CELEX: 62012CJ0087
Državljanstvo Unije
Člen 20 PDEU
Pravica do prebivanja državljanov tretjih držav, ki so člani družine državljana Unije, ki ni uresničeval svoje pravice do prostega gibanja
Temeljne pravice

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 20 PDEU.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Kreshnikom Ymerago, njegovimi starši Kasimom Ymerago in A. Ymeraga-Tafarshiku (v nadaljevanju: zakonca Ymeraga) ter bratoma Kushtrimom in Labinotom Ymerago in Ministrom za delo, zaposlovanje in priseljevanje (v nadaljevanju: minister) v zvezi z odločbo navedenega ministra, ki je zakoncema Ymeraga ter Kushtrimu in Labinotu Ymeragi zavrnil pravico do bivanja v Luksemburgu in jim odredil, da zapustijo luksemburško ozemlje.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2003/86/ES
Člen 1 Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224) določa:
„Namen te direktive je določiti pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družin za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic.“
Člen 3(3) navedene direktive določa:
„Ta direktiva se ne uporablja za družinske člane državljana Unije.“
Direktiva 2004/38/ES
Člen 2 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46, v nadaljevanju: Direktiva 2004/38/ES), naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„Za namene te direktive:
1.
‚Državljan Unije‘ pomeni vsako osebo, ki ima državljanstvo države članice;
2.
‚Družinski član‘ pomeni:
[…]
(d)
vzdrževane prednike v ravni črti in vzdrževane prednike v ravni črti zakonca ali partnerja, opredeljenega v točki (b);
3.
‚Država članica gostiteljica‘ pomeni državo članico, v katero se državljan Unije preseli z namenom uresničevanja svoje pravice do prostega gibanja in prebivanja.“
Člen 3 Direktive 2004/38, naslovljen „Upravičenci“, določa:
„1.   Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.
2.   Brez vpliva na kakršno koli pravico do prostega gibanja in prebivanja, ki jo zadevne osebe lahko imajo, država članica gostiteljica, v skladu s svojo nacionalno zakonodajo, olajša vstop in prebivanje naslednjim osebam:
(a)
katerim koli družinskim članom, ne glede na državljanstvo, ki ne spadajo pod opredelitev v točki 2 člena 2, ki so v državi, iz katere so prišli, vzdrževane osebe ali člani gospodinjstva državljana Unije, ki ima temeljno pravico do prebivanja, ali kadar resni zdravstveni razlogi dosledno zahtevajo, da državljan Unije nudi osebno nego družinskemu članu;
[…]
Država članica gostiteljica temeljito preuči osebne razmere in utemelji vsako zavrnitev vstopa ali prebivanja tem ljudem.“
Luksemburško pravo
Zakon z dne 29. avgusta 2008 o prostem gibanju oseb in priseljevanju (Mémorial A 2008, str. 2024, v nadaljevanju: zakon o prostem gibanju) je namenjen prenosu direktiv 2003/86 in 2004/38 v luksemburški pravni red.
Člen 6 tega zakona določa:
„(1)   Državljan Unije ima pravico prebivati na ozemlju v obdobju, daljšem od treh mesecev, če izpolnjuje enega od teh pogojev:
1.
je delavec ali samozaposlena oseba;
2.
ima dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, kakor so opredeljeni v členu 12, da ne bi postali breme sistema socialne pomoči, in če imajo zavarovalno kritje za primer bolezni;
3.
je vpisan v zasebno ali javno izobraževalno ustanovo, ki jo Veliko vojvodstvo Luksemburg v skladu s svojimi veljavnimi zakoni in drugimi predpisi pooblasti, prvenstveno z namenom, da študira, pri čemer mora zagotoviti, da ima dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da ne bi postali breme sistema socialne pomoči, in da imajo zavarovalno kritje za primer bolezni.
(2)   Predpis Velikega vojvodstva določi sredstva, ki se zahtevajo v točkah 2 in 3 zgoraj navedenega odstavka (1), in način njihovega dokazovanja.
[…]“
Člen 12 tega zakona določa:
„(1)   Za družinske člane se štejejo:
[…]
(d)
vzdrževani predniki v ravni črti državljana Unije in vzdrževani predniki v ravni črti zakonca ali partnerja iz točke (b).
(2)   Minister lahko kateremu koli družinskemu članu, ki ni zajet z opredelitvijo iz odstavka (1), ne glede na njegovo državljanstvo dovoli, da prebiva na ozemlju, če izpolnjuje enega od teh pogojev:
1.
da je bil v državi, iz katere prihaja, vzdrževana oseba ali član gospodinjstva državljana Unije, ki ima temeljno pravico do prebivanja;
2.
da mora državljan Unije nuditi osebno nego zadevnemu družinskemu članu, kadar resni zdravstveni razlogi to zahtevajo.
Prošnja za vstop in prebivanje družinskih članov, navedenih v zgornjem pododstavku, se temeljito preuči ob upoštevanju njihovih osebnih razmer.
[…]“
Člen 103 tega zakona določa:
„Pred sprejetjem odločbe o zavrnitvi prebivanja, preklicu ali nepodaljšanju dovoljenja za prebivanje ali odločbe o izgonu z ozemlja zoper državljana tretje države, minister zlasti upošteva, koliko časa je zadevna oseba bivala na luksemburškem ozemlju, njeno starost, zdravstveno stanje, družinske in ekonomske razmere, socialno in kulturno vključenost v državi in obseg njenih vezi z državo izvora, razen če prisotnost te osebe pomeni grožnjo za javni red ali varnost.
Nobene odločbe o izgonu z ozemlja, razen tiste, ki temelji na resnih razlogih javne varnosti, ni mogoče sprejeti proti mladoletniku brez spremstva zakonitega zastopnika, razen če je izgon nujen zaradi njegovega interesa.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so vsi po rodu s Kosova. Kreshnik Ymeraga je leta 1999, ko je bil star 15 let, prispel v Luksemburg, da bi živel pri svojem stricu z luksemburškim državljanstvom, ki je postal njegov zakoniti skrbnik. Čeprav so luksemburški organi prošnjo za azil Kreshnika Ymerage zavrnili, je bil leta 2001 njegov status legaliziran, začel je študirati in našel redno zaposlitev.
Med letoma 2006 in 2008 so v Luksemburg zaporedoma prišli zakonca Ymeraga in brata Kreshnika Ymerage. Ob prihodu so bili vsi polnoletni, razen L. Ymerage, ki so mu do polnoletnosti manjkali trije tedni. Na dan prihoda so vsi vložili prošnjo za mednarodno zaščito v smislu luksemburškega zakona o pravici do azila in dodatnih oblikah zaščite.
Ker so luksemburški organi njihove prošnje za mednarodno zaščito zavrnili, so zakonca Ymeraga in brata Kreshnika Ymerage 8. maja 2008 vložili prošnjo za dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine. Ta prošnja je bila 9. avgusta 2008 implicitno zavrnjena, zavrnitev pa je bila potrjena s sodbo tribunal administratif z dne 9. marca 2010, zoper katero pa ni bila vložena pritožba.
Kreshnik Ymeraga je medtem 16. marca 2009 pridobil luksemburško državljanstvo. Zakonca Ymeraga sta 14. avgusta istega leta pri ministru vložila prošnjo za dovoljenje za prebivanje družinskih članov državljana Unije.
Zakonca Ymeraga sta 17. maja 2010 pri ministru ponovno vložila prošnjo z dne 14. avgusta 2009 in zaprosila tudi za pridobitev dovoljenja za prebivanje ali, podredno, dovoljenje za prebivanje za brata Kreshnika Ymerage.
Minister je s tremi odločbami z dne 12. julija 2010 navedene prošnje zavrnil. Pritožba zoper te odločbe je bila prav tako zavrnjena s sodbo tribunal administratif z dne 6. julija 2011.
V skladu z navedeno sodbo ni bilo mogoče šteti – čeprav je Kreshnik Ymeraga finančno pomagal kriti stroške svoje družine, ki je ostala na Kosovu – da je „vzdrževal“ svoje starše v smislu zakona o prostem gibanju. Kar zadeva njegova brata, naj bi glede na to, da je Kreshnik Ymeraga s Kosova odšel leta 1999, prav tako ne bilo mogoče sprejeti trditve, da sta bila „člana gospodinjstva“ v smislu tega zakona, kljub temu, da je bilo za obdobje od 19. marca 2006 do 20. februarja 2007 ugotovljeno, da ju je finančno podpiral.
Tribunal administratif je prav tako kot neutemeljeno zavrnilo zatrjevano kršitev člena 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, ker naj zavrnitve dovoljenj za prebivanje staršem in bratoma Kreshnika Ymerage vseeno ne bi preprečevale, da s slednjim nadaljujejo družinsko življenje, kot je bilo po njegovem odhodu s Kosova in pred njihovim prihodom v Luksemburg.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so pri predložitvenem sodišču vložile pritožbo zoper sodbo tribunal administratif. Izvršitev odločb ministra o izgonu je odložena do meritorne odločitve o zadevi, razen odločbe v zvezi z L. Ymerago, ki je bila izvršena pred odložitvijo.
Cour administrative poudarja, da čeprav je zakon o prostem gibanju namenjen prenosu direktiv 2003/86 in 2004/38, se zdi, da se ti direktivi za Kreshnika Ymerago ne uporabljata.
Predložitveno sodišče tako meni, da se postavlja vprašanje, ali je mogoče na podlagi člena 20 PDEU in morebiti nekaterih določb Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) družinskim članom Kreshnika Ymerage podeliti pravico do združitve družine v Luksemburgu.
V teh okoliščinah je Cour administrative prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„V kolikšnem obsegu status državljana Unije in s tem povezana pravica do prebivanja v državi, katere državljanstvo ima, kakor sta določena s členom 20 PDEU, skupaj s pravicami, jamstvi in obveznostmi, določenimi v Listini […], zlasti in po potrebi v členih 20, 21, 24, 33 in 34, podeljujeta pravico do združitve družine sponzorju, državljanu [Unije], ki želi v svoji državi stalnega prebivališča, katere državljanstvo ima, izvesti združitev s svojim očetom in materjo ter bratoma, ki so vsi državljani tretje države, če sponzor ne izvršuje pravice do prostega gibanja in ne prebiva v drugi državi članici, kot je ta, katere državljanstvo ima?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče želi s svojim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba člen 20 PDEU razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica državljanom tretje države zavrne prebivanje na svojem ozemlju, kadar želijo ti državljani prebivati s članom svoje družine, ki je državljan Unije in ki prebiva v tej državi članici, katere državljan je, in ki kot državljan Unije ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja.
Direktivi 2003/86 in 2004/38
Uvodoma je treba poudariti, da se za tožeče stranke iz postopka v glavni stvari ne morejo uporabiti določbe direktiv 2003/86 in 2004/38.
Prvič, v zvezi z Direktivo 2003/86 je njen namen v skladu z njenim členom 1 določiti pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družine za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic.
Vendar se navedena direktiva v skladu z njenim členom 3(3) ne uporablja za družinske člane državljana Unije.
Ker je v okviru spora o glavni stvari državljan Unije tisti, ki prebiva v državi članici, njegovi družinski člani, državljani tretjih držav, pa so tisti, ki želijo prebivati v tej državi članici zaradi združitve družine z njim, je treba ugotoviti, da se Direktiva 2003/86 za tožeče stranke v postopku v glavni stvari glede zahtevkov, ki so predmet spora o glavni stvari, ne uporablja.
Drugič, kar zadeva Direktivo 2004/38 je Sodišče že razsodilo, da je njen namen olajšanje uresničevanja temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s Pogodbo DEU neposredno podeljena državljanom Unije, in zlasti krepitev te pravice (glej sodbo z dne 15. novembra 2011 v zadevi Dereci in drugi, C-256/11, točka 50 in navedena sodna praksa).
V skladu s členom 3(1) navedene direktive se ta direktiva uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici, razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot so opredeljeni v členu 2, točka 2, te direktive, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.
Sodišče je že razsodilo, da državljan Unije, ki ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja in je vedno prebival v državi članici, katere državljan je, ne spada v pojem „upravičenec“ v smislu te določbe, tako da se Direktiva 2004/38 zanj ne uporablja (sodba z dne 5. maja 2011 v zadevi McCarthy,
C-434/09, ZOdl., str. I-3375
, točki 31 in 39, in zgoraj navedena sodba Dereci in drugi, točka 54).
Prav tako je ugotovilo, da če državljan Unije ni „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38, to ne more biti niti njegov družinski član, ker pravice, ki jih ta direktiva podeljuje družinskim članom upravičenca iz te direktive, niso njim lastne pravice, ampak izvedene pravice, ki so jih pridobili na podlagi statusa družinskega člana upravičenca (glej zgoraj navedeni sodbi McCarthy, točka 42, ter Dereci in drugi, točka 55).
V obravnavanem primeru je treba glede na to, da zadevni državljan Unije ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja in je kot državljan Unije vedno prebival v državi članici, katere državljan je, ugotoviti, da ni zajet s pojmom „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38, tako da se ta ne uporablja niti zanj niti za njegove družinske člane.
Iz tega sledi, da se direktivi 2003/86 in 2004/38 ne uporabljata za državljane tretjih držav, ki zaprosijo za pravico do prebivanja, da bi se pridružili članu svoje družine, ki je državljan Unije in kot tak ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja ter je kot državljan Unije vedno prebival v državi članici, katere državljan je (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Dereci in drugi, točka 58).
Člen 20 PDEU
V zvezi s členom 20 PDEU je treba poudariti, da določbe Pogodbe o državljanstvu Unije državljanom tretjih držav ne podeljujejo nikakršnih neodvisnih pravic (sodba z dne 8. novembra 2012 v zadevi Iida, C-40/11, točka 66).
Morebitne obstoječe pravice, ki jih imajo državljani tretjih držav na podlagi določb Pogodbe o državljanstvu Unije, namreč niso lastne pravice teh državljanov, ampak so pravice, ki so izvedene iz uresničevanja pravice do prostega gibanja državljana Unije. Namen in upravičenost teh izvedenih pravic temeljita na ugotovitvi, da bi bila zavrnitev njihovega priznanja v nasprotju s svobodo gibanja državljana Unije in bi ga odvrnila od uresničevanja pravic do vstopa in prebivanja v državi članici gostiteljici (zgoraj navedena sodba Iida, točki 67 in 68).
V zvezi s tem je Sodišče že ugotovilo, da obstajajo posebni položaji, v katerih kljub dejstvu, da sekundarne zakonodaje o pravici do prebivanja državljanov tretjih držav ni mogoče uporabiti in da zadevni državljan Unije ni uresničeval pravice do prostega gibanja, pravice do prebivanja izjemoma ni mogoče zavrniti državljanu tretje države, članu družine tega državljana Unije, saj bi bil sicer s tem državljanstvu Unije zadnjega odvzet polni učinek, če bi bil kot posledica takšne zavrnitve ta državljan dejansko prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celote in bil tako prikrajšan za učinkovito uživanje bistva pravic, podeljenih s tem statusom (glej zgoraj navedeni sodbi Dereci in drugi, točke 64, 66 in 67, in Iida, točka 71).
Element, ki označuje zgoraj navedene položaje, je to – čeprav so urejeni s predpisi, ki spadajo predvsem v pristojnost držav članic, in sicer s predpisi, ki se nanašajo na pravico državljanov tretjih držav do vstopa in prebivanja zunaj področja uporabe določb sekundarnega prava, ki pod nekaterimi pogoji določajo podelitev take pravice – da so neločljivo povezani s svobodo gibanja državljana Unije, ki nasprotuje temu, da navedena pravica do vstopa in prebivanja državljanom tretje države ne bi bila priznana v državi članici, v kateri prebiva ta državljan Unije, zato da ne bi bila v nasprotju s to svoboščino (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Iida, točka 72).
Sodišče je v zvezi s tem prav tako razsodilo, da le dejstvo, da bi se lahko državljanu države članice iz ekonomskih razlogov ali zaradi ohranitve družinske skupnosti na ozemlju Unije zdelo zaželeno, da lahko njegovi družinski člani brez državljanstva države članice prebivajo z njim na ozemlju Unije, samo po sebi ne zadošča za ugotovitev, da bi bil državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije, če taka pravica ne bi bila podeljena (zgoraj navedena sodba Dereci in drugi, točka 68).
V zadevi v glavni stvari je po mnenju predložitvenega sodišča edini element, ki upravičuje podelitev pravice do prebivanja družinskim članom zadevnega državljana, volja Kreshnika Ymerage, da se v državi članici, v kateri prebiva in katere državljan je, ponovno združi z navedenimi člani, kar ne zadostuje za to, da bi se štelo, da je lahko učinek zavrnitve takšne pravice tak, da bi bil Kreshnik Ymeraga prikrajšan za dejansko uživanje bistva pravic, ki so mu podeljene s statusom državljana Unije.
V zvezi s temeljnimi pravicami, na katere se sklicuje predložitveno sodišče, je treba poudariti, da se določbe Listine v skladu z njenim členom 51(1) uporabljajo za države članice samo, kadar izvajajo pravo Unije. Listina v skladu s členom 51(2) ne razširja področja uporabe prava Unije prek pristojnosti Unije niti ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog Unije in ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah. Sodišče mora tako ob upoštevanju Listine razlagati pravo Unije v mejah pristojnosti, ki so nanjo prenesene (glej zgoraj navedeni sodbi Dereci in drugi, točka 71, in Iida, točka 78).
Da bi se ugotovilo, ali se zavrnitev luksemburških organov, da družinskim članom Kreshnika Ymerage podelijo pravico do prebivanja kot družinskim članom državljana Unije, nanaša na izvajanje prava Unije v smislu člena 51 Listine, je treba poleg drugih elementov preveriti, ali je cilj zadevne nacionalne ureditve izvajanje določbe prava Unije, kakšna je narava te ureditve, in ali sledi tudi ciljem, ki jih pravo Unije ne zajema, tudi če lahko nanje vpliva posredno, ter ali obstaja posebna ureditev prava Unije na tem področju ali pa taka, ki lahko nanj vpliva (glej sodbo z dne 18. decembra 1997 v zadevi Annibaldi,
C-309/96, Recueil, str. I-7493
, točke od 21 do 23, in zgoraj navedeno sodbo Iida, točka 79).
Čeprav se zakon o prostem gibanju sicer nanaša na izvajanje prava Unije, pa ostaja dejstvo, da položaja strank v postopku v glavni stvari ne ureja pravo Unije, saj Kreshnika Ymerage ni mogoče šteti za upravičenca ne iz Direktive 2004/38 ne – kar zadeva zahtevke, ki so predmet spora o glavni stvari – iz Direktive 2003/86, in da učinek zavrnitev podelitve pravice do prebivanja članom družine Kreshnika Ymerage ni tak, da bi bil ta prikrajšan za dejansko uživanje bistvene vsebine pravic, ki so mu podeljene s statusom državljana Unije.
V teh okoliščinah se zavrnitev luksemburških organov, da družinskim članom Kreshnika Ymerage podelijo pravico do prebivanja kot družinskim članom državljana Unije, ne nanaša na izvajanje prava Unije v smislu člena 51 Listine, tako da skladnosti te zavrnitve s temeljnimi pravicami ni mogoče preizkusiti z vidika pravic, ki jih ustanavlja navedena listina.
Taka ugotovitev ne posega v vprašanje, ali pravica do prebivanja zadevnim državljanom tretje države v sporu o glavni stvari ne bi mogla biti zavrnjena na temelju preučitve glede na določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, katere podpisnice so vse države članice.
Glede na navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 20 PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da država članica državljanu tretje države zavrne prebivanje na njenem ozemlju, kadar želi ta državljan tretje države prebivati s članom svoje družine, ki je državljan Evropske unije s stalnim prebivališčem v tej državi članici, katere državljan je, in ki kot državljan Unije ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja, če taka zavrnitev za zadevnega državljana Unije ne pomeni prikrajšanja za dejansko uživanje bistva pravic, podeljenih s statusom državljana Unije.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da država članica državljanu tretje države zavrne prebivanje na njenem ozemlju, kadar želi ta državljan tretje države prebivati s članom svoje družine, ki je državljan Evropske unije s stalnim prebivališčem v tej državi članici, katere državljan je, in ki kot državljan Unije ni nikoli uresničeval pravice do prostega gibanja, če taka zavrnitev za zadevnega državljana Unije ne pomeni prikrajšanja za dejansko uživanje bistva pravic, podeljenih s statusom državljana Unije.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.