CELEX: 62014CJ0137
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Directiva 2011/92/UE
Evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului
Articolul 11
Directiva 2010/75/UE
Emisii industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării)
Articolul 25
Accesul la justiție
Reglementare procedurală națională neconformă

Prin acțiunea formulată, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin limitarea:
—
anulării deciziilor administrative care intră sub incidența Directivei 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO 2012, L 26, p. 1
) și a Directivei 2010/75/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării) (
JO L 334, p. 17
) doar la cazurile în care se dovedește o încălcare a unui drept subiectiv [articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative (Verwaltungsgerichtsordnung, denumită în continuare „Legea privind organizarea instanțelor administrative”)];
—
anulării deciziilor pentru viciu de procedură la lipsa evaluării sau a examinării prealabile a efectelor asupra mediului [articolul 4 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu prevăzute de Directiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) din 7 decembrie 2006 (BGBl. 2006 I, p. 2816), astfel cum a fost modificată prin Legea din 21 ianuarie 2013 (denumită în continuare „Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare”)] și la cazurile în care reclamantul dovedește că viciul de procedură prezintă o legătură de cauzalitate cu rezultatul deciziei și că prin aceasta a fost afectată o poziție juridică a reclamantului [articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ (Verwaltungsverfahrensgesetz, denumită în continuare „Legea privind contenciosul administrativ”) coroborat cu articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative];
—
calității procesuale active și a întinderii controlului jurisdicțional la obiecțiile care au fost prezentate deja în termenul acordat în cursul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei (articolul 2 alineatul 3 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, și articolul 73 alineatul 4 din Legea privind contenciosul administrativ);
—
în procedurile care au fost inițiate după data de 25 iunie 2005 și încheiate înaintea datei de 12 mai 2011, a calității procesuale active a asociațiilor de mediu la dispozițiile legale care conferă drepturi particularilor (articolul 2 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, coroborat cu articolul 5 alineatul 1 din această lege);
—
în procedurile care au fost inițiate după data de 25 iunie 2005 și încheiate înaintea datei de 12 mai 2011, a întinderii controlului jurisdicțional al căilor de atac ale asociațiilor de mediu la dispozițiile legale care conferă drepturi particularilor (articolul 2 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, coroborat cu articolul 5 alineatul 1 din această lege); și
—
prin excluderea în general din domeniul de aplicare al legislației naționale a procedurilor administrative care au fost inițiate anterior datei de 25 iunie 2005 (articolul 5 alineatele 1 și 4 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare),
Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 11 din Directiva 2011/92 și al articolul 25 din Directiva 2010/75.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Articolul 11 din Directiva 2011/92 prevede:
„(1)   Statele membre se asigură, în conformitate cu sistemul legislativ intern aplicabil, că membrii publicului interesat:
(a)
care au un interes suficient; sau
(b)
care pretind încălcarea unui drept, atunci când procedurile de drept administrativ al unui stat membru impun această condiție preliminară,
au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare sau a unui organism independent sau imparțial instituit în conformitate cu legea, prin care este contestată legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor care intră sub incidența dispozițiilor privind participarea publicului din prezenta directivă.
(2)   Statele membre stabilesc stadiul în care pot fi contestate deciziile, acțiunile sau omisiunile.
(3)   Statele membre stabilesc ce înseamnă interes suficient și încălcarea unui drept în conformitate cu obiectivul de a acorda un acces amplu la justiție publicului interesat.
[…]
(4)   Dispozițiile prezentului articol nu exclud posibilitatea unei căi de atac prealabile pe lângă o autoritate administrativă și nu afectează obligația de epuizare a tuturor căilor de atac administrative înainte de a recurge la procedurile de atac judiciare, atunci când legislația internă prevede o astfel de obligație.
Orice astfel de procedură trebuie să fie corectă, echitabilă, rapidă și cu un cost care să nu fie prohibitiv.
(5)   Pentru creșterea eficienței dispozițiilor prezentului articol, statele membre se asigură că informațiile practice privind accesul la căile de atac administrative și judiciare sunt puse la dispoziția publicului.”
Articolul 25 din Directiva 2010/75 prevede:
„(1)   Statele membre se asigură, în conformitate cu sistemul legislativ intern aplicabil, că membrii publicului interesat au acces la o cale de atac în fața unei instanțe sau a unui alt organism independent și imparțial instituit în conformitate cu legea, prin care este contestată legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor care intră sub incidența articolului 24, atunci când este îndeplinită una dintre următoarele condiții:
(a)
aceștia au un interes suficient;
(b)
aceștia invocă încălcarea unui drept, atunci când dispozițiile de procedură administrativă ale unui stat membru impun această condiție preliminară.
(2)   Statele membre stabilesc momentul în care pot fi contestate deciziile, acțiunile sau omisiunile.
(3)   Statele membre stabilesc ce înseamnă interes suficient și încălcarea unui drept în conformitate cu obiectivul de a acorda publicului interesat un acces larg la justiție.
[…]
(4)   Alineatele (1), (2) și (3) nu exclud posibilitatea unei căi de atac prealabile în fața unei autorități administrative și nu aduc atingere obligației de a epuiza toate căile de atac administrative înainte de a iniția o cale de atac judiciară, atunci când legislația internă prevede această obligație.
Orice astfel de procedură trebuie să fie corectă, echitabilă, rapidă și cu un cost care să nu fie prohibitiv.
(5)   Statele membre se asigură că informațiile practice privind accesul la căile de atac administrative și judiciare sunt puse la dispoziția publicului.”
Dreptul german
Legea privind organizarea instanțelor administrative
Potrivit articolului 42 din Legea privind organizarea instanțelor administrative:
„(1)   O cale de atac poate fi formulată pentru a se obține anularea unui act administrativ sau obligarea administrației la adoptarea unui act pe care l‑a refuzat sau s‑a abținut să îl adopte.
(2)   Sub rezerva unei prevederi diferite a legii, calea de atac este admisibilă numai dacă reclamantul arată că drepturile sale sunt încălcate prin actul administrativ în discuție sau prin refuzul sau abținerea de a adopta actul respectiv.”
Articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative are următorul cuprins:
„În măsura în care actul administrativ este nelegal, iar drepturile reclamantului au fost astfel încălcate, instanța anulează actul administrativ și, dacă este cazul, decizia adoptată în urma exercitării unei căi de atac. […]”
Legea privind contenciosul administrativ
Potrivit articolului 24 din Legea privind contenciosul administrativ:
„(1)   Autoritatea investighează din oficiu faptele. Ea stabilește natura și întinderea investigațiilor; ea nu este ținută de argumentele și de propunerile de probe ale persoanelor interesate.
(2)   Autoritatea trebuie să țină seama de toate împrejurările pertinente pentru cazul specific, inclusiv de cele care sunt favorabile persoanelor interesate.
(3)   Autoritatea nu poate refuza primirea declarațiilor sau a cererilor care țin de competența sa pentru motivul că, în opinia sa, declarația sau cererea este, în speță, inadmisibilă sau nefondată.”
Articolul 44 din Legea privind contenciosul administrativ prevede:
„(1)   Un act administrativ este nul în măsura în care este afectat de o eroare deosebit de gravă, iar aceasta pare vădită în cadrul unei aprecieri rezonabile a tuturor circumstanțelor de care se ține seama.
(2)   Fără a lua în considerare îndeplinirea condițiilor prevăzute la alineatul 1, trebuie să se considere nul un act administrativ
—
care a fost adoptat în formă scrisă sau electronică fără ca autoritatea care l‑a adoptat să fie desemnată în acest sens în mod recognoscibil;
—
care, în conformitate cu o dispoziție legală, poate fi adoptat numai prin predarea unui document, dar care nu îndeplinește această cerință formală;
—
pe care o autoritate l‑a adoptat cu depășirea competenței sale astfel cum a fost definită la articolul 3 alineatul 1 punctul 1 și fără a fi abilitată în acest sens;
—
pe care, pentru motive materiale, nicio persoană nu este în măsură să îl execute;
—
care impune săvârșirea unui act nelegal care constituie un delict sau este sancționat cu amendă;
—
care este contrar bunelor moravuri. […]”
Articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ prevede:
„Anularea unui act administrativ care nu este nul conform articolului 44 nu poate fi impusă pentru simplul motiv că a fost întocmit cu încălcarea normelor de procedură, de formă sau de competență [teritorială], în cazul în care este evident că încălcarea nu a influențat pe fond decizia adoptată.”
Articolul 73 din Legea privind contenciosul administrativ are următorul cuprins:
„(1)   Responsabilul de proiect trebuie să predea planul autorității însărcinate cu efectuarea anchetei în vederea punerii în aplicare a procedurii de anchetă publică. Planul este constituit din desene și explicații care arată proiectul, motivele conceperii acestuia, precum și terenurile și instalațiile vizate de proiect.
(2)   În cursul lunii care urmează primirii planului complet, autoritatea însărcinată cu efectuarea anchetei solicită autorităților în ale căror atribuții intră examinarea proiectului să își prezinte observațiile și ia măsuri pentru ca planul să fie publicat în comunele în care proiectul este susceptibil să aibă repercusiuni.
(3)   În termen de trei săptămâni de la primire, comunele menționate la alineatul 2 trebuie să pună planul la dispoziția publicului pentru o perioadă de o lună. […]
(3a)   Autoritățile administrative menționate la alineatul 2 trebuie să își prezinte observațiile într‑un termen stabilit de autoritatea însărcinată cu efectuarea anchetei, care nu poate depăși trei luni. Observațiile prezentate după expirarea termenului menționat în prima teză trebuie să fie luate în considerare dacă autoritatea însărcinată cu aprobarea planului are sau ar fi trebuit să aibă cunoștință despre chestiunile invocate sau dacă acestea sunt importante pentru legalitatea deciziei. În rest, aceste observații pot fi luate în considerare.
(4)   În termen de două săptămâni de la expirarea termenului de publicare, orice persoană ale cărei interese sunt afectate de proiect poate să ridice obiecții împotriva planului, în scris sau într‑un proces‑verbal, la comuna sau la autoritatea însărcinată cu efectuarea anchetei. […] După expirarea termenului de depunere a obiecțiilor, orice obiecție care nu se întemeiază pe titluri particulare de drept privat este exclusă. Despre acest fapt se va face mențiune în avizul de publicare sau cu ocazia comunicării termenului de prezentare a obiecțiilor. Asociațiile care, în virtutea unei recunoașteri care decurge din alte dispoziții legale, sunt abilitate să formuleze căi de atac în temeiul Legii privind organizarea instanțelor administrative (Verwaltungsgerichtsordnung) împotriva deciziei menționate la articolul 74 pot prezenta observații în termenul menționat în prima teză. […]
(5)   Comunele în care planul trebuie să fie publicat trebuie să îl difuzeze în prealabil în conformitate cu uzanțele locale. Această comunicare trebuie să indice:
1.
locul și perioada în care planul poate fi consultat;
2.
faptul că eventualele obiecții sau observații ale asociațiilor menționate la alineatul 4 a cincea teză trebuie să fie prezentate la serviciile desemnate în comunicare în termenul stabilit;
3.
faptul că dezbaterile pot avea loc chiar în absența unei părți interesate;
4.
faptul că:
(a)
persoanele care au exprimat obiecții sau asociațiile care au prezentat observații pot fi anunțate în legătură cu data dezbaterilor printr‑o comunicare oficială;
(b)
notificarea deciziei adoptate cu privire la obiecții poate fi înlocuită cu o comunicare oficială,
[…]
(6)   După expirarea termenului de depunere a obiecțiilor, autoritatea însărcinată cu efectuarea anchetei trebuie să discute despre obiecțiile exprimate în timp util împotriva planului și despre observațiile prezentate în timp util de asociațiile menționate la alineatul 4 a cincea teză, precum și despre observațiile autorităților administrative referitoare la plan cu responsabilul proiectului, cu autoritățile administrative, cu persoanele în cauză, precum și cu cele care au exprimat obiecții sau care au prezentat observații. Data dezbaterilor trebuie să fie comunicată cel puțin cu o săptămână înainte, potrivit modalităților conforme cu uzanțele locale. Autoritățile administrative, responsabilul proiectului și persoanele care au exprimat obiecții sau au prezentat observații trebuie să fie informate despre data dezbaterilor. În cazul în care trebuie trimise mai mult de cincizeci de notificări, în afară de cele adresate autorităților administrative și responsabilului de proiect, acestea pot fi înlocuite printr‑o comunicare oficială. Comunicarea oficială se efectuează, prin derogare de la a doua teză, pe calea unei publicări a datei dezbaterilor în buletinul oficial al autorității însărcinate cu efectuarea anchetei, precum și în cotidienele locale difuzate în sectorul asupra căruia proiectul este susceptibil să aibă repercusiuni. Comunicarea în buletinul oficial trebuie să fie luată în considerare pentru calculul termenului menționat în a doua teză. […]
[…]
(9)   Autoritatea însărcinată cu efectuarea anchetei își face cunoscută poziția cu privire la rezultatul procedurii de anchetă publică și o transmite autorității însărcinate cu aprobarea planului în termen de o lună de la încheierea dezbaterilor, însoțită de plan, de observațiile autorităților administrative și ale asociațiilor menționate la alineatul 4 a cincea teză, precum și de obiecțiile nesoluționate.”
Legea privind evaluarea efectelor asupra mediului
Articolul 2 alineatul 1 prima teză din Legea privind evaluarea efectelor asupra mediului (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, denumită în continuare „Legea privind evaluarea efectelor asupra mediului”) prevede:
„Evaluarea de mediu este parte integrantă a procedurilor decizionale administrative care contribuie la adoptarea deciziei privind legalitatea proiectelor.”
Potrivit articolului 2 alineatul 3 din Legea privind evaluarea efectelor asupra mediului, „[o decizie] în sensul alineatului 1 prima teză [este] […] decizia de aprobare a planului”.
Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare
Articolul 1 alineatul 1 prima teză din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, prevede că această lege este aplicabilă căilor de atac formulate împotriva deciziilor, în sensul articolului 2 alineatul 3 din Legea privind evaluarea efectelor asupra mediului, referitoare la legalitatea proiectelor pentru care poate exista, în temeiul acestei din urmă legi, o obligație de a realiza o evaluare de mediu.
Articolul 2 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, are următorul cuprins:
„(1)   O asociație națională sau străină autorizată […] poate exercita căi de atac în temeiul Legii privind organizarea instanțelor administrative împotriva unei decizii menționate la articolul 1 alineatul 1 prima teză sau împotriva neadoptării unei decizii, fără a fi obligată să invoce o încălcare a propriilor drepturi, dacă asociația respectivă:
—
pretinde că o decizie prevăzută la articolul 1 alineatul 1 prima teză sau neadoptarea unei decizii este contrară unor dispoziții juridice care vizează protecția mediului și pot fi relevante pentru adoptarea deciziei;
—
pretinde că este afectată de decizia prevăzută la articolul 1 alineatul 1 prima teză sau de neadoptarea unei decizii, în domeniul său de activitate statutară de promovare a obiectivelor privind protecția mediului; și
—
era abilitată să participe la o procedură prevăzută la articolul 1 alineatul 1 prima teză și s‑a exprimat în această procedură pe fond, în conformitate cu dispozițiile în vigoare, sau nu i s‑a dat ocazia de a se exprima în această procedură, contrar dispozițiilor în vigoare.
(2)   O asociație care nu este autorizată […] poate exercita o cale de atac în temeiul alineatului 1 numai în cazul în care:
—
îndeplinește condițiile pentru autorizare în momentul depunerii căii de atac;
—
a depus o cerere de autorizare;
—
nu a fost adoptată încă o decizie cu privire la autorizarea sa, pentru motive care nu țin de răspunderea sa.
[…]
(3)   În cazul în care asociația a avut ocazia să se exprime în cadrul procedurii prevăzute la articolul 1 alineatul 1 prima teză, i se interzice să invoce, în cadrul procedurii căii de atac, orice obiecție pe care nu a invocat‑o sau pe care nu a invocat‑o în timp util conform dispozițiilor în vigoare, dar pe care ar fi putut să o invoce în cadrul procedurii prevăzute la articolul 1 alineatul 1 prima teză.
(4)   În cazul în care o decizie prevăzută la articolul 1 alineatul 1 prima teză nu a fost publicată sau nu a fost notificată asociației, în conformitate cu dispozițiile în vigoare, opoziția sau calea de atac se formulează în termen de un an din momentul în care asociația a luat cunoștință de decizie sau ar fi putut să ia cunoștință de aceasta. […]
(5)   Căile de atac prevăzute la alineatul 1 sunt fondate:
—
în măsura în care decizia prevăzută la articolul 1 alineatul 1 prima teză sau neadoptarea unei decizii încalcă dispozițiile care privesc protecția mediului și sunt relevante pentru adoptarea deciziei;
—
în cazul căilor de atac referitoare la planuri de construcție, în măsura în care constatările planului de construcție care justifică legalitatea unui proiect supus obligației [de evaluare a efectelor asupra mediului] încalcă dispozițiile care privesc protecția mediului,
și atunci când încălcarea afectează interesele de protecție a mediului înscrise printre obiectivele promovate de asociație în temeiul statutului său. Pentru deciziile prevăzute la articolul 1 alineatul 1 prima teză, trebuie să existe în plus o obligație de a efectua o evaluare a efectelor asupra mediului.”
Articolul 4 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, prevede:
„(1)   Anularea unei decizii referitoare la legalitatea unui proiect, în sensul articolului 1 alineatul 1 prima teză punctul 1, poate fi solicitată atunci când realizarea:
—
unei evaluări a efectelor asupra mediului; sau
—
a unei examinări prealabile de la caz la caz a necesității de a realiza o evaluare a efectelor asupra mediului,
necesară în temeiului dispozițiilor din [Legea privind evaluarea efectelor asupra mediului], […] a fost omisă și nu s‑a îndreptat ulterior această omisiune.
[…]
(3)   Alineatele 1 și 2 de mai sus se aplică prin analogie căilor de atac formulate de părți conform articolului 61 punctele 1 și 2 din [Legea privind contenciosul administrativ].”
Potrivit articolului 5 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare:
„(1)   Prezenta lege se aplică procedurilor desfășurate conform articolului 1 alineatul 1 prima teză, care au fost inițiate sau ar fi trebuit să fie inițiate după data de 25 iunie 2005; prima parte a tezei nu se aplică deciziilor prevăzute la articolul 1 alineatul 1 prima teză care au devenit executorii anterior datei de 15 decembrie 2006.
[…]
(3)   Procedurile de autorizare deja inițiate în temeiul prezentei legi sunt finalizate de Agenția Federală de Mediu conform dispozițiilor în vigoare până la 28 februarie 2010.
(4)   Procedurile de decizie prevăzute la articolul 1 alineatul 1 prima teză punctul 1, procedurile de autorizare prevăzute la articolul 1 alineatul 1 prima teză punctul 2 sau procedurile căilor de atac prevăzute la articolul 2 care se desfășurau la 12 mai 2011 sau care au fost inițiate ulterior acestei date și nu s‑au finalizat încă prin hotărâre executorie la 29 ianuarie 2013 sunt finalizate în conformitate cu dispozițiile prezentei legi în versiunea în vigoare de la 29 ianuarie 2013. Prin derogare de la prima teză, articolul 4a alineatul 1 se aplică doar procedurilor de atac judiciare care au fost inițiate începând cu data de 29 ianuarie 2013.”
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
La data de 18 decembrie 2006, Comisia a fost sesizată cu o plângere prin care i se reproșa Republicii Federale Germania faptul că a efectuat o transpunere eronată, prin Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, a articolului 10a din Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO L 175, p. 40
, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174) și a articolului 15a din Directiva 96/61/CE a Consiliului din 24 septembrie 1996 privind prevenirea și controlul integrat al poluării (
JO L 257, p. 26
, Ediție specială, 15/vol. 3, p. 183). Ca urmare a acestei plângeri, la 1 octombrie 2012, Comisia a adresat Republicii Federale Germania o scrisoare de punere în întârziere pentru încălcarea obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 11 din Directiva 2011/92 și al articolului 25 din Directiva 2010/75, aceste două directive înlocuind între timp Directiva 85/337 și, respectiv, Directiva 96/61.
Republica Federală Germania a răspuns la această scrisoare de punere în întârziere la data de 30 noiembrie 2012. La data de 6 februarie 2013, ea a solicitat Comisiei să închidă procedura pentru motivul că, de la adoptarea Legii privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, legislația germană ar fi conformă cu Hotărârea Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
).
La 26 aprilie 2013, Comisia a adresat un aviz motivat Republicii Federale Germania. Aceasta din urmă a răspuns la 10 iulie 2013. Întrucât a considerat nesatisfăcătoare răspunsurile oferite de acest stat membru, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Prin cererea introductivă depusă la grefa Curții la 9 iulie 2014, Republica Austria a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor Republicii Federale Germania. Prin decizia din 11 august 2014, președintele Curții a admis această cerere.
Cu privire la cererea de redeschidere a procedurii orale
Ca urmare a prezentării concluziilor avocatului general, prin memoriul din 30 iunie 2015, Republica Federală Germania a solicitat Curții redeschiderea fazei orale a procedurii, conform articolului 83 din Regulamentul de procedură, pentru motivul că concluziile avocatului general „propun includerea unui nou motiv în obiectul procedurii, cu privire la care Republica Federală Germania nu a putut să se exprime, nici în scris, nici oral”.
Trebuie amintit că, potrivit articolului 83 din Regulamentul de procedură al Curții, aceasta poate să dispună în orice moment, după ascultarea avocatului general, redeschiderea fazei orale a procedurii, în special atunci când consideră că nu este suficient lămurită sau atunci când o parte a invocat, după închiderea acestei faze, un fapt nou de natură să aibă o influență decisivă asupra deciziei Curții sau atunci când cauza trebuie soluționată pe baza unui argument care nu a fost pus în discuția părților ori a persoanelor interesate prevăzute la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Nu aceasta este situația în speță. Astfel, întrucât Republica Federală Germania vizează ultima dintre ipotezele prevăzute la articolul menționat din Regulamentul de procedură, trebuie să se observe că considerațiile dezvoltate de avocatul general puse în discuție de acest stat membru nu constituie nicidecum un argument pe baza căruia trebuie soluționată prezenta cauză.
Având în vedere considerațiile care precedă, Curtea apreciază că nu trebuie să dispună redeschiderea fazei orale a procedurii.
Cu privire la acțiune
Cu privire la primul motiv, referitor la limitarea controlului de legalitate al deciziilor administrative care intră sub incidența Directivelor 2011/92 și 2010/75 doar în raport cu dispozițiile de drept național care conferă drepturi particularilor
Argumentația părților
Comisia apreciază că articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative limitează în mod nelegal controlul de legalitate al deciziilor administrative doar în raport cu dispozițiile de drept național care conferă drepturi particularilor. Astfel, protecția jurisdicțională, în cazul unui viciu de procedură, ar fi garantată în Germania doar dacă norma procedurală în cauză generează un drept subiectiv în beneficiul unui particular. Or, conform articolului 11 din Directiva 2011/92 și articolului 25 din Directiva 2010/75, legalitatea deciziilor care intră sub incidența acestor directive ar trebui să poată fi controlată atât din punctul de vedere al fondului, cât și în ceea ce privește respectarea normelor de procedură.
Republica Federală Germania arată că statele membre dispun de o marjă de organizare în materie jurisdicțională. Întinderea controlului care trebuie efectuat de instanțele naționale nu ar fi reglementată de aceste dispoziții din dreptul Uniunii, întrucât acestea nu ar prevedea criteriile de examinare care trebuie să fie utilizate de instanțele menționate. Astfel, articolul 11 din Directiva 2011/92, la fel ca articolul 25 din Directiva 2010/75, nu ar conține cerințe referitoare la întinderea controlului jurisdicțional, ci ar stabili doar obligația, în sarcina statelor membre, de a prevedea un mecanism de exercitare a unor căi de atac care să permită contestarea legalității de fond sau de procedură a oricărei decizii sau a oricărei omisiuni de natură administrativă.
Republica Federală Germania arată că, în conformitate cu articolul 42 alineatul 2 din Legea privind organizarea instanțelor administrative, admisibilitatea unei acțiuni în anulare sau în obligare având ca obiect un act administrativ presupune ca reclamantul individual să arate că drepturile sale sunt încălcate prin acest act sau prin refuzul de a‑l adopta. În ceea ce privește articolul 113 alineatul 1 din legea menționată, acesta ar condiționa temeinicia căii de atac și eventuala anulare a unei decizii administrative de încălcarea unui drept subiectiv al reclamantului. Astfel ar fi evitate contradicții în aprecierea admisibilității și a temeiniciei aceleiași căi de atac, întrucât doar căile de atac admisibile în temeiul articolului 42 alineatul 2 din legea respectivă ar putea conduce la o anulare în temeiul articolului 113 alineatul 1 din aceeași lege.
Republica Austria susține că organizarea criteriilor referitoare la interesul necesar pentru introducerea unei căi de atac la o instanță judiciară și la încălcarea unui drept țin doar de dreptul național. Astfel, statele membre ar dispune de o largă putere de apreciere, care permite, în orice caz, o limitare a dreptului la o cale de atac al particularilor în cazul încălcării unor drepturi subiective publice.
Aprecierea Curții
Pentru a aprecia temeinicia primului motiv invocat de Comisie, este necesar să se observe că el nu vizează condițiile de admisibilitate a căilor de atac prevăzute la articolul 11 din Directiva 2011/92 și la articolul 25 din Directiva 2010/75, întrucât acestea sunt reglementate prin articolul 42 alineatul 2 din Legea privind organizarea instanțelor administrative, ci întinderea controlului jurisdicțional referitor la respectivele căi de atac, în sensul că, în conformitate cu aceste dispoziții, „membrii publicului interesat” trebuie să poată formula o cale de atac jurisdicțională „pentru a contesta legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor” care intră sub incidența acestor directive.
Astfel, articolul 113 alineatul 1 prima teză din Legea privind organizarea instanțelor administrative prevede, în esență, că instanța competentă anulează un act administrativ nelegal doar în măsura în care „drepturile reclamantului au fost astfel încălcate”. Anularea unui act administrativ impune, așadar, ca nelegalitatea constatată de instanță să presupună de asemenea încălcarea unui drept subiectiv al reclamantului.
În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2011/92 și cu articolul 25 alineatul (1) din Directiva 2010/75, statele membre se asigură că membrii publicului interesat care pretind încălcarea unui drept, atunci când procedurile de drept administrativ național impun această condiție, au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare sau a unui organism independent sau imparțial instituit în conformitate cu legea, prin care este contestată legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor care intră sub incidența dispozițiilor directivelor menționate.
În plus, alineatul (3) al articolelor menționate prevede că statele membre stabilesc, printre altele, ce înseamnă o astfel de încălcare a unui drept.
În aceste condiții și în ceea ce privește prezentul motiv, trebuie subliniat că, în cazul în care statul membru în cauză poate, în temeiul dispozițiilor sus‑menționate din Directivele 2011/92 și 2010/75, să supună admisibilitatea căilor de atac formulate de particulari împotriva deciziilor, acțiunilor sau omisiunilor care intră în domeniul de aplicare al acestora din urmă unor condiții precum cerința unei atingeri aduse unui drept subiectiv, acest stat membru este de asemenea abilitat să prevadă că anularea unei decizii administrative de către instanța competentă impune încălcarea unui drept subiectiv al reclamantului.
Astfel, Curtea a statuat deja, la punctul 45 din Hotărârea Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), că legiuitorul național are posibilitatea de a limita drepturile a căror încălcare poate fi invocată de un particular în cadrul unei acțiuni în justiție împotriva uneia dintre deciziile, acțiunile sau omisiunile avute în vedere la articolul 10a din Directiva 85/337, devenit articolul 11 din Directiva 2011/92, doar la drepturile subiective, dar că o astfel de limitare nu poate fi aplicată ca atare asociațiilor de protecție a mediului fără a încălca obiectivele articolului 10a al treilea paragraf ultima teză din Directiva 85/337.
Drept urmare, nu se poate considera că articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative este incompatibil cu articolul 11 din Directiva 2011/92 și cu articolul 25 din Directiva 2010/75.
În consecință, primul motiv invocat de Comisie în susținerea acțiunii trebuie să fie respins.
Cu privire la al doilea motiv, referitor la limitarea situațiilor în care poate fi cerută anularea pentru viciu de procedură a unei decizii administrative care intră sub incidența Directivelor 2011/92 și 2010/75
Argumentația părților
Potrivit primului aspect al acestui motiv, Comisia arată că, în conformitate cu articolul 4 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, o autorizație administrativă poate fi anulată doar dacă nu a fost acordată în temeiul unei evaluări sau al unei examinări prealabile a efectelor asupra mediului realizate potrivit cerințelor de formă. În schimb, dacă o astfel de evaluare sau o astfel de examinare prealabilă a avut loc, însă potrivit unei proceduri care nu a corespuns cerințelor prevăzute la articolul 11 din Directiva 2011/92, nu ar fi posibilă contestarea acesteia în fața unei autorități jurisdicționale germane.
O astfel de limitare a controlului jurisdicțional al deciziilor administrative în discuție ar fi, prin urmare, incompatibilă cu dispoziția menționată din dreptul Uniunii.
Republica Federală Germania recunoaște că articolul 4 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu vizează doar cazurile în care lipsește o evaluare a efectelor asupra mediului. În ipoteza în care o astfel de evaluare a fost realizată, însă este afectată de un viciu de procedură, o cale de atac jurisdicțională ar fi totuși posibilă, în condițiile prevăzute la articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative și la articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ.
Statul membru menționat precizează că, în conformitate cu această din urmă dispoziție de drept național, caracterul neconform al unei evaluări poate să fie invocat oricând de reclamant, în măsura în care viciul de procedură invocat nu este în mod vădit lipsit de pertinență pentru rezultatul deciziei pe fond.
Prin intermediul celui de al doilea aspect al motivului său, Comisia susține că, în conformitate cu articolului 46 din Legea privind contenciosul administrativ, contestarea de către un particular a legalității pentru viciu de procedură a unei decizii administrative referitoare la o evaluare a efectelor asupra mediului nu poate determina anularea deciziei menționate decât dacă există o posibilitate ca aceasta să fi fost diferită fără viciul de procedură invocat și dacă, în același timp, o „poziție juridică materială” a reclamantului este afectată prin acest fapt. Prin urmare, ar reveni acestuia din urmă obligația de a dovedi, pe de o parte, respectiva legătură de cauzalitate și, pe de altă parte, efectul viciului menționat asupra drepturilor reclamantului.
Comisia susține că articolul 11 din Directiva 2011/92 nu permite ca obligația de a dovedi o astfel de legătură de cauzalitate să fie pusă în sarcina reclamantului.
Această instituție subliniază faptul că a doua condiție impusă prin articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ, potrivit căreia un astfel de viciu trebuie să afecteze o „poziție juridică materială” a reclamantului, este de asemenea incompatibilă cu articolul 11 din Directiva 2011/92. Astfel, în cazul în care o cale de atac este admisibilă, statele membre nu pot supune unor restricții motivele care pot fi invocate în susținerea respectivei căi de atac. În consecință, dacă o decizie administrativă afectează un drept subiectiv al unui particular, iar acesta are, în consecință, calitate procesuală activă, instanța națională competentă ar trebui să exercite un control de fond în ceea ce privește legalitatea deciziei menționate. Procedând în acest mod, ea nu poate ignora viciile de procedură, chiar dacă acestea nu au avut ca efect încălcarea dreptului la apărare al reclamantului.
Republica Federală Germania subliniază că cerința unei legături de cauzalitate prevăzută la articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ nu afectează, în principiu, realizarea obiectivelor articolului 11 din Directiva 2011/92.
Statul membru menționat apreciază de asemenea că nu este exact, din punctul de vedere al dreptului german, să se afirme că sarcina de a dovedi o încălcare a unui drept subiectiv revine reclamantului.
Acesta arată că articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ este o normă specială, care permite autorității publice să se apere împotriva unei cereri de anulare a unei decizii administrative. Autoritatea administrativă ar putea astfel invoca în mod întemeiat, în apărare, faptul că decizia sa nu este anulabilă, deși este afectată efectiv de viciul de procedură invocat de reclamant, în cazul în care această autoritate demonstrează că viciul respectiv nu a avut în mod vădit un efect asupra fondului deciziei, aspect a cărui verificare ar fi de competența autorității jurisdicționale, în conformitate cu articolul 46 din legea menționată. Concret, aceasta ar însemna ca cea din urmă autoritate să anuleze decizia în discuție atât timp cât nu se poate exclude că viciul de procedură în cauză a avut un efect asupra rezultatului deciziei menționate.
Republica Federală Germania arată însă că, în cadrul revizuirii Legii privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, este avută în vedere adoptarea unei prevederi care aduce o clarificare în ceea ce privește transpunerea articolului 11 din Directiva 2011/92.
Aprecierea Curții
– Cu privire la primul aspect al celui de al doilea motiv
Întrucât primul aspect al celui de al doilea motiv vizează limitarea controlului jurisdicțional al deciziilor administrative doar la cazurile în care lipsește cu desăvârșire o evaluare sau o examinare prealabilă a efectelor asupra mediului, trebuie să se sublinieze că Curtea a amintit, la punctul 36 din Hotărârea Gemeinde Altrip și alții (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
), că a statuat deja, la punctul 37 din Hotărârea Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), că articolul 11 din Directiva 2011/92 nu a limitat în niciun mod motivele care pot fi invocate în susținerea unei căi de atac jurisdicționale vizate de dispoziția menționată.
Pe de altă parte, la punctul 37 din această hotărâre, Curtea a decis că dispozițiile naționale de transpunere a articolului 11 din Directiva 2011/92 nu pot, așadar, să limiteze aplicabilitatea lor doar la cazul în care contestarea legalității s‑ar fonda pe motivul întemeiat pe omisiunea unei măsuri de evaluare a efectelor asupra mediului. A exclude această aplicabilitate în cazul în care, deși realizată, o astfel de măsură ar fi afectată de vicii, chiar grave, ar lipsi dispozițiile Directivei 2011/92 de substanța efectului lor util. Prin urmare, o asemenea excludere ar fi de asemenea contrară obiectivului care vizează garantarea unui acces amplu la instanțele judiciare, astfel cum este prevăzut la articolul 11 din această directivă.
Din cuprinsul punctului 38 din hotărârea menționată reiese că această din urmă dispoziție se opune ca statele membre să limiteze aplicabilitatea dispozițiilor de transpunere a articolului menționat la cazul în care este contestată legalitatea unei decizii întrucât a fost omisă evaluarea de mediu, fără a o extinde la cel în care a fost realizată o asemenea evaluare, însă la capătul unei proceduri viciate.
În consecință, articolul 4 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu trebuie să fie considerat ca fiind incompatibil cu articolul 11 din Directiva 2011/92.
În ceea ce privește argumentul Republicii Federale Germania referitor la articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ, potrivit căruia o cale de atac jurisdicțională ar fi posibilă în condițiile prevăzute la acest articol în ipoteza în care a fost realizată o evaluare sau o examinare prealabilă a efectelor asupra mediului, însă aceasta este afectată de un viciu de procedură, trebuie amintit, pe de o parte, că dispozițiile unei directive trebuie să fie puse în aplicare cu o forță obligatorie incontestabilă, cu specificitatea, cu precizia și cu claritatea necesare, pentru îndeplinirea cerinței securității juridice (Hotărârea Dillenkofer și alții,
C‑178/94, C‑179/94 și C‑188/94-C‑190/94
,
EU:C:1996:375
, punctul
, precum și Hotărârea Comisia/Portugalia,
C‑277/13
,
EU:C:2014:2208
, punctul
), situație care nu se regăsește în speță.
Pe de altă parte, nu se contestă că dispoziția menționată din dreptul național impune ea însăși limitări în privința exercitării căilor de atac menționate la articolul 11 din Directiva 2011/92, a căror analiză face parte din al doilea aspect al celui de al doilea motiv.
În consecință, primul aspect al celui de al doilea motiv este întemeiat.
– Cu privire la al doilea aspect al celui de al doilea motiv
Potrivit primului argument în susținerea celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv, Comisia reproșează Republicii Federale Germania faptul că condiționează anularea de către instanța competentă a unei decizii administrative care intră în domeniul de aplicare al articolului 11 din Directiva 2011/92 de existența unei legături de cauzalitate între viciul de procedură invocat și rezultatul deciziei administrative în cauză.
Curtea a statuat deja în această privință, în esență, că legiuitorul Uniunii Europene nu a înțeles să lege posibilitatea de a invoca un viciu de procedură de condiția ca acesta să fi avut un efect asupra soluției din decizia finală contestată. În rest, din moment ce obiectul Directivei 2011/92 este mai ales acela de a stabili garanțiile procedurale care să permită în special o mai bună informare și o participare a publicului în cadrul evaluării efectelor asupra mediului ale proiectelor publice și private care pot avea un impact important asupra mediului, controlul respectării normelor de procedură în acest domeniu prezintă o importanță specială. Astfel, și în conformitate cu obiectivul care urmărește să îi confere un acces amplu la justiție, publicul interesat trebuie să poată din principiu invoca orice viciu de procedură în susținerea unei căi de atac în contestarea legalității deciziilor vizate de directiva menționată (a se vedea în acest sens Hotărârea Gemeinde Altrip și alții,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, punctele
și
).
În cadrul prezentei acțiuni, este necesar să se constate că, în măsura în care articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ impune, în toate cazurile, chiar și atunci când ar fi vorba despre vicii de procedură referitoare la informarea și la participarea publicului în domeniul considerat, o legătură de cauzalitate între viciul de procedură invocat și rezultatul deciziei administrative atacate pentru ca instanța competentă să poată pronunța anularea deciziei menționate, o astfel de condiție face ca exercitarea dreptului la o cale de atac prevăzut la articolul 11 din Directiva 2011/92 să fie excesiv de dificilă și aduce atingere obiectivului acestei directive care urmărește să ofere „membrilor publicului interesat” un acces amplu la justiție.
Astfel, refuzul de a anula o decizie administrativă adoptată cu încălcarea unei norme de procedură, pentru simplul motiv că reclamantul nu reușește să dovedească efectul acestui viciu asupra temeiniciei deciziei menționate, privează această dispoziție din dreptul Uniunii de orice efect util.
Or, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 47 din prezenta hotărâre, Curtea a decis deja că legiuitorul Uniunii nu a intenționat nici să limiteze motivele care pot fi invocate în susținerea unei căi de atac în temeiul unei dispoziții de drept național care a transpus articolul 11 din Directiva 2011/92, nici să lege posibilitatea de a invoca un viciu de procedură de condiția ca acesta să fi exercitat un efect asupra soluției din decizia finală contestată.
De altfel, Curtea a hotărât de asemenea că, în ceea ce privește interpretarea noțiunii „încălcarea unui drept”, în sensul articolului 11 din Directiva 2011/92, și, mai concret, a cerinței, prevăzută de dreptul național, potrivit căreia o astfel de încălcare nu poate exista decât dacă decizia atacată ar fi fost diferită fără viciul de procedură invocat, devoluțiunea către reclamant, în conformitate cu dreptul național, a sarcinii probei acestei legături de cauzalitate este de natură să facă excesiv de dificilă exercitarea drepturilor care îi sunt conferite de directiva menționată, ținând cont în special de complexitatea procedurilor în cauză sau de tehnicitatea evaluărilor efectelor asupra mediului (a se vedea în acest sens Hotărârea Gemeinde Altrip și alții,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, punctul
).
Rezultă că încălcarea unui drept, în sensul articolului 11 din Directiva 2011/92, poate fi înlăturată doar dacă instanța judiciară sau organismul vizat în această dispoziție sunt în măsură să aprecieze, fără să facă nicidecum ca sarcina probei legăturii de cauzalitate menționate la punctul precedent din prezenta hotărâre să revină autorului cererii, ci în considerarea, eventual, a elementelor de probă furnizate de inițiatorul proiectului sau de autoritățile competente și, mai general, a ansamblului actelor din dosarul dedus judecății, că decizia contestată nu ar fi fost diferită fără viciul de procedură invocat de către respectivul autor al cererii (a se vedea în acest sens Hotărârea Gemeinde Altrip și alții,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, punctul
).
Deși este adevărat că aceste considerații privesc una dintre condițiile de admisibilitate a căii de atac jurisdicționale, ele rămân pentru o condiție prevăzută de legiuitorul național care are ca efect limitarea controlului jurisdicțional în ceea ce privește fondul.
Din considerațiile care precedă rezultă că cerința prevăzută la articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ, prin aceea că dispoziția menționată impune reclamantului, „membru al publicului interesat”, sarcina probei existenței unei legături de cauzalitate între viciul de procedură pe care îl invocă și rezultatul deciziei administrative, constituie o încălcare a articolului 11 din Directiva 2011/92, astfel încât primul argument invocat de Comisie în susținerea celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv este întemeiat.
În ceea ce privește al doilea argument invocat de Comisie în susținerea acestui aspect, este cert că, în aplicarea articolului 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative coroborat cu articolul 46 din Legea privind contenciosul administrativ, atunci când o măsură de evaluare a efectelor asupra mediului este afectată de un viciu de procedură, decizia adoptată la capătul unei astfel de proceduri poate fi anulată de instanța națională sesizată doar dacă acest viciu de procedură încalcă un drept subiectiv al reclamantului.
Or, din cuprinsul punctelor 30-34 din prezenta hotărâre rezultă că condiția prevăzută la articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative, care impune instanței naționale constatarea unei astfel de încălcări înainte de a putea să pronunțe, eventual, anularea deciziei administrative în cauză, nu este contrară articolului 11 din Directiva 2011/92, nici articolului 25 din Directiva 2010/75.
Aceeași concluzie se impune în ceea ce privește obligația care revine instanței naționale potrivit articolului 46 din Legea privind contenciosul administrativ coroborat cu articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative.
În consecință, al doilea argument al Comisiei invocat în susținerea celui de al doilea aspect al prezentului motiv trebuie să fie înlăturat.
Din considerațiile care precedă reiese că al doilea aspect invocat de Comisie este fondat, cu excepția argumentului întemeiat pe cerința încălcării unui drept subiectiv al reclamantului, conform articolului 46 din Legea privind contenciosul administrativ coroborat cu articolul 113 alineatul 1 din Legea privind organizarea instanțelor administrative.
Cu privire la al treilea motiv, referitor la limitarea calității procesuale active și a întinderii controlului jurisdicțional la obiecțiile care au fost prezentate în cursul procedurii administrative
Argumentația părților
Comisia apreciază că limitarea, conform articolului 2 alineatul 3 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu și articolului 73 alineatul 4 din Legea privind contenciosul administrativ, a obiecțiilor care pot să fie invocate în cadrul căilor de atac jurisdicționale la cele care au fost formulate în prealabil în cursul procedurii administrative este contrară articolului 11 din Directiva 2011/92 și articolului 25 din Directiva 2010/75.
Această instituție susține că o astfel de limitare constituie un obstacol excesiv în calea dreptului publicului interesat de a contesta legalitatea deciziilor administrative în domeniile acoperite de directivele menționate. Reglementarea națională care prevede această limitare ar fi, așadar, contrară principiului accesului la justiție și ar limita protecția jurisdicțională efectivă a publicului menționat. Astfel, ordinea juridică a Uniunii nu ar permite condiționarea admisibilității motivelor prezentate cu ocazia unei proceduri jurisdicționale de faptul că acestea au fost invocate în prealabil în cadrul procedurii administrative.
Comisia consideră că procedura jurisdicțională are o natură autonomă, în cursul căreia trebuie să fie posibilă o examinare completă a legalității unei decizii administrative. Admisibilitatea motivelor invocate în susținerea căilor de atac nu poate fi limitată la motivele care au fost prezentate deja în termenul scurt acordat pentru formularea de obiecții în cursul procedurii administrative.
Republica Federală Germania observă că articolul 11 din Directiva 2011/92 și articolul 25 din Directiva 2010/75 permit statelor membre să își păstreze instrumentele din cadrul sistemului lor jurisdicțional în domeniul analizat. Dispozițiile puse în discuție de Comisie ar urmări să garanteze securitatea juridică, precum și eficiența procedurilor administrative și jurisdicționale. Dispoziții care interzic prezentarea în justiție a unor obiecții care nu au fost formulate în cursul fazei administrative ar face parte integrantă dintr‑un astfel de sistem.
Acest stat membru justifică limitarea menționată pentru motivul că, în caz contrar, obiecții cunoscute la momentul procedurii administrative ar putea, pentru motive de tactică procedurală, să fie reținute și rezervate procedurii în fața instanțelor competente. Astfel, procedura administrativă nu ar mai putea să își îndeplinească funcția specială de conciliere a intereselor. O astfel de limitare ar fi de altfel conformă cu principiile echivalenței și efectivității.
Republica Federală Germania consideră de asemenea că această restricție nu face mai dificil și nici,
a fortiori
, imposibil controlul jurisdicțional, ci garantează, dimpotrivă, faptul că sunt supuse acestui control doar elemente de fapt pertinente, detaliate în modul cel mai complet și mai circumstanțiat posibil. Astfel, doar împrejurările pe care reclamantul ar fi omis intenționat să le invoce în cadrul procedurii administrative, pentru a afecta ducerea la bun sfârșit a acesteia, ar fi vizate de restricția respectivă.
Republica Austria arată că dispozițiile din dreptul Uniunii pe care se întemeiază prezenta acțiune nu numai că nu conțin nicio referire la norme de prescripție, ci fac trimitere, dimpotrivă, la dreptul național care reglementează procedura administrativă. Astfel, statele membre ar beneficia de o importantă marjă de apreciere pentru a stabili condițiile de exercitare a dreptului la o cale de atac jurisdicțională, precum și organizarea procedurii administrative. În plus, limitarea menționată la articolul 2 alineatul 3 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu și la articolul 73 alineatul 4 din Legea privind contenciosul administrativ ar fi un instrument de natură să garanteze un proces decizional rapid și eficient.
Aprecierea Curții
Articolul 2 alineatul 3 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, precum și articolul 73 alineatul 4 din Legea privind contenciosul administrativ limitează motivele care pot fi invocate de un reclamant în susținerea unei căi de atac jurisdicționale împotriva unei decizii administrative care intră sub incidența articolului 11 din Directiva 2011/92 și a articolului 25 din Directiva 2010/75 la obiecțiile formulate în cursul procedurii administrative.
În această privință, deși, desigur, nici articolul 11 alineatul (4) din Directiva 2011/92, nici articolul 25 alineatul (4) din Directiva 2011/75 nu exclud faptul că o cale de atac formulată în fața unei autorități administrative precede calea de atac jurisdicțională și nu împiedică dreptul național să prevadă obligația reclamantului de a epuiza toate căile de atac administrative înainte de a fi autorizat să introducă o cale de atac jurisdicțională, aceste dispoziții din dreptul Uniunii nu permit totuși să se limiteze motivele care pot fi invocate de acest reclamant în susținerea unei căi de atac jurisdicționale.
Curtea a statuat deja că articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2011/92, potrivit căruia deciziile, acțiunile sau omisiunile menționate la articolul respectiv trebuie să poată face obiectul unei căi de atac jurisdicționale pentru a le fi „contestată legalitatea de fond sau de procedură”, nu limitează în niciun mod motivele care pot fi invocate în susținerea unei astfel de căi de atac (a se vedea în acest sens Hotărârea Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, punctul
). Această considerație corespunde, astfel, obiectivului urmărit prin dispoziția menționată, de a garanta un amplu acces la justiție în domeniul protecției mediului.
Or, articolul 2 alineatul 3 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, precum și articolul 73 alineatul 4 din Legea privind contenciosul administrativ stabilesc condiții speciale care limitează controlul jurisdicțional și care nu sunt prevăzute nici la articolul 11 din Directiva 2011/92, nici la articolul 25 din Directiva 2010/75.
O asemenea limitare impusă reclamantului în ceea ce privește natura motivelor pe care îi este permis să le invoce în fața instanței însărcinate cu examinarea legalității deciziei administrative care îl privește nu poate fi justificată prin considerații întemeiate pe respectarea principiului securității juridice. Astfel, nu este dovedit în niciun mod că un control jurisdicțional complet cu privire la temeinicia deciziei menționate ar fi de natură să aducă atingere acestui principiu.
În ceea ce privește argumentul întemeiat pe eficiența procedurilor administrative, deși este adevărat că faptul de a invoca un motiv pentru prima dată în cadrul unei căi de atac jurisdicționale poate împiedica în anumite cazuri buna desfășurare a acestei proceduri, este suficient să se amintească faptul că însuși obiectivul urmărit prin articolul 11 din Directiva 2011/92 și prin articolul 25 din Directiva 2010/75 constă nu doar în a garanta justițiabilului un acces cât mai amplu posibil la controlul jurisdicțional, ci și în a permite ca acest control să aibă ca obiect legalitatea deciziei atacate, de fond sau de procedură, în totalitatea ei.
Legiuitorul național are totuși posibilitatea de a prevedea norme procedurale specifice, precum inadmisibilitatea unui argument prezentat în mod abuziv sau cu rea‑credință, care constituie mecanisme adecvate pentru a garanta eficiența procedurii jurisdicționale.
În consecință, al treilea motiv invocat de Comisie în susținerea acțiunii este fondat.
Cu privire la al patrulea și la al cincilea motiv, referitoare la o limitare în timp a calității procesuale active a asociațiilor pentru protecția mediului și a întinderii controlului de legalitate doar la căile de atac întemeiate pe încălcarea unor dispoziții de drept național care conferă drepturi particularilor
Argumentația părților
Comisia amintește că, în scrisoarea de punere în întârziere din 1 octombrie 2012, reproșa Republicii Federale Germania faptul că versiunea inițială a articolului 2 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu nu era compatibilă cu articolul 11 din Directiva 2011/92 și cu articolul 25 din Directiva 2010/75 întrucât această versiune limita calitatea procesuală activă a asociațiilor de protecție a mediului la căile de atac întemeiate pe dispoziții juridice care conferă drepturi particularilor. Ținând seama de „paralelismul” dintre admisibilitatea și temeinicia căilor de atac introduse de aceste asociații, respectiva limitare în timp ar restrânge de asemenea întinderea controlului jurisdicțional în ceea ce privește fondul.
Comisia arată că, potrivit articolului 2 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, intrată în vigoare la 29 ianuarie 2013, ca urmare a pronunțării Hotărârii Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), termenii „conferă drepturi particularilor” au fost eliminați din versiunea inițială a acestei dispoziții. De aici ar rezulta că, spre deosebire de situația care prevala până la momentul respectiv, căile de atac ale asociațiilor de protecție a mediului nu ar mai fi limitate la situațiile care pun în discuție drepturi subiective.
Comisia subliniază însă că aplicabilitatea Legii privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, este supusă unor limite temporale. Astfel, doar procedurile care erau pendinte la data de 12 mai 2011, data pronunțării Hotărârii Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), sau care au fost inițiate după această dată, dar cărora nu li s‑a recunoscut nicio forță executorie la data de 29 ianuarie 2013, data intrării în vigoare a Legii privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, trebuie să fie finalizate în conformitate cu dispozițiile legii menționate, cu modificările ulterioare.
Astfel, în opinia Comisiei, în ceea ce privește procedurile inițiate după data de 25 iunie 2005 și încheiate înaintea datei de 12 mai 2011, calitatea procesuală activă a asociațiilor de protecție a mediului rămâne limitată la căile de atac întemeiate pe dispoziții juridice care conferă drepturi particularilor.
Republica Federală Germania apreciază că Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, este conformă cu principiul autorității de lucru judecat, prin aceea că legea menționată nu se aplică deciziilor adoptate în proceduri referitoare la aprobarea unor proiecte care pot fi supuse obligației de a realiza o evaluare de mediu, dacă aceste decizii au devenit executorii anterior datei de 15 decembrie 2006, data intrării în vigoare a legii menționate în versiunea sa inițială.
Republica Federală Germania susține că dispozițiile din dreptul național vizate de al patrulea și de al cincilea motiv sunt compatibile cu cerințele dreptului Uniunii, întrucât conținutul lor este de natură pur declarativă, iar finalitatea lor constă în facilitarea aplicării legii pe plan administrativ.
Acest stat membru consideră că, pentru a garanta atât stabilitatea dreptului și a relațiilor juridice, cât și o bună administrare a justiției, deciziile judecătorești rămase definitive după epuizarea căilor de atac disponibile sau după expirarea termenelor prevăzute pentru aceste căi de atac nu ar mai trebui să poată fi repuse în discuție. Un stat membru nu ar fi, în consecință, obligat să prevadă un mecanism de reexaminare pentru astfel de decizii care au dobândit autoritate de lucru judecat. Acest lucru ar fi valabil și în ceea ce privește procedurile administrative încheiate care s‑au finalizat prin decizii care nici măcar nu au făcut obiectul unei căi de atac jurisdicționale și care au devenit, pentru acest motiv, executorii.
Aprecierea Curții
Trebuie amintit că, în temeiul articolului 11 alineatul (3) din Directiva 2011/92 și al articolului 25 alineatul (3) din Directiva 2010/75, se consideră că asociațiile de protecție a mediului au fie un interes suficient, fie drepturi care pot fi încălcate, în funcție de împrejurarea dacă legislația națională face sau nu face apel la una sau la alta dintre aceste condiții de admisibilitate a căilor de atac (a se vedea în acest sens Hotărârea Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, punctul
).
Deși legiuitorul național are posibilitatea de a limita doar la drepturile subiective drepturile a căror încălcare poate fi invocată de un particular în cadrul unei căi de atac jurisdicționale împotriva uneia dintre deciziile, acțiunile sau omisiunile avute în vedere la articolul 11 din Directiva 2011/92, o astfel de limitare nu este aplicabilă ca atare asociațiilor de protecție a mediului fără a se încălca obiectivele acestei dispoziții (a se vedea în acest sens Hotărârea Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, punctul
).
În consecință, asociațiile respective trebuie să poată invoca în mod necesar în justiție normele din dreptul național care pun în aplicare legislația Uniunii în materie de mediu, precum și normele din dreptul Uniunii în materie de mediu care au efect direct (a se vedea în acest sens Hotărârea Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, punctul
).
În ceea ce privește al patrulea și al cincilea motiv, trebuie să se observe că, pentru a remedia situația juridică ce a determinat pronunțarea Hotărârii Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), Republica Federală Germania și‑a adaptat legislația și a adoptat Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare. Aceasta din urmă, intrată în vigoare la 29 ianuarie 2013, este însă limitată în ceea ce privește aplicarea
ratione temporis
. Astfel, această nouă legislație este aplicabilă doar procedurilor administrative, procedurilor de autorizare și procedurilor căilor de atac care erau în curs la data de 12 mai 2011 sau care au fost inițiate ulterior acestei date, dar care nu au fost încă finalizate prin hotărâre executorie la data de 29 ianuarie 2013.
În consecință, orice altă procedură intră încă sub incidența versiunii anterioare a Legii privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu. Astfel, articolul 5 alineatul 1 din respectiva lege exclude din domeniul de aplicare al legii menționate procedurile care sunt inițiate anterior datei de 15 decembrie 2006, data intrării în vigoare a acesteia.
Din jurisprudența Curții rezultă însă că articolul 11 din Directiva 2011/92 trebuie interpretat în sensul că dispozițiile adoptate de legiuitor în vederea transpunerii acestuia în dreptul intern trebuie să se aplice și procedurilor administrative de autorizare inițiate anterior datei de 25 iunie 2005, atunci când acestea au condus la eliberarea unei autorizații ulterior acestei date (a se vedea în acest sens Hotărârea Gemeinde Altrip și alții,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, punctul
).
În ceea ce privește principiul autorității de lucru judecat pe care îl menționează Republica Federală Germania, este adevărat că Curtea a recunoscut importanța pe care o are un astfel de principiu atât în ordinea juridică a Uniunii, cât și în ordinile juridice naționale. Astfel, pentru a garanta atât stabilitatea dreptului și a relațiilor juridice, cât și o bună administrare a justiției, este necesar ca deciziile judecătorești rămase definitive după epuizarea căilor de atac disponibile sau după expirarea termenelor prevăzute pentru aceste căi de atac să nu mai poată fi repuse în discuție (a se vedea Hotărârea Fallimento Olimpiclub,
C‑2/08
,
EU:C:2009:506
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, este necesar să se sublinieze în această privință că Republica Federală Germania nu poate invoca respectarea principiului autorității de lucru judecat atunci când limitele de aplicabilitate temporală prevăzute de Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, privesc decizii administrative devenite executorii.
Pe de altă parte, aspectul că, în urma transpunerii tardive în dreptul german a Directivei 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003 (
JO L 156, p. 17
, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 8), care a modificat Directiva 85/337 în ceea ce privește participarea publicului și accesul la justiție, ea însăși codificată prin Directiva 2011/92, Republica Federală Germania a limitat domeniul de aplicare temporal al dispozițiilor naționale care pun în aplicare această din urmă directivă, ar echivala cu faptul de a‑i permite să își acorde o nouă perioadă de transpunere (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Portugalia,
C‑277/13
,
EU:C:2014:2208
, punctul
).
Prin urmare, argumentul Republicii Federale Germania potrivit căruia limitările temporale ale aplicării Legii privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu erau necesare pentru a respecta principiul autorității de lucru judecat în ceea ce privește procedurile administrative devenite executorii trebuie să fie respins.
Al patrulea și al cincilea motiv prezentate de Comisie în susținerea acțiunii sunt, prin urmare, fondate.
Cu privire la al șaselea motiv, referitor la o excludere generală din domeniul de aplicare al Legii privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, a procedurilor inițiate anterior datei de 25 iunie 2005
Argumentația părților
Comisia arată că dispozițiile tranzitorii ale articolului 5 alineatele 1 și 4 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, sunt incompatibile cu articolul 11 din Directiva 2011/92 și cu articolul 25 din Directiva 2010/75. Aceste dispoziții din legea menționată, cu modificările ulterioare, ar exclude astfel din domeniul lor de aplicare procedurile care au fost inițiate anterior datei de 25 iunie 2005 și care nu mai erau pendinte la data de 12 mai 2011, chiar dacă autorizațiile vizate prin aceste proceduri au fost acordate după data de 25 iunie 2005. Din cuprinsul punctelor 30 și 31 din Hotărârea Gemeinde Altrip și alții (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
) ar reieși astfel că statele membre nu pot să rezerve aplicarea dispozițiilor menționate din dreptul Uniunii doar la procedurile inițiate după data de 25 iunie 2005.
Republica Federală Germania recunoaște că procedurile vizate prin al șaselea motiv al Comisiei nu pot fi excluse din domeniul de aplicare al Legii privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare. În consecință, o nouă modificare a legii respective ar fi în curs de elaborare. Cu toate acestea, respectiva modificare legislativă ar avea probabil doar o importanță redusă în măsura în care, pentru procedurile încă pendinte, instanțele naționale competente ar ține seama de concluziile care se desprind din Hotărârea Gemeinde Altrip și alții (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
).
Aprecierea Curții
Întrucât Republica Federală Germania a recunoscut temeinicia celui de al șaselea motiv al Comisiei, este necesar să se constate că acesta este fondat.
Rezultă din ansamblul considerațiilor care precedă că, prin limitarea:
—
în aplicarea articolului 46 din Legea privind contenciosul administrativ, a anulării deciziilor pentru viciu de procedură la lipsa evaluării sau a examinării prealabile a efectelor asupra mediului și la cazurile în care reclamantul dovedește că viciul de procedură prezintă o legătură de cauzalitate cu rezultatul deciziei;
—
conform articolul 2 alineatul 3 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, și articolului 73 alineatul 4 din Legea privind contenciosul administrativ, a calității procesuale active și a întinderii controlului jurisdicțional la obiecțiile care au fost prezentate deja în termenul acordat în cursul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei;
—
în aplicarea articolului 2 alineatul 1 coroborat cu articolul 5 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, în procedurile care au fost inițiate după data de 25 iunie 2005 și încheiate înaintea datei de 12 mai 2011, a calității procesuale active a asociațiilor de mediu la dispozițiile legale care conferă drepturi particularilor;
—
conform articolului 2 alineatul 1 coroborat cu articolul 5 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, în procedurile care au fost inițiate după 25 iunie 2005 și încheiate înaintea datei de 12 mai 2011, a întinderii controlului jurisdicțional al căilor de atac ale asociațiilor de mediu la dispozițiile legale care conferă drepturi particularilor; și
—
prin excluderea, conform articolului 5 alineatele 1 și 4 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu, cu modificările ulterioare, din domeniul de aplicare al legislației naționale a procedurilor administrative care au fost inițiate anterior datei de 25 iunie 2005,
Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 11 din Directiva 2011/92 și al articolul 25 din Directiva 2010/75.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia nu a formulat concluzii cu privire la cheltuielile de judecată, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată, inclusiv Republica Austria, conform articolului 140 alineatul (1) din regulamentul menționat.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară și hotărăște:

1)
Prin limitarea:
—
în aplicarea articolului 46 din Legea privind contenciosul administrativ (Verwaltungsverfahrensgesetz), a anulării deciziilor pentru viciu de procedură la lipsa evaluării sau a examinării prealabile a efectelor asupra mediului și la cazurile în care reclamantul dovedește că viciul de procedură prezintă o legătură de cauzalitate cu rezultatul deciziei;
—
conform articolul 2 alineatul 3 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu prevăzute de Directiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) din 7 decembrie 2006, astfel cum a fost modificată prin Legea din 21 ianuarie 2013, și conform articolului 73 alineatul 4 din Legea privind contenciosul administrativ, a calității procesuale active și a întinderii controlului jurisdicțional la obiecțiile care au fost prezentate deja în termenul acordat în cursul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei;
—
în aplicarea articolului 2 alineatul 1 coroborat cu articolul 5 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu prevăzute de Directiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) din 7 decembrie 2006, astfel cum a fost modificată prin Legea din 21 ianuarie 2013, în procedurile care au fost inițiate după data de 25 iunie 2005 și încheiate înaintea datei de 12 mai 2011, a calității procesuale active a asociațiilor de mediu la dispozițiile legale care conferă drepturi particularilor;
—
conform articolului 2 alineatul 1 coroborat cu articolul 5 alineatul 1 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu prevăzute de Directiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) din 7 decembrie 2006, astfel cum a fost modificată prin Legea din 21 ianuarie 2013, în procedurile care au fost inițiate după 25 iunie 2005 și încheiate înaintea datei de 12 mai 2011, a întinderii controlului jurisdicțional al căilor de atac ale asociațiilor de mediu la dispozițiile legale care conferă drepturi particularilor și
—
prin excluderea, conform articolului 5 alineatele 1 și 4 din Legea privind dispozițiile suplimentare de reglementare a căilor de atac în materie de mediu prevăzute de Directiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) din 7 decembrie 2006, astfel cum a fost modificată prin Legea din 21 ianuarie 2013, din domeniul de aplicare al legislației naționale a procedurilor administrative care au fost inițiate anterior datei de 25 iunie 2005,
—
Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 11 din Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului și al articolului 25 din Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării).

2)
Respinge în rest acțiunea.

3)
Comisia Europeană, Republica Federală Germania și Republica Austria suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.