CELEX: 62011CJ0077
Ničnostna tožba
Dokončno sprejetje splošnega proračuna Unije za proračunsko leto 2011
Akt predsednika Parlamenta, s katerim je to dokončno sprejetje ugotovljeno
Člen 314(9) PDEU
Določitev letnega proračuna Unije s strani Parlamenta in Sveta
Člen 314, prvi odstavek, PDEU
Načelo institucionalnega ravnovesja
Načelo dodelitve pristojnosti
Dolžnost lojalnega sodelovanja
Spoštovanje bistvenih postopkovnih določb

Svet Evropske unije s tožbo predlaga razglasitev ničnosti akta predsednika Evropskega parlamenta 2011/125/EU, Euratom z dne 15. decembra 2010, s katerim je slednji ugotovil, da je proračunski postopek po členu 314 PDEU končan in s tem splošni proračun Evropske unije za proračunsko leto 2011 dokončno sprejet (
UL 2011, L 68, str. 1
, v nadaljevanju: izpodbijani akt).
Pravni okvir
Člen 14(1) PEU določa, da „Evropski parlament skupaj s Svetom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo […]“. Podobno člen 16(1) PEU določa, da „Svet skupaj z Evropskim parlamentom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo […]“.
Člen 314 PDEU določa faze in roke, ki jih je treba spoštovati med proračunskim postopkom. Parlament ima odslej za vsa proračunska sredstva enake pristojnosti kot Svet. Poleg tega slednji ne more sprejeti proračuna brez soglasja Parlamenta. Kot pa izhaja iz člena 314(7) PDEU, ima lahko Parlament v nekaterih okoliščinah, in sicer ob velikih zahtevah v zvezi z glasovanjem, zadnjo besedo in lahko konča proračunski postopek brez soglasja Sveta.
Določbi člena 314 PDEU, ki sta v obravnavanem postopku posebej upoštevni, sta prvi odstavek in odstavek 9 tega člena.
Člen 314, prvi odstavek, PDEU določa, da „[…] [P]arlament in Svet po posebnem zakonodajnem postopku določita letni proračun Unije […]“.
Člen 314(9) PDEU pa določa, da „[p]redsednik […] [P]arlamenta po končanem postopku iz tega člena razglasi, da je proračun dokončno sprejet“.
Dejansko stanje in izpodbijani akt
Svet je 15. decembra 2009 Parlament opozoril na svojo prerogativo, ki jo ima na podlagi Pogodbe DEU kot soavtor zakonodajnega akta o določitvi proračuna, in predlagal, da skupaj s predsednikom Parlamenta podpiše akt o določitvi tega proračuna.
Kljub predlogu Sveta je predsednik Parlamenta 17. decembra 2009 sam sprejel in podpisal letni proračun Unije za proračunsko leto 2010.
Predsednik Sveta je 12. novembra 2010 med proračunskim postopkom za proračunsko leto 2011 poslal predsedniku Parlamenta dopis, v katerem je opozoril na to, da bi morala po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe predsednik Sveta in predsednik Parlamenta sopodpisati akt o določitvi letnega proračuna Unije, ker sta ti instituciji soavtorici tega akta. Navedeni akt bi moral biti ločen od akta predsednika Parlamenta, s katerim ta v skladu s členom 314(9) PDEU ugotovi, da je proračun dokončno sprejet.
Svet je 10. decembra 2010 sprejel stališče o predlogu proračuna za proračunsko leto 2011. Temu stališču je priložil osnutek sklepa Parlamenta in Sveta o določitvi splošnega proračuna Unije za proračunsko leto 2011.
Predsednik Parlamenta je z dopisom z dne 14. decembra 2010, ki ga je Svet prejel 17. decembra 2010, potrdil, da se ne strinja z mnenjem Sveta, da bi morala akt o določitvi proračuna Unije podpisati predsednika obeh institucij.
Predsednik Sveta je 15. decembra 2010 po glasovanju Parlamenta na plenarnem zasedanju o proračunu za proračunsko leto 2011 podal to izjavo: „Parlament je […] pravkar potrdil stališče Sveta v zvezi s predlogom proračuna za leto 2011 brez sprememb. V imenu Sveta lahko seveda samo izrazim zadovoljstvo nad našim soglasjem o proračunu za leto 2011.“
Isti dan je predsednik Sveta poslal predsedniku Parlamenta dopis, v katerem je izrazil zadovoljstvo nad pozitivnim glasovanjem o predlogu proračuna za proračunsko leto 2011 v Parlamentu in opozoril na to, da Pogodba DEU določa, da proračun določita Parlament in Svet. K navedenemu dopisu je priložil osnutek sklepa Parlamenta in Sveta o določitvi splošnega proračuna Unije za proračunsko leto 2011, ki ga je sam podpisal in ki naj bi ga podpisal tudi predsednik Parlamenta.
Dne 15. decembra 2010 je bil sprejet tudi izpodbijani akt. Edini člen tega akta, ki ga je podpisal samo predsednik Parlamenta, določa, da je „[p]ostopek po členu 314 Pogodbe o delovanju Evropske unije […] končan in splošni proračun […] [U]unije za proračunsko leto 2011 […] dokončno sprejet“.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
Svet predlaga Sodišču, naj:
—
izpodbijani akt razglasi za ničen;
—
učinke proračuna Unije za proračunsko leto 2011 šteje za dokončne, dokler ne bo ta proračun določen z zakonodajnim aktom, skladnim s Pogodbama, in
—
Parlamentu naloži plačilo stroškov.
Parlament Sodišču predlaga, naj:
—
tožbo Sveta zavrne in
—
Svetu naloži plačilo stroškov.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 29. junija 2011 je bila Kraljevini Španiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
Tožba
Trditve strank
Svet v utemeljitev tožbe navaja, da je bil z Lizbonsko pogodbo znatno spremenjen proračunski postopek, Parlament in Svet pa sta postala enakovredna partnerja, med drugim z ukinitvijo razlikovanja med obveznimi in neobveznimi odhodki ter z omejitvijo obravnavanja predloga proračuna v vsaki od zadevnih institucij na eno samo obravnavo.
Svet meni, da se glavna sprememba nanaša na člen 314, prvi odstavek, PDEU. Ta določba naj bi v povezavi z drugimi določbami Pogodb odslej zahtevala skupno sprejetje zakonodajnega akta ob koncu postopka, ki ga podpišeta predsednika obeh zadevnih institucij.
Praksa, ki se je uveljavila na podlagi Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, da predsednik Parlamenta sam ugotovi, da je proračunski postopek končan, naj zato ne bi bila več veljavna.
Svet v tožbi navaja štiri tožbene razloge. Prvi se nanaša na neobstoj zakonodajnega akta o določitvi letnega proračuna Unije, ki bi ga sopodpisala predsednika obeh zadevnih institucij, kar naj bi bilo v nasprotju s členi 288 PEDU, 289 PDEU, 296 PDEU in 314 PDEU. Drugi se nanaša na nespoštovanje načela institucionalnega ravnovesja, ki ga vzpostavlja člen 314 PDEU. Tretji se nanaša na kršitev načela dodelitve pristojnosti in dolžnosti lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU. Četrti tožbeni razlog, ki je naveden podredno, se nanaša na bistveno kršitev postopka.
Prvič, Svet meni, da bi bilo treba v skladu s spremembami, ki so posledica Lizbonske pogodbe, letni proračun Unije in njegove spremembe odslej določiti s skupnim zakonodajnim aktom. Pri tem Svet meni, da je sodna praksa, ki izhaja iz sodbe z dne 3. julija 1986 v zadevi Svet proti Parlamentu (
34/86, Recueil, str. 2155
) in zlasti iz njene točke 8, v kateri je Sodišče razsodilo, da je predsednik Parlamenta tisti, ki formalno ugotovi, da je bil proračunski postopek z dokončnim sprejetjem proračuna končan, s čimer proračun postane zavezujoč tako za institucije kot za države članice, zastarela.
Svet meni, da iz člena 314 PDEU jasno izhaja, da Parlament in Svet z določitvijo proračuna odslej odločata „po posebnem zakonodajnem postopku“. Po njem se v skladu s členom 289(3) PDEU sprejme zakonodajni akt. Ta akt mora imeti v skladu s členoma 288 PDEU in 289(2) PDEU obliko uredbe, direktive ali sklepa.
Poleg tega Svet na podlagi enakosti pristojnosti, dodeljenih obema institucijama, sklepa, da gre v obravnavani zadevi za specifičen posebni zakonodajni postopek, ker sta v njem glavna akterja dva.
Svet opozarja, da člen 314 PDEU za letni proračun Unije izrecno določa soglasje obeh institucij o skupnem besedilu, pripravljenem v Spravnem odboru, podobno kot je določeno za redni zakonodajni postopek iz člena 294 PDEU.
Člen 297(1), drugi pododstavek, PDEU določa, da akte, sprejete po posebnem zakonodajnem postopku, načeloma podpiše predsednik institucije, ki jih sprejme. Ker gre pri letnemu proračunu Unije za skupen izdelek, bi morala sklepni akt zato nujno podpisati predsednika obeh zadevnih institucij.
Iz tega naj bi izhajalo, da akt predsednika Parlamenta o ugotovitvi dokončnega sprejetja letnega proračuna Unije zato ne more biti zakonodajni akt v okviru Pogodbe DEU.
Drugič, Svet meni, da je predsednik Parlamenta s tem, da je sam podpisal proračun za proračunsko leto 2011, kršil novo institucionalno ravnovesje, vzpostavljeno s členom 314 PDEU. Z drugimi besedami, predsednik Parlamenta naj bi ravnal
ultra vires
.
Tretjič, Svet opozarja na prizadevanja, ki jih je vložil v to, da bi se našla rešitev, ki bi bila obojestransko sprejemljiva. Predsednik Parlamenta naj s tem, da je zanemaril ta prizadevanja, ne bi izpolnil dolžnosti lojalnega sodelovanja, ki v skladu s členom 13(2) PEU velja v odnosih med institucijami.
Četrtič, Svet meni, da je treba izpodbijani akt razglasiti za ničen zaradi bistvene kršitve postopka. Svet namreč trdi, da je bil ta akt sprejet brez soglasja o vrsti akta, s katerim bi bilo treba ugotoviti dokončno sprejetje letnega proračuna Unije.
Svet v vsakem primeru in ob pričakovanju, da bo ugotovljena nezakonitost odpravljena, Sodišču predlaga, naj v skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU za tekoče leto ohrani učinke letnega proračuna Unije za proračunsko leto 2011.
Kraljevina Španija navedbe Sveta brez zadržkov podpira.
Parlament priznava, da je proračunski postopek urejen tako, da Parlament in Svet sodelujeta, zato da se doseže soglasje. Do tega naj bi prišlo v zvezi z letnim proračunom Unije za proračunsko leto 2011. Vendar naj se to sodelovanje v nasprotju z rednim zakonodajnim postopkom ne bi končalo s samostojnim aktom v obliki uredbe, direktive ali sklepa.
Parlament opozarja, da Svet priznava, da soglasje med zadevnima institucijama o predlogu proračuna ne more imeti pravnih učinkov.
Da bi se proračunu tako omogočilo, da ima pravne učinke, ki veljajo tako za institucije kot za države članice, mora, kot izhaja iz člena 314(9) PDEU, ukrepati predsednik Parlamenta. To ukrepanje naj bi bilo dodaten akt, kot je poudaril generalni pravobranilec Mancini v sklepnih predlogih v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Svet proti Parlamentu.
Po navedbah Parlamenta akt njegovega predsednika temelji na pristojnosti, ki jo ima predsednik te institucije. Temeljil naj bi na presoji pravilnosti proračunskega postopka, ki se končuje. Šlo naj bi za samostojen akt, ki ni izraz parlamentarne večine. Podoben naj bi bil preverjanju usklajenosti proračunskega postopka s Pogodbo DEU, ki ga izvaja predsednik Parlamenta.
Na podlagi navedenega Parlament zavrača trditev Sveta, da člen 314 PDEU zahteva skupni zakonodajni akt ob koncu postopka, z namenom zagotoviti, da letni proračun Unije postane zavezujoč.
Če bi želeli avtorji Lizbonske pogodbe spremeniti pristojnosti predsednika Parlamenta ob koncu postopka, v členu 314(9) PDEU ne bi ohranili enake določbe, kot je bila v členu 272(7) ES.
Parlament meni, da je proračun poseben zaradi povsem računovodskih značilnosti, saj obsega le predvidene prihodke in sredstva, za katere je treba ob ustreznem času sprejeti temeljni akt, zato da postanejo odobreni odhodki. Parlament ob upoštevanju te posebnosti meni, da se proračun Unije sprejema po postopku
sui generis
, pri katerem se upošteva potreba po formaliziranju sprejetja proračuna pred koncem leta zaradi izogiba „ureditvi začasnih dvanajstin“.
Na tej podlagi naj Pogodbo DEU ne bi določala, da akt, s katerim se sprejme proračun, vsebuje podpisa predsednikov obeh zadevnih institucij.
Parlament opozarja, da je proračunski postopek v primerjavi z rednim zakonodajnim postopkom nekaj posebnega, in zavrača stališče, da nobena institucija nima zadnje besede, ker naj bi bil predlog, ki ga je treba sprejeti, predmet soodločanja.
Parlament v zvezi s tem opozarja na besedilo člena 314(7) PDEU, ki se nanaša na primer, ko predsednik Parlamenta ugotovi, da je letni proračun sprejet, tudi če je Svet zavrnil skupni predlog, ki je rezultat pogajanj v Spravnem odboru.
Parlament je prepričan, da je ravnal v skladu z besedilom in smislom Pogodbe DEU, ter meni, da nikakor ni kršil načela dodelitve pristojnosti. Za tak primer pa bi šlo, če bi privolil v željo Sveta, naj se proračunski postopek konča s sprejetjem samostojnega zakonodajnega akta, ki je značilen za redni zakonodajni postopek.
Nazadnje, Parlament zavrača trditev, da ni spoštoval dolžnosti lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU, ker je njegov predsednik 14. decembra 2010, večer pred glasovanjem o proračunu za proračunsko leto 2011 v Parlamentu, Svet obvestil o svojem stališču.
Ker je Parlament prepričan, da je od izdelave skupnega predloga spoštoval vsebino člena 314(9) PDEU, zavrača očitek Sveta, da je bistveno kršil postopek.
Presoja Sodišča
Najprej je treba poudariti, da postopek za določitev proračuna Unije urejajo določbe člena 314 PDEU. Člen 314, prvi odstavek, PDEU določa, da se proračun sprejme po posebnem zakonodajnem postopku.
Trditve Sveta, na katerih temeljijo njegovi prvi trije tožbeni razlogi in s katerimi se izenačujeta proračunski in redni zakonodajni postopek iz člena 294 PDEU, je treba takoj zavrniti. Z različnimi določbami člena 314 PDEU se namreč ureja posebni zakonodajni postopek za sprejetje proračuna Unije, ki je prilagojen njegovim posebnostim in ki se konča z aktom iz odstavka 9 tega člena. Ta določa, da „[p]redsednik Evropskega parlamenta po končanem postopku [za določitev proračuna Unije] razglasi, da je proračun dokončno sprejet“.
Dalje je treba ugotoviti, da izpodbijani akt temelji na členu 314 PDEU in zlasti na odstavku 9 tega člena.
Iz besedila člena 314(9) PDEU izhaja, da se z aktom, ki temelji na tej določbi, konča postopek za določitev proračuna Unije, in da ga podpiše le predsednik Parlamenta.
Iz tega v nasprotju s trditvami Sveta in Kraljevine Španije sledi, da se proračunski postopek iz člena 314 PDEU ne konča z aktom, ki ga podpišeta predsednika Parlamenta in Sveta skupaj. Gre za akt, ki temelji na členu 314(9) PDEU, s katerim predsednik Parlamenta po preveritvi pravilnosti postopka ugotovi, da je proračun dokončno sprejet, kar je zadnja faza postopka za sprejetje proračuna Unije, po kateri slednji postane zavezujoč.
Sodišče je tako razsodilo, da akt, ki temelji na členu 203(7) Pogodbe EGS, katerega besedilo ustreza besedilu člena 314(9) PDEU, po eni strani sprejme predsednik Parlamenta kot organ te institucije in se torej šteje, da gre za akt te institucije, po drugi strani pa postane z njim proračun zavezujoč tako za institucije kot za države članice (glej zgoraj navedeno sodbo Svet proti Parlamentu, točka 8).
Svet in Kraljevina Španija pa trdita, da je to, da je bila z Lizbonsko pogodbo dodana določba iz člena 314, prvi odstavek, PDEU, ki določa, da „Evropski parlament in Svet po posebnem zakonodajnem postopku določita letni proračun Unije“, vpliva na pravne učinke, ki so bili z zgoraj navedeno sodbo Svet proti Parlamentu priznani aktu predsednika Parlamenta, s katerim se ugotovi, da je proračun dokončno sprejet. V skladu z navedeno določbo bi proračun namreč moral biti sprejet z aktom Parlamenta in Sveta, ki ga sopodpišeta predsednika navedenih institucij. Akt, sprejet na podlagi člena 314(9) PDEU, naj bi bil le deklaratorni akt, ki ga sprejme predsednik Parlamenta.
Take argumentacije ni mogoče sprejeti.
Člena 314, prvi odstavek, PDEU s tem, ko potrjuje, da Parlament in Svet določita proračun Unije, opozarja, da v skladu s členoma 14(1) PEU in 16(1) PEU proračunsko funkcijo ti instituciji opravljata skupaj.
Vendar člen 314, prvi odstavek, PDEU pojasnjuje, da se proračun določi „v skladu z naslednjimi določbami“. Nobena določba člena 314 PDEU pa ne določa, da se ob koncu proračunskega postopka sprejme akt, ki ga sopodpišeta predsednika Parlamenta in Sveta.
Tako predsednik Parlamenta kot organ te institucije s sprejetjem akta na podlagi člena 314(9) PDEU ob koncu postopka, za katerega je značilno skupno delovanje Parlamenta in Sveta, zagotovi proračunu Unije zavezujoč učinek (glej zgoraj navedeno sodbo Svet proti Parlamentu, točka 8).
Svet in Kraljevina Španija dalje trdita, da je izpodbijani akt, ki je bil sprejet po posebnem zakonodajnem postopku, nezakonit, ker v nasprotju s členoma 288 PDEU in 289(2) PDEU nima oblike uredbe, direktive ali sklepa.
Tudi to trditev je treba zavrniti.
Treba je namreč spomniti, da člen 314 PDEU določa poseben zakonodajni postopek, ki je prilagojen značaju proračuna, ki je v bistvu računovodski dokument, ki v nekem obdobju vsebuje vse predvidene prihodke in odhodke. Ta dokument se nato – potem ko predsednik Parlamenta preveri skladnost postopka z določbami Pogodbe DEU – priloži aktu, s katerim predsednik Parlamenta na podlagi člena 314(9) PDEU ugotovi, da je proračun dokončno sprejet.
Tudi če je akt, ki temelji na členu 314(9) PDEU, sprejet po posebnem zakonodajnem postopku, zaradi značilnosti proračuna nima oblike zakonodajnega akta v pravem pomenu besede v smislu členov 288 PDEU in 289(2) PDEU, je pa vsekakor izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, saj postane z njim proračun Unije zavezujoč.
Svet tudi trdi, da izpodbijani akt krši prerogative, ki mu jih daje člen 296, prvi odstavek, PDEU. Ta člen določa, da „[č]e Pogodbi ne določata vrste akta, ki naj se sprejme, se institucije o tem odločijo v vsakem primeru posebej, ob upoštevanju ustreznega postopka in načela sorazmernosti“. V zvezi s tem navaja, da ker v členu 314 PDEU ni določb o vrsti akta, s katerim se proračun Unije sprejme, bi se moral Parlament glede tega dogovoriti s Svetom. Iz parametrov, ki so določeni s členom 296, prvi odstavek, PDEU, naj bi izhajalo, da mora biti akt o določitvi proračuna akt, ki ga sopodpišeta predsednika obeh zadevnih institucij.
Tudi te trditve ni mogoče sprejeti.
Člen 296, prvi odstavek, PDEU se ne uporablja za proračunski postopek iz člena 314 PDEU, ker slednji, zlasti njegov odstavek 9, izrecno določa, da se navedeni postopek konča s sprejetjem akta Parlamenta, ki ga podpiše predsednik te institucije.
Poleg tega Svet trdi, da predsednik Parlamenta s sprejetjem izpodbijanega akta ni izpolnil dolžnosti lojalnega sodelovanja, ki mora biti upoštevana v odnosih med institucijami. Predsedniku parlamenta očita zlasti, da ni sodeloval pri njegovih prizadevanjih za rešitev, ki bi bila v skladu s Pogodbama, vzajemno sprejemljiva in s katero bi se spoštovale pristojnosti institucij in prerogative predsednika Parlamenta. Predsedniku Parlamenta očita tudi, da predsednika Sveta na dan glasovanja o proračunu na plenarnem zasedanju, in sicer 15. decembra 2010, ni obvestil o vsebini svojega dopisa z dne 14. decembra 2010, čeprav je bil slednji pri tem glasovanju navzoč.
Tudi te argumentacije ni mogoče sprejeti.
Iz dokumentov v spisu in zlasti iz izjave, navedene v točki 12 te sodbe, namreč jasno izhaja, da je bilo 15. decembra 2010 doseženo soglasje med Parlamentom in Svetom o vsebini proračuna za proračunsko leto 2011. To, da se ti instituciji nista strinjali glede formalizacije tega soglasja, predsedniku Parlamenta ni preprečevalo, da je 15. decembra 2010 ugotovil, da je bil postopek na podlagi člena 314 PDEU končan in da je splošni proračun Unije za proračunsko leto 2011 dokončno sprejet.
Ker lahko v skladu s členom 314(9) PDEU le predsednik Parlamenta podpiše ta akt, se vprašanje o tem, ali je predsednik Parlamenta kršil dolžnost lojalnega sodelovanja, ne zastavlja.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba prve tri tožbene razloge zavrniti.
Svet in Kraljevina Španija nazadnje podredno trdita, da je treba izpodbijani akt razglasiti za ničen zaradi bistvene kršitve postopka, ker predsednik Parlamenta, potem ko je izvedel za nestrinjanje Parlamenta in Sveta o vrsti akta, s katerim se sprejme proračun, ne bi smel ugotoviti, da je bil proračunski postopek za proračunsko leto 2011 končan.
Ker pa je bilo 15. decembra 2010 med Parlamentom in Svetom doseženo soglasje o vsebini proračuna za proračunsko leto 2011, je predsednik Parlamenta lahko povsem v skladu z določbami člena 314 PDEU še isti dan sprejel izpodbijani akt.
Zadnjega tožbenega razloga torej prav tako ni mogoče sprejeti.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba tožbo zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Svet s svojimi predlogi ni uspel, Parlament pa je predlagal, naj se mu naloži plačilo stroškov, je treba Svetu naložiti plačilo stroškov. Na podlagi člena 140(1) Poslovnika Kraljevina Španija, ki je intervenirala v postopku, nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.
2.
Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.
3.
Kraljevina Španija nosi svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.