der Veröffentlichung von Informationen betreffend Emissionszertifikate, die nach der Richtlinie 2003/87 und der Verordnung Nr. 2216/2004 begründet wurden.
Jedoch unterscheiden sich die Kyoto-Einheiten und die Emissionszertifikate erstens der Art nach.
Denn wie oben in Rn. 10 ausgeführt wurde, bestimmt Art. 45 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 2216/2004, dass ein Emissionszertifikat durch „Umwandlung“ einer AAU erworben wird, wobei diese Umwandlung durch Hinzufügung des Zertifikat-Bestandteils zur eindeutigen Einheitenkennung der entsprechenden AAU erfolgt. Die Erforderlichkeit einer solchen „Umwandlung“ zeigt, dass sich ein Zertifikat und eine AAU unterscheiden, insbesondere im Bereich der Anwendung der Vertraulichkeitsregeln.
Wie ferner oben in Rn. 11 festgestellt wurde, eröffnet Art. 11a der Richtlinie 2003/87 mit bestimmten Einschränkungen den Betreibern von Anlagen, die in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten fallen, die Möglichkeit, „im Tausch“ gegen ERU und CER Emissionszertifikate zu erwerben. Dieser Umstand macht aber wiederum deutlich, dass sich die Emissionszertifikate von den ERU und CER unterscheiden, insbesondere wenn es um die Anwendung der Vertraulichkeitsregeln geht.
Schließlich trifft die Verordnung Nr. 2216/2204 ganz allgemein sorgsam eine Unterscheidung zwischen den Bestimmungen über Emissionszertifikate und jenen über Kyoto-Einheiten. So fasst sie die Zertifikate auf der einen Seite und die Kyoto-Einheiten auf der anderen nicht unter einen einzigen Begriff. Beispielhaft sei auf Art. 11 Abs. 5 der Verordnung Nr. 2216/2004 hingewiesen, wonach, „[s]ofern nichts anderes verfügt wird, … in allen Konten [die in Registern aufgeführt sind] Zertifikate und Kyoto-Einheiten gehalten werden [können]“.
Zweitens sind die Kyoto-Einheiten und die Emissionszertifikate an verschiedenen Zielen ausgerichtet.
Denn einerseits folgt aus den Nrn. 1 bis 4 des Anhangs des Beschlusses 13/CMP.1, dass die Kyoto-Einheiten nach dem Protokoll von Kyoto oder nach im Rahmen seiner Anwendung gefassten Beschlüssen vergeben werden. Wie sich jedoch aus seinem oben in Rn. 3 erwähnten Art. 3 Abs. 1 ergibt, begründet dieses Protokoll ebenso wie die im Rahmen seiner Anwendung gefassten Beschlüsse nur Verpflichtungen für Staaten und zwischenstaatliche Organisationen, die an ihm beteiligt sind. Die Kyoto-Einheiten stellen also Instrumente dar, derer sich diese Staaten und zwischenstaatlichen Organisationen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen gemäß dem Protokoll von Kyoto bedienen können.
Andererseits wurden die Emissionszertifikate auf der Grundlage der Richtlinie 2003/87 und der Verordnung Nr. 2216/2004 eingeführt. Diese Rechtsakte begründen nun aber Verpflichtungen für die natürlichen und juristischen Personen, die in ihren Anwendungsbereich fallen, und erfassen damit Personen, die Tätigkeiten im Sinne von Anhang I der Richtlinie 2003/87 ausüben. Bei den Emissionszertifikaten handelt es sich somit um Instrumente, die allein auf dem Unionsrecht beruhen und die in erster Linie für diese natürlichen und juristischen Personen bestimmt sind. Sie stellen Bestandteile des Vermögens dieser Personen dar, deren Verwendung sich nach den Grundsätzen des Handelsverkehrs gestaltet.
Da die Informationen, deren Offenlegung gegenüber der Klägerin die Kommission mit ihrem Schreiben vom 4. April 2011 verweigerte, allein Emissionszertifikate betrafen, ist der Einwand der Klägerin unerheblich, dass Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 gegen Nr. 47 des Beschlusses 13/CMP.1 verstoße, die sich, wie bereits ausgeführt wurde, nur auf die Kyoto-Einheiten bezieht. Unter diesen Umständen ist im Übrigen das oben in Rn. 129 wiedergegebene Vorbringen nicht stichhaltig.
c) Dritter Klagegrund: Missachtung der Art. 19 und 20 der Richtlinie 2003/87
Art. 19 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2003/87 lautet:
„(2)   Jede Person kann Inhaber von Zertifikaten sein. Das Register ist der Öffentlichkeit zugänglich zu machen und in getrennte Konten aufzugliedern, um die Zertifikate der einzelnen Personen zu erfassen, an die und von denen Zertifikate vergeben oder übertragen werden.
(3)   Im Hinblick auf die Durchführung dieser Richtlinie erlässt die Kommission … eine Verordnung über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem in Form standardisierter elektronischer Datenbanken mit gemeinsamen Datenelementen zur Verfolgung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten, zur Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit und angemessener Vertraulichkeit und um sicherzustellen, dass keine Übertragungen erfolgen, die mit den Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll unvereinbar sind.“
In Art. 20 dieser Richtlinie heißt es:
„…
(2) Der [von der Kommission benannte] Zentralverwalter führt anhand des unabhängigen Transaktionsprotokolls eine automatisierte Kontrolle jeder Transaktion in den Registern durch, um sicherzustellen, dass keine Unregelmäßigkeiten bezüglich Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate vorliegen.
(3)   Werden bei der automatisierten Kontrolle Unregelmäßigkeiten festgestellt, so unterrichtet der Zentralverwalter den bzw. die betreffenden Mitgliedstaaten, die die fraglichen Transaktionen oder weitere Transaktionen im Zusammenhang mit den betreffenden Zertifikaten nicht in das bzw. die Register eintragen, bis die Unregelmäßigkeiten beseitigt sind.“
Vorbringen der Klägerin
Mit ihrem dritten Klagegrund erhebt die Klägerin im Wesentlichen eine Einrede der Rechtswidrigkeit.
Sie macht geltend, Art. 19 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87, der die Kommission ermächtige, mit einer Verordnung ein „standardisiertes und sicheres Registrierungssystem“ zu erlassen, lasse der Kommission zwar „einen gewissen Wertungsspielraum, um eine gerechtes Gleichgewicht zwischen den Interessen der Öffentlichkeit und der Vertraulichkeit zu finden“, jedoch werde dieser Spielraum durch „den engen Wortlaut von Art. 20 [dieser Richtlinie], der Unregelmäßigkeiten und die Verpflichtung betrifft, diese zu beseitigen“, eingeschränkt. Ferner sei die Kommission gemäß Art. 20 der Richtlinie 2003/87 zur Offenlegung der Informationen in Bezug auf diese Zertifikate verpflichtet, wenn zum einen Emissionszertifikate Gegenstand von Transaktionen seien, die „Unregelmäßigkeiten“ aufwiesen, und zum anderen ihr „diese Unregelmäßigkeiten“ mitgeteilt worden seien.
Jedoch „entspricht“ nach Auffassung der Klägerin Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 „nicht den Anforderungen der Art. 19 und 20 der Richtlinie [2003/87]“. Denn diese beiden Artikel betonten die Bedeutung der Sicherheit, die das System des Handels mit Emissionszertifikaten gewährleisten müsse, während die Vertraulichkeitsregeln von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 verhinderten, dass die Zertifikate auf ihren Antrag erlangt werden könnten, und „auch im Rahmen eines Strafverfahrens“ untersagten, dass Informationen über Zertifikate einem „Anzeigeerstatter“ zur Verfügung gestellt würden.
Unter diesen Umständen ist die Klägerin der Ansicht, dass „der Kommission“ im Zusammenhang mit dem Erlass von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 „eindeutig eine offensichtliche und schwerwiegende Missachtung der Grenzen ihres Ermessens anzulasten ist“. Es hätte vorgesehen werden müssen, dass die Informationen in Bezug auf einen Diebstahl von Zertifikaten dem angeblichen Opfer dieses Diebstahls zur Verfügung gestellt würden. Denn nur eine solche Regelung hätte die in Art. 19 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 vorgesehene Beachtung des gerechten Gleichgewichts zwischen den „Interessen der Öffentlichkeit und der Vertraulichkeit“ ermöglicht. Ferner habe sie „vernünftigerweise nicht erwarten können, dass die Kommission sich weigern würde, im Fall von Unregelmäßigkeiten tätig zu werden, und/oder ihre Verpflichtungen im Hinblick auf Art. 20 der Richtlinie 2003/87 unausgewogen und ohne Zusammenhang auslegen würde …“, woraus sich ergebe, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt worden sei.
Begründetheit des Vorbringens der Klägerin
Erstens trifft es zu, dass nach Art. 19 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 Vorgabe für die Verordnung Nr. 2216/2004 die „Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit und angemessener Vertraulichkeit“ ist, d. h. die Herstellung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen Transparenz auf der einen und Vertraulichkeit auf der anderen Seite.
Gerade um diese unterschiedlichen Anforderungen miteinander in Einklang zu bringen und damit Art. 19 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 gerecht zu werden, sieht Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 jedoch wichtige Ausnahmen von der Vertraulichkeit der in den Registern und dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltenen Daten vor. Insbesondere untersagt Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004, wenn, wie oben in Rn. 113 ausgeführt wurde, eine Strafverfolgungsbehörde wie jene, die von der Klägerin am 25. November 2010 (siehe oben, Rn. 25) angerufen wurde, in den Registern und dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltene vertrauliche Informationen erhalten hat, die nach ihrer Darstellung zur Identifikation von Urhebern eines Vergehens oder eines Verbrechens erforderlich waren, dieser Strafverfolgungsbehörde nicht, diese Informationen einer natürlichen oder juristischen Person bekannt zu geben, die wie die Klägerin Opfer einer angeblichen Straftat ist. Dieser Artikel verbietet es dieser Person auch nicht, auf der Grundlage der ihr zur Verfügung gestellten Informationen anschließend ein Verfahren zur Beschlagnahme bestimmter Emissionszertifikate in die Wege zu leiten.
Demzufolge ist das Argument, dem zufolge Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 gegen Art. 19 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 verstößt, zurückzuweisen.
Zweitens beruht das Vorbringen der Klägerin auf einer unzutreffenden Auslegung von Art. 20 der Richtlinie 2003/87.
Denn dieser Artikel begründet zwar zwei Verpflichtungen, wobei die eine dem Zentralverwalter, d. h. der Kommission, und die andere bestimmten Mitgliedstaaten auferlegt wird: Zum einen muss der Zentralverwalter, wenn bei einer „automatisierten Kontrolle“ Unregelmäßigkeiten in Bezug auf eine Transaktion aufgedeckt werden, „den bzw. die betreffenden Mitgliedstaaten“ davon in Kenntnis setzen; zum anderen ist es Letzteren, wenn sie eine derartige Information erhalten haben, untersagt, diese Transaktion oder jede spätere Transaktion bezüglich der betroffenen Zertifikate in das Register aufzunehmen, und zwar so lange, „bis die Unregelmäßigkeiten beseitigt sind“.
Jedoch sieht die Art. 20 der Richtlinie 2003/87 keine Offenlegung von Informationen vor, die sich auf eine Transaktion beziehen, die eine „Unregelmäßigkeit“ aufweist. Umso weniger verpflichtet er die Kommission, Informationen bekannt zu geben, die Zertifikate betreffen, die Gegenstand einer derartigen Transaktion sind.
Unter diesen Umständen ist weder das Vorbringen, das sich auf eine Verletzung von Art. 20 der Richtlinie 2003/87 durch Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004, noch jenes, das sich auf einen Verstoß gegen den oben in Rn. 152 dargestellten Grundsatz des Vertrauensschutzes stützt, stichhaltig.
Der dritte Klagegrund ist deshalb insgesamt zurückzuweisen.
d) Vierter Klagegrund: Missachtung des Eigentumsrechts
Vorbringen der Klägerin
Mit ihrem vierten Klagegrund erhebt die Klägerin erneut eine Einrede der Rechtswidrigkeit.
Zum einen trägt sie vor, Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 beeinträchtige in unverhältnismäßiger Weise ihr Eigentumsrecht. Die von diesem Artikel begründeten Vertraulichkeitsregeln hätten die Kommission nämlich daran gehindert, wie es ihre Pflicht gewesen wäre, „fundiert, umgehend, unparteiisch und sorgsam“ zu handeln, um sie dabei zu unterstützen, den Diebstahl, den sie am 16. November 2010 erlitten habe, aufzuklären. Sie hätten auch die Wiedererlangung ihrer Zertifikate verhindert und hätten damit dieselben Wirkungen wie eine Enteignung.
Zum anderen macht die Klägerin geltend, diese Vertraulichkeitsregeln, die der Sorge um die Wahrung des Geschäftsgeheimnisses und um die Sicherung der Liquidität des Marktes Rechnung trügen, beeinträchtigten entgegen den Ausführungen der Kommission das ordnungsgemäße Funktionieren des Systems des Handels mit Emissionszertifikaten. Sie entsprächen damit auch keinem hinreichenden öffentlichen Interesse.
Begründetheit des Vorbringens der Klägerin
Art. 17 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gewährleistet das Eigentumsrecht. Dieses Recht genießt jedoch keinen absoluten Vorrang und kann daher eingeschränkt werden (vgl. Urteil des Gerichts vom 28. Mai 2013, Trabelsi u. a./Rat, T‑187/11, Rn. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, die Vertraulichkeitsregeln von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 hätten eine Wiedererlangung der gestohlenen Zertifikate verhindert und damit mittelbar die Ausübung ihres Eigentumsrechts eingeschränkt.
Auch wenn dies der Fall sein sollte, ist diese Einschränkung im Zusammenhang mit den in Art. 52 Abs. 1 der Grundrechtecharta enthaltenen Anforderungen zu sehen, wonach zum einen „[j]ede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta [der Grundrechte] anerkannten Rechte und Freiheiten … gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten [muss]“ und zum anderen „[u]nter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit … Einschränkungen nur vorgenommen werden [dürfen], wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen“.
Erstens sind diese Vertraulichkeitsregeln nämlich in Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 vorgesehen, der mit den Ermächtigungsbestimmungen von Art. 19 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 in Einklang steht (siehe oben, Rn. 155). Damit ist davon auszugehen, dass sie im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Grundrechtecharta gesetzlich vorgesehen sind.
Zweitens tragen diese Regeln, wie oben in Rn. 106 ausgeführt wurde, der Sorge um die Wahrung des Geschäftsgeheimnisses, d. h. einer „von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung“, Rechnung.
Drittens stellen diese Regeln im Hinblick auf das verfolgte Ziel keine unverhältnismäßigen Anforderungen auf. Zum einen beeinträchtigen sie nicht den wesentlichen Inhalt des Eigentumsrechts. Denn dieses Recht wird nicht durch sie selbst unmittelbar verletzt. Zum anderen überschreiten sie nicht die Grenze dessen, was im Hinblick auf die Verwirklichung der in der vorstehenden Randnummer erwähnten Zielsetzung angemessen und erforderlich ist. Wenn nämlich, wie oben in den Rn. 113 und 154 ausgeführt wurde, eine Strafverfolgungsbehörde wie jene, die von der Klägerin angerufen wurde, in den Registern und dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltene vertrauliche Informationen erhalten hat, die nach ihrer Darstellung zur Identifikation von Urhebern eines Vergehens oder eines Verbrechens notwendig waren, untersagt es ihr Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 nicht, diese einer natürlichen oder juristischen Person, die wie die Klägerin Opfer einer angeblichen Straftat ist, bekannt zu geben. Im Übrigen verbietet es dieser Artikel einer solchen Person weder, auf der Grundlage der auf diese Weise bekannt gegebenen Informationen Schritte zur Wiedererlangung dieser Zertifikate zu unternehmen, noch wird diese Aufgabe dadurch unzumutbar erschwert.
Der vierte Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
e) Fünfter Klagegrund: Missachtung des Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes
Mit dem fünften Klagegrund macht die Klägerin geltend, „das Verhalten der Kommission“ missachte das in Art. 47 der Grundrechtecharta verankerte Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz. Denn nach ihrer Ansicht hat die Kommission sie „
de facto
[daran gehindert], Maßnahmen zu ergreifen, die zur Wiedererlangung der [angeblich] gestohlenen Zertifikate erforderlich waren“, da „[sie] weder [wusste], in welchem Land noch gegen wen eine Maßnahme zu ergreifen ist“.
Dieser Klagegrund stellt eine Einrede der Rechtswidrigkeit dar. Die Klägerin trägt nämlich im Wesentlichen vor, Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 missachte den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, da er es der Kommission nach der oben in den Rn. 106 bis 115 wiedergegebenen Auslegung verwehre, der Klägerin unmittelbar Informationen über die ihr angeblich gestohlenen Emissionszertifikate zur Verfügung zu stellen, womit sie daran gehindert sei, nationale Gerichtsverfahren zur Wiedererlangung dieser Zertifikate einzuleiten.
Dabei unterstellt die Klägerin, dass sie keine Gerichtsverfahren zur Wiedererlangung der ihr angeblich gestohlenen Zertifikate anstrengen könne, weil es ausgeschlossen sei, dass die Kommission ihr „unmittelbar“ in den Registern und dem unabhängigen Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft enthaltene vertrauliche Informationen zur Verfügung stelle.
Wie sich aus den Ausführungen oben in den Rn. 113, 154 und 169 ergibt, beruht diese Argumentation auf der unzutreffenden Annahme, dass Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 es zum einen der rumänischen Staatsanwaltschaft verbiete, der Klägerin die vertraulichen Informationen zu übermitteln, die in der Antwort der Kommission auf den im Wege des Rechtshilfeersuchens gestellten Antrag enthalten sein könnten, und zum anderen dieser Artikel es der Klägerin untersage, die auf diese Weise erhaltenen Informationen zu verwenden, um Gerichtsverfahren zur Wiedererlangung der angeblich gestohlenen Zertifikate einzuleiten.
Der fünfte Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
f) Sechster Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit
Nach ständiger Rechtsprechung soll der Grundsatz der Rechtssicherheit die Voraussehbarkeit der unter das Unionsrecht fallenden Tatbestände und Rechtsbeziehungen gewährleisten (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 15. September 2005, Irland/Kommission,
C-199/03, Slg. 2005, I-8027
, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Mit dem sechsten Klagegrund erhebt die Klägerin eine weitere Einrede der Rechtswidrigkeit. Sie macht geltend, eine Regelung müsse „… mit der angemessenen Klarheit und Kohärenz durchgeführt werden, damit die Rechtsunsicherheit und die Ungewissheit für die von den erlassenen Maßnahmen betroffenen Rechtssubjekte soweit wie möglich vermieden“ werde. Jedoch ist sie der Ansicht, dass„[i]m vorliegenden Fall die Kommission offensichtlich eine erhebliche Rechtsunsicherheit hervorgerufen hat, [soweit ein] liberalerer Weg [im Bereich der Vertraulichkeit] in dem Protokoll von Kyoto beschritten wurde“.
So macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, die unterschiedliche Behandlung der Emissionszertifikate und der Kyoto-Einheiten im Bereich der Vertraulichkeit offenbare einen Widerspruch und stelle daher einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit dar.
Jedoch sind die Emissionszertifikate und die Kyoto-Einheiten ihrer Art nach verschieden (siehe oben, Rn. 139). Selbst wenn man wie die Klägerin davon ausgeht, dass die Regeln im Bereich der Vertraulichkeit je nach Emissionszertifikaten und Kyoto-Einheiten unterschiedlich sind, beeinflusst das nicht die Vorhersehbarkeit dieser Regeln und lässt daher keinen Schluss auf einen Verstoß der Kommission gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit zu.
Der sechste Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
g) Siebter Klagegrund: Missachtung von Art. 2 der Richtlinie 91/308
Nach Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung muss jede Klageschrift insbesondere eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Diese Darstellung muss hinreichend klar und deutlich sein, um dem Beklagten die Vorbereitung seiner Verteidigung und dem Gericht gegebenenfalls ohne weitere Informationen die Entscheidung über die Klage zu ermöglichen. Zur Gewährleistung der Rechtssicherheit und einer geordneten Rechtspflege muss zumindest die Tragweite eines Rechtsbehelfs auf kohärente und verständliche Weise deutlich werden, damit er als zulässig angesehen werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 28. November 2013, Gaumina/EIGE, T‑424/12, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Mit ihrem siebten Klagegrund macht die Klägerin geltend, die Kommission habe nicht die Richtlinie 91/308/EWG des Rates vom 10. Juni 1991 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche (
ABl. L 166, S. 77
) beachtet, „weil … Art. 2 dieser Richtlinie ein allgemeines Verbot der Geldwäsche vorsieht … und [weil die Kommission] sich in ihrem [beim Tribunal de première instance de Bruxelles] eingereichten Schriftsatz mit einem Finanzinstitut vergleicht und darauf hinweist, dass das [unabhängige Transaktionsprotokoll der Gemeinschaft] sich darauf beschränkt, die Transaktionen zu registrieren, ohne an ihnen teilzuhaben“.
Bei der Befassung mit diesem Klagegrund, wie er in der Klageschrift vorgetragen wird, fällt auf, dass die Klägerin davon ausgeht, dass die Kommission, wenn sie als Zentralverwalter des unabhängigen Transaktionsprotokolls der Gemeinschaft handelt, ähnliche Aufgaben wie ein Finanzinstitut wahrnimmt und sie damit dem Geldwäscheverbot unterliegt, das nach ihrer Auffassung in Art. 2 der Richtlinie 91/308 vorgesehen ist.
Auf die ihr in der mündlichen Verhandlung gestellte Frage nach der Beachtung der Anforderungen von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung durch diesen Klagegrund hat die Klägerin in ihrer Antwort jedoch ausgeführt, sie habe damit nicht zum Ausdruck bringen wollen, dass die Richtlinie 91/308 auf die Kommission anwendbar sei.
Vor diesem Hintergrund ist es dem Gericht nicht möglich, die Tragweite des – in der Klageschrift im Übrigen summarisch dargestellten – siebten Klagegrundes zu beurteilen. Dieser entspricht daher nicht den Anforderungen der Kohärenz und der Verständlichkeit im Sinne von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung. Er ist daher als unzulässig zurückzuweisen.
Selbst wenn er trotz seiner Widersprüchlichkeiten und Ungenauigkeiten den Anforderungen von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung entspräche, wäre er als unbegründet abzuweisen.
Denn erstens bestimmt der von der Klägerin geltend gemachte Art. 2 der Richtlinie 91/308, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … dafür [sorgen], dass Geldwäsche … untersagt wird“. Somit begründet dieser Artikel nur Verpflichtungen der Mitgliedstaaten. Die Klägerin kann sich daher zum Nachweis der Rechtswidrigkeit eines Verhaltens der Kommission nicht mit Erfolg darauf berufen.
Zweitens müsste das Vorbringen der Klägerin auch dann zurückgewiesen werden, wenn man davon ausginge, dass sie in ihrer Klage geltend machen wollte, dass es nach Unionsrecht einen allgemeinen Grundsatz gebe, der jedem die Vornahme von Geldwäscheaktivitäten verbiete. Denn die Klägerin trägt nicht einmal die Gründe vor, weshalb die von ihr der Kommission angelastete Weigerung, die Informationen betreffend die angeblich am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate zur Verfügung zu stellen, einem Akt der Geldwäsche gleichgestellt werden könnte.
Drittens könnte der Argumentation der Klägerin auch dann nicht gefolgt werden, wenn davon ausgegangen werden müsste, dass diese Weigerung, wie es die Klägerin annimmt, eine Verheimlichung der Herkunft oder des Ortes der gestohlenen Vermögensgegenstände darstellt. Denn nach Art. 1 dritter Gedankenstrich der Richtlinie 91/308 umfasst der Begriff der „Geldwäsche“ zwar insbesondere „das Verheimlichen oder Verschleiern der wahren Natur, Herkunft, Lage, Verfügung oder Bewegung von Vermögensgegenständen oder des tatsächlichen Eigentums an Vermögensgegenständen oder entsprechender Rechte in Kenntnis der Tatsache, dass diese Gegenstände aus einer kriminellen Tätigkeit oder aus der Teilnahme an einer solchen Tätigkeit stammen“. Jedoch erlaubt der Umstand, dass sich die Kommission gestützt auf Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 weigerte, der Klägerin unmittelbar Informationen über die angeblich gestohlenen Zertifikate zur Verfügung zu stellen, nicht die Feststellung, sie hätte mit Vorsatz Herkunft und Ort dieser Zertifikate verheimlicht. Im Übrigen ist, wie oben in Rn. 121 ausgeführt wurde, unstreitig, dass das OLAF am 7. April 2011 stellvertretend für die Kommission der rumänischen Staatsanwaltschaft Informationen in Bezug auf diese Zertifikate übermittelte.
Nach alledem ist die Rechtswidrigkeit des ersten der Kommission vorgeworfenen Verhaltens nicht nachgewiesen.
B –
Zweites vorgeworfenes Verhalten: Weigerung, jede Transaktion betreffend die angeblich am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate zu untersagen
1. Vorliegen des zweiten vorgeworfenen Verhaltens
Die Klägerin macht vor dem Gericht geltend, die Kommission habe sich geweigert, die Zertifikate zu „sperren“, die ihr angeblich gestohlen wurden. Dabei handelt es sich um das zweite Verhalten, das diesem Organ von der Klägerin angelastet wird (siehe oben, Rn. 58 und 59).
Das Vorliegen dieses Verhaltens ist nachgewiesen.
Mit Schreiben vom 24. November 2010 ersuchte die Klägerin die Kommission nämlich, „die nationalen Register aufzufordern“, „die Konten zu sperren“, über die die angeblich gestohlenen Zertifikate übertragen wurden (siehe oben, Rn. 24). Sie hatte die Kommission somit zunächst förmlich darum ersucht, nicht selbst diese Konten zu sperren, sondern dies den nationalen Behörden aufzugeben. Dieses Ersuchen um Sperrung wurde in der Folge – geringfügig verändert – wiederholt. So wurde die Kommission in einem zweiten Schritt mit Schreiben vom 2. Dezember 2010 im Namen der Klägerin ersucht, selbst den „Zugang zu den [betreffenden] Konten … zu verweigern“ (siehe oben, Rn. 26). Mit anderen Worten wurde die Kommission ersucht, nicht nur selbst die Zertifikate zu „sperren“, sondern auch alle Konten, über die diese Zertifikate übertragen worden waren. Schließlich wurde die Kommission in einem dritten Schritt mit Schreiben vom 31. Mai 2011 ersucht, selbst nur die gestohlenen Zertifikate zu „sperren“ (siehe oben, Rn. 38).
Dieser letzte Antrag wurde jedoch mit Schreiben vom 18. Juli 2011 zurückgewiesen (siehe oben, Rn. 40).
2. Rechtmäßigkeit des zweiten vorgeworfenen Verhaltens
Zum Nachweis der Rechtswidrigkeit des zweiten von ihr der Kommission angelasteten Verhaltens macht die Klägerin im Wesentlichen fünf Klagegründe geltend. Diese Klagegründe werden im Folgenden nacheinander geprüft.
a) Erster Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung
Zu den Garantien, die das Unionsrecht in Verwaltungsverfahren gewährt, gehört insbesondere der in Art. 41 der Grundrechtecharta niedergelegte Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung, aus dem die Sorgfaltspflicht folgt, d. h. die Verpflichtung des zuständigen Organs, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen (Urteile des Gerichts vom 27. September 2012, Applied Microengineering/Kommission, T‑387/09, Rn. 76, und vom 16. September 2013, ATC u. a./Kommission, T‑333/10, Rn. 84).
Mit dem ersten Klagegrund trägt die Klägerin vor: „Dadurch, dass die Kommission insbesondere geltend macht, sie sei nach der gleichsam überraschenden Mitteilung des Diebstahls durch [die rumänischen Behörden] nicht in der Lage gewesen, die Zertifikate zu sperren, obwohl sie nicht einmal zwei Monate später während mehrerer Monate alle Register sperrte und nach wie vor behauptete, es sei ihr nicht möglich, individuelle Zertifikate zu sperren, hat sie ihre Sorgfaltspflicht unredlich und böswillig ausgeübt“.
Anders ausgedrückt macht die Klägerin geltend, die Kommission habe aufgrund ihrer Weigerung, jede Transaktion von Zertifikaten zu untersagen, die ihr angeblich gestohlen wurden, nicht mit Sorgfalt gehandelt und damit gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen.
Sie geht also davon aus, dass die Kommission zur Vornahme einer solchen Sperrung ermächtigt war. Denn wenn man von einer Behörde verlangt, sie müsse in einem bestimmten Bereich mit Sorgfalt handeln, setzt dies auch voraus, dass sie zum Handeln in diesem Bereich ermächtigt ist.
Diese Prämisse ist jedoch falsch.
Denn erstens sieht die Verordnung Nr. 2216/2004 die Sperrung von bestimmten Zertifikaten in einem Register nur für den in Art. 27 dieser Verordnung bestimmten Fall vor. Es handelt sich dabei um eine Situation, in der „… am 1. April … die geprüften Emissionsdaten einer Anlage für das vorangegangene Jahr nicht … in die Tabelle der geprüften Emissionen eingetragen worden [sind]“, so dass das Konto des betreffenden Betreibers insgesamt gesperrt werden muss. Es handelt sich mit anderen Worten um den Fall, dass ein Betreiber in Bezug auf eine seiner Anlagen innerhalb der vorgesehenen Frist den technischen Regeln hinsichtlich des Berichts über die Menge des von dieser Anlage ausgestoßenen Treibhausgases, wie von der zuständigen Behörde genehmigt, nicht nachkommt.
Jedenfalls fiel die von der Klägerin verlangte Sperrung der Zertifikate offenkundig nicht in den Anwendungsbereich von Art. 27 der Verordnung Nr. 2216/2004.
Zweitens trifft es zu, dass die Kommission selbst eingeräumt hat, dass eine Aussetzung des Zugangs zu den Registern im Januar 2011 erfolgt war.
Jedoch hat sie, ohne dass ihr widersprochen worden wäre, vorgetragen, diese Aussetzung des Zugangs zu den Registern habe ihre Grundlage in Art. 69 der Verordnung Nr. 2216/2004 gehabt, der wie folgt lautet:
„Der Zentralverwalter kann den Zugang zur unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft aussetzen und ein Registerführer kann den Zugang zu seinem Register aussetzen, wenn in der unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft oder in einem Register eine Sicherheitsverletzung aufgetreten ist, die die Integrität der unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft, eines Registers, des Registrierungssystems oder der Datensicherungsvorkehrungen … gefährdet.“
Entgegen der Annahme der Klägerin erlaubt es dieser Artikel jedoch nicht, den Zugang zu bestimmten Konten in einem Register zu sperren. Er ermöglicht es nur, im Fall eines systemischen Risikos jeden Zugang zu einem Register insgesamt oder zu dem unabhängigen Transaktionsprotokoll insgesamt auszusetzen.
Der Klagegrund eines Verstoßes gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung ist daher zurückzuweisen.
b) Zweiter Klagegrund betreffend im Wesentlichen eine Missachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit
Mit dem zweiten Klagegrund macht die Klägerin geltend, eine Regelung müsse „mit angemessener Klarheit und Kohärenz durchgeführt werden, damit die Rechtsunsicherheit und die Ungewissheit für die von den erlassenen Maßnahmen betroffenen Rechtssubjekte soweit wie möglich vermieden“ werde. Jedoch habe „[i]m vorliegenden Fall die Kommission offenkundig eine erhebliche Rechtsunsicherheit herbeigeführt“, da sie „zunächst vorgetragen [habe], dass eine [Sperrung von Emissionszertifikaten] nicht möglich sei, bevor sie in einem zweiten Schritt das gesamte europäische System des Handels mit Zertifikaten [im Januar 2011]“ gesperrt habe. Die Klägerin fügt hinzu, diese unterschiedliche Behandlung sei um so weniger gerechtfertigt, als es zu der Sperrung „des gesamten europäischen Systems des Handels mit Zertifikaten“ als Folge des Auftretens von Diebstählen gekommen sei, die eine Ähnlichkeit mit jenen gehabt hätten, von denen sie nach ihrer Darstellung betroffen gewesen sei.
Dieser Klagegrund beruht auf der Prämisse, nach der die zur Aussetzung des Zugangs zu den Registern im Januar 2011 geltend gemachte Rechtsgrundlage es der Kommission erlaubte, die auf einem Konto in einem bestimmten Register gebuchten Emissionszertifikate zu sperren.
Das trifft jedoch nicht zu. Wie sich oben aus den Rn. 203 bis 205 ergibt, war der Zugang zu den Registern im Januar 2011 auf der Grundlage von Art. 69 der Verordnung Nr. 2216/2004 ausgesetzt worden. Auch wenn dieser Artikel eine generelle Aussetzung des Zugangs zu Registern im Fall eines systemischen Risikos erlaubt, ermöglicht er es nicht, wie es die Klägerin wollte, bestimmte Emissionszertifikate zu sperren, die auf Konten in ein und demselben Register gehalten werden.
Entgegen den Ausführungen der Klägerin handelte die Kommission somit weder widersprüchlich noch verletzte sie den Grundsatz der Rechtssicherheit, als sie im Januar 2011 den Zugang zu den Registern aussetzte und sich danach weigerte, dem Antrag der Klägerin auf Sperrung bestimmter Zertifikate zu entsprechen.
Der zweite Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
c) Dritter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 20 der Richtlinie 2003/87
Wie oben in Rn. 148 ausgeführt wurde, bestimmt Art. 20 der Richtlinie 2003/87:
„…
(2) Der Zentralverwalter führt anhand des unabhängigen Transaktionsprotokolls eine automatisierte Kontrolle jeder Transaktion in den Registern durch, um sicherzustellen, dass keine Unregelmäßigkeiten bezüglich Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate vorliegen.
(3)   Werden bei der automatisierten Kontrolle Unregelmäßigkeiten festgestellt, so unterrichtet der Zentralverwalter den bzw. die betreffenden Mitgliedstaaten, die die fraglichen Transaktionen oder weitere Transaktionen im Zusammenhang mit den betreffenden Zertifikaten nicht in das bzw. die Register eintragen, bis die Unregelmäßigkeiten beseitigt sind.“
Mit dem dritten Klagegrund macht die Klägerin geltend, dass dann, „wenn die Richtlinie 2003/87 verlangt, dass automatisierte Kontrollen zur Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten durchzuführen sind und dass die Zertifikate, die eine Unregelmäßigkeit aufweisen, zu sperren sind, die Kommission erst recht tätig werden muss, wenn ihr Unregelmäßigkeiten aktiv mitgeteilt werden“. Sie fügt hinzu, dass dann „wenn eine Mitteilung über Unregelmäßigkeiten erfolgt, Art. 20 der Richtlinie 2003/87 der Kommission keinerlei Wertungsspielraum hinsichtlich der Sperrung der betroffenen Zertifikate“ lasse. Nach Ansicht der Klägerin wäre dann, wenn Art. 20 der Richtlinie 2003/87 in einem anderen Sinne ausgelegt werden müsste, sein Ziel, „das in der Vermeidung der Unregelmäßigkeiten und der Betrugshandlungen besteht, die die Integrität des unabhängigen Transaktionsprotokolls der Gemeinschaft beeinträchtigen“, verletzt.
Jedoch ist anzumerken, dass Art. 20 der Richtlinie 2003/87 Unregelmäßigkeiten regelt, die durch „automatisierte Kontrollen“ aufgedeckt werden können. Wenn aber die Klägerin geltend macht, sie habe der am 16. November 2010 auf ihren Konten im rumänischen Register vorgenommenen Übertragung nicht zugestimmt, und annimmt, diese Übertragung stelle eine Unregelmäßigkeit dar, so ist dem entgegen zu halten, dass sie weder nachweist noch auch nur vorträgt, dass eine solche Unregelmäßigkeit einfach mit einer automatisierten Kontrolle aufgedeckt werden könnte.
Selbst wenn man im Übrigen davon ausginge, dass zum einen die Übertragung der in Rede stehenden Zertifikate als „Unregelmäßigkeit“ im Sinne von Art. 20 der Richtlinie 2003/87 angesehen werden könnte, und zum anderen, wie von der Klägerin vorgetragen wird, dieser Artikel der Kommission auferlegt, die dort vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen, nicht nur dann, wenn eine „Unregelmäßigkeit“ von ihren Dienststellen nach einer automatisierten Kontrolle aufgedeckt wird, sondern auch, wenn sie hierauf einen Hinweis einer beteiligten Person erhält, kann die Argumentation der Klägerin keinen Erfolg haben. Denn Art. 20 der Richtlinie 2003/87 verpflichtet in einem ersten Schritt die Kommission in ihrer Eigenschaft als Zentralverwalter, die betreffenden Mitgliedstaaten zu informieren, wenn Transaktionen Unregelmäßigkeiten aufweisen, und gibt diesen Mitgliedstaaten in einem zweiten Schritt auf, diese Transaktionen nicht zu registrieren. Dagegen verpflichtet er die Kommission nicht und ermächtigt sie auch nicht ‐ weder ausdrücklich noch stillschweigend ‐, die Zertifikate, auf die sich diese Transaktionen beziehen, selbst zu sperren.
Der dritte Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
d) Vierter Klagegrund: Missachtung des Gleichheitsgrundsatzes
In ihrer Erwiderung macht die Klägerin erstmals geltend, die Kommission habe sie weniger günstig behandelt als die Gesellschaften, die Anfang des Jahres 2010 Opfer von Zertifikatsdiebstählen gewesen seien. Denn in einem im Jahr 2011 veröffentlichten Artikel sei darauf hingewiesen worden, dass die Kommission im Hinblick auf diese Gesellschaften tätig geworden sei, indem sie die gestohlenen Zertifikate eingefroren habe.
Jedoch folgt aus Art. 44 § 1 Buchst. c in Verbindung mit Art. 48 § 2 der Verfahrensordnung, dass neue Klagegründe nach Klageerhebung nicht mehr vorgebracht werden können, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Andererseits muss ein Vorbringen, das eine Erweiterung eines bereits unmittelbar oder mittelbar in der Klageschrift vorgetragenen Angriffsmittels darstellt und das in engem Zusammenhang mit diesem steht, für zulässig erklärt werden (vgl. Urteil des Gerichts vom 15. Oktober 2008, Mote/Parlament,
T-345/05, Slg. 2008, II-2849
, Rn. 85 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Erstens stellt aber der vorliegende Klagegrund entgegen dem Vorbringen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung keine Erweiterung eines in der Klageschrift vorgetragenen Angriffsmittels dar. Zweitens beruht er nicht auf einem Vorbringen, das der Klägerin während des Verfahrens entgegengehalten wurde. Drittens wurde er in der Erwiderung verspätet vorgetragen. Überdies lässt sich feststellen, dass die Klägerin keine Gründe zur Rechtfertigung dieses verspäteten Vorbringens vorgetragen hat, obwohl das Gericht sie während der mündlichen Verhandlung dazu aufgefordert hat.
Der vierte Klagegrund ist daher unzulässig.
Im Übrigen müsste dieser Klagegrund, auch wenn dies nicht der Fall gewesen wäre, als unbegründet zurückgewiesen werden. Denn in dem auszugsweise von der Klägerin zitierten Artikel wird in keiner Weise ausgeführt, dass die Kommission die gestohlenen Zertifikate selbst gesperrt habe. Es wird angegeben, dass die Aufdeckung bestimmter betrügerischer Aktivitäten „zur Aussetzung der Transaktionen von den Konten der betroffenen Verwender geführt“ habe. Jedoch ist nicht näher dargestellt worden, welche Behörde diese Aussetzung der Transaktionen vorgenommen hatte.
e) Fünfter Klagegrund: Missachtung des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz
Mit dem fünften Klagegrund macht die Klägerin geltend, die Weigerung, die angeblich gestohlenen Emissionszertifikate zu sperren, beeinträchtige ihr Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz. Denn nach ihrer Darstellung hat der Umstand, dass diese Zertifikate nicht gesperrt wurden, einen erheblichen negativen Einfluss auf die Wirksamkeit der gerichtlichen Verfahren, die im Hinblick auf ihre Wiedererlangung angestrengt werden können.
Jedoch ist es entgegen der Annahme der Klägerin zur Identifizierung eines Emissionszertifikats und zur Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens zu seiner Wiedererlangung nicht erforderlich, dass dieses Zertifikat nicht gehandelt werden kann. Denn jedes Zertifikat verfügt gemäß Art. 39 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2216/2004 über eine „eindeutige Einheitenkennung“ und kann daher auch dann identifiziert werden, wenn es nicht „gesperrt“ ist.
Im Übrigen ist es, wie oben in den Rn. 113, 154, 169 und 174 ausgeführt wurde, nach Art. 10 Abs. 2b der Verordnung Nr. 2216/2004 einer Strafverfolgungsbehörde wie jener, die von der Klägerin angerufen wurde, nicht untersagt, nachdem sie Informationen über zum Beispiel den Ort von Zertifikaten, die ihrer Ansicht nach entwendet wurden, erhalten hat, diese Informationen einer natürlichen oder juristischen Person bekannt zu geben, die wie die Klägerin Opfer dieses angeblichen Diebstahls ist. Diese Bestimmung verwehrt es einer solchen Person auch nicht, die Informationen, die sie auf diese Weise erhalten hat, dazu zu verwenden, gerichtliche Verfahren zur Wiedererlangung der Zertifikate, die ihr nach ihrer Vorstellung entwendet wurden, einzuleiten.
Der fünfte Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Nach alledem ist die Rechtswidrigkeit des zweiten der Kommission vorgeworfenen Verhaltens nicht nachgewiesen.
Die im Bereich der Verschuldenshaftung erhobenen Schadensersatzanträge sind daher zurückzuweisen.
II –
Zur verschuldensunabhängigen Haftung
A –
Vorbringen der Klägerin
Hilfsweise macht die Klägerin die verschuldensunabhängige Haftung der Union geltend.
Sie trägt vor, die Haftung der Union könne auch dann gegeben sein, wenn einerseits das vorgeworfene Verhalten nicht gegen die geltenden Rechtsvorschriften verstoße und andererseits diese Rechtsvorschriften selbst mit höherrangigen Recht im Einklang stünden. Sie vertritt im Übrigen die Auffassung, dass diese Haftung wegen rechtmäßigen Handelns im vorliegenden Fall gegeben sei. Denn sie habe aufgrund von Verhaltensweisen der Kommission einen außergewöhnlichen und speziellen Schaden erlitten, der sich im Übrigen nicht durch ein hinreichendes öffentliches Interesse rechtfertigen lasse. Der Klageschrift ist zu entnehmen, dass nach Auffassung der Klägerin diese Verhaltensweisen zum einen im Erlass einer Rechtsnorm, nämlich Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004, und zum anderen im Erlass individueller Maßnahmen, nämlich insbesondere in der Anwendung dieses Artikels auf den Einzelfall, bestehen.
Konkret trägt die Klägerin unter Berufung auf das Urteil des Gerichtshofs vom 15. Juni 2000, Dorsch Consult/Rat und Kommission (
C-237/98 P, Slg. 2000, I-4549
, Rn. 18) vor, die verschuldensunabhängige Haftung der Union sei gegeben, wenn der geltend gemachte Schaden eine besondere Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern im Verhältnis zu anderen Unternehmern unverhältnismäßig beeinträchtige und über die wirtschaftlichen Risiken hinausgehe, die Tätigkeiten in dem betroffenen Sektor innewohnten, ohne dass der Rechtsakt, der den geltend gemachten Schaden verursacht habe, durch ein allgemeines wirtschaftliches Interesse gerechtfertigt sei.
Gestützt auf die in jenem Urteil aufgestellten Grundsätze macht sie erstens geltend, der ihr entstandene Schaden sei außergewöhnlich, da er „im Vergleich zu den anderen Wirtschaftsteilnehmern auf dem Markt, die nicht von einem irreparablen Diebstahl betroffen sind, unverhältnismäßig ist“.
Zweitens sei der ihr entstandene Schaden speziell, da er „weder aufgrund eines mit [ihren] Handlungen zusammenhängenden Umstands noch der Entwendung selbst noch einer anderen, sich auf die Gesellschaft beziehenden ‚normalen‘ Ursache fortdauert, sondern aufgrund des Umstands, dass die gestohlenen Zertifikate nicht wiederzuerlangen sind“.
Drittens macht sie geltend, die Vertraulichkeitsregeln von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 dienten nur dem Schutz von Privatinteressen, nämlich den Interessen der „anderen Wirtschaftsteilnehmer auf dem Markt, die die entwendeten Zertifikate kauften oder verheimlichten“. Diese Regeln sind im Übrigen nach Ansicht der Klägerin nicht für das gute Funktionieren des Marktes der Emissionszertifikate erforderlich
B –
Begründetheit des Vorbringens der Klägerin
In seinem Urteil vom 9. September 2008, FIAMM u. a./Rat und Kommission (
C-120/06 P und C-121/06 P, Slg. 2008, I-6513
, Rn. 175 und 176), stellte der Gerichtshof fest, dass „das eventuelle Bestehen eines Grundsatzes der Haftung für rechtmäßiges Handeln oder Unterlassen der öffentlichen Gewalt, insbesondere wenn es normativer Art ist“, sich nicht aus der vergleichenden Prüfung der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ableiten lasse. Daraus folgerte er für die besondere Situation des ihm zur Entscheidung vorgelegten Falles, dass „beim derzeitigen Stand des [Unions]rechts keine Haftungsregelung besteht, nach der eine Haftung der [Union] wegen eines Verhaltens im Bereich ihrer Rechtsetzungsbefugnis ausgelöst werden kann, wenn die eventuelle Nichtübereinstimmung eines solchen Verhaltens mit einem [völkerrechtlichen Übereinkommen] vor dem [Unions]richter nicht geltend gemacht werden kann“.
Jedoch wies der Gerichtshof im Urteil vom 25. März 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Kommission (
C-414/08 P, Slg. 2010, I-2559
, Rn. 141) nach der Feststellung, dass er es dahingestellt lassen könne, ob „die Haftung der Union für einen durch rechtmäßiges Handeln verursachten Schaden unter Umständen wie denen des vorliegenden Falles“ ausgelöst werden könne, darauf hin, dass das Gericht rechtsfehlerfrei einen Klagegrund habe zurückweisen können, der sich auf die Haftung der Union wegen rechtmäßigen Handelns beziehe, da der von der Rechtsmittelführerin geltend gemachte Schaden „jedenfalls“ keinen außergewöhnlichen und speziellen Charakter aufweise. Mit anderen Worten stellte der Gerichtshof fest, dass das Gericht keinen Rechtsfehler begehe, wenn es über die Frage des Vorliegens einer verschuldensunabhängigen Haftung nach Unionsrecht nicht entscheide und „jedenfalls“ das Vorbringen, durch das ihm der außergewöhnliche und spezielle Charakter des geltend gemachten Schadens nicht dargetan worden sei, zurückweise.
Nach der Rechtsprechung ist ein Schaden nun aber als „außergewöhnlich“ zu beurteilen, wenn er über die wirtschaftlichen Risiken hinausgeht, die einer Tätigkeit in dem betroffenen Sektor innewohnen, und als „speziell“ anzusehen, wenn eine besondere Gruppe von Wirtschaftsbeteiligten im Verhältnis zu den anderen Wirtschaftsbeteiligten unverhältnismäßig belastet wird (vgl. Urteil des Gerichts vom 20. Februar 2002, Förde-Reederei/Rat und Kommission,
T-170/00, Slg. 2002, II-515
, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist jedenfalls eine dieser beiden kumulativen Voraussetzungen nicht erfüllt: Der außergewöhnliche Charakter ist nicht nachgewiesen. Denn der Umstand, dass in Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004 Vertraulichkeitsregeln vorgesehen wurden und danach von der Kommission gegenüber der Klägerin angewendet wurden, stellt kein außergewöhnliches Risiko in diesem Sektor dar: Ohne diese Regeln könnte das Geschäftsgeheimnis nicht gewährleistet werden, was die Existenz eines Marktes für Zertifikate selbst gefährden würde.
Im Übrigen ist der Vollständigkeit halber festzustellen, dass in dem in Rede stehenden Sektor, nämlich jenem der Wirtschaftsteilnehmer, die dem Gemeinschaftssystem des Handels mit Zertifikaten unterliegen, der Zugang zu den Zertifikatskonten mittels eines offenen IT‑Systems über das Internet erfolgt. Auch der Handel mit Zertifikaten gestaltet sich mit Hilfe dieses offenen IT‑Systems über das Internet. Bekanntlich sind nun aber mit einem solchen System – bisweilen erhebliche – technische Unwägbarkeiten verbunden. Der Schaden, der dem Wert der Zertifikate entspricht, die elektronisch ohne die Genehmigung der Klägerin auf andere als ihre Konten übertragen wurden, ist deshalb jedenfalls als ein Schaden einzustufen, der über die wirtschaftlichen oder technischen Risiken hinausgeht, die den Tätigkeiten in dem betreffenden Sektor innewohnen.
Somit sind die Anträge, die auf eine verschuldensunabhängige Haftung gerichtet sind, jedenfalls zurückzuweisen.
Daher ist die Klage insgesamt zurückzuweisen.
Kosten
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Da die Klägerin im vorliegenden Fall unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Die Holcim (Romania) SA wird verurteilt, neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission zu tragen.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 18. September 2014.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis

Vorgeschichte des Rechtsstreits

I – Verpflichtungen gemäß dem Protokoll von Kyoto

II – Die Regelung der Union zur Durchführung des Protokolls von Kyoto

A – Die durch die Unionsregelung geschaffenen Treibhausgasemissionszertifikate

B – Vergabe und Abgabe der Zertifikate

C – Die Modalitäten des Funktionierens des Systems für den Handel mit Zertifikaten

III – Sachverhalt vor der Erhebung der Klage

Verfahren und Anträge der Parteien

Zu den Fragen, die sich vor der Begründetheitsprüfung stellen

I – Zur Beachtung von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung

A – Das der Union vorgeworfene Verhalten

B – Der geltend gemachte Schaden

C – Der Kausalzusammenhang

II – Zur Auswirkung der Erhebung einer Klage vor einem rumänischen Gericht, die auf Ersatz desselben Schadens abzielt, wie er in der vorliegenden Klage geltend gemacht wurde, aber gegen die rumänischen Behörden gerichtet ist

A – Auswirkung der Erhebung einer Schadensersatzklage vor einem rumänischen Gericht auf die Zulässigkeit der vorliegenden Klage

B – Auswirkung der Erhebung einer Schadensersatzklage vor einem rumänischen Gericht auf die Prüfung der Begründetheit der vorliegenden Klage

Zur Begründetheit

I – Zur Verschuldenshaftung

A – Erstes vorgeworfenes Verhalten: Weigerung, den Ort der angeblich am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate offenzulegen

1. Vorliegen des ersten vorgeworfenen Verhaltens

2. Rechtmäßigkeit des ersten vorgeworfenen Verhaltens

a) Erster Klagegrund: Missachtung von Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2216/2004

Vorbringen der Klägerin

Begründetheit des Vorbringens der Klägerin

– Zum Zeitpunkt des der Kommission vorgeworfenen Sachverhalts geltende Bestimmungen von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004

– Auslegung von Art. 10 der Verordnung Nr. 2216/2004

– Anwendung auf den vorliegenden Fall

b) Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen die Verpflichtungen aus dem Protokoll von Kyoto

Vorbringen der Parteien

Begründetheit des Klagegrundes

– Erster Klagegrund

– Zweiter Klagegrund

c) Dritter Klagegrund: Missachtung der Art. 19 und 20 der Richtlinie 2003/87

Vorbringen der Klägerin

Begründetheit des Vorbringens der Klägerin

d) Vierter Klagegrund: Missachtung des Eigentumsrechts

Vorbringen der Klägerin

Begründetheit des Vorbringens der Klägerin

e) Fünfter Klagegrund: Missachtung des Grundsatzes des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes

f) Sechster Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit

g) Siebter Klagegrund: Missachtung von Art. 2 der Richtlinie 91/308

B – Zweites vorgeworfenes Verhalten: Weigerung, jede Transaktion betreffend die angeblich am 16. November 2010 gestohlenen Zertifikate zu untersagen

1. Vorliegen des zweiten vorgeworfenen Verhaltens

2. Rechtmäßigkeit des zweiten vorgeworfenen Verhaltens

a) Erster Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung

b) Zweiter Klagegrund betreffend im Wesentlichen eine Missachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit

c) Dritter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 20 der Richtlinie 2003/87

d) Vierter Klagegrund: Missachtung des Gleichheitsgrundsatzes

e) Fünfter Klagegrund: Missachtung des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz

II – Zur verschuldensunabhängigen Haftung

A – Vorbringen der Klägerin

B – Begründetheit des Vorbringens der Klägerin

Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.