CELEX: 62011TJ0481
Zemědělství
Společná organizace trhů
Odvětví ovoce a zeleniny
Citrusové plody
Žaloba na neplatnost
Potvrzující akt
Nové a podstatné skutečnosti
Přípustnost
Podmínky pro uvádění výrobků na trh
Ustanovení o označování
Údaje o konzervačních látkách a jiných chemických látkách použitých po sklizni
Doporučené normy přijaté Evropskou hospodářskou komisí Organizace spojených národů

Skutečnosti předcházející sporu
Článek 113 nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (jednotné nařízení o společné organizaci trhů) (
Úř. věst. L 299, s. 1
), který je součástí hlavy II s názvem „Pravidla týkající se obchodu a produkce“, ve znění nařízení Rady (ES) č. 361/2008 ze dne 14. dubna 2008 (
Úř. věst. L 121, s. 1
), stanoví:
„1.   Komise může přijmout ustanovení týkající se obchodních norem pro jeden nebo více produktů v odvětvích:
[...]
b)
ovoce a zeleniny;
c)
výrobků z ovoce a zeleniny [...].
2.   Normy uvedené v odstavci 1 se
a)
stanoví zejména s ohledem na
i)
charakteristické znaky dotčených produktů,
ii)
potřebu zajistit podmínky snadného odbytu těchto produktů na trhu,
iii)
zájem spotřebitelů dostávat vhodné a transparentní informace o produktech, zejména o produktech odvětví ovoce a zeleniny a výrobcích z ovoce a zeleniny, o zemi původu, třídě a případně o odrůdě (nebo o obchodním typu) produktu, [...]
v)
pokud jde o odvětví ovoce a zeleniny a výrobků z ovoce a zeleniny, doporučené normy přijaté Evropskou hospodářskou komisí Organizace spojených národů (EHK-OSN).
b)
mohou týkat zejména […] označování“.
Kromě toho v souladu s článkem 113a odst. 2 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, který byl doplněn nařízením č. 361/2008, „obchodní normy [stanovené pro odvětví ovoce a zeleniny a odvětví výrobků z ovoce a zeleniny] se použijí ve všech fázích uvádění na trh včetně dovozu a vývozu, pokud Komise nestanoví jinak.
Navíc článek 121 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, ve znění nařízení č. 361/2008, stanoví:
„Komise přijme k této kapitole prováděcí pravidla, která se mohou zejména týkat
a)
obchodních norem podle článků 113 a 113a včetně pravidel pro:
i)
odchylky nebo výjimky z používání norem,
ii)
uvádění údajů požadovaných normami i uvádění na trh a označování,
iii)
používání obchodních norem na produkty dovážené do Společenství nebo vyvážené ze Společenství, […]“
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že článek 4 jednotného nařízení o společné organizaci trhů stanoví:
„Jsou-li pravomoci svěřeny Komisi, rozhoduje Komise postupem podle čl. 195 odst. 2, nestanoví-li toto nařízení jinak.“
Článek 195 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, ve znění nařízení Rady (ES) č. 491/2009 ze dne 25. května 2009 (
Úř. věst. L 154, s. 1
) stanoví:
„Výbor
1.   Komisi je nápomocen Řídící výbor pro společnou organizaci zemědělských trhů […].
2.   Odkazuje-li se na tento odstavec, použijí se články 4 a 7 rozhodnutí 1999/468/ES.
Doba uvedená v čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 1999/468/ES je jeden měsíc. […]“
Rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (
Úř. věst. L 184, s. 23
) bylo zrušeno článkem 12 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (
Úř. věst. L 55, s. 13
), které podle svého článku 16 vstoupilo v platnost dne 1. března 2011. V souladu s článkem 13 odst. 1 písm. b) a e) téhož nařízení se místo článku 4 rozhodnutí 1999/468 na který odkazuje článek 195 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, použije článek 5 nařízení č. 182/2011 s výjimkou druhého a třetího pododstavce článku 5 odst. 4 a namísto článku 7 rozhodnutí 1999/468 se použije článek 10 nařízení č. 182/2011.
Článek 5 nařízení č. 182/2011 stanoví zejména, že výbor patřící do jeho působnosti vydá stanovisko prostřednictvím většiny definované v článku 16 odst. 4 a 5 SEU a případně v článku 238 odst. 3 SFEU v případě aktů přijímaných na návrh Evropské komise a že hlasy zástupců členských států ve výboru mají váhu podle uvedených článků. Pokud výbor vydá kladné stanovisko, Komise navrhovaný prováděcí akt přijme. Pokud odvolací výbor vydá záporné stanovisko, Komise navrhovaný prováděcí akt nepřijme. Pokud je přijetí prováděcího aktu považováno za nezbytné, může předseda buď předložit do dvou měsíců od vydání negativního stanoviska stejnému výboru pozměněné znění navrhovaného prováděcího aktu, nebo předložit návrh prováděcího aktu do jednoho měsíce od vydání uvedeného stanoviska odvolacímu výboru k dalšímu projednání. Konečně, není-li vydáno žádné stanovisko, může Komise navrhovaný prováděcí akt v zásadě přijmout, s výjimkou případů stanovených v druhém pododstavci článku 5 nařízení č. 182/2011.
Článek 10 nařízení č. 182/2011 se týká povinnosti Komise vést rejstřík činnosti výborů a zveřejňovat výroční zprávu o jejich činnosti, jakož i práva Evropského parlamentu a Rady Evropské unie na přístup k informacím a dokumentům obsaženým v rejstříku vedeném Komisí.
Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 543/2011 ze dne 7. června 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 pro odvětví ovoce a zeleniny a odvětví výrobků z ovoce a zeleniny, bylo přijato Komisí zejména na základě článku 121 písm. a) jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Bod 56 odůvodnění tohoto nařízení uvádí, že řídící výbor pro společnou organizaci zemědělských trhů (dále jen „řídící výbor“) nezaujal stanovisko ve lhůtě stanovené předsedou.
Článek 3 nařízení č. 543/2011 stanoví:
„1.   Požadavky čl. 113a odst. 1 [jednotného nařízení o společné organizaci trhů] platí jako všeobecná obchodní norma. Podrobnosti všeobecné obchodní normy jsou stanoveny v části A přílohy I tohoto nařízení.
Ovoce a zelenina, na které se nevztahuje zvláštní obchodní norma, musí splňovat všeobecnou obchodní normu. Avšak v případech, kdy je držitel schopen prokázat, že produkty splňují platné normy přijaté [EHK/OSN], považují se produkty za produkty splňující všeobecnou obchodní normu.
2.   Zvláštní obchodní normy, na které odkazuje čl. 113 odst. 1 písm. b) [jednotného nařízení o společné organizaci trhů], jsou stanoveny v části B přílohy I tohoto nařízení pro tyto produkty:
[…]
b)
citrusové plody; […]“
Část B 2 přílohy I nařízení č. 543/2011 obsahuje v souladu se svým názvem „[o]bchodní normu pro citrusové plody“. Její bod VI s názvem „Ustanovení o označování“ stanoví:
„Každý obal musí být označen na jedné své straně následujícími údaji, které musí být uvedeny čitelně, nesmazatelně a tak, aby byly viditelné zvenku […]
D. Obchodní specifikace
[…]
—
konzervační látka nebo jiné chemické látky, pokud byly po sklizni použity“.
Jde o ustanovení, jehož zrušení se požaduje v projednávané žalobě (dále jen „napadené ustanovení“).
Evropská hospodářská komise Organizace spojených národů (EHK-OSN) vznikla v roce 1947 na základě rezoluce Ekonomické a sociální rady Organizace spojených národů (ECOSOC) 36 (IV) ze dne 28. března 1947. V současné době sdružuje 56 zemí z Evropy (včetně všech členských států Evropské unie), Společenství nezávislých států a Severní Ameriky. Jelikož Unie není členem Organizace spojených národů, není ani členem EHK-OSN. Schůzí EHK-OSN se naopak účastní jako pozorovatel.
EHK-OSN zahrnuje pracovní skupinu pro zemědělské normy jakosti (dále jen „pracovní skupina“) pověřenou zejména definováním společných norem pro potraviny podléhající rychlé zkáze.
Pracovní skupina přijala v roce 1958 Ženevský protokol o standardizaci čerstvého ovoce a zeleniny a suchého a sušeného ovoce (revidovaný v roce 1964 a 1985, dále jen „Ženevský protokol“). Tento v bodě I stanoví:
„Každý výrobek podřízený obchodní standardizaci jakosti musí být definován ve zvláštní normě, která se ho týká, prostřednictvím svého rodu a druhu (latinský botanický název, po kterém případně následuje uvedení autora). […]
Skupina výrobků však může být předmětem i obecnější normy, která se na tuto skupinu použije v rozsahu, v jakém to umožňují jejich vlastnosti.“ [
neoficiální překlad
]
Ve smyslu bodu IX Ženevského protokolu je pracovní skupina pověřena zejména vypracováním nových zvláštních norem a možnou úpravou stávajících norem. Podle bodu X Ženevského protokolu měla pracovní skupina také za úkol přípravu ustanovení mezinárodní dohody, která by přiznávala normám pro ovoce a zeleninu přijatým v rámci EHK-OSN konečný status.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 6. září 2011 podalo Španělské království projednávanou žalobu.
Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 28. listopadu 2011 vznesla Komise námitku nepřípustnosti podle článku 114 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu. Usnesením Tribunálu ze dne 13. července 2012 bylo řízení o námitce spojeno s řízením ve věci samé.
Při změně složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k osmému senátu, kterému byla tudíž tato věc přidělena.
Tribunál (osmý senát) na základě návrhu soudce zpravodaje rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jednacího řádu vyzval účastníky řízení, aby písemně odpověděli na několik otázek a předložili některé dokumenty. Účastníci řízení této žádosti vyhověli ve stanovené lhůtě.
Řeči účastníků řízení a odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 18. června 2014. Tribunál určil během jednání účastníkům řízení lhůtu pro předložení kopie Ženevského protokolu za účelem jeho založení do spisu a rozhodl, že než k tomuto předložení dojde, neuzavře ústní část řízení. Účastníci řízení vyhověli žádosti Tribunálu ve stanovené lhůtě a dne 26. června 2014, po předložení kopie Ženevského protokolu, byla ústní čas konání uzavřena rozhodnutím předsedy osmého senátu.
Španělské království navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil napadené rozhodnutí;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
odmítl žalobu jako nepřípustnou, nebo ji podpůrně zamítl jako neopodstatněnou;
—
uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.
K přípustnosti
Komise uvádí, že žaloba je nepřípustná, jelikož napadené ustanovení má povahu čistě potvrzujícího aktu, a proto nemůže být předmětem žaloby na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU.
Podle Komise není povinnost uvést ošetření použitá po sklizni na citrusových plodech nová, ale nachází se v unijní právní úpravě od roku 1971. Ustanovení v podstatě shodná se zněním napadeného ustanovení se už před rokem 2002 nacházela ve více nařízeních. Od roku 2002 je pak znění použitelného relevantního ustanovení totožné se zněním napadeného ustanovení.
To platí v případě bodu VI D čtvrté odrážky přílohy nařízení Komise (ES) č. 1799/2001 ze dne 12. září 2001, kterým se stanoví obchodní norma pro citrusové plody (
Úř. věst. L 244, s. 12
), ve znění nařízení Komise (ES) č. 2010/2002 ze dne 12. listopadu 2002 (
Úř. věst. L 310, s. 3
), jakož i v případě přílohy I části B 2 bodu VI D čtvrté odrážky nařízení Komise (ES) č. 1580/2007 ze dne 21. prosince 2007, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 2200/96, (ES) č. 2201/96 a (ES) č. 1182/2007 v odvětví ovoce a zeleniny, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1221/2008 ze dne 5. prosince 2008 (
Úř. věst. L 336, s. 1
). Kromě toho kontext přijetí napadeného ustanovení se neodlišuje od okolností existujících v době vstupu nařízení č. 2010/2002 v platnost.
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že ze samotného článku 263 SFEU, jakož i z jeho cíle, kterým je zajištění právní jistoty, vyplývá, že akt, který nebyl žalobou ve stanovené lhůtě napaden, se stává konečným. Tento konečný charakter se týká nejenom samotného aktu, ale rovněž každého pozdějšího aktu, který má čistě potvrzující charakter. Toto řešení, které je odůvodněno nutnou právní stabilitou, platí jak pro individuální akty, tak pro akty normativního charakteru, jako je nařízení. Je však třeba upřesnit, že pokud jde o normativní akty, jako nařízení, je-li ustanovení takového aktu změněno, žalobu lze znovu podat, a to nejen proti tomuto ustanovení, ale také proti všem ustanovením, která s ním tvoří jeden celek, i když nebyla pozměněna (rozsudek Soudního dvora ze dne 18. října 2007, Komise v. Parlament a Rada,
C-299/05, Sb. rozh. s. I-8695
, body 29 a 30; rozsudky Tribunálu ze dne 10. června 2009, Polsko v. Komise,
T-257/04, Sb. rozh. s. II-1545
, bod 70, a ze dne 2. října 2009, Kypr v. Komise, T‑300/05 a T‑316/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 258).
Pokud jde o otázku, za jakých okolností lze považovat akt za akt čistě potvrzující dřívější akt, z ustálené judikatury vyplývá, že tomu tak je v případě, kdy dotčený akt neobsahuje oproti dřívějšímu aktu žádnou novou skutečnost a jeho vydání nepředcházelo přezkoumání postavení adresáta tohoto dřívějšího aktu (rozsudky Tribunálu ze dne 7. února 2001, Inpesca v. Komise,
T-186/98, Sb. rozh. s. II-557
, bod 44; ze dne 6. května 2009, M v. EMEA, T‑12/08 P, Sb. VS s. I-B-1-31 a II-B-1-159, bod 47, a rozsudek ze dne 15. září 2011, CMB a Christof v. Komise, T‑407/07, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 89).
Tato judikatura, která se týká individuálních aktů, musí být přenesena i na normativní akty, neboť není důvod mezi těmito akty v tomto ohledu rozlišovat. Mimoto je nutno poznamenat, že Tribunál ve svém rozsudku Kypr v. Komise, bod 27 výše (bod 276) došel k závěru, že ustanovení dotčené v dané věci potvrzuje dřívější totožné ustanovení poté, co konstatoval, že jeho přijetí nepředcházelo opětovné přezkoumání situace.
Otázka existence potvrzujícího aktu zjevně nevzniká v případě, kdy je obsah pozdějšího aktu odlišný od obsahu dřívějšího aktu. Je však třeba uvést, že čistě stylistická změna, která se netýká obsahu dotčeného aktu, nebrání označení aktu za potvrzující. Tribunál se proto ve svém rozsudku Kypr v. Komise, bod 27 výše (bod 270), domníval, že „uplynutí lhůty k podání žaloby musí bránit žalobě na neplatnost podané proti změněnému ustanovení, nejen pokud uvedené ustanovení přejímá obsah ustanovení obsaženého v aktu, vůči kterému uplynula lhůta, ale i v případě, že ačkoliv je nová úprava odlišná […], jeho podstata zůstala nezměněna.“
Judikatura uvedená v bodě 28 výše se tedy týká případu, kdy je obsah napadeného aktu (jinými slovy, v případě normativního aktu, znění dotyčného ustanovení) v podstatě totožný s obsahem dřívějšího aktu.
Vzniká tedy otázka, za jakých okolností jde o „opětovné přezkoumání“, které způsobí, že pozdější akt, s obsahem v podstatě shodným s obsahem dřívějšího aktu, nelze označit za akt potvrzující tento dřívější akt.
V tomto ohledu nelze připustit, aby jednoduché ověření skutkových a právních okolností odůvodňujících přijetí aktu, provedené autorem tohoto aktu před opětovným potvrzením jeho obsahu, představovalo přezkoumání ve smyslu judikatury uvedené v bodě 28 výše. Také generální advokát Slynn se ve svém stanovisku k rozsudku Soudního dvora ze dne 11. března 1986, Adams a další v. Komise (
294/84, Recueil, s. 977, 978
a 981) domníval, že jednoduché „druhé přezkoumání“ skutkových a právních okolností odůvodňujících přijetí aktu nepředstavuje přezkoumání, které může být překážkou existence potvrzujícího aktu.
Je třeba také připomenout, že podle ustálené judikatury existence nových a podstatných skutečností může odůvodnit podání žádosti o přezkoumání dřívějšího rozhodnutí, které se stalo konečným (viz rozsudek Inpesca v. Komise, bod 28 výše, bod 47, a rozsudek M v. EMEA, bod 28 výše, bod 49, a citovaná judikatura). Pokud akt přestavuje odpověď na žádost, v níž byly uvedeny nové a podstatné skutečnosti a jejímž prostřednictvím byla správa požádána o provedení opětovného přezkumu dřívějšího rozhodnutí, nemůže být tento akt považován za akt s čistě potvrzujícím charakterem v rozsahu, v němž rozhoduje o údajně nových a podstatných skutečnostech a ve vztahu k dřívějšímu rozhodnutí tak obsahuje novou skutečnost (viz rozsudek Inpesca v. Komise, bod 28 výše, bod 46, a citovaná judikatura).
Po přezkoumání konečného rozhodnutí založeném na nových a podstatných skutečnostech musí dotyčný orgán přijmout nové rozhodnutí, jehož legalita může být v nezbytném případě napadena u unijního soudu. Naopak, neexistují-li nové a podstatné skutečnosti, není orgán povinen provést přezkoumání dřívějšího rozhodnutí (rozsudky Inpesca v. Komise, bod 28 výše, bod 48, a M v. EMEA, bod 28 výše, bod 51).
Z této judikatury vyplývá, že akt je považován za přijatý po přezkoumání situace, což vylučuje jeho potvrzující charakter, je-li přijat buď na žádost dotyčné osoby, nebo z vlastního podnětu jeho autora na základě podstatných okolností, které nebyly zohledněny v době přijetí předchozího aktu. Tyto skutečnosti jsou nové právě z důvodu, že nebyly zohledněny v době přijetí dřívějšího aktu.
Naopak, pokud se skutkové a právní okolnosti, na kterých je založen nový akt, neodlišují od okolností odůvodňujících přijetí předchozího aktu, tento nový akt je čistě potvrzujícím aktem předchozího aktu.
Pokud jde o okolnosti, za nichž mohou být skutečnosti označeny za nové a podstatné, musí být skutečnost označena za novou v případě, že v době přijetí dřívějšího aktu neexistovala (v tomto smyslu viz rozsudek M v. EMEA, bod 28 výše, bod 53 a citovaná judikatura; viz rovněž v tomto smyslu usnesení Tribunálu ze dne 29. dubna 2004, SGL Carbon v. Komise,
T-308/02, Recueil, s. II-1363
, bod 57), nebo pokud jde o skutečnost existující v době přijetí dřívějšího aktu, která však v uvedené době nebyla z jakéhokoliv důvodu, včetně nedostatku řádné péče autora tohoto aktu, zohledněna (v tomto smyslu viz rozsudek Adams a další v. Komise, bod 33 výše, bod 15 a rozsudek Tribunálu ze dne 3. března 1994, Cortes Jimenez a další v. Komise,
T-82/92, Recueil FP, s. I-A-69 a II-237
, bod 16).
Pokud jde o podstatný charakter skutečnosti ve smyslu uvedené judikatury, aby tato skutečnost splňovala uvedenou charakteristiku, musí být způsobilá podstatně změnit právní situaci, jak byla zohledněna autory dřívějšího aktu (v tomto smyslu viz usnesení SGL Carbon v. Komise, bod 38 výše, bod 58 a citovaná judikatura). Jinými slovy je nezbytné, aby byla dotyčná skutečnost schopna podstatně změnit podmínky, které vedly k přijetí dřívějšího aktu, jako je zejména skutečnost vedoucí k pochybnostem o opodstatněnosti řešení přijatého uvedeným aktem (viz rozsudek M v. EMEA, bod 28 výše, bod 54 a citovaná judikatura).
Je třeba také uvést, že musí být možné podat žádost o přezkoumání opatření závislého na trvání skutkových a právních okolností, které nastaly před jeho přijetím, s cílem ověřit, zda je jeho ponechání v platnosti opodstatněné (v tomto smyslu viz rozsudky Tribunálu M v. EMEA, bod 28 výše, body 64 až 66, a ze dne 21. března 2014, Yusef v. Komise, T‑306/10, body 62 a 63). Nové zkoumání směřující k ověření, zda je dříve přijaté opatření nadále odůvodněné s ohledem na změnu právní a faktické situace, která mezitím nastala, vede k přijetí aktu, který nemá vůči dřívějšímu aktu čistě potvrzující charakter, ale představuje napadnutelný akt, který může být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise,
C-362/08 P, Sb. rozh. s. I-669
, body 56 až 62).
V projednávané věci je, jak uvádí Komise, znění napadeného ustanovení shodné se zněním dřívějšího ustanovení, které nahradilo, totiž ustanovení přílohy I části B 2 bodu VI D čtvrté odrážky nařízení č. 1580/2007, ve znění nařízení č. 1221/2008. Toto posledně uvedené ustanovení bylo také shodné s bodem VI D čtvrtou odrážkou přílohy nařízení č. 1799/2001, ve znění nařízení č. 2010/2002. Jinými slovy znění napadeného ustanovení nebylo od roku 2002 změněno.
Za těchto podmínek je třeba ve světle úvah uvedených v bodech 28 až 40 výše prověřit, zda bylo napadené ustanovení nicméně přijato po přezkoumání situace, přičemž v takovém případě by jej nebylo možné považovat za čistě potvrzující ustanovení a mohlo by být předmětem žaloby na neplatnost.
Tribunál se domnívá, že o takový případ jde z následujících důvodů.
Zaprvé napadené ustanovení v určité míře závisí na zachování okolností, které nastaly před jeho přijetím. V době dynamického vědeckého vývoje je důvodné se domnívat, že možnosti ošetření citrusového ovoce po sklizni a konzervační látky či jiné použité chemické látky podléhají pravidelně značným změnám. V takové situaci by bylo logické očekávat pravidelné přezkoumání použitelných opatření, jehož cílem je ověřit, zda tato opatření zůstávají nadále odůvodněná s ohledem na případnou změnu právní nebo faktické situace, která mezitím nastala. Snahou autorů napadeného ustanovení je zdá se právě provedení takového ověření a nikoli výhradně přepracování stávajících ustanovení.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že druhý bod odůvodnění nařízení č. 543/2011 zejména uvádí, že „je vhodné začlenit všechna prováděcí pravidla [pokrývající odvětví ovoce a zeleniny a výrobků z ovoce a zeleniny] do nového nařízení společně se změnami potřebnými z důvodů získaných zkušeností“.
Z toho tedy vyplývá, že při přijetí nařízení č. 543/2011 nebylo záměrem Komise pouze konsolidovat všechny platné prováděcí předpisy v jediném textu, ale zároveň tuto situaci využít k uskutečnění případných „změn potřebný[ch] z důvodů získaných zkušeností“. Tento posledně uvedený záměr představuje indicii toho, že přijetí napadeného ustanovení, jakož i ostatních ustanovení nařízení č. 543/2011, mohlo předcházet přezkoumání situace ve smyslu judikatury citované v bodě 28 výše.
Zadruhé je třeba konstatovat, že se po přijetí nařízení č. 1221/2008, které představuje poslední akt předcházející přijetí nařízení č. 543/2011 s ustanovením shodným s napadeným ustanovením, příslušná právní a skutková situace změnila, což v daném případě mohlo vést ke změně napadeného ustanovení a z toho důvodu vyžadovalo přezkoumání situace.
V této souvislosti je třeba připomenout, že podle čl. 113 odst. 2 písm. a) bodu v) jednotného nařízení o společné organizaci trhů (viz bod 1 výše) jsou obchodní normy pro produkty stanoveny Komisí, která zohlední „doporučení týkající se norem přijatých v rámci [EHK-OSN]“ (viz body 13 až 16 výše).
Účastníci řízení se shodují, že relevantní normou v daném případě je norma EHK-OSN FFV-14 týkající se obchodování a kontroly tržní jakosti citrusových plodů. Tuto normu přijala pracovní skupina a byla několikrát změněna.
Bod VI vydání normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2000 s názvem „Norma EHK-OSN FFV-14 týkající se obchodování a kontroly tržní jakosti citrusových plodů v rámci mezinárodního obchodu mezi členskými státy EHK-OSN a do těchto států“ obsahuje ustanovení týkající se označování obalů, které podle znění tohoto ustanovení musí obsahovat určitý počet údajů uvedených „na jedné své straně“ a to „čitelně, nesmazatelně a tak, aby byly viditelné zvenku“. Bod VI D této normy s názvem „Obchodní specifikace“ stanoví ve své čtvrté odrážce, že obaly musí obsahovat „případně údaj o použití konzervační látky nebo jiné chemické látky v rozsahu, v jakém je její použití v souladu s právní úpravou dovážejícího státu“. Vydání normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2004 nic nezměnilo na výše uvedených ustanoveních.
Naopak vydání normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2009 změny uvedených ustanovení přineslo. Bod VI normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2009 s názvem „Norma EHK-OSN FFV-14 týkající se obchodování a kontroly tržní jakosti citrusových plodů“ stanoví, že obaly musí „obsahovat určitý počet údajů uvedených na jedné své straně a to čitelně, nesmazatelně a tak, aby byly viditelné zvenku“. Bod VI D této normy s názvem „Obchodní specifikace“ stanoví ve své šesté odrážce, že obaly musí obsahovat označení o „[z]pracování po sklizni (případně v závislosti na vnitrostátní právní úpravě dovážejícího státu)“.
Bod VI vydání normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2010 (vydání této normy platné v okamžiku přijetí nařízení č. 543/2011) přebírá, pokud jde o označování, ustanovení normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2009 s jediným rozdílem, že se odvolává na označování „balení“, přičemž norma z roku 2009 hovoří o označování „obalů“. Tato tak stanoví, že „obaly“ musí „obsahovat určitý počet údajů uvedených na jedné své straně a to „čitelně, nesmazatelně a tak, aby byly viditelné zvenku“. Bod VI D s názvem „Obchodní specifikace“ stanoví ve své šesté odrážce, že obaly musí obsahovat označení o „[z]pracování po sklizni (případně závislosti na vnitrostátní právní úpravě dovážejícího státu)“.
Z toho tedy vyplývá, že podle vydání normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2000 a 2004, byla-li konzervační látka nebo obecně jiná chemická látka použita na citrusové plody (a zároveň bylo takové použití v souladu s právní úpravou dovážejícího státu), musela se informace o tomto použití povinně nacházet na obalech obsahujících dotčené citrusové plody. Naopak ve vydání téže normy z roku 2009 a 2010 se údaj o takovém použití vyžaduje pouze, pokud to požaduje právní úprava dovážejícího státu. Jinými slovy, pokud právní úprava dovážejícího státu povoluje použití konzervační látky nebo dotčené chemické látky, aniž vyžaduje uvedení informace o jejich použití na obalech nebo baleních dotčených citrusových plodů, vydání normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2009 a 2010 tento údaj také nevyžadují.
Účastníci řízení se rozcházejí v názoru, jak je třeba chápat novou formulaci vydání normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2009 a 2010. Komise ji vykládá jako „nezaujetí stanoviska k otázce povinnosti uvádět provedená ošetření citrusových plodů po sklizni a tudíž ustoupení EHK-OSN od doporučení takového uvádění“. Podle Komise „se ,volba‘, na kterou se odvolává doporučení, týká pouze dovážejících států a nikoli hospodářských subjektů“. Podle názoru Komise je změna normy EHK-OSN FFV-14 „čistě formální a nemá vliv na její obsah“. Proto se domnívá, že „tato změna nezkresluje okolnosti“ vytvářející kontext přijetí napadeného ustanovení.
Španělské království uvádí, že normy přijaté EHK-OSN jsou určeny jak státům, které se účastní pracovní skupiny, tak i státům, které je přijímají na základě vlastní iniciativy. Proto se domnívá, že „fakultativní označování posklizňového ošetření je požadavkem určeným k tomu, aby byl dodržován všemi adresáty normy v každé zemi, která ji přijme“. Španělské království jde v replice ještě dál a Komisi vytýká nesprávný výklad normy EHK-OSN FFV-14, podle kterého tato norma ponechává státům sdruženým v EHK-OSN možnost stanovit označování posklizňového ošetření citrusových plodů na etiketě či nikoli, zatímco podle Španělského království je „dotčená možnost […] určena hospodářským subjektům“.
K rozhodování o přípustnosti žaloby není nutné se od tohoto stadia vyjadřovat ani k přesnému výkladu vydání této normy z roku 2009 a 2010, ani k otázce, zda je určena výhradně státům sdruženým v EHK-OSN nebo také hospodářským subjektům. Tyto otázky jsou důležité pro meritum věci, a proto je třeba je případně analyzovat v souvislosti s ním.
Pro potřeby analýzy přípustnosti žaloby stačí konstatovat, že znění normy EHK-OSN FFV-14 bylo od roku 2009, tedy po přijetí nařízení č. 1221/2008 (které obsahovalo ustanovení shodné s napadeným ustanovením), změněno, přičemž změna nebyla čistě formální. Ačkoli dřívější vydání jednoznačně stanovila, že obaly nebo balení obsahující citrusové ovoce musí obsahovat údaje o posklizňovém ošetření, dotčená norma od vydání z roku 2009 v tomto ohledu stanoví pouhou možnost, „v závislosti na vnitrostátních právních předpisech dovážejícího státu“. V rozporu s tvrzeními Komise tedy zjevně nejde o čistě formální změnu.
I kdyby bylo uznáno, že Komise nebyla povinna změnit relevantní unijní právní úpravu v souladu se změnou normy EHK-OSN FFV-14, určitě ji byla povinna zohlednit, jak to vyžaduje čl. 113 odst. 2 písm. a) bod v) jednotného nařízení o společné organizaci trhů, a z toho důvodu musela minimálně přezkoumat možnost takové změny. Důsledkem takového přezkoumání je, že ačkoli je obsah napadeného ustanovení shodný s dřívějším platným relevantním ustanovením, není jeho potvrzením.
Konečně zatřetí průběh postupu, který vedl k přijetí napadeného ustanovení, jak vyplývá z informací předložených účastníky řízení a založených do spisu, jejich písemných odpovědí na otázky Tribunálu, které jim položil v rámci organizačních procesních opatření, jakož i z vysvětlení, které účastníci řízení uvedli během jednání, potvrzuje, že přezkoumání právní a skutkové situace skutečně bylo provedeno.
Jak potvrdili účastníci řízení návrh prováděcího nařízení, kterým se stanoví prováděcí pravidla k jednotnému nařízení o společné organizaci trhů a které bylo následně po změně přijato Komisí jako nařízení č. 543/2011, byl zkoumán expertní skupinou Komise pro standardizaci ovoce a zeleniny (dále jen „expertní skupina“). Návrh předložený uvedené skupině, který tato skupina zkoumala a který byl vložen do spisu Španělským královstvím, obsahoval ustanovení, které stanoví, že údaj o posklizňovém ošetření citrusových plodů je fakultativní [podle anglického původního znění tohoto dokumentu „post-harvest treatment (optional)“]. V témže návrhu bylo ustanovení shodné s napadeným ustanovením vypuštěno, bezpochyby z důvodu, aby se poukázalo na skutečnost, že bude odstraněno a nahrazeno výše uvedeným novým ustanovením. Komise při jednání v odpovědi na otázku Tribunálu potvrdila, že návrh předložený Španělským královstvím je návrhem, který byl předložen expertní skupině. Rovněž potvrdila, že znění relevantního ustanovení tohoto návrhu, odlišující se od znění napadeného ustanovení, je důsledkem „chyby“, které se dopustila.
Z dokumentů zařazených do spisu účastníky řízení a z vysvětlení, které uvedli jak ve svých písemnostech, tak na jednání, také vyplývá, že návrh nařízení obsahující ustanovení shodné s ustanovením uvedeným v bodě 60 výše byl dne 6. dubna 2011 předložen řídícímu výboru za účelem přezkumu během schůze konané dne 13. dubna 2011. Španělské království předložilo kopii tohoto návrhu v příloze své žaloby. Komise však dne 11. dubna 2011 předložila řídícímu výboru pozměněnou verzi svého návrhu, která tentokrát obsahovala ustanovení shodné s napadeným ustanovením. Ve svých písemnostech Komise potvrdila věcnou správnost těchto informací, ale pokud jde o tento návrh, také uvedla, že při vyhotovení relevantního ustanovení došlo k „chybě“, kterou opravila, jakmile si ji uvědomila.
Španělské království také v příloze žaloby předložilo kopii dopisů, které Komisi zaslala dvě španělská ministerstva po schůzce řídícího výboru ze dne 13. dubna 2011, aby vyjádřila nesouhlas s jejím návrhem nařízení, jakož i kopie odpovědí Komise na tyto dopisy. Generální ředitel oddělení obchodu a investování španělského ministerstva průmyslu, turismu a obchodu se tak dopisem ze dne 4. května 2011 obrátil na generálního ředitele generálního ředitelství Komise (GŘ) „Zdraví a ochrana spotřebitelů“, ve kterém uvedl, že v rámci expertní skupiny bylo dohodnuto, že nařízení, které přijme Komise, bude shodné s novým zněním normy EHK-OSN FFV-14, podle níž je údaj o konzervačních nebo jiných chemických látkách použitých po sklizni na citrusových plodech fakultativní.
Stejný španělský úředník se jiným dopisem ze dne 4. května 2011 obrátil na generálního ředitele generálního ředitelství Komise GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova. Kromě toho i generální ředitelka oddělení pro zemědělské zdroje a chov španělského ministerstva životního prostředí, venkovské a mořské politiky zaslala generálnímu řediteli téhož GŘ Komise dopis s datem 3. května 2011.
Generální ředitel GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova odpověděl na dva výše uvedené dopisy dvěma dopisy ze dne 14. a 30. června 2011. Obsah těchto dvou dopisů, vyhotovených v angličtině a španělštině, byl shodný. Bylo v něm uvedeno, že návrh nařízení Komise aktualizoval deset konkrétních obchodních norem ve světle posledních norem EHK-OSN. Pokud jde o obchodní normu pro citrusové plody, bylo v dopise tvrzeno, že povinnost označovat posklizňové ošetření byla poprvé stanovena nařízením č. 1799/2001 a že „až dosud ji hospodářské subjekty v potravinářském průmyslu uplatňovaly bez větších problémů“. Dodal, že „se služby Komise domnívaly, že odstranění povinnosti označování není odůvodněné a vyvolávalo by námitky, pokud jde o správné uplatnění právní úpravy o potravinářských přídatných látkách“.
Generální ředitel GŘ „Zdraví a ochrana spotřebitelů“ odpověděl na dopis, který mu byl zaslán generálním ředitelem oddělení obchodu a investování španělského ministerstva průmyslu, turismu a obchodu (viz bod 62 výše), dopisem ze dne 29. června 2011, v němž konstatoval, že obsah dopisu, který mu byl doručen, byl shodný s obsahem dopisu, který stejný španělský úředník zaslal generálnímu řediteli GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova a omezil se tak na opětné zaslání jeho odpovědi ze dne 14. června 2011.
Ze všech těchto výše uvedených skutečností vyplývá, že během přípravy návrhu nařízení, které pak bylo po změnách přijato jako nařízení č. 543/2011, se služby Komise zpočátku přizpůsobily platnému znění normy EHK-OSN FFV-14 a měly snahu začlenit do nařízení, které Komise měla přijmout, ustanovení shodné s touto normou.
Později se však mělo za to, že takového znění relevantního ustanovení je v rozporu s dalšími úvahami, včetně těch „o správném použití právních předpisů o potravinářských přídatných látkách“, které uvedl generální ředitel GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova v dopise uvedeném v bodě 64 výše. Tribunál se domnívá, že právě v tomto smyslu je třeba chápat tvrzení Komise, podle kterého původní znění relevantního ustanovení jejího návrhu vyplývalo z „chyby“. Proto byl dne 11. dubna 2011 členským státům předložen za účelem schůzky řídícího výboru nový návrh, v němž bylo znění relevantního ustanovení shodné s již platným zněním.
Z toho vyplývá, že přijetí napadeného ustanovení předcházelo přezkoumání situace ve smyslu judikatury uvedené v bodě 28 výše, což podle stejné judikatury znamená, že toto ustanovení nelze považovat za čistě potvrzující ustanovení dřívějších shodných ustanovení.
Dřívější ustanovení totiž bez ohledu na jeho obsah shodný s obsahem napadeného ustanovení představují pouze provedení platného znění normy EHK-OSN FFV-14 do unijního práva. Až během přijetí napadeného ustanovení analyzovala Komise, která chtěla nejprve změnit relevantní ustanovení unijního práva tak, aby se zachoval jeho soulad s dotčenou normou, otázku, zda se může nebo dokonce musí odchýlit od této normy zejména za účelem zajištění „správného uplatnění [unijních] právních předpisů o potravinářských přídatných látkách“. Jelikož Komise dospěla ke kladné odpovědi na tuto otázku, zachovala znění dotčeného ustanovení a poprvé, přinejmenším od roku 2002, se odchýlila od znění normy EHK-OSN FFV-14.
Jinak řečeno, napadené ustanovení bylo přijato po zkoumání otázky, která dříve zkoumána nebyla. Tento přezkum představuje novou a podstatnou skutečnost, která byla zohledněna při přijetí napadeného ustanovení, ale ne při přijetí dřívějších shodných ustanovení, což způsobuje, že napadené ustanovení nemá ve vztahu k dřívějším ustanovením čistě potvrzující povahu, ale představuje akt, který lze napadnout.
Projednávaná žaloba je tudíž přípustná a musí být meritorně zkoumána.
K věci samé
Na podporu své žaloby Španělské království vznáší pět žalobních důvodů vycházejících zaprvé z porušení zásady dodržování hierarchie norem, zadruhé ze zneužití pravomocí, zatřetí z nedostatku odůvodnění, začtvrté z porušení zásady rovného zacházení a zapáté z porušení zásady proporcionality.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady dodržování hierarchie norem
Španělské království uvádí, že Komise přijetím obchodní normy ve formě napadeného ustanovení, která se odlišuje od normy EHK-OSN FFV-14, porušila čl. 113 odst. 2 písm. a) jednotného nařízení o společné organizaci trhů a tím zásadu dodržování hierarchie norem. Španělské království v tomto kontextu vychází z šestého bodu odůvodnění nařízení č. 543/2011, podle kterého „v případech, kdy je třeba pro jednotlivé produkty stanovit zvláštní obchodní normy, by měly tyto normy odpovídat normám přijatým [EHK-OSN], aby se zabránilo zbytečným překážkám v obchodu“.
Je třeba připomenout, že podle zásady dodržování hierarchie právních norem se prováděcí nařízení nesmí odchýlit od pravidel obsažených v aktu, který provádí (viz rozsudek Tribunálu ze dne 13. dubna 2011, Německo v. Komise,
T-576/08, Sb. rozh. s. II-1578
, bod 100 a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba uvést, že podle čl. 113 odst. 2 písm. a) bodu v) jednotného nařízení o společné organizaci trhů představují „doporučené normy přijaté [EHK-OSN]“ pouze jednu ze skutečností, které musí Komise zohlednit při přípravě obchodních norem pro jeden nebo více produktů. Ze znění tohoto ustanovení tak v žádném případě nevyplývá, že normy přijaté Komisí musí být naprosto shodné s normami EHK-OSN.
Navíc se v argumentaci Španělského království a ve spise nenachází žádná skutečnost, která by odůvodňovala odlišný závěr, podle něhož je třeba výše uvedené ustanovení, navzdory jeho jasné a jednoznačné formulaci, vykládat v tom smyslu, že Komise je při přijetí obchodní normy pro jeden nebo více produktů povinna přebrat doslovné znění příslušné normy přijaté EHK-OSN.
Ze zápisu ze schůzky pracovní skupiny konané ve dnech 4. až 8. května 2009 v Ženevě, jehož kopie byla komisí vložena do spisu v příloze její žalobní odpovědi, zvláště vyplývá, že normy přijaté EHK-OSN nejsou závazné ani pro státy sdružené v EHK-OSN. Bod 78 tohoto zápisu zprávy totiž uvádí, že sekretariát pracovní skupiny účastníkům schůze vysvětlil, že „normy vypracované v EHK OSN […] jsou jen doporučeními a nemohou být státům uloženy jako povinnost. Státy se sami rozhodují, které normy použijí [na] vnitrostátní a regionální úrovni“.
Navíc jak Španělské království, tak i Komise na jednání na otázku Tribunálu potvrdily, že normy přijaté EHK-OSN nejsou závazné ani pro státy sdružené v EHK-OSN.
Z toho vyplývá, že přijetí normy EHK-OSN neukládá členským státům Unie, které jsou všechny členy EHK-OSN, žádnou povinnost.
S ohledem na tyto úvahy je třeba vykládat čl. 113 odst. 2 jednotného nařízení o společné organizaci trhů v souladu s jeho jasným a jednoznačným zněním v tom smyslu, že Komise disponuje při přijetí obchodních norem pro jeden nebo více výrobků na úrovni Unie prostorem pro uvážení. Jelikož judikatura přiznává orgánům v oblasti zemědělské politiky vzhledem k jejich odpovědnosti v dané oblasti širokou posuzovací pravomoc (viz rozsudek Tribunálu ze dne 3. května 2007, Španělsko v. Komise,
T-219/04, Sb. rozh. s. II-1323
, bod 105 a citovaná judikatura), je třeba dojít k závěru, že prostor pro uvážení, kterým disponuje Komise ve smyslu výše uvedeného ustanovení, je také široký. V souladu s týmž ustanovením však při výkonu této široké posuzovací pravomoci musí kromě jiných skutečností zohlednit i normy přijaté v rámci EHK OSN. Mimoto nezávazný charakter těchto norem představuje vysvětlení pro použití pojmu „doporučené normy“, který se nachází v uvedeném ustanovení.
Proto, jelikož Komise nebyla podle výše uvedeného ustanovení základního nařízení povinna přijmout na úrovni Unie obchodní normu pro citrusové plody ve znění shodném s normou EHK-OSN FFV-14, nelze jí vytýkat porušení základního nařízení a tím zásady dodržování hierarchie norem.
Pokud jde o argument Španělského království vycházející ze znění šestého bodu odůvodnění nařízení č. 543/2011 (připomenutý v bodě 73 výše), je třeba v prvé řadě konstatovat, že jde o jeden z bodů odůvodnění nařízení č. 543/2011 samotného a nikoli o normu vyšší právní síly, jakou je jednotné nařízení o společné organizaci trhů. Proto každopádně nemůže jít o porušení zásady dodržování hierarchie norem.
Ať je tomu jakkoli, je třeba uvést, že pojem „odpovídat“ použitý v uvedeném šestém bodě odůvodnění nelze vykládat v tom smyslu, že normy přijaté Komisí musí mít stejný obsah jako normy přijaté EHK-OSN.
Mimoto je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se prováděcí nařízení, pokud je to možné, musí vykládat v souladu s ustanoveními základního nařízení (rozsudky Soudního dvora ze dne 24. června 1993, Dr Tretter,
C 90/92, Recueil, s. I-3569
, bod 11, a ze dne 10. září 1996, Komise v. Německo,
C-61/94, Recueil, s. I-3989
, bod 52).
V projednávaném případě však, jak již bylo uvedeno, čl. 113 odst. 2 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, které je základním nařízením, požaduje při přijímání obchodních norem pro specifické produkty od Komise zohlednění několika skutečností, mezi kterými jsou normy přijaté EHK-OSN pouze jednou z nich. Komise by porušila základní nařízení, pokud by se při přijetí nařízení č. 543/2011 snažila jen převzít všechny relevantní normy EHK-OSN jako takové, aniž by zohlednila jiné skutečnosti, které by případně vedly k obsahu odlišnému od obsahu jedné nebo více norem, které mají být přijaty. Proto nelze přijmout, že takový byl její záměr při přijetí nařízení č. 543/2011. Šestý bod odůvodnění tohoto nařízení musí být spíše chápán v tom smyslu, že pokud musí být pro jednotlivé výrobky stanoveny zvláštní obchodní normy, musí být založeny na normách přijatých EHK-OSN s případnými potřebnými změnami požadovanými pro zohlednění ostatních skutečností uvedených v čl. 113 odst. 2 jednotného nařízení o společné organizaci trhů.
V replice Španělské království dodává, že v rozsahu, v němž Komise ve svých písemnostech uvádí (v tomto ohledu viz bod 54 výše), že norma EHK-OSN FFV-14 nebyla po věcné stránce změněna, je zřejmé, že nesplnila povinnost, tuto změnu zohlednit, která pro ni vyplývá z čl. 113 odst. 2 písm. a) bodu v) jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Španělské království také ve stejném kontextu uvádí tezi Komise, podle níž se možnost přiznaná dotčenou normou týká pouze dovážejících států, tezi, kterou Španělské království považuje za chybnou, jak bylo uvedeno v bodě 55 výše.
Tyto argumenty nelze minimálně v kontextu prvního žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady dodržování hierarchie norem přijmout.
Nelze totiž pochybovat, že Komise při přípravě napadeného ustanovení zohlednila normu EHK-OSN FFV-14, tak jak to požaduje čl. 113 odst. 1 písm. a) bod v) jednotného nařízení o společné organizaci trhů. O tom svědčí skutečnost uvedená Španělským královstvím, že první návrh vyhotovený Komisí, ze kterého vzniklo napadené ustanovení, obsahoval ustanovení shodné s relevantním ustanovením normy EHK-OSN FFV-14 (viz body 60 a 61 výše). Z toho vyplývá, že Komisi nelze vytýkat, že porušila povinnost zohlednit dotčenou normu.
Pokud jde o údajně chybnou tezi Komise, podle které byla dotčená norma určena pouze státům a ne, jak zřejmě tvrdí Španělské království, také ostatním hospodářským subjektům, stačí v kontextu tohoto žalobního důvodu uvést, že případné nesprávné pojetí obsahu dotčené normy Komisí každopádně nemůže představovat porušení zásady dodržování hierarchie norem z její strany. Taková chyba, pokud by k ní došlo, by naproti tomu mohla odůvodnit zrušení napadeného ustanovení z důvodu zjevně nesprávného posouzení Komise při výkonu její posuzovací pravomoci, kterou jí přiznává čl. 113 odst. 2 písm. a) bod v) jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Otázka, zda je posouzení Komise stiženo zjevně nesprávným posouzením, bude však zkoumána v rámci pátého žalobního důvodu. Argumentace podaná Španělským královstvím na podporu tohoto posledně uvedeného žalobního důvodu takový přezkum Tribunálem vyžaduje a právě v tomto kontextu je také třeba zkoumat, zda Komise správně pojala obsah příslušného ustanovení normy EHK-OSN FFV 14.
S ohledem na všechny tyto úvahy je třeba první žalobní důvod zamítnout.
K druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu ze zneužití pravomoci
Druhým žalobním důvodem, který je uveden podpůrně pro případ, že by Tribunál nevyhověl prvního žalobnímu důvodu, Španělské království Komisi vytýká zneužití pravomocí, jelikož podle něj přijala napadené ustanovení s úmyslem dosáhnout jiných než uváděných cílů. Španělské království v tomto ohledu uvádí čtyři indicie, totiž: zaprvé znění šestého bodu odůvodnění nařízení č. 543/2011 (viz bod 73 výše), zadruhé změnu návrhu nařízení Komise během přípravných prací předcházejících jeho přijetí a vysvětlení údajně předložená Komisí k odůvodnění této změny, zatřetí obsah dopisů uvedených v bodech 64 a 65 výše, začtvrté obsah povinnosti označování stanovené v napadeném ustanovení, která má podle Španělského království „selektivní povahu“.
Podle Španělského království se odůvodnění uvedené Komisí pro opodstatnění zachování povinnosti označování, která je upravena v napadeném ustanovení, zaměřuje zvláště na specifickou látku orthofenylfenol a její sodnou sůl zvanou „ortofenylfenol sodný“ (dále společně jen „OFF“). Podle Španělského království, jelikož OFF spadají do právní úpravy o potravinářských přídatných látkách, musí být obsaženy v této právní úpravě. Španělské království se rovněž domnívá, že povinnost stanovená napadeným ustanovením má selektivní povahu v rozsahu, v němž se nevztahuje na každé ovoce a zeleninu.
Španělské království v tomto ohledu uvádí, že provedení právní úpravy o potravinářských přídatných látkách nespadá do prováděcích pravomocí, které byly Komisi přiznány článkem 113 jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Španělské království z toho vyvozuje, že Komise jednala s úmyslem dosáhnout jiných cílů než uvedenýchv napadeném aktu. Kromě toho údajně jednala také s úmyslem dosáhnout jiných cílů než těch definovaných v nařízení č. 543/2011 a v článku 113 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, z něhož vyplývala její pravomoc přijmout napadené ustanovení.
Španělské království dále uvádí, že stanovení obchodních norem je nástrojem společné organizace zemědělských trhů, podle článku 40 SFEU, za účelem dosažení cílů společné zemědělské politiky uvedených v článku 39 SFEU. Přestože judikatura uznává, že dosažení cílů společné zemědělské politiky nesmí obcházet požadavky obecného zájmu, jako je ochrana spotřebitelů nebo zdraví a života lidí a zvířat, taková úvaha nemůže umožnit Komisi zavést obecnou a absolutní povinnost bez jakéhokoliv konkrétního právního základu. Zavedení takové povinnosti je možné pouze na základě článku 169 SFEU, který ve svém odstavci 1 stanoví, že „[k] podpoře zájmů spotřebitelů a k zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitele přispívá Unie k ochraně zdraví, bezpečnosti a hospodářských zájmů spotřebitelů, jakož i k podpoře jejich práv na informace, vzdělávání a práva sdružovat se k ochraně svých zájmů“. Tento článek však nepřiznává Komisi žádnou přímou pravomoc. Podle Španělského království tak jde o dodatečný důkaz zneužití pravomoci, které Komisi vytýká.
V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout ustálenou judikaturu, podle níž je akt stižen zneužitím pravomoci pouze tehdy, ukáže-li se na základě objektivních, relevantních a shodujících se nepřímých důkazů, že byl přijat za výlučným nebo přinejmenším rozhodujícím účelem dosáhnout jiných cílů, než jsou uváděné cíle, nebo vyhnout se postupu zvláště upravenému Smlouvou pro vyrovnání se s okolnostmi daného případu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. května 2008, Španělsko v. Rada,
C-442/04, Sb. rozh. s. I-3517
, bod 49 a citovaná judikatura).
V projednávané věci však indicie uvedené Španělským královstvím v jeho tvrzeních neprokazují, že napadené ustanovení bylo přijato za účelem dosáhnout jiných než uváděných cílů nebo se vyhnout postupu zvláště upravenému Smlouvou.
Pokud jde o argument Španělského království vycházející ze znění šestého bodu odůvodnění nařízení č. 543/2011, bylo již v bodě 85 výše uvedeno, že pojem „odpovídat“ nelze chápat v tom smyslu, že Komise má přijmout jako takové všechny relevantní normy přijaté EHK-OSN bez jakékoli možnosti jejich změny. Každopádně bez ohledu na záměry Komise při přijetí nařízení č. 543/2011 tento bod odůvodnění neprokazuje, že sledovala cíl jiný než uváděný cíl, tedy stanovit zvláštní obchodní normy pro některé produkty, včetně citrusových plodů.
Pokud jde o druhou a třetí indicii uvedenou Španělským královstvím, je pravda, že tyto prokazují, že Komise při přijetí napadeného ustanovení zohlednila zejména OFF, které byly dlouhou dobu předmětem právní úpravy o potravinářských přídatných látkách. Nic však nepotvrzuje tvrzení Španělského království (viz bod 93 výše), podle kterého je cílem napadeného ustanovení tuto úpravu provést.
V tomto kontextu je třeba uvést, že ze znění čl. 113 odst. 2 písm. a) bodu iii) jednotného nařízení o společné organizaci trhů jasně vyplývá, že obchodní normy, které Komise může upravit, zohledňují zejména „zájem spotřebitelů získávat přiměřené a srozumitelné informace“. Kromě toho, jak uznalo i samotné Španělské království, podle judikatury Soudního dvora naplňování cílů společné zemědělské politiky nemůže odhlížet od takových požadavků obecného zájmu, jako je ochrana spotřebitelů nebo zdraví a života lidí a zvířat, které musí unijní orgány zohledňovat při výkonu svých pravomocí (rozsudky Soudního dvora ze dne 23. února 1988, Spojené království v. Rada
68/86, Recueil, s. 855
, bod 12, a ze dne 5. května 1998, Spojené království v. Komise,
C-180/96, Recueil, s. I-2265
, bod 120).
Na rozdíl od toho, co zřejmě tvrdí Španělské království, proto nelze přijmout, že Komise zneužila postup přijetí obchodních norem podle článku 113 jednotného nařízení o společné organizaci trhů s cílem přijmout ustanovení sledujícího ochranu spotřebitelů, jehož přijetí nespadá do její pravomocí. Tvrzení, podle kterého se Komise při přijetí ustanovení, jako je napadené ustanovení, neopírá o žádný konkrétní právní základ, jelikož přijetí tohoto ustanovení je možné pouze na základě článku 169 SFEU, který Komisi nepřiznává žádné přímé pravomoci (viz bod 94 výše), musí být zamítnuto ze stejného důvodu.
Z toho každopádně vyplývá, že argumenty zkoumané výše nemohou v žádném případě prokazovat, že přijetí napadeného ustanovení představuje zneužití pravomocí, které je jediným předmětem tohoto žalobního důvodu.
Je pravdou, že samotná Komise ve svých písemnostech zdůraznila, že jejím „oficiálním stanoviskem“, pokud jde o důvody přijetí napadeného ustanovení, které je shodné s předchozím obdobným ustanovením bez ohledu na změnu normy EHK-OSN FFV-14, která mezitím nastala, je stanovisko uvedené v dopise uvedeném v bodě 64 výše. Proto pokud, jak zřejmě tvrdí Španělské království, by toto stanovisko bylo založeno na nesprávném právním posouzení požadavků „právních předpisů o potravinářských přídatných látkách“, mohlo by takové nesprávné posouzení odůvodnit zrušení napadeného ustanovení. Sama Komise totiž přiznává, že pokud by se takového nesprávné posouzení potvrdilo, mohlo by vést ke zrušení napadeného ustanovení. Uvádí však, že takové případné zrušení by bylo založeno na zjevně nesprávném posouzení nebo na porušení zásady proporcionality.
Proto bude otázka vznesená v bodě 102 výše, stejně jako otázka uvedená v bodě 89 výše a z důvodů stejných, jako jsou důvody citované v posledně uvedeném bodě, analyzována v rámci zkoumání pátého žalobního důvodu.
Ani čtvrtá indicie uvedená Španělským královstvím a vycházející z obsahu napadeného ustanovení nemůže prokazovat zneužití pravomoci Komisí. Stanovení povinnosti označování pro všechny látky používané během posklizňového ošetření citrusových plodů z důvodů, které se především týkají jedné z těchto látek, OFF, jakož i omezení této povinnosti pouze na citrusové plody a nikoli na jiné druhy ovoce, by mohla případně odůvodňovat zrušení napadeného ustanovení z důvodu zjevně nesprávného posouzení nebo porušení zásad rovného zacházení nebo proporcionality, ale nepředstavuje ani indicii ohledně zneužití pravomoci. V tomto případě tak jde také o argumenty, které musí být zkoumány v rámci analýzy čtvrtého a pátého žalobního důvodu.
S ohledem na všechny tyto úvahy je třeba druhý žalobní důvod zamítnout.
K třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
Španělské království vytýká Komisi porušení povinnosti uvést odůvodnění z důvodu rozdílu, který podle něj existuje mezi šestým bodem odůvodnění nařízení č. 543/2011 a napadeným ustanovením (viz rovněž bod 73 výše). Španělské království se domnívá, že odůvodnění napadeného ustanovení je zajisté jasné, není však jednoznačné v rozsahu, v němž je uložení povinnosti označování v oblasti posklizňového ošetření citrusových plodů v souladu s normou EHK-OSN FFV-14 fakultativní, ale nařízení č. 543/2011 neuvádí žádné důvody, které vedly Komisi k odchýlení se od této normy a k zavedení povinnosti všeobecného a bezpodmínečného označování prostřednictvím napadeného ustanovení. Tato povinnost údajně byla uložena bez jakéhokoliv odůvodnění, což představuje porušení povinnosti uvést odůvodnění, jak vyplývá z článku 296 druhého pododstavce SFEU a judikatury v dané oblasti.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu. Musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se dotčené osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný unijní soud mohl vykonat přezkum. Není však požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada,
C-310/04, Sb. rozh. s. I-7285
, bod 57, a citovaná judikatura). Tak je tomu tím spíše, jelikož členské státy byly úzce zapojeny do procesu vypracování sporného aktu, a tudíž znají důvody, které vedly k přijetí tohoto aktu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. listopadu 2001, Nizozemsko v. Rada,
C-301/97, Recueil, s. I-8853
, bod 188, a citovaná judikatura).
Kromě toho pokud jde, jako v daném případě, o akt určený k obecné působnosti, odůvodnění se může omezit na uvedení celkové situace, jež vedla k jeho přijetí, a obecných cílů, o jejichž dosažení usiluje (rozsudky Nizozemsko v. Rada, bod 107 výše, bod 189, a ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada, bod 107 výše, bod 59).
Soudní dvůr kromě toho opakovaně rozhodl, že pokud z aktu s obecnou působností vyplývá základní cíl, který orgán sledoval, je nadbytečné vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivá technická řešení provedená orgánem (viz rozsudek Nizozemsko v. Rada, bod 107 výše, bod 190, a citovaná judikatura). To platí tím spíše, pokud orgány Unie disponují širokou posuzovací pravomocí, pokud jde o volbu prostředků potřebných pro uskutečnění celkové politiky, jakou je v projednávané věci společná zemědělská politika (viz rozsudek Nizozemsko v. Rada, bodě 107 výše, body 191 a 192 a citovaná judikatura).
V projednávané věci je třeba rovnou konstatovat, že veškerá argumentace Španělského království je založena na čtení šestého bodu odůvodnění nařízení č. 543/2011, které je, jak již bylo uvedeno v bodech 83 až 85 výše, chybné.
Z důvodů uvedených v bodech 83 až 85 výše totiž není tento bod odůvodnění třeba chápat v tom smyslu, že je nutné, aby byly obchodní normy Unie, která přijala Komise, shodné s normami přijatými EHK-OSN. Pokud by Komise jednala tímto způsobem, porušila by povinnost, která pro ni vyplývá z čl. 113 odst. 2 písm. a) jednotného nařízení o společné organizaci trhů, zohlednit během přijetí takových norem i jiné faktory než normy přijaté EHK-OSN, které jsou také stanoveny v uvedeném ustanovení. Proto, jak bylo již uvedeno výše, je třeba tento bod odůvodnění chápat v tom smyslu, že Komise se při přijetí obchodních norem na úrovni Unie snaží zajistit v základních bodech soulad mezi těmito obchodními normami a normami přijatými EHK-OSN, jinými slovy ujistit se, že, nevyplývá-li to z ostatních požadavků, mají obchodní normy Unie stejný dosah a obsah jako normy přijaté EHK-OSN a byly s nimi v souladu.
Tento výklad šestého bodu odůvodnění nařízení č. 543/2011 potvrzuje i celkové srovnání mezi vydáním normy EHK-OSN FFV-14 z roku 2010 na jedné straně a obchodní normou Unie pro citrusové plody, jak byla stanovena uvedeným nařízením, na straně druhé. Takové srovnání ukazuje, že ačkoli obchodní norma Unie sleduje obecně strukturu a úpravu normy EHK-OSN FFV-14 (vydání z roku 2010), mezi těmito dvěma normami existuje řada rozdílů v detailech, které se pohybují v rovině od nepodstatných drobných rozdílů ve formulací až po obsahové rozdíly, mezi nimiž představuje rozdíl mezi napadeným ustanovením a ustanovením, které mu odpovídá v normě EHK-OSN FFV-14, jen jeden z příkladů. Zejména, jak uvedlo samotné Španělské království, je třeba konstatovat, že pomela, grapefruity a limetky jsou z působnosti obchodní normy Unie, jak byla stanovena v nařízení č. 543/2011, vyloučeny, ačkoli spadají do působnosti normy EHK-OSN FFV-14.
Z toho vyplývá, že mezi tím, co bylo uvedeno v šestém bodě odůvodnění nařízení č. 543/2011 a volbou Komise zahrnout do nové normy na úrovni Unie napadené ustanovení shodné s dřívějšími příslušnými ustanoveními, neexistuje žádná nesoudržnost navzdory změně příslušného ustanovení normy EHK-OSN FFV-14, ke které mezitím došlo. Tvrzení Španělského království, podle kterého je odůvodnění napadeného ustanovení „nejednoznačné“, tak není možné přijmout.
Kromě toho s ohledem na judikaturu citovanou v bodech 108 a 109 výše, Komisi nelze vytýkat porušení povinnosti uvést odůvodnění na základě skutečnosti, že v jednotlivých bodech odůvodnění nařízení č. 543/2011 neuvedla přesné důvody, proč se rozhodla do obchodní normy týkající se citrusových plodů zahrnout napadené ustanovení, které se odlišuje od příslušného ustanovení normy EHK-OSN FFV-14. Vzhledem k řadě odlišností mezi obchodní normou Unie pro citrusové ovoce, která byla přijata tímto nařízením, a normou EHK-OSN FFV-14 (viz bod 112 výše), by totiž bylo bez pochyby nadměrné vyžadovat, aby Komise uváděla pro každý rozdíl zvláštní odůvodnění.
Závěr uvedený v bodě 114 výše je nutné přijmout tím spíše, že Španělské království bylo schopno, jak to potvrzují skutečnosti, které uvedlo samotné království (viz body 64 a 65 výše), znát důvody rozhodnutí Komise nepřijmout na úrovni Unie změny týkající se označování podle normy EHK-OSN FFV-14.
Obecně s ohledem na skutečnost, že napadené ustanovení je součástí obchodní normy Unie o citrusových plodech, která je aktem určeným k obecné působnosti, je třeba konstatovat, že celá situace vedoucí k přijetí zvláštních obchodních norem, včetně normy týkající se citrusových plodů, a obecné cíle, kterých chce tento akt dosáhnout, vyplývají, jak to s dostatečnou jasností vyžaduje judikatura citovaná v bodě 108 výše, z pátého a šestého bodu odůvodnění nařízení č. 543/2011. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že Španělské království vůči tomuto odůvodnění neuvedlo jinou výhradu, s výjimkou údajného nesouladu mezi zněním šestého bodu odůvodnění uvedeného nařízení a obsahem napadeného ustanovení.
Španělské království se rovněž opírá o rozsudky Soudního dvora ze dne 1. dubna 1993, Diversinte a Iberlacta (
C-260/91 a C-261/91, Recueil, s. I-1885
, body 11 a 12) a Tribunálu ze dne 15. listopadu 2007, Maďarsko v. Komise (
T-310/06, Sb. rozh. s. II-4619
, body 83 a 84), které oba konstatovaly, že nařízení, o která se jedná v daných věcech, byla nedostatečně odůvodněna.
Jak však správně uvádí Komise, okolnosti vedoucí k přijetí těchto dvou rozsudků jsou zcela odlišné od okolností projednávané věci, takže z nich nemůže být pro projednávanou věc vyvozena žádná užitečná informace.
V rozsudku Diversinte a Iberlacta, bod 117 výše (body 11 a 12), totiž šlo o ustanovení se zpětným účinkem, pro které judikatura vyžaduje zvláštní odůvodnění napadeného aktu, jak to vyplývá z bodu 10 daného rozsudku. V projednávané věci se však netvrdí, že napadené ustanovení má zpětný účinek.
Pokud jde o rozsudek Maďarsko v. Komise, bod 117 výše (body 82 až 88), Tribunál se domníval, že některá ustanovení nařízení, o které jde v dané věci, musí být zrušena z důvodu nedostatku odůvodnění, neboť toto nařízení neuvádí důvody okamžitého uplatnění nových opatření zavedených těmito ustanoveními. Toto konstatování Tribunálu se však musí zasadit do kontextu, který byl připomenut v bodech 66 až 72 téhož rozsudku, z něhož vyplývá, že zavedení namítaných opatření porušilo legitimní očekávání jimi dotčených producentů. Zdá se totiž, že body 82 až 88 daného rozsudku uvádějí doplňující důvod, jelikož Tribunál již v bodě 72 téhož rozsudku došel k závěru, že dotčená ustanovení dotyčného nařízení musí být zrušena pro porušení legitimního očekávání producentů.
V projednávané věci Španělské království ani neuvedlo, že napadené ustanovení porušuje legitimní očekávání pěstitelů citrusových plodů, hospodářských subjektů v tomto odvětví nebo jiné kategorie dotčených osob.
S ohledem na předcházející úvahy je třeba třetí žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady rovného zacházení
Svým čtvrtým žalobním důvodem Španělské království Komisi vytýká porušení zásady rovného zacházení a nediskriminace mezi výrobci podle článku 40 odst. 2 SFEU. Španělské království v podstatě tvrdí, že pěstitelé různého ovoce a zeleniny se nacházejí ve srovnatelné situaci, pokud jde o možnost uplatnění posklizňového ošetření jejich zemědělských produktů. Španělské království v tomto ohledu uvádí několik příkladů látek, které se používají po sklizni zejména na jádrové ovoce (jablka a hrušky), peckoviny, banány a brambory.
Mezi deseti zvláštními obchodními normami přijatými nařízením č. 543/2011 jedině norma týkající se citrusových plodů ukládá prostřednictvím napadeného ustanovení povinnost označovat konzervační látky a jiné chemické látky použité po sklizni. Z toho podle Španělského království vyplývá, že napadené ustanovení je diskriminačním opatřením v neprospěch pěstitelů citrusových plodů, což nemá žádné objektivní odůvodnění. Označování, které je jako povinnost uložené napadeným ustanovením, údajně spotřebiteli předává zprávu, že citrusové plody jsou jediným ovocem zpracovávaným chemicky po sklizni. Tento mylný dojem údajně při uvádění tohoto ovoce na trh a jeho konzumaci způsobuje předsudky a tím ho staví do nepříznivého soutěžního postavení.
Článek 40 odst. 2 druhý pododstavec SFEU dovolávaný Španělským královstvím stanoví, že společná organizace zemědělských trhů stanovená v rámci společné zemědělské politiky Unie musí vyloučit jakoukoliv diskriminaci mezi výrobci nebo spotřebiteli uvnitř Unie.
Podle ustálené judikatury zákaz jakékoli diskriminace v rámci společné zemědělské politiky uvedený v tomto ustanovení je pouze zvláštním výrazem obecné zásady rovnosti, která vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li taková odlišnost objektivně odůvodněna (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 20. května 2010, Agrana Zucker,
C-365/08, Sb. rozh. s. I-4341
, bod 42 a citovaná judikatura). Z judikatury vyplývá, že pokud přezkum ustanovení opatření prokáže svévolné rozdílné zacházení, tedy rozdílnost bez dostatečného odůvodnění, která není založena na objektivních kritériích (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 15. září 1982, Kind v. EHS,
106/81, Recueil, s. 2885
, bod 22, a ze dne 13. listopadu 1990, Marshall,
C-370/88, Recueil, s. I-4071
, bod 24; rozsudek Tribunálu ze dne 20. března 2001, T. Port v. Komise,
T-52/99, Recueil, s. II-981
, bod 82), toto opatření musí být zrušeno z důvodu porušení zákazu diskriminace podle článku 40 odst. 2 druhého pododstavce SFEU, pokud taková rozdílnost není objektivně odůvodněna (rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 1994, Německo v. Rada,
C-280/93, Recueil, s. I-4973
, bod 67, a rozsudek Španělsko v. Komise, bod 80 výše, bod 106).
Porušení zásady rovného zacházení z důvodu odlišného zacházení předpokládá, že dotčené situace jsou srovnatelné s ohledem na veškeré prvky, které je charakterizují. Prvky, které charakterizují odlišné situace, a tím jejich srovnatelný charakter, je potřeba určit a posoudit ve světle cíle a účelu unijního aktu, který zavádí dotčené rozlišování. Kromě toho je třeba zohlednit zásady a cíle oblasti právní úpravy, do níž dotčený akt spadá (rozsudek Soudního dvora ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique a Lorraine a další,
C-127/07, Sb. rozh. s. I-9895
, body 25 a 26 a citovaná judikatura). Aby bylo možné zákonodárci Unie vytknout porušení zásady rovného zacházení, je třeba, aby zacházel se srovnatelnými situacemi odlišně a tím znevýhodnil určité osoby ve srovnání s jinými (viz výše uvedený rozsudek Arcelor Atlantique a Lorraine a další, bod 39 a citovaná judikatura).
Ze znění nařízení č. 543/2011 vyplývá, což Komise ostatně nezpochybnila, že žádná jiná norma zavedená tímto nařízením neobsahuje ustanovení obdobné napadenému ustanovení, jak uvádí Španělské království. Nelze popřít, že povinnost označování uložená napadeným ustanovením pouze pro citrusové plody uvedené v daném ustanovení vede ke znevýhodnění pěstitelů tohoto ovoce v porovnání s pěstiteli jiného ovoce a zeleniny.
Avšak vzhledem k judikatuře citované v bodě 126 výše je pro určení, zda tato okolnost představuje porušení zásady rovného zacházení a nediskriminace, třeba identifikovat předmět a cíl napadeného ustanovení a zkoumat, zda je situace pěstitelů citrusových plodů popsaná v napadeném ustanovení a situace pěstitelů jiných druhů ovoce nebo zeleniny s ohledem na tuto skutečnost srovnatelná.
Není pochyb o tom, že cílem sledovaným napadeným ustanovením je zajistit lepší informovanost spotřebitelů citrusových plodů, dotčených tímto ustanovením, a případně je upozornit na skutečnost, že plody, které si pořídili a které se chystají zkonzumovat, byly po sklizni ošetřeny konzervačními nebo jinými chemickými látkami.
V tomto ohledu je všeobecně známou skutečností vyplývající ze společných zkušeností, že ovoce nebo zelenina mohou být vzhledem k případnému ošetření jejich vnějšího povrchu konzervační nebo jinou chemickou látkou rozděleny do dvou velkých kategorií. První kategorie obsahuje ovoce a zeleninu, jejichž slupka není příliš silná, takže nevytváří dostatečnou překážku proti proniknutí látky dovnitř dotyčného ovoce nebo zeleniny; toto ovoce a zelenina jsou ostatně často, nebo dokonce výlučně, konzumovány se slupkou. Druhá kategorie obsahuje ovoce a zeleninu, jejichž slupka je dostatečně silná, aby zabránila proniknutí látek nacházejících se na povrchu dovnitř, a které jsou konzumovány po oloupání, což znamená, že jejich slupka se nekonzumuje, ale vyhazuje.
Jelikož v případě ovoce a zeleniny patřících do druhé kategorie slupka zabraňuje látkám použitým při ošetření povrchu proniknout dovnitř a samotná se nekonzumuje, lze logicky dospět k závěru, jak to ostatně činí Komise, že je v případě tohoto ovoce a zeleniny možné povolit použití, především při posklizňovém ošetření povrchu, látek, jejichž použití není povoleno pro ovoce a zeleninu první kategorie, nebo povolit pro ovoce a zeleninu druhé kategorie použití vyšších dávek látek, které jsou povoleny pro každé ovoce nebo zeleninu za předpokladu, že rezidua látek použitých na ovoci a zelenině druhé kategorie zůstanou na slupce, která se vyhodí, a nebudou tak požity spotřebitelem.
Tuto úvahu potvrzuje znění nařízení Komise (EU) č. 304/2010 ze dne 9. dubna 2010, kterým se mění příloha II nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005, pokud jde o maximální limity reziduí pro 2-fenylfenol v některých produktech a na jejich povrchu (
Úř. věst. L 94, s. 1
), které se týká maximálních limitů reziduí pro OFF. Toto nařízení totiž pro citrusové plody stanovilo maximální limit reziduí „platný do 30. září 2012, dokud nebudou předloženy další dva reziduální pokusy“ alespoň padesátkrát vyšší než u ostatního ovoce a zeleniny.
Je však třeba také konstatovat, že citrusové ovoce představuje v rámci druhé kategorie uvedené v bodě 131 výše specifickou a zvláštní kategorii. Ačkoli se slupka citrusových plodů běžně nekonzumuje spolu s dužinou, nýbrž se vyhazuje jako v případě různého jiného ovoce (banánů, dýní a melounů), je všeobecně známou skutečností, jak správně uvádí Komise, že jejich slupka má v kuchyni zvláštní využití při výrobě džemů, likérů (jako limoncello) nebo pro dochucení určitých jídel, jako jsou sušenky nebo polévky.
Pokud je tedy možno vycházet z předpokladu, že slupka citrusového plodu se nebude konzumovat přímo s jeho dužinou a povolit pro citrusové plody ošetření, které je možné pouze v případě ovoce a zeleniny druhé z kategorií uvedených v bodě 131 výše, je třeba také konstatovat, že na rozdíl od toho, co platí pro ostatní produkty patřící do této skupiny, spotřebitel může použít jejich slupku způsobem uvedeným v bodě 134 výše a tím ji zkonzumovat. Proto je v případě citrusových plodů třeba informovat spotřebitele, že ovoce, které si opatřil a jež je zcela vhodné pro běžnou konzumaci, bylo předmětem posklizňového ošetření, což může mít vliv na použití jeho slupky ke gastronomickým účelům. Nezdá se, a Španělské království to netvrdilo, že obdobná potřeba existuje v případě jiného ovoce a zeleniny, jehož slupka se nekonzumuje.
Z toho vyplývá, že z důvodu výše uvedených zvláštností citrusových plodů se jejich pěstitelé nacházejí v odlišné situaci než pěstitelé ostatního ovoce a zeleniny, pokud jde o cíl informovat spotřebitele o látkách použitých při posklizňovém ošetření. Proto nelze Komisi vytýkat porušení zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace z důvodu, že se napadené ustanovení týká pouze citrusových plodů a nikoli ostatního ovoce a zeleniny.
V tomto ohledu Španělské království připomíná, že napadené ustanovení se nepoužije na všechny citrusové plody, jelikož pomela, grapefruity a limetky jsou z jeho působnosti vyloučeny (viz bod 112 výše).
Tato okolnost však nemůže vést k odlišnému závěru, jelikož z písemností obsažených ve spise nevyplývá a ostatně ani Španělské království netvrdí, že slupka těchto tří druhů citrusových plodů může být také použita pro účely uvedené v bodě 134 výše. Mimoto účastníci řízení v odpovědi na otázky týkající se důvodů vyloučení těchto tří druhů citrusových plodů z působnosti zvláštní normy pro citrusové ovoce, která byla stanovena nařízením č. 543/2011, uvedli, že toto vyloučení je odůvodněno zejména jejich nepodstatným objemem prodeje v Evropě.
Španělské království rovněž uvádí, že ostatní druhy ovoce se mohou stejně jako citrusové ovoce také použít k přípravě jídel, marmelád či likérů. Toto tvrzení je však irelevantní. V případě citrusových plodů, kterých se týká napadené ustanovení, je důležitá skutečnost, že takové použití přestavuje radikální změnu oproti běžnému použití tohoto ovoce: zatímco běžně se slupka tohoto ovoce vyhazuje a nekonzumuje se, neplatí to, pokud se toto ovoce používá pro výše uvedené účely. Španělské království neuvedlo jako příklad jiný druh ovoce, jehož slupka se sice obvykle vyhazuje a není konzumována, ale používá se při přípravě jídel.
Tvrzení Španělského království, podle kterého může označování, které je na základě napadeného ustanovení povinné, vést k mylnému dojmu, že po sklizni jsou chemicky zpracovávány pouze citrusové plody, a vytvářet tak konkurenční znevýhodnění pro pěstitele tohoto ovoce ve srovnání s pěstiteli ostatních druhů ovoce (viz bod 124 výše), je v kontextu údajného porušení zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace rovněž irelevantní.
Toto tvrzení nezpochybňuje závěr, podle kterého se pěstitelé citrusových plodů, jichž se týká napadené ustanovení, nenacházejí ve srovnatelné situaci se situací pěstitelů jiných druhů ovoce a zeleniny. Toto tvrzení směřuje ke zpochybnění přiměřenosti a nezbytnosti dotyčného opatření a ve skutečnosti se snaží vznášet porušení zásady proporcionality (která je předmětem pátého žalobního důvodu) a obecně poukázat na zjevně nesprávné posouzení Komise. Toto tvrzení je proto třeba zkoumat v kontextu pátého žalobního důvodu, kdežto v kontextu čtvrtého žalobního důvodu je neúčinné.
Totéž platí o velké části argumentů, které v souvislosti se čtvrtým žalobním důvodem, uvedlo Španělské království v rámci své repliky. I tyto argumenty se snaží prokázat, že napadené ustanovení znamená neodůvodněné konkurenční znevýhodnění pro pěstitele citrusových plodů, a obecně zpochybnit přiměřenost a nezbytnost opatření zavedeného tímto ustanovením.
Z výše uvedených důvodů je tudíž třeba čtvrtý žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
K pátému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
V pátém žalobním důvodu Španělské království tvrdí, že povinnost označování uložená napadeným ustanovením není v souladu s požadavky zásady proporcionality. Kromě toho uvádí, že analýza Komise, která vedla k přijetí napadeného ustanovení, se zakládá na nepřesných údajích, které nejsou shodné ani schopné odůvodnit zachování povinnosti označování podle tohoto ustanovení.
Španělské království v tomto ohledu uvádí, že Komise během přípravných prací k přijetí nařízení č. 543/2011 postupně uvedla dvě odůvodnění pro přijetí napadeného ustanovení: na jedné straně se údajně dovolávala „zvláštního režimu“ OFF a na druhé straně obecně uváděla respektování požadavků stanovených unijní právní úpravou o potravinářských přídatných látkách.
Podle Španělského království však žádné z těchto dvou odůvodnění není platné. V unijním právu údajně neexistuje žádné ustanovení, které by ukládalo povinnost označovat na etiketě použití dotčených látek, a to ani obecně v případě ovoce a zeleniny, ani konkrétně v případě citrusových plodů.
Španělské království v tomto ohledu uvádí, že posklizňové ošetření ovoce, stejně jako ostatní ošetření pomocí přípravků na ochranu rostlin, je striktně upraveno směrnicí Rady 91/414/EHS ze dne 15. července 1991 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh (
Úř. věst. L 230, s. 1
) [nahrazenou od 13. června 2011 nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS (
Úř. věst. L 309, s. 1
)] a nařízením č. 396/2005. Jde o specifický právní rámec založený na důkladných toxikologických výzkumech, který zajišťuje neškodnost těchto látek pro spotřebitele a garantuje přísné bezpečnostní normy zejména stanovením maximálních limitů reziduí.
Je pravdou, že nařízení č. 396/2005 neukládá povinnost označovat použití pesticidů, ale za účelem zajištění přiměřené informovanosti spotřebitele ukládá jiné povinnosti. Španělské království zastává názor, že pokud by se zákonodárce Unie domníval, že je nezbytné speciální označování upozorňující na použití přípravků na ochranu rostlin, uložil by odpovídající povinnost.
Existují i jiné chemické látky používané pro různé druhy ovoce po sklizni. Tyto představují přídatné látky a spadají pod příslušnou právní úpravu, totiž směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 20. března 2000 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy (
Úř. věst. L 109, s. 29
; Zvl. vyd. 15/05, s. 75). Podle článku 6 odst. 2 písm. a) této směrnice, čerstvé ovoce a zelenina, které nebyly oloupány, nakrájeny nebo podobně zpracovány, nepodléhají povinnosti uvádění složek na etiketě.
Pokud jde zejména o OFF, Španělské království zdůrazňuje, že již není součástí skupiny přídatných látek v potravinách, a to od jejího začlenění do působnosti směrnice 91/414. S ohledem na ni byl stanoven maximální limit reziduí (viz bod 133 výše). Z toho důvodu již není v případě této zvláštní látky možno uložit povinnost označování. Dočasná povaha maximálního limitu rezidua v případě této látky nepředstavuje relevantní argument ve prospěch uložení takové povinnosti, jelikož nařízení č. 396/2005 odkazuje na množství aktivních látek a pro žádnou z nich nepožaduje zvláštní označování.
Úvodem je třeba konstatovat, že ačkoli tento žalobní důvod podle svého názvu v žalobě vychází z porušení zásady proporcionality, tvrzení uvedená Španělským královstvím pod tímto názvem směřují k prokázání nejen porušení této zásady, ale obecně také zjevně nesprávného posouzení Komise.
Dále je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zásada proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad Unie, vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům. Pokud jde o soudní přezkum podmínek uplatňování takové zásady s ohledem na širokou posuzovací pravomoc, kterou má zákonodárce Unie, v projednávaném případě Komise (viz bod 81 výše), v oblasti společné zemědělské politiky, pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat, může ovlivnit legalitu takového opatření (viz rozsudek ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada, bod 107 výše, body 97 a 98 a citovaná judikatura). Tuto skutečnost ostatně uznává ve své žalobě i Španělské království.
Přestože je Komisi judikaturou přiznána široká posuzovací pravomoc, její výkon nelze vyjmout ze soudního přezkumu. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že v rámci tohoto přezkumu musí soud Unie ověřit dodržování procesních pravidel, věcnou správnost skutkových zjištění Komise, neexistenci zjevně nesprávného posouzení tohoto skutkového stavu nebo neexistenci zneužití pravomoci. Konkrétně za účelem ověření, zda se příslušný orgán dopustil zjevně nesprávného posouzení, musí soud Unie přezkoumat, zda tento orgán pečlivě a nestranně prozkoumal všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu podepírající závěry, které jsou z nich vyvozeny (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. prosince 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Sb. rozh. s. I-13533
, body 56 a 57, a citovaná judikatura).
V žalobě však Španělské království konkrétně uvádí, že je analýza Komise v projednávané věci založena na „nepřesných údajích“. Proto je pro účely přezkumu tohoto žalobního důvodu třeba v první fázi prověřit, zda nejsou základní skutečnosti, na kterých Komise založila svou analýzu, chybné. Zvláště v tomto kontextu je třeba ověřit, zda Komise správně pochopila obsah normy EHK-OSN FFV-14 (viz bod 89 výše). Také je třeba zkoumat argumenty účastníků řízení týkající se zvláštních požadavků, které případně vyplývají z různých ustanovení přijatých pro OFF, jelikož Španělské království vytýká Komisi v téže souvislosti nesprávné pochopení relevantního rámce právní úpravy (viz bod 150 výše).
Dále je případně třeba v druhé fázi zkoumat, zda napadené ustanovení představuje zjevně nepřiměřené opatření s ohledem na cíl, který Komise chtěla sledovat, přičemž v takovém případě by se prokázalo porušení zásady proporcionality.
K obsahu normy EHK‑OSN FFV‑14 (vydaní z let 2009 a 2010)
Jak bylo uvedeno v bodech 51 a 52 výše, vydání normy EHK-OSN FFV_14 z let 2009 a 2010 stanoví, že „obaly“ nebo „balení“ citrusových plodů musí obsahovat údaj o „[z]pracování po sklizni (případně v závislosti na vnitrostátní právní úpravě dovážejícího státu)“. Jak bylo také uvedeno výše (viz body 54 a 55 výše) účastníci řízení se rozcházejí ve výkladu tohoto textu.
Španělské království zvláště Komisi vytýká chybný výklad dotčené normy, protože se domnívala, že tato norma ponechala státům možnost stanovit označování posklizňového ošetření citrusových plodů či nikoli, ačkoli podle něj byla tato možnost určena hospodářským subjektům.
Tuto tezi nelze přijmout. Je nepochybně pravdou, že normy přijaté EHK OSN jsou přístupné veřejnosti, což znamená, že každý, kdo chce, včetně hospodářských subjektů v odvětví citrusových plodů, může zohlednit jejich požadavky a dobrovolně se jim podřídit. Nic to nemění na tom, že podle bodu VII Ženevského protokolu přísluší každé vládě, „která podepíše tento protokol“, přijmout „opatření požadovaná jejím vnitrostátním právem s cílem upravit své normy pro výrobky“, které se v tomto ohledu týkají „zvláštních norem, které budou vypracovány“, jako je v projednávané věci norma EHK‑OSN FFV-14, přičemž bylo připomenuto, že nejde o právně závaznou povinnost (viz bod 77 výše).
Z toho vyplývá, že pokud je podle znění takové normy opatření dobrovolné, jde nutně o možnost, která je ponechána na posouzení států, jejichž vlády podepsaly Ženevský protokol. Ve skutečnosti se taková možnost, pokud jde o EHK OSN, rovná neexistenci doporučení ve vztahu ke zvláštnímu opatření, jelikož rozhodnutí o přijetí či nepřijetí dotčeného opatření bylo ponecháno na volném posouzení relevantních okolností každým státem.
Španělské království rovněž připomíná, že napadené ustanovení překračuje možnost přiznanou normou EHK-OSN FFV-14, jelikož se v souladu s čl. 113a odst. 2 jednotného nařízení o společné organizaci trhů (viz bod 2 výše) týká všech fází uvádění na trh, včetně stadia vývozu, a netýká se pouze dovozu.
Pokud je toto tvrzení třeba chápat v tom smyslu, že Španělské království uvádí, že obsah normy EHK-OSN FFV-14 tím, že odkazuje na „vnitrostátní právní úpravu dovážejícího státu“, brání uložení takové povinnosti právní úpravou vyvážejícího státu, nemůže takový argument obstát.
Jak vyplývá z toho, co bylo uvedeno v bodech 13 a 14 výše, je jedním z hlavních cílů sledovaných EHK-OSN, především prostřednictvím vyhotovení norem, jako je v projednávané věci norma EHK-OSN FFV-14, podporovat hospodářskou integraci jejích členů. Zvláště harmonizace obchodních norem bezpochyby sleduje cíl, kterým je zabránit vytvoření zbytečných překážek obchodu, které vyplývají z rozdílů mezi obchodními normami přijatými v jednotlivých státech.
Ustanovení ukládající povinnost zvláštního označování určitých produktů může takovou překážku představovat jedině za předpokladu, že je stanoveno dovážejícím státem. Pokud dovážející stát nevyžaduje zvláštní označování dotyčných produktů, nebude zjevně bránit jejich dovozu z jiného státu, i kdyby tyto produkty obsahovaly označení požadované právní úpravou tohoto posledně uvedeného státu (vyvážejícího státu).
Z toho vyplývá, že v takovém případě, jako je případ v projednávané věci, se obchodní norma přijatá EHK-OSN netýká a nemá se týkat právních předpisů vyvážejícího státu. Proto, pokud norma EHK-OSN FFV-14 uvádí, že údaj o posklizňovém ošetření citrusových plodů je dobrovolný v závislosti na právních předpisech dovážejícího státu, nelze takové ustanovení chápat jako doporučení pro vyvážející státy neukládat prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů povinnost takového údaje. Obchodní norma pouze znamená, že možnost požadovat takové označení má dovážející stát, i kdyby ho právní úprava státu vyvážejícího produkty nevyžadovala.
Jinak řečeno Komisi nelze vytýkat, že při přijímání napadeného ustanovení nenásledovala doporučení nacházející se v normě EHK-OSN FFV-14, a to bez ohledu na nezávazný charakter takových norem. Také jí nelze vytýkat nesprávné pochopení obsahu této normy, ani z toho plynoucí zjevně nesprávné posouzení.
K ustanovením týkajícím se OFF
Dále je třeba zkoumat otázku ustanovení schvalujících používání OFF pro ošetření citrusových plodů a případně jiných druhů ovoce a zeleniny, jelikož účastníci řízení předkládají v této otázce odlišná tvrzení. Případné nesprávné pojetí rozsahu a obsahu příslušných ustanovení a povinností, které z nich vyplývají, ze strany Komise, by totiž mělo vliv na posouzení vhodnosti přijetí napadeného ustanovení a mohlo by odůvodnit jeho zrušení.
Použití OFF bylo poprvé povoleno na základě směrnice Rady 67/427/EHS ze dne 27. června 1967 o použití určitých konzervačních přípravků pro ošetření povrchu citrusových plodů a o kontrolních opatřeních pro kvalitativní a kvantitativní analýzu konzervačních přípravků v citrusových plodech a na jejich povrchu (
Úř. věst. L 148, s. 1
). Článek 1 odst. 2 této směrnice změnil část I přílohy směrnice Rady 64/54/EHS ze dne 5. listopadu 1963 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se konzervantů povolených pro použití v potravinách k lidské spotřebě takovým způsobem, že do ní přidal pasáž týkající se zejména OFF. Jak vyplývá z článku 1 této posledně uvedené směrnice, její příloha obsahovala konzervační látky, které mohly členské státy povolit na ochranu potravin určených k lidské spotřebě (potraviny). Pasáž týkající se OFF přidaná směrnicí 67/427 stanovila, že tato látka může být použita „výlučně pro ošetření povrchu citrusových plodů“ a mimoto uváděla, že ošetření musí být „v maloobchodním prodeji viditelně označeno, aby bylo jednoznačně zajištěno informování spotřebitele“.
Směrnice 91/414 se podle svého článku 1 odst. 1 týkala povolování, uvádění na trh, používání a kontroly přípravků na ochranu rostlin v obchodní formě a uvádění na trh a kontroly účinných látek určených pro použití definované v článku 2 odst. 1 této směrnice. V souladu s čl. 2 odst. 1 této směrnice pojem „přípravky na ochranu rostlin“ označuje aktivní látky určené zejména k ochraně rostlinných produktů, pokud tyto látky nebo přípravky nejsou předmětem zvláštních ustanovení týkajících se konzervačních látek. Právě na základě skutečnosti, že OFF tvořily v daném období předmět takových zvláštních ustanovení (tedy ustanovení směrnice 64/54, ve znění směrnice 67/427), nespadaly do působnosti směrnice 91/414.
Směrnice 64/54 byla s účinností od 25. března 1995 zrušena článkem 8 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 95/2/ES ze dne 20. února 1995 o potravinářských přídatných látkách jiných než barviva a náhradní sladidla (
Úř. věst. L 61, s. 1
; Zvl. vyd. 13/15, s. 50), která ji nahradila. Také směrnice 95/2 obsahuje v příloze pasáž týkající se OFF. Tato stanoví, že OFF jsou povoleny jedině pro ošetření povrchu citrusových plodů, a stanoví maximální povolené množství. Naopak tato směrnice neobsahuje ustanovení obdobné ustanovení směrnice 64/54, která byla změněna směrnicí 67/427, podle kterého musí být toto ošetření uvedeno na etiketě. Je však třeba uvést, jak tvrdí Komise, že tato povinnost byla v daném období stanovena zvláštní normou Unie týkající se citrusových plodů, obsaženou v nařízení Komise (EHS) č. 920/89 ze dne 10. dubna 1989, kterým se stanoví normy jakosti pro mrkev, citrusové plody a jablka a hrušky a kterým se mění nařízení Komise č. 58 (
Úř. věst. L 97, s. 19
).
Komise ve svých písemnostech vysvětlila, že OFF se nepoužívaly jen jako konzervační látka ovoce, ale i na dezinfekci skladů a že hospodářské subjekty tohoto odvětví požádaly o posouzení OFF na základě směrnice 91/414. Komise proto rozhodla navrhnout vynětí OFF z přílohy směrnice 95/2, aby mohly být zapsány na seznam povolených látek nacházející se v příloze I směrnice 91/414.
Návrh Komise vedl k přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/114/ES ze dne 22. prosince 2003, kterou se mění směrnice 95/2/ES (
Úř. věst. L 24. s. 58
). Podle čl. 1 odst. 3 bodu B přílohy této směrnice byla pasáž týkající se OFF nacházející se v příloze směrnice 95/2 zrušena. Poznámka pod čarou v této části přílohy směrnice 2003/114 však upřesňovala: „Vynětí [OFF] nabude platnosti, jakmile předpisy o označování potravin ošetřených pomocí těchto látek budou použitelné podle právních předpisů Společenství, které stanoví maximální limity reziduí pesticidů“.
Kromě toho je třeba uvést, že směrnice 2003/114 prostřednictvím svého článku 3 výslovně zrušila směrnici 67/427. Toto zrušení se však očividně netýkalo čl. 1 odst. 2 této směrnice, který změnil směrnici 64/54 (viz bod 168 výše). Toto ustanovení již bylo spolu se zbytkem směrnice 64/54 zrušeno směrnicí 95/2. Zrušení stanovené článkem 3 směrnice 2003/114 se týkalo ostatních ustanovení směrnice 67/427, týkajících se způsobu odběru vzorků citrusových plodů pro účely kontroly konzervačních látek (viz zejména článek 2 a příloha směrnice 67/427).
Komise rovněž uvádí, že poznámka pod čarou uvedená v bodě 171 výše nebyla v jejím návrhu směrnice obsažena, ale byla doplněna na základě pozměňovacího návrhu Parlamentu, který přijala Rada. Podle Komise zařazení této poznámky pod čarou „vytvořilo delikátní situaci, jelikož na jedné straně podmínka [uložená touto poznámkou] nemohla být v případě neexistence právního základu v právní úpravě o nejvyšších přípustných množstvích reziduí pesticidů doslovně splněna a na straně druhé bylo nezbytné povolit zařazení OFF na seznam povolených aktivních látek podle směrnice [91/414] vzhledem ke skutečnosti, že hospodářské subjekty daného odvětví již v rámci postupu posuzování vynaložily značné náklady“. Komise vysvětluje, že „za těchto okolností se v roce 2009 rozhodla přijmout pragmatické stanovisko a domnívala se, že vůle zákonodárce ponechat povinnost uvádět používání OFF […] zůstává splněna v důsledku existence obchodní normy o citrusových plodech, která uplatňuje uvedenou povinnost na každé posklizňové ošetření“.
Podle směrnice Komise 2009/160/EU ze dne 17. prosince 2009, kterou se mění směrnice Rady 91/414 za účelem zařazení účinné látky 2-fenylfenolu (
Úř. věst. L 338, s. 83
), byly totiž OFF zařazeny na seznam přípravků na ochranu rostlin, který upravuje směrnice 91/414.
Španělské království uvádí, že podmínky označování v případě OFF bylo možné definovat v rámci právní úpravy o pesticidech. Této příležitosti nebylo využito, a proto již není možné odůvodnit napadené ustanovení odvoláním na poznámku pod čarou, která se nachází v příloze směrnice 2003/114.
Je však třeba uvést, že v rámci projednávané věci nemá Tribunál rozhodovat o tom, zda byla podmínka uložená směrnicí 2003/114 a týkající se vyjmutí OFF ze seznamu potravinářských přídatných látek splněna ani zda je směrnice 2009/160, která OFF zařadila na seznam přípravků na ochranu rostlin, jichž se týká směrnice 91/414, protiprávní.
Pro potřeby projednávané věci je důležitá skutečnost, že se Komise domnívala, že poznámka pod čarou nacházející se v příloze směrnice 2003/114 svědčí o vůli zákonodárce Unie stanovit povinnost označování pro potraviny ošetřené pomocí OFF a že tuto skutečnost zohlednila při přijímání napadeného ustanovení. Pokud totiž generální ředitel GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova v dopise uvedeném v bodě 64 výše uvedl, že by zrušení povinnosti označování stanovené napadeným ustanovením „vyvolávalo [...] námitky, pokud jde o správné uplatnění právní úpravy o potravinářských přídatných látkách“, bylo zřejmé, že se odvolával právě na vůli zákonodárce Unie vyjádřenou ve výše uvedené poznámce pod čarou, která se nacházela v textu unijních právních předpisů týkajících se potravinářských přídatných látek.
Po tomto upřesnění je zřejmé, že Komisi nelze vytýkat nesprávné pochopení vůle zákonodárce v této oblasti. Tato vůle vyplývá jasně z předmětné poznámky pod čarou, jejíž text je jednoznačný. Proto i pokud jde o tuto otázku, neexistuje skutečnost, která by umožňovala konstatovat zjevně nesprávné posouzení Komise.
Kromě toho není nezbytné určit, jak zřejmě tvrdí Španělské království, zda Komise mohla zrušit povinnost označování stanovenou v napadeném ustanovení, aniž by porušila směrnici 2003/114 nebo jiné ustanovení unijního práva. Stačí uvést, že se Komise, která má v této oblasti širokou posuzovací pravomoc, rozhodla takové zrušení neprovést.
K dodržení zásady proporcionality
Zbývá tak posoudit otázku, zda napadené ustanovení dodržuje zásadu proporcionality, tedy zda je s ohledem na judikaturu citovanou v bodě 152 výše zjevně nepřiměřené sledovanému cíli.
Cílem sledovaným napadeným ustanovením je cíl uvedený v bodě 130 výše a směřuje k zajištění lepší informovanosti spotřebitelů dotyčných citrusových plodů tím, že je upozorňuje na skutečnost, že toto ovoce bylo předmětem posklizňového ošetření konzervačními látkami nebo jinými chemickými látkami.
Tvrzení shrnuté v bodě 124 výše, podle kterého povinné označování citrusových plodů vytváří pro jeho pěstitele konkurenční nevýhodu ve srovnání s pěstiteli jiných druhů ovoce a zeleniny, sice zřejmě hovoří ve prospěch nepřiměřenosti opatření zavedeného napadeným ustanovením vzhledem k tomuto cíli.
Toto tvrzení však vychází z předpokladu, podle kterého spotřebitelé nevědí, že každé ovoce a zelenina jsou předmětem ošetření různými látkami, ať již jsou označeny za konzervační látky, za potravinářské přídatné látky nebo za přípravky na ochranu rostlin. Je třeba konstatovat, že tento předpoklad je chybný.
Samotné Španělské království totiž ve svých písemnostech odkazuje na průzkum veřejného mínění zveřejněný v roce 2010, podle kterého v případě, že se spotřebitelům předloží seznam týkající se případných problémů spojených s potravinami, 31 % dotázaných osob označí pesticidy za problém představující největší riziko.
Navíc je obecně známo, že pro skoro každé ovoce a zeleninu existují speciální etikety označující, že pocházejí z ekologického zemědělství a že nebyly ošetřeny chemickými látkami. Spotřebitelé jsou si proto obecně vědomi toho, že ovoce a zelenina, které nejsou takto označeny, mohou být takto ošetřeny. Proto nelze přijmout tvrzení, že spotřebitelé naopak dospějí při zpozorování speciálního označení pro citrusové plody k nesprávnému závěru, že ostatní druhy ovoce a zeleniny, které takové označení neobsahují, nebyly ošetřeny chemickými látkami.
Španělské království rovněž uvádí, že napadené ustanovení tím, že se týká také citrusových plodů určených na vývoz, vede ke konkurenčnímu znevýhodnění tohoto ovoce pocházejícího z Unie na trzích třetích zemí, jejichž právní úprava nevyžaduje označování obdobné označování uloženému napadeným ustanovením. Na těchto trzích citrusové plody pocházející z Unie konkurují citrusovým plodům pocházejícím z ostatních zemí, jejichž právní úprava nevyžaduje takové označování. Spotřebitel dotyčného dovážejícího státu by se tak mohl mylně domnívat, že produkty pocházející ze třetích zemí je třeba upřednostnit před produkty pocházejícími z Unie, neboť na rozdíl od nich, nebyly po sklizni ošetřeny chemickými látkami.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle článku 38 Listiny základních práv Evropské unie „v politikách Unie je zajištěna vysoká úroveň ochrany spotřebitele“. Ani toto ustanovení ani článek 169 SFEU (viz bod 94 výše) nerozlišuje mezi spotřebiteli z Unie a mimo ni. Proto, pokud se Komise domnívá, že opatření, jako je v projednávané věci označování případného posklizňového ošetření citrusových plodů, je nezbytné k zajištění přiměřené ochrany spotřebitele, nelze připustit, aby dané opatření rozlišovalo mezi spotřebiteli z Unie a mimo ni tím, že by tuto povinnost ukládalo v případě produktů určených pro spotřebitele z Unie, ale ne v případě produktů určených pro spotřebitele mimo Unii.
Kromě toho jednotná a vysoká úroveň ochrany spotřebitelů, jak v rámci Unie, tak i mimo ni, vytváří obraz kvality a důvěryhodnosti produktů pocházejících z Unie a přispívá k zachování, či dokonce posílení jejich postavení na mezinárodních trzích. Takto se ostatně v podstatě vyjádřila i Komise, když jí byla během jednání položena otázka o důvodech, které ji vedly k rozhodnutí nevyloučit z působnosti napadeného ustanovení citrusové plody určené na vývoz do zemí, jejichž právní předpisy nevyžadují takové označování, jako je označování uložené tímto ustanovením. Je také třeba zdůraznit, že Španělské království neuvedlo žádné konkrétní tvrzení, které by mohlo zpochybnit předcházející úvahy.
V případě ohrožení zdraví spotřebitelů mimo Unii z důvodu neoznačení posklizňového ošetření citrusových plodů pocházejících z Unie, by totiž mohl být poškozen obraz kvality a důvěryhodnosti výrobků pocházejících z Unie. Z toho vyplývá, že tvrzení Španělského království, shrnuté v bodě 186 výše, nemůže obstát.
Vzhledem ke všem předcházejícím úvahám je třeba dospět k závěru, že Komisi nelze vytýkat zjevně nesprávné posouzení ani porušení zásady proporcionality při přijímání napadeného ustanovení. Je tudíž třeba pátý žalobní důvod, jakož i žalobu v plném rozsahu, zamítnout.
K nákladům řízení
Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Španělské království nemělo ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Španělskému království se ukládá náhrada nákladů řízení.

Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 13. listopadu 2014.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: španělština.