CELEX: 62011TJ0481
Landbouw
Gemeenschappelijke ordening van de markten
Sector groenten en fruit
Citrusvruchten
Beroep tot nietigverklaring
Bevestigende handeling
Nieuwe en wezenlijke feiten
Ontvankelijkheid
Voorwaarden voor de afzet
Aanduidingsvoorschriften
Vermelding van de conserveringsmiddelen of van de andere chemische substanties die zijn gebruikt als naoogstbehandeling
Aanbevelingen inzake normen die de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties heeft aangenomen

Voorgeschiedenis van het geding
Artikel 113 van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („Integrale-GMO-verordening”) (
PB L 299, blz. 1
), dat deel uitmaakt van titel II „Productie- en afzetvoorschriften”, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 361/2008 van de Raad van 14 april 2008 (
PB L 121, blz. 1
), bepaalt het volgende:
„1.   Voor een of meer van de producten van de volgende sectoren kan de Commissie handelsnormen vaststellen:
[...]
b)
groenten en fruit,
c)
verwerkte groenten en fruit [...].
2.   De in lid 1 bedoelde normen:
a)
worden opgesteld met name rekening houdend met:
i)
de specifieke kenmerken van de betrokken producten;
ii)
de noodzaak om voorwaarden voor een vlotte afzet van die producten op de markt te creëren;
iii)
het belang dat de consumenten hebben bij het ontvangen van degelijke en transparante productinformatie waaronder, in het bijzonder voor de producten van de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit, het land van oorsprong, de klasse en, indien van toepassing, de variëteit (of de handelssoort) van het product; [...]
v)
wat betreft de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit, de aanbevelingen inzake normen die de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE) heeft aangenomen.
b)
kunnen met name betrekking hebben op [...] etikettering”.
Bovendien bepaalt artikel 113 bis, lid 2, van de Integrale-GMO-verordening, dat is ingevoegd door verordening nr. 361/2008, dat „[t]enzij de Commissie anders besluit, [...] de [voor de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit vastgestelde] handelsnormen [gelden] voor alle afzetstadia, inclusief in- en uitvoer”.
Voorts staat in artikel 121 van de Integrale-GMO-verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 361/2008, het volgende:
„De Commissie stelt voor dit hoofdstuk uitvoeringsbepalingen vast, die met name betrekking hebben op:
a)
handelsnormen als bedoeld in de artikelen 113 en 113 bis, met inbegrip van:
i)
voorschriften inzake afwijkingen of vrijstellingen van de toepassing van de normen;
ii)
voorschriften inzake de door de normen opgelegde aanduiding van gegevens, en inzake afzet en etikettering;
iii)
voorschriften inzake de toepassing van de normen voor producten die in de Gemeenschap worden ingevoerd en voor producten die uit de Gemeenschap worden uitgevoerd; [...]”
In dat verband moet worden opgemerkt dat artikel 4 van de Integrale-GMO-verordening luidt als volgt:
„Tenzij in deze verordening anders wordt bepaald, handelt de Commissie, wanneer haar bevoegdheden worden verleend, overeenkomstig de procedure in artikel 195, lid 2.”
In artikel 195 van de Integrale-GMO-verordening, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 491/2009 van de Raad van 25 mei 2009 (
PB L 154, blz. 1
), is het volgende bepaald:
„Comité
1.   De Commissie wordt bijgestaan door het Beheerscomité voor de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten [...].
2.   Wanneer naar dit lid wordt verwezen, zijn de artikelen 4 en 7 van besluit 1999/468/EG van toepassing.
De in artikel 4, lid 3, van besluit 1999/468/EG bedoelde termijn wordt vastgesteld op één maand.”
Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (
PB L 184, blz. 23
) is ingetrokken bij artikel 12 van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (
PB L 55, blz. 13
), die krachtens artikel 16 ervan op 1 maart 2011 in werking is getreden. Volgens artikel 13, lid 1, sub b respectievelijk sub e, van die verordening is artikel 5, met uitzondering van lid 4, tweede en derde alinea, van toepassing in plaats van artikel 4 van besluit 1999/468, waarnaar artikel 195 van de Integrale-GMO-verordening verwijst, en is artikel 10 van verordening nr. 182/2011 van toepassing in plaats van artikel 7 van besluit 1999/468.
Artikel 5 van verordening nr. 182/2011 bepaalt met name dat een onder deze bepaling vallend comité zijn advies uitbrengt met de meerderheid van stemmen die is voorgeschreven in artikel 16, leden 4 en 5, VEU, en, indien van toepassing, artikel 238, lid 3, VWEU, voor handelingen die op voorstel van de Europese Commissie worden vastgesteld, en dat de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité overeenkomstig genoemde artikelen worden gewogen. Indien het advies van het comité positief is, neemt de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling aan. Indien het advies van het comité negatief is, neemt de Commissie in beginsel de ontwerpuitvoeringshandeling niet aan. Wanneer een uitvoeringshandeling noodzakelijk wordt geacht, kan de voorzitter binnen twee maanden na het uitbrengen van het negatieve advies een gewijzigde versie van die ontwerpuitvoeringshandeling bij hetzelfde comité indienen of de ontwerpuitvoeringshandeling binnen een maand na het uitbrengen van het negatieve advies ter verdere bespreking aan het comité van beroep voorleggen. Indien geen advies is uitgebracht, kan de Commissie in beginsel, behoudens de in artikel 5, tweede alinea, van verordening nr. 182/2011 bedoelde gevallen, de ontwerpuitvoeringshandeling aannemen.
Artikel 10 van verordening nr. 182/2011 betreft de verplichting voor de Commissie om een register bij te houden van de werkzaamheden van de comités en om jaarlijks een verslag over de werkzaamheden ervan te publiceren, alsook de rechten van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie om toegang te hebben tot de gegevens en documenten die zijn opgenomen in het door de Commissie bijgehouden register.
De Commissie heeft met name op basis van artikel 121, sub a, van de Integrale-GMO-verordening uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft, vastgesteld. In punt 56 van de considerans van die verordening is vastgesteld dat het Beheerscomité voor de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten (hierna: „beheerscomité”) geen advies heeft uitgebracht binnen de door zijn voorzitter vastgestelde termijn.
Artikel 3 van verordening nr. 543/2011 luidt als volgt:
„1.   De voorschriften van artikel 113 bis, lid 1, van [de Integrale-GMO-verordening] worden als de algemene handelsnorm beschouwd. De nadere bepalingen van de algemene handelsnorm worden vastgesteld in bijlage I, deel A, van de onderhavige verordening.
Groenten en fruit waarvoor geen specifieke handelsnorm geldt, moeten voldoen aan de algemene handelsnorm. Producten ten aanzien waarvan de houder kan aantonen dat zij voldoen aan geldende normen die zijn vastgesteld door de [VN/ECE], worden evenwel beschouwd als producten die in overeenstemming zijn met de algemene handelsnorm.
2.   De in artikel 113, lid 1, sub b, van verordening (EG) nr. 1234/2007 bedoelde specifieke handelsnormen zijn opgenomen in bijlage I, deel B, van de onderhavige verordening, voor wat de volgende producten betreft:
[...]
b)
citrusvruchten, [...]”
Deel B 2 van bijlage I bij verordening nr. 543/2011 bevat volgens het opschrift ervan, de „[h]andelsnorm voor citrusvruchten”. Punt VI, met als opschrift „Aanduidingsvoorschriften”, luidt als volgt:
„Op iedere verpakking moeten op één kant duidelijk leesbaar, onuitwisbaar en van buitenaf zichtbaar de onderstaande gegevens worden vermeld. [...]
D. Handelskenmerken
[...]
—
In voorkomend geval, aanduiding van de conserveringsmiddelen of van de andere chemische substanties die als naoogstbehandeling zijn gebruikt”
Dat is de bepaling waarvan om nietigverklaring wordt verzocht met het onderhavige beroep (hierna: „bestreden bepaling”).
De Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN-ECE) is in 1947 opgericht bij resolutie 36 (IV) van 28 maart 1947 van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (Ecosoc). Thans zijn 56 landen van Europa (waaronder alle lidstaten van de Europese Unie), van de Gemeenschap van Onafhankelijke Staten en van Noord-Amerika lid ervan. Aangezien de Unie geen lid is van de Verenigde Naties, is zij evenmin lid van de VN-ECE. Zij neemt daarentegen als waarnemer deel aan de VN-ECE.
De VN-ECE omvat een werkgroep voor de kwaliteitsnormen voor landbouwproducten (hierna: „werkgroep”), wiens taak er met name in bestaat gemeenschappelijke normen vast te stellen voor bederfelijke voedingsmiddelen.
In 1958 heeft de werkgroep het Protocol van Genève inzake de standaardisatie van verse groenten en fruit, en droge en gedroogde vruchten (herzien in 1964 en 1985; hierna: „protocol van Genève”) aangenomen. Dat protocol bepaalt in punt I:
„Elk product waarvoor de handelskwaliteit wordt gestandaardiseerd, moet in een voor dat product specifieke norm worden omschreven door de naam van het geslacht en van de soort waartoe het behoort (Latijnse botanische naam eventueel gevolgd door de auteursaanduiding). [...]
Voor zover de kenmerken ervan dit toelaten, kan voor een groep producten evenwel ook een meer algemene norm worden aangenomen”.
Krachtens punt IX van het protocol van Genève is de werkgroep verantwoordelijk voor met name de opstelling van nieuwe specifieke normen en voor eventuele aanpassingen van de bestaande normen. Volgens punt X van het protocol van Genève heeft de werkgroep ook tot taak de clausules op te stellen van een internationale overeenkomt die een definitieve status kan verlenen aan de in het kader van de VN-ECE voor groenten en fruit aangenomen normen.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 september 2011, heeft het Koninkrijk Spanje het onderhavige beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 november 2011, heeft de Commissie overeenkomstig artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Bij beschikking van het Gerecht van 13 juli 2012 is de exceptie gevoegd met de zaak ten gronde.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, waarnaar de onderhavige zaak dan ook is verwezen.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en het heeft in het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang partijen verzocht om een aantal vragen schriftelijk te beantwoorden en om een aantal documenten te overleggen. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
Partijen zijn ter terechtzitting van 18 juni 2014 in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord. Ter terechtzitting heeft het Gerecht partijen een termijn gegeven om bij het dossier een kopie te voegen van het protocol van Genève en in afwachting daarvan besloten de mondelinge behandeling niet te sluiten. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan het verzoek van het Gerecht voldaan, en op 26 juni 2014, na de indiening van een kopie van het protocol van Genève, is de mondelinge behandeling gesloten bij beslissing van de president van de Achtste kamer.
Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Gerecht:
—
de bestreden bepaling nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren;
—
het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
Ontvankelijkheid
De Commissie betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat de bestreden bepaling een louter bevestigende handeling is, waartegen bijgevolg geen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld op basis van artikel 263 VWEU.
Volgens de Commissie is de verplichting om de naoogstbehandelingen van citrusvruchten te vermelden niet nieuw, maar is zij sinds 1971 in de regelgeving van de Unie aanwezig. In een aantal verordeningen van vóór 2002 waren reeds bepalingen aanwezig die in wezen overeenstemden met de bestreden bepaling. Vanaf 2002 waren de bewoordingen van de toepasselijke relevante bepaling identiek aan die van de bestreden bepaling.
Dat is volgens de Commissie het geval voor punt VI D, vierde streepje, van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1799/2001 van de Commissie van 12 september 2001 tot vaststelling van de handelsnorm voor citrusvruchten (
PB L 244, blz. 12
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2010/2002 van de Commissie van 12 november 2002 (
PB L 310, blz. 3
), en voor bijlage I, deel B 2, punt VI D, vierde streepje, bij verordening (EG) nr. 1580/2007 van de Commissie van 21 december 2007 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van de verordeningen (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96 en (EG) nr. 1182/2007 van de Raad in de sector groenten en fruit, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1221/2008 van de Commissie van 5 december 2008 (
PB L 336, blz. 1
). Bovendien verschilde de context waarin de bestreden bepaling werd vastgesteld niet van de omstandigheden welke bestonden op de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2010/2002.
In dat verband zij om te beginnen opgemerkt dat uit de bewoordingen van artikel 263 VWEU en ook uit het doel ervan, dat erin bestaat de rechtszekerheid te waarborgen, volgt dat een handeling die niet binnen de beroepstermijn is aangevochten, onherroepelijk wordt. Dit onherroepelijke karakter betreft niet alleen de handeling zelf, maar ook elke latere handeling die van louter bevestigende aard is. Deze oplossing, die wordt gerechtvaardigd door de noodzaak van stabiliteit van de rechtsbetrekkingen, geldt zowel voor individuele handelingen als voor handelingen van normatieve aard, zoals een verordening. Evenwel moet worden gepreciseerd dat, wat normatieve handelingen zoals verordeningen betreft, wanneer een bepaling van een dergelijke handeling wordt gewijzigd, opnieuw beroep open staat, niet alleen tegen deze bepaling, maar ook tegen alle bepalingen die, ook al zijn zij niet gewijzigd, daarmee een geheel vormen (arrest Hof van 18 oktober 2007, Commissie/Parlement en Raad,
C-299/05, Jurispr. blz. I-8695
, punten 29 en 30; arresten Gerecht van 10 juni 2009, Polen/Commissie,
T-257/04, Jurispr. blz. II-1545
, punt 70, en 2 oktober 2009, Cyprus/Commissie, T‑300/05 en T‑316/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 258).
Wat de vraag betreft, in welke omstandigheden een handeling wordt geacht louter de bevestiging te zijn van een eerdere handeling, volgt uit vaste rechtspraak dat dit het geval is wanneer de betrokken handeling geen enkel nieuw element bevat ten opzichte van een eerdere handeling en niet is voorafgegaan door een heronderzoek van de situatie van de adressaat van die laatste handeling (arresten Gerecht van 7 februari 2001, Inpesca/Commissie,
T-186/98, Jurispr. blz. II-557
, punt 44; 6 mei 2009, M/EMEA,
T-12/08 P, JurAmbt. blz. I-B-1-31 en II-B-1-159
, punt 47, en 15 september 2011, CMB en Christof/Commissie, T‑407/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 89).
Die rechtspraak, waarin het gaat over individuele handelingen, moet ook worden toegepast op het geval van normatieve handelingen, aangezien niets een onderscheid ten opzichte van deze laatste handelingen rechtvaardigt. Voorts moet worden opgemerkt dat het Gerecht in zijn arrest Cyprus/Commissie, punt 27 supra (punt 276) tot de slotsom is gekomen dat de in die zaak aan de orde zijnde bepaling de bevestiging vormde van een identieke eerdere bepaling nadat het had vastgesteld dat de vaststelling van die bepaling niet was voorafgegaan door een heronderzoek van de situatie.
Het is duidelijk dat de vraag of er sprake is van een bevestigende handeling zelfs niet rijst wanneer de latere handeling inhoudelijk afwijkt van de eerdere handeling. Evenwel moet worden opgemerkt dat louter redactionele wijzigingen die niet raken aan de inhoudelijke kern van de betrokken handeling, er niet aan in de weg staan dat de handeling wordt aangemerkt als een bevestigende handeling. Aldus was het Gerecht in zijn arrest Cyprus/Commissie, punt 27 supra (punt 270) van oordeel dat „het verstrijken van de beroepstermijn niet alleen moe[s]t worden opgeworpen tegen een beroep tot nietigverklaring van een gewijzigde bepaling wanneer die bepaling overeenstem[de] met de bepaling in de handeling waarvoor de beroepstermijn [was] verstreken, doch ook wanneer, hoewel de nieuwe bepaling anders [was] geformuleerd, de kern ervan niet [was] aangetast”.
De in punt 28 supra vermelde rechtspraak heeft dus het geval op het oog waarin de inhoud van de bestreden handeling (anders gezegd, in het geval van een normatieve handeling, de bewoordingen van de betrokken bepaling) in wezen identiek is aan de inhoud van de eerdere handeling.
De vraag rijst dan ook in welke omstandigheden er sprake kan zijn van een „heronderzoek”, dat meebrengt dat een latere handeling, waarvan de inhoud in wezen identiek is aan die van een eerdere handeling, niet kan worden aangemerkt als de bevestiging van die eerdere handeling.
In dat verband kan niet worden aanvaard dat er sprake is van een heronderzoek in de zin van de in punt 28 supra aangehaalde rechtspraak wanneer degene die een handeling heeft vastgesteld, louter de elementen, feitelijk en rechtens, die de vaststelling ervan rechtvaardigden verifieert alvorens de inhoud ervan nogmaals te bevestigen. In zijn conclusie bij het arrest van het Hof van 11 maart 1986, Adams e.a./Commissie (
294/84, Jurispr. blz. 977, 978
en 981) was ook advocaat-generaal Slynn van mening dat louter een „tweede onderzoek” van de gegevens, feitelijk en rechtens, die de vaststelling van een handeling hadden gerechtvaardigd, geen heronderzoek was dat in de weg stond aan het bestaan van een bevestigende handeling.
Tevens zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van nieuwe en wezenlijke feiten een rechtvaardiging kan opleveren voor de indiening van een verzoek om een heronderzoek van een eerder definitief geworden besluit (zie arresten Inpesca/Commissie, punt 28 supra, punt 47, en M/EMEA, punt 28 supra, punt 49, en de aangehaalde rechtspraak). Wanneer de handeling het antwoord is op een verzoek waarin nieuwe en wezenlijke feiten worden aangevoerd en waarbij de administratie wordt verzocht om heronderzoek van het eerdere besluit, kan die handeling niet als louter bevestigend worden beschouwd, aangezien zij een uitspraak bevat over de vermeend nieuwe en wezenlijke feiten en in zoverre dus een nieuw element bevat ten opzichte van het eerdere besluit (zie arrest Inpesca/Commissie, punt 28 supra, punt 46 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg zal de betrokken instelling na een op nieuwe en wezenlijke feiten berustend heronderzoek van een definitief geworden besluit een nieuw besluit moeten vaststellen, waarvan de rechtmatigheid in voorkomend geval bij de Unierechter kan worden betwist. Wanneer er daarentegen geen sprake is van nieuwe en wezenlijke feiten dient de instelling niet over te gaan tot heronderzoek van haar eerdere besluit (arresten Inpesca/Commissie, punt 28 supra, punt 48, en M/EMEA, punt 28 supra, punt 51).
Uit die rechtspraak volgt dat een handeling wordt geacht te zijn vastgesteld na een heronderzoek van de situatie, en dus niet bevestigend kan zijn, wanneer die handeling – op verzoek van de belanghebbende dan wel op eigen initiatief van degene die deze vaststelt – is vastgesteld op grond van wezenlijke elementen waarmee geen rekening was gehouden bij de vaststelling van de eerdere handeling. Juist omdat met die elementen geen rekening is gehouden bij de vaststelling van de eerdere handeling, zijn zij nieuw.
Daarentegen is er sprake van een nieuwe handeling die de eerdere handeling louter bevestigt, wanneer de gegevens, feitelijk en rechtens, waarop de nieuwe handeling rust niet verschillen van die welke de vaststelling van de eerdere handeling hebben gerechtvaardigd.
Wat de omstandigheden betreft waarin gegevens als nieuw en wezenlijk kunnen worden aangemerkt, zij opgemerkt dat een gegeven als nieuw moet worden aangemerkt zowel wanneer het niet bestond ten tijde van de vaststelling van de eerdere handeling (zie in die zin arrest M/EMEA, punt 28 supra, punt 53 en de aldaar aangehaalde rechtspraak; zie eveneens in die zin beschikking Gerecht van 29 april 2004, SGL Carbon/Commissie,
T-308/02, Jurispr. blz. II-1363
, punt 57), als wanneer het gaat om een gegeven dat reeds bestond ten tijde van de vaststelling van de eerdere handeling, maar waarmee, om welke reden ook, met inbegrip van een gebrek aan zorgvuldigheid van degene die laatstbedoelde handeling heeft vastgesteld, geen rekening is gehouden bij de vaststelling ervan (zie in die zin arrest Adams e.a./Commissie, punt 33 supra, punt 15, en arrest Gerecht van 3 maart 1994, Cortes Jimenez e.a./Commissie,
T-82/92, JurAmbt. blz. I-A-69 en II-237
, punt 16).
Wat het wezenlijke karakter van een gegeven in de zin van de hierboven bedoelde rechtspraak betreft, zij opgemerkt dat een gegeven wezenlijk is wanneer het een aanmerkelijke wijziging kan brengen in de juridische situatie waarmee degene die de eerdere handeling heeft vastgesteld, rekening heeft gehouden (zie in die zin beschikking SGL Carbon/Commissie, punt 38 supra, punt 58 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Het is met andere woorden noodzakelijk dat het betrokken element een aanmerkelijke wijziging kan brengen in de omstandigheden die ten grondslag lagen aan de eerdere handeling, zoals met name een element dat twijfel doet rijzen over de gegrondheid van de met die handeling gekozen oplossing (zie arrest M/EMEA, punt 28 supra, punt 54 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts zij opgemerkt dat moet kunnen worden verzocht om heronderzoek van een maatregel die afhangt van de vraag of de feitelijke en juridische omstandigheden die tot de vaststelling ervan hebben geleid, blijven voortbestaan, zodat kan worden geverifieerd of de handhaving van deze maatregel gerechtvaardigd is (zie in die zin arresten Gerecht M/EMEA, punt 28 supra, punten 64‑66, en 21 maart 2014, Yusef/Commissie, T‑306/10, punten 62 en 63). Een nieuw onderzoek dat ertoe strekt na te gaan of een eerder vastgestelde maatregel, gelet op een intussen ingetreden wijziging van de situatie rechtens of feitelijk, gerechtvaardigd blijft, brengt de vaststelling mee van een handeling die de eerdere handeling niet louter bevestigt, maar een handeling vormt waartegen kan worden opgekomen met een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU (zie in die zin arrest Hof van 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,
C-362/08 P, Jurispr. blz. I-669
, punten 56‑62).
Zoals de Commissie aanvoert, zijn de bewoordingen van de bestreden bepaling in casu identiek aan die van de eerdere bepaling in de plaats waarvan zij is gekomen, te weten de bepaling van bijlage I, deel B 2, punt VI D, vierde streepje, bij verordening nr. 1580/2007, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1221/2008. Die laatste bepaling was zelf identiek aan de bepaling van punt VI D, vierde streepje, van de bijlage bij verordening nr. 1799/2001, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2010/2002. De bewoordingen van de bestreden bepaling zijn met andere woorden ongewijzigd sinds 2002.
In die omstandigheden moet worden nagegaan, tegen de achtergrond van de overwegingen in de punten 28 tot en met 40 supra, of de bestreden bepaling desondanks na een heronderzoek van de situatie is vastgesteld, in welk geval zij niet kan worden geacht louter bevestigend te zijn, en tegen haar een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
Volgens het Gerecht is dat om de volgende redenen het geval.
Ten eerste is de bestreden bepaling tot op zekere hoogte afhankelijk van het voortbestaan van de omstandigheden die tot de vaststelling ervan hebben geleid. In een tijdperk van voortdurende wetenschappelijke ontwikkeling mag immers worden aangenomen dat er zich regelmatig ingrijpende wijzigingen kunnen voordoen wat de mogelijkheden van naoogstbehandeling van citrusvruchten en de gebruikte conserveringsmiddelen of andere chemische substanties betreft. In een dergelijke situatie zou het logisch zijn te verwachten dat de toepasselijke maatregelen regelmatig opnieuw worden onderzocht om na te gaan of zij, gelet op een eventuele intussen ingetreden wijziging van de situatie, rechtens of feitelijk nog gerechtvaardigd zijn. De auteurs van de bestreden bepaling lijken juist de bedoeling te hebben gehad over te gaan tot een dergelijk onderzoek en niet louter bestaande bepalingen te herzien.
In dat verband moet worden opgemerkt dat in punt 2 van de considerans van verordening nr. 543/2011 onder meer is aangegeven dat „alle uitvoeringsbepalingen [betreffende de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit], zo nodig gewijzigd op basis van de opgedane ervaring, [moeten] worden gegroepeerd in een nieuwe verordening”.
Hieruit blijkt dus dat de Commissie met de vaststelling van verordening nr. 543/2011 niet louter de bedoeling had alle reeds geldende uitvoeringsbepalingen in één tekst op te nemen, maar van die gelegenheid gebruik wenste te maken om „zo nodig [wijzigingen aan te brengen] op basis van de opgedane ervaring”. Dit laatste oogmerk vormt een aanwijzing dat de vaststelling van de bestreden bepaling, en van elke andere bepaling van verordening nr. 543/2011, kan zijn voorafgegaan door een hernieuwd onderzoek van de situatie in de zin van de hierboven in punt 28 aangehaalde rechtspraak.
Ten tweede moet worden vastgesteld dat na de vaststelling van verordening nr. 1221/2008 – dit is de laatste aan de vaststelling van verordening nr. 543/2011 voorafgaande handeling waarin een bepaling was opgenomen die identiek is aan de bestreden bepaling –, zich in de relevante situatie rechtens en feitelijk een verandering heeft voorgedaan die in voorkomend geval had kunnen resulteren in de wijziging van de bestreden bepaling en daarom vereiste dat de situatie opnieuw werd onderzocht.
In dat verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 113, lid 2, sub a‑v, van de Integrale-GMO-verordening (zie punt 1 supra) de handelsnormen voor producten door de Commissie worden opgesteld, die daarbij met name rekening houdt met „de aanbevelingen inzake normen die de [VN/ECE] heeft aangenomen” (zie de punten 13‑16 supra).
Partijen zijn het erover eens dat de in casu relevante norm VN-ECE FFV‑14 inzake de afzet en controle van de handelskwaliteit van citrusvruchten is. Deze norm is vastgesteld door de werkgroep en meermaals gewijzigd.
Punt VI van de uitgave van 2000 van de norm VN-ECE FFV‑14, met als opschrift „Norm VN-ECE FFV‑14 inzake de afzet en controle van de handelskwaliteit van citrusvruchten die zich bevinden in het internationaal handelsverkeer tussen en naar landen die lid zijn van de VN-ECE”, bevatte aanduidingsvoorschriften voor de verpakkingen: deze moesten „op één kant duidelijk leesbaar, onuitwisbaar en van buitenaf zichtbaar” een aantal gegevens vermelden. Punt VI D van die norm, met als opschrift „Handelskenmerken” bepaalde in het vierde streepje ervan, dat de verpakkingen „in voorkomend geval het gebruik van het conserveringsmiddel of van de gebruikte chemische substantie [vermelden], voor zover het gebruik ervan in overeenstemming [was] met de regelgeving van het land van invoer”. Deze bepalingen bleven ongewijzigd in de uitgave van 2004 van de norm VN-ECE FFV‑14.
Daarentegen zijn die bepalingen gewijzigd in de uitgave van 2009 van de norm VN-ECE FFV‑14. Punt VI van de uitgave van 2009 van de norm VN-ECE FFV‑14, met als opschrift „Norm VN-ECE FFV‑14 inzake de afzet en controle van de handelskwaliteit van citrusvruchten” bepaalde namelijk dat de verpakkingen „op één kant duidelijk leesbaar, onuitwisbaar en van buitenaf zichtbaar” een aantal gegevens moesten vermelden. Punt VI D van die norm, met als opschrift „Handelskenmerken”, bepaalde in het zesde streepje ervan dat op de verpakkingen de „[n]aoogstbehandeling (eventueel, afhankelijk van de nationale wetgeving van het land van invoer)” moest worden vermeld.
Punt VI van de uitgave van 2010 van de norm VN-ECE FFV‑14 (de versie van die norm die van toepassing was ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 543/2011) neemt wat de aanduidingen betreft, de norm VN-ECE FFV‑14 van 2009 over, met als enige verschil dat er wordt verwezen naar aanduidingen op de „verpakkingen” (
emballages
), terwijl de norm van 2009 verwees naar de aanduidingen op „verpakkingen” (
colis
). De norm schrijft dus voor dat de „verpakkingen”„op één kant duidelijk leesbaar, onuitwisbaar en van buitenaf zichtbaar” een aantal gegevens moeten vermelden. Punt VI D, met als opschrift „Handelskenmerken”, bepaalt in het zesde streepje ervan, dat op de verpakkingen de „[n]aoogstbehandeling (eventueel, afhankelijk van de nationale wetgeving van het land van invoer)” moet worden vermeld.
Hieruit blijkt dus dat volgens de uitgaven van 2000 en 2004 van de norm VN-ECE FFV‑14, wanneer citrusvruchten waren behandeld met een conserveringsmiddel of meer algemeen een chemische substantie (en voor zover een dergelijke behandeling in overeenstemming was met de wetgeving van het land van invoer), verplicht informatie betreffende die behandeling moest worden vermeld op de verpakking van de betrokken citrusvruchten. In het kader van de uitgaven van 2009 en 2010 van die norm hoeft dat gebruik slechts te worden vermeld indien de wetgeving van het land van invoer dit vereist. Met andere woorden, wanneer de wetgeving van het betrokken land van invoer het gebruik van het betrokken conserveringsmiddel of van de betrokken chemische substantie toestaat zonder te eisen dat informatie betreffende het gebruik ervan wordt vermeld op de verpakkingen van de betrokken citrusvruchten, verlangen de uitgaven van 2009 en de 2010 van de norm VN-ECE FFV‑14 evenmin een dergelijke vermelding.
Partijen zijn het oneens over de vraag hoe de nieuwe formulering van de norm VN-ECE FFV‑14 in de uitgaven van 2009 en 2010 moet worden opgevat. De Commissie legt die formulering aldus uit dat „er geen standpunt wordt ingenomen over de verplichting om de naoogstbehandelingen van de citrusvruchten te vermelden en dat de VN-ECE er dus van afzag een dergelijke vermelding aan te bevelen”. Volgens de Commissie „is de ‚keuze’ waarnaar de aanbeveling verwijst enkel gericht tot de staten van invoer en niet tot de ondernemingen”. Naar mening van de Commissie is de wijziging van de norm VN-ECE FFV‑14 „louter formeel en wordt er niet geraakt aan de inhoud ervan”. Aldus is zij van mening dat „die wijziging niet de aard wijzigt van de omstandigheden” die de context vormen waarin de bestreden bepaling is vastgesteld.
Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de door de VN-ECE vastgestelde normen zowel gericht zijn tot de staten die lid zijn van de werkgroep als tot de staten die deze op eigen initiatief aannemen. Het is dan ook van mening dat „de facultatieve aanduiding van de naoogstbehandeling een vereiste is dat in acht moet worden genomen door alle adressaten van de norm in elk land dat deze norm aanneemt”. In zijn memorie van repliek gaat het Koninkrijk Spanje verder en verwijt het de Commissie dat haar uitlegging van de norm VN-ECE FFV-14, volgens welke zij de staten die deelnemen aan de VN-ECE de keuze laat om al dan niet te bepalen dat de naoogstbehandeling van citrusvruchten op een etiket moet worden vermeld, onjuist is, terwijl het volgens het Koninkrijk Spanje „de ondernemingen zijn die over deze keuzemogelijkheid beschikken [...]”.
Voor de uitspraak over de ontvankelijkheid van het beroep is het niet noodzakelijk om zich in dit stadium uit te spreken over de precieze uitlegging van de uitgaven van 2009 en 2010 van die laatste norm, en evenmin over de vraag of de norm uitsluitend is gericht tot de staten die deelnemen aan de VN-ECE of ook tot ondernemingen. Die vragen hebben zeker hun belang voor de grond van de zaak en dienen in voorkomend geval in het kader van de behandeling ten gronde te worden onderzocht.
In het kader van het onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep kan worden volstaan met de vaststelling dat de bewoordingen van de norm VN-ECE FFV-14 sinds 2009, dat wil zeggen na de vaststelling van verordening nr. 1221/2008 (die een bepaling bevatte die identiek was aan de bestreden bepaling), een wijziging hebben gekend die niet louter redactioneel is. Terwijl de eerdere uitgaven op ondubbelzinnige wijze bepaalden dat op de verpakkingen met citrusvruchten gegevens betreffende de naoogstbehandeling dienden te worden vermeld, voorzag de betrokken norm vanaf de uitgave van 2009 immers alleen in een mogelijkheid daartoe „afhankelijk van de nationale wetgeving van het land van invoer”. Anders dan de Commissie stelt, gaat het duidelijk niet om een louter formele wijziging.
Ook wanneer wordt erkend dat de Commissie niet verplicht was de relevante Unieregeling aan te passen aan de wijziging van de norm VN-ECE FFV‑14, was zij zeker verplicht om rekening te houden met die wijziging, zoals artikel 113, lid 2, sub a‑v, van de Integrale-GMO-verordening dit verlangt, en diende zij bijgevolg minstens opnieuw te onderzoeken of een dergelijke wijziging geboden was. Een dergelijk heronderzoek heeft echter tot gevolg dat de bestreden bepaling, hoewel zij inhoudelijk identiek is aan de vroeger geldende relevante bepaling, geen bevestiging daarvan vormt.
Ten derde en ten slotte bevestigt het verloop van de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden bepaling, zoals deze blijkt uit de door partijen bij het dossier gevoegde gegevens, uit hun schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang, en uit de toelichtingen van partijen ter terechtzitting, dat daadwerkelijk een heronderzoek van de situatie, feitelijk en rechtens, heeft plaatsgevonden.
Zoals de partijen hebben bevestigd, is het ontwerp van uitvoeringsverordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van de Integrale-GMO-verordening, dat naderhand in gewijzigde vorm door de Commissie is aangenomen als verordening nr. 543/2011, onderzocht door de deskundigengroep voor de normalisatie van groenten en fruit (hierna: „deskundigengroep”) van de Commissie. Het door het Koninkrijk Spanje aan het dossier toegevoegde ontwerp dat aan die groep is toegezonden en door die groep is onderzocht, bevatte een bepaling volgens welke de vermelding van de naoogstbehandeling van citrusvruchten facultatief was [„post-harvest treatment (optional)” volgens het Engelstalige origineel van dat document]. In datzelfde ontwerp was een aan de bestreden bepaling identieke bepaling geschrapt, ongetwijfeld om aan te geven dat die bepaling diende te verdwijnen en te worden vervangen door voormelde nieuwe bepaling. Ter terechtzitting heeft de Commissie, in antwoord op een vraag van het Gerecht, bevestigd dat het door het Koninkrijk Spanje overgelegde ontwerp het ontwerp was dat aan de deskundigengroep was toegezonden. Zij heeft echter verklaard dat de bewoordingen van de relevante bepaling van dat ontwerp, die verschilden van die van de bestreden bepaling, het gevolg waren van een door haar begane „vergissing”.
Uit de door partijen aan het dossier toegevoegde stukken en uit de toelichtingen die zij zowel in hun schrifturen als ter terechtzitting hebben gegeven, blijkt voorts dat op 6 april 2011 een ontwerpverordening met een bepaling die identiek is aan de in punt 60 supra bedoelde bepaling, was toegezonden aan het beheerscomité met het oog op de behandeling ervan tijdens de bijeenkomst van dit comité op 13 april 2011. Het Koninkrijk Spanje heeft als bijlage bij het verzoekschrift een kopie van dat ontwerp gevoegd. Op 11 april 2011 heeft de Commissie het beheerscomité echter een gewijzigde versie van haar ontwerp toegezonden, die een bepaling bevatte die identiek was aan de bestreden bepaling. In haar schrifturen heeft de Commissie bevestigd dat die informatie materieel juist is, maar zij heeft, eveneens in verband met dat ontwerp, opgemerkt dat de bewoordingen van de relevante bepaling het resultaat waren van een „vergissing”, die zij meteen heeft rechtgezet nadat zij zich ervan bewust was geworden.
Het Koninkrijk Spanje heeft voorts als bijlage bij het verzoekschrift een kopie gevoegd van brieven die twee Spaanse ministeries na de bijeenkomst van het beheerscomité op 13 april 2011 aan de Commissie hadden gezonden om hun bezwaren tegen haar voorstel voor een verordening uiteen te zetten, alsook een kopie van de antwoorden van de Commissie op die brieven. Zo heeft de directeur-generaal bevoegd voor handel en investeringen van het Spaanse ministerie van Industrie, Toerisme en Handel op 4 mei 2011 aan de directeur-generaal van het directoraat-generaal (DG) Gezondheid en Consumenten van de Commissie een brief toegezonden waarin hij stelde dat binnen de deskundigengroep was afgesproken dat de door de Commissie aan te nemen verordening in overeenstemming zou zijn met de nieuwe versie van de norm VN-ECE FFV‑14, volgens welke de vermelding van bij de naoogstbehandeling van citrusvruchten gebruikte conserveringsmiddelen of andere chemische substanties facultatief was.
Dezelfde Spaanse ambtenaar heeft een andere brief, eveneens gedateerd op 4 mei 2011, toegezonden aan de directeur-generaal van het DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling van de Commissie. Bovendien heeft de directeur-generaal bevoegd voor agrarische hulpbronnen en veeteelt van het Spaanse ministerie van Milieubeheer, Platteland en Marien Milieu eveneens een brief, gedateerd op 3 mei 2011, toegezonden aan de directeur-generaal van hetzelfde DG van de Commissie.
De directeur-generaal van het DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling heeft de twee voormelde brieven beantwoord met twee brieven van 14 respectievelijk 30 juni 2011. De inhoud van die twee brieven, die in het Engels respectievelijk het Spaans was gesteld, was identiek. Er staat te lezen dat met de ontwerpverordening van de Commissie tien specifieke handelsnormen werden bijgewerkt in het licht van de laatste normen van de VN-ECE. Wat de handelsnorm voor citrusvruchten betreft, wordt opgemerkt dat de etiketteringsverplichting betreffende de naoogstbehandeling was ingevoerd door verordening nr. 1799/2001 en dat „[zij] tot dusver was toegepast zonder significante problemen voor de ondernemingen uit de voedingsindustrie”. Hieraan wordt toegevoegd dat „de diensten van de Commissie van mening zijn dat de schrapping van de etiketteringsverplichting niet gerechtvaardigd is en bezwaren zou doen rijzen ter zake van de juiste toepassing van de wetgeving inzake levensmiddelenadditieven”.
De directeur-generaal van het DG Gezondheid en Consumenten heeft bij brief van 29 juni 2011 geantwoord op de brief die hem was toegezonden door de directeur-generaal bevoegd voor handel en investeringen van het Spaanse Ministerie van Industrie, Toerisme en Handel (zie punt 62 supra). Daarin stelde hij vast dat de inhoud van de door hem ontvangen brief identiek was aan de brief die door dezelfde Spaanse ambtenaar was toegezonden aan de directeur-generaal van het DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling, en beperkte hij zich ertoe te verwijzen naar het antwoord van laatstgenoemde van 14 juni 2011.
Uit al deze elementen blijkt dat de diensten van de Commissie bij het opstellen van de ontwerpverordening die vervolgens gewijzigd is aangenomen als verordening nr. 543/2011, aanvankelijk zijn uitgegaan van de vigerende versie van norm VN-ECE FFV-14 en de bedoeling hadden om in de door de Commissie aan te nemen verordening een bepaling op te nemen die identiek was aan die norm.
Nadien werd evenwel het standpunt ingenomen dat een dergelijke formulering van de relevante bepaling indruiste tegen andere overwegingen, waaronder die betreffende „de juiste toepassing van de wetgeving inzake levensmiddelenadditieven”, waarnaar de directeur-generaal van het DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling in zijn in punt 64 supra vermelde brief verwees. Het Gerecht is van oordeel dat de verklaring van de Commissie dat de aanvankelijke formulering van de relevante bepaling van haar ontwerp het gevolg was van een „vergissing” in die zin moet worden begrepen. Zodoende is op 11 april 2011 een nieuw ontwerp, waarin voor de relevante bepaling werd teruggegrepen naar de reeds geldende formulering, meegedeeld aan de lidstaten met het oog op de bijeenkomst van het beheerscomité.
Hieruit volgt dat aan de vaststelling van de bestreden bepaling een heronderzoek van de situatie is voorafgegaan in de zin van de rechtspraak bedoeld in punt 28 supra, waardoor die bepaling volgens diezelfde rechtspraak niet kan worden beschouwd als een loutere bevestiging van de identieke eerdere bepalingen.
De eerdere bepalingen, hoewel zij inhoudelijk identiek waren aan de bestreden bepaling, waren immers de loutere omzetting in het Unierecht van de geldende versie van de norm VN-ECE FFV‑14. Slechts bij de vaststelling van de bestreden bepaling heeft de Commissie, die aanvankelijk voornemens was de relevante Unierechtelijke bepaling te wijzigen om haar in overeenstemming te houden met de betrokken norm, vervolgens de vraag onderzocht of zij kon of zelfs moest afwijken van die norm, met name ter verzekering van „de juiste toepassing van de wetgeving [van de Unie] inzake levensmiddelenadditieven”. Nadat zij die vraag bevestigend had beantwoord, heeft zij de betrokken bepaling ongewijzigd gelaten, en is zij voor het eerst sinds ten minste 2002 afgeweken van de bewoordingen van norm VN-ECE FFV‑14.
De bestreden bepaling is met andere woorden vastgesteld na het onderzoek van een vraag die tevoren nog niet was onderzocht. Dat onderzoek vormt een nieuw en wezenlijk gegeven, waarmee rekening is gehouden bij de vaststelling van de bestreden bepaling, terwijl dat niet het geval was bij de vaststelling van de eerdere identieke bepalingen, en bijgevolg is de bestreden bepaling geen loutere bevestiging van de eerdere bepalingen, maar vormt zij een voor beroep vatbare handeling.
Het onderhavige beroep is dan ook ontvankelijk en moet ten gronde worden onderzocht.
Ten gronde
Tot staving van zijn beroep voert het Koninkrijk Spanje vijf middelen aan: 1) schending van het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen; 2) misbruik van bevoegdheid; 3) gebrekkige motivering; 4) schending van het beginsel van gelijke behandeling, en 5) schending van het evenredigheidsbeginsel.
Eerste middel: schending van het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen
Het Koninkrijk Spanje voert aan dat de Commissie door de vaststelling, in de vorm van de bestreden bepaling, van een handelsnorm die afwijkt van de norm VN-ECE FFV-14, inbreuk heeft gemaakt op artikel 113, lid 2, sub a, van de Integrale-GMO-verordening en bijgevolg op het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen. Het steunt in dat verband tevens op punt 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011, waarin het heet dat: „[o]m onnodige handelsbelemmeringen te voorkomen, [...] er bij de eventuele vaststelling van specifieke handelsnormen per product [moet] op worden toegezien dat de normen van de [VN/ECE] worden overgenomen”.
Er zij aan herinnerd dat volgens het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen, een uitvoeringsverordening niet mag afwijken van de bepalingen van de handeling die zij uitvoert (zie arrest Gerecht van 13 april 2011, Duitsland/Commissie,
T-576/08, Jurispr. blz. II-1578
, punt 100 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband zij opgemerkt dat volgens artikel 113, lid 2, sub a‑v, van de Integrale-GMO-verordening, „de aanbevelingen inzake normen die de [VN/ECE] heeft aangenomen” slechts één van de elementen zijn waarmee de Commissie rekening moet houden wanneer zij voor één of meer producten handelsnormen vaststelt. Aldus blijkt uit de enkele bewoordingen van deze bepaling geenszins dat de door de Commissie vastgestelde normen de door de VN-ECE aangenomen normen ongewijzigd moeten overnemen.
Bovendien zijn in het betoog van het Koninkrijk Spanje en in de stukken geen elementen te vinden die grond kunnen opleveren voor een andere conclusie, volgens welke, niettegenstaande de duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van voormelde bepaling, zij aldus moet worden uitgelegd dat de Commissie bij de vaststelling van een handelsnorm voor één of meer producten, de overeenkomstige door de VN-ECE aangenomen norm zonder meer dient over te nemen.
Inzonderheid blijkt uit de notulen van de bijeenkomst van de werkgroep te Genève van 4 tot 8 mei 2009, waarvan een kopie door de Commissie als bijlage bij haar verweerschrift bij het dossier is gevoegd, dat de door de VN-ECE aangenomen normen zelfs niet bindend zijn voor de staten die deelnemen aan de VN-ECE. In punt 78 van die notulen wordt immers opgemerkt dat het secretariaat van de werkgroep aan de deelnemers aan de bijeenkomst heeft uitgelegd dat „de door de VN-ECE ontwikkelde normen [...] slechts aanbevelingen [waren] en niet [konden] worden opgelegd aan de staten. De staten beslissen zelf welke normen zij op nationaal en regionaal niveau toepassen”.
Bovendien hebben zowel het Koninkrijk Spanje als de Commissie in antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting bevestigd dat de door de VN-ECE aangenomen normen zelfs niet bindend waren voor de lidstaten die deelnamen aan de VN-ECE.
Hieruit volgt dat de vaststelling van een norm door de VN-ECE geen enkele verplichting meebrengt voor de lidstaten van de Unie, die alle deelnemen aan de VN-ECE.
Gelet op die overwegingen moet artikel 113, lid 2, van de Integrale-GMO-verordening, in overeenstemming met zijn duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen, in die zin worden uitgelegd dat de Commissie bij de vaststelling op het niveau van de Unie van handelsnormen voor één of meer producten over een beoordelingsmarge beschikt. Aangezien op het gebied van het landbouwbeleid, de rechtspraak de instellingen een ruime beoordelingsvrijheid inruimt, gelet op de op hen rustende verantwoordelijkheden op dat gebied (zie arrest Gerecht van 3 mei 2007, Spanje/Commissie,
T-219/04, Jurispr. blz. II-1323
, punt 105 en de aldaar aangehaalde rechtspraak) moet worden geconcludeerd dat ook de beoordelingsmarge waarover de Commissie op grond van voormelde bepaling beschikt, ruim is. Volgens diezelfde bepaling moet de Commissie bij de uitoefening van die ruime beoordelingsbevoegdheid evenwel onder meer rekening houden met de in het kader van de VN-ECE aangenomen normen. Bovendien verklaart het niet-bindende karakter van die laatste normen waarom in die bepaling de woorden „aanbevelingen inzake normen” worden gebruikt.
Bijgevolg kan de Commissie, aangezien zij volgens voormelde bepaling van de basisverordening niet verplicht was op het niveau van de Unie een handelsnorm voor citrusvruchten vast te stellen waarvan de bewoordingen identiek waren aan die van de norm VN-ECE FFV-14, niet worden verweten dat zij inbreuk heeft gemaakt op de basisverordening en dus op het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen.
Wat het argument betreft dat het Koninkrijk Spanje ontleent aan de bewoordingen van punt 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011 (aangehaald in punt 73 supra), moet om te beginnen worden vastgesteld dat het gaat om een punt van de considerans van verordening nr. 543/2011 zelf en niet om een hogere norm, zoals de Integrale-GMO-verordening. Bijgevolg kan in elk geval geen sprake zijn van schending van het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen.
Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat de in punt 6 van de considerans gebezigde woorden „worden overgenomen”, niet aldus kunnen worden uitgelegd dat de inhoud van de door de Commissie vastgestelde normen volledig moet overeenstemmen met die van de door de VN-ECE aangenomen normen.
Bovendien zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een uitvoeringsverordening indien mogelijk aldus dient te worden uitgelegd, dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van de basisverordening (arresten Hof van 24 juni 1993, Dr Tretter,
C-90/92, Jurispr. blz. I-3569
, punt 11, en 10 september 1996, Commissie/Duitsland,
C-61/94, Jurispr. blz. I-3989
, punt 52).
Zoals reeds is opgemerkt, verlangt artikel 113, lid 2, van de Integrale-GMO-verordening – de basisverordening – in casu echter van de Commissie dat zij bij de vaststelling van handelsnormen voor specifieke producten rekening houdt met een aantal elementen, waarvan de door de VN-ECE vastgestelde normen slechts één element zijn. Zou de Commissie bij de vaststelling van verordening nr. 543/2011 de bedoeling hebben gehad alle door de VN-ECE aangenomen relevante normen als zodanig over te nemen zonder rekening te houden met om het even welk ander element dat eventueel zou pleiten voor een andere inhoud van een vast te stellen norm, dan zou zij de basisverordening hebben geschonden. Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat zij die bedoeling had wanneer zij verordening nr. 543/2011 heeft vastgesteld. Punt 6 van de considerans van die verordening moet veeleer aldus worden opgevat dat wanneer specifieke handelsnormen moeten worden vastgesteld voor afzonderlijke producten, zij moeten worden gebaseerd op de door de VN-ECE aangenomen normen, met de eventuele noodzakelijke wijzigingen om rekening te houden met de andere in artikel 113, lid 2, van de Integrale-GMO-verordening vermelde elementen.
In repliek voegt het Koninkrijk Spanje daaraan toe dat voor zover de Commissie in haar schrifturen (zie dienaangaande punt 54 supra) betoogt dat de norm VN-ECE FFV-14 inhoudelijk niet is gewijzigd, duidelijk is dat zij is tekortgeschoten in haar uit artikel 113, lid 2, sub a‑v, van de Integrale-GMO-verordening voortvloeiende verplichting om rekening te houden met die wijziging. Het Koninkrijk Spanje beroept zich in die context ook op de stelling van de Commissie dat de mogelijkheid waarin de norm voorziet enkel is gericht tot de staten van invoer, welke stelling volgens het Koninkrijk Spanje onjuist is, zoals is opgemerkt in punt 55 supra.
Die argumenten kunnen niet slagen, althans in de context van het eerste middel, waarmee wordt aangevoerd dat het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen is geschonden.
Het lijdt immers geen enkele twijfel dat de Commissie bij de formulering van de bestreden bepaling rekening heeft gehouden met de norm VN-ECE FFV-14, zoals artikel 113, lid 1, sub a‑v, van de Integrale-GMO-verordening verlangt. Getuige hiervan is het door het Koninkrijk Spanje aangevoerde feit dat een door de Commissie opgesteld eerste ontwerp van de latere bestreden bepaling voorzag in een bepaling die identiek was aan de relevante bepaling van de norm VN-ECE FFV-14 (zie de punten 60 en 61 supra). Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten dat zij is tekortgeschoten in haar verplichting om rekening te houden met de betrokken norm.
Wat betreft de beweerdelijk onjuiste stelling van de Commissie dat de betrokken norm enkel tot de staten was gericht en niet, zoals het Koninkrijk Spanje lijkt te betogen, ook tot ondernemingen, kan in de context van het onderhavige middel worden volstaan met op te merken dat een eventueel onjuiste opvatting door de Commissie van de inhoud van de betrokken norm hoe dan ook geen schending door haar van het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen kan vormen. Wanneer een dergelijke vergissing zou zijn begaan, dan zou dit daarentegen grond kunnen opleveren voor de nietigverklaring van de bestreden bepaling wegens kennelijke dwaling van de Commissie bij de uitoefening van de haar bij artikel 113, lid 2, sub a‑v, van de Integrale-GMO-verordening verleende beoordelingsbevoegdheid. De vraag of de beoordeling van de Commissie kennelijk onjuist is, zal echter worden onderzocht in het kader van het vijfde middel. Het betoog van het Koninkrijk Spanje ter ondersteuning van dit laatste middel vereist een dergelijke toetsing van het Gerecht en in die context dient tevens te worden onderzocht of de Commissie de inhoud van de relevante bepaling van de norm VN-ECE FFV-14 juist heeft opgevat.
Gelet op een en ander dient het eerste middel te worden afgewezen.
Tweede middel: misbruik van bevoegdheid
Met het tweede middel, dat subsidiair wordt aangevoerd voor het geval dat het Gerecht het eerste middel niet zou aanvaarden, verwijt het Koninkrijk Spanje de Commissie misbruik van bevoegdheid, omdat zij met de vaststelling van de bestreden bepaling andere doelen beoogde dan die welke daarin zijn vermeld. Het Koninkrijk Spanje voert in dat verband vier aanwijzingen aan: 1) de bewoordingen van punt 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011 (zie punt 73 supra); 2) de wijziging van de ontwerpverordening van de Commissie tijdens de aan de vaststelling ervan voorafgaande voorbereidende werkzaamheden en de beweerdelijk door de Commissie gegeven uitleg ter rechtvaardiging van die wijziging; 3) de inhoud van de in de punten 64 en 65 supra vermelde brieven, en 4) de inhoud van de etiketteringsverplichting waarin de bestreden bepaling voorziet, die volgens het Koninkrijk Spanje een „selectief karakter” heeft.
Het Koninkrijk Spanje stelt inzonderheid dat de door de Commissie gegeven rechtvaardiging voor het behoud van de etiketteringsverplichting waarin de bestreden bepaling voorziet, een welbepaalde substantie op het oog heeft, te weten orthofenylfenol, en het natriumzout ervan, „natriumorthofenylfenolaat” (hierna tezamen: „OPP”). Voor zover OPP onder de wetgeving inzake levensmiddelenadditieven valt, zou deze substantie in die wetgeving moeten zijn vermeld. Het Koninkrijk Spanje meent voorts dat de verplichting waarin de bestreden bepaling voorziet een selectief karakter heeft, aangezien zij niet geldt voor alle groenten en fruit.
Het Koninkrijk Spanje voert dienaangaande aan dat de uitvoering van de wetgeving inzake levensmiddelenadditieven een doel is dat niet valt onder de bij artikel 113 van de Integrale-GMO-verordening aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden. De Commissie heeft dan ook gehandeld met andere doeleinden dan die welke in de bestreden handeling zijn vermeld. Bovendien heeft zij gehandeld met andere doeleinden dan die welke zijn omschreven in verordening nr. 543/2011 en in artikel 113 van de Integrale-GMO-verordening, waarop zij haar bevoegdheid om de bestreden bepaling vast te stellen heeft gebaseerd.
Het Koninkrijk Spanje betoogt nog dat de vaststelling van handelsnormen een instrument is dat deel uitmaakt van de in artikel 40 VWEU voorziene gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten, teneinde de in artikel 39 VWEU vermelde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te bereiken. Ook wanneer de rechtspraak aanvaardt dat bij het nastreven van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet mag worden voorbijgaan aan vereisten van algemeen belang zoals de bescherming van consumenten, van de gezondheid en van het leven van mens en dier, kan een dergelijke overweging voor de Commissie geen grond opleveren om een algemene en absolute verplichting in te voeren zonder enige concrete rechtsgrondslag. Een dergelijke verplichting kan slechts worden ingevoerd op grond van artikel 169 VWEU, dat in lid 1 bepaalt dat „[o]m de belangen van de consumenten te bevorderen en een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen, [...] de Unie bij[draagt] tot de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de economische belangen van de consumenten alsmede tot de bevordering van hun recht op voorlichting en vorming, en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen”. Dat artikel verleent echter geen enkele rechtstreekse bevoegdheid aan de Commissie. Volgens het Koninkrijk Spanje is dat een extra bewijs van het misbruik van bevoegdheid dat het de Commissie verwijt.
In dat verband dient om te beginnen te worden herinnerd aan de vaste rechtspraak volgens welke een handeling slechts gebrekkig is wegens misbruik van bevoegdheid indien zij, op basis van objectieve, relevante en onderling overeenstemmende aanwijzingen, blijkt te zijn vastgesteld met het uitsluitende, of althans doorslaggevende oogmerk, andere doeleinden te bereiken dan die welke worden aangevoerd, of om zich te onttrekken aan de toepassing van een procedure waarin het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan de omstandigheden van het geval het hoofd te bieden (zie arrest Hof van 15 mei 2008, Spanje/Raad,
C-442/04, Jurispr. blz. I-3517
, punt 49 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu toont geen van de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde aanwijzingen aan dat de bestreden bepaling is vastgesteld met het oogmerk andere doeleinden te bereiken dan die welke worden aangevoerd, of om zich te onttrekken aan de toepassing van een procedure waarin het Verdrag speciaal heeft voorzien.
Wat het argument van het Koninkrijk Spanje betreft aangaande de bewoordingen van punt 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011, is in punt 85 supra reeds opgemerkt dat de woorden „worden overgenomen” niet aldus mogen worden opgevat dat de Commissie de bedoeling had alle door de VN-ECE aangenomen relevante normen als zodanig over te nemen zonder enige mogelijkheid om deze te wijzigen. Hoe dan ook en ongeacht welke bedoeling de Commissie had bij de vaststelling van verordening nr. 543/2011, blijkt uit dat punt van de considerans niet dat zij een andere doelstelling beoogde dan die welke werd aangevoerd, te weten de vaststelling van specifieke handelsnormen voor bepaalde producten, waaronder citrusvruchten.
Wat de tweede en de derde door het Koninkrijk Spanje aangevoerde aanwijzing betreft, zij opgemerkt dat daaruit weliswaar blijkt dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden bepaling onder meer rekening heeft gehouden met OPP, welke substantie gedurende lange tijd viel onder de wetgeving inzake levensmiddelenadditieven. Niets bevestigt evenwel de bewering van het Koninkrijk Spanje (zie punt 93 supra) dat de bestreden bepaling beoogt die laatste wetgeving uit te voeren.
In deze context moet worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van artikel 113, lid 2, sub a‑iii, van de Integrale-GMO-verordening duidelijk blijkt dat de handelsnormen die de Commissie kan vaststellen, worden vastgesteld rekening houdend met met name „het belang dat de consumenten hebben bij het ontvangen van degelijke en transparante productinformatie”. Bovendien mag, zoals het Koninkrijk Spanje zelf erkent, volgens de rechtspraak van het Hof, bij het nastreven van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet worden voorbijgegaan aan vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van consumenten of van de gezondheid en het leven van mens en dier, en moeten de instellingen van de Unie bij de uitoefening van hun bevoegdheden met deze vereisten rekening houden (arresten Hof van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad,
68/86, Jurispr. blz. 855
, punt 12, en 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie,
C-180/96, Jurispr. blz. I-2265
, punt 120).
In tegenstelling dus tot hetgeen het Koninkrijk Spanje lijkt te betogen, kan niet worden aangenomen dat de Commissie misbruik heeft gemaakt van de procedure voor de vaststelling van handelsnormen overeenkomstig artikel 113 van de Integrale-GMO-verordening, teneinde een bepaling vast te stellen die ertoe strekt de consumenten te beschermen, welke vaststelling niet tot haar bevoegdheden zou behoren. Het argument dat de Commissie niet beschikt over een concrete rechtsgrondslag voor de vaststelling van een bepaling zoals de bestreden bepaling, aangezien deze slechts kan worden vastgesteld op grond van artikel 169 VWEU, dat geen enkele rechtstreekse bevoegdheid aan de Commissie verleent (zie punt 94 supra), moet om dezelfde reden worden afgewezen.
Hieruit volgt dat de hierboven onderzochte argumenten in elk geval niet kunnen aantonen dat bij de vaststelling van de bestreden bepaling sprake was van misbruik van bevoegdheid, dat het enige voorwerp van het onderhavige middel is.
Het is inderdaad juist dat de Commissie er in haar schrifturen zelf op wijst dat haar „officiële standpunt” betreffende de redenen die een rechtvaardiging boden voor de vaststelling van de bestreden bepaling, die identiek was aan de eerdere analoge bepaling, niettegenstaande dat de norm VN-ECE FFV-14 inmiddels was gewijzigd, het standpunt is dat is uiteengezet in de in punt 64 supra vermelde brief. Indien, zoals het Koninkrijk Spanje lijkt aan te voeren, dat standpunt is gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting betreffende de vereisten van „de wetgeving inzake levensmiddelenadditieven”, dan zou een dergelijke fout bijgevolg grond kunnen opleveren voor de nietigverklaring van de bestreden bepaling. De Commissie erkent immers zelf dat, mocht een dergelijke fout worden vastgesteld, zij zou kunnen resulteren in de nietigverklaring van de bestreden bepaling. Zij betoogt evenwel dat een dergelijke hypothetische nietigverklaring zou gebaseerd zijn op een kennelijke beoordelingsfout of op een schending van het evenredigheidsbeginsel.
Net zoals de in punt 89 supra vermelde vraag en om dezelfde redenen als die welke in dat laatste punt zijn aangehaald, zal de in punt 102 ter sprake gebrachte kwestie bijgevolg worden onderzocht in het kader van het onderzoek van het vijfde middel.
De vierde door het Koninkrijk Spanje aangevoerde aanwijzing, ontleend aan de inhoud van de bestreden bepaling, kan evenmin een misbruik van bevoegdheid door de Commissie aantonen. De oplegging van een etiketteringsverplichting voor alle bij de naoogstbehandeling van citrusvruchten gebruikte substanties, om redenen die voornamelijk verband houden met één van die substanties, OPP, en de beperking van die verplichting tot citrusvruchten en niet tot andere vruchten, zou in voorkomend geval de nietigverklaring van de bestreden bepaling wegens kennelijke beoordelingsfout of wegens schending van het gelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel kunnen rechtvaardigen, maar vormt nog niet eens een aanwijzing van misbruik van bevoegdheid. Ook in dat geval gaat het om argumenten die in het kader van de analyse van het vierde en het vijfde middel moeten worden onderzocht.
Gelet op een en ander dient het tweede middel te worden afgewezen.
Derde middel: schending van de motiveringsplicht
Het Koninkrijk Spanje verwijt de Commissie schending van de motiveringsplicht, wegens de discrepantie die er volgens hem bestaat tussen, enerzijds, punt 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011 en anderzijds, de bestreden bepaling (zie ook punt 73 supra). Het Koninkrijk Spanje meent dat de motivering van de bestreden bepaling weliswaar duidelijk, maar ook dubbelzinnig is, aangezien, hoewel de oplegging van een etiketteringsverplichting betreffende de naoogstbehandeling van citrusvruchten volgens norm VN-ECE FFV-14 facultatief is, in verordening nr. 543/2011 niet is uiteengezet waarom de Commissie is afgeweken van die norm en met de bestreden bepaling een algemene en onvoorwaardelijke etiketteringsverplichting heeft ingevoerd. Die verplichting is zonder enige rechtvaardiging ingevoerd, hetgeen schending oplevert van de motiveringsplicht, zoals deze voortvloeit uit artikel 296, tweede alinea, VWEU en uit de desbetreffende rechtspraak.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de door artikel 296 VWEU vereiste motivering aangepast moet zijn aan de aard van de betrokken handeling. De beweegredenen van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, moeten er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de Unierechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin deze is genomen en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Hof van 7 september 2006, Spanje/Raad,
C-310/04, Jurispr. blz. I-7285
, punt 57 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit geldt temeer wanneer de lidstaten nauw betrokken zijn geweest bij het totstandkomingsproces van de bestreden handeling en dus de redenen kennen die aan deze handeling ten grondslag liggen (zie arrest Hof van 22 november 2001, Nederland/Raad,
C-301/97, Jurispr. blz. I-8853
, punt 188 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien kan, wanneer er, zoals in casu, sprake is van een handeling die algemene toepassing moet vinden, in de motivering worden volstaan met de vermelding in het algemeen van de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen (arrest Nederland/Raad, punt 107 supra, punt 189, en arrest van 7 september 2006, Spanje/Raad, punt 107 supra, punt 59).
Bovendien heeft het Hof bij herhaling geoordeeld, dat indien het door de instelling nagestreefde doel, wat het wezenlijke betreft, uit de betwiste handeling blijkt, het te ver zou gaan om voor elke technische keuze van die instelling een specifieke motivering te verlangen (zie arrest Nederland/Raad, punt 107 supra, punt 190 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit geldt des te meer wanneer de instellingen van de Unie beschikken over een ruime beoordelingsmarge bij de keuze van de middelen die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van een ingewikkeld beleid, zoals, in casu, het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zie arrest Nederland/Raad, punt 107 supra, punten 191 en 192 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet om te beginnen worden vastgesteld dat het hele betoog van het Koninkrijk Spanje gebaseerd is op een lezing van punt 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011 die, zoals reeds is uiteengezet in de punten 83 tot en met 85 supra, onjuist is.
Om de redenen die in de punten 83 tot en met 85 supra zijn uiteengezet mag dat punt van de considerans immers niet aldus worden opgevat dat ervoor moet worden gezorgd dat de door de Commissie vastgestelde handelsnormen van de Unie identiek zijn aan die welke door de VN-ECE worden aangenomen. Zou de Commissie aldus hebben gehandeld, dan zou zij inbreuk maken op haar uit artikel 113, lid 2, sub a, van de Integrale-GMO-verordening voortvloeiende verplichting om bij de vaststelling van dergelijke normen rekening te houden met andere, eveneens in die bepaling vermelde factoren dan de door de VN-ECE aangenomen normen. Zoals hierboven ook is opgemerkt, moet dat punt van de considerans bijgevolg aldus worden opgevat dat de Commissie zich bij de vaststelling van handelsnormen op het niveau van de Unie heeft ingespannen om in hoofdlijnen een overeenstemming te verzekeren tussen deze handelsnormen en die aangenomen door de VN-ECE, met andere woorden om zich ervan te vergewissen dat, tenzij andere imperatieven daartoe nopen, de handelsnormen van de Unie dezelfde draagwijdte en dezelfde inhoud hebben als die aangenomen door de VN-ECE, en in overeenstemming zijn met laatstbedoelde normen.
Die lezing van punt 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011 wordt bevestigd door een globale vergelijking tussen, enerzijds, de uitgave van 2010 van de norm VN-ECE FFV-14 en, anderzijds, de door die verordening vastgestelde handelsnorm van de Unie voor citrusvruchten. Uit een dergelijke vergelijking blijkt dat de handelsnorm van de Unie weliswaar in het algemeen de structuur en de vorm van norm VN-ECE FFV-14 (uitgave 2010) volgt, maar dat er een aantal detailverschillen tussen de twee normen zijn, die gaan van louter kleinere redactionele verschillen tot inhoudelijke verschillen, waarvan het onderscheid tussen de bestreden bepaling en de overeenkomstige bepaling van de norm VN-ECE FFV-14 slechts een voorbeeld is. Zoals het Koninkrijk Spanje zelf opmerkt moet met name worden vastgesteld dat de pomelo, de pompelmoes en de limoen zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de handelsnorm van de Unie, zoals vastgesteld door verordening nr. 543/2011, terwijl zij vallen onder de norm VN-ECE FFV-14.
Hieruit volgt dat er geen tegenstrijdigheid bestaat tussen het bepaalde in punt 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011 en de keuze van de Commissie om in de nieuwe norm op het niveau van de Unie de bestreden bepaling op te nemen, welke identiek is aan de eerdere overeenkomstige bepalingen, niettegenstaande dat de overeenkomstige bepaling van de norm VN-ECE FFV-14 inmiddels was gewijzigd. Het argument van het Koninkrijk Spanje dat de motivering van de bestreden bepaling „dubbelzinnig” is, kan dus niet worden aanvaard.
Bovendien kan, gelet op de in de punten 108 en 109 supra aangehaalde rechtspraak, de Commissie niet worden verweten dat zij de motiveringsplicht heeft geschonden omdat zij in de verschillende punten van de considerans van verordening nr. 543/2011 niet nauwkeurig heeft uiteengezet waarom zij had beslist om de bestreden bepaling, die afweek van de overeenkomstige bepaling van de norm VN-ECE FFV-14, in de handelsnorm voor citrusvruchten op te nemen. Gelet op de talrijke verschillen tussen de bij die verordening vastgestelde handelsnorm van de Unie voor citrusvruchten en de norm VN-ECE FFV-14 (zie punt 112 supra), zou het immers ongetwijfeld te ver gaan om van de Commissie te verlangen dat zij elk verschil specifiek rechtvaardigt.
De in punt 114 supra vermelde conclusie geldt des te meer daar het Koninkrijk Spanje in staat is gesteld, zoals wordt bevestigd door de elementen die het zelf heeft aangevoerd (zie de punten 64 en 65 supra) om de rechtvaardigingsgronden te kennen van de beslissing van de Commissie om de wijziging van het etiketteringsvoorschrift van de norm ECE-VN FFV-14 niet op het niveau van de Unie over te nemen.
Meer in het algemeen moet, rekening houdend met het feit dat de bestreden bepaling deel uitmaakt van de handelsnorm van de Unie voor citrusvruchten, die een handeling is die algemene toepassing moet vinden, worden vastgesteld dat de algemene situatie die heeft geleid tot de vaststelling van specifieke handelsnormen, waaronder die voor citrusvruchten, en de algemene doelstellingen van die handeling, voldoende duidelijk blijken uit de punten 5 en 6 van de considerans van verordening nr. 543/2011, zoals de in punt 108 supra aangehaalde rechtspraak dit vereist. In dat verband moet worden opgemerkt dat het Koninkrijk Spanje tegen die motivering geen andere grief heeft aangevoerd, met uitzondering van de vermeende tegenstrijdigheid tussen de bewoordingen van punt 6 van de considerans van die verordening en de inhoud van de bestreden bepaling.
Het Koninkrijk Spanje steunt tevens op de arresten van het Hof van 1 april 1993, Diversinte en Iberlacta (
C-260/91 en C-261/91, Jurispr. blz. I-1885
, punten 11 en 12), en van het Gerecht van 15 november 2007, Hongarije/Commissie (
T-310/06, Jurispr. blz. II-4619
, punten 83 en 84), waarin is vastgesteld dat de in die zaken aan de orde zijnde verordeningen gebrekkig waren gemotiveerd.
Zoals de Commissie terecht aanvoert, waren in de zaken waarin die arresten zijn gewezen totaal andere omstandigheden aan de orde dan in de onderhavige zaak, zodat er daaruit voor de onderhavige zaak geen nuttige lessen kunnen worden getrokken.
In het arrest Diversinte en Iberlacta, punt 117 supra (punten 11 en 12) was er immers sprake van een bepaling met terugwerkende kracht, waarvoor de rechtspraak een specifieke rechtvaardiging eist in de considerans van de betwiste handeling, zoals blijkt uit punt 10 van dat arrest. In casu wordt echter niet gesteld dat de bestreden bepaling terugwerkende kracht heeft.
Wat het arrest Hongarije/Commissie, punt 117 supra (punten 82‑88) betreft, zij opgemerkt dat het Gerecht daarin van oordeel was dat een aantal bepalingen van de in die zaak aan de orde zijnde verordening nietig moesten worden verklaard wegens een motiveringsgebrek, aangezien in die verordening niet was aangegeven waarom de door die bepalingen ingevoerde nieuwe maatregelen met onmiddellijke ingang moesten worden toegepast. Die vaststelling van het Gerecht moet evenwel worden bezien tegen de context ervan, die in de punten 66 tot en met 72 van dat arrest in herinnering is gebracht, waaruit blijkt dat de invoering van de gewraakte maatregelen het gewettigd vertrouwen van de door die maatregelen getroffen producenten had geschonden. In de punten 82 tot en met 88 van dat arrest is immers sprake van een overweging ten overvloede, aangezien het Gerecht reeds in punt 72 van het arrest tot de conclusie was gekomen dat de betrokken bepalingen van de bewuste verordening nietig moesten worden verklaard wegens schending van het gewettigd vertrouwen van de producenten.
In casu heeft het Koninkrijk Spanje echter zelfs niet aangevoerd dat de bestreden bepaling het gewettigd vertrouwen van de citrustelers, van de ondernemingen van de sector of van een andere groep belanghebbenden heeft geschonden.
Gelet op een en ander moet het derde middel ongegrond worden verklaard.
Vierde middel: schending van het beginsel van gelijke behandeling
Met zijn vierde middel verwijt het Koninkrijk Spanje de Commissie schending van het beginsel van gelijke behandeling van en non-discriminatie tussen producenten, dat in artikel 40, lid 2, VWEU is neergelegd. Het Koninkrijk Spanje betoogt in wezen dat alle producenten van verschillende soorten groenten en fruit zich in een vergelijkbare situatie bevinden wat de mogelijkheid betreft dat hun producten na de oogst worden behandeld. Het Koninkrijk Spanje geeft dienaangaande een aantal voorbeelden van substanties waarmee met name pitvruchten (appelen en peren), steenvruchten, bananen en aardappelen na de oogst worden behandeld.
Van de tien bij verordening nr. 543/2011 vastgestelde specifieke handelsnormen voorziet echter alleen die voor citrusvruchten via de bestreden bepaling in een etiketteringsverplichting voor de conserveringsmiddelen en andere chemische substanties die bij de naoogstbehandeling worden gebruikt. Hieruit volgt, aldus het Koninkrijk Spanje, dat de bestreden bepaling een maatregel is die de citrustelers discrimineert en waarvoor geen enkele objectieve rechtvaardiging bestaat. De op grond van de bestreden bepaling verplichte etikettering zou de consument doen denken dat citrusvruchten het enige fruit is dat na de oogst met chemische substanties wordt behandeld. Deze onjuiste indruk is nadelig voor de verkoop en de consumptie van dat fruit en plaatst het in een ongunstige mededingingspositie.
Het door het Koninkrijk Spanje aangevoerde artikel 40, lid 2, tweede alinea, VWEU bepaalt dat de gemeenschappelijke ordening der markten, die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Unie tot stand wordt gebracht, elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Unie moet uitsluiten.
Volgens vaste rechtspraak is het in die bepaling geformuleerde verbod van elke discriminatie in het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid slechts de specifieke uitdrukking van het algemene beginsel van gelijkheid, dat vereist dat, tenzij een verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie arrest Hof van 20 mei 2010, Agrana Zucker,
C-365/08, Jurispr. blz. I-4341
, punt 42 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Uit de rechtspraak blijkt aldus dat indien uit het onderzoek van een maatregel een willekeurige ongelijke behandeling blijkt, dat wil zeggen een ongelijkheid die onvoldoende gerechtvaardigd is en niet op objectieve criteria berust (arresten Hof van 15 september 1982, Kind/EEG,
106/81, Jurispr. blz. 2885
, punt 22, en 13 november 1990, Marshalleilanden,
C-370/88, Jurispr. blz. I-4071
, punt 24; arrest Gerecht van 20 maart 2001, T. Port/Commissie,
T-52/99, Jurispr. blz. II-981
, punt 82), deze maatregel nietig moet worden verklaard wegens schending van het in artikel 40, lid 2, tweede alinea, VWEU neergelegde discriminatieverbod, tenzij een verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest Hof van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad,
C-280/93, Jurispr. blz. I-4973
, punt 67, en arrest Spanje/Commissie, punt 80 supra, punt 106).
Schending van het beginsel van gelijke behandeling door een verschil in behandeling veronderstelt dat de betrokken situaties gelet op alle kenmerken daarvan vergelijkbaar zijn. De kenmerken van verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling van de Unie die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt (arrest Hof van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a.,
C-127/07, Jurispr. blz. I-9895
, punten 25 en 26 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). De wetgever van de Unie kan slechts worden verweten dat hij het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden wanneer hij vergelijkbare situaties verschillend behandelt en daardoor bepaalde personen ten opzichte van anderen worden benadeeld (zie arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., reeds aangehaald, punt 39 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit de lezing van verordening nr. 543/2011 volgt – en de Commissie heeft dit overigens niet betwist –, zoals het Koninkrijk Spanje betoogt, geen van de andere bij die verordening vastgestelde normen een bepaling bevat die vergelijkbaar is met de bestreden bepaling. Er kan niet worden ontkend dat de etiketteringsverplichting die ingevolge de bestreden bepaling alleen geldt voor de daarin bedoelde citrusvruchten resulteert in een nadeel voor de telers van die vruchten ten opzichte van de telers van ander fruit of groenten.
Gelet op de in punt 126 supra aangehaalde rechtspraak moeten evenwel, om vast te stellen of die omstandigheid het beginsel van gelijkheid van behandeling en non-discriminatie schendt, het voorwerp en het doel van de bestreden bepaling worden geïdentificeerd en moet worden onderzocht of, rekening houdend met dat element, de situatie van de onder de bestreden bepaling vallende citrustelers en die van de telers van ander fruit of groenten vergelijkbaar zijn.
Het lijdt geen twijfel dat de bestreden bepaling tot doel heeft de verbruikers van de daaronder vallende citrusvruchten beter te informeren door in voorkomend geval hun aandacht te vestigen op het feit dat de door hen voor consumptie gekochte vruchten na de oogst met conserveringsmiddelen of andere chemische substanties zijn behandeld.
Dienaangaande is het uit de gemeenschappelijke ervaring voortvloeiend algemeen bekend feit dat groenten en fruit vanuit het oogpunt van een eventuele oppervlaktebehandeling ervan met een conserveringsmiddel of een andere chemische substantie kunnen worden ingedeeld in twee grote categorieën. De eerste categorie omvat groenten en fruit met een vel of schil die dun is en bijgevolg niet voldoende kan verhinderen dat een substantie de betrokken vrucht of groente binnendringt; die vruchten en groenten worden overigens vaak of zelfs altijd met de schil ervan gegeten. De tweede categorie omvat groenten en fruit waarvan de schil voldoende dik is om te verhinderen dat substanties die zich op de oppervlakte ervan bevinden kunnen migreren naar de binnenkant, en die geschild worden gegeten, wat betekent dat hun schil niet wordt gegeten maar wordt weggeworpen.
Aangezien de schil van groenten en fruit van de tweede categorie verhindert dat substanties waarmee de oppervlakte wordt behandeld het fruit of de groente binnendringen, en zij zelf niet wordt gegeten, kan logischerwijs worden geconcludeerd, zoals de Commissie overigens aanvoert, dat voor die groenten en fruit het gebruik, met name voor de naoogstbehandeling van de oppervlakte ervan, kan worden toegestaan van substanties waarvan het gebruik niet is toegestaan voor groenten en fruit van de eerste categorie, of dat voor groenten en fruit van de tweede categorie het gebruik kan worden toegestaan van hogere dosissen van substanties die voor alle groenten en fruit zijn toegelaten, daarbij uitgaand van de premisse dat de residuen van de op groenten en fruit van de tweede categorie gebruikte substanties op de weg te werpen schil zullen blijven en niet in het lichaam van de verbruiker terecht zullen komen.
Die overweging wordt bevestigd door de lezing van verordening (EU) nr. 304/2010 van de Commissie van 9 april 2010 tot wijziging van bijlage II bij verordening (EG) nr. 396/2005 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de maximumgehalten aan residuen van 2-fenylfenol in of op bepaalde producten (
PB L 94, blz. 1
), waarin het gaat over de maximumresidugehalten voor OPP. Voor citrusvruchten heeft die verordening immers een „tot en met 30 september 2012 in afwachting van de indiening en evaluatie van de resultaten van twee aanvullende residuproeven [geldig]” maximumresidugehalte vastgesteld dat minstens 50 maal hoger was dan het geval was voor ander fruit of groenten.
Voorts moet worden vastgesteld dat citrusvruchten binnen de tweede in punt 131 supra vermelde categorie een specifieke en bijzondere subcategorie vormen. Hoewel de schil van citrusvruchten in de regel niet wordt gegeten met het vruchtvlees, maar wordt weggeworpen, zoals het geval is voor ander fruit (bananen, watermeloenen, meloenen), is het immers een algemeen bekend feit, zoals de Commissie terecht opmerkt, dat de schil ervan een specifiek gebruik kent in de keuken om jam en likeur (zoals limoncello) te maken of om een aroma te geven aan bepaalde culinaire bereidingen zoals cake of soep.
Bijgevolg kan weliswaar ervan worden uitgegaan dat de schil van een citrusvrucht niet direct zal worden gegeten met het vruchtvlees ervan en kunnen dus voor citrusvruchten behandelingen worden toegestaan die slechts zijn toegestaan voor groenten en fruit van de tweede in punt 131 supra bedoelde categorie, maar moet tevens worden vastgesteld dat het, anders dan het geval is voor de andere producten van die categorie, mogelijk is dat de verbruiker de schil ervan gaat gebruiken zoals beschreven in punt 134 supra en deze dus consumeert. Bijgevolg is het voor citrusvruchten noodzakelijk de verbruiker mede te delen dat de door hem gekochte citrusvrucht, hoewel zij perfect geschikt is voor de normale consumptie ervan, na de oogst is behandeld, hetgeen van invloed kan zijn op het gebruik van de schil voor culinaire doeleinden. Voor andere groenten en fruit waarvan de schil niet wordt gegeten lijkt er geen vergelijkbare behoefte te bestaan, hetgeen het Koninkrijk Spanje ook niet heeft aangevoerd.
Hieruit volgt dat citrustelers zich als gevolg van voormelde bijzonderheden van citrusvruchten in een andere situatie bevinden dan die van de telers van andere groenten en fruit, wat de doelstelling van voorlichting van de verbruiker over de bij de naoogstbehandeling gebruikte substanties betreft. Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten dat zij het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie heeft geschonden omdat de bestreden bepaling uitsluitend ziet op citrusvruchten en niet op andere groenten en fruit.
In dat verband brengt het Koninkrijk Spanje in herinnering dat de bestreden bepaling niet van toepassing is op alle citrusvruchten, aangezien de pomelo, de pompelmoes en de limoen van de werkingssfeer van die bepaling zijn uitgesloten (zie punt 112 supra).
Die omstandigheid kan evenwel niet leiden tot een andere conclusie, aangezien uit de processtukken niet blijkt en overigens evenmin wordt aangevoerd door het Koninkrijk Spanje dat de schil van die drie citrusvruchten ook kan worden gebruikt voor de in punt 134 supra vermelde doeleinden. Toen hun werd gevraagd wat de rechtvaardigingsgronden voor de uitsluiting van die drie citrusvruchten van de bij verordening nr. 543/2011 vastgestelde specifieke norm voor citrusvruchten waren, hebben partijen bovendien aangegeven dat die uitsluiting met name haar rechtvaardiging vond in het feit dat in Europa geringe hoeveelheden van die fruitsoorten werden verkocht.
Het Koninkrijk Spanje voert voorts aan dat naast citrusvruchten ook ander fruit kan worden gebruikt voor culinaire bereidingen of om jam of likeur te maken. Dit argument doet echter niet ter zake. Voor de in de bestreden bepaling aan de orde zijnde citrusvruchten is van belang dat een dergelijk gebruik radicaal verschilt van de normale consumptie van dat fruit: terwijl de schil van dat fruit normaal gesproken wordt weggeworpen en niet gegeten, is dat niet het geval wanneer het wordt gebruikt voor voormelde doeleinden. Het Koninkrijk Spanje heeft geen voorbeeld gegeven van ander fruit waarvan de schil normaliter wordt weggeworpen en niet gegeten, maar voor culinaire doeleinden kan worden gebruikt.
Het argument van het Koninkrijk Spanje dat de door de bestreden bepaling verplicht gestelde etikettering de onjuiste indruk kan wekken dat alleen citrusvruchten na de oogst met chemische substanties worden behandeld, en bijgevolg kan resulteren in een concurrentienadeel voor de citrustelers ten opzichte van de telers van ander fruit (zie punt 124 supra), doet evenmin ter zake in de context van een vermeende schending van het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie.
Dat argument doet niet af aan de conclusie dat de in de bestreden bepaling bedoelde citrustelers zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden als die van telers van andere groenten en fruit. Dat argument strekt ertoe te betwisten dat de betrokken maatregel geschikt en noodzakelijk is en beoogt dus in feite schending van het evenredigheidsbeginsel (waarover het gaat in het vijfde middel) aan te voeren, en meer in het algemeen te wijzen op een kennelijke beoordelingsfout van de Commissie. Bijgevolg moet dat argument in het kader van het vijfde middel worden onderzocht, en is het onwerkzaam in het kader van het onderhavige middel.
Hetzelfde geldt voor een groot gedeelte van de argumenten die het Koninkrijk Spanje betreffende het vierde middel in repliek aanvoert. Ook deze strekken ertoe aan te tonen dat de bestreden bepaling resulteert in een ongerechtvaardigd concurrentienadeel voor de citrustelers en, meer in het algemeen, te betwisten dat de door die bepaling ingevoerde maatregel geschikt en noodzakelijk is.
Gelet op een en ander moet het vierde middel om de hierboven vermelde redenen ongegrond worden verklaard.
Vijfde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
Met zijn vijfde middel voert het Koninkrijk Spanje aan dat de door de bestreden bepaling opgelegde etiketteringsverplichting niet in overeenstemming is met de eisen van het evenredigheidsbeginsel. Bovendien betoogt het dat bij de analyse van de Commissie, die haar ertoe heeft gebracht de bestreden bepaling vast te stellen, is uitgegaan van onjuiste basisgegevens die niet overeenstemmend zijn en evenmin kunnen rechtvaardigen dat de etiketteringsverplichting van die bepaling blijft bestaan.
Het Koninkrijk Spanje merkt dienaangaande op dat de Commissie tijdens de voorbereidende werkzaamheden voor de vaststelling van verordening nr. 543/2011 achtereenvolgens twee rechtvaardigingsgronden heeft aangevoerd voor de vaststelling van de bestreden bepaling: enerzijds verwees zij naar de „bijzondere regeling” voor OPP en anderzijds voerde zij meer algemeen de naleving aan van de voorschriften van de wetgeving van de Unie inzake levensmiddelenadditieven.
Volgens het Koninkrijk Spanje gaat geen van die twee rechtvaardigingsgronden op. In het Unierecht bestaat er geen enkele bepaling die voorziet in de vermelding op een etiket van het gebruik van de betrokken substanties voor verse groenten en fruit in het algemeen en voor citrusvruchten in het bijzonder.
Het Koninkrijk Spanje voert dienaangaande aan dat de naoogstbehandeling van fruit, net zoals de andere behandelingen met gewasbeschermingsmiddelen, streng gereglementeerd zijn ingevolge richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (
PB L 230, blz. 1
), [met ingang van 13 juni 2011 vervangen door verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (
PB L 309, blz. 1
)] en verordening nr. 396/2005. Er is sprake van een specifiek, op omvattende toxicologische studies gebaseerd wettelijk kader, dat waarborgt dat die stoffen onschadelijk zijn voor de verbruiker en dat er strikte zekerheidsnormen gelden, met name door de vaststelling van maximumresidugehalten.
Het is volgens het Koninkrijk Spanje juist dat verordening nr. 396/2005 niet voorziet in een etiketteringsverplichting voor het gebruik van pesticiden, maar zij voorziet in andere verplichtingen om te verzekeren dat de verbruiker naar behoren wordt geïnformeerd. Aldus is het Koninkrijk Spanje van mening dat indien de Uniewetgever van oordeel zou zijn geweest dat een specifieke etikettering die de aandacht vestigt op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, noodzakelijk was, hij een daartoe strekkende verplichting zou hebben opgelegd.
Voorts bestaan er andere chemische substanties waarmee verschillende fruitsoorten na de oogst worden behandeld. Deze vormen additieven en zijn onderworpen aan de desbetreffende regelgeving, te weten richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (
PB L 109, blz. 29
). Op grond van artikel 6, lid 2, sub a, van deze richtlijn zijn verse groenten en fruit die niet zijn geschild, gesneden of een andere soortgelijke behandeling hebben ondergaan, echter vrijgesteld van de verplichting om de ingrediënten op het etiket te vermelden.
Wat in het bijzonder OPP betreft, wijst het Koninkrijk Spanje erop dat deze substantie geen deel meer uitmaakt van de levensmiddelenadditieven sinds zij binnen de werkingssfeer van richtlijn 91/414 valt. Voor OPP is een maximumresidugehalte vastgesteld (zie punt 133 supra). Bijgevolg kan er voor deze specifieke substantie geen etiketteringsverplichting meer worden opgelegd. Het feit dat het maximumresidugehalte voor OPP voorlopig is, vormt geen geldig argument voor de oplegging van een dergelijke verplichting, aangezien verordening nr. 396/2005 verwijst naar een groot aantal werkzame stoffen en voor geen enkele van die stoffen een specifieke etikettering verlangt.
Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat, hoewel met het onderhavige middel, volgens het opschrift ervan in het verzoekschrift, schending van het evenredigheidsbeginsel wordt aangevoerd, de onder dat opschrift door het Koninkrijk Spanje aangevoerde argumenten ertoe strekken aan te tonen niet alleen dat voornoemd beginsel is geschonden, maar meer in het algemeen dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.
Vervolgens zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak handelingen van de instellingen van de Unie volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene Unierechtelijke beginselen, niet verder mogen gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen. Wat de rechterlijke toetsing van de wijze van uitvoering van een dergelijk beginsel betreft, kan, gelet op de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de Uniewetgever, in casu de Commissie (zie punt 81 supra), op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, aan de wettigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts worden afgedaan wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie arrest van 7 september 2006, Spanje/Raad, punt 107 supra, punten 97 en 98 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Koninkrijk Spanje erkent dit overigens in het verzoekschrift.
Zelfs wanneer de rechtspraak erkent dat de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, is de uitoefening van die bevoegdheid echter niet onttrokken aan het rechterlijke toezicht. Volgens vaste rechtspraak moet de Unierechter in het kader van deze toetsing immers nagaan of de procedurevoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten waarop de Commissie zich baseert juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid. Om na te gaan of de bevoegde instelling een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, moet de Unierechter in het bijzonder toetsen of deze instelling alle relevante gegevens van het geval – gegevens die de daaruit afgeleide conclusies ondersteunen – zorgvuldig en onpartijdig heeft onderzocht (zie arrest Hof van 22 december 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Jurispr. blz. I-13533
, punten 56 en 57 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het verzoekschrift voert het Koninkrijk Spanje juist aan dat de analyse van de Commissie in casu is gebaseerd op „onjuiste gegevens”. Bijgevolg moet in het kader van het onderzoek van het onderhavige middel in een eerste fase worden nagegaan of de basisgegevens waarop de Commissie haar analyse heeft gesteund, niet onjuist zijn. In het bijzonder dient in dit verband te worden nagegaan of de opvatting van de Commissie van de inhoud van norm VN-ECE FFV-14 juist is (zie punt 89 supra). Voorts dient te worden ingegaan op de argumenten van de partijen betreffende de specifieke vereisten die eventueel voortvloeien uit de diverse voor de substantie OPP vastgestelde bepalingen, aangezien het Koninkrijk Spanje de Commissie verwijt dat zij dienaangaande een onjuiste opvatting heeft van het relevante wettelijke kader (zie punt 150 supra).
Vervolgens zal in voorkomend geval in een tweede fase dienen te worden onderzocht of de bestreden bepaling een maatregel is die kennelijk ongeschikt is om de door de Commissie nagestreefde doelstelling te bereiken, in welk geval schending van het evenredigheidsbeginsel zou zijn aangetoond.
Inhoud van norm VN-ECE FFV-14 (uitgave van 2009 en van 2010)
Zoals hierboven in de punten 51 en 52 is opgemerkt, is in de uitgave van 2009 en van 2010 van de norm VN-ECE FFV-14 aangegeven dat op de verpakkingen („
colis
” respectievelijk „
emballages
”) van citrusvruchten melding moet worden gemaakt van de „[n]aoogstbehandeling (eventueel, afhankelijk van de nationale wetgeving van het land van invoer)”. Zoals hierboven is opgemerkt (zie de punten 54 en 55 supra), zijn partijen het oneens over de uitlegging van die vermelding.
In het bijzonder verwijt het Koninkrijk Spanje de Commissie dat zij de betrokken norm onjuist heeft uitgelegd door het standpunt in te nemen dat deze norm de lidstaten de mogelijkheid bood om al dan niet voor te schrijven dat de naoogstbehandeling van citrusvruchten op het etiket moet worden vermeld, terwijl die mogelijkheid volgens het Koninkrijk Spanje toekomt aan de ondernemingen.
Die stelling kan niet worden aanvaard. Het is inderdaad juist dat de door de VN-ECE aangenomen normen voor het publiek toegankelijk zijn, hetgeen betekent dat eenieder die dat wenst, met inbegrip van de ondernemingen in de sector van de citrusvruchten, rekening kan houden met de voorschriften ervan en er vrijwillig aan kan voldoen. Dat neemt niet weg dat het volgens punt VII van het protocol van Genève aan elke regering „die het onderhavige protocol zal hebben aanvaard” staat om „de maatregelen [te nemen] waarin haar nationale recht voorziet voor de aanpassing van haar productnormen”, waarbij in dat verband wordt gezien „naar de bijzondere normen die zullen worden opgesteld”, zoals in casu norm VN-ECE FFV-14, met dien verstande dat er geen sprake is van een juridisch dwingende verplichting (zie punt 77 supra).
Hieruit volgt dat wanneer volgens een dergelijke norm een maatregel facultatief is, het noodzakelijkerwijs gaat om een mogelijkheid die aan het oordeel wordt overgelaten van de staten waarvan de regeringen het protocol van Genève hebben aanvaard. In feite komt een dergelijke mogelijkheid voor de VN-ECE neer op het achterwege blijven van een aanbeveling ten aanzien van een specifieke maatregel, waarbij het aan de vrije beoordeling door elke staat van de relevante omstandigheden wordt overgelaten om de betrokken maatregel al dan niet vast te stellen.
Het Koninkrijk Spanje brengt tevens in herinnering dat de bestreden bepaling verder gaat dan de door norm VN-ECE FFV-14 erkende mogelijkheid, aangezien zij overeenkomstig artikel 113 bis, lid 2, van de Integrale-GMO-verordening (zie punt 2 supra), van toepassing is op alle afzetstadia, inclusief uitvoer, en niet uitsluitend ziet op de invoer.
Indien die verklaring aldus moet worden opgevat dat het Koninkrijk Spanje aanvoert dat de inhoud van norm VN-ECE FFV-14, doordat daarin wordt verwezen naar de „nationale wetgeving van het land van invoer”, in de weg staat aan de oplegging van een dergelijke verplichting door de wetgeving van het land van uitvoer, kan een dergelijk argument niet slagen.
Zoals blijkt uit hetgeen is uiteengezet in de punten 13 en 14 supra, bestaat een van de voornaamste doelstellingen van de VN-ECE, met name door de opstelling van normen zoals de in het geding zijnde norm VN-ECE FFV-14, in de bevordering van de economische integratie van haar leden. In het bijzonder beoogt de harmonisatie van de handelsnormen uiteraard te voorkomen dat er onnodige belemmeringen voor de handel worden gecreëerd als gevolg van verschillen tussen de door de verschillende staten vastgestelde handelsnormen.
Een bepaling waarbij een bijzondere aanduiding van bepaalde producten verplicht wordt gesteld, kan echter slechts een dergelijke belemmering vormen indien zij wordt opgelegd door het land van invoer. Indien het land van invoer geen bijzondere aanduiding van de betrokken producten verlangt, is het duidelijk dat het zich niet zal verzetten tegen de invoer ervan uit een ander land, ook al zou op die producten een aanduiding aanwezig zijn die wordt voorgeschreven door de wetgeving van dit laatste land (het land van uitvoer).
Hieruit volgt dat in een geval als het onderhavige de door de VN-ECE aangenomen handelsnorm niet ziet en niet hoort te zien op de wetgeving van het land van uitvoer. Wanneer norm VN-ECE FFV-14 bepaalt dat de vermelding van de naoogstbehandeling van citrusvruchten facultatief is, afhankelijk van de nationale wetgeving van het land van invoer, kan een dergelijke bepaling dus niet worden opgevat als een aanbeveling aan de landen van uitvoer om geen dergelijke vermelding op te leggen in hun nationale wetgeving. Zij betekent gewoon dat het land van invoer de mogelijkheid heeft een dergelijke vermelding te verlangen, ook al zou de wetgeving van het land van uitvoer van de producten deze niet voorschrijven.
Met andere woorden kan de Commissie niet worden verweten dat zij bij de vaststelling van de bestreden bepaling voorbij is gegaan aan een aanbeveling in de norm VN-ECE FFV-14, en dit ongeacht het feit dat dergelijke normen niet dwingend zijn. Evenmin kan haar worden verweten dat zij de inhoud van die norm onjuist heeft opgevat en daarom een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.
Bepalingen inzake OPP
Vervolgens moet de kwestie van de bepalingen die het gebruik van OPP toestaan voor de behandeling van citrusvruchten en in voorkomend geval van andere groenten en fruit worden onderzocht, aangezien partijen dienaangaande andersluidende stellingen aanvoeren. Een eventuele onjuiste opvatting door de Commissie, van de draagwijdte en de inhoud van de relevante bepalingen en de daaruit voortvloeiende verplichtingen zou haar beoordeling of het opportuun was de bestreden bepaling vast te stellen aantasten en zou grond kunnen opleveren voor nietigverklaring van die bepaling.
Het gebruik van OPP is voor het eerst toegestaan krachtens richtlijn 67/427/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende het gebruik van bepaalde conserveermiddelen voor de oppervlaktebehandeling van citrusvruchten alsmede betreffende de controlemaatregelen voor de opsporing en de kwantitatieve bepaling van conserveermiddelen in en op citrusvruchten (
PB 148, blz. 1
). Artikel 1, lid 2, van deze richtlijn heeft punt I van de bijlage bij richtlijn 64/54/EEG van de Raad van 5 november 1963 betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake conserveermiddelen die mogen worden gebruikt in voor menselijke voeding bestemde waren gewijzigd door daaraan met name een vermelding betreffende OPP toe te voegen. Zoals blijkt uit artikel 1 van deze laatste richtlijn bevatte de bijlage de conserveermiddelen die de lidstaten mochten toestaan voor de bescherming van voor menselijke voeding bestemde waren (levensmiddelen). De door richtlijn 67/427 toegevoegde vermelding betreffende OPP bepaalde dat OPP „[u]itsluitend voor de oppervlaktebehandeling van citrusvruchten” kon worden gebruikt en gaf voorts aan dat de behandeling moest worden aangegeven „in de kleinhandel door een zichtbare aanduiding waardoor de consument hiervan op ondubbelzinnige wijze in kennis wordt gesteld”.
Richtlijn 91/414 had volgens artikel 1, lid 1, ervan betrekking op de toelating, het op de markt brengen, het gebruik en de controle van gewasbeschermingsmiddelen in hun commerciële aanbiedingsvorm en het op de markt brengen en de controle van werkzame stoffen die voor een in artikel 2, punt 1, van deze richtlijn omschreven gebruik zijn bestemd. Volgens artikel 2, lid 1, van die richtlijn werden onder het woord „gewasbeschermingsmiddelen” werkzame stoffen verstaan die met name bestemd waren om plantaardige producten te bewaren, voor zover die stoffen of producten niet onder bijzondere bepalingen inzake bewaarmiddelen vallen. Juist omdat OPP toen onder dergelijke bijzondere bepalingen viel (namelijk die van richtlijn 64/54, zoals gewijzigd bij richtlijn 67/427), viel die substantie niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 91/414.
Richtlijn 64/54 is met ingang van 25 maart 1995 ingetrokken krachtens artikel 8, lid 1, van richtlijn 95/2/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 20 februari 1995 betreffende levensmiddelenadditieven met uitzondering van kleurstoffen en zoetstoffen (
PB L 61, blz. 1
), die eerstbedoelde richtlijn heeft vervangen. Ook in richtlijn 95/2 was, in de bijlage erbij, een vermelding betreffende OPP opgenomen. Daarin was gepreciseerd dat OPP uitsluitend was toegestaan voor de oppervlaktebehandeling van citrusvruchten en werd een maximum toegestane hoeveelheid vastgesteld. Zij bevatte daarentegen geen bepaling die vergelijkbaar was met die van richtlijn 64/54, zoals gewijzigd bij richtlijn 67/427 en op grond waarvan die behandeling moest worden vermeld op het etiket. Evenwel moet worden opgemerkt dat, zoals de Commissie stelt, toen in een dergelijke verplichting was voorzien door de specifieke norm van de Unie voor citrusvruchten, vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 920/89 van de Commissie van 10 april 1989 tot vaststelling van kwaliteitsnormen voor wortelen, citrusvruchten en tafelappelen en -peren en tot wijziging van verordening nr. 58 (
PB L 97, blz. 19
).
De Commissie heeft in haar schrifturen uiteengezet dat OPP niet uitsluitend wordt gebruikt als conserveringsmiddel voor fruit, doch ook voor de desinfectering van opslagplaatsen, en dat de ondernemingen van de sector hadden verzocht om evaluatie ervan op basis van richtlijn 91/414. Zij heeft dus beslist om de intrekking van de bijlage bij richtlijn 95/2 voor te stellen, zodat OPP zou kunnen worden ingeschreven op de in bijlage I bij richtlijn 91/414 opgenomen lijst van toegelaten stoffen.
Het voorstel van de Commissie heeft geleid tot de vaststelling van richtlijn 2003/114/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 december 2003 tot wijziging van richtlijn 95/2 (
PB L 24, blz. 58
). Ingevolge artikel 1, lid 3, en van lid 3, punt B, van de bijlage bij deze richtlijn is de vermelding van OPP in de bijlage van richtlijn 95/2 geschrapt. In een voetnoot in dat gedeelte van de bijlage bij richtlijn 2003/114 was evenwel het volgende gepreciseerd: „De schrapping van [OPP] treedt in werking zodra de vereisten voor de etikettering van levensmiddelen die met deze stof(fen) zijn behandeld, van toepassing worden op grond van de communautaire wetgeving inzake de maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen.”
Bovendien moet worden opgemerkt dat richtlijn 2003/114 in artikel 3 richtlijn 67/427 uitdrukkelijk heeft ingetrokken. Die intrekking had evenwel duidelijk geen betrekking op artikel 1, lid 2, van deze richtlijn, waarbij richtlijn 64/54 was gewijzigd (zie punt 168 supra). Die bepaling was samen met de rest van richtlijn 64/54 reeds ingetrokken bij richtlijn 95/2. De intrekking waarin artikel 3 van richtlijn 2003/114 voorzag, had betrekking op de andere bepalingen van richtlijn 67/427, die verband hielden met de wijze waarop monsters van citrusvruchten moesten worden genomen ten behoeve van de controle op conserveermiddelen (zie met name artikel 2 van en de bijlage bij richtlijn 67/427).
De Commissie merkt tevens op dat de voetnoot waarvan sprake is in punt 171 supra niet voorkwam in haar ontwerp van richtlijn, maar is ingevoegd op grond van een amendement van het Parlement, dat door de Raad is aanvaard. Volgens de Commissie heeft de invoeging ervan „een delicate situatie gecreëerd aangezien, enerzijds, aan [de] voorwaarde [waarin die voetnoot voorziet] niet volledig kon worden voldaan bij gebrek aan een rechtsgrondslag in de wetgeving betreffende de maximumresidugehalten van pesticiden en, anderzijds, het noodzakelijk was toe te staan dat OPP op de lijst van krachtens richtlijn [91/414] toegelaten werkzame stoffen werd opgenomen, aangezien de ondernemingen van de sector reeds aanzienlijke kosten hadden gedragen in het kader van de evaluatieprocedure”. De Commissie zet uiteen dat „[zij] in die omstandigheden, in 2009 heeft beslist om een pragmatisch standpunt in te nemen en aan te nemen dat nog steeds was voldaan aan de wil van de wetgever om de verplichte vermelding van het gebruik van OPP te behouden [...] door het bestaan van de handelsnorm voor citrusvruchten, welke die verplichting toepaste op elke naoogstbehandeling”.
Krachtens richtlijn 2009/160/EU van de Commissie van 17 december 2009 tot wijziging van richtlijn 91/414 teneinde 2-fenylfenol op te nemen als werkzame stof (
PB L 338, blz. 83
) is OPP inderdaad ingeschreven op de lijst van de gewasbeschermingsmiddelen bedoeld in richtlijn 91/414.
Het Koninkrijk Spanje voert aan dat het mogelijk zou zijn geweest de etiketteringsvoorwaarden voor OPP vast te stellen in het kader van de pesticidenwetgeving. Van die mogelijkheid is geen gebruik gemaakt en de bestreden beslissing kan niet meer worden gerechtvaardigd door een beroep te doen op de voetnoot in de bijlage bij richtlijn 2003/114.
Evenwel moet worden opgemerkt dat het Gerecht in het kader van de onderhavige zaak zich niet dient uit te spreken over de vraag of de in richtlijn 2003/114 gestelde voorwaarde voor de schrapping van OPP van de lijst van levensmiddelenadditieven in acht is genomen, en evenmin over de vraag of richtlijn 2009/160, waarbij OPP is ingeschreven op de lijst van de gewasbeschermingsmiddelen bedoeld in richtlijn 91/414, onrechtmatig is.
Voor de onderhavige zaak is van belang dat de Commissie van mening was dat in de voetnoot in de bijlage bij richtlijn 2003/114 de wil van de Uniewetgever tot uiting kwam om te voorzien in een etiketteringsverplichting voor met OPP behandelde levensmiddelen, en dat zij daarmee rekening heeft gehouden bij de vaststelling van de bestreden bepaling. Toen de directeur-generaal van het DG Landbouw en plattelandsontwikkeling in zijn in punt 64 supra vermelde brief opmerkte dat de door de bestreden bepaling voorziene schrapping van de etiketteringsverplichting „bezwaren zou doen rijzen ter zake van de juiste toepassing van de wetgeving betreffende de levensmiddelenadditieven”, was immers duidelijk dat hij juist verwees naar de in voormelde voetnoot uitgedrukte wil van de Uniewetgever, die voorkwam in een handeling die deel uitmaakt van de wetgeving van de Unie inzake levensmiddelenadditieven.
Na deze preciseringen wordt duidelijk dat de Commissie niet kan worden verweten dat zij de wil van de wetgever op dit punt onjuist heeft opgevat. Die wil blijkt duidelijk uit de bewuste voetnoot, waarvan de tekst ondubbelzinnig is. Wat ook die vraag betreft, bestaat er dus geen grond om een kennelijke beoordelingsfout van de Commissie vast te stellen.
Bovendien hoeft niet te worden vastgesteld of, zoals het Koninkrijk Spanje dit lijkt te stellen, de Commissie de in de bestreden bepaling vastgestelde etiketteringsverplichting had kunnen schrappen zonder richtlijn 2003/114 of een andere Unierechtelijke handeling te schenden. Het volstaat op te merken dat de Commissie, die ter zake over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, heeft beslist om niet over te gaan tot een dergelijke schrapping.
Inachtneming van het evenredigheidsbeginsel
Bijgevolg moet nog worden onderzocht of de bestreden bepaling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, dat wil zeggen of, gelet op de in punt 152 supra aangehaalde rechtspraak, zij kennelijk ongeschikt is ten opzichte van de nagestreefde doelstelling.
De door de bestreden bepaling nagestreefde doelstelling is vermeld in punt 130 supra. Zij heeft tot doel te verzekeren dat de verbruikers van de betrokken citrusvruchten beter worden geïnformeerd door hun aandacht te vestigen op het feit dat dat fruit na de oogst met conserveringsmiddelen of andere chemische substanties is behandeld.
Het is juist dat het in punt 124 supra samengevatte argument dat de etiketteringsverplichting voor citrusvruchten voor de telers ervan resulteert in een concurrentienadeel ten opzichte van de telers van andere groenten of fruit, erop lijkt te wijzen dat de door de bestreden bepaling ingevoerde maatregel ongeschikt is om die doelstelling te bereiken.
Dat argument gaat evenwel ervan uit dat de verbruikers niet weten dat alle groenten en fruit worden behandeld met verschillende stoffen, of zij nu worden aangeduid als conserveringsmiddelen, levensmiddelenadditieven, of gewasbeschermingsmiddelen. Vastgesteld moet worden dat die premisse onjuist is.
Het Koninkrijk Spanje verwijst in haar schrifturen immers zelf naar een in 2010 bekendgemaakte opiniepeiling, volgens welke, wanneer consumenten een lijst van met levensmiddelen verband houdende potentiële problemen wordt voorgelegd, 31 % van de bevraagde personen pesticiden noemen als het belangrijkste risico.
Bovendien is het een algemeen bekend feit dat er voor nagenoeg alle groenten en fruit specifieke labels bestaan om aan te geven dat zij afkomstig zijn uit de biologische landbouw en niet zijn behandeld met chemische stoffen. De consumenten zijn zich bijgevolg in de regel ervan bewust dat groenten en fruit waarop geen dergelijk label is aangebracht een dergelijke behandeling kunnen hebben ondergaan. Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat consumenten bij het zien van de speciale aanduiding voor citrusvruchten a contrario tot de onjuiste conclusie zullen komen dat andere groenten en fruit waarop geen dergelijke aanduiding aanwezig is, niet met chemische stoffen zijn behandeld.
Het Koninkrijk Spanje betoogt tevens dat de bestreden bepaling, aangezien zij ook ziet op voor de uitvoer bestemde citrusvruchten, resulteert in een concurrentienadeel voor uit de Unie afkomstige citrusvruchten op de markten van derde landen, waarvan de wetgeving geen vergelijkbare etikettering verlangt als die waarin is voorzien bij de bestreden bepaling. Op die markten treden citrusvruchten van oorsprong uit de Unie in mededinging met citrusvruchten uit andere landen, waarvan de wetgeving evenmin een dergelijke etikettering voorschrijft. De verbruiker van het betrokken land van invoer zou bijgevolg de onjuiste indruk kunnen hebben dat de producten uit derde landen de voorkeur dienen te krijgen boven die van oorsprong uit de Unie aangezien deze, anders dan laatstbedoelde producten, na het oogsten niet zijn behandeld met chemische substanties.
In dat verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie „[i]n het beleid van de Unie [...] zorg [wordt] gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming”. Deze bepaling noch artikel 169 VWEU (zie punt 94 supra) maken een onderscheid tussen de consumenten binnen en buiten de Unie. Wanneer de Commissie van mening is dat een maatregel zoals, in casu, de etikettering van citrusvruchten ter zake van de eventuele naoogstbehandeling ervan, noodzakelijk is om te zorgen voor een afdoende bescherming van de consumenten, maakt zij dus geen onderscheid tussen de consumenten binnen en buiten de Unie door een dergelijke verplichting op te leggen voor producten die voor eerstbedoelde consumenten bestemd zijn, maar niet voor die welke voor laatstbedoelde consumenten bestemd zijn.
Bovendien maakt een uniform en hoog niveau van consumentenbescherming zowel binnen als buiten de Unie deel uit van een imago van kwaliteit en betrouwbaarheid van uit de Unie afkomstige producten en draagt het bij tot het behoud en zelfs de versterking van de positie van die producten op de internationale markten. Dat is overigens hetgeen de Commissie in wezen heeft verklaard toen haar ter terechtzitting is gevraagd waarom zij citrusvruchten bestemd voor uitvoer naar een land waarvan de wetgeving geen aanduiding voorschrijft zoals die waarin de bestreden bepaling voorziet, niet had uitgesloten van de werkingssfeer van die bepaling. Voorts zij erop gewezen dat het Koninkrijk Spanje geen enkel specifiek argument heeft aangevoerd dat kan afdoen aan voorgaande overwegingen.
Wanneer de gezondheid van consumenten buiten de Unie zou worden aangetast door het ontbreken van een aanduiding betreffende de naoogstbehandeling van citrusvruchten uit de Unie, zou dit immers schadelijk kunnen zijn voor het kwaliteits- en betrouwbaarheidsimago van producten uit de Unie. Hieruit volgt dat het in punt 186 supra samengevatte argument van het Koninkrijk Spanje niet kan slagen.
Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de Commissie niet kan worden verweten dat zij bij de vaststelling van de bestreden bepaling een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan of het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. Mitsdien moet het vijfde middel worden afgewezen en moet het beroep worden verworpen in zijn geheel.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld en de Commissie zulks heeft gevorderd, dient het in de kosten te worden verwezen.

HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 november 2014.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.