CELEX: 62012CJ0087
Unionsmedborgarskap
Artikel 20 FEUF
Uppehållsrätt för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare som inte utnyttjat sin rätt till fri rörlighet
Grundläggande rättigheter

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 20 FEUF.
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Kreshnik Ymeraga och hans föräldrar Kasim Ymeraga och Afijete Ymeraga-Tafarshiku (nedan kallade makarna Ymeraga) och bröder Kushtrim Ymeraga och Labinot Ymeraga och, å andra sidan, Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (ministeriet för arbete, anställning och immigration, nedan kallat ministeriet), angående dess beslut att neka makarna Ymeraga och Kushtrim och Labinot Ymeraga uppehållsrätt i Luxemburg samt att anmoda dem att lämna Luxemburgs territorium.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2003/86/EG
Artikel 1 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (
EUT L 251, s. 12
) har följande lydelse:
”Syftet med detta direktiv är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.”
I artikel 3.3 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare.”
Direktiv 2004/38/EG
Artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (
EUT L 158, s. 77
, och rättelse i
EUT L 229, s. 35
, och
EUT L 197, 2005, s. 34
) har rubriken ”Definitioner”. I artikeln föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1.
unionsmedborgare
: varje person som är medborgare i en medlemsstat.
2.
familjemedlem:
…
d)
de underhållsberättigade släktingar i rakt uppstigande led, även till maken eller makan eller till sådan partner som avses i b.
3.
mottagande medlemsstat
: den medlemsstat dit unionsmedborgaren reser för att utöva sin rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig.”
I artikel 3 i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Förmånstagare”, föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.
2.   Utan att det påverkar de berördas personliga rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig, och i överensstämmelse med nationell lagstiftning, skall den mottagande medlemsstaten underlätta inresa och uppehåll för följande personer:
a)
Alla andra familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som inte omfattas av definitionen i artikel 2.2, om de i det land från vilket de har kommit är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen.
…
Den mottagande medlemsstaten skall företa en noggrann undersökning av de personliga förhållandena och motivera ett eventuellt beslut att neka dessa personer inresa till eller att uppehålla sig i den medlemsstaten.”
Luxemburgsk rätt
Lag av den 29 augusti 2008 om fri rörlighet för personer och immigration (Mém. A 2008, s. 2024) (nedan kallad lagen om fri rörlighet) har till syfte att införliva direktiven 2003/86 och 2004/38 med den luxemburgska rättsordningen.
I artikel 6 i nämnda lag föreskrivs följande:
”1)   En unionsmedborgare har rätt att uppehålla sig i landet under längre tid än tre månader om han eller hon uppfyller något av följande villkor:
1.
vederbörande är anställd eller bedriver enskild näringsverksamhet,
2.
vederbörande har tillräckliga medel för sig och sina familjemedlemmar i den mening som avses i artikel 12 för att inte bli en belastning för det sociala biståndssystemet, samt har en sjukförsäkring,
3.
vederbörande är inskriven vid en erkänd privat eller statlig institution i Storhertigdömet Luxemburg i enlighet med gällande lagar och förordningar, med huvudsyftet att bedriva studier eller genomgå en yrkesutbildning, under förutsättning att vederbörande avger en försäkran om att han eller hon har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen, så att de inte blir en belastning för det sociala biståndssystemet, samt har en sjukförsäkring.
2)   I storhertiglig förordning anges vilka medel som krävs enligt punkt 1.2 och 1.3, samt hur dessa ska styrkas.
...”
I artikel 12 i nämnda lag föreskrivs följande:
”1)   Som familjemedlemmar räknas:
…
d)
underhållsberättigade släktingar i rakt uppstigande led till unionsmedborgaren, även till maken eller makan eller till sådan partner som avses i b.
2)   Ministeriet får bevilja alla andra familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som inte omfattas av definitionen i punkt 1, rätt att uppehålla sig i landet, om de uppfyller något av följande krav:
1.
Vederbörande har, i det land från vilket han eller hon har kommit, varit beroende av eller har bott hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt.
2.
Det föreligger allvarliga hälsoskäl som absolut kräver att unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen.
Vid ansökan om inresa och uppehållsrätt för de familjemedlemmar som avses i föregående stycke ska en noggrann undersökning företas av de personliga förhållandena.
...”
I artikel 103 i nämnda lag föreskrivs följande:
”Vid beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd, beslut om återkallande av ett uppehållstillstånd, beslut om att inte förnya ett sådant tillstånd eller ett beslut om utvisning som riktas till tredjelandsmedborgare, ska ministeriet bland annat beakta den tid som den berörda personen har uppehållit sig i Luxemburg, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation och ekonomiska situation, personens sociala och kulturella integrering i landet samt banden till ursprungslandet. Detta gäller dock inte om personens närvaro utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.
Beslut om utvisning får, såvida det inte föreligger allvarlig fara för allmän säkerhet, inte fattas beträffande underårig som inte åtföljs av en legal ställföreträdare, med mindre utvisningen är nödvändig för barnets bästa.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Klagandena i det nationella målet kommer ursprungligen från Kosovo. År 1999 anlände Kreshnik Ymeraga till Luxemburg vid 15 års ålder för att bo hos sin mor- eller farbror som är luxemburgsk medborgare. Denne utseddes till förmyndare för Kreshnik Ymeraga. De luxemburgska myndigheterna avslog visserligen Kreshnik Ymeragas ansökan om asyl men hans situation legaliserades år 2001 varefter han började studera och erhöll en tillsvidareanställning.
Mellan åren 2006 och 2008 anlände makarna Ymeraga och därefter Kreshnik Ymeragas båda bröder. Samtliga var myndiga vid sin ankomst förutom Labinot Ymeraga, som ännu hade tre veckor kvar innan han blev myndig. Samma dag som de anlände till Luxemburg ansökte de om internationellt skydd enligt lagen om rätt till asyl och till kompletterande skyddsformer.
De luxemburgska myndigheterna avslog deras ansökningar om internationellt skydd, varför makarna Ymeraga och Kreshnik Ymeragas båda bröder den 8 maj 2008 gav in en ansökan om uppehållstillstånd på grundval av familjeåterförening med Kreshnik Ymeraga. Denna ansökan avslogs implicit den 9 augusti 2008, och avslaget fastställdes i dom av Tribunal administratif den 9 mars 2010, vilken inte överklagades.
Under tiden hade Kreshnik Ymeraga den 16 mars 2009 förvärvat luxemburgskt medborgarskap. Den 14 augusti samma år ansökte makarna Ymeraga vid ministeriet om uppehållskort i egenskap av familjemedlemmar till en unionsmedborgare.
Den 17 maj 2010 förnyade makarna Ymeraga sin ansökan av den 14 augusti 2009 till ministeriet och ansökte även om uppehållstillstånd eller, i andra hand, uppehållsrätt för Kreshnik Ymeragas båda bröder.
Ministeriet avslog nämnda ansökningar i tre beslut av den 12 juli 2010. Därefter ogillade Tribunal administratif i dom av den 6 juli 2011 överklagandena av dessa beslut.
Enligt den domen kunde Kreshnik Ymeragas föräldrar inte anses vara ”underhållsberättigade” i den mening som avses i lagen om fri rörlighet, även om han bidrog ekonomiskt till de utgifter som hans familj i Kosovo hade där. Beträffande hans två bröder kunde det, trots det ekonomiska stöd som styrkts för perioden 19 mars 2006–20 februari 2007, inte heller hävdas att de ”tillhörde hushållet” i den mening som avses i den lagen då Kreshnik Ymeraga nämligen lämnat Kosovo år 1999.
Tribunal administratif fann dessutom att det saknades stöd för grunden avseende ett åsidosättande av artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, med hänvisning till att avslaget på ansökan om uppehållsrätt som ingetts av Kreshnik Ymeragas föräldrar och två bröder inte kunde hindra dem från att upprätthålla familjelivet med honom på det sätt som skett efter att han lämnade Kosovo och innan de anlände till Luxemburg.
Klagandena i det nationella målet överklagade Tribunal administratifs dom till den hänskjutande domstolen. Ministeriets beslut om utvisning inhiberades i avvaktan på att målet skulle avgöras i sak, utom beslutet avseende Labinot Ymeraga, vilket hann verkställas före inhibitionsbeslutet.
Cour administrative fann att även om syftet med lagen om fri rörlighet är att införliva direktiven 2003/86 och 2004/38, förefaller inte dessa vara tillämpliga på Kreshnik Ymeraga.
Den hänskjutande domstolen fann sålunda att utgången i målet beror på huruvida artikel 20 FEUF och, eventuellt, vissa bestämmelser i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) ger Kreshnik Ymeragas familjemedlemmar rätt till familjeåterförening i Luxemburg.
Mot bakgrund härav beslutade Cour administrative att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”I vilken mån medför ställningen som unionsmedborgare och den uppehållsrätt som följer av denna i det land där denne är medborgare, i enlighet med artikel 20 FEUF, i förening med de rättigheter, garantier och skyldigheter som föreskrivs i [stadgan], bland annat, i den mån det är nödvändigt, artiklarna 20, 21, 24, 33 och 34 [däri], att en unionsmedborgare har rätt att, i det land där han är bosatt och är [medborgare], återförenas med sin far och mor samt med två av sina bröder som samtliga är tredjelandsmedborgare, när unionsmedborgaren inte har utövat rätten till fri rörlighet och inte vistas i en annan medlemsstat än den där han är medborgare?”
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 20 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för att en medlemsstat nekar tredjelandsmedborgare att uppehålla sig i landet, trots att dessa medborgare önskar bo tillsammans med en familjemedlem som är unionsmedborgare och bosatt i denna medlemsstat där vederbörande är medborgare och som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet i egenskap av unionsmedborgare.
Direktiven 2003/86 och 2004/38
Det ska inledningsvis påpekas att klagandena i det nationella målet inte omfattas av bestämmelserna i direktiv 2003/86 och 2004/38.
För det första framgår det av artikel 1 i direktiv 2003/86 att syftet med detta direktiv är att fastställa de villkor som gäller för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i en medlemsstat.
Enligt artikel 3.3 i det direktivet ska det emellertid inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare.
Eftersom det i det nationella målet är unionsmedborgaren som är bosatt i en medlemsstat och medlemmarna av hans familj, vilka är tredjelandsmedborgare, som önskar uppehålla sig i den medlemsstaten inom ramen för en familjeåterförening med denna medborgare, är direktiv 2003/86 inte tillämpligt på klagandena i det nationella målet när det gäller de ansökningar som avses i det målet.
Vad för det andra beträffar direktiv 2004/38 har domstolen redan slagit fast att syftet med detta direktiv är att underlätta utövandet av unionsmedborgarnas primära, individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, vilken följer direkt av EUF-fördraget, och att direktivet bland annat syftar till att stärka dessa rättigheter (se dom av den 15 november 2011 i mål C-256/11, Dereci m.fl., REU 2011, s. I-11315, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
Enligt artikel 3.1 i nämnda direktiv ska detta tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 däri som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.
Domstolen har redan haft tillfälle att slå fast att en unionsmedborgare, som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och alltid har uppehållit sig i en medlemsstat i vilken han eller hon är medborgare, inte omfattas av begreppet förmånstagare i den mening som avses i denna bestämmelse och att direktiv 2004/38 därför inte är tillämpligt på nämnda medborgare (dom av den 5 maj 2011 i mål C-434/09, McCarthy, REU 2011, s. I-3375, punkterna 31 och 39, samt domen i det ovannämnda målet Dereci m.fl., punkt 54).
Det har likaså konstaterats att om en unionsmedborgare inte omfattas av begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38, omfattas inte heller hans eller hennes familjemedlemmar av detta begrepp. De rättigheter som detta direktiv ger familjemedlemmarna till en förmånstagare enligt direktivet utgör nämligen inte deras egna rättigheter, utan härledda rättigheter som de förvärvat i egenskap av medlemmar av förmånstagarens familj (se domarna i de ovannämnda målen McCarthy, punkt 42, och Dereci m.fl., punkt 55).
I det nationella målet har den aktuella unionsmedborgaren aldrig utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och har alltid uppehållit sig i egenskap av unionsmedborgare i den medlemsstat där han är medborgare. Han omfattas därmed inte av begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38, vilket innebär att direktivet inte är tillämpligt på vare sig honom själv eller på hans familjemedlemmar.
Härav följer att direktiven 2003/86 och 2004/38 inte är tillämpliga på tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållsrätt för att återförena sig med en familjemedlem som är unionsmedborgare och som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet i denna egenskap utan alltid uppehållit sig som sådan medborgare i den medlemsstat där han eller hon är medborgare (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Dereci m.fl., punkt 58).
Artikel 20 FEUF
När det gäller artikel 20 FEUF påpekar domstolen att fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap inte ger några självständiga rättigheter till tredjelandsmedborgare (dom av den 8 november 2012 i mål C-40/11, Iida, punkt 66).
De eventuella rättigheter som tredjelandsmedborgare ges i fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap utgör nämligen inte egna rättigheter, utan härledda rättigheter till följd av att en unionsmedborgare utövat sin rätt till fri rörlighet. Syftet med och skälen till nämnda härledda rättigheter har sin grund i att det skulle undergräva unionsmedborgarens fria rörlighet att inte erkänna nämnda rättigheter, eftersom denne då skulle avskräckas från att utöva sin rätt till inresa och uppehåll i den mottagande medlemsstaten (domen i det ovannämnda målet Iida, punkterna 67 och 68).
Domstolen har redan slagit fast att det finns mycket speciella situationer i vilka en tredjelandsmedborgare, som är familjemedlem till en medborgare i en medlemsstat, trots att sekundärrätten avseende tredjelandsmedborgares uppehållsrätt inte är tillämplig och den berörde unionsmedborgaren inte har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, i undantagsfall inte får nekas uppehållsrätt, eftersom det skulle innebära att det unionsmedborgarskap som innehas av den ovannämnda unionsmedborgaren förlorar sin ändamålsenliga verkan. Detta gäller om unionsmedborgaren som följd av ett sådant nekande skulle tvingas att lämna unionen som helhet och berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som ställningen som unionsmedborgare ger (se domarna i de ovannämnda målen Dereci m.fl., punkterna 64, 66 och 67, och Iida, punkt 71).
Den omständighet som kännetecknar de ovannämnda situationerna är att även om de a priori regleras av bestämmelser som omfattas av medlemsstaternas behörighet, det vill säga bestämmelser om tredjelandsmedborgares rätt till inresa och uppehåll utanför tillämpningsområdet för de sekundärrättsliga bestämmelserna vilka, under vissa förhållanden, innebär att en sådan rättighet ska ges, har de emellertid ett mycket nära samband med en unionsmedborgares rätt till fri rörlighet, vilken utgör hinder mot att tredjelandsmedborgare nekas rätt till inresa och uppehåll i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt för att inte undergräva den ovannämnda rätten till fri rörlighet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Iida, punkt 72).
Domstolen har även slagit fast att den enda omständigheten att en medborgare i en medlemsstat kan finna det önskvärt – av ekonomiska skäl eller för fortsatt familjesammanhållning – att medlemmar av hans familj, som inte är medborgare i någon medlemsstat, kan bosätta sig tillsammans med honom eller henne i unionen, således inte i sig räcker för att unionsmedborgaren ska anses tvungen att lämna unionen om en sådan rätt inte beviljas (domen i det ovannämnda målet Dereci m.fl., punkt 68).
I det nationella målet är enligt den hänskjutande domstolen den enda omständighet som kan motivera att en uppehållsrätt beviljas för familjemedlemmar till Kreshnik Ymeraga dennes önskan att i sin bosättningsstat, där han är medborgare, återförenas med sina familjemedlemmar, vilket inte är tillräckligt för att nekandet av en sådan uppehållsrätt ska kunna anses leda till att Kreshnik Ymeraga förvägras möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som ställningen som unionsmedborgare ger.
Vad gäller de grundläggande rättigheter som tagits upp av den hänskjutande domstolen, erinrar domstolen om att bestämmelserna i stadgan, enligt artikel 51.1 däri, gäller för medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Enligt punkt 2 i samma artikel innebär denna stadga inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, och medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen. Domstolen ska således – mot bakgrund av stadgan – tolka unionsrätten inom ramen för de befogenheter unionen tilldelats (se domarna i de ovannämnda målen Dereci m.fl., punkt 71, och Iida, punkt 78).
För att fastställa om de luxemburgska myndigheternas beslut att neka Kreshnik Ymeragas familjemedlemmar uppehållsrätt i deras egenskap av familjemedlemmar till en unionsmedborgare innebär en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51 i stadgan, kommer domstolen att, bland andra omständigheter, pröva om de aktuella nationella bestämmelserna syftar till att genomföra en unionsrättslig bestämmelse. Domstolen kommer därefter att pröva bestämmelsernas art och om de eftersträvar andra syften än dem som omfattas av unionsrätten även om de indirekt kan påverka unionsrätten. Slutligen kommer domstolen att undersöka om det finns några specifika unionsrättsliga bestämmelser på området eller några sådana bestämmelser som kan påverka dessa (se dom av den 18 december 1997 i mål
C-309/96, Annibaldi, REG 1997, s. I-7493
, punkterna 21–23, och domen i det ovannämnda målet Iida, punkt 79).
Även om syftet med lagen om fri rörlighet helt visst är att genomföra unionsrätten, regleras inte situationen för klagandena i det nationella målet i unionsrätten, eftersom Kreshnik Ymeraga inte kan anses som förmånstagare vare sig enligt direktiv 2004/38 eller, beträffande de ansökningar som avses i det nationella målet, av direktiv 2003/86, och nekandet av uppehållsrätt för Kreshnik Ymeragas familjemedlemmar inte kan medföra att han förvägras möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som ställningen som unionsmedborgare ger.
Under dessa förhållanden omfattas inte de luxemburgska myndigheternas nekande av uppehållsrätt för Kreshnik Ymeragas familj i egenskap av familjemedlemmar till en unionsmedborgare av tillämpningen av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51 i stadgan, varför frågan huruvida detta nekande är förenligt med de grundläggande rättigheterna inte ska prövas med beaktande av de rättigheter som införts genom nämnda stadga.
Ett sådant konstaterande inverkar inte på frågan huruvida en uppehållsrätt på grundval av en prövning mot bakgrund av bestämmelserna i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, i vilken samtliga medlemsstater är parter, inte får nekas de aktuella tredjelandsmedborgarna i det nationella målet.
Mot bakgrund av det ovan redovisade ska den tolkningsfråga som ställts besvaras enligt följande. Artikel 20 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en medlemsstat nekar en tredjelandsmedborgare uppehållsrätt i den medlemsstaten när vederbörande avser att bo tillsammans med en familjemedlem som är medborgare i Europeiska unionen och bosatt i nämnda medlemsstat – där han eller hon också är medborgare – och som aldrig i sin egenskap av unionsmedborgare har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, förutsatt att ett sådant nekande inte medför att unionsmedborgaren förvägras möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som ställningen som unionsmedborgare ger.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 20 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en medlemsstat nekar en tredjelandsmedborgare uppehållsrätt i den medlemsstaten när vederbörande avser att bo tillsammans med en familjemedlem som är medborgare i Europeiska unionen och bosatt i nämnda medlemsstat – där han eller hon också är medborgare – och som aldrig i sin egenskap av unionsmedborgare har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, förutsatt att ett sådant nekande inte medför att unionsmedborgaren förvägras möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som ställningen som unionsmedborgare ger.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.