CELEX: 62010TJ0489
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare
Congelamento dei capitali
Obbligo di motivazione
Errore di valutazione

Fatti
La presente causa si inscrive nel contesto delle misure restrittive adottate per esercitare pressioni sulla Repubblica islamica dell’Iran affinché ponga fine alle attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione e allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari (in prosieguo: la «proliferazione nucleare»).
Il 26 luglio 2010 le ricorrenti, le Islamic Republic of Iran Shipping Lines (in prosieguo: le «IRISL»), e le altre 17 ricorrenti i cui nomi figurano in allegato, sono state iscritte nell’elenco delle entità che concorrono alla proliferazione nucleare iraniana, contenuto nell’allegato II della decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (
GU L 195, pag. 39
).
Di conseguenza, il nome delle ricorrenti è stato inserito nell’elenco di cui all’allegato V del regolamento (CE) n. 423/2007 del Consiglio, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 103, pag. 1
), mediante il regolamento di esecuzione (UE) n. 668/2010 del Consiglio, del 26 luglio 2010, che attua l’articolo 7, paragrafo 2 del regolamento n. 423/2007 (
GU L 195, pag. 25
). Tale inserimento ha avuto come conseguenza il congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle ricorrenti.
Nella decisione 2010/413 il Consiglio dell’Unione europea ha addotto i motivi seguenti riguardo alle IRISL:
«L[e] IRISL [sono] stat[e] coinvolt[e] nella spedizione via mare di carichi militari, compresi carichi proibiti, a partire dall’Iran. Tre episodi di questo tipo hanno implicato chiaramente violazioni segnalate al Comitato per le sanzioni all’Iran del [Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite]. Dati i collegamenti dell[e] IRISL con la proliferazione, il [Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite] ha chiesto agli Stati di effettuare ispezioni sulle navi dell[e] IRISL qualora vi siano fondati motivi per ritenere che esse stiano trasportando merci proibite dalle [risoluzioni 1803 e 1929 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite]».
Inoltre, nella motivazione della decisione 2010/413 relativa all’IRISL Marine Services and Engineering Co., il Consiglio ha affermato che le IRISL «[avevano] favorito violazioni reiterate delle disposizioni del[la risoluzione 1747 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite]».
Le altre ricorrenti sono state identificate nella decisione 2010/413, in sostanza, come società detenute o controllate dalle IRISL o che agivano per loro conto. Le Khazar Shipping Lines sono state identificate, inoltre, come una società «[che] ha agevolato spedizioni in cui erano implicate entità indicate dall’ONU e dagli USA, quali la Banca Melli, trasportando carichi collegati alla proliferazione da paesi come la Russia e il Kazakhstan verso l’Iran».
I motivi indicati nel regolamento di esecuzione n. 688/2010 nei confronti delle ricorrenti sono, in sostanza, identici a quelli addotti nella decisione 2010/413.
Con lettera del 25 agosto 2010, le ricorrenti hanno invitato il Consiglio a trasmettere loro i documenti e le prove sulle quali era basato l’inserimento del loro nome nell’elenco dell’allegato II della decisione 2010/413 e in quello dell’allegato V del regolamento n. 423/2007.
Con lettera del 13 settembre 2010, il Consiglio ha risposto, segnatamente, che gli addebiti nei confronti delle IRISL erano descritti nel rapporto annuale per il 2009 del Comitato per le sanzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza»), del quale ha allegato una copia.
Con lettera del 14 settembre 2010, le ricorrenti hanno chiesto più ampie spiegazioni e le prove su cui il Consiglio si era basato. Il Consiglio ha risposto con lettera del 20 settembre 2010, alla quale erano allegate due proposte di adozione di misure restrittive che riguardavano le IRISL e le Khazar Shipping Lines, presentate da alcuni Stati membri.
L’inserimento del nome delle ricorrenti nell’allegato II della decisione 2010/413 è stato confermato dalla decisione 2010/644/PESC del Consiglio, del 25 ottobre 2010, recante modifica della decisione 2010/413 (
GU L 281, pag. 81
). La motivazione riguardante le ricorrenti è identica a quella addotta nella decisione 2010/413.
Poiché il regolamento n. 423/2007 è stato abrogato dal regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 281, pag. 1
), il nome delle ricorrenti è stato incluso dal Consiglio nell’allegato VIII di quest’ultimo regolamento. Di conseguenza, i capitali e le risorse economiche delle ricorrenti sono stati congelati in forza dell’articolo 16, paragrafo 2, di detto regolamento. La motivazione riguardante le ricorrenti è, in sostanza, identica a quella addotta nella decisione 2010/413.
Atteso che il regolamento n. 961/2010 è stato abrogato dal regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 88, pag. 1
), il nome delle ricorrenti è stato incluso dal Consiglio nell’allegato IX di quest’ultimo regolamento. La motivazione riguardante le ricorrenti è, in sostanza, identica a quella addotta nella decisione 2010/413. Di conseguenza, i capitali e le risorse economiche delle ricorrenti sono stati congelati ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 2, di detto regolamento.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 ottobre 2010, le ricorrenti, nonché la Cisco Shipping Co. Ltd e la IRISL Multimodal Transport Co., hanno proposto il presente ricorso.
Con lettera del 24 novembre 2010, la Cisco Shipping e la IRISL Multimodal Transport hanno rinunciato al loro ricorso. Con ordinanza del Tribunale (Quarta Sezione) dell’8 dicembre 2010, esse sono state cancellate dal ruolo in quanto ricorrenti nella presente causa e condannate a sopportare le proprie spese.
In seguito all’adozione, il 25 ottobre 2010, della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010, le ricorrenti hanno adeguato i capi delle loro conclusioni con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2010.
Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale il 14 e il 22 marzo 2011, la Commissione europea e la Repubblica francese hanno chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno del Consiglio. Con ordinanza del 10 maggio 2011, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha ammesso i loro interventi.
In seguito all’adozione, il 23 marzo 2012, del regolamento n. 267/2012, le ricorrenti hanno adeguato i capi delle loro conclusioni con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 aprile 2012.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso, il 12 marzo 2013, di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, ha posto taluni quesiti alle ricorrenti e al Consiglio, invitandoli a rispondervi in udienza.
Le parti sono state sentite nelle loro difese e nelle loro risposte ai quesiti scritti e orali posti dal Tribunale all’udienza del 23 aprile 2013.
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione 2010/413, il regolamento di esecuzione n. 668/2010, la decisione 2010/644, il regolamento n. 961/2010 e il regolamento n. 267/2012, nella parte in cui tali atti le riguardano;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
La Repubblica francese chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso.
In diritto
Nel merito
Le ricorrenti deducono cinque motivi. Il primo verte su una violazione dei loro diritti della difesa e del loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Il secondo motivo verte su una violazione dell’obbligo di motivazione. Il terzo motivo verte su una violazione del principio di proporzionalità, del loro diritto di proprietà e del loro diritto a svolgere un’attività economica. Il quarto motivo verte su un errore manifesto di valutazione che riguarda l’adozione delle misure restrittive nei loro confronti. Il quinto verte sull’illegittimità dell’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010 e dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, nella parte in cui tali disposizioni prevedono un divieto di caricare e scaricare merci.
Il Tribunale ritiene che occorra esaminare, in un primo tempo, il secondo motivo, nella parte in cui esso concerne la motivazione riguardante le IRISL, poi il quarto motivo.
Sul secondo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione, nella parte in cui esso concerne la motivazione riguardante le IRISL
Ad avviso delle ricorrenti, il Consiglio ha violato l’obbligo di motivazione sotto un duplice profilo. Da un lato, i motivi esposti negli atti impugnati nei confronti delle IRISL sarebbero insufficienti, in quanto non dimostrano in modo chiaro e non equivoco perché il Consiglio abbia considerato che le IRISL soddisfacessero i requisiti per l’adozione e il mantenimento di misure restrittive che le riguardano, nonostante gli argomenti addotti dalle ricorrenti. In particolare, il Consiglio si sarebbe limitato a riprodurre addebiti del Consiglio di sicurezza. Dall’altro, nessuna motivazione relativa alle IRISL sarebbe stata comunicata alle ricorrenti anteriormente all’adozione delle misure restrittive che le riguardano.
Il Consiglio, sostenuto dalle intervenienti, contesta la fondatezza degli argomenti delle ricorrenti.
Secondo la giurisprudenza, l’obbligo di motivare un atto che arreca pregiudizio, come previsto all’articolo 296, secondo comma, TFUE e, più in particolare nel caso di specie, all’articolo 24, paragrafo 3, della decisione 2010/413, all’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007, all’articolo 36, paragrafo 3, del regolamento n. 961/2010 e all’articolo 46, paragrafo 3, del regolamento n. 267/2012, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione europea e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità su tale atto. L’obbligo di motivazione così formulato costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione, al quale si può derogare solo in base a ragioni imperative. Pertanto, la motivazione, in linea di principio, deve essere comunicata all’interessato contestualmente all’atto che gli arreca pregiudizio, in quanto la sua mancanza non può essere sanata dal fatto che l’interessato venga a conoscenza dei motivi dell’atto nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio,
T-390/08, Racc. pag. II-3967
, punto 80 e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, a meno che ragioni imperative attinenti alla sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o alla condotta delle loro relazioni internazionali ostino alla comunicazione di taluni elementi, il Consiglio è tenuto a portare a conoscenza di un soggetto interessato da misure restrittive le ragioni specifiche e concrete per le quali ritenga che dette misure debbano essere adottate. Esso deve, perciò, menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione giuridica delle misure di cui trattasi e le ragioni che l’hanno indotto ad adottarle (v., in tal senso, sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 28 supra, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, la motivazione dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui si discute ed al contesto in cui esso è stato adottato. La necessità di motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo interessate direttamente e individualmente possono avere a ricevere spiegazioni. Non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, considerato che la sufficienza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso di norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consenta di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 28 supra, punto 82 e giurisprudenza ivi citata).
In primo luogo, riguardo alla mancata comunicazione della motivazione anteriormente all’adozione degli atti impugnati, è sufficiente ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il Consiglio non è tenuto a comunicare preliminarmente alla persona o entità interessata i motivi sui quali tale istituzione intende basare l’inserimento iniziale del suo nome nell’elenco delle persone ed entità i cui capitali sono congelati. Infatti, affinché l’efficacia di una misura di questo genere non sia compromessa, tale misura deve, per la sua stessa natura, poter dispiegare un effetto sorpresa e potersi applicare immediatamente. In un’ipotesi del genere, in linea di principio è sufficiente che l’istituzione proceda a comunicare la motivazione alla persona o all’entità interessata e le riconosca il diritto ad essere sentita in concomitanza con o immediatamente dopo l’adozione della decisione (sentenza della Corte del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Racc. pag. I-13427
, punto 61).
In secondo luogo, riguardo all’asserita insufficienza della motivazione, si deve rilevare, in via preliminare, che, ad avviso del Consiglio e della Commissione, le misure restrittive che riguardano le IRISL possono essere basate su due fondamenti giuridici indipendenti. Da un lato, secondo tali istituzioni, le ragioni addotte nei confronti delle IRISL dimostrano che queste ultime erano fonti di sostegno alla proliferazione nucleare ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, dell’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010 e dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012 (in prosieguo: il «primo criterio»). Dall’altro, risulterebbe da tali medesime ragioni che le IRISL abbiano aiutato una persona, un’entità o un organismo dell’elenco a violare le disposizioni della decisione 2010/413, del regolamento n. 961/2010, del regolamento n. 267/2012 e delle risoluzioni applicabili del Consiglio di sicurezza, ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, dell’articolo 16, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 961/2010 e dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 267/2012 (in prosieguo: il «secondo criterio»).
Occorre, pertanto, verificare se il Consiglio abbia motivato a sufficienza di diritto l’applicazione di ciascuno di tali due criteri alternativi alle IRISL. In tale contesto, si deve prendere in considerazione, oltre alla motivazione degli atti impugnati, il rapporto annuale per il 2009 del Comitato per le sanzioni del Consiglio di sicurezza, trasmesso alle ricorrenti il 13 settembre 2010, e la proposta di adozione di misure restrittive che riguardano le IRISL, trasmessa dal Consiglio alle ricorrenti con lettera del 20 settembre 2010. Infatti, tali elementi sono stati comunicati anteriormente alla proposizione del ricorso.
Per quanto riguarda il primo criterio, la motivazione degli atti impugnati, riprodotta al precedente punto 4, concerne, da un lato, tre episodi che vedono coinvolte le IRISL nella spedizione di materiale militare proveniente dall’Iran, qualificati dal Consiglio come «collegamenti con la proliferazione» e, dall’altro, la posizione del Consiglio di sicurezza nei confronti delle IRISL.
Il rapporto annuale per il 2009 del Comitato per le sanzioni del Consiglio di sicurezza fornisce dettagli ulteriori riguardo ai tre episodi in parola, in quanto, in particolare, precisa che essi implicavano il sequestro di materiale proibito dalle autorità e identifica le navi interessate.
Nel loro insieme tali elementi sono sufficienti a consentire alle ricorrenti di comprendere che il Consiglio si è basato, da un lato, sui tre episodi che implicano la spedizione di materiale proibito da parte delle IRISL e, dall’altro, sul fatto che il Consiglio di sicurezza ha ritenuto necessario chiedere agli Stati membri di effettuare ispezioni, in determinate circostanze, sulle navi delle IRISL, per affermare che queste ultime erano fonti di sostegno alla proliferazione nucleare. Peraltro, i tre episodi sono stati descritti con un grado di precisione sufficiente, com’è attestato dal fatto che le circostanze loro attinenti sono state affrontate dalle ricorrenti nel dettaglio tanto nelle loro osservazioni presentate al Consiglio, quanto nelle loro memorie dinanzi al Tribunale.
Ciò premesso, occorre ancora respingere l’argomento delle ricorrenti secondo il quale il Consiglio si è erroneamente limitato a riprendere i motivi invocati dal Consiglio di sicurezza. Infatti, niente contrasta con il fatto che il Consiglio faccia propria la motivazione addotta da altri organi o istituzioni, nella misura in cui essa sia sufficientemente precisa.
Per contro, l’applicazione del secondo criterio alle IRISL non è motivata a sufficienza di diritto. Infatti, da un lato, la motivazione riprodotta al precedente punto 4 non si riferisce al fatto che i comportamenti addebitati alle IRISL sarebbero collegati alla volontà di eludere gli effetti di misure restrittive che riguardano un terzo. Dall’altro, benché la motivazione riprodotta al precedente punto 5 si riferisca alla circostanza che le IRISL hanno favorito violazioni reiterate delle disposizioni della risoluzione 1747(2007) del Consiglio di sicurezza, essa non precisa né la natura delle violazioni addebitate né la loro data o le entità o i beni interessati. Pertanto, anche a supporre che essa possa essere presa in considerazione pur non essendo stata invocata esplicitamente nei confronti delle IRISL, essa è eccessivamente vaga.
Ciò premesso, si deve respingere il secondo motivo nella parte in cui concerne l’applicazione del primo criterio alle IRISL e accoglierlo nella parte in cui concerne l’applicazione a queste ultime del secondo criterio. Tenuto conto che i due criteri summenzionati sono alternativi, l’insufficienza della motivazione che riguarda il secondo criterio non giustifica l’annullamento degli atti impugnati nella parte in cui essi concernono le IRISL. Tuttavia, alla luce di quanto constatato al precedente punto 38, il secondo criterio non potrà essere preso in considerazione nell’esaminare gli altri motivi delle ricorrenti.
Sul quarto motivo, vertente su un errore di valutazione che riguarda l’adozione di misure restrittive nei confronti delle ricorrenti
Le ricorrenti sostengono che il Consiglio ha commesso un errore di valutazione quando ha considerato che ad esse dovessero essere applicate misure restrittive, poiché si è basato su presunzioni semplici, non ha identificato elementi che consentissero di considerare che esse fossero coinvolte nella proliferazione nucleare e non ha preso in considerazione i loro argomenti.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione e dalla Repubblica francese, contesta la fondatezza degli argomenti delle ricorrenti.
Secondo una giurisprudenza costante, il controllo giurisdizionale della legittimità di un atto con cui sono state adottate misure restrittive nei confronti di un’entità si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarlo, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. In caso di contestazione, spetta al Consiglio presentare tali elementi al fine della loro verifica da parte del giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 28 supra, punti 37 e 107).
Ne consegue che, nel caso di specie, occorre verificare se il Consiglio abbia giustamente considerato che alle ricorrenti dovessero essere applicate misure restrittive a motivo del fatto che, da un lato, le IRISL e le Khazar Shipping Lines erano implicate nella proliferazione nucleare e, dall’altro, le altre ricorrenti erano detenute o controllate da queste ultime o agivano per loro conto.
– Sull’implicazione delle IRISL nella proliferazione nucleare
Le ricorrenti contestano che le ragioni invocate nei confronti delle IRISL giustifichino l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive che le riguardano. Esse precisano, segnatamente, che i tre episodi che implicano la spedizione da parte delle IRISL di materiale proibito non riguardavano la proliferazione nucleare, bensì materiale militare, e non giustificavano, perciò, l’adozione di misure restrittive relative a detta proliferazione. Tale affermazione sarebbe corroborata dal fatto che gli episodi di cui trattasi non avrebbero portato all’adozione di misure restrittive nei confronti delle IRISL o delle altre ricorrenti da parte del Consiglio di sicurezza. Inoltre, comunque, le IRISL non sarebbero state a conoscenza della natura delle merci trasportate.
Il Consiglio e le intervenienti contestano la fondatezza degli argomenti delle ricorrenti. Ad avviso del Consiglio, in primo luogo, quand’anche i tre episodi addebitati alle IRISL riguardino materiale militare, essi erano fonti di sostegno alla proliferazione nucleare, dato che, in particolare, violavano le risoluzioni del Consiglio di sicurezza relative alla proliferazione nucleare. Tale affermazione sarebbe attestata dalla posizione del Consiglio di sicurezza. In secondo luogo, indipendentemente dalla qualificazione dei tre episodi summenzionati, il fatto che le IRISL, in quanto compagnia di navigazione di rilevante importanza, detenuta dallo Stato iraniano, con una presenza internazionale,, abbiano trasportato materiale militare proibito implicherebbe che esse abbiano del pari necessariamente trasportato materiale collegato alle proliferazione nucleare, dato che lo sviluppo di attività legate a quest’ultima ha bisogno della prestazione di servizi di trasporto marittimo. In terzo luogo, comunque, i tre episodi che coinvolgono le IRISL dimostrerebbero un rischio significativo che le stesse trasportino materiale collegato alla proliferazione nucleare. Di conseguenza, l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive che le riguardano sarebbero giustificati in via preventiva.
Occorre esaminare la fondatezza delle giustificazioni addotte dal Consiglio per l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive che riguardano le IRISL.
In primo luogo, l’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413 prevede il congelamento dei fondi delle «persone e entità (…) che (…) danno il loro sostegno ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari dell’Iran, anche attraverso un coinvolgimento nell’approvvigionamento di prodotti, beni, attrezzature, materiali e tecnologie vietati». Del pari, l’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010 e l’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012 riguardano, segnatamente, le entità designate come «fonte di sostegno ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari da parte dell’Iran, anche mediante la partecipazione all’acquisto di beni e [di] tecnologie vietati». L’articolo 7, paragrafo 2, lettere a) e b), del regolamento n. 423/2007 riguarda, in particolare, le persone ed entità che danno il loro sostegno in termini di proliferazione nucleare, senza fare esplicitamente riferimento all’acquisto di tecnologie e di beni vietati.
La formula utilizzata dal legislatore implica che l’adozione di misure restrittive nei confronti di una persona o di un’entità, a causa del sostegno che essa avrebbe dato alla proliferazione nucleare, presuppone che quest’ultima abbia effettivamente adottato un comportamento corrispondente a tale criterio. Per contro, il semplice rischio che l’entità interessata fornisca un tale sostegno alla proliferazione nucleare nel futuro non è sufficiente (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 25 aprile 2012, Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Consiglio, T‑509/10, punto 115).
Pertanto, l’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, l’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010 e l’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012 imponevano al Consiglio di accertare che le IRISL avessero effettivamente fornito un sostegno alla proliferazione nucleare.
Al riguardo si deve ricordare che, con le sue risoluzioni 1737(2006), 1747(2007), 1803(2008) e 1929(2009), il Consiglio di sicurezza, agendo in forza del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, ha adottato una serie di misure restrittive nell’intento di convincere la Repubblica islamica dell’Iran ad ottemperare alla risoluzione 1737(2006), ai sensi della quale quest’ultima doveva sospendere senza indugio tutte le attività connesse con l’arricchimento e il ritrattamento, così come i lavori su tutti i progetti riguardanti l’acqua pesante, e adottare determinate misure richieste dal Consiglio dei governatori dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica («AIEA»), cosa che il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite riteneva indispensabile per rassicurare circa il carattere esclusivamente pacifico del programma nucleare iraniano. Oltre al divieto per la Repubblica islamica dell’Iran di esportare i beni e le tecnologie collegate alle sue attività nucleari che pongono un rischio di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari [paragrafo 7 della risoluzione 1737(2006)], tali risoluzioni prevedono, del pari, che la Repubblica islamica dell’Iran non debba fornire, vendere o trasferire, direttamente o indirettamente, dal suo territorio o tramite i suoi cittadini o mediante navi o aeromobili di bandiera, armi o materiale connesso e che tutti gli Stati dovranno vietare l’acquisto di tali prodotti nella Repubblica islamica dell’Iran da parte dei loro cittadini, o mediante navi o aeromobili battenti la loro bandiera, siano o meno tali prodotti originari del territorio iraniano [paragrafo 5 della risoluzione 1747(2007)].
Benché tali disposizioni di divieto si inseriscano nel medesimo contesto e perseguano la medesima finalità, rimangono, peraltro, distinte quanto ai beni e alle tecnologie che riguardano. Pertanto, il fatto che un bene sia contemplato dal divieto previsto al paragrafo 5 della risoluzione 1747(2007) non significa necessariamente che esso sia del pari interessato dal divieto relativo ai beni e alle tecnologie collegate alle attività nucleari della Repubblica islamica dell’Iran che pongono un rischio di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari da parte della Repubblica islamica dell’Iran, previsto al paragrafo 7 della risoluzione 1737(2006).
Nel caso di specie, risulta dal rapporto annuale per il 2009 del Comitato per le sanzioni del Consiglio di sicurezza che i tre episodi che vedono coinvolte le IRISL riguardavano pretese violazioni del divieto previsto al paragrafo 5 della risoluzione 1747(2007), che concerne l’esportazione di armi e materiale connesso da parte della Repubblica islamica dell’Iran. Per contro, gli altri elementi del fascicolo, trasmessi dal Consiglio alle ricorrenti, su loro richiesta, e prodotti dinanzi al Tribunale non contengono elementi che suggeriscano che i beni in parola fossero, allo stesso tempo, interessati dal divieto relativo al materiale collegato alla proliferazione nucleare, previsto al paragrafo 7 della risoluzione 1737(2006).
In udienza, il Consiglio ha sostenuto, al riguardo, che i tre episodi di cui si discute erano collegati alla proliferazione nucleare in quanto l’esportazione di armi e di materiale connesso era utilizzata dalla Repubblica islamica dell’Iran per finanziarla. Tuttavia, tale argomento non è riportato né nella motivazione degli atti impugnati, né nei documenti e negli elementi di prova trasmessi alle ricorrenti su loro richiesta. Di conseguenza, esso non può essere preso in considerazione, nel caso di specie, al fine di giustificare l’inserimento del nome delle IRISL alla luce del criterio giuridico relativo alla fornitura di un sostegno alla proliferazione nucleare. Ad abundantiam, e comunque, occorre aggiungere che il Consiglio non ha prodotto dinanzi al Tribunale alcun indizio concreto idoneo a fondare l’affermazione secondo la quale la spedizione di materiale militare proibito effettuata dalle IRISL servisse a finanziare la proliferazione nucleare.
Il Consiglio sostiene, tuttavia, che la circostanza secondo la quale i tre episodi che vedono coinvolte le IRISL sono fonte di sostegno alla proliferazione nucleare, sebbene essi non riguardino materiale collegato a quest’ultima, è dimostrata dalla posizione del Consiglio di sicurezza nei confronti delle IRISL.
Al riguardo, è certamente vero che il Consiglio di sicurezza ha chiesto agli Stati di effettuare ispezioni sulle navi delle IRISL, qualora vi fossero fondati motivi per ritenere che esse stessero trasportando merci proibite ai sensi delle risoluzioni 1803(2008) e 1929(2009). Parimenti, esso ha adottato misure restrittive nei confronti di tre entità detenute o controllate dalle IRISL.
Tuttavia, da un lato, le misure restrittive emanate dal Consiglio di sicurezza non riguardano di per sé le IRISL e il fascicolo del Tribunale non contiene elementi che enuncino i motivi precisi della loro adozione.
Dall’altro, l’invito rivolto agli Stati di effettuare ispezioni sulle navi delle IRISL in determinate circostanze dimostra che, ad avviso del Consiglio di sicurezza, esiste un rischio che le IRISL forniscano un sostegno alla proliferazione nucleare. Per contro, esso non dimostra che siffatto sostegno sia stato effettivamente fornito dalle IRISL, contrariamente a quanto richiedono l’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, l’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010 e l’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012.
Ciò premesso, si deve considerare che non è stato dimostrato che, avendo trasportato, per tre volte, materiale militare in violazione del divieto previsto al paragrafo 5 della risoluzione 1747(2007), le IRISL abbiano apportato un sostegno alla proliferazione nucleare. Di conseguenza, i tre episodi di cui si discute non giustificano l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive che riguardano le IRISL.
In secondo luogo, si deve ricordare che l’adozione e il mantenimento di misure restrittive non possono validamente basarsi su una presunzione che non sia stata prevista dalla normativa applicabile e che non risponda allo scopo di quest’ultima (v., in tal senso, sentenza della Corte del 13 marzo 2012, Tay Za/Consiglio, C‑376/10 P, punto 69).
Orbene, nel caso di specie, l’argomento del Consiglio secondo il quale, se le IRISL hanno trasportato materiale militare in violazione del divieto previsto al paragrafo 5 della risoluzione 1747(2007), esse hanno del pari necessariamente trasportato carichi collegati alla proliferazione nucleare, non è suffragato da alcun elemento di informazione o di prova concreto. Pertanto, esso si basa su una presunzione, che non è prevista dalla decisione 2010/413, dal regolamento n. 423/2007, dal regolamento n. 961/2010 e dal regolamento n. 267/2012, così come risulta dal precedente punto 48. Siffatta presunzione non corrisponde, peraltro, all’economia dei testi summenzionati, in quanto essa travisa la distinzione tra le misure che vietano l’esportazione di armi e di materiale connesso e quella che vieta il trasporto del materiale collegato alla proliferazione nucleare.
Ciò premesso, l’argomento del Consiglio secondo il quale le IRISL hanno necessariamente trasportato carichi collegati alla proliferazione nucleare non può essere accolto.
In terzo luogo, benché il Consiglio sostenga che i tre episodi che vedono coinvolte le IRISL dimostrino un rischio significativo che esse trasportino materiale collegato alla proliferazione nucleare, si deve ricordare che, come risulta dal precedente punto 48, l’esistenza di siffatto rischio non è sufficiente a giustificare l’adozione e il mantenimento di misure restrittive alla luce della formulazione dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, dell’articolo 7, paragrafo 2, lettere a) e b), del regolamento n. 423/2007, dell’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010 e dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012.
In tale contesto, il Consiglio fa valere che, tenuto conto della natura clandestina delle operazioni di proliferazione nucleare, il fatto di esigere che esso identifichi delle spedizioni riguardanti specificamente il materiale collegato alla proliferazione nucleare, anziché altri beni oggetto di divieto, priverebbe le misure restrittive di qualunque loro efficacia preventiva.
Al riguardo, se il Consiglio ritiene che la normativa applicabile non gli consenta di intervenire con sufficiente efficacia al fine di lottare contro la proliferazione nucleare, esso può adeguarla nel suo ruolo di legislatore, fatto salvo il controllo di legittimità esercitato dal giudice dell’Unione, per ampliare i casi in cui possono essere adottate misure restrittive.
Per contro, la volontà di garantire la più ampia efficacia preventiva possibile delle misure restrittive non può avere come conseguenza che la normativa in vigore sia interpretata in contrasto con il suo evidente tenore.
Di conseguenza, nonostante sembri giustificato considerare che il fatto che le IRISL siano state implicate nei tre episodi concernenti la spedizione di materiale militare in violazione del divieto previsto al paragrafo 5 della risoluzione 1747(2007) aumenti il rischio che esse siano del pari coinvolte in episodi concernenti la spedizione di materiale collegato alla proliferazione nucleare, tale circostanza non giustifica, allo stato attuale della normativa applicabile, l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive nei loro confronti.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve affermare che gli elementi dinanzi al Consiglio non giustificano l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive nei confronti delle IRISL.
Pertanto, occorre accogliere il quarto motivo nella parte in cui concerne le IRISL.
– Sull’implicazione delle Khazar Shipping Lines nella proliferazione nucleare
Secondo la motivazione degli atti impugnati, le Khazar Shipping Lines sarebbero implicate nella proliferazione nucleare, in quanto avrebbero agevolato operazioni di trasporto per conto di entità indicate dalle Nazioni Unite e dagli Stati Uniti d’America, tra le quali la «banca Melli».
Le Khazar Shipping Lines sostengono di non essere implicate nella proliferazione nucleare e fanno in particolare valere di non aver né trasportato carichi che vi siano collegati né prestato servizi a favore della Bank Melli Iran. Esse aggiungono di aver confutato gli addebiti che le riguardano nelle loro osservazioni presentate al Consiglio.
Il Consiglio e le intervenienti contestano gli argomenti delle Khazar Shipping Lines.
Al riguardo, è sufficiente rilevare che, mentre le Khazar Shipping Lines mettono in discussione la fondatezza degli addebiti che le riguardano, il Consiglio non ha presentato alcun elemento di informazione o di prova per suffragarli. In tale contesto, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 42, i predetti addebiti non giustificano l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive nei confronti delle Khazar Shipping Lines. Di conseguenza, il quarto motivo deve essere accolto nella parte in cui concerne l’implicazione delle Khazar Shipping Lines nella proliferazione nucleare.
– Sulla circostanza che le ricorrenti diverse dalle IRISL sarebbero detenute o controllate da queste ultime o agirebbero per loro conto
Le ricorrenti diverse dalle IRISL contestano il fatto che debbano essere applicate loro delle misure restrittive a motivo del fatto che esse sono detenute o controllate dalle IRISL o agiscono per loro conto. Esse sostengono, in particolare, che talune tra loro non sono compagnie di navigazione, non sono detenute dalle IRISL oppure lo sono solo in quota di minoranza.
Il Consiglio e le intervenienti contestano la fondatezza degli argomenti delle ricorrenti.
Al riguardo, quando vengono congelati i capitali di un’entità riconosciuta come fonte di sostegno alla proliferazione nucleare, sussiste un rischio non trascurabile che tale entità eserciti pressioni su quelle da essa possedute o controllate o che agiscono per suo conto per eludere l’efficacia dei provvedimenti che la riguardano. In simili circostanze, si deve ritenere che il congelamento dei capitali delle entità possedute o controllate da un’entità riconosciuta come fonte di sostegno alla proliferazione nucleare o che agiscono per suo conto sia necessario ed appropriato per assicurare l’efficacia delle misure adottate nei confronti di tale entità e garantire che dette misure non vengano eluse (v., per analogia, sentenza del Tribunale del 9 luglio 2009, Melli Bank/Consiglio,
T-246/08 e T-332/08, Racc. pag. II-2629
, punto 103).
Orbene, come risulta dai precedenti punti da 44 a 68, nel caso di specie, il Consiglio non ha dimostrato che le IRISL fossero fonte di sostegno alla proliferazione nucleare.
In tale contesto, quand’anche si supponesse che le ricorrenti diverse dalle IRISL siano effettivamente detenute o controllate dalle IRISL o agiscano per loro conto, tale circostanza non giustifica l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive che le riguardano, in quanto le IRISL non sono state legittimamente riconosciute come fonte di sostegno alla proliferazione nucleare.
Di conseguenza, occorre accogliere il quarto motivo nella parte in cui riguarda il fatto che le ricorrenti diverse dalle IRISL sarebbero detenute o controllate da queste ultime o agirebbero per loro conto.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve accogliere il quarto motivo nei confronti di tutte le ricorrenti e annullare, di conseguenza, gli atti impugnati nella parte in cui le riguardano, senza che sia necessario esaminare gli altri argomenti e motivi delle ricorrenti.
Sull’efficacia temporale dell’annullamento degli atti impugnati
Anzitutto, per quanto concerne l’efficacia temporale dell’annullamento degli atti impugnati, si deve rilevare che il regolamento di esecuzione n. 668/2010, che ha modificato l’elenco dell’allegato V del regolamento n. 423/2007, non produce più effetti giuridici in seguito all’abrogazione di quest’ultimo regolamento da parte del regolamento n. 961/2010. Del pari, lo stesso regolamento n. 961/2010 è stato abrogato dal regolamento n. 267/2012. Di conseguenza, l’annullamento del regolamento di esecuzione n. 668/2010 e del regolamento n. 961/2010 riguarda unicamente gli effetti che tali atti hanno prodotto tra la data della loro entrata in vigore e quella della loro abrogazione.
Inoltre, per quanto concerne il regolamento n. 267/2012, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 60, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in deroga all’articolo 280 TFUE, le decisioni del Tribunale che annullano un regolamento hanno effetto soltanto a decorrere dalla scadenza del termine di impugnazione contemplato dall’articolo 56, primo comma, del medesimo Statuto oppure, se entro tale termine è stata proposta impugnazione, a decorrere dal rigetto di quest’ultima (v., per analogia, sentenza del Tribunale del 16 settembre 2011, Kadio Morokro/Consiglio, T‑316/11, non pubblicata nella Raccolta, punto 38).
Ciò premesso, il Consiglio dispone di un termine di due mesi, aumentato del termine di dieci giorni in ragione della distanza, a partire dalla notifica della presente sentenza, per porre rimedio alle violazioni accertate, adottando, eventualmente, nuove misure restrittive nei confronti delle ricorrenti. Nel caso di specie, il rischio di un danno serio e irreparabile all’efficacia delle misure restrittive imposte dal regolamento n. 267/2012 non risulta sufficientemente elevato, tenuto conto del considerevole impatto di dette misure sui diritti e sulle libertà delle ricorrenti, per giustificare il mantenimento degli effetti del citato regolamento nei confronti di queste ultime per un periodo superiore a quello previsto dall’articolo 60, secondo comma, dello Statuto della Corte (v., per analogia, sentenza Kadio Morokro/Consiglio, punto 81 supra, punto 38).
Infine, per quanto riguarda l’efficacia temporale dell’annullamento della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, il Tribunale può, ove lo reputi necessario, precisare gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi. Nel caso di specie, l’esistenza di una differenza fra la data in cui produce i suoi effetti l’annullamento del regolamento n. 267/2012 e quella in cui produce i suoi effetti l’annullamento della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644, potrebbe comportare un danno grave alla certezza del diritto, dato che gli atti in questione impongono alle ricorrenti misure identiche. Gli effetti della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644, devono quindi essere mantenuti in vigore per quanto riguarda le ricorrenti, fino a quando l’annullamento del regolamento n. 267/2012 non produrrà effetti (v., per analogia, sentenza Kadio Morokro/Consiglio, punto 81 supra, punto 39).
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Consiglio, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese, conformemente alla domanda delle ricorrenti.
In applicazione dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, gli Stati membri e le istituzioni che sono intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. La Commissione e la Repubblica francese sopporteranno, pertanto, le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Sono annullati, nella parte in cui riguardano le Islamic Republic of Iran Shipping Lines nonché le altre 17 ricorrenti i cui nomi sono riportati in allegato:
—
l’allegato II della decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC;
—
l’allegato del regolamento di esecuzione (UE) n. 668/2010 del Consiglio, del 26 luglio 2010, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran;
—
l’allegato della decisione 2010/644/PESC del Consiglio, del 25 ottobre 2010, recante modifica della decisione 2010/413;
—
l’allegato VIII del regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (CE) n. 423/2007;
—
l’allegato IX del regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (UE) n. 961/2010.

2)
Gli effetti della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644, sono mantenuti per quanto riguarda le Islamic Republic of Iran Shipping Lines e le altre 17 ricorrenti i cui nomi sono riportati in allegato fino a quando l’annullamento del regolamento n. 267/2012 non produrrà effetti.

3)
Il Consiglio dell’Unione europea sopporterà, oltre alle proprie spese, le spese sostenute dalle Islamic Republic of Iran Shipping Lines nonché dalle altre 17 ricorrenti i cui nomi sono riportati in allegato.

4)
La Commissione europea e la Repubblica francese sopporteranno le proprie spese.

Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 settembre 2013.
Firme
Allegato
Bushehr Shipping Co. Ltd,
con sede in La Valletta (Malta),
Hafize Darya Shipping Lines (HDSL)
, con sede in Teheran (Iran),
Irano – Misr Shipping Co.,
con sede in Teheran,
Irinvestship Ltd,
con sede in Londra (Regno Unito),
IRISL (Malta) Ltd
, con sede in Sliema (Malta),
IRISL Club,
con sede in Teheran,
IRISL Europe GmbH,
con sede in Amburgo (Germania),
IRISL Marine Services and Engineering Co.,
con sede in Qeshm (Iran),
ISI Maritime Ltd,
con sede in La Valletta,
Khazar Shipping Lines,
con sede in Anzali (Iran),
Leadmarine,
con sede in Singapore (Singapore),
Marble Shipping Ltd,
con sede in Sliema,
Safiran Payam Darya Shipping Lines (SAPID)
, con sede in Teheran,
Shipping Computer Services Co.,
con sede in Teheran,
Soroush Saramin Asatir Ship Management
, con sede in Teheran,
South Way Shipping Agency Co. Ltd,
con sede in Teheran,
Valfajr 8th Shipping Line Co.,
con sede in Teheran.
Indice

Fatti

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Nel merito

Sul secondo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione, nella parte in cui esso concerne la motivazione riguardante le IRISL

Sul quarto motivo, vertente su un errore di valutazione che riguarda l’adozione di misure restrittive nei confronti delle ricorrenti

– Sull’implicazione delle IRISL nella proliferazione nucleare

– Sull’implicazione delle Khazar Shipping Lines nella proliferazione nucleare

– Sulla circostanza che le altre ricorrenti sarebbero detenute o controllate da queste ultime o agirebbero per loro conto

Sull’efficacia temporale dell’annullamento degli atti impugnati

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.