CELEX: 62014CJ0103
Prejudiciële verwijzing
Landbouw
Verordening (EG) nr. 73/2009
Artikelen 7, lid 1, 10, lid 1, 121 en 132, lid 2
Uitvoeringshandelingen van die verordening
Geldigheid tegen de achtergrond van het VWEU, de Toetredingsakte van 2003 en de beginselen van non-discriminatie, rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen, en behoorlijk bestuur
Modulatie van de rechtstreekse betalingen aan de landbouwers
Verlaging van de bedragen
Niveau van de rechtstreekse betalingen in de lidstaten van de Europese Gemeenschap zoals zij op 30 april 2004 was samengesteld en in de lidstaten die op 1 mei 2004 zijn toegetreden
Geen bekendmaking en gebrekkige motivering

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 39 VWEU, van hoofdstuk 6, A, punt 27, onder b), van bijlage II bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (
PB 2003, L 236, blz. 33
; hierna: „Toetredingsakte van 2003”), en van de artikelen 7, lid 1, 10, lid 1, 121 en 132, lid 2, van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (
PB L 30, blz. 16
, met rectificatie in
PB 2010, L 43, blz. 7
), alsmede de geldigheid van de artikelen 10, lid 1, en 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009, van de rectificatie van die verordening die is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 18 februari 2010, van uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final van de Commissie van 2 juli 2012 tot goedkeuring van aanvullende nationale rechtstreekse betalingen in Litouwen voor 2012, en van werkdocument DS2011/14/REV2 van de Commissie van 20 oktober 2011.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen, enerzijds, B. Jakutis en Kretingalės kooperatinė ŽŪB (landbouwcoöperatie van Kretingalė) en, anderzijds, het Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos (nationaal betaalorgaan verbonden aan het ministerie van Landbouw; hierna: „betaalorgaan”) en de Lietuvos valstybė (Litouwse Staat) over de modulatie van de rechtstreekse betalingen van de Europese Unie en de verlaging van de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen (hierna: „ANRB”) voor het jaar 2012 ten aanzien van de verzoekers in het hoofdgeding, die verzoeken om vergoeding van hun gederfde winst.
Toepasselijke bepalingen
Toetredingsakte van 2003
Artikel 9 van de Toetredingsakte van 2003 bepaalt het volgende:
„De bepalingen van deze Akte waarvan het doel of het gevolg is dat besluiten van de Instellingen anders dan bij wijze van overgangsmaatregel worden ingetrokken of gewijzigd, verkrijgen hetzelfde rechtskarakter als de daardoor ingetrokken of gewijzigde bepalingen en zijn onderworpen aan dezelfde regels als laatstgenoemde bepalingen.”
Artikel 23 van de Toetredingsakte van 2003 luidt:
„De Raad kan, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement besluiten tot de aanpassingen van de bepalingen van deze Akte betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid [(GLB)] welke nodig zouden kunnen blijken ten gevolge van een wijziging van de communautaire voorschriften. Die aanpassingen kunnen vóór de datum van toetreding plaatsvinden.”
Artikel 57 van die Akte is in de volgende bewoordingen gesteld:
„1.   Indien besluiten van de Instellingen van vóór de toetreding in verband met de toetreding moeten worden aangepast, en in deze Akte of de bijlagen daarvan niet in de noodzakelijke aanpassingen is voorzien, worden deze aanpassingen aangebracht overeenkomstig de procedure van lid 2. Deze aanpassingen treden onmiddellijk bij de toetreding in werking.
2.   De daartoe noodzakelijke teksten worden, op voorstel van de Commissie, door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, of door de Commissie vastgesteld, naargelang de oorspronkelijke besluiten door de ene dan wel door de andere Instelling zijn aangenomen.”
Verordening nr. 1259/1999
Verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB L 160, blz. 113
) gold volgens artikel 1 ervan voor de betalingen die rechtstreeks aan landbouwers worden toegekend op grond van de steunregelingen in het kader van het GLB die volledig of gedeeltelijk door de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) worden gefinancierd, met uitzondering van de betalingen waarin verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en [intrekking] van een aantal verordeningen (
PB L 160, blz. 80
) voorziet.
Bij hoofdstuk 6, A, punt 27, onder b), van bijlage II bij de Toetredingsakte van 2003 zijn onder meer de artikelen 1 bis tot en met 1 quater, betreffende de steunregelingen in de nieuwe lidstaten, ingevoegd in verordening nr. 1259/1999.
Bij artikel 1 bis van verordening nr. 1259/1999 is een regeling inzake rechtstreekse betalingen vastgesteld, die gefaseerd zou worden ingevoerd in de nieuwe lidstaten. Dat artikel bepaalde:
„Invoering van de steunregelingen in de nieuwe lidstaten
In Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije (hierna de ‚nieuwe lidstaten’ te noemen) worden de rechtstreekse betalingen krachtens de in artikel 1 bedoelde steunregelingen ingevoerd overeenkomstig de volgende regeling inzake toename, uitgedrukt als percentage van het niveau van dergelijke betalingen in de Gemeenschap zoals zij op 30 april 2004 is samengesteld:
—
25 % in 2004,
—
30 % in 2005,
—
35 % in 2006,
—
40 % in 2007,
—
50 % in 2008,
—
60 % in 2009,
—
70 % in 2010,
—
80 % in 2011,
—
90 % in 2012,
—
100 % vanaf 2013.”
Bij artikel 1 ter van verordening nr. 1259/1999 is voorzien in een regeling inzake eenmalige areaalbetaling (hierna: „REAB”) die de nieuwe lidstaten kunnen toepassen in plaats van de rechtstreekse betalingen die worden verricht in het kader van de in artikel 1 van die verordening bedoelde steunregelingen.
Artikel 1 quater van verordening nr. 1259/1999 heeft de nieuwe lidstaten toegestaan om ANRB te verrichten. Lid 1 van dat artikel luidde:
„Voor de toepassing van dit artikel [...] wordt onder ‚met het GLB vergelijkbare nationale regeling’ verstaan: een nationale regeling inzake rechtstreekse betalingen die vóór de toetreding van de nieuwe lidstaten van toepassing was, en waarbij de steun aan de landbouwers werd verleend voor een productie die onder een van de in bijlage I genoemde regelingen inzake rechtstreekse betalingen van de [Unie] valt.”
In lid 2, laatste alinea, van dat artikel was bepaald:
Artikel 1 quater, leden 4, 5 en 8, van verordening nr. 1259/1999 was in de volgende bewoordingen gesteld:
„4.   Indien een nieuwe lidstaat besluit tot toepassing van de [REAB], mag die nieuwe lidstaat onder de in lid 5 en lid 8 vermelde voorwaarden aanvullende nationale rechtstreekse steun verlenen.
5.   Het totale bedrag per sector van de aanvullende nationale steun dat in een bepaald jaar kan worden verleend wanneer de [REAB] wordt toegepast, moet worden beperkt tot een specifiek totaalbedrag per sector. Dat specifieke totaalbedrag is gelijk aan het verschil tussen:
—
het totale bedrag van de steun per sector, zoals dat voortvloeit uit de toepassing van lid 2, eerste of tweede streepje, naargelang van het geval, en,
—
het totale bedrag van de rechtstreekse steun dat in de betrokken nieuwe lidstaten voor dezelfde sectoren in het betrokken jaar beschikbaar zou zijn uit hoofde van de [REAB].
[...]
8.   Er worden geen aanvullende nationale betalingen verricht of steunmaatregelen getroffen voor onder een gemeenschappelijke ordening der markten vallende landbouwactiviteiten waarvoor geen rechtstreekse steunregeling als bedoeld in artikel 1 geldt.”
Verordening nr. 1782/2003
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (
PB L 270, blz. 1
) bepaalde in artikel 10, met als opschrift „Modulatie”:
„1.   Alle bedragen van de in een bepaald kalenderjaar in een bepaalde lidstaat aan een landbouwer uit te keren rechtstreekse betalingen worden voor elk jaar tot en met 2012 verlaagd met de volgende percentages:
—
2005: 3 %,
—
2006: 4 %,
—
2007: 5 %,
—
2008: 5 %,
—
2009: 5 %,
—
2010: 5 %,
—
2011: 5 %,
—
2012: 5 %.
[...]”
Bij besluit 2004/281/EG van de Raad van 22 maart 2004 houdende aanpassing van de Akte betreffende de toetreding van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, in verband met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB L 93, blz. 1
) zijn onder meer de artikelen 143 bis tot en met 143 quater ingevoegd in verordening nr. 1782/2003.
In artikel 143 bis van verordening nr. 1782/2003 is het tijdschema overgenomen dat in artikel 1 bis van verordening nr. 1259/1999 was vastgesteld voor de gefaseerde invoering van de rechtstreekse betalingen, terwijl artikel 143 ter van verordening nr. 1782/2003 de voorschriften betreffende de regeling inzake een enkele areaalbetaling (hierna: „REAB”) bevatte.
Naar het voorbeeld van artikel 1 quater van verordening nr. 1259/1999, bepaalde artikel 143 quater van verordening nr. 1782/2003 dat de nieuwe lidstaten ANRB konden toekennen, en voorts, in lid 2, vierde alinea, dat de totale rechtstreekse steun die na de toetreding in de nieuwe lidstaat aan de landbouwer kan worden verleend uit hoofde van de betrokken rechtstreekse betaling met inbegrip van alle ANRB, niet hoger is dan het niveau van de rechtstreekse steun waarop de landbouwer recht zou hebben uit hoofde van de overeenkomstige rechtstreekse betaling die dan geldt voor de lidstaten van de Gemeenschap in haar samenstelling op 30 april 2004.
Bij verordening (EG) nr. 583/2004 van de Raad van 22 maart 2004 houdende aanpassing van verordening nr. 1782/2003, verordening (EG) nr. 1786/2003 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector gedroogde voedergewassen en verordening nr. 1257/1999 in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije tot de Europese Unie (
PB L 91, blz. 1
) is onder meer artikel 12 bis ingevoegd in verordening nr. 1782/2003.
Artikel 12 bis van verordening nr. 1782/2003 bepaalde in lid 1:
„De artikelen 10 en 12 zijn voor de nieuwe lidstaten pas van toepassing vanaf het kalenderjaar waarvoor het niveau van de rechtstreekse betalingen dat in de nieuwe lidstaten geldt, ten minste gelijk is aan het niveau van die betalingen dat dan geldt in de Gemeenschap in haar samenstelling van 30 april 2004.”
Verordening nr. 73/2009
Overweging 17 van verordening nr. 73/2009 luidt als volgt:
Volgens artikel 2, onder d), van die verordening wordt verstaan onder „rechtstreekse betaling” een „betaling die rechtstreeks aan landbouwers wordt toegekend op grond van een in bijlage I genoemde steunregeling”.
Artikel 7 van die verordening, met als opschrift „Modulatie”, luidt:
„1.   Elk in een bepaald kalenderjaar aan een landbouwer te verlenen bedrag aan rechtstreekse betalingen dat 5000 EUR overschrijdt, wordt voor elk jaar tot en met 2012 verlaagd met de volgende percentages:
a)
2009: 7 %,
b)
2010: 8 %,
c)
2011: 9 %,
d)
2012: 10 %.
2.   De in lid 1 vastgestelde verlagingspercentages worden met 4 percentpunten verhoogd voor bedragen van meer dan 300000 EUR.
[...]”
Artikel 10 van verordening nr. 73/2009, met als opschrift „Bijzondere voorschriften voor de modulatie in de nieuwe lidstaten”, luidt als volgt:
„1.   Artikel 7 is op landbouwers in een nieuwe lidstaat in een bepaald kalenderjaar slechts van toepassing indien het krachtens artikel 121 in die lidstaat en voor dat bepaalde kalenderjaar geldende niveau van de rechtstreekse betalingen minstens even hoog ligt als het niveau in de andere dan de nieuwe lidstaten, rekening houdend met op grond van artikel 7, lid 1, toegepaste verlagingen.
2.   Indien artikel 7 van toepassing is op landbouwers in een nieuwe lidstaat, mag het op grond van artikel 7, lid 1, geldende percentage niet meer bedragen dan het verschil tussen het krachtens artikel 121 voor die lidstaat geldende niveau van de rechtstreekse betalingen en het niveau in de andere dan de nieuwe lidstaten, rekening houdend met op grond van artikel 7, lid 1, toegepaste verlagingen.
[...]”
Artikel 121 van voornoemde verordening bepaalt:
„In de nieuwe lidstaten [...] worden de rechtstreekse betalingen ingevoerd overeenkomstig de volgende regeling inzake toename, uitgedrukt als percentage van het dan geldende niveau van deze betalingen in andere dan de nieuwe lidstaten:
—
60 % in 2009,
—
70 % in 2010,
—
80 % in 2011,
—
90 % in 2012,
—
100 % vanaf 2013.
[...]”
Artikel 132, lid 2, van die verordening luidt als volgt:
„Onder voorbehoud van toestemming van de Commissie kunnen de nieuwe lidstaten eventuele rechtstreekse betalingen aanvullen:
a)
tot 30 procentpunten boven het in artikel 121 bedoelde voor het betrokken jaar geldende niveau. [...] De in titel IV, hoofdstuk 7, van verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde rechtstreekse betalingen kunnen door de nieuwe lidstaten evenwel tot 100 % worden aangevuld. [...]
of
b)
i) wat de andere rechtstreekse betalingen dan de bedrijfstoeslag betreft, tot het totale niveau van de rechtstreekse steun waarop de landbouwer in de nieuwe lidstaat in het kalenderjaar 2003 per product op grond van een met GLB-steun vergelijkbare nationale regeling recht zou hebben, verhoogd met 10 procentpunten. Voor Litouwen is het referentiejaar evenwel het kalenderjaar 2002. [...];
ii)
wat de bedrijfstoeslagregeling betreft, wordt het totale bedrag van de aanvullende nationale rechtstreekse steun die een nieuwe lidstaat voor een bepaald jaar toekent, beperkt door een specifiek totaalbedrag. Dit totaalbedrag is gelijk aan het verschil tussen:
—
het totale bedrag aan met GLB-steun vergelijkbare nationale rechtstreekse steun dat in de betrokken nieuwe lidstaat beschikbaar zou zijn voor het kalenderjaar 2003 of, in het geval van Litouwen, het kalenderjaar 2002, telkens verhoogd met 10 procentpunten [...], en
—
het in bijlage VIII opgenomen nationale maximum voor deze nieuwe lidstaat, zo nodig aangepast overeenkomstig artikel 51, lid 2.
Bij de berekening van het in het eerste streepje bedoelde totale bedrag worden meegerekend de nationale rechtstreekse betalingen of aandelen daarvan die overeenkomen met de communautaire rechtstreekse betalingen of aandelen daarvan die in aanmerking werden genomen voor de berekening van het feitelijke maximum voor de betrokken nieuwe lidstaat overeenkomstig artikel 40 en artikel 51, lid 2.
Voor elke betrokken rechtstreekse betaling kan een nieuwe lidstaat kiezen voor de toepassing van punt a) of punt b) van de eerste alinea.
[...]”
De laatste alinea van artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009 luidde aanvankelijk als volgt:
„Vanaf 2012 is de totale rechtstreekse steun die na de toetreding in de nieuwe lidstaat aan een landbouwer kan worden toegekend uit hoofde van de betrokken rechtstreekse betaling met inbegrip van alle [ANRB], niet hoger dan het niveau van de rechtstreekse steun waarop die landbouwer recht zou hebben uit hoofde van de overeenkomstige rechtstreekse betaling die op dat moment geldt voor andere dan de nieuwe lidstaten, rekening houdend met de toepassing van artikel 7, lid 1, juncto artikel 10.”
Die bepaling is in alle officiële talen gecorrigeerd bij de rectificatie die is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 18 februari 2010 en luidt als volgt:
Artikel 132, leden 4 tot en met 8, van verordening nr. 73/2009 luidt:
„4.   Indien een nieuwe lidstaat besluit de [REAB] toe te passen, kan die nieuwe lidstaat onder de in de leden 5 en 8 bepaalde voorwaarden aanvullende nationale rechtstreekse steun verlenen.
5.   Het totale bedrag aan aanvullende nationale steun dat bij toepassing van de [REAB] in een bepaald jaar wordt toegekend, kan worden beperkt aan de hand van een specifiek totaalbedrag per (sub)sector, op voorwaarde dat dat (sub)sectorspecifieke totaalbedrag slechts betrekking kan hebben op:
a)
de met de bedrijfstoeslagregeling gecombineerde rechtstreekse betalingen en/of
b)
voor 2009 een of meer van de rechtstreekse betalingen die overeenkomstig artikel 70, lid 2, van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de bedrijfstoeslagregeling worden of kunnen worden uitgesloten of waarvoor een gedeeltelijke uitvoering als bedoeld in artikel 64, lid 2, van die verordening mogelijk is.
c)
vanaf 2010, een of meer van de rechtstreekse betalingen waarop de in artikel 51, lid 2, en artikel 68 van die verordening bedoelde gedeeltelijke uitvoering of specifieke steun kan worden toegepast.
Dit totaalbedrag is gelijk aan het verschil tussen:
a)
het totale bedrag van de steun per (sub)sector dat voortvloeit uit de toepassing van lid 2, tweede alinea, punt a) of punt b), naargelang van het geval, en
b)
het totale bedrag van de rechtstreekse steun dat in de betrokken nieuwe lidstaat in het betrokken jaar voor dezelfde (sub)sector beschikbaar zou zijn op grond van de [REAB].
6.   De nieuwe lidstaat kan op basis van objectieve criteria na toestemming van de Commissie beslissen welke bedragen aan aanvullende nationale steun kunnen worden verleend.
7.   De toestemming van de Commissie:
a)
vermeldt de betrokken met GLB-steun vergelijkbare nationale regelingen inzake rechtstreekse betalingen in geval van toepassing van lid 2, eerste alinea, onder b),
b)
bepaalt tot welk niveau de aanvullende nationale steun kan worden betaald, hoe hoog de aanvullende nationale steun is en, in voorkomend geval, welke voorwaarden voor de toekenning van die steun gelden,
c)
wordt verleend onder voorbehoud van welke aanpassingen ook die eventueel nodig zijn als gevolg van ontwikkelingen in het GLB.
8.   De toekenning van aanvullende nationale betalingen of steun is niet mogelijk voor landbouwactiviteiten waarvoor in andere dan de nieuwe lidstaten niet in rechtstreekse betalingen is voorzien.”
Verordening (EU) nr. 671/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2012 tot wijziging van verordening nr. 73/2009 (
PB L 204, blz. 11
) heeft in deze laatste verordening onder meer een artikel 133 bis, met als opschrift „Nationale overgangssteun”, ingevoegd, waarin het heet:
„1.   [...] [D]e nieuwe lidstaten die de [REAB] toepassen, [kunnen] in 2013 nationale overgangssteun toekennen.
Behalve in het geval van Cyprus geeft de Commissie overeenkomstig lid 5 haar toestemming voor de toekenning van dergelijke steun.
2.   De nationale overgangssteun kan worden toegekend aan landbouwers in sectoren waarvoor overeenkomstig de artikelen 132 en 133 toestemming werd verleend voor de toekenning in 2012 van [ANRB] of, in het geval van Cyprus, staatssteun.
3.   De voorwaarden voor de toekenning van de steun zijn identiek aan die welke zijn toegestaan voor de toekenning van betalingen overeenkomstig de artikelen 132 en 133 met betrekking tot 2012.
[...]”
Verordening nr. 1307/2013
Artikel 37, lid 3, van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (
PB L 347 blz. 608
), luidt:
„De voorwaarden voor de toekenning van de nationale overgangssteun zijn identiek aan die welke zijn toegestaan voor de toekenning van betalingen overeenkomstig artikel 132, lid 7, of artikel 133 bis van verordening (EG) nr. 73/2009 met betrekking tot 2013, met uitzondering van de verlaging van de betalingen als gevolg van de toepassing van artikel 132, lid 2 in samenhang met de artikelen 7 en 10 van die verordening.”
Verordening nr. 1310/2013
Verordening (EU) nr. 1310/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende bepaalde overgangsbepalingen inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), houdende wijziging van verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft middelen en de verdeling ervan met betrekking tot 2014, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 73/2009 en de verordeningen (EU) nr. 1307/2013, (EU) nr. 1306/2013 en (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de toepassing ervan in 2014 (
PB L 347, blz. 865
), heeft in verordening nr. 73/2009 een artikel 133 ter, met als opschrift „Nationale overgangssteun in 2014”, ingevoegd, dat in lid 3 het volgende bepaalt:
„De steun uit hoofde dit artikel kan worden toegekend aan landbouwers in sectoren met betrekking waartoe in 2013 nationale overgangssteun krachtens artikel 133 bis [...] [was] toegekend.”
Uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final
Overweging 6 van uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final luidt als volgt:
„De Commissie heeft een werkdocument bekendgemaakt voor het beheerscomité van de rechtstreekse betalingen van 20 oktober 2011, waarin gedetailleerd was uiteengezet hoe diende te worden overgegaan tot de verlagingen van de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen, die bepaalde nieuwe lidstaten ingevolge artikel 132, lid 2, van verordening (EG) nr. 73/2009 voor het jaar 2012 dienen toe te passen.”
Uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final omvat de volgende twee artikelen:
„Artikel 1
1.   Voor 2012 wordt de Republiek Litouwen gemachtigd om [ANRB] te verrichten overeenkomstig de in haar aanvraag van 22 maart 2012 gestipuleerde voorwaarden.
2.   Het niveau ten belope waarvan de [ANRB] kan worden verricht en het overeenkomstige maximum zijn vastgelegd in de bijlage bij dit besluit.
3.   De voor deze betalingen aan te wenden wisselkoers is die welke van toepassing is op de betalingen uit hoofde van de [REAB] bedoeld in artikel 122 van verordening (EG) nr. 73/2009.
4.   Wanneer het totaalbedrag van de uit hoofde van verordening (EG) nr. 73/2009 aan een landbouwer te verlenen rechtstreekse betalingen, met inbegrip van alle [ANRB], 5000 EUR overschrijdt, wordt een bedrag ten belope van 10 % van het totaalbedrag boven 5000 EUR afgetrokken van het bedrag van de overeenkomstig de bijlage bij dit besluit aan deze landbouwer toe te kennen [ANRB]. Dit percentage wordt verhoogd met vier percentpunten, wanneer het totaalbedrag van alle rechtstreekse betalingen, met inbegrip van alle [ANRB], meer is dan 300000 EUR, maar de verlaging is enkel van toepassing op het deel van het totaalbedrag dat 300000 EUR overschrijdt en bestaat uit [ANRB].
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Republiek Litouwen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Sinds de toetreding van de Republiek Litouwen tot de Unie wordt het inkomen van de Litouwse landbouwers ondersteund door rechtstreekse betalingen, die de uit de begroting van de Unie gefinancierde betalingen en de uit de begroting van de betrokken staat gefinancierde nationale rechtstreekse betalingen omvatten. De Republiek Litouwen heeft gekozen voor de REAB. Volgens die regeling wordt de betaling berekend door het jaarlijkse totaalbedrag van de betrokken staat te delen door het subsidiabele landbouwareaal.
Ingevolge de Toetredingsakte van 2003 zijn de rechtstreekse betalingen van de Unie aan de landbouwers in Litouwen en in de andere nieuwe lidstaten geleidelijk gestegen. Zij mochten slechts vanaf het jaar 2013 100 % bereiken van het niveau van de in de andere dan de nieuwe lidstaten uitgekeerde rechtstreekse betalingen. Tot die datum mochten de nieuwe lidstaten, na toestemming door de Commissie, ANRB verlenen.
Volgens de verwijzende rechter werd de in de Toetredingsakte van 2003 opgenomen doelstelling om in het jaar 2012 een niveau van rechtstreekse betalingen te bereiken van 90 % van het niveau van de in de andere dan de nieuwe lidstaten uitgekeerde rechtstreekse betalingen, in Litouwen niet bereikt. Volgens hem was dat het geval omdat als basis voor de rechtstreekse betalingen werd uitgegaan van de in de jaren 2000 tot en met 2002 vastgestelde referentieopbrengst van de landbouwteelten. Van die basis werd ook uitgegaan voor de berekening van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen op het niveau van 100 % van de Republiek Litouwen, dat moest worden gedeeld door het basisareaal om de rechtstreekse betaling per hectare te verkrijgen. Tot 2012 was de referentieopbrengst evenwel sterk gestegen en is het basisareaal voortdurend gestegen. Bijgevolg is het bedrag van de rechtstreekse betalingen per hectare gedaald.
Op 20 oktober 2011 heeft de Commissie werkdocument DS/2011/14/REV 2 aangenomen, waarin nader werd vastgesteld op welke wijze een aantal nieuwe lidstaten voor het jaar 2012 de rechtstreekse betalingen dienden te moduleren en de ANRB dienden te verlagen uit hoofde van verordening nr. 73/2009. Aldus dienden enerzijds rechtstreekse betalingen van meer dan 5000 EUR in beginsel te worden gemoduleerd. Anderzijds werden op grond van uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final de aan de landbouwers in Litouwen uitgekeerde ANRB met 10 % verlaagd.
Jakutis en de landbouwcoöperatie van Kretingalė hebben voor het jaar 2012 bij het betaalorgaan steun aangevraagd voor landbouw- en ander areaal.
Wat Jakutis betreft, heeft het betaalorgaan op 5 juni 2013 een besluit vastgesteld, krachtens hetwelk de verlaging van de ANRB moest worden toegepast omdat het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen, met inbegrip van alle ANRB, die de betrokkene voor 2012 ontving, 5000 EUR [zijnde 17264 Litouwse litas (LTL)] overschreed.
Wat de landbouwcoöperatie van Kretingalė betreft, heeft het betaalorgaan bij besluit van 22 mei 2013 de door het EOGFL gefinancierde rechtstreekse betalingen gemoduleerd en de ANRB verlaagd. Het totaalbedrag van de aan die vennootschap uitgekeerde rechtstreekse betalingen en ANRB is hoger dan 300000 EUR.
Jakutis en de landbouwcoöperatie van Kretingalė hebben bij de verwijzende rechter beroep tot nietigverklaring van die besluiten ingesteld.
Volgens de verzoekers in het hoofdgeding bestond er geen rechtsgrondslag om in Litouwen voor het jaar 2012 de rechtstreekse betalingen te moduleren of de ANRB te verlagen. Volgens de bepalingen van de Toetredingsakte van 2003 mogen, zolang niet daadwerkelijk vaststaat dat de rechtstreekse betalingen aan Litouwse landbouwbedrijven en die aan landbouwbedrijven in de andere dan de nieuwe lidstaten op een gelijk bedrag en niveau liggen, rechtstreekse betalingen aan Litouwse landbouwbedrijven niet worden gemoduleerd op grond van de artikelen 7 en 10, lid 1, van verordening nr. 73/2009.
Verzoekers in het hoofdgeding benadrukken dat in het jaar 2012 het niveau van de rechtstreekse betalingen in de andere dan de nieuwe lidstaten hoger was dan 90 % van het niveau van alle rechtstreekse betalingen, terwijl het mathematisch onmogelijk was dat het in Litouwen hoger lag dan 90 % van dat niveau. Bovendien waren de voor 2012 uit de begroting van de Unie gefinancierde rechtstreekse betalingen aan de Litouwse landbouwers meer dan tweemaal lager dan die welke in de andere dan de nieuwe lidstaten waren ontvangen, ook al was daarop een modulatie van 10 % toegepast. Zolang niet daadwerkelijk vaststaat dat de rechtstreekse betalingen aan de Litouwse landbouwbedrijven en aan de landbouwbedrijven in de andere dan de nieuwe lidstaten op een gelijk niveau en bedrag liggen, mogen en kunnen de rechtstreekse betalingen aan Litouwse landbouwbedrijven niet worden gemoduleerd en mogen en kunnen de ANRB niet worden verlaagd.
Het betaalorgaan heeft erop gewezen dat het niet bevoegd was om te beoordelen of de besluiten van de Litouwse regering en a fortiori van de Europese Commissie rechtmatig zijn.
De Litouwse regering bevestigt de door verzoekers in het hoofdgeding aangevoerde elementen en verklaart dat de Commissie geen enkel onderzoek heeft uitgevoerd en evenmin gegevens had overgelegd waaruit bleek dat in 2012 het niveau van de rechtstreekse betalingen gelijk was in de andere dan de nieuwe lidstaten en in de nieuwe lidstaten. De in werkdocument DS/2011/14/REV 2 aangevoerde argumenten, volgens welke de betalingen in de nieuwe lidstaten op hetzelfde niveau waren komen te liggen als de betalingen in de andere dan de nieuwe lidstaten, berusten op een uitlegging van de in verordening nr. 73/2009 vastgestelde percentages.
Volgens de Litouwse regering ontving een groot aantal landbouwbedrijven in de andere dan de nieuwe lidstaten voor het jaar 2012 minder dan 5000 EUR rechtstreekse betalingen en, ingevolge artikel 7 van verordening nr. 73/2009, werd de modulatie op hen niet toegepast en werden de rechtstreekse betalingen hun voor 100 % uitgekeerd. Het gevolg daarvan zou zijn dat, wanneer de modulatie uitsluitend werd toegepast ten aanzien van de landbouwbedrijven die meer dan 5000 EUR rechtstreekse betalingen ontvangen, het algemene niveau van de rechtstreekse betalingen in de andere dan de nieuwe lidstaten hoger zou zijn dan 90 % van het niveau van alle rechtstreekse betalingen. In de nieuwe lidstaten daarentegen zouden alle landbouwbedrijven rechtstreekse betalingen ontvangen op het niveau van 90 %, ongeacht of de aan het bedrijf uitgekeerde rechtstreekse betalingen meer of minder dan 5000 EUR bedragen.
De verwijzende rechter betwijfelt of die situatie in overeenstemming is met het non-discriminatiebeginsel. Aangezien het per hectare betaalde bedrag in de nieuwe lidstaten en in de andere dan de nieuwe lidstaten objectief verschilt, bevinden deze groepen staten zich in verschillende situaties en mogen zij dus niet gelijk worden behandeld, dat wil zeggen door de modulatie op identieke wijze toe te passen. Bijgevolg is de Commissie op grond van de beginselen van zorgvuldigheid en behoorlijk bestuur verplicht alle voor de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid noodzakelijke feitelijke gegevens te verzamelen.
Daarop heeft de Vilniaus apygardos administracinis teismas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Betreffende de beoordeling van het niveau van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten en de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten overeenkomstig artikel 10, lid 1, junctis de artikelen 7 en 121 van verordening nr. 73/2009:
a)
Moet artikel 7, lid 1, junctis de artikelen 10, lid 1, en 121 van verordening nr. 73/2009, aldus worden uitgelegd dat voor 2012 het niveau van de rechtstreekse betalingen die 5000 EUR overschrijden, in de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten 90 % bedroeg?
b)
Indien de eerste vraag, onder a), bevestigend wordt beantwoord, betekent dit – in het licht van de inhoud en de doelstellingen van de artikelen 10, lid 1, en 121 van verordening nr. 73/2009 – dat voor 2012 het niveau van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten het niveau in de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten niet had bereikt?
c)
Zijn de laatste zinsnede van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 73/2009 (‚rekening houdend met op grond van artikel 7, lid 1, toegepaste verlagingen’) en werkdocument DS/2011/14/REV 2, waarin voor de vergelijking een andere basis voor rechtstreekse betalingen is vastgesteld – in de nieuwe lidstaten van de Unie wordt het niveau van de rechtstreekse betalingen beoordeeld zonder toepassing van modulatie (90 % volgens artikel 121 van die verordening), terwijl in de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten modulatie wordt toegepast [100 % min 10 % volgens artikel 7, lid 1, onder d), van die verordening] –, in strijd met de Toetredingsakte van 2003 en met Unierechtelijke beginselen, waaronder de beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen, behoorlijk bestuur, eerlijke mededinging en non-discriminatie, en met de in artikel 39 VWEU neergelegde doelstellingen van het GLB?
2)
Met betrekking tot de onverenigbaarheid van artikel 10, lid 1, en de laatste zinsnede van de laatste alinea van artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009, en van de op de grondslag daarvan genomen Unierechtelijke maatregelen, met de Toetredingsakte van 2003 en beginselen van Unierecht:
a)
Zijn de laatste zinsnede van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 73/2009 (‚rekening houdend met op grond van artikel 7, lid 1, toegepaste verlagingen’) en de laatste zinsnede van de laatste alinea van artikel 132, lid 2 (‚daarbij vanaf 2012 rekening houdend met de toepassing van artikel 7, lid 1, juncto artikel 10’), alsook het op basis daarvan vastgestelde werkdocument DS/2011/14/REV 2 en uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final in strijd met de Toetredingsakte van 2003, die niet voorschrijft dat in de nieuwe lidstaten de rechtstreekse betalingen worden gemoduleerd en de [ANRB] worden verlaagd, en evenmin het jaar vaststelt waarin de rechtstreekse betalingen in de nieuwe en de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten worden geacht gelijk te zijn?
b)
Zijn de artikelen 10, lid 1, en 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009, alsook werkdocument DS/2011/14/REV 2 en uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final, voor zover het volgens de inhoud en doelstellingen ervan in 2012 komt tot een modulatie van de rechtstreekse betalingen en een verlaging van de [ANRB] in de nieuwe lidstaten, die aanzienlijk minder steun ontvangen dan de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten, in strijd met Unierechtelijke beginselen, waaronder de beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen, eerlijke mededinging en non-discriminatie, en met de in artikel 39 VWEU neergelegde doelstellingen van het GLB, met name de doelstelling om de productiviteit van de landbouw te doen toenemen?
c)
Maakt de wijziging van de laatste alinea van artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009 (‚daarbij vanaf 2012 rekening houdend met de toepassing van artikel 7, lid 1, juncto artikel 10’) via de corrigendumprocedure (welke wijziging niet van technische aard was en waarmee de inhoud van de bepaling fundamenteel werd veranderd doordat werd bepaald dat de rechtstreekse betalingen in de nieuwe en de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten in 2012 worden geacht gelijk te zijn), inbreuk op Unierechtelijke beginselen, waaronder de beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen, rechtszekerheid, behoorlijk bestuur, eerlijke mededinging en non-discriminatie?
d)
Heeft het woord ‚dydis’ [‚niveau’] in artikel 1 quater [van verordening nr. 1259/1999] dezelfde betekenis als het woord ‚lygis’ [‚niveau’] in de laatste alinea van artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009?
3)
Zijn uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final en werkdocument DS/2011/14/REV 2, die niet zijn bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
en niet zijn gemotiveerd (zij werden vastgesteld uitsluitend op basis van het uitgangspunt dat de niveaus van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe en de andere dan de nieuwe lidstaten in 2012 gelijk zouden zijn), in strijd met de Toetredingsakte van 2003 en met Unierechtelijke beginselen, waaronder de beginselen van rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen en behoorlijk bestuur? Zo ja, moet artikel 1, lid 4, van uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final nietig worden verklaard wegens strijdigheid met verordening nr. 73/2009 en de Toetredingsakte van 2003?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag, onder a) en b)
Met zijn eerste vraag, onder a) en b), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 7, lid 1, 10, lid 1, en 121 van verordening nr. 73/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat het begrip „niveau van de rechtstreekse betalingen in de andere dan de nieuwe lidstaten” aldus moet worden opgevat dat dit niveau voor het jaar 2012 gelijk was aan 90 % van het niveau van alle rechtstreekse betalingen, en dat het begrip „niveau van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten” aldus moet worden opgevat dat dit laatste niveau voor het jaar 2012 gelijk was aan dat van de andere dan de nieuwe lidstaten.
Een bevestigend antwoord op die vraag zou tot gevolg hebben dat de modulatie ingevolge de artikelen 7, 10 en 121 van die verordening toepassing zou vinden op de rechtstreekse betalingen aan de landbouwers in de nieuwe lidstaten en, ingevolge artikel 132 van die verordening, op de ANRB.
Vast staat dat de bedragen van de betalingen aan die landbouwers voor het jaar 2012 niet alleen lager waren dan die welke werden uitgekeerd aan de landbouwers in de andere dan de nieuwe lidstaten, maar ook dat die bedragen binnen de twee groepen lidstaten varieerden.
Uit artikel 10, lid 1, van verordening nr. 73/2009, waarin een verband wordt gelegd tussen de respectieve niveaus van de rechtstreekse betalingen in die twee groepen lidstaten, blijkt evenwel dat, niettegenstaande de aanzienlijke verschillen tussen de bedragen van de rechtstreekse betalingen in elk van die twee groepen lidstaten, die eraan in de weg staan dat een gemeenschappelijk niveau wordt verkregen door het gemiddelde van de respectieve bedragen te berekenen, een gemeenschappelijk niveau is vastgesteld.
Daar het Unierecht niet voorziet in een definitie van het in de artikelen 10 en 121 van verordening nr. 73/2009 bedoelde „niveau van de rechtstreekse betalingen in de andere dan de nieuwe lidstaten”, moet bij de uitlegging van die uitdrukking worden gekeken naar de context ervan en de doelstellingen die worden nagestreefd door de wetgever van de Unie (zie in die zin arrest Szatmári Malom,
C‑135/13
,
EU:C:2014:327
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband zij eraan herinnerd dat de verwijzing naar dat niveau door de Toetredingsakte van 2003 in het Unierecht is ingevoegd teneinde de gefaseerde invoering van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten te regelen.
Met deze gefaseerde en niet onmiddellijke invoering van die betalingen in de nieuwe lidstaten werd beoogd de reorganisatie van de landbouwsector niet te vertragen en geen aanzienlijke sociale en inkomensongelijkheid te scheppen door verlening van steun die niet in een juiste verhouding staat tot de hoogte van het inkomen van de landbouwers en van de bevolking in het algemeen (zie in die zin arresten Bábolna,
C‑115/10
,
EU:C:2011:376
, punt
, en Polen/Raad,
C‑273/04
,
EU:C:2007:622
, punt
).
Ofschoon blijkens het in hoofdstuk 6 van bijlage II bij de Toetredingsakte van 2003 opgenomen tijdschema het bij de rechtstreekse betalingen aan de landbouwers in de nieuwe lidstaten voor de invoering steeds gaat om een welbepaald percentage van het in andere dan de nieuwe lidstaten „geldende niveau”, worden deze betalingen volkomen autonoom berekend.
Aldus werd het basisareaal bepaald in voormeld hoofdstuk 6, terwijl zowel de jaarlijkse maxima als de regels tot vaststelling van de betalingen in het kader van de REAB te vinden waren in verordening nr. 1782/2003, nadat zij daarin waren opgenomen door besluit 2004/281 respectievelijk verordening nr. 583/2004.
Vastgesteld dient te worden dat het niveau dat de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten voor het jaar 2013 dienden te bereiken, namelijk 100 % van de op basis van de hierboven bedoelde referentiegegevens voor 2003 geplande bedragen, niet afhangt van het werkelijke niveau van de rechtstreekse betalingen. Het ging de Uniewetgever er dus niet om de nominale niveaus gelijk te maken, maar om te komen tot een abstract niveau van 100 %, waarbij werd aanvaard dat bedoeld niveau resulteert in bedragen die per lidstaat verschillen.
Het is juist, zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, dat het basisareaal in Litouwen sinds het jaar 2003 meer dan verdubbeld is, waardoor het bedrag van de rechtstreekse betalingen per hectare kleiner is geworden. Die omstandigheid, die slechts de aan iedere landbouwer individueel betaalde bedragen van de rechtstreekse betalingen betreft, heeft echter geen gevolgen voor de werking van het ingevoerde mechanisme, dat het maximum van de rechtstreekse betalingen geleidelijk optrekt tot het niveau van 100 %.
Gelet op het feit dat het aldus gepostuleerde verband tussen de respectieve niveaus van de rechtstreekse betalingen voortvloeit uit de Toetredingsakte van 2003 en dus uit bepalingen van primair recht (zie in die zin arrest Parlement/Raad,
C‑413/04
,
EU:C:2006:741
, punt
), dient van dat verband te worden uitgegaan bij de uitlegging van verordening nr. 73/2009, voor zover daarin de bepalingen van bijlage II bij de Toetredingsakte tot uitdrukking komen.
In die omstandigheden moet het betoog van de verwijzende rechter worden afgewezen, dat wordt ondersteund door de verzoekers in het hoofdgeding en de Litouwse regering en waarmee wordt betwist dat de in de andere dan de nieuwe lidstaten geldende niveaus van de rechtstreekse betalingen even hoog liggen als die in de nieuwe lidstaten in de zin van artikel 10 van verordening nr. 73/2009, omdat de niet-toepasselijkheid van de modulatie bij rechtstreekse betalingen van lager dan 5000 EUR tot gevolg heeft dat het bedrag van de voor 2012 in de andere dan de nieuwe lidstaten uitgekeerde rechtstreekse betalingen, niettegenstaande de modulatie met 10 %, daadwerkelijk hoger ligt dan het niveau van 90 % van alle rechtstreekse betalingen, welk niveau in de nieuwe lidstaten formeel is bereikt.
Aangezien het niveau van de rechtstreekse betalingen vóór de modulatie 100 % bedraagt, ongeacht de bedragen die daadwerkelijk in de verschillende lidstaten worden betaald, moet bij de in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 73/2009 voorziene algemene modulatie met 10 % immers worden geacht sprake te zijn van een verlaging in de zin van artikel 10, lid 1, van die verordening, waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling dat de niveaus van de rechtstreekse betalingen even hoog liggen.
Zou daarentegen rekening worden gehouden met de nominale effecten van die berekeningen, dan zou niet alleen de vraag rijzen hoeveel landbouwers in de andere dan de nieuwe lidstaten respectievelijk in de nieuwe lidstaten minder dan 5000 EUR ontvangen, maar ook de vraag van het aanzienlijke verschil tussen de respectieve bedragen van de rechtstreekse betalingen per hectare, waardoor een absolute vergelijking van het niveau van de betalingen in deze twee groepen lidstaten onmogelijk zou zijn. Met de keuze voor het abstracte criterium van het geldende niveau van de rechtstreekse betalingen kunnen dergelijke overwegingen worden vermeden.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag, onder a) en b), worden geantwoord dat de artikelen 7, lid 1, 10, lid 1, en 121 van verordening nr. 73/2009 in die zin moeten worden uitgelegd dat het begrip „niveau van de rechtstreekse betalingen in de andere dan de nieuwe lidstaten” aldus moet worden opgevat dat dit niveau voor het jaar 2012 gelijk was aan 90 % van het niveau van alle rechtstreekse betalingen, en dat het begrip „niveau van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten” aldus moet worden opgevat dat dit laatste niveau voor het jaar 2012 gelijk was aan dat van de andere dan de nieuwe lidstaten.
Eerste vraag, onder c), en tweede vraag, onder a) en b)
Met zijn eerste vraag, onder c), en zijn tweede vraag, onder a) en b), wenst de verwijzende rechter te vernemen of de artikelen 10, lid 1, laatste zinsnede, en 132, lid 2, laatste alinea, laatste zinsnede, van verordening nr. 73/2009, uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final en werkdocument DS/2011/14/REV 2 ongeldig zijn.
Ter zake van werkdocument DS/2011/14/REV 2 moet meteen worden opgemerkt dat uit overweging 6 van uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final blijkt dat bij de vaststelling van dit besluit rekening is gehouden met de inhoud van dat werkdocument. Bijgevolg kan er in casu mee worden volstaan te onderzoeken of dat besluit geldig is, en hoeft de geldigheid van dat document niet afzonderlijk te worden onderzocht.
Verenigbaarheid met de Toetredingsakte van 2003
Wat ten eerste de gestelde schending van de Toetredingsakte van 2003 betreft, zij opgemerkt dat deze volgens de verwijzende rechter voortvloeit uit het feit dat de Toetredingsakte niet voorziet in de modulatie van de rechtstreekse betalingen van de Unie en in de verlaging van de ANRB in de nieuwe lidstaten, zodat de toepassing, op grond van de in geding zijnde bepalingen, van de modulatie in de nieuwe lidstaten voor het jaar 2012, dus voordat het niveau van 100 % van de rechtstreekse betalingen was bereikt, zou indruisen tegen het akkoord dat in de loop van 2003 was bereikt en volgens hetwelk de rechtstreekse betalingen bedoeld niveau in het jaar 2013 zouden bereiken.
– Rechtstreekse betalingen van de Unie
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de gefaseerde invoering van de rechtstreekse betalingen van de Unie in de nieuwe lidstaten niet tot gevolg moest hebben dat de in de andere dan de nieuwe lidstaten betaalde bedragen gelijk zouden zijn aan de in de nieuwe lidstaten betaalde bedragen. Zoals blijkt uit punten 53 en 54 van het onderhavige arrest bestond het doel erin, te vermijden dat de ontwikkeling van de landbouwsector in de nieuwe lidstaten zou worden belemmerd door de invoering zonder overgang van een vooraf bepaald steunniveau voor elk van die lidstaten.
Gelet op die specifieke doelstelling, verzet de bij de Toetredingsakte van 2003 ingevoerde regeling zich in beginsel niet tegen de toepassing in de nieuwe lidstaten van een hervorming met algemene strekking, zoals de modulatie, die tot doel had de werking van het GLB in alle lidstaten te verbeteren door te komen tot een beter evenwicht tussen de instrumenten ter bevordering van de duurzame landbouw en de instrumenten die ertoe strekken de plattelandsontwikkeling te bevorderen.
Dat de Toetredingsakte van 2003 de kwestie van de toepassing van de modulatie in de nieuwe lidstaten niet heeft geregeld, houdt verband met het feit dat de hervorming van het GLB in het kader waarvan de modulatie is ingevoerd, tot stand kwam parallel aan de onderhandelingen met het oog op de toetreding van de nieuwe lidstaten. Zoals de advocaat-generaal in punt 91 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is immers de modulatie bij verordening nr. 1782/2003 ingevoerd na de ondertekening van de Toetredingsakte van 2003, en is artikel 12 bis van verordening nr. 1782/2003 inzake de modulatie in de nieuwe lidstaten bij verordening nr. 583/2004 ingevoegd in voormelde verordening. De mogelijkheid om dergelijke wijzigingen aan te brengen aan het voor die lidstaten geldende acquis communautaire was uitdrukkelijk voorzien in de artikelen 23 en 57 van de Toetredingsakte van 2003.
De eventuele toepassing van de modulatie op de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten wordt in het hoofdgeding niet als zodanig betwist, maar de verwijzende rechter stelt zich vragen over de voorwaarden voor die toepassing.
Dienaangaande staat vast dat de inhoud van artikel 12 bis van verordening nr. 1782/2003 is overgenomen en in tweevoudig opzicht gepreciseerd in artikel 10 van verordening nr. 73/2009. Dat artikel vereist enerzijds dat de gevolgen van de modulatie in de andere dan de nieuwe lidstaten in aanmerking worden genomen bij de vaststelling dat het niveau van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten reeds minstens even hoog ligt als dat in eerstbedoelde lidstaten. Anderzijds blijkt daaruit dat het percentage dat in aanmerking moet worden genomen voor de modulatie in de nieuwe lidstaten beperkt is tot het verschil tussen de respectieve niveaus van de rechtstreekse betalingen.
Die laatste regel beoogt te verzekeren, zoals is aangegeven in overweging 17 van verordening nr. 73/2009, dat de toepassing van de modulatie er niet toe leidt dat het nettobedrag dat aan een landbouwer in een nieuwe lidstaat wordt betaald, lager ligt dan het aan vergelijkbare landbouwers in de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten betaalde bedrag.
Zoals de Poolse regering en de Commissie in hun schriftelijke opmerkingen terecht hebben opgemerkt, heeft ingevolge die regel de toepasselijkheid van de modulatie voor het jaar 2012 niet geleid tot een verlaging van de rechtstreekse betalingen van minder dan 300000 EUR in de nieuwe lidstaten omdat het verschil tussen de respectieve niveaus gelijk was aan nul.
Daarentegen heeft de toepassing van de modulatie op rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten voor het jaar 2012 wel geleid tot een verlaging met 4 % van de bedragen groter dan 300000 EUR. Het is juist dat die verlaging tot gevolg kan hebben dat het aanzienlijke verschil dat bestaat tussen de bedragen van de rechtstreekse betalingen per hectare die worden betaald in de andere dan de nieuwe lidstaten respectievelijk de nieuwe lidstaten, groter wordt. Het in de nieuwe lidstaten na die verlaging bereikte niveau van die bedragen zal echter nog steeds ruim hoger liggen dan het niveau dat geldt in de andere dan de nieuwe lidstaten, waar de modulatie ongeveer 14 % bedraagt.
Bijgevolg draagt artikel 10, lid 1, van verordening nr. 73/2009, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 2, en overweging 17 ervan, door zijn werking bij tot de doelstelling om in alle lidstaten te komen tot een beter evenwicht tussen de bevordering van de duurzame landbouw en de ondersteuning van de plattelandsontwikkeling, welke doelstelling deel uitmaakt van het regelgevingskader van de Toetredingsakte van 2003.
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat artikel 10, lid 1, laatste zinsnede, van verordening nr. 73/2009, voor zover op grond daarvan, door de aanmerkingneming van de gevolgen van de modulatie in de andere dan de nieuwe lidstaten, de regeling van de modulatie van de rechtstreekse betalingen van de Unie voor het jaar 2012 in alle lidstaten kan worden toegepast, verenigbaar is met de Toetredingsakte van 2003.
– Aanvullende nationale rechtstreekse betalingen (ANRB)
Artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009 bepaalt dat de totale rechtstreekse steun die in de nieuwe lidstaten aan een landbouwer kan worden toegekend, met inbegrip van alle ANRB, niet hoger is dan het niveau van de rechtstreekse steun waarop die landbouwer recht zou hebben uit hoofde van de overeenkomstige rechtstreekse betaling die op dat moment geldt voor de andere dan de nieuwe lidstaten, daarbij rekening houdend met de toepassing van artikel 7 juncto artikel 10 van die verordening.
Hoewel dat verbod van overschrijding reeds bij hoofdstuk 6, A, punt 27, onder b), van bijlage II bij de Toetredingsakte van 2003 was ingevoegd in artikel 1 quater van verordening nr. 1259/1999, is het vereiste om in dat verband rekening te houden met de effecten van de modulatie in de andere dan de nieuwe lidstaten pas vastgesteld bij voormeld artikel 132, lid 2.
Op grond van dat vereiste heeft de Commissie aangenomen dat de voor 2012 in Litouwen betaalde ANRB moesten worden gemoduleerd.
Hoewel moet worden aangenomen dat, om dezelfde redenen die reeds de modulatie van uitsluitend de rechtstreekse betalingen van de Unie op grond van artikel 10, lid 1, laatste zinsnede, van verordening nr. 73/2009 hebben gerechtvaardigd, de uitbreiding van de toepassing van de modulatie tot alle aan landbouwers van de nieuwe lidstaten uitgekeerde rechtstreekse betalingen in beginsel verenigbaar is met de Toetredingsakte van 2003, vereist de beoordeling van de rechtmatigheid van de in uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final geregelde concrete modaliteiten van die toepassing, dat artikel 132 van verordening nr. 73/2009 in overeenstemming met de Toetredingsakte van 2003 wordt uitgelegd.
In dat verband zij opgemerkt dat de toestemming van de Commissie, die ingevolge lid 6 van dat artikel een voorwaarde is voor de verlening van de ANRB, een concreet en uitgebreid onderzoek van de betrokken betalingen veronderstelt, van welk onderzoek de stappen reeds waren opgenomen in artikel 1 quater, dat bij hoofdstuk 6, A, punt 27, onder b), van bijlage II bij de Toetredingsakte van 2003 was opgenomen in verordening nr. 1259/1999. Uit die bepaling volgde dat de toepassingsvoorwaarden voor de modulatie verschilden naargelang van de door een nieuwe lidstaat gekozen regeling voor de betalingen, namelijk de bedrijfstoeslagregeling of de REAB.
Hoewel zowel voormeld artikel 1 quater als artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009 in beginsel voor alle nieuwe lidstaten geldt, volgt immers uit lid 4 van elk van die artikelen dat een nieuwe lidstaat die de REAB toepast aanvullende nationale rechtstreekse steun mag verlenen onder de in leden 5 tot en met 8 van elk van die artikelen vermelde voorwaarden.
In overeenstemming met het legitieme doel om vanaf 2012 de modulatieregeling in de nieuwe lidstaten toe te passen, en zulks ook, zoals overweging 17 van verordening nr. 73/2009 suggereert, met betrekking tot de ANRB, dient het mechanisme van verlaging van het gecumuleerde bedrag van de rechtstreekse betalingen van de Unie en de ANRB te worden afgestemd op het mechanisme voor de modulatie van uitsluitend de rechtstreekse betalingen van de Unie.
Bijgevolg moeten, wat het hierboven bedoelde gecumuleerde bedrag betreft, de verlagingen slechts in aanmerking worden genomen wanneer de modulatie voor de rechtstreekse betalingen van de Unie toepassing vindt. Voor zover ingevolge artikel 10, lid 2, van verordening nr. 73/2009 de modulatie geen toepassing vindt op betalingen van minder dan 300000 EUR, mogen de verlagingen evenmin worden toegepast ten aanzien van de ANRB.
Aangezien, zoals is opgemerkt in punt 73 van het onderhavige arrest, artikel 7, lid 1, van verordening nr. 73/2009 niet van toepassing is in de nieuwe lidstaten, vindt alleen artikel 7, lid 2, van die verordening toepassing en is dus enkel een verlaging met 4 procentpunten voor bedragen boven 300000 EUR van toepassing.
Door voor te schrijven dat voor het jaar 2012 de modulatie wordt toegepast ten aanzien van de landbouwers voor wie het totaalbedrag van de nationale rechtstreekse betalingen en de rechtstreekse betalingen van de Unie ligt tussen 5000 EUR en 300000 EUR, heeft uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final het parallellisme tussen de modulatie van de rechtstreekse betalingen en die van de ANRB niet in acht genomen.
Hieruit volgt dat uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final ongeldig moet worden verklaard.
Verenigbaarheid met de aangevoerde algemene beginselen
Aangezien vaststaat dat uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final in strijd is met de Toetredingsakte van 2003, behoeft niet meer te worden onderzocht of dat besluit verenigbaar is met de door de verwijzende rechter aangehaalde algemene beginselen.
Wat de artikelen 10 en 132 van verordening nr. 73/2009 betreft, blijkt uit de verwijzingsbeslissing niet hoe die bepalingen inbreuk zouden kunnen maken op bedoelde Unierechtelijke beginselen, met uitzondering van het non-discriminatie beginsel.
Wat dat laatste beginsel betreft, moet evenwel worden opgemerkt dat aangezien de situatie van de landbouw in de nieuwe lidstaten volstrekt anders was dan die in de andere lidstaten dan de nieuwe lidstaten, waardoor geen geldige vergelijking kan worden gemaakt (arrest Polen/Raad,
C‑273/04
,
EU:C:2007:622
, punten
en
), de specifieke bepalingen van de artikelen 10 en 132 van verordening nr. 73/2009, die beantwoorden aan het legitieme doel om de modulatieregeling vanaf het jaar 2012 in de nieuwe lidstaten toe te passen, het non-discriminatiebeginsel niet schenden.
Uit hetgeen voorafgaat volgt dat op de eerste vraag, onder c), en op de tweede vraag, onder a) en b), moet worden geantwoord dat uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final ongeldig is, terwijl bij onderzoek van die vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van de artikelen 10, lid 1, laatste zinsnede, en 132, lid 2, laatste alinea, laatste zinsnede, van verordening nr. 73/2009.
Tweede vraag, onder c)
Met zijn tweede vraag, onder c), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009, in de formulering die voortvloeit uit de rectificatie die is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 18 februari 2010, ongeldig is omdat die wijziging via de corrigendumprocedure niet van technische aard was, maar een inhoudelijke wijziging.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest Rosselle,
C‑65/14
,
EU:C:2015:339
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Opgemerkt dient te worden dat artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009 in alle officiële talen van de Unie is gerectificeerd. Hoewel het jaar 2012 in de oorspronkelijke versie van artikel 132, lid 2, laatste alinea in alle officiële talen van de Unie was vermeld, was die vermelding in bepaalde taalversies te vinden aan het begin van die alinea en in andere aan het einde daarvan.
De Litouwse taalversie behoort tot de eerste categorie van die taalversies, waarin het jaar – vóór de rectificatie – aan het begin van de laatste alinea van artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009 was vermeld. De aangebrachte rectificatie bestaat daarin dat de woorden „[v]anaf 2012” werden geschrapt aan het begin van die alinea en ingevoegd tussen de woorden „daarbij” en „rekening houdend met de toepassing van artikel 7, lid 1, juncto artikel 10” aan het einde van die alinea.
Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, kon de vermelding van het jaar 2012 aan het begin van de laatste alinea van artikel 132, lid 2, van verordening nr. 73/2009 de indruk wekken dat die bepaling aldus moest worden uitgelegd dat het verbod van overschrijding uitsluitend het jaar 2012 betrof, welke uitlegging haaks staat op de doelstelling van die bepaling.
Derhalve dient te worden vastgesteld dat de verbetering die is aangebracht middels de in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 18 februari 2010 bekendgemaakte rectificatie louter een verduidelijkende correctie is, die geen gevolgen heeft voor de draagwijdte van de betrokken bepaling.
Mitsdien moet de tweede vraag, onder c), aldus worden beantwoord dat bij onderzoek van die vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009, in de formulering die voortvloeit uit de rectificatie die is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 18 februari 2010.
Tweede vraag, onder d)
Met zijn tweede vraag, onder d), wenst de verwijzende rechter te vernemen of het woord „dydis” in de Litouwse taalversie („niveau” in de Nederlandse taalversie) van artikel 1 quater, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1259/1999, welk artikel in die verordening is ingevoegd bij de Toetredingsakte van 2003, dezelfde betekenis heeft als het woord „lygis” („niveau” in de Nederlandse taalversie) in artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat voormeld artikel 132 in wezen dezelfde regels vaststelt als artikel 143 quater van verordening nr. 1782/2003, dat op zijn beurt de in artikel 1 quater van verordening nr. 1259/1999 bedoelde maatregelen heeft overgenomen.
De relevante term in de Litouwse taal, die zowel in artikel 143 quater, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1782/2003 als in artikel 1 quater, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1259/1999 wordt gebruikt, is „dydis”. Die term is pas gewijzigd bij de vaststelling van verordening nr. 73/2009, die de term „lygis” bezigt in artikel 132, lid 2, laatste alinea.
Daarentegen zijn in meerdere andere taalversies van artikel 1 quater, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1259/1999 en van artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009, de gebruikte termen in wezen identiek gebleven. Dat geldt onder meer voor de Spaanse, de Duitse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse en de Portugese taalversie.
Volgens vaste rechtspraak kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen en evenmin kan er in zoverre voorrang aan worden toegekend boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Unie. Wanneer er tussen de verschillende taalversies van een Unierechtelijke tekst verschillen bestaan, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arrest Ivansson e.a.,
C‑307/13
,
EU:C:2014:2058
, punt
).
In dat verband moet worden opgemerkt dat de opzet noch het doel van verordening nr. 73/2009 pleiten voor een uitlegging die afwijkt van de eerdere teksten en die tot uiting zou komen in de vervanging van de term „dydis” door de term „lygis”. Overweging 48 van die verordening vermeldt juist dat „de voorwaarden voor [de ANRB] moeten worden gehandhaafd”.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de wijziging van de terminologie in de Litouwse taalversie van artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009 ten opzichte van die in de overeenkomstige artikelen van de eerdere verordeningen, de betekenis van die alinea niet verandert. Zoals de advocaat-generaal in punt 142 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vindt deze vaststelling steun in het feit dat in artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009 de in hoofdstuk 6, A, punt 27, onder b), van bijlage II bij de Toetredingsakte van 2003 bedoelde maatregelen zijn overgenomen.
Mitsdien moet de tweede vraag, onder d), aldus worden beantwoord dat het woord „dydis” in de Litouwse taalversie van artikel 1 quater, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1259/1999, welk artikel in deze verordening is ingevoegd bij de Toetredingsakte van 2003, dezelfde betekenis heeft als het woord „lygis” in de Litouwse taalversie van artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final ongeldig is om redenen die verband houden met de motivering ervan of omdat het niet is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
Gelet op de vaststelling in punt 87 van het onderhavige arrest dat voormeld uitvoeringsbesluit ongeldig is, behoeft deze vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

1)
De artikelen 7, lid 1, 10, lid 1, en 121 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003, moeten in die zin worden uitgelegd dat het begrip „niveau van de rechtstreekse betalingen in de andere dan de nieuwe lidstaten” aldus moet worden opgevat dat dit niveau voor het jaar 2012 gelijk was aan 90 % van het niveau van alle rechtstreekse betalingen, en dat het begrip „niveau van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten” aldus moet worden opgevat dat dit laatste niveau voor het jaar 2012 gelijk was aan dat in de lidstaten van de Europese Gemeenschap zoals zij op 30 april 2004 was samengesteld.

2)
Uitvoeringsbesluit C(2012) 4391 final van de Commissie van 2 juli 2012 tot goedkeuring van aanvullende nationale rechtstreekse betalingen in Litouwen voor 2012 is ongeldig, terwijl bij onderzoek van de prejudiciële vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van de artikelen 10, lid 1, laatste zinsnede, en 132, lid 2, laatste alinea, laatste zinsnede, van verordening nr. 73/2009.

3)
Bij onderzoek van die vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009, in de formulering die voortvloeit uit de rectificatie die is bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 18 februari 2010.

4)
Het woord „dydis” in de Litouwse taalversie van artikel 1 quater, lid 2, laatste alinea, van verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, welk artikel in deze verordening is ingevoegd bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, heeft dezelfde betekenis als het woord „lygis” in de Litouwse taalversie van artikel 132, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 73/2009.

ondertekeningen
(
*
)   Procestaal: Litouws.