CELEX: 62011CJ0636
Nařízení (ES) č. 178/2002
Ochrana spotřebitelů
Bezpečnost potravin
Varování veřejnosti
Uvedení potraviny nevhodné k lidské spotřebě, která však nepředstavuje riziko pro zdraví, na trh

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 10 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (
Úř. věst. L 31, s. 1
; Zvl. vyd. 15/06, s. 463).
Tato žádost byla předložena v rámci žaloby podané K. Bergerem proti Freistaat Bayern, jež se týká odpovědnosti orgánů veřejné správy tohoto státu z důvodu informací, které veřejnosti sdělily o výrobcích K. Bergera.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení č. 178/2002
Článek 1 odst. 1 a 2 první pododstavec nařízení č. 178/2002 stanoví:
„1.   Toto nařízení obsahuje základní ustanovení umožňující zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a zájmů spotřebitelů, pokud jde o potraviny, zejména s přihlédnutím k rozmanitosti nabídky potravin včetně tradičních výrobků, a současně zajišťovat účinné fungování vnitřního trhu. Stanoví jednotné zásady a povinnosti, prostředky pro vytvoření silné vědecké základny, účinná organizační opatření a postupy, z nichž se má vycházet při rozhodování v otázkách bezpečnosti potravin a krmiv.
2.   Pro účely článku 1 stanoví toto nařízení obecné zásady použitelné obecně pro potraviny a krmiva, a zejména pro bezpečnost potravin a krmiv, a to na úrovni Společenství a na vnitrostátní úrovni.“
Článek 3 uvedeného nařízení obsahuje následující definice:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
9.
‚rizikem‘ míra pravděpodobnosti nepříznivého účinku na zdraví a závažnosti tohoto účinku, vyplývající z existence určitého nebezpečí;
[…]
14.
‚nebezpečím‘ biologické, chemické nebo fyzikální činitele v potravinách nebo krmivech nebo stav potravin nebo krmiv, které mohou mít nepříznivý účinek na zdraví;
[…]“
Článek 4 téhož nařízení v odstavcích 2 až 4 stanoví:
„2.   Obecné zásady stanovené v článcích 5 až 10 tvoří obecný horizontální rámec povahy, který je třeba dodržovat při přijímání opatření.
3.   Platné zásady a postupy v oblasti potravinového práva budou přizpůsobeny co nejdříve, nejpozději však do 1. ledna 2007, aby byly v souladu s články 5 až 10.
4.   Do té doby budou odchylně od odstavce 2 prováděny stávající právní předpisy s přihlédnutím k zásadám uvedeným v článcích 5 až 10.“
Článek 5 odst. 1 nařízení č. 178/2002 stanoví:
„Potravinové právo sleduje jeden nebo více obecných cílů vysoké úrovně ochrany lidského života a zdraví a ochrany zájmů spotřebitelů, včetně poctivého jednání v obchodu s potravinami, a popřípadě zohledňuje ochranu zdraví a dobré životní podmínky zvířat, zdraví rostlin a ochranu životního prostředí.“
Článek 10 nařízení č. 178/2002 zní následovně:
„Aniž jsou dotčena použitelná ustanovení právních předpisů Společenství a vnitrostátních právních předpisů o přístupu k dokumentům, přijmou orgány veřejné moci, pokud existují dostatečné důvody pro podezření, že určitá potravina nebo krmivo mohou představovat riziko pro lidské zdraví nebo zdraví zvířat, vhodná opatření s ohledem na povahu, závažnost a rozsah tohoto rizika, aby informovaly širokou veřejnost o povaze zdravotního rizika, přičemž co nejpřesněji identifikují potravinu nebo krmivo nebo druh potraviny nebo krmiva, riziko, jaké mohou představovat, a opatření, která se přijímají nebo budou přijata s cílem předejít riziku, snížit je nebo je vyloučit.“
Článek 14 uvedeného nařízení v odstavcích 1, 2 a 5 stanoví:
„1.   Potravina nesmí být uvedena na trh, není-li bezpečná.
2.   Potravina se nepovažuje za bezpečnou, je-li považována za:
a)
škodlivou pro zdraví;
b)
nevhodnou k lidské spotřebě.
[…]
5.   Při rozhodování o tom, zda potravina není vhodná k lidské spotřebě, se bere v úvahu skutečnost, zda není potravina s ohledem na své zamýšlené použití nepřijatelná pro lidskou spotřebu z důvodu kontaminace cizorodými nebo jinými látkami nebo z důvodu hniloby, kažení nebo rozkladu.“
Článek 17 odst. 2 první a druhý pododstavec téhož nařízení stanoví:
„Členské státy zajišťují dodržování potravinového práva; sledují a ověřují, zda provozovatelé potravinářských a krmivářských podniků ve všech fázích výroby, zpracování a distribuce plní odpovídající požadavky potravinového práva.
Za tímto účelem používají systém úředních kontrol a vykonávají další činnosti přiměřené okolnostem, včetně informování veřejnosti o bezpečnosti a riziku potravin a krmiv, dozoru nad bezpečností potravin a krmiv a dalších kontrolních činnostech prováděných během všech fází výroby, zpracování a distribuce.“
Článek 19 odst. 1 nařízení č. 178/2002 zní následovně:
„Jestliže se provozovatel potravinářského podniku domnívá nebo má důvod se domnívat, že potravina, kterou dovezl, vyprodukoval, zpracoval, vyrobil nebo distribuoval, není v souladu s požadavky na bezpečnost potravin, neprodleně přistoupí ke stažení dotyčné potraviny z trhu, pokud tato potravina již není pod bezprostřední kontrolou tohoto původního provozovatele potravinářského podniku, a uvědomí o tom příslušné orgány. Jestliže se již produkt mohl dostat ke spotřebiteli, provozovatel účinně a přesně informuje spotřebitele o důvodu jeho stažení, a jeli to nezbytné, převezme zpět od spotřebitelů již dodané produkty, nestačí-li k dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví jiná opatření.“
Článek 65, druhého pododstavce uvedeného nařízení mj. uvádí, že „články 14 a 20 se použijí ode dne 1. ledna 2005“.
Nařízení (ES) č. 882/2004
Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat (
Úř. věst. L 165, s. 1
, a opravné znění
Úř. věst. L 191, s. 1
) v článku 7 stanoví:
„1.   Příslušné orgány dbají o to, aby vykonávaly své činnosti s vysokou mírou průhlednosti. Za tímto účelem musí být příslušné informace, které mají k dispozici, zpřístupněny veřejnosti co nejdříve.
Veřejnost má obecně přístup k:
a)
informacím o kontrolních činnostech příslušných orgánů a o jejich účinnosti
a
b)
informacím podle článku 10 nařízení (ES) č. 178/2002.
2.   Příslušný orgán učiní kroky k zajištění toho, aby jeho pracovníci byli povinni zachovávat mlčenlivost o informacích získaných při plnění svých úkolů v rámci úředních kontrol, které jsou ze své podstaty v řádně odůvodněných případech předmětem služebního tajemství. Ochrana služebního tajemství nebrání příslušným orgánům v šíření informací uvedených v odst. 1 písm. b). Nejsou tím dotčena ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů […].
3.   K informacím, které jsou předmětem služebního tajemství, patří zejména:
—
důvěrnost předběžných šetření nebo probíhajících soudních řízení,
—
osobní údaje,
—
dokumenty, na něž se vztahuje výjimka v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise […],
—
informace chráněné vnitrostátními právními předpisy a právními předpisy Společenství, které se týkají zejména služebního tajemství, důvěrnosti jednání, mezinárodních vztahů a národní obrany.“
Podle článku 67 druhého pododstavce nařízení č. 882/2004 se tento předpis použije ode dne 1. ledna 2006.
Německá právní úprava
Ustanovení § 40 zákona o potravinách, spotřebním zboží a krmivech (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch) ze dne 1. září 2005 (BGB1. 2005 I, s. 2618), ve znění korigenda ze dne 18. října 2005 (BGB1. 2005 I, s. 3007), stanovilo ve znění platném od 17. září 2005 do 24. dubna 2006 (dále jen „LFGB“) následující:
„(1)   Příslušný správní orgán může v rámci článku 10 nařízení (ES) č. 178/2002 informovat veřejnost tak, že uvede název potraviny nebo krmiva a jméno podniku, pod jehož jménem či firmou byly potravina nebo krmivo vyrobeny nebo zpracovány nebo byly uvedeny do oběhu, a je-li to vhodnější za účelem odvrácení nebezpečí také tak, že uvede jméno osoby odpovědné za uvedení výrobku na trh. Veřejnost lze informovat ve smyslu a způsobem uvedeným v první větě též v následujících případech:
[…]
4.
pokud se do oběhu uvádí nebo byla uvedena v nezanedbatelném množství potravina, která je zdraví neškodná, avšak nevhodná k lidské spotřebě zejména proto, že vzbuzuje odpor, anebo pokud byla taková potravina z důvodu svých vlastností uváděna do oběhu pouze v malém množství, ale po delší dobu;
[…]
V případech podle věty druhé bodu 2 až 5 je přípustné informovat veřejnost pouze za předpokladu, že na informování existuje zvláštní zájem veřejnosti a tento zájem převažuje nad zájmy dotčených osob.
(2)   Správní orgán může informovat veřejnost pouze v případě, že jiná stejně účinná opatření, např. informování veřejnosti potravinovým nebo krmivářským podnikem nebo hospodářským subjektem, nebyla přijata, nebyla přijata včas nebo se o nich spotřebitel nedozvěděl.
(3)   Dříve, než správní orgán informuje veřejnost, je povinen vyslechnout výrobce nebo osobu odpovědnou za uvádění výrobku na trh, pokud tím není ohroženo dosažení cíle sledovaného předmětným opatřením.
(4)   Není důvodné informovat veřejnost, pokud již výrobek není uváděn do oběhu a je-li na základě zkušeností nutno předpokládat, že výrobky uvedené do oběhu již byly spotřebovány. Odchylně od věty první může být důvodné veřejnost informovat, pokud existuje či existovalo konkrétní zdravotní riziko a informování je žádoucí za účelem lékařských opatření.
(5)   Ukáže-li se později, že informace poskytnutá veřejnosti správním orgánem byla nesprávná nebo že okolnosti, na kterých se případ zakládal, byly nesprávně reprodukovány, je třeba o tom neprodleně informovat veřejnost, pokud o to dotčený hospodářský subjekt požádal nebo je-li to v obecném zájmu. K tomuto zveřejnění musí dojít stejným způsobem, jakým byla veřejnost v téže věci informována.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Dne 16 a 18. ledna 2006 provedla veterinární inspekce v Pasově (Německo) úřední kontroly v několika provozovnách skupiny podniků společnosti Berger Wild GmbH (dále jen „společnost Berger Wild“), která podniká v odvětví zpracování a distribuce zvěřiny. Kontrolní orgány zjistily, že nebyly dodrženy hygienické podmínky, odebraly vzorky tohoto masa a zaslaly je k rozboru Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (Bavorský zemský úřad pro zdraví a bezpečnost potravin, dále jen „LGL“). Tento rozbor vedl ke zjištění, že dotčené potraviny nejsou vhodné k lidské spotřebě, a jsou tedy nebezpečné ve smyslu nařízení č. 178/2002.
Poté, co se seznámil s vyjádřeními společnosti Berger Wild k uvedenému zjištění, Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (bavorský ministr životního prostředí, zdravotnictví a ochrany spotřebitelů) oznámil faxem ze dne 23. ledna 2006, že v souladu s ustanovením § 40 odst. 1 druhou větou bodu 4 LFGB hodlá informovat veřejnost o nevhodnosti potravin k lidské spotřebě, u nichž byly při výše uvedených šetřeních zjištěny nesrovnalosti. Tato společnost byla dále upozorněna, že ke zveřejnění takové informace nedojde, pokud tak včas a účinným způsobem učiní sama.
Uvedená společnost nesouhlasila se zamýšleným návrhem informovat veřejnost s tím, že se jí jevil jako nepřiměřený, a navrhla, že vydá „varování před výrobkem“, v němž vyzve své zákazníky, aby 5 výrobků uvedených v tomto varování, u nichž se mohly vyskytnout senzorické odchylky, které však neohrožovaly zdraví, vyměnili v prodejnách, kde obvykle nakupují.
Ministr na ochranu spotřebitelů Freistaat Bayern (dále jen „příslušný ministr“) oznámil v tiskové zprávě ze dne 24. ledna 2006 stažení výrobků ze zvěřiny uváděných na trh společností Berger Wild z prodeje. Podle této tiskové zprávy „[š]etření provedená [LGL] ukázala, že vzorky masa odebrané z níže uvedených šarží měly žluklý, zatuchlý, plesnivý či kyselý zápach. U šesti z devíti testovaných vzorků masa již došlo k hnilobnému procesu. Společnost Berger [Wild] je povinna stáhnout maso, které pochází z týchž šarží a je ještě v prodeji“.
Zmíněná tisková zpráva též uváděla, že při kontrolách ve třech stálých provozovnách společnosti Berger Wild zjistili kontroloři nehygienické podmínky vzbuzující odpor. Příslušné orgány této společnosti předběžně zakázaly uvádět na trh výrobky vyrobené či zpracované v těchto provozovnách. Z tohoto zákazu byly vyňaty potraviny této společnosti, u nichž výsledky testování prokázaly z hygienického hlediska bezvadný stav.
Příslušný ministr zveřejnil v tiskové zprávě ze dne 25. ledna 2006 nazvané „Stažení zvěřiny (společnost Berger Wild, Passau) […] se rozšiřuje – řada výrobků nevhodná k lidské spotřebě“, informaci, že jako „nevhodných k lidské spotřebě“ bylo kvalifikováno již dvanáct mražených výrobků nacházejících se v oběhu a šest vzorků syrového masa uvedené společnosti, z nichž jeden byl dokonce kontaminován salmonelou. Stran dvanácti vzorků nevhodných ke spotřebě ministr dodal: „Mikrobiologická šetření provedená LGL do konce tohoto týdne ukáží, zda ohrožují zdraví.“
Uvedená tisková zpráva dále obsahovala informace o naléhavých opatřeních a aktualizovaný seznam stahovaných výrobků.
Příslušný ministr zveřejnil dne 27. ledna 2006 další tiskovou zprávu.
Uvedený ministr dne 31. ledna 2006 v projevu před bavorským parlamentem mj. prohlásil, že společnost Berger Wild již není s to uvádět zboží na trh, je k témuž dni v platební neschopnosti, a zdravotní riziko plynoucí z prodeje dalších výrobků lze tedy vyloučit.
V návaznosti na tiskové prohlášení ze dne 25. ledna 2006 zanesla Komise na podnět Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Spolkového úřadu pro ochranu spotřebitelů a bezpečnost potravin) do systému včasné výměny informací pro potraviny a krmiva EU varovné oznámení.
Společnost Berger Wild měla za to, že jí z důvodu tiskových zpráv orgánů Freistaat Bayern vznikla značná škoda a podala proti tomuto státu žalobu na náhradu škody k Landgericht München I, přičemž mj. tvrdila, že článek 10 nařízení č. 178/2002 umožňuje informovat veřejnost pouze v případě, že hrozí skutečné zdravotní riziko, a nikoli v případě, že se jedná pouze o potraviny nevhodné k lidské spotřebě. Freistaat Bayern má naopak za to, že tento článek 10 umožňuje příslušným vnitrostátním orgánům varovat veřejnost i v případě, že nehrozí konkrétní zdravotní riziko.
Předkládající soud zastává v rámci svého předběžného posouzení názor, že k varování spotřebitelů na základě LFGB došlo řádně, avšak klade si otázku, zda je tento předpis v souladu s nařízením č. 178/2002. Uvedený soud v tomto ohledu rovněž připomíná, že stran výtky společnosti Berger Wild, podle níž nebyly vzorky masa zkoumány v souladu s pravidly, dospěl k závěru, že posouzení LGL, podle něhož jsou potraviny nevhodné ke spotřebě, i když jsou zdraví neškodné, není důvodné zpochybňovat.
Za těchto podmínek se Landgericht München I rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání článek 10 [nařízení č. 178/2002] vnitrostátní právní úpravě, na jejímž základě lze informovat veřejnost uvedením názvu potraviny nebo krmiva a podniku, pod jehož jménem či firmou byly potravina nebo krmivo vyrobeny nebo zpracovány nebo byly uvedeny do oběhu, pokud se do oběhu uvádí nebo byla uvedena v nezanedbatelném množství potravina, která sice není zdraví škodlivá, avšak je nevhodná k lidské spotřebě především proto, že vzbuzuje odpor, anebo pokud byla taková potravina z důvodu svých vlastností uváděna do oběhu pouze v malém množství, ale po delší dobu?
2)
V případě kladné odpovědi na předcházející otázku:
Byla by odpověď na první otázku odlišná, kdyby skutkové okolnosti případu nastaly před 1. lednem 2007, avšak vnitrostátní právní úprava by již byla k tomuto datu upravena ve smyslu výše uvedeného nařízení?“
K předběžným otázkám
Předkládající soud vychází z předpokladu, že potraviny ve věci v původním řízení, které byly během ledna 2006 předmětem varování na základě ustanovení § 40 odst. 1 druhé věty bod 4 LFGB, nelze považovat za zdraví škodlivé. Podstatou dvou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je tedy to, zda musí být článek 10 nařízení č. 178/2002 vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, na jejímž základě lze informovat veřejnost uvedením názvu potraviny a podniku, pod jehož jménem či firmou byla potravina vyrobena, zpracována či uvedena do oběhu, pokud taková potravina sice není zdraví škodlivá, avšak není vhodná k lidské spotřebě.
Článek 10 uvedeného nařízení, který je předmětem předběžných otázek, stanoví pouze informační povinnost orgánům veřejné moci, existují-li dostatečné důvody pro podezření, že určitá potravina nebo krmivo mohou představovat riziko pro lidské zdraví nebo zdraví zvířat.
Toto ustanovení tedy samo o sobě nezakazuje orgánům veřejné moci informovat veřejnost v případě, že je potravina nevhodná k lidské spotřebě, avšak není zdraví škodlivá.
Pro účely odpovědi, která předkládajícímu soudu umožní vyřešit spor, jenž je mu předložen, zastává Soudní dvůr názor, že je rovněž nutno vyložit čl. 17 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 178/2002, ačkoli toto ustanovení není výslovně uvedeno v předběžných otázkách, které jsou mu položeny (v tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 14. října 2010, Fuß,
C-243/09, Sb. rozh. s. I-9849
, bod 39 a citovaná judikatura).
Podle čl. 17 odst. 2 druhého pododstavce nařízení č. 178/2002, které se podle jeho čl. 65 druhého pododstavce použije od 1. ledna 2005, používají členské státy systém úředních kontrol a vykonávají další činnosti přiměřené okolnostem, včetně informování veřejnosti o bezpečnosti a riziku potravin.
Článek 7 nařízení č. 882/2004, které se použije od 1. ledna 2006, mj. stanoví, že veřejnost má přístup k informacím o kontrolních činnostech příslušných orgánů a o jejich účinnosti a dále že příslušný orgán učiní kroky k zajištění toho, aby jeho pracovníci byli povinni zachovávat mlčenlivost o informacích získaných při plnění svých úkolů v rámci úředních kontrol, které jsou ze své podstaty v řádně odůvodněných případech předmětem služebního tajemství.
Článek 14 nařízení č. 178/2002, které se na základě jeho článku 65 druhého pododstavce použije od 1. ledna 2005, obsahuje ustanovení týkající se bezpečnosti potravin. Na základě odstavce 2 uvedeného článku 14 se potravina nevhodná k lidské spotřebě nazývá „nebezpečnou“ potravinou.
Taková potravina totiž nesplňuje ustanovení týkající se bezpečnosti potravin plynoucí z čl. 14 odst. 5 nařízení č. 178/2002, jelikož je nepřijatelná, a tudíž nevhodná pro lidskou spotřebu, a může v každém případě ohrozit zájmy spotřebitelů, jejichž ochrana je – jak stanoví článek 5 téhož nařízení – jedním z cílů sledovaných potravinovými právními předpisy.
Z výše uvedeného vyplývá, že o potravinách, které sice nejsou zdraví škodlivé, avšak nesplňují uvedená ustanovení týkající se bezpečnosti potravin, poněvadž nejsou vhodné k lidské spotřebě, mohou vnitrostátní orgány – jak stanoví čl. 17 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 178/2002 – informovat spotřebitele s ohledem na ustanovení článku 7 nařízení č. 882/2004.
Na položené otázky je tudíž nutno odpovědět tak, že článek 10 nařízení č. 178/2002 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, na jejímž základě lze informovat veřejnost uvedením názvu potraviny a podniku, pod jehož jménem či firmou byla potravina vyrobena, zpracována či uvedena do oběhu, pokud taková potravina sice není zdraví škodlivá, avšak není vhodná k lidské spotřebě. Článek 17 odst. 2 druhý pododstavec uvedeného nařízení musí být vykládán v tom smyslu, že za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, umožňuje vnitrostátním orgánům sdělit takovou informaci veřejnosti s ohledem na ustanovení článku 7 nařízení č. 882/2004.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

Článek 10 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, na jejímž základě lze informovat veřejnost uvedením názvu potraviny a podniku, pod jehož jménem či firmou byla potravina vyrobena, zpracována či uvedena do oběhu, pokud taková potravina sice není zdraví škodlivá, avšak není vhodná k lidské spotřebě. Článek 17 odst. 2 druhý pododstavec uvedeného nařízení musí být vykládán v tom smyslu, že za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, umožňuje vnitrostátním orgánům sdělit takovou informaci veřejnosti s ohledem na ustanovení článku 7 nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.