CELEX: 62013CJ0538
Predhodno odločanje
Javna naročila
Direktivi 89/665/EGS in 2004/18/ES
Načeli enakega obravnavanja in preglednosti
Povezava med izbranim ponudnikom in naročnikovimi strokovnjaki
Obveznost upoštevanja te povezave
Breme dokaza o strokovnjakovi pristranskosti
Neobstoj vplivanja te pristranskosti na končni rezultat ocenjevanja
Roki za pritožbe
Izpodbijanje abstraktnih meril za oddajo
Pojasnila meril po obvestilu o izčrpnih razlogih za oddajo naročila
Stopnja skladnosti ponudb s tehničnimi specifikacijami kot merilo presoje

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1(1), tretji pododstavek, Direktive Sveta z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (89/665/EGS) (UL, posebna izjava v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 (
UL L 335, str. 31
, v nadaljevanju: Direktiva 89/665), ter na člene 2, 44(1) in 53(1)(a) Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132).
Predlog je bil vložen v sporu med družbo eVigilo Ltd (v nadaljevanju: eVigilo) in Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos (oddelek za požarno varnost in reševanje, ki deluje znotraj litovskega ministrstva za notranje zadeve, v nadaljevanju: naročnik) glede ocenjevanja ponudb ponudnikov v postopku oddaje javnega naročila.
Pravni okvir
Pravo Unije
Člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 90/365 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se v zvezi z javnimi naročili s področja uporabe Direktive 2004/18/ES zagotovi učinkovita in zlasti čim hitrejša revizija odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, skladno s pogoji, določenimi v členih 2 do 2f te direktive, na podlagi obrazložitve, da so takšne odločitve kršile zakonodajo Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalne predpise o izvajanju te zakonodaje.“
V uvodnih izjavah 2 in 46 Direktive 2004/18 je navedeno:
„(2)
Za oddajo naročil, sklenjenih v državah članicah v imenu države, regionalnih ali lokalnih in drugih oseb javnega prava, veljajo načela iz Pogodbe in zlasti načelo prostega pretoka blaga, načelo svobode ustanavljanja in načelo svobode opravljanja storitev ter načela, ki iz teh izhajajo, kot so načelo enakopravnosti, načelo nediskriminacije, načelo vzajemnega priznavanja, načelo sorazmernosti in načelo transparentnosti. Vendar je za naročila nad določeno vrednostjo priporočljivo na podlagi teh načel sprejeti določbe o usklajevanju nacionalnih postopkov za dodeljevanje teh naročil na ravni Skupnosti, da bi zagotovili njihovo uresničevanje in jamčili odpiranje javnih naročil konkurenci. Te usklajevalne določbe bi se zato morale razlagati v skladu z zgoraj navedenimi pravili in načeli ter drugimi pravili Pogodbe.
[…]
(46)
Naročila je treba oddati na podlagi objektivnih meril, ki zagotovijo skladnost z načeli transparentnosti, nediskriminacije in enakopravnosti med ponudniki in ki jamčijo ocenjevanje ponudb v razmerah učinkovite konkurence. Zato je primerno dovoliti uporabo samo dveh meril za oddajo naročila: „najnižja cena“ in „ekonomsko najugodnejša ponudba“.
Da bi zagotovili skladnost z načelom enake obravnave pri oddajanju naročil, je primerno določiti, na podlagi sodne prakse, obveznost zagotavljanja potrebne preglednosti, ki naj omogoči ustrezno obveščenost ponudnikov o merilih in ureditvi, ki se bodo uporabljali pri določanju ekonomsko najugodnejše ponudbe. Zaradi tega je obveznost naročnikov, da dovolj zgodaj navedejo merila za oddajanje naročila in relativno utež za vsakega izmed teh meril, da se lahko ponudniki z njimi seznanijo pri pripravi svojih ponudb. […]
Če se naročniki odločijo oddati naročilo za ekonomsko najugodnejšo ponudbo, morajo oceniti ponudbe, da bi določili, katera ponudba zagotavlja največjo vrednost za uporabljena javna sredstva. V zvezi s tem morajo določiti ekonomska in kvalitativna merila, ki morajo celovito omogočati določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe za naročnika. Določitev teh meril je odvisna od predmeta naročila, ker morajo omogočati oceno kakovosti izvedbe, ponujene v vsaki ponudbi, glede na predmet naročila, kakor je definiran v tehničnih specifikacijah, ter največje vrednosti za uporabljena javna sredstva vsake ponudbe, ki jo je treba oceniti.
[…]“
Člen 2 Direktive 2004/18 določa:
„Naročniki morajo obravnavati gospodarske subjekte enakopravno in nediskriminacijsko ter delovati transparentno.“
Člen 44(1) te direktive določa:
„Naročila se morajo oddati na podlagi meril za ocenjevanje iz členov 53 in 55, upoštevajoč člen 24, potem ko naročniki preverijo sposobnost gospodarskih subjektov, ki niso izključeni po členih 45 in 46, v skladu s pogoji za udeležbo glede na gospodarski in finančni položaj, strokovno in tehnično znanje ali sposobnost iz členov 47 do 52 ter, kjer je to primerno, v skladu z nediskriminacijskimi pravili in kriteriji iz odstavka 3.“
Člen 53(1)(a) zadevne direktive določa:
„Brez poseganja v nacionalne zakone, podzakonske akte in druge predpise v zvezi s plačilom nekaterih storitev morajo naročniki javna naročila oddati na podlagi naslednjih meril:
(a)
če je naročilo oddano na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe s stališča naročnika, na podlagi različnih meril, ki so vezana na predmet javnega naročila, na primer kakovosti, cene, tehničnih prednosti, estetskih in funkcionalnih lastnosti, okoljskih značilnosti, tekočih stroškov, stroškovne učinkovitosti, poprodajnih storitev in tehnične pomoči, datuma dobave ter roka za dobavo ali dokončanje del.“
Litovsko pravo
Člen 2(17) zakona št. VIII‑1210 z dne 13. avgusta 1996 o javnih naročilih (Žin., 1996, št. 84‑2000), v različici, ki se uporablja v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o javnih naročilih), določa:
„‚Izjava o nepristranskosti‘: izjava člana komisije za javna naročila ali strokovnjaka, da je nepristranski do ponudnikov.“
Člen 16(5) tega zakona določa:
„Člani komisije za javna naročila in strokovnjaki lahko v komisiji sodelujejo, potem ko podpišejo izjavo o nepristranskosti in zavezo o zaupnosti.“
Člen 3 tega zakona, naslovljen „Temeljna načela oddaje javnih naročil in upoštevanje teh načel“, v odstavku 1 določa:
„Naročnik zagotovi, da se v postopkih oddaje naročil spoštujejo načela enakopravnosti, prepovedi diskriminacije, vzajemnega priznavanja, sorazmernosti in transparentnosti.“
Člen 90 istega zakona določa:
„Na podlagi rezultatov ocenjevanja ponudb, ki je bilo izvedeno v skladu s postopkom iz člena 39(7) tega zakona, se blago, storitve ali gradnje naročijo pri ponudniku, ki je ponudil ekonomsko najugodnejšo ponudbo ali najnižjo ceno. Pri oddaji naročila za blago, storitve ali gradnje je predložene ponudbe mogoče oceniti na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe in najnižje cene ali na podlagi meril v zvezi s predmetom naročila, ki so določena v naročnikovi razpisni dokumentaciji in ki ne smejo neupravičeno in delno omejiti dostopa ponudnikov do naročila niti omogočiti privilegiranega dostopa nekaterim ponudnikom in s tem kršiti zahtev, določenih v členu 3(1) tega zakona.“
Člen 39(7) zakona o javnih naročilih, v različici, ki je veljala med 1. septembrom 2009 in 2. marcem 2010, določa:
„Naročnik mora pri odločitvi o tem, katero ponudbo bo izbral:
1.
v skladu s postopkom in z merili ocenjevanja, ki so določeni v razpisni dokumentaciji, takoj oceniti ponudbe, ki so jih predložili ponudniki, in opraviti predizbor (razen če je bil k oddaji ponudbe povabljen oziroma je ponudbo predložil le en ponudnik). Predizbor ponudb se določi v padajočem vrstnem redu glede na njihovo ekonomsko ugodnost ali v naraščajočem vrstnem redu glede na ceno. Če se uporabi ocenjevalno merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe in če so ponudbe več ponudnikov ekonomsko enako ugodne, se ob predizboru ponudb prednost zagotovi ponudniku, čigar kuverta s ponudbami je bila prva vpisana v vpisnik ali čigar ponudba je po elektronski pošti prispela najprej. Če je ocenjevalno merilo ponudb najnižja ponujena cena in če več ponudb vsebuje enake cene, se ob predizboru ponudb prednost zagotovi ponudniku, čigar kuverta s ponudbami je prva vpisana v vpisnik ali čigar ponudba je po elektronski pošti prispela najprej;
2.
takoj obvestiti ponudnika, čigar ponudba se je uvrstila v predizbor, in predvsem ponudnika, čigar ponudba se ni uvrstila v ta predizbor, o razlogih za zavrnitev ponudbe, vključno z zavrnitvijo ponudbe zaradi neustrezanja ali neskladnosti s funkcionalnimi zahtevami in glede zahtev v zvezi z opisi pričakovanih lastnosti, ki jih je določil naročnik v skladu s členom 25 tega zakona;
3.
potrditi uvrstitve ponudb in sprejeti odločitve o izbrani ponudbi šele po tem, ko je v skladu s postopkom iz tega zakona preučil predloge in revizije ponudnikov, ki so predložili ponudbe (če so bili vloženi), ampak najmanj 10 dni po tem, ko je bilo ponudnikom poslano obvestilo o predizboru.“
Člen 39(7) zakona o javnih naročilih v različici, ki je veljala od 2. marca 2010, določa:
„Za sprejetje odločitve o oddaji javnega naročila mora naročnik v skladu s postopkom in ocenjevalnimi merili, ki so določeni v razpisni dokumentaciji, takoj oceniti ponudbe ponudnikov, v primeru iz člena 32(8) tega zakona preveriti skladnost ponudnika, čigar ponudbo se lahko izbere na podlagi rezultatov ocenjevanja z minimalnimi zahtevami kvalifikacije, ponudbe razvrstiti (razen če je bil k oddaji ponudbe povabljen le en ponudnik oziroma je ponudbo predložil le en ponudnik) in ponudbo izbrati. Ponudbe se razvrstijo v padajočem vrstnem redu glede na njihovo ekonomsko ugodnost ali v naraščajočem vrstnem redu glede na njihovo ceno. Če se uporabi ocenjevalno merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe in če so ponudbe več ponudnikov ekonomsko enako ugodne ali če je ocenjevalno merilo ponudb najnižja ponujena cena in ima več ponudb enako ceno pri razporeditvi ponudb, se da prednost ponudniku, katerega kuverta s ponudbami je bila najprej vpisana v vpisnik ali katerega ponudba je po elektronski pošti prispela najprej.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Naročnik je 22. januarja 2010 objavil odprti javni razpis Dobava sistema za opozarjanje in obveščanje javnosti z uporabo infrastrukture javnih omrežij mobilne telefonije ponudnikov, v okviru katerega je družba eVigilo skupaj z družbama „ERP“ UAB in „Inta“ UAB in še enim konzorcijem, ki ga sestavljata družbi „NT Service“ UAB in „HNIT-Baltic“ UAB, predložila svoje ponudbe.
Predložitveno sodišče je presodilo, da je vrednost naročila v sporu, o katerem odloča, 14.998972,45 litvanskih litasov (LTL) (kar znaša približno 4.344.002 EUR), zadevni javni razpis pa se nanaša na dobavo, ki spada na področje uporabe direktiv 2004/18 in 89/665.
Iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, izhaja, da so v točki 67 razpisnih pogojev kot merila ocenjevanja določeni globalna cena tega sistema za opozarjanje, število operaterjev, ki sodelujejo v projektu s ponudnikom, ter splošne in funkcionalne zahteve. Sem spadajo obrazložitev tehnične in arhitekturne rešitve ter podrobnosti funkcionalnih elementov in njihova skladnost s tehničnimi specifikacijami in naročnikovimi potrebami; celovitost in združljivost ponujenega sistema s tehničnimi in informacijskimi infrastrukturami, ki jih uporablja naročnik; povečanje funkcionalnih možnosti sistema in njihova utemeljitev ter strategija izvajanja projekta, učinkovitost načrta za upravljanje, opis nadzornih ukrepov kakovosti in opis projektne ekipe.
Ko je naročnikova razpisna komisija preučila ocenjevanje tehničnih ponudb, ki jo je izvedlo šest strokovnjakov, je potrdila rezultate tega ocenjevanja. Naročnik je 4. novembra 2010 ponudnike obvestil o rezultatih tega ocenjevanja.
Družba eVigilo je 2. novembra 2010 vložila prvo tožbo v zvezi z zakonitostjo postopkov oddaje tega javnega naročila in med drugim ugovarjala premalo jasnim razpisnim pogojem.
K tej tožbi so bila 20. decembra 2010 dodana pojasnila in predstavljene domnevne pomanjkljivosti ocenjevanja s strani strokovnjakov ter neutemeljenost rezultatov te ocene.
Družba eVigilo je 31. januarja 2011 vložila drugo tožbo, s katero je izpodbijala zakonitost naročnikovih ravnanj in zatrjevala, da bi bilo treba ponudbo tretjih oseb zavrniti, ker je njena cena presegala stopnjo financiranja, ki je bila določena za zadevni projekt.
Naročnik in družbi „NT Service“ UAB in „HNIT-Baltic“ UAB so 8. marca 2011 sklenili pogodbo, čeprav so še potekali spori med družbo eVigilo in naročnikom.
Družba eVigilo je 19. marca 2012 dopolnila prvo tožbo v zvezi z zakonitostjo ocenjevanja ponudb, in pojasnila svojo utemeljitev glede napačne opredelitve meril za ocenjevanje ekonomske ugodnosti iz javnega razpisa.
Družba eVigilo je 10. aprila 2012 ponovno dopolnila prvo tožbo in navedla nova dejstva v zvezi s pristranskostjo strokovnjakov, ki so ocenili ponudbe, na podlagi katerih je mogoče izkazati obstoj poklicnih razmerij med slednjimi in specialisti, navedenimi v ponudbi tretjih oseb.
Navedla je, da so bili specialisti iz ponudbe ponudnikov na Tehnološki univerzi v Kaunasu (Kauno technologijos universitetas) kolegi treh od šestih strokovnjakov naročnika, ki so izdelali razpisno dokumentacijo in ocenili ponudbe.
Prvostopenjsko in pritožbeno sodišče sta zavrnili tožbi družbe eVigilo.
Družba eVigilo je v kasacijski pritožbi pri Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, navedla, da sta navedeni sodišči napačno presodili povezavo med specialisti, ki so jih navedli ponudniki, in naročnikovimi strokovnjaki. Trdi tudi, da ti sodišči posledično nista upoštevali pristranskosti strokovnjakov.
Družba eVigilo je poleg tega trdila, da je naročnik določil zelo abstraktna merila za presojo ekonomsko najugodnejše ponudbe, zlasti tiste v zvezi z „združljivostjo s potrebami naročnika“, ki so vplivala na ponudbe ponudnikov in na naročnikovo ocenjevanje teh ponudb. Trdi, da je merila za dodelitev ekonomsko najugodnejše ponudbe lahko razumela šele, ko jo je naročnik obvestil o izčrpnih razlogih za zavrnitev oddaje naročila. Zato je rok za vložitev tožbe lahko začel teči šele takrat.
Naročnik in ponudniki menijo, da sta prvostopenjsko in pritožbeno sodišče pravilno ugotovili, da je morala družba eVigilo poleg obstoječih objektivnih povezav med specialisti ponudnikov in strokovnjaki, ki so ocenili ponudbe, izkazati tudi subjektivno pristranskost strokovnjakov. Trdijo tudi, da je družba eVigilo prepozno ugovarjala zakonitosti meril za presojo ekonomsko najugodnejše ponudbe.
Naročnik in ponudniki izpodbijajo tudi trditev, da so bila zadevna merila za oddajo javnega naročila neustrezno določena, saj jih družba eVigilo ni izpodbijala do roka za oddajo ponudb in tudi ni zahtevala nobenih pojasnil o njih.
V teh okoliščinah je Lietuvos Aukščiausiasis Teismas prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba določbe prava Unije na področju javnega naročanja – člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive [89/665], ki določa načeli učinkovitosti in hitrosti postopka v povezavi z varstvom pravic ponudnikov, ki so bile kršene, člen 2 Direktive [2004/18], ki določa načelo enakega obravnavanja ponudnikov in načelo preglednosti, ter člena 44(1) in 53(1)(a) te direktive, ki določata postopek za sklenitev pogodbe s ponudnikom, ki je oddal ekonomsko najugodnejšo ponudbo – razumeti in razlagati skupaj ali ločeno (vendar brez omejevanja zgoraj navedenih določb), tako da pomenijo:
(a)
v primeru, da ponudnik ugotovi morebitno pomembno povezavo (zvezo) drugega ponudnika z naročnikovimi strokovnjaki, ki so ocenjevali ponudbe, in (ali) ugotovi potencialno izjemen položaj tega ponudnika zaradi pripravljalnih del, ki jih je ta prej opravil v zvezi s spornim postopkom javnega naročanja, v katerem naročnik glede teh okoliščin ni ničesar ukrenil, da sam podatek zadostuje za vložitev predloga, naj revizijski organ ugotovi nezakonitost naročnikovih ravnanj, s katerimi se nista zagotovili preglednost in objektivnost postopkov, saj se od prijavitelja poleg tega ne zahteva, naj konkretno dokaže, da so strokovnjaki ravnali pristransko;
(b)
da revizijskemu organu, ki ugotovi, da so razlogi za pritožnikovo zgoraj navedeno zahtevo utemeljeni, pri odločanju o posledicah, ki jih ti razlogi lahko imajo na izid postopka javnega razpisa, ni treba upoštevati tega, da bi bil izid ocenjevanja ponudb, ki so jih oddali ponudniki, v bistvu enak, če med strokovnjaki, ki so ocenjevali ponudbe, ne bi bilo nobenega pristranskega ocenjevalca;
(c)
da se rok za revizijski postopek, določen z nacionalnim pravom, za ponudnika lahko uporabi šele takrat, ko ta (končno) ugotovi vsebino meril, ki se nanašajo na ekonomsko najugodnejšo ponudbo in so bila opredeljena v skladu s parametri kakovosti ter v razpisnih pogojih določena abstraktno (meril, kot sta popolnost in skladnost s potrebami naročnika), na podlagi katerih lahko šele odda ponudbo, in sicer šele takrat, ko je naročnik v skladu s temi merili ocenil ponudbe, ki so jih oddali ponudniki, in zainteresiranim strankam predložil izčrpne podatke o razlogih za svojo odločitev?
2.
Ali je treba člen 53(1)(a) Direktive [2004/18] v povezavi z načeli za oddajo naročil, določenimi s členom 2 te direktive, razumeti in razlagati tako, da pomeni, da je naročnikom prepovedano določati (in uporabiti) tak postopek za ocenjevanje ponudb, ki so jih oddali ponudniki, po katerem je izid ocenjevanja ponudb odvisen od tega, kako izčrpno so ponudniki izkazali, da njihove ponudbe izpolnjujejo zahteve razpisne dokumentacije, to je, bolj ko ponudnik izčrpno (obširno) opiše skladnost svoje ponudbe z razpisnimi pogoji, več točk bo podeljenih za njegovo ponudbo?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje, točki (a) in (b)
S prvim vprašanjem, točki (a) in (b), predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665 ter člene 2, 44(1) in 53(1)(a) Direktive 2004/18 razlagati tako, da nasprotujejo temu, da se nezakonitost ocenjevanja ponudb ponudnikov ugotovi le na podlagi dejstva, da je bil ponudnik očitno povezan z naročnikovimi strokovnjaki, ki so ocenjevali ponudbe, ne da bi se presojala druga dejstva v postopku, vključno z okoliščino, da morebitna pristranskost teh strokovnjakov ni vplivala na odločitev o oddaji naročila in ne da bi od neizbranega ponudnika zahtevalo, da konkretno dokaže pristranskost ravnanja teh strokovnjakov.
Člen 2 Direktive 2004/18 z naslovom „Načela za oddajo naročil“ določa, da „morajo naročniki obravnavati gospodarske subjekte enakopravno in nediskriminacijsko ter delovati transparentno“.
Načelo enakega obravnavanja ponudnikov, katerega namen je razvoj zdrave in učinkovite konkurence med podjetji, ki sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila, zahteva, da imajo vsi ponudniki pri postavljanju pogojev svojih ponudb enake možnosti, in torej zahteva, da za vse konkurente veljajo enaki pogoji (glej v tem smislu sodbi Komisija/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P,
EU:C:2004:236
, točka 110, in Cartiera dell’Adda, C‑42/13,
EU:C:2014:2345
, točka 44).
Namen obvezne preglednosti, ki to načelo dopolnjuje, je je preprečiti tveganje za dajanje prednosti nekaterim ponudnikom in samovoljo naročnika glede njih oziroma nekaterih ponudb (glej v tem smislu sodbi Komisija/CAS Succhi di Frutta,
EU:C:2004:236
, točka 111, in Cartiera dell’Adda,
EU:C:2014:2345
, točka 44).
Nasprotje interesov vsebuje tveganje, da se javni naročnik odloča glede na okoliščine, ki z zadevnim naročilom niso povezane, in da se samo zato daje prednost posameznemu ponudniku. Tako nasprotje interesov lahko pomeni kršitev člena 2 Direktive 2004/18.
V zvezi s tem naročnika dejstvo, da je imenoval strokovnjake, ki naj v njegovem imenu preučijo predložene ponudbe, ne razbremeni odgovornosti spoštovanja zahtev prava Unije (glej v tem smislu sodbo SAG ELV Slovensko in drugi, C‑599/10,
EU:C:2012:191
, točka 23).
Ugotovitev, da je strokovnjak pristranski, zahteva zlasti presojo dejstev in dokazov, ki je v pristojnosti naročnikov ter upravnih in sodnih revizijskih organov.
Treba je ugotoviti, da Direktiva 89/665 in Direktiva 2004/18 ne vsebujeta nobenih določb v zvezi s tem.
Če neko področje ni urejeno na ravni Unije, v skladu z ustaljeno sodno prakso vsaka država članica določi pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije. Ta postopkovna pravila pa ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna pravna sredstva, predvidena za varstvo pravic iz nacionalnega pravnega reda (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) (glej sodbo Club Hotel Loutraki in drugi, C‑145/08 in C‑149/08,
EU:C:2010:247
, točka 74 in navedena sodna praksa).
Postopkovna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi, katerih namen je zagotovitev varstva pravic, ki jih pravo Unije daje kandidatom in ponudnikom, ki so oškodovani zaradi odločitev naročnikov, zlasti ne smejo ogrožati polnega učinka Direktive 89/665 (glej sodbo Uniplex (UK), C‑406/08,
EU:C:2010:45
, točka 27 in navedena sodna praksa).
Ta načela na splošno ne nasprotujejo temu, da se v državah članicah lahko ugotovi pristranskost strokovnjaka le na podlagi objektivnega položaja, da se prepreči kakršno koli tveganje, da se javni naročnik odloča glede na okoliščine, ki niso povezane z zadevnim naročilom, in da samo zato daje prednost nekemu ponudniku.
V zvezi z dokaznimi pravili je treba navesti, da člen 2 Direktive 2004/18 določa, da morajo naročniki gospodarske subjekte obravnavati enakopravno in nediskriminacijsko ter delovati transparentno. Iz tega izhaja, da imajo pri izvajanju teh načel oddaje javnih naročil aktivno vlogo.
Ker je ta naloga samo bistvo direktiv v zvezi s postopki oddaje javnih naročil (glej sodbo Michaniki, C‑213/07,
EU:C:2008:731
, točka 45), iz tega izhaja, da mora naročnik v vsakem primeru preveriti obstoj morebitnih nasprotij interesov in sprejeti ustrezne ukrepe, da preveri, odkrije in odpravi nasprotja interesov. Vendar pa bi bilo s to aktivno vlogo nezdružljivo, da se tožeči stranki naloži breme, da v okviru tožbenega postopka dokaže konkretno pristranskost naročnikovih strokovnjakov. Taka rešitev bi bila tudi v nasprotju z načelom učinkovitosti in zahtevo po učinkoviti reviziji, ki jo določa člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665, glede na to, da ponudnik načeloma nima dostopa do informacij in dokazov, na podlagi katerih bi lahko dokazal pristranskost.
Če torej zavrnjeni ponudnik predloži objektivne dokaze, ki izkazujejo dvom o pristranskosti naročnikovega strokovnjaka, mora ta naročnik presoditi vse upoštevne okoliščine, ki so vodile k sprejetju odločitve o oddaji naročila, da se preprečijo, odkrijejo in odpravijo nasprotja interesov, vključno s tem, da bi se, če bi bilo treba, od strank zahtevale posamezne informacije in dokazi.
Okoliščine, kot so trditve v postopku v glavni stvari v zvezi s povezavo med naročnikovimi strokovnjaki in specialisti podjetij ponudnikov, zlasti okoliščina, da so zaposleni pri isti univerzi, da so del iste raziskovalne skupine ali so tej univerzi podrejeni, če se tega zavedajo, so objektivne okoliščine, ki zahtevajo temeljito preiskavo, ki jo izvede naročnik ali v skrajnem primeru upravni ali sodni revizijski organ.
Ob upoštevanju obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, in posebej obveznosti, ki so navedene v točki 43 te sodbe, mora pojem „pristranskosti“ in meril te pristranskosti določiti nacionalno pravo. Enako velja za pravila v zvezi s pravnimi učinki morebitne pristranskosti. Tako mora nacionalno pravo določiti, ali in v kolikšni meri morajo pristojni upravni in sodni organi upoštevati okoliščino, da morebitna pristranskost strokovnjakov ni vplivala na odločitev o oddaji naročila.
Glede na navedene okoliščine je treba na prvo vprašanje, točki (a) in (b), odgovoriti, da je treba člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665 ter člene 2, 44(1) in 53(1)(a) Direktive 2004/18 razlagati tako, da načeloma ne nasprotujejo temu, da se nezakonitost ocenjevanja ponudb ponudnikov ugotovi le na podlagi dejstva, da je bil ponudnik očitno povezan z naročnikovimi strokovnjaki, ki so ocenjevali ponudbe. Naročnik mora v vsakem primeru preveriti obstoj morebitnih nasprotij interesov in sprejeti ustrezne ukrepe, da preveri, odkrije in odpravi nasprotja interesov. V okviru revizijskega postopka za razveljavitev odločbe o oddaji naročila zaradi pristranskosti strokovnjakov od neizbranega ponudnika ni mogoče zahtevati, da konkretno dokaže pristransko ravnanje strokovnjakov. Zato mora nacionalno pravo določiti, ali in v kolikšni meri morajo pristojni upravni in sodni organi upoštevati okoliščino, da je morebitna pristranskost strokovnjakov vplivala oziroma ni vplivala na odločitev o oddaji naročila.
Prvo vprašanje, točka (c)
S prvim vprašanjem, točka (c), predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665 ter člene 2, 44(1) in 53(1)(a) Direktive 2004/18 razlagati tako, da zahtevajo, da je pravica do revizije glede zakonitosti javnega razpisa po poteku roka, ki ga določa nacionalno pravo, dostopna ponudniku, ki je pogoje javnega naročila lahko razumel, šele ko je naročnik, potem ko je ocenil ponudbe, predložil izčrpne informacije o razlogih za svojo odločitev.
To vprašanje se nanaša na prekluzivni rok za vložitev revizije glede zakonitosti razpisa, ki ga določa nacionalna zakonodaja. Zadevno vprašanje izhaja iz predpostavke, da je revizija dostopna vsem zainteresiranim ponudnikom v fazi javnega razpisa, ki omogoča izpodbijanje zakonitosti tega razpisa. Nanaša se na vprašanje, ali je prekluzivni rok zainteresiranemu ponudniku onemogočil, da bi vložil revizijo zoper zakonitost razpisa, ki jo je vložil, preden je bil obveščen o oddaji zadevnega naročila.
V zvezi s tem je treba navesti, da je cilj določb Direktive 89/665, namenjenih varstvu ponudnikov pred samovoljnim ravnanjem naročnikov, okrepitev obstoječih mehanizmov za zagotovitev učinkovitega izvajanja pravil Unije na področju oddaje javnih naročil, zlasti v fazi, ko je kršitve mogoče še popraviti (sodba Fastweb, C‑19/13,
EU:C:2014:2194
, točka 34 in navedena sodna praksa). Člen 1(1) in (3) Direktive 89/665 „z ukrepi, ki jih sprejmejo države članice“ zahteva učinkovito in zlasti čim hitrejšo revizijo, skladno s pogoji, določenimi v členih od 2 do 2f te direktive.
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da določitev razumnih prekluzivnih rokov načeloma izpolnjuje zahtevo po učinkovitosti iz Direktive 89/665, ker taka določitev pomeni uresničitev temeljnega načela pravne varnosti. Popolna uresničitev cilja, ki mu sledi Direktiva 89/665, bi bila omajana, če bi se kandidati in ponudniki v vsaki fazi postopka oddaje naročila lahko sklicevali na kršitve pravil o oddaji naročila in tako naročnika silili, naj ponovno izvede celotni postopek, da se te kršitve odpravijo (sodbe Universale-Bau in drugi, C‑470/99,
EU:C:2002:746
, točki 75 in 76 in navedena sodna praksa; Lämmerzahl, C‑241/06,
EU:C:2007:597
, točki 50 in 51, in Komisija/Irska, C‑456/08,
EU:C:2010:46
, točki 51 in 52).
Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je namen člena 1(1) Direktive 89/665 zagotovitev učinkovite revizije zoper kršitve upoštevnih določb glede oddaje javnih naročil mogoče doseči le, če roki za vložitev teh zahtev za revizijo začnejo teči, ko tožeča stranka izve ali bi morala izvedeti za morebitno kršitev teh določb (glej sodbi Uniplex (UK),
EU:C:2010:45
, točka 32, in Idrodinamica Spurgo Velox in drugi, C‑161/13,
EU:C:2014:307
, točka 37).
Ugotoviti je treba, da je treba merila za oddajo naročila določiti v javnem razpisu ali v razpisni dokumentaciji, in dejstvo, da so ta nerazumljiva ali nejasna, lahko pomeni kršitev Direktive 2004/18.
V točki 42 sodbe SIAC Construction (C‑19/00,
EU:C:2001:553
) je Sodišče presodilo, da je merila za oddajo v razpisni dokumentaciji ali v javnem razpisu treba določiti tako, da se vsem razumno obveščenim in običajno skrbnim ponudnikom omogoči, da si jih razlagajo enako.
Iz tega izhaja, da mora predložitveno sodišče s tem, da uporabi standard razumno obveščenega in običajno skrbnega ponudnika, presoditi, ali je bil zadevni ponudnik dejansko nezmožen razumeti zadevna merila za oddajo oziroma bi jih bil moral razumeti.
Pri tej presoji je treba upoštevati dejstvo, da so zadevni ponudnik in drugi ponudniki lahko predložili ponudbe in da zadevni ponudnik pred predložitvijo svoje ponudbe od naročnika ni zahteval pojasnil.
Če se po tej presoji izkaže, da so bili pogoji razpisa za ponudnika dejansko nerazumljivi in v roku, ki ga določa nacionalno pravo, ni mogel vložiti revizije, je revizijo dopustno vložiti do poteka določenega roka v zvezi z odločbo o oddaji naročila.
Zato je treba na prvo vprašanje, točka (c) odgovoriti, da je treba člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665 ter člene 2, 44(1) in 53(1)(a) Direktive 2004/18 razlagati tako, da zahtevajo, da je pravica do revizije glede zakonitosti javnega razpisa po poteku roka, ki ga določa nacionalno pravo, dostopna razumno obveščenemu in običajno skrbnemu ponudniku, ki je pogoje javnega naročila lahko razumel, šele ko je naročnik, potem ko je ocenil ponudbe, predložil izčrpne informacije o razlogih za svojo odločitev. To revizijo je mogoče uveljavljati do poteka revizijskega roka zoper odločbo o oddaji naročila.
Drugo vprašanje
Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 2 in 53(1)(a) Direktive 2004/18 razlagati tako, da naročniku omogočata, da kot merilo za ocenjevanje ponudb, ki so jih predložili ponudniki za javno naročilo, določita stopnjo njihove skladnosti z zahtevami iz dokumentacije javnega naročila.
Člen 53(1)(a) Direktive 2004/18 določa, da se ekonomsko najugodnejša ponudba s stališča naročnika ocenjuje na podlagi različnih meril, ki so vezana na predmet javnega naročila, na primer kakovosti, cene, tehničnih prednosti, estetskih in funkcionalnih lastnosti, okoljskih značilnosti, tekočih stroškov, stroškovne učinkovitosti, poprodajnih storitev in tehnične pomoči, datuma dobave ter roka za dobavo ali dokončanje del.
Iz sodne prakse izhaja, da merila, kot izhaja iz uporabe besedne zveze „na primer“, niso našteta taksativno (glej sodbo Komisija/Nizozemska, C‑368/10,
EU:C:2012:284
, točka 84).
Naročnik lahko torej določi druga merila za oddajo javnega naročila, če so ta povezana s predmetom naročila in spoštujejo načela, določena v členu 2 Direktive 2004/18.
Naročnik mora biti svoboden, saj je treba ekonomsko najugodnejšo ponudbo presojati „s stališča naročnika“.
Če predložitveno sodišče opravi presojo, se izkaže, da je v postopku v glavni stvari stopnja skladnosti ponudbe z zahtevami dokumentacije javnega razpisa povezana s predmetom naročila in nič ne kaže na to, da to ocenjevalno merilo ne bi spoštovalo načel, določenih v členu 2 Direktive 2004/18.
Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člena 2 in 53(1)(a) Direktive 2004/18 razlagati tako, da načeloma naročniku omogočajo, da kot merilo za ocenjevanje ponudb, ki so jih predložili ponudniki za javno naročilo, določi stopnjo njihove skladnosti z zahtevami iz dokumentacije javnega naročila.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

1.
Člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive Sveta z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (89/665/EGS), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007, ter člene 2, 44(1) in 53(1)(a) Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da načeloma ne nasprotujejo temu, da se nezakonitost ocenjevanja ponudb ponudnikov ugotovi le na podlagi dejstva, da je bil ponudnik očitno povezan z naročnikovimi strokovnjaki, ki so ocenjevali ponudbe. Naročnik mora v vsakem primeru preveriti obstoj morebitnih nasprotij interesov in sprejeti ustrezne ukrepe, da preveri, odkrije in odpravi nasprotja interesov. V okviru revizijskega postopka za razveljavitev odločbe o oddaji naročila zaradi pristranskosti strokovnjakov od neizbranega ponudnika ni mogoče zahtevati, naj konkretno dokaže pristransko ravnanje strokovnjakov. Zato mora nacionalno pravo določiti, ali in v kolikšni meri morajo pristojni upravni in sodni organi upoštevati okoliščino, da je morebitna pristranskost strokovnjakov vplivala oziroma ni vplivala na odločitev o oddaji naročila.
Člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66, ter člene 2, 44(1) in 53(1)(a) Direktive 2004/18 je treba razlagati tako, da zahtevajo, da je pravica do revizije glede zakonitosti javnega razpisa po poteku roka, ki ga določa nacionalno pravo, dostopna razumno obveščenemu in običajno skrbnemu ponudniku, ki je pogoje javnega naročila lahko razumel, šele ko je naročnik, potem ko je ocenil ponudbe, predložil izčrpne informacije o razlogih za svojo odločitev. To revizijo je mogoče uveljavljati do poteka revizijskega roka zoper odločbo o oddaji naročila.

2.
Člena 2 in 53(1)(a) Direktive 2004/18 je treba razlagati tako, da načeloma naročniku omogočata, da kot merilo za ocenjevanje ponudb, ki so jih predložili ponudniki za javno naročilo, določita stopnjo njihove skladnosti z zahtevami iz dokumentacije javnega naročila.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: litovščina.