CELEX: 62013CJ0461
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Životné prostredie
Politika Európskej únie v oblasti vodného hospodárstva
Smernica 2000/60/ES
Článok 4 ods. 1
Environmentálne ciele týkajúce sa povrchových vôd
Zhoršenie stavu útvaru povrchovej vody
Projekt výstavby vodnej cesty
Povinnosť členských štátov nepovoliť projekt, ktorý môže spôsobiť zhoršenie stavu útvaru povrchovej vody
Určujúce kritériá na posúdenie existencie zhoršenia stavu útvaru vody

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 4 ods. 1 písm. a) bodov i) až iii) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2000/60/ES z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva (
Ú. v. ES L 327, s. 1
; Mim. vyd. 15/005, s. 275).
Tento návrh bol podaný v rámci konania, ktorého účastníkmi sú Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV (Aliancia pre životné prostredie a ochranu prírody) a Bundesrepublik Deutschland vo veci projektu prehĺbenia rieky Vezera na severe Nemecka, ktorého cieľom je umožniť plavbu väčších kontajnerových lodí do prístavov Bremerhaven, Brake a Brémy, nachádzajúcich sa v Nemecku.
Právny rámec
Právo Únie
Odôvodnenia 16, 25 a 32 smernice 2000/60 stanovujú:
„(16)
Ochranu a trvalo udržateľné hospodárenie s vodou (manažment vôd) je potrebné začleniť aj do ďalších sektorov politiky spoločenstva, ako je energetika, doprava, poľnohospodárstvo, rybné hospodárstvo, regionálna politika a cestovný ruch. …
…
(25)
Je potrebné vytvoriť všeobecne platné definície kvalitatívneho a, ak je to relevantné pre účel ochrany životného prostredia, aj kvantitatívneho stavu vôd. Na zabezpečenie dosiahnutia dobrého stavu povrchovej a podzemnej vody v spoločenstve a zabránenie zhoršovaniu stavu vôd na úrovni spoločenstva majú byť stanovené environmentálne ciele.
…
(32)
Za špecifických podmienok môžu existovať dôvody na výnimky z požiadavky zabránenia ďalšieho zhoršovania alebo dosiahnutia dobrého stavu, ak je zlyhanie výsledkom nepredvídaných alebo výnimočných okolností, ako najmä povodní a sucha, alebo z dôvodu nadradeného verejného záujmu, nových zmien fyzikálnych charakteristík útvaru povrchovej vody alebo zmien hladiny útvarov podzemnej vody, za predpokladu, že sa podniknú všetky uskutočniteľné opatrenia na zmiernenie nepriaznivého dopadu na stav vodného útvaru.“
Článok 1 smernice 2000/60, nazvaný „Účel“, stanovuje:
„Účelom tejto smernice je ustanoviť rámec ochrany vnútrozemských povrchových vôd, brakických vôd, pobrežných vôd a podzemných vôd, ktorý:
a)
zabráni ďalšiemu zhoršovaniu, ochráni a zlepší stav vodných ekosystémov, a s ohľadom na ich potrebu vody suchozemských ekosystémov a mokradí, ktoré sú priamo závislé od vodných ekosystémov;
…“
Článok 2 uvedenej smernice, nazvaný „Definície“, vo svojich bodoch 9, 17 a 21 až 23 uvádza:
„Na účely tejto smernice sa prijímajú nasledujúce definície:
…
9.
‚Výrazne zmenený vodný útvar‘ znamená útvar povrchovej vody, ktorého charakter sa v dôsledku fyzikálnych zmien spôsobených ľudskou činnosťou podstatne zmenil, ako to určí členský štát v súlade s ustanoveniami prílohy II.
…
17.
‚Stav povrchovej vody‘ je celkové vyjadrenie stavu útvaru povrchovej vody, ktorý je určený jeho ekologickým stavom alebo jeho chemickým stavom, podľa toho, ktorý z nich je horší.
…
21.
‚Ekologický stav‘ je vyjadrenie kvality štruktúry a funkcie vodných ekosystémov, ktoré sú spojené s povrchovými vodami, klasifikovaný v súlade s prílohou V.
22.
‚Dobrý ekologický stav‘ je stav útvaru povrchovej vody klasifikovaný takto v súlade s prílohou V.
23.
‚Dobrý ekologický potenciál‘ je stav výrazne zmeneného alebo umelého útvaru vody klasifikovaný takto v súlade s príslušnými ustanoveniami prílohy V.
…“
Článok 3 tejto smernice s názvom „Koordinácia administratívnych úprav v rámci správnych území povodí“ v odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty identifikujú jednotlivé povodia ležiace na ich štátnom území a pre účely tejto smernice ich začlenia do jednotlivých správnych území povodí. Tam kde je to vhodné, malé povodia sa môžu zlúčiť s väčšími povodiami alebo spojiť so susednými malými povodiami, aby vytvorili jednotlivé správne územia povodí. Kde podzemné vody úplne nesledujú konkrétne povodie, musia byť pričlenené k najbližšej alebo najvhodnejšej oblasti povodia. Pobrežné vody budú identifikované a začlenené k najbližšiemu alebo najvhodnejšiemu správnemu územiu alebo územiam povodí.“
Článok 4 smernice 2000/60, nazvaný „Environmentálne ciele“, v odseku 1 písm. a) a v odsekoch 2 a 6 stanovuje:
„1.   Pri realizácií programov opatrení špecifikovaných v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia:
a)
pre povrchové vody
i)
členské štáty vykonajú potrebné opatrenia na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody, v súlade s odsekmi 6 a 7 a bez toho, aby bol dotknutý odsek 8;
ii)
členské štáty budú chrániť, zlepšovať a obnovovať všetky útvary povrchovej vody, s ohľadom na platnosť bodu iii) pre umelé a výrazne zmenené vodné útvary, s cieľom dosiahnutia dobrého stavu povrchovej vody najneskôr do 15 rokov od dátumu nadobudnutia platnosti tejto smernice, v súlade s ustanoveniami uvedenými v prílohe V, s podmienkou uplatniť predlžovanie termínov v súlade s odsekom 4 a s využitím odsekov 5, 6 a 7, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 8;
iii)
členské štáty budú chrániť a zlepšovať všetky umelé a výrazne zmenené vodné útvary s cieľom dosiahnutia dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchovej vody najneskôr do 15 rokov od dátumu nadobudnutia účinnosti tejto smernice, v súlade s ustanoveniami uvedenými v [p]rílohe V, s podmienkou uplatniť rozšírené ustanovenia v súlade s odsekom 4 a s využitím odsekov 5, 6 a 7, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 8;
…
2.   Ak sa na daný vodný útvar vzťahuje viac ako jeden z cieľov podľa odseku 1, uplatní sa najprísnejší z nich.
…
6.   Dočasné zhoršenie stavu vodných útvarov sa nebude považovať za porušenie požiadaviek tejto smernice, ak je výsledkom pôsobenia výnimočných alebo nepredvídateľných prírodných síl alebo vyššej moci, najmä mimoriadne silných povodní a dlhodobého sucha, alebo dôsledkom nepredvídateľných havárií, ak boli splnené všetky nasledujúce podmienky:
a)
uskutočnia sa všetky realizovateľné kroky, aby sa zabránilo ďalšiemu zhoršovaniu stavu a neohrozovalo sa dosiahnutie cieľov tejto smernice v iných vodných útvaroch, ktoré nie sú ovplyvnené týmito mimoriadnymi okolnosťami;
b)
podmienky, za ktorých možno deklarovať, že došlo k mimoriadnej situácii vrátane prijatia vhodných indikátorov, sú ustanovené v pláne vodohospodárskeho manažmentu povodia;
c)
opatrenia, ktoré je potrebné realizovať v takýchto mimoriadnych situáciách, sú zahrnuté v programe opatrení a neohrozia obnovu kvality vody vodného útvaru, keď mimoriadne okolnosti pominú;
d)
účinky nepredvídateľných mimoriadnych okolností sa každoročne preskúmajú a s ohľadom na dôvody ustanovené odsekom 4 písm. a) sa podniknú všetky realizovateľné opatrenia s cieľom čo najskôr obnoviť taký stav vodného útvaru, aký bol pred mimoriadnou udalosťou a
e)
súhrn účinkov okolností a opatrení prijatých v súlade s písmenami a) a d) bude zahrnutý v nasledujúcej aktualizácii plánu vodohospodárskeho manažmentu povodia.“
Článok 4 ods. 7 uvedenej smernice stanovuje:
„Členské štáty neporušia túto smernicu, keď:
—
je neúspech pri dosahovaní dobrého stavu podzemnej vody, dobrého ekologického stavu, prípadne dobrého ekologického potenciálu, alebo pri predchádzaní zhoršenia stavu útvaru povrchovej alebo podzemnej vody dôsledkom nových modifikácií fyzikálnych vlastností útvaru povrchových vôd alebo zmien úrovne hladiny útvarov podzemnej vody, alebo
—
sa nepodarí zabrániť zhoršeniu stavu útvaru povrchovej vody z veľmi dobrého na dobrý v dôsledku nových trvalo udržateľných rozvojových činností človeka
a súčasne sú splnené všetky nasledujúce podmienky:
a)
uskutočnia sa všetky realizovateľné kroky na obmedzenie nepriaznivého dopadu na stav vodného útvaru;
b)
dôvody úprav alebo zmien sú menovite uvedené a vysvetlené v pláne vodohospodárskeho manažmentu povodia vyžadovaného článkom 13 a ciele sa vyhodnotia každých šesť rokov;
c)
dôvody pre tieto úpravy alebo zmeny sú dôvodmi nadradeného verejného záujmu a/alebo prínos z dosiahnutia cieľov stanovených v odseku 1 pre životné prostredie a spoločnosť prevažuje nad prínosom nových úprav alebo zmenami pre ľudské zdravie, udržaním ľudskej bezpečnosti alebo trvalo udržateľným rozvojom [je prevážený prínosom nových úprav alebo zmien pre ľudské zdravie, udržanie ľudskej bezpečnosti alebo trvalo udržateľný rozvoj –
neoficiálny preklad
] a
d)
očakávané prínosy týchto úprav alebo zmien vodného útvaru, nie je možné z dôvodov technickej realizovateľnosti alebo neprimeraných nákladov dosiahnuť inými prostriedkami, ktoré sú podstatne lepšou environmentálnou voľbou.“
Článok 11 rovnakej smernice s názvom „Program opatrení“ v odseku 1 stanovuje:
„Každý členský štát zabezpečí pre každé správne územie povodia alebo pre časť medzinárodného správneho územia povodia na svojom území zavedenie programu opatrení, so zreteľom na výsledky analýz požadovaných podľa článku 5, pre dosiahnutie cieľov stanovených podľa článku 4. Takéto programy opatrení sa môžu odvolávať na opatrenia vyplývajúce z právnej úpravy prijatej na národnej úrovni a pokrývajúce celé územie členského štátu. Tam, kde je to účelné, môže členský štát prijať opatrenia uplatniteľné vo všetkých správnych územiach povodí a/alebo v častiach medzinárodných správnych území povodí ležiacich na jeho území.“
Článok 13 smernice 2000/60 nazvaný „Plány vodohospodárskeho manažmentu povodia“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia vypracovanie plánu vodohospodárskeho manažmentu povodia pre každé správne územie povodia ležiace úplne na ich území.“
V článku 14 smernice 2000/60 s názvom „Informovanie verejnosti a konzultácie s verejnosťou“ v odseku 1 sa uvádza:
„Členské štáty budú podporovať aktívnu účasť všetkých zainteresovaných strán na vykonávanie tejto smernice, najmä pri vypracovaní, prehodnocovaní a aktualizovaní plánov vodohospodárskeho manažmentu povodia…“
Nemecké právo
Ustanovenie § 27 Spolkového zákona o hospodárení s vodami (Wasserhaushaltsgesetz) z 31. júla 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2585), vo svojom znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej (ďalej len „WHG“), nazvaný „Ciele vodohospodárskeho manažmentu v súvislosti s povrchovými vodami“, stanovuje:
„1.   Ak povrchové vody nie sú kvalifikované ako umelé alebo výrazne zmenené v zmysle § 28, je potrebné pri ich manažmente dbať na to,
(1)
aby nedošlo k zhoršeniu ich ekologického a chemického stavu a
(2)
aby sa zachoval alebo dosiahol dobrý ekologický a chemický stav.
2.   Pri manažmente povrchových vôd, ktoré sú podľa § 28 kvalifikované ako umelé alebo výrazne zmenené, je potrebné dbať na to,
(1)
aby nedošlo k zhoršeniu ich ekologického potenciálu a ich chemického stavu a
(2)
aby sa zachoval alebo dosiahol dobrý ekologický potenciál a chemický stav.“
§ 31 ods. 2 prvá veta WHG stanovuje:
„Ak nebol dosiahnutý dobrý ekologický stav povrchových vôd, alebo ak sa ich stav zhoršuje, neodporuje to cieľom manažmentu uvedeným v § 27 a § 30 v prípade, že
1.   to vyplýva z novej modifikácie fyzikálnych vlastností vôd alebo zmien tlaku podzemnej vody,
2.   uvedená modifikácia predstavuje vyšší všeobecný záujem alebo prínos novej modifikácie pre zdravie alebo bezpečnosť osôb alebo pre udržateľný rozvoj prevažujú nad prínosom pre životné prostredie a spoločnosť spojenými s realizáciou cieľov manažmentu,
3.   ciele modifikácie vôd nemožno dosiahnuť inými vhodnými opatreniami, ktorých negatívny vplyv na životné prostredie je výrazne nižší, sú technicky uskutočniteľné a náklady na ne nie sú neprimerané, a
4.   v praxi sa prijmú všetky vhodné opatrenia na zníženie negatívneho vplyvu na stav vôd.
…“
§ 12 ods. 7 tretia veta Zákona o spolkových vodných cestách (Bundeswasserstraßengesetz) z 2. apríla 1968 (BGBl. 1968 II, s. 173), vo svojom znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej, znie:
„Opatrenia spočívajúce vo výstavbe zohľadňujú ciele hospodárenia, ktoré sú uplatniteľné na základe § 27 až § 31 [WHG].“
§14 ods. 1 druhá veta uvedeného zákona stanovuje:
„V rámci schvaľovania plánu je potrebné vziať do úvahy všetky súkromné a verejné záujmy, ktorých sa projekt dotýka, vrátane jeho vplyvu na životné prostredie.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Rozhodnutím o schválení z 15. júla 2011 (ďalej len „rozhodnutie o schválení“) povolilo riaditeľstvo vôd a lodnej dopravy – severozápad (Wasser‑ und Schifffahrtsdirektion Nordwest), teda spolkový správny orgán, tri projekty týkajúce sa úpravy rieky Vezera, ktorá je spolkovou vodnou cestou. Stavebníkom pre všetky tieto projekty, ktoré možno uskutočniť nezávisle od seba, je Spolková správa vôd a lodnej dopravy (Wasser‑ und Schifffahrtsverwaltung des Bundes).
Prvý projekt sa vzťahuje na úpravu vonkajšieho toku rieky Vezera od šíreho mora po Bremerhaven. V tejto súvislosti sa plánuje prehĺbenie jej plavebného kanála nanajvýš o 1,16 m, aby sa aj veľké kontajnerové lode s ponorom na vykládku až do 13,5 m mohli nezávisle od výšky hladiny vody doplaviť do prístavu Bremerhaven. S týmto projektom sa spája prehĺbenie miesta na obrátku v prístave Bremerhaven, v ktorého prípade je stavebníkom Freie Hansestadt Bremen, ktoré je vedľajším účastníkom konania vo veci samej.
Druhý projekt sa týka úpravy dolného toku rieky Vezera od mesta Bremerhaven proti prúdu rieky až do mesta Brake, pričom plavebný kanál sa má prehĺbiť nanajvýš o 1 m, aby sa lode s maximálnym ponorom 12,8 m mohli do tamojšieho prístavu dostať pri prílive.
Cieľom tretieho projektu je úprava dolného toku rieky Vezera od mesta Brake proti prúdu rieky do Brém. Na tomto úseku rieky sa plánuje prehĺbiť plavebný kanál, aby sa pri prílive do prístavu v Brémach dostali lode s ponorom až do 11,1 m. V súčasnosti sa možno do prístavu Brémy dostať pri prílive s loďami s ponorom maximálne 10,7 m.
Realizácia predmetných projektov si vyžaduje vybagrovanie dna dotknutej rieky v plavebných kanáloch. Po prvotnom vytvorení hĺbky potrebnej na výstavbu, je potrebné pravidelné bagrovanie na účely údržby. Plánuje sa, že zemina vybagrovaná pri výstavbe a údržbe sa vysype prevažne na miestach na vonkajšom a dolnom toku rieky Vezera, ktoré sa na tento účel použili už v minulosti.
Okrem priamych vplyvov bagrovania a násypov majú podľa vnútroštátneho súdu projekty pre dotknuté úseky rieky ďalšie hydrologické a morfologické dôsledky. Zvýšia sa prietokové rýchlosti pri odlive aj pri prílive, zvýšia sa hladiny prílivových vôd, klesnú hladiny odlivových vôd, stúpne obsah soli v niektorých častiach dolného toku rieky Vezera a hranica brakickej vody na dolnom toku tejto rieky sa posunie proti prúdu rieky a napokon mimo plavebného kanála sa zvýši nános bahna v koryte rieky.
Z dotknutých vodných útvarov sa brakické vody rieky Vezera a prílivová oblasť nad mestom Brake klasifikujú ako výrazne zmenené v zmysle článku 2 bodu 9 smernice 2000/60. Oblasť vonkajšieho toku rieky Vezera v miestach, kde sa má zaradiť medzi pobrežné vody, sa klasifikuje ako prírodný vodný útvar. Dotknutých je okrem toho aj množstvo vodných útvarov v oblasti prítokov, pričom niektoré z nich sú klasifikované ako prírodné a iné ako výrazne zmenené.
Na základe toho riaditeľstvo vôd a vodnej dopravy – severozápad v rozhodnutí o schválení projektu posúdilo zlučiteľnosť predmetných projektov s cieľom zabránenia zhoršeniu stavu vodných útvarov podľa smernice 2000/60. Uvedený orgán dospel k záveru, že v prípade pobrežných vôd sa neočakáva zhoršenie v zmysle tejto smernice.
Naproti tomu sa domnieva, že aktuálny stav niektorých vodných útvarov rieky Vezera sa v dôsledku vplyvu predmetných projektov výstavby tendenčne negatívne zmení, bez toho, aby došlo k zmene triedy stavu podľa prílohy V smernice 2000/60. Podľa riaditeľstva vôd a vodnej dopravy – severozápad takéto zhoršenie v rámci triedy stavu nemožno považovať za zhoršenie ekologického potenciálu, resp. stavu dotknutého vodného útvaru.
Uvedený orgán subsidiárne preskúmal, či sú splnené podmienky výnimky zo zákazu zhoršenia stavu vodných útvarov stanovené v § 31 ods. 2 WHG a v článku 4 ods. 7 smernice 2000/60 a dospel k záveru, že to tak je.
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV napáda rozhodnutie o schválení a v tejto súvislosti tvrdí, že okrem porušenia právnej úpravy o schvaľovaní plánov výstavby, zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung) a právnej úpravy týkajúcej sa ochrany životného prostredia, konkrétne právnej úpravy týkajúcej sa fauny, flóry, biotopov a ochrany vtáctva, boli porušené predovšetkým ustanovenia ochrany vôd, ktoré majú svoj pôvod v smernici 2000/60.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že riešenie sporu vo veci samej závisí o výkladu viacerých ustanovení uvedenej smernice.
Za týchto okolností Bundesverwaltungsgericht (Najvyšší správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 4 ods. 1 písm. a) bod i) smernice 2000/60 vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú – s výhradou udelenia výnimky – povinné odmietnuť povolenie projektu, keď môže spôsobiť zhoršenie stavu útvaru povrchovej vody, alebo ide pri tejto právnej úprave iba o stanovenie cieľov pre plány vodohospodárskeho manažmentu?
2.
Má sa pojem ‚zhoršenie stavu‘ uvedený v článku 4 ods. 1 písm. a) bode i) smernice 2000/60 vykladať v tom zmysle, že zahŕňa len zmeny, ktoré vedú k zaradeniu do nižšej triedy podľa prílohy V tejto smernice?
3.
V prípade zápornej odpovede na druhú otázku, za akých podmienok ide o ‚zhoršenie stavu‘ v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) smernice 2000/60?
4.
Má sa článok 4 ods. 1 písm. a) body ii) a iii) smernice 2000/60 vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú – s výhradou udelenia výnimky – povinné odmietnuť povolenie projektu, keď ohrozuje dosiahnutie dobrého stavu povrchovej vody alebo dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchovej vody k dátumu stanovenému touto smernicou, alebo ide pri tejto právnej úprave iba o stanovenie cieľov pre plány vodohospodárskeho manažmentu?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a štvrtej otázke
Svojou prvou a štvrtou otázkou, ktoré treba posudzovať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 4 ods. 1 písm. a) body i) až iii) smernice 2000/60 má vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú – s výhradou udelenia výnimky – povinné odmietnuť povolenie projektu, keď môže spôsobiť zhoršenie stavu útvaru povrchovej vody alebo ohrozuje dosiahnutie dobrého stavu povrchovej vody alebo dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu takejto vody k dátumu stanovenému touto smernicou.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora treba pôsobnosť týchto ustanovení určiť s prihliadnutím na ich doslovné znenie, ako aj na ciele sledované právnou úpravou, ktorej sú súčasťou (pozri najmä rozsudky Lundberg, C‑317/12,
EU:C:2013:631
, bod 19; SFIR a i., C‑187/12 à C‑189/12,
EU:C:2013:737
, bod 24, ako aj Bouman, C‑114/13,
EU:C:2015:81
, bod 31) a v prejednávanej veci na genézu tejto právnej úpravy.
Treba uviesť, že znenie článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) smernice 2000/60 na rozdiel od toho, čo tvrdí Bundesrepublik Deutschland a holandská vláda, podporuje záväznú povahu tohto ustanovenia, ktoré stanovuje, že „členské štáty vykonajú potrebné opatrenia na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody“. Výraz „vykonajú“ obsahuje povinnosť členských štátov konať v tomto zmysle.
S vnútroštátnym súdom treba súhlasiť v tom, že povolenie konkrétneho projektu sa má považovať za takéto vykonanie.
Okrem toho podľa článku 4 ods. 1 písm. a) smernice 2000/60 prijmú členské štáty opatrenia potrebné na dosiahnutie cieľov spočívajúcich v zabránení zhoršovaniu, ochrane a zlepšení stavu povrchových vôd „pri realizácií programov opatrení špecifikovaných v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia“. Použitie výrazu „pri realizácií“ podporuje výklad tohto ustanovenia v tom zmysle, že toto ustanovenie obsahuje povinnosti, ktoré musia príslušné orgány splniť pri povoľovaní konkrétnych projektov v rámci právneho režimu ochrany vôd.
Treba tiež pripomenúť, že smernica 2000/60 je rámcová smernica prijatá na základe článku 175 ods. 1 ES (teraz článok 192 ods. 1 ZFEÚ). Stanovuje spoločné zásady a globálny rámec činnosti na ochranu vôd a zabezpečuje koordináciu, integráciu a v dlhodobejšej perspektíve aj rozvoj všeobecných zásad a štruktúr na ochranu a trvalo udržateľné využívanie vôd v Európskej únii. Spoločné zásady a globálny rámec činnosti, ktoré zakotvuje, musia byť neskôr rozvinuté členskými štátmi, ktoré musia prijať osobitné opatrenia v súlade s lehotami stanovenými touto smernicou. Jej cieľom však nie je úplná harmonizácia právnej úpravy členských štátov v oblasti vodného hospodárstva (rozsudky Komisia/Luxembursko, C‑32/05,
EU:C:2006:749
, bod 41, a Komisia/Nemecko, C‑525/12,
EU:C:2014:2202
, bod 50).
Odôvodnenie 25 tejto smernice potvrdzuje, že na zabezpečenie dobrého stavu povrchovej a podzemnej vody v celej Únii a zabránenie zhoršovaniu stavu vôd na úrovni Únie majú byť stanovené environmentálne ciele.
Podľa článku 1 písm. a) smernice 2000/60 je jej účelom ustanoviť rámec ochrany vnútrozemských povrchových vôd, brakických vôd, pobrežných vôd a podzemných vôd, ktorý zabráni ďalšiemu zhoršovaniu, ochráni a zlepší stav vodných ekosystémov a suchozemských ekosystémov, ktoré sú priamo závislé od vodných ekosystémov.
Konečným cieľom smernice 2000/60 je teda koordinovaným postupom dosiahnuť „dobrý stav“ všetkých povrchových vôd v Únii do roku 2015.
Environmentálne ciele, ktoré členské štáty majú dosiahnuť, sú spresnené v článku 4 ods. 1 smernice 2000/60.
Uvedené ustanovenie stanovuje dva síce odlišné, ale úzko súvisiace ciele. Na jednej strane podľa článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) smernice 2000/60 členské štáty vykonávajú potrebné opatrenia na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody (povinnosť zabrániť zhoršeniu). Na druhej strane podľa tohto článku 4 ods. 1 písm. a) bodov ii) a iii) členské štáty budú chrániť, zlepšovať a obnovovať všetky útvary povrchovej vody s cieľom dosiahnuť dobrý stav najneskôr do konca roku 2015 (povinnosť zlepšovať).
Pôvod týchto dvoch cieľov vyplýva z prípravných prác k smernici 2000/60. Konkrétne v súvislosti s povinnosťou zabrániť zhoršeniu stavu povrchových vôd, predmetné ustanovenia mohli v prvom znení znamenať, že po prijatí smernice 2000/60 môžu vodné útvary zaradené do vyššej kategórie ako je „dobrý stav“ klesnúť nižšie, a to až do poslednej uvedenej kategórie. Európsky parlament z tohto dôvodu navrhol zmenu, ktorá by umožnila vytvoriť rozdiel medzi povinnosťou dospieť k „dobrému stavu“ a povinnosťou zabrániť akémukoľvek zhoršeniu, pričom článok 4 ods. 1 tejto smernice rozšíril o novú zarážku, v ktorej jasne formuloval uvedenú povinnosť zabrániť zhoršeniu.
Povinnosť zlepšovať, ako aj povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu vodných útvarov smerujú k dosiahnutiu kvalitatívnych cieľov, ktoré sleduje normotvorca Únie, konkrétne zachovanie alebo obnovenie dobrého stavu, dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchovej vody.
Na zabezpečenie dosiahnutia vyššie uvedených environmentálnych cieľov smernica 2000/60 stanovuje niekoľko ustanovení, najmä v článkoch 3, 5, 8, 11 a 13, ako aj v prílohe V tejto smernice, ktoré, ako uviedol generálny advokát v bodoch 43 až 52 svojich návrhov, vytvárajú komplexný proces, ktorý obsahuje viacero podrobne upravených etáp, s cieľom umožniť členským štátom vykonať potrebné opatrenia podľa osobitnej povahy a vlastností vodných útvarov identifikovaných na ich územiach.
Tieto skutočnosti podporujú výklad, podľa ktorého sa článok 4 ods. 1 písm. a) smernice 2000/60 neobmedzuje na programové vyhlásenia len cieľov plánovania manažmentu, ale akonáhle sa určí ekologický stav určitého vodného útvaru, vyvoláva záväzné účinky v každej etape postupu stanoveného v tejto smernici.
Režim výnimiek stanovený v článku 4 ods. 7 smernice 2000/60, ktorého podmienky uplatnenia skúmala žalovaná vo veci samej, ale ktorý nie je predmetom otázok položených vnútroštátnym súdom, predstavuje tiež skutočnosť, ktorá podporuje výklad, podľa ktorého má zabránenie zhoršovaniu stavu vodných útvarov záväznú povahu.
V tejto súvislosti treba uviesť, že uvedený režim obsahuje viaceré kategórie. Konkrétne, podľa uvedeného článku 4 ods. 7 „členské štáty neporušia túto smernicu, keď je neúspech… pri predchádzaní zhoršenia stavu útvaru povrchovej alebo podzemnej vody dôsledkom nových modifikácií fyzikálnych vlastností útvaru povrchových vôd alebo zmien úrovne hladiny útvarov podzemnej vody“.
Táto výnimka však platí len pod podmienkou, že sa uskutočnia všetky realizovateľné kroky na obmedzenie nepriaznivého vplyvu na stav dotknutého vodného útvaru, a že sa následne upravia programy opatrení a plány manažmentu.
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že štruktúra kategórií výnimiek stanovených v článku 4 ods. 7 smernice 2000/60 umožňuje domnievať sa, že článok 4 tejto smernice neobsahuje iba zásadové povinnosti, ale týka sa aj konkrétnych projektov. Ako totiž uviedol generálny advokát v bode 78 svojich návrhov, dôvody pre výnimky sa uplatnia predovšetkým vtedy, keď sa nedosiahnu ciele v dôsledku nových modifikácií fyzikálnych vlastností útvaru povrchovej vody a keď z toho vyplynú nepriaznivé následky. Môže k tomu dôjsť v dôsledku nových povolení projektov. Nie je totiž možné oddelene posudzovať projekt a vykonávanie plánov manažmentu.
Na tieto projekty sa v dôsledku toho vzťahuje povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu vodných útvarov stanovená v článku 4 smernice 2000/60. Uvedené projekty však možno povoliť na základe systému výnimiek stanoveného v uvedenom článku 4.
Európska komisia v písomných pripomienkach tvrdí, že zákaz zhoršenia stavu vodných útvarov je cieľom povinnosti zabezpečiť ich zlepšenie. V tejto súvislosti treba konštatovať, že povinnosti zabrániť zhoršeniu stavu vodných útvarov normotvorca Únie priznal autonómne postavenie a táto povinnosť sa neobmedzuje na prostriedok slúžiaci povinnosti zlepšiť stav vodných útvarov.
Z toho vyplýva, že, s výhradou udelenia výnimky, treba zabrániť akémukoľvek zhoršeniu stavu vodného útvaru, a to bez ohľadu na dlhodobejšie plánovanie stanovené v plánoch manažmentu a programových opatreniach. Povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu útvarov povrchovej vody ostáva záväzná v každej fáze vykonávania smernice 2000/60 a je uplatniteľná na každý druh a každý stav útvaru povrchovej vody, pre ktorý sa prijal alebo mal prijať plán manažmentu. Dotknutý členský štát je v dôsledku toho povinný odmietnuť povolenie projektu, ak tento projekt môže zhoršiť stav dotknutého vodného útvaru alebo ohroziť dosiahnutie dobrého stavu útvarov povrchovej vody, okrem prípadu, že by sa usudzovalo, že na uvedený projekt sa vzťahuje výnimka podľa článku 4 ods. 7 smernice 2000/60.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na prvú a štvrtú otázku odpovedať, že článok 4 ods. 1 písm. a) body i) až iii) smernice 2000/60 sa majú vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú, s výhradou udelenia výnimky, povinné odmietnuť povolenie konkrétneho projektu, pokiaľ môže spôsobiť zhoršenie stavu útvaru povrchovej vody alebo ohrozuje dosiahnutie dobrého stavu povrchovej vody alebo dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu takejto vody k dátumu stanovenému touto smernicou.
O druhej a tretej otázke
Svojou druhou a treťou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či výraz „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody uvedený v článku 4 ods. 1 písm. a) bode i) smernice 2000/60 sa má vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje len na zmeny, ktoré vedú k zaradeniu tohto vodného útvaru do nižšej triedy v zmysle prílohy V tejto smernice („teória tried stavu vody“). V prípade zápornej odpovede, teda ak sa tento pojem vzťahuje na akúkoľvek zmenu predmetného vodného útvaru („teória
status quo
“), chce vnútroštátny súd zistiť, aké kritériá umožňujú dospieť k záveru o zhoršení stavu útvaru povrchovej vody.
Treba konštatovať, že smernica 2000/60 nedefinuje pojem „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že pri neexistencii takej definície v práve Únie je podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora potrebné určiť význam a obsah tohto pojmu tak, že sa zohľadní tak znenie ustanovenia práva Únie, ako aj jeho kontext (pozri najmä rozsudky Lundberg, C‑317/12,
EU:C:2013:631
, bod 19; SFIR a i., C‑187/12 až C‑189/12,
EU:C:2013:737
, bod 24, ako aj Bouman, C‑114/13,
EU:C:2015:81
, bod 31).
Znenie článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) smernice 2000/60 podporuje výklad, podľa ktorého sa pojem „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody vzťahuje aj na zhoršenia, ktoré nevedú k zaradeniu tohto vodného útvaru do nižšej triedy. V tomto ustanovení sa výslovne uvádza, že treba zabrániť zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody. Podľa definície článku 2 bodu 17 uvedenej smernice je stav povrchovej vody celkovým vyjadrením stavu útvaru povrchovej vody, ktorý je určený jeho ekologickým stavom alebo jeho chemickým stavom, podľa toho, ktorý z nich je horší. Článok 4 ods. 1 písm. a) bod i) smernice 2000/60 tak všeobecným spôsobom stanovuje povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu útvarov povrchovej vody, bez toho, aby uvádzal prípadnú zmenu triedy, pričom iba článok 4 ods. 1 písm. a) body ii) a iii) tejto smernice odkazuje na prílohu V tejto smernice, pokiaľ ide o povinnosť zlepšenia stavu útvarov povrchovej vody.
Pred overením, či tento doslovný výklad je podporený kontextom, v ktorom sa nachádza pojem „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody, ako aj cieľmi smernice 2000/60, treba pripomenúť, že ako uviedol generálny advokát v bodoch 91 až 97 svojich návrhov, posúdenie stavu povrchovej vody sa zakladá na analýze ekologického stavu, ktorý obsahuje päť tried.
Vo fáze vypracovania ekologických kvalitatívnych pomerov členské štáty rozdelia ekologické kvalitatívne pomery každej kategórie povrchovej vody do piatich tried, a to prostredníctvom limitnej hodnoty biologických prvkov kvality, teda hodnoty, ktorá vymedzuje hranicu medzi jednotlivými triedami, konkrétne veľmi dobrý, dobrý, priemerný, zlý a veľmi zlý. Limitné hodnoty musia byť stanovené na základe interkalibračného porovnania, ktoré spočíva v porovnávaní výsledkov klasifikácie národného monitorovacieho systému pre každý biologický prvok a pre každý spoločný typ útvaru povrchových vôd v členských štátoch, ktoré sú v tej istej geografickej interkalibračnej skupine, a vo vyhodnotení súladu výsledkov s normatívnymi definíciami uvedenými v bode 1.2 prílohy V tejto smernice.
Ako však vyplýva z bodu 1.4.1 bodu iii) prílohy V smernice 2000/60, výkon interkalibračného porovnania slúži iba na vymedzenie stavu tried „veľmi dobrý“, „dobrý“ a „priemerný“. Limitné hodnoty členských štátov sú uvedené v rozhodnutí Komisie 2013/480/EÚ z 20. septembra 2013, ktorým sa podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2000/60/ES stanovujú hodnoty pre klasifikačné systémy pri monitorovaní vôd v členských štátoch vyplývajúce z interkalibračného porovnania a ktorým sa ruší rozhodnutie 2008/915/ES (
Ú. v. EÚ L 266, s. 1
).
Napokon podľa bodu 1.4.2 bodu i) prílohy V smernice 2000/60 v prípade kategórií povrchovej vody je vodný útvar zaradený do najbližšej nižšej triedy, keď pomer niektorého z jeho prvkov kvality klesne pod úroveň zodpovedajúcu aktuálnej triede. Toto pravidlo nazvané „one out all out“ je spojené s definíciou „stavu povrchovej vody“ v článku 2 bode 17 tejto smernice, ktorý je určený jeho ekologickým stavom alebo jeho chemickým stavom, podľa toho, ktorý z nich je horší.
Podľa článku 2 bodu 21 smernice 2000/60 je ekologický stav vyjadrením kvality štruktúry a funkcie vodných ekosystémov, ktoré sú spojené s povrchovými vodami, klasifikovaný v súlade s prílohou V tejto smernice, ktorá kvalifikuje túto klasifikáciu ekologického stavu ako „normatívne definície“.
Ako však uviedol generálny advokát v bode 99 svojich návrhov, určenie limitných hodnôt medzi triedami znamená prijatie širokých rozmedzí. Triedy sú preto len nástrojom, ktorý obmedzuje voľnú úvahu členských štátov pri určovaní prvkov kvality, ktoré odrážajú skutočný stav určeného vodného útvaru. Práve z tohto dôvodu článok 4 ods. 1 písm. a) bod i) smernice 2000/60 neodkazuje na jej prílohu V, keďže pojem „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody má všeobecnú pôsobnosť.
Iný výklad tohto pojmu by členské štáty naopak odrádzal od toho, aby zabraňovali zhoršovaniu stavu útvaru povrchovej vody v rámci jednej triedy stavu vody. Pokiaľ totiž zaradenie útvaru povrchovej vody závisí od najhoršej hodnoty uplatniteľných ukazovateľov, mohli by všetky ostatné hodnoty klesnúť bez toho, aby to malo právne dôsledky.
Uplatnenie pravidla „one out all out“ v spojení s teóriou tried stavu vody by tiež viedlo k vylúčeniu vôd najnižšej triedy z pôsobnosti povinnosti zabrániť zhoršeniu ich stavu. Po zaradení vodného útvaru do tejto triedy stavu vody by totiž už ďalšie zhoršenie jeho stavu nebolo z právneho hľadiska možné. So zreteľom na účel smernice 2000/60 si tento druh vodných útvarov v rámci vodného hospodárstva zasluhuje osobitnú pozornosť.
Tento výklad podporuje článok 4 ods. 5 písm. c) smernice 2000/60, ktorý výslovne stanovuje zákaz akéhokoľvek ďalšieho zhoršovania v súvislosti s výrazne ovplyvnenými útvarmi povrchovej vody, pre ktoré členské štáty môžu pripustiť dosiahnutie menej prísnych environmentálnych cieľov.
Uplatnenie teórie tried stavu vody by okrem toho viedlo k oslabeniu ochrany vôd, ktoré patria do najvyšších tried. Vzhľadom na to, že zaradenie vôd určuje najhoršia hodnota uplatniteľných ukazovateľov, podstatné zhoršenie ostatných zložiek by nič nemenilo na zaradení dotknutého vodného útvaru, pokiaľ by z toho nevyplývalo zaradenie do nižšej triedy.
Ako uviedol generálny advokát v bode 105 svojich návrhov, ak sa naopak pojem „zhoršenie“ vykladá vo vzťahu k prvku kvality alebo látke, zachováva si povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu vodného útvaru celý svoj potrebný účinok, pretože sa vzťahuje na akúkoľvek zmenu, ktorá by mohla narušiť realizáciu hlavného cieľa smernice 2000/60.
Pokiaľ ide o kritériá umožňujúce dospieť k záveru o zhoršení stavu vodného útvaru, treba pripomenúť, že zo systematiky článku 4 smernice 2000/60, a najmä z jeho odsekov 6 a 7, vyplýva, že zhoršenia stavu vodného útvaru – hoci len prechodné – sú povolené iba za prísnych podmienok. Z toho vyplýva, že prahová hodnota, pri ktorej prekročení sa konštatuje porušenie povinnosti zabrániť zhoršeniu stavu vodného útvaru, musí byť nízka.
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Bundesrepublik Deutschland, a teda výklad, podľa ktorého iba „závažné zásahy“ predstavujú zhoršenie stavu vodného útvaru, pričom tento výklad sa v podstate zakladá jednak na zvážení nepriaznivých vplyvov na vodu a jednak na ekonomických záujmoch súvisiacich s vodou, nemožno vyvodiť zo znenia článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) smernice 2000/60. Okrem toho treba konštatovať, že ako tvrdí žalobkyňa vo veci samej, takýto výklad nezohľadňuje rozdiel, ktorý táto smernica robí medzi povinnosťou zabrániť zhoršeniu stavu vodného útvaru a dôvodmi na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 7 uvedenej smernice, keďže iba tieto dôvody obsahujú prvky na zváženie záujmov.
Rovnako ako Komisia sa treba domnievať, že o „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) smernice 2000/60 ide vtedy, akonáhle sa stav prinajmenšom jednej z kvalitatívnych zložiek v zmysle prílohy V tejto smernice zhorší o jednu triedu, hoci toto zhoršenie nevedie k celkovo horšiemu zaradeniu útvaru povrchovej vody. Pokiaľ sa však dotknutá kvalitatívna zložka v zmysle tejto prílohy už nachádza v najnižšej triede, akékoľvek zhoršenie tejto zložky predstavuje „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody v zmysle tohto článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i).
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na druhú a tretiu položenú otázku odpovedať, že pojem „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody uvedený v článku 4 ods. 1 písm. a) bode i) smernice 2000/60 sa má vykladať v tom zmysle, že o zhoršenie ide vtedy, keď sa stav prinajmenšom jednej z kvalitatívnych zložiek v zmysle prílohy V tejto smernice zhorší o jednu triedu, a to aj v prípade, že toto zhoršenie kvalitatívnej zložky nevedie k celkovo horšiemu zaradeniu útvaru povrchovej vody. Pokiaľ sa však dotknutá kvalitatívna zložka v zmysle tejto prílohy už nachádza v najnižšej triede, akékoľvek zhoršenie tejto zložky je „zhoršením stavu“ útvaru povrchovej vody v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i).
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

1.
Článok 4 ods. 1 písm. a) body i) až iii) smernice 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva, sa má vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú, s výhradou udelenia výnimky, povinné odmietnuť povolenie konkrétneho projektu, pokiaľ môže spôsobiť zhoršenie stavu útvaru povrchovej vody alebo ohrozuje dosiahnutie dobrého stavu povrchovej vody alebo dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu takejto vody k dátumu stanovenému touto smernicou.

2.
Pojem „zhoršenie stavu“ útvaru povrchovej vody uvedený v článku 4 ods. 1 písm. a) bode i) smernice 2000/60 sa má vykladať v tom zmysle, že o zhoršenie ide vtedy, keď sa stav prinajmenšom jednej z kvalitatívnych zložiek v zmysle prílohy V tejto smernice zhorší o jednu triedu, a to aj v prípade, že toto zhoršenie kvalitatívnej zložky nevedie k celkovo horšiemu zaradeniu útvaru povrchovej vody. Pokiaľ sa však dotknutá kvalitatívna zložka v zmysle tejto prílohy už nachádza v najnižšej triede, akékoľvek zhoršenie tejto zložky je „zhoršením stavu“ útvaru povrchovej vody v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i).

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.