CELEX: 62014CJ0293
Begäran om förhandsavgörande
Direktiv 2006/123/EG
Materiellt tillämpningsområde (ratione materiae)
Verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt
Sotaryrket
Uppdrag som avser offentligt brandskydd
Geografisk begränsning av yrkestillståndet
Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
Nödvändighet
Proportionalitet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2.2 i), 10.4, 15.1, 15.2 a och 15.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (
EUT L 376, s. 36
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Gebhart Hiebler och Walter Schlagbauer, två österrikiska medborgare som båda är sotare. i vilket Gebhart Hiebler har överklagat en av Walter Schlagbauer väckt talan till Oberster Gerichtshof (högsta domstolen). Walter Schlagbauers talan syftar till att få Gebhart Hiebler att upphöra med otillbörliga affärsmetoder i utövandet av sin yrkesverksamhet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Skälen 17, 70 och 72 i direktiv 2006/123 har följande lydelse:
”(17)
Detta direktiv omfattar endast sådana tjänster som utförs mot ekonomisk ersättning. Tjänster av allmänt intresse omfattas inte av definitionen i artikel [57 FEUF] och faller därför inte inom detta direktivs tillämpningsområde. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är tjänster som utförs mot ekonomisk ersättning och därför omfattas av detta direktiv. Vissa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, t.ex. sådana som kan finnas på transportområdet, har dock undantagits från detta direktivs tillämpningsområde, och vissa andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, t.ex. sådana som kan finnas på postområdet, omfattas av undantag från bestämmelsen i detta direktiv om friheten att tillhandahålla tjänster. Direktivet gäller inte finansieringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och inte heller medlemsstaternas stödsystem, t.ex. på det sociala området, i enlighet med gemenskapens konkurrensregler. I direktivet behandlas inte uppföljningen av kommissionens vitbok om tjänster av allmänt intresse.
...
(70)
Tjänster får, i den mening som avses i detta direktiv och utan att det påverkar tillämpningen av artikel [14 FEUF], i detta direktiv betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast om de tillhandahålls för att uppfylla en särskild uppgift av allmänt intresse som den berörda medlemsstaten anförtrott tjänsteleverantören. Uppdraget bör tilldelas tjänsteleverantören genom en eller flera rättsakter av ett slag som den berörda medlemsstaten beslutar om och där den särskilda uppgiftens art bör preciseras.
...
(72)
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse avser viktiga uppgifter som rör social och territoriell sammanhållning. Utförandet av dessa uppgifter bör inte hindras som ett resultat av det utvärderingsförfarande som föreskrivs i detta direktiv. Krav som är nödvändiga för att dessa uppgifter skall kunna fullgöras bör inte påverkas av detta förfarande, men man bör samtidigt ta itu med omotiverade begränsningar av etableringsfriheten.”
I artikel 2 i direktiv 2006/123 föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.
2.   Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter:
...
i)
Verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt enligt artikel [51 FEUF].
...”
I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande definitioner:
...
6)
tillståndsförfarande
: förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet.
7)
krav
: skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar eller som följer av rättspraxis, administrativt förfarande, regler från yrkesorganisationer eller kollektiva regler som yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer har antagit som ett led i utövandet av sitt rättsliga oberoende; regler som fastställts i kollektivavtal som arbetsmarknadens parter förhandlat fram skall inte uppfattas som krav i den mening som avses i detta direktiv.
8)
tvingande hänsyn till allmänintresset
: hänsyn som domstolen i sin rättspraxis bedömt som tvingande på grund av allmänintresset, t.ex. följande: allmän ordning, allmän säkerhet, skydd för människors liv och hälsa, folkhälsa, bibehållen ekonomisk jämvikt i det sociala trygghetssystemet, konsumentskydd och skydd av såväl tjänstemottagare som arbetstagare, rättvisa handelstransaktioner, kamp mot bedrägerier, skydd av miljö och stadsmiljö, djurhälsa, immateriella rättigheter, bevarande av det nationella historiska och konstnärliga kulturarvet, socialpolitiska och kulturpolitiska mål.
...”
I artikel 10.4 i direktivet föreskrivs följande:
”Tillståndet skall ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium, t.ex. genom att upprätta agenturer, dotterbolag, filialer eller kontor, utom då det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet.”
I artikel 15 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i punkt 2 och, om så är fallet, se till att dessa krav uppfyller villkoren i punkt 3. Medlemsstaterna skall anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med de villkoren.
2.   Medlemsstaterna skall undersöka om det i deras respektive rättsordningar föreskrivs att följande icke-diskriminerande krav skall vara uppfyllda vid tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet:
a)
Kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer.
...
3.   Medlemsstaterna skall se till att kraven i punkt 2 uppfyller följande villkor:
a)
Icke-diskriminering: kraven får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om företag, var företaget har sitt säte.
b)
Nödvändighet: kraven skall vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset.
c)
Proportionalitet: kraven skall vara lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och det skall inte vara möjligt att ersätta dessa krav med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat.
4.   Punkterna 1, 2 och 3 skall gälla lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
...”
Österrikisk rätt
120 § stycke 1 i 1994 års österrikiska lag om näringsverksamhet (Gewerbeordnung) (nedan kallad GewO), har följande lydelse:
”Yrkestillstånd krävs för sotningsverksamhet … för rengöring, sotning och kontroll av rök- och avgasgångar, rök- och avgaskanaler samt tillhörande eldstäder. Sotare som i delstatliga bestämmelser åläggs att bedriva verksamhet som är knuten till säkerhetsmässiga frågor, särskilt offentlig brandskyddsverksamhet [(Feuerpolizei)], byggnadskontroll eller liknande, såsom övervakning och därtill kopplade åtgärder för att avvärja fara, måste vara etablerade i Österrike.”
I 123 § GewO föreskrivs följande:
”1.   Delstatspresidenten (Landeshauptmann) ska i förordning fastställa områden inom vilka sotaryrket får utövas. I denna förordning ska sotningsområdenas gränser fastställas så, att uppgifter inom offentliga brandskyddet kan utföras i motsvarande mån och att det säkerställs att minst två sotningsföretag med minst två huvudsysselsatta arbetstagare är ekonomiskt livskraftiga. …
2.   Vad gäller utövandet av sotningsverksamhet får endast ett sådant yrkestillstånd meddelas enligt vilket verksamheten är begränsad till det aktuella området enligt 120 § stycke 1. När dröjsmål medför omedelbar fara vid ett uppdrag enligt 122 § stycke 2 eller vid ett byte till ett annat område enligt 124 §, får verksamheten enligt 120 § stycke 1 även utövas utanför området. …
3.   Sotare har en skyldighet att utöva den verksamhet som föreskrivs i 120 § stycke 1 inom sitt område i enlighet med den aktuella maxtaxan.”
Enligt 124 § GewO gäller följande:
”Vid ett byte av sotare anlitad för ett särskilt objekt ska den sotare som tidigare anlitats utan dröjsmål översända en skriftlig rapport rörande den senaste sotningen och objektets tillstånd till den i framtiden anlitade sotaren, till kommunen och till objektets innehavare. … Om det inte finns fler än två sotare i det aktuella området är det tillåtet att byta till ett annat område.”
I 125 § stycke 1 GewO föreskrivs följande:
”Delstatspresidenten ska genom förordning även fastställa maxtaxor. Härvid ska företagens kapacitet samt tjänstemottagarnas intressen beaktas. …”
Delstatslagstiftningarna innehåller bestämmelser avseende skyldigheten för den som innehar förbränningsanläggningar att regelbundet låta en sotare rengöra rökgångar. Dessutom ges sotare enligt nämnda lagstiftning specifika uppgifter i fråga om brandskydd.
I delstaten Kärnten innefattar detta uppdrag bland annat regelbundna inspektioner i brandskyddssyfte (nedan kallade brandtillsynsinspektioner).
I 26 § i den för delstaten Kärnten gällande brandskyddsordning (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung) (nedan kallad brandskyddsordningen) föreskrivs följande:
”1.   Brandtillsynsinspektioner av byggnadsverk görs i syfte att fastställa omständigheter som kan orsaka eller främja brandfara och som kan motverka eller förhindra brandbekämpning och genomförande av räddningsåtgärder.
2.   En brandtillsynsinspektion ska särskilt genomföras genom syn på stället avseende följande:
a)
huruvida bestämmelserna i denna lag eller de förordningar och beslut som har meddelats på grundval av denna lag … iakttas av fastighetens ägare (anläggningens ägare) eller det på annat sätt föreligger missförhållanden i brandskyddshänseende,
b)
huruvida det föreligger byggskador som innebär fara i brandskyddshänseende och
c)
huruvida det föreligger andra omständigheter som har betydelse för brandsäkerheten eller brandbekämpningen. …
3.   En brandtillsynsinspektion ska genomföras med beaktande av den brandskyddstekniska risken för byggnadsverket. Den ska utföras för byggnadsverk med
a)
låg risk i brandskyddshänseende vart femtonde år,
b)
medelhög risk i brandskyddshänseende vart nionde år och
c)
hög risk i brandskyddshänseende vart femte år. …”
I 27 § i samma förordning anges följande:
”1.   Den sotare som utsetts ska självständigt genomföra en brandtillsynsinspektion enligt 26 § …
...
9.   För varje genomförd brandtillsynsinspektion enligt första stycket ska ägaren (nyttjanderättsinnehavaren eller fastighetsförvaltaren) lämna ett kostnadsbidrag. Det ankommer på sotaren att utkräva kostnadsbidraget. Om den betalningsskyldige inte betalar kostnadsbidraget ska kommunen fastställa det genom beslut. Kostnadsbidragets storlek ska fastställas i förhållande till den taxa som är föreskrivna för en inspektion i förordningen om fastställande av maxtaxor för sotning.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Gebhart Hiebler är sotare i delstaten Kärnten och innehar ett tillstånd att yrkesmässigt bedriva nämnda verksamhet inom sektor A i denna delstat, enligt 123 § GewO.
Fram till den 26 juli 2011 fanns det bara två sotare som bedrev verksamhet inom sektor B. Sotare med tillstånd att bedriva sin verksamhet även i andra sektorer, såsom Gebhart Hiebler, kunde således, i enlighet med 124 § GewO, söka efter kunder inom sektor B.
Efter en ändring av bestämmelserna som reglerade sektorsindelningen av sotaryrket i delstaten Kärnten, vilka trädde i kraft den 27 juli 2011, inrättades en ny sektor, sektor C, som bestod av en sammanslagning mellan sektor B och en annan sektor.
Trots att det till följd av nämnda sammanslagning nu var fyra sotare som bedrev verksamhet i sektor C, fortsatte Gebhart Hiebler att söka kunder i denna sektor och att bedriva sin näringsverksamhet som sotare för de kunder som anlitat honom för att rengöra sina skorstenar.
Nämnda verksamhet medförde förlorade inkomster för Walter Schlagbauer, som hade ett tillstånd att driva verksamhet i sektor C. Av den anledningen väckte Walter Schlagbauer talan mot Gebhart Hiebler vid Landesgericht Klagenfurt (regionala domstolen i Klagenfurt) i vilken han yrkade att Gebhart Hiebler skulle föreläggas att upphöra med sin affärsmetod, eftersom den ska anses vara otillbörlig, att han skulle betala Walter Schlagbauer en ersättning på 2594,65 euro inklusive ränta och rättegångskostnader, och att domen skulle publiceras. Gebhart Hiebler bestred talan och gjorde gällande att direktiv 2006/123 utgör hinder mot den i det nationella målet aktuella österrikiska lagstiftningen i den mån som denna innebär en geografisk begränsning av tillståndet för sotare att bedriva privat ekonomisk verksamhet
Landesgericht Klagenfurt (regionala domstolen i Klagenfurt) biföll Walter Schlagbauers talan och fann att den geografiska begränsningen i 123 § GewO var förenlig med direktivet, eftersom den inte var diskriminerande samt var nödvändig och proportionerlig.
Oberlandesgericht Graz (Graz regionala överdomstol, Österrike) fastställde detta avgörande och tillade att de allmännyttiga uppdrag på brandskyddsområdet som sotare tilldelats motiverar den geografiska begränsningen av yrkestillståndet för sotare.
Gebhart Hiebler överklagade till Oberster Gerichtshof (högsta domstolen). Han gjorde där gällande att den i det nationella målet aktuella nationella lagstiftningen visserligen skulle kunna anses förenlig med unionsrätten i den mån som den aktuella geografiska begränsningen avser sotarnas uppdrag inom det offentliga brandskyddet. Lagstiftningen är emellertid inte förenlig med unionsrätten i den mån som begränsningen också avser sotares privata ekonomiska verksamhet vad gäller rengöring, kontroll av rök- och avgasgångar, rök- och avgaskanaler samt tillhörande eldstäder.
Oberster Gerichtshof (högsta domstolen) är av den uppfattningen att artikel 2.2 i) i direktiv 2006/123 inte ska tillämpas på allmännyttiga uppdrag som ingår i brandskyddet, utan direktivet omfattar enbart sotares privata ekonomiska verksamhet. Den domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida det är möjligt, med tanke på sambandet mellan nämnda uppdrag och nämnda verksamhet, att anse att direktivet inte är tillämpligt på sotaryrket som helhet.
För det fall att nämnda privata ekonomiska verksamhet ska anses omfattas av direktivets tillämpningsområde hyser Oberster Gerichtshof (högsta domstolen) även tvivel vad gäller den aktuella österrikiska lagstiftningens förenlighet med bestämmelserna om etableringsfrihet för tjänsteleverantörer i unionen, bestämmelser som återfinns i artiklarna 10 och 15 i detta direktiv.
Under dessa omständigheter beslutade Oberster Gerichtshof (högsta domstolen) att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Är en sotares hela yrkesverksamhet enligt artikel 2.2 i) i direktiv 2006/123 undantagen från tillämpningsområdet för nämnda direktiv, eftersom sotare även fullgör uppgifter som avser brandskydd (brandtillsynsinspektion, sakkunnigutlåtanden i samband med byggprojekt etcetera)?
2)
För det fall fråga 1 ska besvaras nekande: Är en nationell lagbestämmelse, enligt vilken en sotares yrkestillstånd i princip är begränsat till ett särskilt område, förenlig med artikel 10.4 och artikel 15.1, 15.2 a och 15.3 i direktiv 2006/123?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida direktiv 2006/123 ska tolkas så, att ett yrke, såsom det i det nationella målet aktuella yrket sotare, i sin helhet inte omfattas av direktivets tillämpningsområde på grund av att utövandet av yrket inte bara inbegriper privat ekonomisk verksamhet utan också uppdrag inom det offentliga brandskyddet.
Oberster Gerichtshof (högsta domstolen) har ställt denna fråga mot bakgrund av den outtalade förutsättningen att de uppdrag inom det offentliga brandskyddet som sotare i delstaten Kärnten anförtros, ska betraktas som verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt och att de följaktligen enligt artikel 2.2 i) i direktivet inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det ska således avgöras huruvida sambandet mellan utförandet av dessa uppdrag och utövandet av den privata ekonomiska verksamheten medför att direktivet inte är tillämpligt på sotaryrket som helhet.
I likhet med vad Europeiska kommissionen har anfört i sitt skriftliga yttrande har den hänskjutande domstolen, i beslutet om hänskjutande, inte heller redogjort närmare för de omständigheter med stöd av vilka den företagit denna kvalificering av uppdragen.
För att kunna ge ett användbart svar på den första frågan är det för det första nödvändigt att avgöra huruvida uppdragen inom det offentliga brandskyddet, såsom i det nationella målet, utgör verksamhet som har samband med ”utövandet av offentlig makt”, i den mening som avses i artikel 2.2 i) i direktiv 2006/123, eller, i förekommande fall, en annan verksamhet som inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv. Det är dock enbart i sådana fall som det finns anledning att pröva huruvida denna omständighet medför att direktivet inte ska tillämpas på sotaryrket som helhet.
Inom ramen för den första bedömningen är det viktigt att inledningsvis undersöka räckvidden av artikel 2.2 i) i direktiv 2006/123.
I likhet med vad som framgår av punkt 2.1.2 i Handledning för införlivande av tjänstedirektivet (nedan kallad handledningen), utgör artikeln ett undantag från regeln om etableringsfrihet i artikel 45 EG (nu, efter Lissabonfördragets ikraftträdande, artikel 51 FEUF). Vid tolkningen av artikel 2.2 i) i direktiv 2006/123, finns det alltså anledning att anknyta till de principer som domstolen har utarbetat i sin praxis avseende nämnda artiklar.
Mot bakgrund av denna rättspraxis kan det inledningsvis konstateras att undantaget i artikel 2.2 i) i direktiv 2006/123, såsom ett undantag från en grundläggande frihet, ska tolkas så att dess räckvidd är begränsad till vad som är absolut nödvändigt för att tillvarata de intressen som medlemsstaterna genom denna bestämmelse tillåts skydda (se, analogt, dom kommissionen/Belgien,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, punkt
och där angiven rättspraxis), och ska således begränsas till verksamhet som i sig är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt (se, analogt, dom kommissionen/Belgien,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, punkt
, och dom SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punkt
).
[Rättad lydelse enligt beslut av den 29 november 2016] Det framgår också av domstolens praxis att undantaget inte heller ska anses inbegripa verksamhet som är underordnad och förberedande till utövande av offentlig makt (se, analogt, dom kommissionen/Tyskland,
C‑404/05
,
EU:C:2007:723
, punkt
), och som inte innebär utövande av någon självständig beslutsbefogenhet inom ramen för direkt statlig tillsyn (se, analogt, dom kommissionen/Portugal,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punkterna
och
, och dom SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punkt
) och som inte innebär tvångsåtgärder (se, analogt, dom kommissionen/Spanien,
C‑114/97
,
EU:C:1998:519
, punkt
) eller utövande av befogenheter att använda tvång (se, analogt, dom Anker m.fl.,
C‑47/02
,
EU:C:2003:516
, punkt
, och dom kommissionen/Portugal,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punkt
).
Domstolen kommer således att, mot bakgrund av denna rättspraxis, pröva om de uppdrag inom det offentliga brandskyddet som sotare i delstaten Kärnten anförtros, har samband med ”utövandet av offentlig makt”, i den mening som avses i artikel 2.2 i) i direktiv 2006/123.
I förevarande fall konstaterar domstolen att det av 26 § brandskyddsordningen framgår att nämnda uppdrag består i att regelbundet utföra inspektioner av byggnader för att kontrollera om ägaren eller nyttjanderättsinnehavaren iakttar lagar och förordningar i detta avseende eller om det i byggnaden finns byggskador som innebär risker i brandskyddshänseende, eller om det föreligger andra omständigheter som kan orsaka eller underlätta brand, eller som kan försvåra brandbekämpning och räddningsinsatser.
Vid utförandet av dessa uppdrag ombesörjer sotare, i likhet med vad den österrikiska regeringen har uppgett i sitt skriftliga yttrande, den skyldighet som 118 § stycke 3 punkt 9 i den österrikiska grundlagen ger kommunerna att inom ramen för deras respektive verksamhetsområden ansvara för det lokala brandskyddet.
Uppdragen inom det offentliga brandskyddet utgör, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 35 i sitt förslag till avgörande, verksamhet som är underordnad utövandet av offentlig makt, eftersom dessa uppdrag i regel delegeras till sotarna av borgmästaren i varje kommun och utförs under dennes direkta tillsyn utan att sotarna i förhållande till sina kunder har några utsökningsbefogenheter eller befogenheter att använda tvång. Detta konstaterande stöds av den skyldighet som åligger sotare vid utförandet av dessa uppdrag, att till den berörda kommunen rapportera alla missförhållanden som inte har åtgärdats, om det finns en omedelbar brandsrisk eller om inspektionen har hindrats.
Av detta följer att de uppdrag inom det offentliga brandskyddet som utförs av sotare i delstaten Kärnten, inte i sig har samband med utövandet av offentlig makt i den mening som avses i artikel 2.2 i) i direktiv 2006/123, och alltså inte heller utgör verksamheter som i enlighet med denna bestämmelse ska undantas från direktivets tillämpningsområde.
Denna slutsats påverkas inte av att den hänskjutande domstolen kvalificerar nämnda uppdrag som uppdrag som har samband med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, såsom den österrikiska regeringen har anfört som svar på en skriftlig fråga av domstolen.
I detta avseende finns det visserligen anledning att konstatera att, såsom framgår av handlingarna i målet, uppdragen inom det offentliga brandskyddet fullgörs av sotarna i delstaten Kärnten, i enlighet med skäl 70 i direktiv 2006/123 och domstolens praxis, för att uppfylla en särskild uppgift av allmänt intresse som anförtros dem genom ett tillstånd, närmare bestämt ett yrkestillstånd, och i enlighet med en rättsakt, närmare bestämt 26 § i brandskyddsordningen, som på ett klart och tydligt sätt preciserar arten hos den tilldelade skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (se, analogt, dom Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punkt
, och Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punkt
).
Av handlingarna i målet framgår också att godkända sotare i delstaten Kärnten – i enlighet med artikel 14 FEUF, artikel 1 i protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse, som är bifogat EU-fördraget, samt domstolens fasta praxis – är skyldiga att inom ramen för deras skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, utföra uppdrag inom det offentliga brandskyddet till förmån för samtliga användare i den sektor som de tilldelats och på ett sätt som säkerställer lika tillgång till dessa tjänster genom att tillämpa enhetliga taxor, vilkas tak fastställs av respektive delstatspresident (se, analogt, dom Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, punkts 38, och Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punkt
) samt tillförsäkra likartade kvalitetsvillkor, utan hänsyn till enskilda situationer eller den ekonomiska lönsamheten i varje enskilt fall (se, för ett liknande resonemang, dom Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punkt
).
Även om dessa uppdrag ska kvalificeras som uppdrag som har samband med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra, omfattas de dock av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande framgår det uttryckligen av artikel 2.2 a i direktiv 2006/123, jämförd med skälen 17, 70 och 72 i samma direktiv, att bestämmelserna i direktivet i princip är tillämpliga på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och att endast icke‑ekonomiska tjänster av allmänt intresse är undantagna från dess tillämpningsområde.
Domstolen konstaterar följaktligen att de uppdrag inom det offentliga brandskyddet som utförs av sotare i delstaten Kärnten, omfattas av direktivets tillämpningsområde oavsett hur den hänskjutande domstolen väljer att kvalificera dessa uppdrag.
Mot denna bakgrund saknas det därför anledning att pröva frågan, som nu saknar ändamål, huruvida sambandet mellan nämnda uppdrag och den privata ekonomiska verksamhet som sotare utövar i delstaten Kärnten medför att direktiv 2006/123 inte är tillämpligt på sistnämnda verksamhet och således inte på sotaryrket som helhet.
Av det ovanstående framgår att den första frågan ska besvaras enligt följande: Direktiv 2006/123 ska tolkas så, att det omfattar utövandet av ett yrke i sin helhet, såsom sotaryrket i det nationella målet, trots att detta yrke inbegriper inte bara privat ekonomisk verksamhet utan också uppdrag inom det offentliga brandskyddet.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 10 och 15 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, enligt vilken tillståndet för att utöva sotaryrket, i sin helhet, är begränsat till en viss geografisk sektor.
I detta avseende konstaterar domstolen inledningsvis att en sådan geografisk begränsning av tillståndet att utöva en viss tjänsteverksamhet enligt artiklarna 10 och 15 i direktiv 2006/123 utgör en inskränkning av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer.
För det första framgår det nämligen underförstått av artikel 10.4 i direktiv 2006/123, enligt vilken tillståndet ska ge tjänsteleverantören rätt att utöva tjänsteverksamhet ”på hela landets territorium”, att en geografisk begränsning av tillståndet utgör ett hinder mot utövandet av den aktuella verksamheten.
För det andra framgår det uttryckligen av artikel 15.2 a i direktiv 2006/123 att ”geografiska begränsningar” av utövandet av en tjänsteverksamhet är ett ”krav”, i den mening som avses i artikel 4.7 i samma direktiv, som utgör ett hinder för tjänsteleverantörernas etableringsfrihet.
I detta sammanhang ska det, för att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, fastställas vilket regelverk som enligt artiklarna 10 och 15 i direktiv 2006/123 är tillämpligt på en sådan geografisk begränsning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, för att avgöra huruvida denna begränsning är förbjuden eller under vissa förutsättningar kan tillåtas.
Vad för det första gäller artikel 10 i direktiv 2006/123 stämmer det visserligen att punkt 4 enbart uppställer ”tvingande hänsyn till allmänintresset” som krav för att en begränsning av ett tillstånd till en viss del av det nationella territoriet ska vara motiverad. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 45 i sitt förslag till avgörande och såsom framgår av punkt 6.1.5 i handledningen, kräver artikeln emellertid också att begränsningen är förenlig med de grundläggande principerna i unionsrätten om ickediskriminering och proportionalitet.
För det andra konstaterar domstolen att artikel 15 i direktiv 2006/123, genom att ta med geografiska begränsningar av utövandet av tjänsteverksamhet i förteckningen i punkt 2 över de krav som ska undersökas, även ger medlemsstaterna möjlighet att i enlighet med punkt 1 behålla eller, i förekommande fall, införa sådana begränsningar i sina rättsordningar, dock under förutsättning att de är förenliga med villkoren om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet i punkt 3 i samma artikel (se, för ett liknande resonemang, dom Rina Services m.fl.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punkterna
och
).
Av det ovanstående framgår, i likhet med vad kommissionen konstaterat i sitt skriftliga yttrande, att både artiklarna 10.4 och 15.3 i direktivet föreskriver en möjlighet att motivera en begränsning av etableringsfriheten, såsom den geografiska begränsning som är aktuell i det nationella målet, och kräver i detta syfte att begränsningen ska uppfylla identiska villkor vilka innebär att begränsningen, för det första, inte får vara diskriminerande på grund av nationalitet, för det andra, ska vara motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset, och, för det tredje, ska vara lämplig för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och att det inte ska vara möjligt att ersätta begränsningen med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat.
Domstolen konstaterar för det första att den i det nationella målet aktuella geografiska begränsningen är tillämplig utan diskriminering på grund av nationalitet.
För det andra påpekar domstolen att denna begränsning, i likhet med vad den österrikiska regeringen har anfört i sitt skriftliga yttrande, har som syfte att säkerställa att bestämmelserna vad gäller brandskydd fungerar väl och att förbättra åtgärder som vidtas för att förebygga brand, explosioner och gasförgiftning.
Med hänsyn till att dessa mål omfattas av skyddet för folkhälsan, som i enlighet med artikel 4.8 i direktiv 2006/123 och domstolens fasta praxis, ingår bland de tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera inskränkningar i etableringsfriheten (se, för ett liknande resonemang, dom Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punkt
och där angiven rättspraxis), anser domstolen att villkoret, att den i det nationella målet aktuella geografiska begränsningen ska vara nödvändig, också är uppfyllt.
Följaktligen, och för det tredje, ska det undersökas huruvida den i det nationella målet aktuella geografiska begränsningen är proportionerlig, det vill säga om begränsningen är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas.
I detta avseende erinrar domstolen om sin praxis enligt vilken anläggningar för hälso- och sjukvård, apotek och optiker kan bli föremål för planering, så att ett sådant omhändertagande i hälso- och sjukvårdshänseende kan garanteras som är anpassat till befolkningens behov, som täcker hela territoriet och genom vilken hänsyn tas till geografiskt isolerade och i övrigt missgynnade områden (se, för ett liknande resonemang, dom Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, punkterna
och
, dom Blanco Pérez och Chao Gómez,
C‑570/07 och C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
, och dom Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punkterna
och
).
Dessa principer kan överföras på utövandet av det i det nationella målet aktuella sotaryrket.
Det framgår nämligen av den österrikiska regeringens yttrande att det i delstaterna, såsom delstaten Kärnten, finns tätortsområden, såsom städer, som sotare skulle kunna uppfatta som lönsamma och således som mer attraktiva. Andra delar av det nationella territoriet skulle däremot kunna betraktas som mindre attraktiva, såsom geografiskt isolerade eller i övrigt missgynnade områden (se, analogt, dom Blanco Pérez och Chao Gómez,
C‑570/07 och C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
).
Det kan därför inte uteslutas att sotare, om det inte fanns någon indelning i sektorer, skulle utöva sin verksamhet enbart i områden som betraktas som attraktiva och alltså till förmån för en begränsad del av befolkningen, med den följden att invånarna i de mindre attraktiva områdena inte skulle ha tillgång till ett tillräckligt stort antal tjänsteleverantörer för att säkerställa säkra och högkvalitativa sotartjänster (se, analogt, dom Blanco Pérez och Chao Gómez,
C‑570/07 och C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
).
Av detta följer att den i det nationella målet aktuella geografiska begränsningen är ägnad att uppnå en jämn fördelning av sotarna i landet, att säkerställa att hela befolkningen har tillgång till lämpliga sotningstjänster och således att säkerställa ett lämpligt skydd för folkhälsan.
Även om det av det ovanstående framgår att en sådan lagstiftning i princip kan leda till att det eftersträvade målet med att skydda folkhälsan uppnås, måste den också eftersträva denna målsättning på ett sammanhängande sätt. Det följer nämligen av domstolens praxis att en nationell lagstiftning endast är ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen svarar mot önskan att uppnå detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom Blanco Pérez och Chao Gómez,
C‑570/07 och C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, punkt
, dom Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punkt
, och dom Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, punkt
).
Även om det i detta sammanhang och i sista hand ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida och i vilken utsträckning 123 § GewO uppfyller detta villkor, är emellertid EU-domstolen behörig att – mot bakgrund av utredningen i målet vid den nationella domstolen och de skriftliga och muntliga yttranden som avgetts vid EU-domstolen – lämna upplysningar av sådant slag att den förstnämnda domstolen kan avgöra målet (se dom Grupo Itevelesa m.fl.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen påpekar också att den i det nationella målet aktuella lagstiftningen inte direkt fastställer eller lämnar närmare föreskrifter om de geografiska sektorernas avgränsning med hjälp av kriterier som på ett sammanhängande sätt överensstämmer med målet att säkerställa en jämn fördelning mellan sotarnas privata ekonomiska verksamhet och utförandet av deras uppdrag inom det offentliga brandskyddet i dessa sektorer.
Även om den i det nationella målet aktuella geografiska begränsningen avser utövandet av sotaryrket i dess helhet, anger den nationella lagstiftningen som enda kriterium för sektorsindelningen bara ett minsta antal sotare, vilkas ekonomiska överlevnad måste garanteras inom varje sektor för att utförandet av uppdragen inom det offentliga brandskyddet ska kunna säkerställas på ett tillfredsställande sätt, varvid det inte tas någon hänsyn till den privata ekonomiska verksamheten, en verksamhet som för övrigt svarar för den absolut största delen av sotaryrket.
Därför riskerar genomförandet av 123 § GewO att inte säkerställa en jämn fördelning av privat ekonomisk sotarverksamhet i det berörda området och, följaktligen, en likvärdig nivå av skyddet för folkhälsan i detta område (se, analogt, dom Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punkt
).
Under dessa omständigheter och med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, anser domstolen att den i det nationella målet aktuella lagstiftningen inte på ett sammanhängande och systematiskt sätt eftersträvar målet med att skydda folkhälsan.
Denna bedömning, som följer av en tolkning av artiklarna 10.4, 15.1, 15.2 a och 15.3 i direktiv 2006/123, skulle emellertid kunna kullkastas om nämnda nationella lagstiftning bedömdes mot bakgrund av artikel 15.4 i samma direktiv, för det fall att den hänskjutande domstolen valt att kvalificera uppdragen inom det offentliga brandskyddet som uppdrag som har samband med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i enlighet med de principer som redovisats i punkterna 41 och 42 i denna dom.
I detta avseende konstaterar nämligen domstolen att artikel 15.4 i nämnda direktiv föreskriver att punkterna 1, 2 och 3 ska gälla lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
I detta sammanhang och mot bakgrund av en jämförelse med punkt 10.2.4 i handledningen och skäl 72 i direktiv 2006/123, ska artikel 15.4 i detta direktiv således tolkas så, att den inte utgör hinder mot en nationell lagstiftning som föreskriver en sådan geografisk begränsning som den i det nationella målet, i den mån begränsningen dels är nödvändig för att sotare ska kunna utöva sina uppdrag inom det offentliga brandskyddet på ekonomiskt lönsamma villkor, dels är proportionerlig i förhållande till detta utövande.
I likhet med vad som framgår av domstolens praxis på området för fördragets konkurrensbestämmelser ska denna sista bedömning göras med utgångspunkt i att skyldigheten för dem som anförtrotts ett uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse, att säkerställa sina tjänster på villkor som möjliggör ekonomisk jämvikt, förutsätter en möjlighet till utjämning mellan lönsamma och mindre lönsamma verksamheter och därför kan motivera en begränsning av etableringsrätten inom ekonomiskt lönsamma områden (se, analogt, dom Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punkterna
och
, och dom Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punkt
).
Det ska dock också påpekas att en sådan begränsning inte kan motiveras när det gäller specifika tjänster, som är avskiljbara från den aktuella tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, i den mån som dessa tjänster på grund av sin karaktär och de omständigheter under vilka de erbjuds inte äventyrar den ekonomiska jämvikten hos tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse (se, analogt, dom Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, punkt
, och dom Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, punkt
).
Mot bakgrund av dessa överväganden ankommer det på den hänskjutande domstolen att i samband med bedömningen av huruvida den i det nationella målet aktuella geografiska begränsningen är proportionerlig, undersöka om den privata ekonomiska verksamhet som sotare utövar i delstaten Kärnten har ett så nära samband med uppdragen inom det offentliga brandskyddet att den ska anses vara oskiljbar från dessa uppdrag.
Om så inte är fallet ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva antingen huruvida den i det nationella målet aktuella geografiska begränsningen, med hänsyn till att den även inbegriper utövandet av privat ekonomisk verksamhet som är avskiljbar från uppdragen inom det offentliga brandskyddet, i vart fall är absolut nödvändig för att de berörda sotarna ska kunna fullgöra dessa uppdrag på villkor som möjliggör ekonomisk jämvikt, eller huruvida den ekonomiska lönsamheten av dessa uppdrag även kan säkerställas genom en indelning i sektorer som endast avser dessa uppdrag.
I detta avseende framgår det av handlingarna i målet att lagstiftningen i Land Salzburg enbart föreskriver en indelning i sotningsdistrikt vad gäller uppdragen inom det offentliga brandskyddet, vilket kan styrka att en sådan geografisk begränsning skulle vara tillräcklig för att säkerställa att dessa uppdrag utförs på villkor som möjliggör ekonomisk jämvikt.
Mot bakgrund av det ovanstående ska den andra frågan besvaras enligt följande:
—
Artiklarna 10.4, 15.1, 15.2 a och 15.3 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken tillståndet för att utöva sotaryrket, i dess helhet, är begränsat till en viss geografisk sektor, eftersom denna lagstiftning inte på ett sammanhängande och systematiskt sätt eftersträvar målet med att skydda folkhälsan, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
—
Artikel 15.4 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot en sådan lagstiftning för det fall att uppdragen inom det offentliga brandskyddet ska kvalificeras som uppdrag som har samband med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i den mån den geografiska begränsningen är nödvändig och proportionerlig för att dessa uppdrag ska kunna utföras på villkor som möjliggör ekonomisk jämvikt. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra denna bedömning.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1)
Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att det omfattar utövandet av ett yrke i sin helhet, såsom sotaryrket i det nationella målet, trots att detta yrke inbegriper inte bara privat ekonomisk verksamhet utan också uppdrag inom det offentliga brandskyddet.

2)
Artiklarna 10.4, 15.1, 15.2 a och 15.3 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken tillståndet för att utöva sotaryrket, i dess helhet, är begränsat till en viss geografisk sektor, eftersom denna lagstiftning inte på ett sammanhängande och systematiskt sätt eftersträvar målet med att skydda folkhälsan, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Artikel 15.4 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot en sådan lagstiftning för det fall att uppdragen inom det offentliga brandskyddet ska klassificeras som uppdrag som har samband med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i den mån den geografiska begränsningen är nödvändig och proportionerlig för att dessa uppdrag ska kunna utföras på villkor som möjliggör ekonomisk jämvikt. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra denna bedömning.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.
[Rättad lydelse enligt beslut av den 29 november 2016]