CELEX: 62014CJ0137
Неизпълнение на задължения от държава членка
Директива 2011/92/ЕС
Оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда
Член 11
Директива 2010/75/ЕС
Емисии от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването)
Член 25
Достъп до правосъдие
Несъответстваща национална процесуалноправна уредба

С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като е ограничила:
—
отмяната на административните решения от обхвата на Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (
OВ L 26, 2012 г., стр. 1
) и на Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (
OВ L 334, стр. 17
, попр.
ОВ L 158, 19.6.2012 г., стр. 25
) само до случаите, в които е установено нарушение на субективно право [член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс (Verwaltungsgerichtsordnung, наричан по-нататък „Административно-процесуалният кодекс“)],
—
отмяната на решения поради процесуално нарушение само до случаите, в които липсва оценка или предварителна проверка на въздействието върху околната среда или [член 4, параграф 1 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, предвидени от Директива 2003/35/ЕО (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) от 7 декември 2006 г. (BGBl. 2006 I, стр. 2816), изменен със Закона от 21 януари 2013 г. (наричан по-нататък „измененият Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда“)], и до случаите, в които жалбоподателят докаже, че процесуалното нарушение е в причинно-следствена връзка с резултата от решението и по този начин се засяга правното му положение [член 46 от Закона за административното производство (Verwaltungsverfahrensgesetz, наричан по-нататък „Законът за административното производство“), във връзка с член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс],
—
процесуалната легитимация и обхвата на съдебния контрол до възраженията, които вече са били представени в определения за това срок в хода на административното производство, довело до приемането на решението (член 2, параграф 3 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда и член 73, параграф 4 от Закона за административното производство),
—
в производствата, образувани след 25 юни 2005 г. и приключили преди 12 май 2011 г., процесуалната легитимация на природозащитните сдружения до разпоредбите, предоставящи права на частноправните субекти (член 2, параграф 1 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, във връзка с член 5, параграф 1 от този закон),
—
в производствата, образувани след 25 юни 2005 г. и приключили преди 12 май 2011 г., обхвата на съдебния контрол на жалби от природозащитните сдружения до правните разпоредби, предоставящи права на частноправните субекти (член 2, параграф 1 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, във връзка с член 5, параграф 1, от този закон), и
—
като общо е изключила от обхвата на прилагане на националното законодателство административните производства, образувани преди 25 юни 2005 г. (член 5, параграфи 1 и 4 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда),
Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 11 от Директива 2011/92 и по член 25 от Директива 2010/75.
Правна уредба
Правото на Съюза
Член 11 от Директива 2011/92 предвижда:
„1.   Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост:
а)
които имат достатъчно интерес, или по друг начин;
б)
които твърдят, че е нарушено право, когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие,
имат достъп до процедура за [обжалване] пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен със закон, [за] да оспорват материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността.
2.   Държавите членки определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия.
3.   Какво представлява достатъчен интерес и нарушаване на право се определя от държавите членки в съответствие с целта да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост.
[…]
4.   Разпоредбите на настоящия член не изключват възможността [за предварителна процедура за обжалване] пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на [процедурите за обжалване по административен ред] преди преминаването към съдебни процедури за [обжалване], ако съществува такова изискване съгласно националното право.
Всяка подобна процедура следва да бъде справедлива, безпристрастна, своевременна и да не бъде възпрепятстващо скъпа.
5.   За да се увеличи ефект[ът] на разпоредбите на настоящия член, държавите членки гарантират, че на обществеността е предоставена практическата информация относно достъпа до административни и съдебни процедури за [обжалване]“.
Член 25 от Директива 2010/75 гласи:
„1.   Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост имат достъп до законоустановена процедура на обжалване пред съд или друг независим и безпристрастен орган за оспорване на материалната или процесуална законосъобразност на решенията, действията или бездействията, за които се прилага член 24, когато е изпълнено едно от следните условия:
a)
имат достатъчен интерес;
б)
поддържат, че е накърнено право, когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие.
2.   Държавите членки определят на какъв етап могат да бъдат оспорвани решенията, действията или бездействията.
3.   Държавите членки определят какво представлява достатъчен интерес или накърняване на правата в съответствие с целта на заинтересованата общественост да се предостави широк достъп до правосъдие.
[…]
4.   Параграфи 1, 2 и 3 не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административния орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за административно обжалване преди преминаването към процедурите на съдебно обжалване, ако съществува такова изискване съгласно националното право.
Всяка подобна процедура трябва да е справедлива, безпристрастна и своевременна и да не е прекомерно скъпа.
5.   Държавите членки гарантират, че на обществеността е предоставена практическата информация относно достъпа до процедури за административно и съдебно обжалване“.
Германското право
Административно-процесуалният кодекс
Съгласно член 42 от Административно-процесуалния кодекс:
„1.   С жалба до съда може да бъде поискана отмяна на административен акт или, в случай на отказ или бездействие, да се поиска съдът да задължи администрацията да приеме административен акт.
2.   Освен ако законът не предвижда друго, такова искане е допустимо само ако жалбоподателят твърди, че с административния акт, с отказа или с бездействието се нарушават неговите права“.
Член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс гласи следното:
„Ако правата на жалбоподателя са нарушени вследствие незаконосъобразен административен акт, съдът отменя акта заедно с решението по административната жалба, ако такова решение е прието.[…]“.
Закон за административното производство
Съгласно член 24 от Закона за административното производство:
„1.   Органът проучва служебно фактите. Той определя естеството и обхвата на разследването; той не е обвързан от доводите и доказателствените искания на заинтересованите лица.
2.   Органът отчита всички релевантни обстоятелства в конкретния случай, в това число обстоятелствата, които са благоприятни за заинтересованите лица.
3.   Органът не може да откаже да получи изявления или искания, които са от обхвата на неговата компетентност, с мотива че по същество счита изявлението или искането за недопустимо или неоснователно“.
Член 44 от Закона за административното производство предвижда:
„1.   Административният акт е нищожен, при положение че съдържа особено сериозна грешка и тя изглежда явна в рамките на разумна преценка на всички взети предвид обстоятелства.
2.   Без оглед на това дали са изпълнени посочените в параграф 1 условия, за нищожен следва да се счита административен акт,
—
който е приет в писмена или електронна форма, без в него да е посочен по разпознаваем начин приелият го орган,
—
който в съответствие с правна разпоредба може да бъде приет единствено чрез връчване на документ, но не отговаря на това формално изискване,
—
който е приет от орган, превишил с това своята компетентност, както е определена в член 3, параграф 1, точка 1, и не е оправомощен да извършва това,
—
който никой не е в състояние да изпълни поради обективни причини,
—
който изисква извършването на неправомерно действие, съставляващо правонарушение или което се санкционира с глоба,
—
който противоречи на добрите нрави. […]“.
Член 46 от Закона за административното производство гласи:
„Не може да се иска отмяна на административен акт, който не е нищожен по силата на член 44, на единственото основание, че е приет в нарушение на разпоредби относно процедурата, формата или [териториалната] компетентност, ако е очевидно, че нарушението не е повлияло върху решението по същество“.
Член 73 от Закона за административното производство предвижда следното:
„1.   Вносителят на проекта трябва да представи плана пред органа, на когото е възложено провеждането на консултации, за да бъде проведена такава процедура за консултации. Планът се състои от чертежи и пояснения, които показват проекта, причините за изготвянето му, както и засегнатите от него терени и инсталации.
2.   През месеца, следващ получаването на цялостния план, органът, на който е възложено провеждането на консултации, приканва органите, в обхвата на чиито правомощия попада проектът, да изразят становище и извършва необходимото, за да може планът да бъде представен за обсъждане в общините, в които проектът оказва въздействие.
3.   Посочените в параграф 2 общини трябва да представят плана за обсъждане в рамките на три седмици след получаването му, в продължение на един месец.[…]
3 bis.   Посочените в параграф 2 административни органи трябва да представят становищата си в срока, определен от органа, на който е възложено провеждането на консултации, който срок не може да надвишава три месеца. Становищата, представени след изтичането на срока по първото изречение, трябва да бъдат взети предвид, ако органът, който одобрява плана, е бил запознат или би трябвало да е запознат с поставените въпроси или ако те са от значение за законосъобразността на решението. В останалите случаи тези становище могат да бъдат взети предвид.
4.   В срок от две седмици, считано от изтичането на срока за представяне на плана за обсъждане, всяко лице, чиито интереси са засегнати от проекта, може писмено или чрез вписване в протокол да подаде възражения срещу плана пред общината или пред органа, на когото е възложено провеждането на консултация. […] След изтичането на този срок се приема само възражение, което се основава на конкретни документи с частноправен характер. Това се упоменава в съобщението за представянето на плана за обсъждане или при оповестяването на срока за представяне на възражения. Сдруженията, които, поради това че са признати по силата на други законови разпоредби, имат право да подадат жалба на основание на Административно-процесуалния кодекс (Verwaltungsgerichtsordnung) срещу решението, посочено в член 74, могат да представят становища в упоменатия в първото изречение срок. […]
5.   Общините, в които планът трябва да бъде представен за обсъждане, следва да дадат предварително информация за него съгласно обичайната практика. В уведомлението се посочва:
1)
къде и колко дълго обществеността може да се запознае с плана;
2)
че евентуалните възражения или становища на сдруженията, посочени в параграф 4, пето изречение, трябва да бъдат направени пред посочените в уведомлението служби в определения срок;
3)
че разискванията могат да се провеждат дори в отсъствието на заинтересованата страна;
4)
че:
а)
подалите възражение лица или представилите становища сдружения могат да бъдат уведомени чрез публично обявление за датата на разискванията.
b)
връчването на решението, постановено по възраженията, може да бъде заменено от публично обявление,
[…]
6.   След изтичането на срока за представяне на възражения органът, на който е възложено провеждането на консултации, трябва да обсъди направените в определения срок възражения и представените в определения срок становища на посочените в параграф 4, пето изречение сдружения, както и становищата на административните органи относно плана, с вносителя на проекта, административните органи, заинтересованите лица, както и лицата, направили възражение или представили становища. Датата на разискванията трябва да бъде съобщена поне една седмица предварително, съгласно обичайната практика в това отношение. Административните органи, вносителят на проекта и лицата, направили възражения или представили становища, трябва да бъдат уведомени за датата на разискванията. В случай че се налага да бъдат изпратени повече от петдесет съобщения, освен адресираните до административните органи или до вносителя на проекта, те могат да бъдат заменени с публично обявление. По изключение от второ изречение публичното обявление се извършва чрез публикуване на датата на разискванията в официалния бюлетин на органа, на който е възложено провеждането на консултации, както и в местните ежедневници, разпространявани в сектора, в който проектът може да окаже въздействие. Съобщението в официалния бюлетин се взема предвид при изчисляването на срока, посочен във второ изречение. […]
[…]
9.   Органът, на който е възложено провеждането на консултации, формира позицията си относно резултата от обществената процедура по консултации и я изпраща на органа, който одобрява плана, в едномесечен срок от приключване на разискванията, заедно с плана, становищата на административните органи и на сдруженията, посочени в параграф 4, пето изречение, както и възраженията, по които не е постигнато съгласие“.
Закон за оценка на въздействието върху околната среда
Член 2, параграф 1, първо изречение от Закона за оценка на въздействието върху околната среда (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, наричан по-нататък „Законът за оценка на въздействието върху околната среда“) предвижда:
„Оценката на въздействието върху околната среда е неразделна част от административните процедури за издаване на решението относно допустимостта на проекти“.
Съгласно член 2, параграф 3 от Закона за оценка на въздействието върху околната среда „[решение] по смисъла на параграф 1, първо изречение е: […] решение за одобряване на плана […]“.
Измененият Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда
Член 1, параграф 1, първо изречение от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда предвижда, че същият се прилага за жалбите, подадени срещу решения по смисъла на член 2, параграф 3 от Закона за оценка на въздействието върху околната среда относно допустимостта на проекти, за които съгласно същия закон може да възникне задължение за извършване на оценка на въздействието върху околната среда.
Член 2 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда гласи следното:
„1.   Национално или чуждестранно акредитирано сдружение […] може да обжалва на основание Административно-процесуалния кодекс решение по член 1, параграф 1, първо изречение или неприемането на такова решение, без да се изисква то да се позовава на нарушение на собствените му права, при условие че сдружението:
—
твърди, че решението по член 1, параграф 1, първо изречение или неприемането на такова решение нарушава правни разпоредби за опазване на околната среда, които могат да бъдат относими към решението,
—
твърди, че е засегнато от решението по член 1, параграф 1, първо изречение или неприемането на такова решение, в рамките на своята дейност по устав да способства за постигането на целите за опазване на околната среда, и
—
е било упълномощено да участва в процедура по член 1, параграф 1, първо изречение и е дало становището си по същество в съответствие с действащите разпоредби или не му е била предоставена възможност да даде становището си, в разрез с действащите разпоредби.
2.   Неакредитирано сдружение […] може да обжалва по силата на параграф 1 само ако:
—
изпълнява условията за акредитиране към момента на подаване на жалбата,
—
е подало искане за акредитиране,
—
и все още не е било взето решение относно неговото акредитиране поради мотиви, които не попадат в обхвата на неговата отговорност.
[…]
3.   Ако сдружението е имало възможност да изрази становището си в предвидената в член 1, параграф 1, първо изречение процедура, в производството по обжалване му е забранено да представя каквито и да е възражения, които не е изтъкнало или не е направило това своевременно съгласно действащите разпоредби, но които е могло да изтъкне в предвидената в член 1, параграф 1, първо изречение процедура.
4.   Ако решение по член 1, параграф 1, първо изречение не е било публикувано или съобщено на сдружението в съответствие с действащите разпоредби, оспорването или обжалването се извършват в срок от една година, считано от момента, в който сдружението е узнало или е могло да узнае за решението. […]
5.   Жалбите по параграф 1се приемат за основателни,
—
доколкото решенията по член 1, параграф 1, първо изречение или неприемането им нарушават разпоредбите за опазване на околната среда, които са относими към решението,
—
когато са свързани със строителни планове, доколкото констатациите по строителния план, мотивиращи допустимостта на проект, за който следва да се извърши [оценка на въздействието върху околната среда], нарушават разпоредбите относно опазването на околната среда,
и когато нарушението засяга свързани с опазването на околната среда интереси, които са сред целите, за постигането на които сдружението способства по силата на своя устав. По отношение на предвидените в член 1, параграф 1, първо изречение решения трябва да е налице и задължение за извършване на оценка на въздействието върху околната среда“.
Член 4 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда гласи:
„1.   Отмяната на решение за допустимостта на даден проект по смисъла на член 1, параграф 1, първо изречение, точка 1 е възможна, когато съгласно разпоредбите на [Закона за оценка на въздействието върху околната среда] […]:
—
оценката на въздействието върху околната среда или
—
изискваната предварителна проверка във всеки конкретен случай на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда
не са извършени изобщо, нито са извършени впоследствие. […].
[…]
3.   Параграфи 1 и 2 по-горе се прилагат съответно спрямо жалби на страни в производството по смисъла на член 61, точки 1 и 2 от [Административно-процесуалния кодекс]“.
Съгласно член 5 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда:
„1.   Този закон се прилага спрямо производства съгласно член 1, параграф 1, първо изречение, които са образувани или е трябвало да бъдат образувани след 25 юни 2005 г.; първата част от изречението не се прилага по отношение на решенията по член 1, параграф 1, първо изречение, придобили изпълнителна сила преди 15 декември 2006 г.
[…]
3.   Процедурите по акредитиране, вече започнали по силата на настоящия закон, се приключват от Федералната агенция по околната среда съгласно действащите до 28 февруари 2010 г. разпоредби.
4.   Процедурите за приемане на решение, предвидени в член 1, параграф 1, първо изречение, точка 1, процедурите за издаване на разрешение, предвидени в член 1, параграф 1, първо изречение, точка 2, или процедурите по обжалване, предвидени в член 2, които са били в ход към 12 май 2011 г. или са започнати след тази дата и все още не са приключили с изпълнителна сила към 29 януари 2013 г., се довършват в съответствие с разпоредбите на настоящия закон в редакцията му в сила, считано от 29 януари 2013 г. Независимо от първото изречение, член 4 bis, параграф 1 се прилага единствено към процедурите за съдебно обжалване, образувани от 29 януари 2013 г.“.
Досъдебната процедура и производство пред Съда
На 18 декември 2006 г. Комисията е сезирана с жалба, в която се твърди, че със Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда Федерална република Германия е извършила неправилно транспониране на член 10а от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (
OВ L 175, стр. 40
; Специално издание на български език, 2007 г, глава 15, том 1, стр. 174) и на член 15а от Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (
OВ L 257, стр. 26
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183). Вследствие на тази жалба на 1 октомври 2012 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Федерална република Германия за нарушението на задълженията ѝ по член 11 от Директива 2011/92 и на член 25 от Директива 2010/75, заменили междувременно, съответно, директиви 85/337 и 96/61.
Федерална република Германия отговаря на официалното уведомително писмо на 30 ноември 2012 г. На 6 февруари 2013 г. тя иска от Комисията да прекрати процедурата, тъй като след приемането на изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда германското законодателство съответствало на решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
).
На 26 април 2013 г. Комисията изпраща на Федерална република Германия мотивирано становище. Последната отговаря на 10 юли 2013 г. Тъй като не е удовлетворена от отговора на тази държава членка, Комисията решава да предяви настоящия иск.
С молба, подадена в секретариата на Съда на 9 юли 2014 г., Република Австрия иска да бъде допусната да встъпи в настоящото производство в подкрепа на Федерална република Германия. С решение от 11 август 2014 г. председателят на Съда уважава молбата.
По искането за възобновяване на устната фаза на производството
След представянето на заключението на генералния адвокат, на 30 юни 2015 г. Федерална република Германия иска от Съда да възобнови, съгласно член 83 от неговия процедурен правилник, устната фаза на производството, с мотива че в заключението на генералния адвокат „се предлага въвеждането на ново основание в предмета на производството, по което ново основание Федерална република Германия не е могла да изрази становище нито писмено, нито устно“.
Следва да се напомни, че съгласно член 83 от Процедурния правилник във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат Съдът може да постанови възобновяване на устната фаза на производството по-специално когато счита, че делото не е напълно изяснено, или когато след закриване на тази фаза някоя от страните посочи нов факт от решаващо значение за решението на Съда, или още когато делото трябва да се реши въз основа на довод, който не е бил обсъден от страните или заинтересованите субекти по член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз.
Настоящият случай обаче не е такъв. Всъщност, тъй като Федерална република Германия има предвид последната от хипотезите, посочени в този член от Процедурния правилник, трябва да се отбележи, че съображенията, развити от генералния адвокат и оспорени от тази държава членка, изобщо не представляват довод, въз основа на който трябва да се реши настоящото дело.
Предвид гореизложените съображения Съдът не счита, че следва да постанови възобновяване на устната фаза на производството.
По иска
По първото твърдение за нарушение, свързано с ограничаването на контрола за законосъобразност на административните решения, които попадат в обхвата на директиви 2011/92 и 2010/75, единствено предвид националноправните разпоредби, които предоставят права на частноправни субекти
Доводи на страните
Комисията счита, че член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс ограничава неправомерно контрола за законосъобразност на административните решения единствено предвид разпоредбите на националното право, които предоставят права на частноправни субекти. Така в случай на процесуално нарушение в Германия съдебната защита би била гарантирана само ако от разглежданото процесуално правило възниква субективно право за частноправен субект. Съгласно член 11 от Директива 2011/92 и член 25 от Директива 2010/75 обаче законосъобразността на решенията от обхвата на тези директиви би трябвало да може да бъде контролирана както по същество, така и от гледна точка на спазването на процесуалните правила.
Федерална република Германия твърди, че държавите членки са свободни да организират правораздаването си. Не било възможно обхватът на контрола, който националните юрисдикции следва да осъществят, да бъде уреден от тези разпоредби на правото на Съюза, тъй като те не предвиждали критериите за проверка, които тази юрисдикции трябва да използват. В действителност член 11 от Директива 2011/92, също както и член 25 от Директива 2010/75 не съдържали изисквания, свързани с обхвата на съдебния контрол, а установявали единствено задължение за държавите членки да предвидят механизъм за обжалване, който да позволи оспорването на материалната или процесуалната законосъобразност на всяко решение или всяко бездействие на администрацията.
Федерална република Германия посочва, че съгласно член 42, параграф 2 от Административно-процесуалния кодекс допустимостта на жалба за отмяна на административен акт или на жалба срещу бездействие или отказ да се изпълни разпореждане за издаване на такъв акт, предполага отделният жалбоподател да твърди, че този акт или отказът да бъде издаден такъв, нарушава правата му. Съгласно член 113, параграф 1 от този закон основателността на жалбата и евентуалната отмяна на административно решение зависят от това дали е нарушено субективно право на жалбоподателя. По този начин се избягвали противоречия при преценката на допустимостта и основателността на една и съща жалба, тъй като само жалбите, допустими съгласно член 42, параграф 2 от този закон, могат да доведат до отмяна на основание член 113, параграф 1 от същия закон.
Според Република Австрия критериите относно необходимия интерес за обжалване пред съд и нарушението на право се уреждат единствено от националното законодателство. Всъщност държавите членки разполагали с широко право на преценка, което им позволявало във всеки един случай да ограничават правото на частноправните субекти да обжалват в случай на нарушаване на публични субективни права.
Съображения на Съда
За да се прецени основателността на първото повдигнато от Комисията твърдение за нарушение, следва да се отбележи, че то има предвид не условията за допустимост на жалбите, предвидени в член 11 от Директива 2011/92 и в член 25 от Директива 2010/75, тъй като те са уредени в член 42, параграф 2 от Административно-процесуалния кодекс, а обхвата на съдебния контрол, що се отнася до тези жалби, в смисъл че съгласно посочените разпоредби „членовете на заинтересованата общественост“ имат достъп до обжалване пред съд „за оспорване на материалната или процесуална законосъобразност на решенията, действията или бездействията“, които попадат в обхвата на тези директиви.
Всъщност, член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс по същество предвижда, че компетентната юрисдикция отменя незаконосъобразен административен акт само ако „вследствие“ [този акт] правата на жалбоподателя „са нарушени“. Следователно отмяната на административен акт изисква установената от съда незаконосъобразност да включва и нарушение на субективно право на жалбоподателя.
В това отношение следва да се напомни, че съгласно член 11, параграф 1 от Директива 2011/92 и член 25, параграф 1 от Директива 2010/75 държавите членки гарантират, че членовете на заинтересованата общественост, които твърдят, че е нарушено право, когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие, имат достъп до процедура за обжалване пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен със закон, за да оспорват материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на тези директиви.
По-нататък, параграф 3 на тези членове предвижда, че държавите членки определят какво представлява достатъчен интерес и нарушаване на право.
При тези обстоятелства и що се отнася до настоящото твърдение за нарушение, следва да се подчертае, че ако съответната държава членка може да приеме, съгласно горепосочените разпоредби на директиви 2011/92 и 2010/75, че допустимостта на жалбите, подадени от частноправни субекти срещу решения, действия или бездействия, които попадат в тяхното приложно поле, зависят от условия, каквито са изискването за нарушаване на субективно право, тази държава членка може още да предвиди, че отмяната на административно решение от компетентната юрисдикция изисква да е нарушено субективно право на жалбоподателя.
Всъщност Съдът вече е постановил в точка 45 от своето решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), че националният законодател може да ограничи правата, на чието нарушение има право да се позове частноправен субект в рамките на съдебно производство във връзка с оспорване на някое от решенията, действията или бездействията, посочени в член 10а от Директива 85/337, понастоящем член 11 от Директива 2011/92, само до субективните права, но подобно ограничение не може да се приложи в такъв вид към сдруженията за защита на околната среда, без да се нарушат целите на член 10а, трета алинея, последно изречение от Директива 85/337.
От това следва, че член 113, параграф 1, първо изречение от Административно-процесуалния кодекс не може да се счита за несъвместим с член 11 от Директива 2011/92 и с член 25 от Директива 2010/75.
Следователно първото твърдение за нарушение, изложено от Комисията в подкрепа на иска ѝ, трябва да бъде отхвърлено.
По второто твърдение за нарушение, свързано с ограничаването на случаите, в които може да се иска отмяна поради процесуално нарушение на административно решение от обхвата на директиви 2011/92 и 2010/75
Доводи на страните
В първата част на това твърдение Комисията изтъква, че съгласно член 4, параграф 1 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда административно разрешение може да бъде отменено само ако то не е било издадено въз основа на надлежно изготвени оценка или предварителна проверка на въздействието върху околната среда. Ако обаче такава оценка или такава предварителна проверка е извършена, но в рамките на процедура, която не отговаря на изискванията на член 11 от Директива 2011/92, не би било възможно те да се оспорят пред германски правораздавателен орган.
При това положение подобно ограничение на съдебния контрол върху въпросните административните решения било несъвместимо с тази разпоредба на правото на Съюза.
Федерална република Германия признава, че член 4, параграф 1 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда визира само случаите, в които липсва оценка на въздействието върху околната среда. В хипотезата, в която такава оценка е извършена, но е допуснато процесуално нарушение, все пак било възможно съдебно обжалване при условията, предвидени в член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс и член 46 от Закона за административното производство.
Тази държава членка уточнява, че съгласно последната разпоредба на националното право жалбоподателят винаги може да изтъкне нередовния характер на оценката, стига твърдянато процесуално нарушение да не е явно ирелевантно, що се отнася до резултата от решението по същество.
С втората част на своето твърдение Комисията поддържа, че съгласно член 46 от Закона за административното производство оспорването от частноправен субект поради процесуално нарушение на законосъобразността на административно решение, свързано с оценка на въздействието върху околната среда, може да доведе до отмяна на това решение само ако то може да бъде различно без твърдяното процесуално нарушение и ако същевременно поради това е нарушено „материалноправното положение“ на жалбоподателя. Следователно последният би трябвало да установи, от една страна, тази причинно-следствена връзка и от друга страна, последиците от това нарушение върху правата на жалбоподателя.
Според Комисията член 11 от Директива 2011/92 не позволява да се възлага на жалбоподателя задължението да доказва такава причинно-следствена връзка.
Тази институция отбелязва, че второто условие на член 46 от Закона за административното производство, според което такова нарушение трябва да засяга „материалноправното положение“ на жалбоподателя, също е несъвместимо с член 11 от Директива 2011/92. Всъщност, когато жалбата е допустима, държавите членки нямат право да ограничават основанията, които могат да бъдат навеждани в подкрепа на тази жалба. Следователно, ако административно решение засяга субективно право на частноправен субект и поради това той има процесуална легитимация, компетентната национална юрисдикция би трябвало да упражни пълен съдебен контрол относно законосъобразността на това решение. Така тя не би могла да не вземе предвид процесуалните нарушения, дори те да не са довели до нарушаване на правото на жалбоподателя на защита.
Федерална република Германия подчертава, че изискването за причинно-следствена връзка, предвидено в член 46 от Закона за административното производство, по принцип не засяга постигането на целите на член 11 от Директива 2011/92.
Освен това според тази държава членка не е правилно, предвид германското законодателство, да се твърди, че жалбоподателят следва да докаже нарушението на субективно право.
Според нея член 46 от Закона за административното производство е особена норма, която позволява на публичния орган да се защити срещу искане за отмяна на административно решение. Всъщност, за да се защити, административният орган имал право да изтъква факта, че неговото решение не подлежи на отмяна, макар в действителност да е засегнато от процесуалното нарушение, на което се позовава жалбоподателят, ако този орган докаже, че нарушението явно не е повлияло на съществото на решението, което съдебният орган следвало да провери, в съответствие с член 46 от този закон. Конкретно това означавало, че последният орган отменя съответното решение, докато не може да се изключи възможността въпросното процесуално нарушение да е повлияло на резултата от това решение.
Федерална република Германия обаче посочва, че при преразглеждането на Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда се предвижда приемането на пояснителна разпоредба, що се отнася до транспонирането на член 11 от Директива 2011/92.
Съображения на Съда
– Относно първата част на второто твърдение за нарушение
Първата част на второто твърдение за нарушение, в която става въпрос за ограничаването на съдебния контрол върху административните решения само до случаите, в които изобщо липсват оценка или предварителна проверка на въздействието върху околната среда, следва да се подчертае, че в точка 36 от решение Gemeinde Altrip и др. (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
) Съдът напомня, че в точка 37 от решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
) той вече е постановил, че член 11 от Директива 2011/92 по никакъв начин не ограничава основанията, които могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на посочената в тази разпоредба жалба пред съд.
Освен това в точка 37 от това решение Съдът постановява, че при това положение националните разпоредби за транспониране на член 11 от Директива 2011/92 не могат да ограничат приложимостта си само до случая, в който основанието за оспорване на законосъобразността е липсата на оценка на въздействието върху околната среда. Изключването на възможността за прилагане на тези разпоредби в случая, в който има такава оценка, но при извършването ѝ са допуснати нарушения, включително тежки, би лишило разпоредбите на Директива 2011/92 от голяма част от полезното им действие. Подобно изключване следователно би било в противоречие и с целта да се гарантира широк достъп до съдебните органи, предвидена в член 11 от тази директива.
От точка 38 от това решение следва, че последната разпоредба не допуска държавите членки да ограничават обхвата на приложение на разпоредбите за транспониране на посочения член до случаите, когато законосъобразността на дадено решение се оспорва поради липсата на оценка на въздействието върху околната среда, без в този обхват да се включват случаите, когато такава оценка е извършена, но е допуснато процесуално нарушение.
Следователно член 4, параграф 1 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда трябва да се счита за несъвместим с член 11 от Директива 2011/92.
Що се отнася до довода на Федерална република Германия, свързан с член 46 от Закона за административното производство, според който довод, когато са извършени оценка или предварителна проверка на въздействието върху околната среда, но е допуснато процесуално нарушение, било възможно съдебно обжалване при условията, предвидени в този член, следва да се напомни, от една страна, че разпоредбите на директивата трябва да се прилагат с неоспорима задължителна сила, с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност (решения Dillenkofer и др.,
C‑178/94, C‑179/94 и C‑188/94—C‑190/94
,
EU:C:1996:375
, т.
и Комисия/Португалия,
C‑277/13
,
EU:C:2014:2208
, т.
), какъвто не е настоящият случай.
От друга страна, е безспорно, че самата разпоредба на националното право налага ограничения при подаване на жалбите по член 11 от Директива 2011/92, чийто анализ се съдържа във втората част на второто твърдение за нарушение.
Следователно първата част на второто твърдение за нарушение е основателна.
– Относно втората част на второто твърдение за нарушение
С първия довод в подкрепа на втората част на второто твърдение за нарушение Комисията упреква Федерална република Германия в това, че поставила отмяната от компетентната юрисдикция на административно решение от обхвата на член 11 от Директива 2011/92 в зависимост от наличието на причинно-следствена връзка между твърдяното процесуално нарушение и резултата от съответното административно решение.
В това отношение по същество Съдът вече е постановил, че законодателят на Европейския съюз не е имал намерение да обвързва възможността за изтъкване на процесуално нарушение от условието това нарушение да е оказало влияние върху смисъла на окончателното обжалвано решение. Впрочем, след като целта на Директива 2011/92 е именно да се определят процесуални гаранции, които позволяват в частност по-добра информираност и участие на обществеността при оценката на въздействието върху околната среда на обществени и частни проекти, които могат да окажат значително въздействие върху тази среда, контролът за спазване на процесуалните правила в тази област е от особено значение. Ето защо и в съответствие с целта за предоставяне на широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост тази общественост по принцип трябва да може да се позове на всяко едно процесуално нарушение в подкрепа на жалба за оспорване на законосъобразността на решенията, визирани от посочената директива (вж. в този смисъл решение Gemeinde Altrip и др.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, т.
и
).
В рамките на настоящия иск следва да се констатира, че доколкото член 46 от Закона за административното производство изисква във всички случаи — дори когато става дума за процесуални нарушения, свързани с информирането и участието на обществеността в разглежданата област — причинно-следствена връзка между наведеното процесуално нарушение и резултата от оспорваното административно решение, за да може компетентната юрисдикция да обяви отмяната на това решение, подобно условие затруднява прекомерно упражняването на правото на обжалване, предвидено в член 11 от Директива 2011/92, и засяга целта на тази директива да даде на „членовете на заинтересованата общественост“ широк достъп до правосъдие.
Всъщност отказът да се отмени административно решение, прието в нарушение на процесуално правило, само защото жалбоподателят не може да докаже, че това нарушение е повлияло на основателността на съответното решение, лишава посочената разпоредба на правото на Съюза от всякакво полезно действие.
Както е видно обаче от точка 47 на настоящото решение, Съдът вече е постановил, че законодателят на Съюза не е имал намерение нито да ограничава основанията, които могат да бъдат изтъквани в подкрепа на жалба на основание на разпоредба на националното право, която транспонира член 11 от Директива 2011/92, нито да обвързва възможността процесуално нарушение да бъде изтъкнато само при условие че това нарушение е оказало влияние върху смисъла на окончателното обжалвано решение.
Впрочем Съдът е постановил също, че що се отнася до тълкуването на понятието „нарушение на право“ по смисъла на член 11 от Директива 2011/92, и по-конкретно на предвиденото в националното право изискване, според което такова нарушение може да съществува само ако обжалваното решение би било различно без твърдяното процесуално нарушение, фактът, че националното право възлага на жалбоподателя тежестта да докаже тази причинно-следствена връзка, може да направи прекомерно трудно упражняването на предоставените му с тази директива права с оглед по-специално на сложността на разглежданите производства или на техническия характер на оценките на въздействието върху околната среда (вж. в този смисъл решение Gemeinde Altrip и др.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, т.
).
От това следва, че нарушението на право по смисъла на член 11 от Директива 2011/92 може да бъде изключено само ако съдът или органът, предвидени в тази разпоредба, могат да приемат — без да прехвърлят върху жалбоподателя тежестта да докаже посочената в предходната точка на настоящото решение причинно-следствена връзка, а евентуално с оглед на представените от възложителя или компетентните органи доказателства, и по-общо с оглед на всички представени пред тях доказателства по делото — че съдържанието на оспорваното решение не би било различно, ако не бе налице изтъкнатото от жалбоподателя процесуално нарушение (вж. в този смисъл решение Gemeinde Altrip и др.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, т.
).
Макар да е вярно, че тези съображения се отнасят до едно от условията за допустимост на съдебното обжалване, те са релевантни за всяко предвидено от националния законодател условие, което води до ограничаване на съдебния контрол по същество.
От гореизложените съображения следва, че тъй като изискването, въведено с член 46 от Закона за административното производство, възлага на жалбоподателя, „член на заинтересованата общественост“, тежестта на докаже наличието на причинно-следствена връзка между твърдяното от него процесуално нарушение и резултата от административното решение, същата разпоредба представлява нарушение на член 11 от Директива 2011/92, така че първият довод, който изтъква Комисията в подкрепа на втората част от второто твърдение за нарушение, е основателен.
Що се отнася до втория довод, повдигнат от Комисията в подкрепа на тази част от твърдението за нарушение, няма съмнение, че в приложение на член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс, във връзка с член 46 от Закона за административното производство, когато оценка на въздействието върху околната среда е засегната от процесуално нарушение, сезираната национална юрисдикция може да отмени приетото след такава процедура решение само ако това процесуално нарушение накърнява субективно право на жалбоподателя.
От точки 30—34 от настоящото решение обаче следва, че условието, предвидено в член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс, което изисква от националната юрисдикция да констатира такова нарушение на субективно право преди евентуално да може да постанови отмяната на съответното административно решение, не противоречи на член 11 от Директива 2011/92, нито на член 25 от Директива 2010/75.
Същият извод се налага и що се отнася до задължението на националния съд по член 46 от Закона за административното производство, във връзка с член 113, параграф 1 от Административно-процесуалния кодекс.
При това положение следва да бъде отхвърлен вторият довод, наведен от Комисията в подкрепа на втората част от настоящото твърдение за нарушение.
От гореизложените съображения следва, че второто изтъкнато от Комисията твърдение за нарушение е основателно, с изключение на довода, изведен от изискването за нарушаване на субективно право на жалбоподателя, предвидено в член 46 от Закона за административното производство, във връзка с член 113, параграф 1 от Адиминистративно-процесуалния кодекс.
По третото твърдение за нарушение, свързано с ограничаването на процесуалната легитимация и на обхвата на съдебния контрол до възраженията, направени в хода на административното производство
Доводи на страните
Комисията счита, че ограничаването съгласно член 2, параграф 3, от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда и член 73, параграф 4 от Закона за административното производство на възраженията, които могат да бъдат представени в рамките на съдебното обжалване, само до възраженията, които са били повдигнати преди това в хода на административното производство, противоречи на член 11 от Директива 2011/92 и на член 25 от Директива 2010/75.
Тази институция твърди, че подобно ограничение представлява прекомерна пречка пред правото на заинтересованата общественост да оспорва законосъобразността на административните решения в областите, обхванати от тези директиви. При това положение националната правна уредба, която предвижда това ограничение, противоречала на принципа за достъп до правосъдие и ограничавала ефективната съдебна защита на тази общественост. Всъщност правният ред на Съюза не позволявал допустимостта на основанията, изтъкнати в хода на съдебно производство, да зависи от това дали са били изтъкнати предварително в рамките на административното производство.
Комисията счита, че съдебното производство е самостоятелно производство, в хода на което трябва да е възможна цялостна проверка на законосъобразността на дадено административно решение. Допустимостта на основанията за обжалване не може да бъде сведена до онези, които вече са били представени в краткия срок, определен за формулиране на възражение по време на административното производство.
Федерална република Германия отбелязва, че член 11 от Директива 2011/92 и член 25 от Директива 2010/75 позволяват на държавите членки да запазят инструментите на своите съдебни системи в разглежданата област. Целта на оспорените от Комисията разпоредби била да гарантират правната сигурност, както и ефикасността на административните и съдебните производства. Разпоредби, забраняващи в съдебно производство да се изтъкват възражения, които не са повдигнати в хода на административното производство, били неразделна част от такава система.
Тази държава членка обосновава посоченото ограничение, с мотива че ако такова липсваше, би било възможно възражения, които са известни на етапа на административното производство, поради свързани с процесуалната тактика съображения, да не бъдат изтъкнати, а да бъдат запазени за производството пред компетентните юрисдикции. Така административното производство вече не би могло да изпълни особената си функция за постигане на баланс между интересите. Подобно ограничение освен това съответствало на принципите за равностойност и ефективност.
Федерална република Германия счита също, че това ограничение не затруднява, нито пък, още по-малко, осуетява съдебния контрол, а тъкмо обратното, гарантира, че обект на такъв контрол ще бъдат само възможно най-изчерпателно и подробно изложените релевантни факти. Така това ограничение щяло да засегне само обстоятелствата, които жалбоподателят умишлено би се въздържал да изтъкне в рамките на административното производство, за да навреди на успешното му протичане.
Република Австрия твърди, че разпоредбите на правото на Съюза, въз основа на които е предявен настоящият иск, не само не посочват никакви преклузивни правила, а напротив, препращат към националното право, което урежда административното производство. Ето защо държавите членки разполагали със значителна свобода на преценка при определянето на условията на правото на съдебно обжалване, както и при организацията на административното производство. Освен това ограничението, посочено в член 2, параграф 3 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда и в член 73, параграф 4 от Закона за административното производство, било инструмент, който може да гарантира бърз и ефикасен процес на вземане на решения.
Съображения на Съда
Член 2, параграф 3 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, както и член 73, параграф 4 от Закона за административното производство ограничават основанията, които жалбоподателят може да изтъкне при обжалване пред съд на административно решение от обхвата на член 11 от Директива 2011/92 и на член 25 от Директива 2010/75, до възраженията, направени в хода на административното производство.
В това отношение, макар че несъмнено нито член 11, параграф 4 от Директива 2011/92, нито член 25, параграф 4 от Директива 2010/75 изключват възможността обжалване пред административен орган да предшества съдебното обжалване и не възпрепятстват възможността националното право да предвижда задължение за жалбоподателя да изчерпи всички административни способи за защита, преди да подаде жалба пред съда, при все това посочените разпоредби на правото на Съюза не позволяват ограничаването на основанията, които този жалбоподател може да навежда в подкрепа на жалбата си пред съда.
Съдът вече е приел, че член 11, параграф 1 от Директива 2011/92, според който посочените в този член решения, действия или бездействия трябва да могат да бъдат обжалвани пред съд, за да бъде „оспор[ена тяхната] материална или процесуална законосъобразност“, изобщо не ограничава основанията, които могат да бъдат навеждани в подкрепа на такава жалба (вж. в този смисъл решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, т.
). Всъщност това съображение отговаря на преследваната от посочената разпоредба цел да се гарантира широк достъп до правосъдие в областта на опазването на околната среда.
Член 2, параграф 3 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда обаче, както и член 73, параграф 4 от Закона за административното производство установяват особени условия, които ограничават съдебния контрол и които не са предвидени нито в член 11 от Директива 2011/92, нито в член 25 от Директива 2010/75.
Подобно ограничение, наложено на жалбоподателя, що се отнася до естеството на основанията, които той може да изтъква пред юрисдикцията, на която е възложена проверката на законосъобразността на засягащото го административно решение, не би могло да бъде обосновано от съображения, изведени от спазването на принципа на правна сигурност. Всъщност изобщо не е установено, че пълният съдебен контрол на основателността на посоченото решение би могъл да накърни този принцип.
Що се отнася до довода, изведен от ефикасността на административните производства, макар да е вярно, че когато дадено основание е повдигнато за пръв път в рамките на съдебното обжалване, това в някои случаи може да възпрепятства нормалното протичане на това производство, достатъчно е да се напомни, че самата цел, преследвана с член 11 от Директива 2011/92 и с член 25 от Директива 2010/75, се състои не само в това да осигури на страните в процеса възможно най-широк достъп до съдебен контрол, но и да гарантира, че този контрол обхваща материалната или процесуалната законосъобразност на обжалваното решение в неговата цялост.
При все това националният законодател може да предвиди конкретни процесуални правила, каквито са недопустимост на довод, представен с цел злоупотреба или недобросъвестно, които представляват подходящи механизми за да се гарантира ефикасността на съдебното производство.
Следователно третото твърдение за нарушение, което Комисията е изложила в подкрепа на своя иск, е основателно.
По четвъртото и петото твърдение за нарушение, свързани с ограничаване във времето на процесуалната легитимация на сдруженията за защита на околната среда и на обхвата на контрола за законосъобразност само до жалбите, основани на нарушение на разпоредбите на националното право, които предоставят права на частноправните субекти
Доводи на страните
Комисията припомня, че в своето официално уведомително писмо от 1 октомври 2012 г. упреква Федерална република Германия за това, че първоначалната редакция на член 2, параграф 1 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда не съответства на член 11 от Директива 2011/92 и на член 25 от Директива 2010/75, тъй като тази редакция ограничава процесуалната легитимация на сдруженията за защита на околната среда само до жалбите, основани на правни разпоредби, които предоставят права на частноправните субекти. Предвид „паралелността“ между допустимостта и основателността на жалбите, подадени от посочените сдружения, въпросното ограничение във времето ограничавало и обхвата на съдебния контрол по същество.
Комисията посочва, че съгласно член 2, параграф 1 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, влязъл в сила на 29 януари 2013 г., след обявяването на решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), изразът „предоставя права на частноправните субекти“ е премахнат от първоначалната редакция на тази разпоредба. От това следвало, че за разлика от положението, което преобладава дотогава, жалбите на сдруженията за защита на околната среда вече не са сведени до положенията, в които се оспорват субективни права.
Комисията обаче подчертава, че приложимостта на изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, е ограничена във времето. Всъщност в съответствие с разпоредбите на този изменен закон трябва да бъдат довършени само производствата, които са все още висящи към 12 май 2011 г., датата на обявяване на решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), или които са образувани след тази дата, но които не са придобили изпълнителна сила към 29 януари 2013 г., датата на влизане в сила на изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда.
Така според Комисията, що се отнася до производствата, образувани след 25 юни 2005 г. и приключили преди 12 май 2011г., процесуалната легитимация на сдруженията за защита на околната среда остава ограничена до жалбите, основани на правни разпоредби, които предоставят права на частноправните субекти.
Федерална република Германия счита, че измененият Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда съответства на принципа за сила на пресъдено нещо, тъй като той не се прилага за решенията, с които приключват производства, свързани с одобряването на проекти, за които може да възникне задължение да се извърши оценка на околната среда, ако тези решения са придобили изпълнителна сила преди 15 декември 2006 г., датата на влизане в сила на този закон в неговата първоначална редакция.
Федерална република Германия твърди, че разпоредбите на националното право, посочени в четвъртото и петото твърдение за нарушение, са съвместими с изискванията на правото на Съюза, тъй като съдържанието им има чисто декларативен характер и целта им е да улесни прилагането на закона на административно равнище.
Тази държава членка счита, че за да се гарантира както стабилността на правото и на правоотношенията, така и доброто правораздаване, съдебните решения, станали окончателни след изчерпването на наличните способи за защита или след изтичането на предвидените за тях срокове, не трябва да могат повече да бъдат оспорвани. Следователно държавата членка не е длъжна да предвижда механизъм за преразглеждане на такива решения, придобили сила на пресъдено нещо. Това се отнасяло и за административните производства, приключили с решения, които дори не са били обжалвани пред съд и които поради това са придобили изпълнителна сила.
Съображения на Съда
Следва да се напомни, че в приложение на член 11, параграф 3 от Директива 2011/92 и на член 25, параграф 3 от Директива 2010/75 се счита, че сдруженията за защита на околната среда имат достатъчен интерес или права, които могат да бъдат накърнени, в зависимост от това дали националното законодателство предвижда едното или другото условие за допустимост на жалбите (вж. в този смисъл решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, т.
).
Макар националният законодател да може да ограничи правата, на чието нарушение може да се позове частноправен субект в рамките на съдебно обжалване на някое от решенията, действията или бездействията, посочени в член 11 от Директива 2011/92, само до публичните субективни права, подобно ограничение не може да се приложи в такъв вид към сдруженията за защита на околната среда, без да се нарушат целите на тази разпоредба (вж. в този смисъл решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, т.
).
Следователно е необходимо задължително да се предвиди възможност тези сдружения да искат прилагане по съдебен ред на нормите на националното право, които транспонират законодателството на Съюза в областта на околната среда, както и нормите на правото на Съюза в областта на околната среда, които имат директен ефект (вж. в този смисъл решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
, т.
).
Що се отнася до четвъртото и петото твърдение за нарушение, следва да се отбележи, че за да отстрани нарушенията в правното положение, по повод на което е постановено решение Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (
C‑115/09
,
EU:C:2011:289
), Федерална република Германия адаптира законодателството си и приема изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда. Този закон обаче, влязъл в сила на 29 януари 2013 г., е с ограничен времеви обхват. Всъщност новият закон се прилага само за административните производства, производствата за издаване на разрешение и тези по обжалване, които са били висящи към 12 май 2011 г. или които са били образувани след тази дата, но все още не са приключили с изпълнителна сила към 29 януари 2013 г.
Следователно за всички други производства продължава да се прилага предишната редакция на Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда. Всъщност член 5, параграф 1 от този закон изключва от приложното му поле производствата, образувани преди 15 декември 2006 г., датата, на която той влиза в сила.
От практиката на Съда обаче следва, че член 11 от Директива 2011/92 трябва да се тълкува в смисъл, че разпоредбите, приети от законодателя с цел транспонирането му във вътрешното право, трябва да се прилагат и към административните производства по издаване на разрешения, които са образувани преди 25 юни 2005 г., когато разрешението по тях е издадено след тази дата (вж. в този смисъл решение Gemeinde Altrip и др.,
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
, т.
).
Що се отнася до принципа за сила на пресъдено нещо, на който се позовава Федерална република Германия, вярно е, че Съдът е признал значението на този принцип както в правната система на Съюза, така и на държавите членки. Всъщност, за да се гарантират стабилността на правото и на правоотношенията, както и доброто правораздаване, е необходимо съдебните решения, които са станали окончателни след изчерпване на наличните способи за защита или след изтичане на предвидените за тази защита срокове, да не могат повече да бъдат оспорвани (вж. решение Fallimento Olimpiclub,
C‑2/08
,
EU:C:2009:506
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение обаче е важно да се отбележи, че Федерална република Германия не може да се позовава на спазването на принципа за сила на пресъдено нещо, когато ограниченията на приложимостта ratione temporis, предвидени в изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, засягат административните решения, придобили изпълнителна сила.
Освен това фактът, че вследствие късното транспониране в германското право на Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 г. (
OВ L 156, стр. 17
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 8, попр.
ОВ L 298, 16.11.2007 г., стр. 23
), изменила Директива 85/337 по отношение на участието на обществеността и достъпа до правосъдие, която на свой ред е кодифицирана с Директива 2011/92, Федерална република Германия е ограничила действието във времето на националните разпоредби за прилагане на последната директива, ѝ позволява да си осигури нов период за транспониране (вж. по аналогия решение Комисия/Португалия,
C‑277/13
,
EU:C:2014:2208
, т.
).
Следователно трябва да бъде отхвърлен доводът на Федерална република Германия, че ограничаването на действието във времето на Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда е било необходимо, за да се спази принципът за сила на пресъдено нещо, що се отнася до административните производства, придобили изпълнителна сила.
Ето защо са основателни четвъртото и петото твърдение за нарушения, които Комисията изтъква в подкрепа на своя иск.
По шестото твърдение за нарушение, свързано с общото изключване от приложното поле на изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, на производствата, образувани преди 25 юни 2005 г.
Доводи на страните
Комисията твърди, че преходните разпоредби на член 5, параграфи 1 и 4 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда са несъвместими с член 11 от Директива 2011/92 и с член 25 от Директива 2010/75. Посочените разпоредби на този изменен закон на практика изключвали от своето приложно поле производствата, образувани преди 25 юни 2005 г., които към 12 май 2011 г. вече не са били висящи, макар разрешенията, с оглед на които те са образувани, да са били предоставени след 25 юни 2005 г. Всъщност съгласно точки 30 и 31 от решение Gemeinde Altrip и др. (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
) държавите членки не можели да предвидят, че тези разпоредби на правото на Съюза се прилагат само за производствата, образувани след 25 юни 2005 г.
Федерална република Германия признава, че производствата, посочени в шестото твърдение на Комисията за нарушение, не могат да бъдат изключени от приложното поле на изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда. Ето защо се подготвяло ново изменение на този закон. Тази законодателна промяна обаче най-вероятно би имала минимално значение, доколкото за висящите производства компетентните национални юрисдикции биха взели предвид изводите от решение Gemeinde Altrip и др. (
C‑72/12
,
EU:C:2013:712
).
Съображения на Съда
Тъй като Федерална република Германия признава основателността на шестото твърдение на Комисията за нарушение, същото следва да се приеме за основателно.
От всички изложени по-горе съображения следва че, като е ограничила:
—
в приложение на член 46 от Закона за административното производство, отмяната на решения поради процесуално нарушение само до случаите, в които липсва оценка или предварителна проверка на въздействието върху околната среда, както и до случаите, в които жалбоподателят докаже, че процесуалното нарушение е в причинно-следствена връзка с резултата от решението,
—
съгласно член 2, параграф 3 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда и член 73, параграф 4, от Закона за административното производство, процесуалната легитимация и обхвата на съдебния контрол само до възраженията, които вече са били представени в определения срок в хода на административното производство, довело до приемане на решението,
—
в приложение на член 2, параграф 1, във връзка с член 5, параграф 1 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, в производствата, образувани след 25 юни 2005 г. и приключили преди 12 май 2011 г., процесуалната легитимация на природозащитните сдружения само до правните разпоредби, предоставящи права на частноправните субекти,
—
съгласно член 2, параграф 1, във връзка с член 5, параграф 1 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, в производствата, образувани след 25 юни 2005 г. и приключили преди 12 май 2011 г., обхвата на съдебния контрол на жалбите на природозащитните сдружения само до правните разпоредби, предоставящи права на частноправните субекти, и
—
като е изключила, съгласно член 5, параграфи 1 и 4 от изменения Закон за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, от обхвата на прилагане на националното законодателство административните производства, образувани преди 25 юни 2005 г.,
Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 11 от Директива 2011/92 и по член 25 от Директива 2010/75.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията не е отправила искане за съдебните разноски, всяка от страните понася направените от нея разноски по настоящото производство, включително Република Австрия, в съответствие с член 140, параграф 1 от този правилник.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Като е ограничила:
—
в приложение на член 46 от Закона за административното производство (Verwaltungsverfahrensgesetz), отмяната на решения поради процесуално нарушение само до случаите, в които липсва оценка или предварителна проверка на въздействието върху околната среда, както и до случаите, в които жалбоподателят докаже, че процесуалното нарушение е в причинно-следствена връзка с резултата от решението,
—
съгласно член 2, параграф 3 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, предвидени в Директива 2003/35/ЕО (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) от 7 декември 2006 г., изменен със Закона от 21 януари 2013 г., и съгласно член 73, параграф 4 от Закона за административното производство (Verwaltungsverfahrensgesetz), процесуалната легитимация и обхвата на съдебния контрол само до възраженията, които вече са били представени в определения срок в хода на административното производство, довело до приемане на решението,
—
в приложение на член 2, параграф 1, във връзка с член 5, параграф 1 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, предвидени в Директива 2003/35/ЕО (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) от 7 декември 2006 г., изменен със Закона от 21 януари 2013 г., в производствата, образувани след 25 юни 2005 г. и приключили преди 12 май 2011 г., процесуалната легитимация на природозащитните сдружения само до правните разпоредби, предоставящи права на частноправните субекти,
—
съгласно член 2, параграф 1, във връзка с член 5, параграф 1 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, предвидени в Директива 2003/35/ЕО (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) от 7 декември 2006 г., изменен със Закона от 21 януари 2013 г., в производствата, образувани след 25 юни 2005 г. и приключили преди 12 май 2011 г., обхвата на съдебния контрол на жалбите на природозащитните сдружения само до правните разпоредби, предоставящи права на частноправните субекти, и
—
като е изключила, съгласно член 5, параграфи 1 и 4 от Закона за допълнителни разпоредби относно жалбите в областта на околната среда, предвидени в Директива 2003/35/ЕО (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) от 7 декември 2006 г., изменен със Закона от 21 януари 2013 г., от обхвата на прилагане на националното законодателство административните производства, образувани преди 25 юни 2005 г.,
Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 11 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда и по член 25 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването).

2)
Отхвърля иска в останалата му част.

3)
Европейската комисия, Федерална република Германия и Република Австрия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.