CELEX: 62012CJ0020
Fri bevægelighed for personer
ligebehandling
sociale fordele
forordning (EØF) nr. 1612/68
artikel 7, stk. 2
økonomisk støtte til videregående uddannelse
krav om bopæl i den medlemsstat, som tildeler støtten
afslag på at tildele støtten til studerende, der er unionsborgere, men ikke er bosiddende i den pågældende medlemsstat, og hvis fader eller moder, der er grænsearbejdere, arbejder i nævnte medlemsstat
indirekte forskelsbehandling
begrundelse
mål om at øge antallet af bosiddende personer, som har afsluttet en videregående uddannelse
egnet karakter
proportionalitet

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 (
EUT L 158, s. 77
, og berigtigelser i
EUT 2004 L 229, s. 35
, og
EUT 2004 L 204, s. 28
, herefter »forordning nr. 1612/68«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem den luxembourgske minister for videregående uddannelse og forskning (herefter »ministeren«) og studerende, som har ansøgt om økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse med henblik på at gennemføre en sådan uddannelse i en anden medlemsstat end Storhertugdømmet Luxembourg.
Sideløbende hermed har Europa-Kommissionen i april 2011 indledt en traktatbrudsprocedure mod Storhertugdømmet Luxembourg, hvilken procedure endnu er i den administrative fase. Ved begrundet udtalelse af 27. februar 2012 har Kommissionen anmodet denne medlemsstat om at fjerne den konstaterede forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmer ved tildelingen af den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse, men også ved tildelingen af den månedlige støtte til unge frivillige og den såkaldte »boni pour enfant«-støtte (børnetilskud).
Retsforskrifter
EU-retten
Artikel 7 i forordning nr. 1612/68 har følgende ordlyd:
»1.   En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
2.   Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.
[...]«
Den luxembourgske lovgivning
Den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse reguleres af loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures (lov af 22.6.2000 om økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse) (
Mémorial
A 2000, s. 1106), som ændret ved lov af 26. juli 2010 (
Mémorial
A 2010, s. 2040, herefter »den ændrede lov af 22. juni 2000«).
Denne økonomiske støtte tildeles i form af et stipendium og et lån, og der kan ansøges om støtten, uanset i hvilken stat ansøgeren ønsker at gennemføre en videregående uddannelse.
I den oprindelige affattelse af lov af 22. juni 2000 om økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse blev modtagerne af denne støtte i bestemmelsens artikel 2 defineret således:
»Økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse ydes til studerende, der er optaget på en videregående uddannelse, og som opfylder en af følgende betingelser:
a)
er luxembourgsk statsborger, eller
b)
er statsborger i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union, er bosat i Storhertugdømmet Luxembourg og er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 7 eller 12 i forordning [nr. 1612/68] […]
[...]«
Lov af 4. april 2005 om ændring af lov af 22. juni 2000 om økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse (
Mémorial
A 2005, s. 786) erstattede sidstnævnte lovs artikel 2, litra a), med følgende ordlyd:
»a)
den pågældende er luxembourgsk statsborger og er bosat i Storhertugdømmet Luxembourg, eller […]«.
Som følge af de ændringer, der er blevet indført ved artikel 1, nr. 2), i lov af 26. juli 2010, fastsætter artikel 2 i den ændrede lov af 22. juni 2000 følgende:
»Modtagere af den økonomiske støtte
Økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse ydes til studerende, der er optaget på en videregående uddannelse, og som opfylder en af følgende betingelser:
a)
er luxembourgsk statsborger eller familiemedlem til en luxembourgsk statsborger og er bosat i Storhertugdømmet Luxembourg, eller
b)
er statsborger i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union eller i en af de øvrige stater, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, eller i Det Schweiziske Forbund, og opholder sig i overensstemmelse med kapitel 2 i den ændrede lov af 29. august 2008 om fri bevægelighed for personer og indvandring i Storhertugdømmet Luxembourg som arbejdstager, selvstændig erhvervsdrivende, som en person, der har bevaret denne status, eller et familiemedlem til en af disse personkategorier, eller har opnået ret til tidsubegrænset ophold [...]
[...]«
Direktiv 2004/38 blev gennemført i luxembourgsk ret ved loi du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration (lov af 29.8.2008 om fri bevægelighed for personer og indvandring) (
Mémorial
A 2008, s. 2024). Denne lovs artikel 6, stk. 1, fastsætter, at en EU-borger har ret til at opholde sig på luxembourgsk område i mere end tre måneder, såfremt den pågældende opfylder enten betingelsen om som arbejdstager at have lønnet beskæftigelse eller udøve selvstændig virksomhed, eller betingelsen om at være indskrevet i en i Luxembourg godkendt offentlig eller privat uddannelsesinstitution med henblik på dér som hovedaktivitet at følge en uddannelse, og såfremt den pågældende godtgør at være omfattet af en sygeforsikring og råde over tilstrækkelige ressourcer til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for det sociale system.
Tvisterne i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Ved at udfylde et ansøgningsskema fra Centre de documentation et d’information sur l’Enseignement Supérieur, som henhører under ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (ministeriet for videregående uddannelse og forskning), ansøgte Elodie Giersch, Joëlle Hodin, Julien Taminiaux og Benjamin Marco Stemper, i deres egenskab af studerende, om for studieåret 2010/2011 at blive tildelt økonomisk støtte til en videregående uddannelse med henblik på en kandidatuddannelse.
Elodie Giersch, Joëlle Hodin og Julien Taminiaux er bosiddende i Belgien og har anført, at de ønsker at gennemføre en videregående uddannelse i denne medlemsstat i løbet af studieåret 2010/2011. Benjamin Marco Stemper er bosiddende i Tyskland og har ytret ønske om at gennemføre en videregående uddannelse i Det Forenede Kongerige.
Ministeren gav afslag på disse ansøgninger om økonomisk støtte med den samme begrundelse, nemlig manglende opfyldelse af bopælskravet i artikel 2, litra b), i den ændrede lov af 22. juni 2000.
Sagsøgerne i hovedsagen anlagde søgsmål ved Tribunal administratif med påstand om omgørelse eller annullation af ministerens afgørelser om afslag. De gjorde hver især bl.a. gældende, at den ene af deres forældre arbejdede i Luxembourg. Disse søgsmål blev antaget til realitetsbehandling for så vidt angår påstandene om annullation af nævnte afgørelser.
Idet 600 andre tilsvarende søgsmål, alene for det akademiske år 2010/2011, verserer for Tribunal administratif, besluttede den at forene sagsøgerne i hovedsagens søgsmål.
Nævnte sagsøgere har for denne ret gjort gældende, at den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse udgør en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, således at den er underlagt det i denne bestemmelse fastsatte princip om ligebehandling.
Samme sagsøgere er af den opfattelse, at det bopælskrav, som ministeren stiller over for dem, udgør direkte forskelsbehandling, eller i det mindste indirekte forskelsbehandling.
De har således påberåbt sig en direkte forskelsbehandling, for så vidt som en luxembourgsk statsborger eller et familiemedlem til en luxembourgsk statsborger skal være bosat i Luxembourg for at kunne være omfattet af den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse, hvorimod en statsborger i en anden medlemsstat skal have ophold dér. Hvis det imidlertid fastslås, at luxembourgske statsborgere og statsborgere i de øvrige medlemsstater er underlagt det samme krav om bopæl på det luxembourgske område, udgør dette bopælskrav en indirekte forskelsbehandling, idet kravet lettere opfyldes af luxembourgske statsborgere end af statsborgere fra andre medlemsstater.
Den luxembourgske regering har for Tribunal administratif anfægtet, at denne økonomiske støtte udgør en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 med den begrundelse, at modtageren af denne støtte er en selvstændig voksen studerende, der udgør sin egen husstand og ikke forsørges af sine forældre.
Nævnte regering har gjort gældende, at formålet med den luxembourgske støtteordning begrunder, at kredsen af modtagere begrænses til bosiddende alene. Den lov, hvorved nævnte økonomiske støtte er indført, har til formål at øge andelen af personer, der har afsluttet en videregående uddannelse, i den bosiddende befolkning, således at den når 40% inden 2020, mens den kun udgjorde 28% i 2010. Sidstnævnte procentdel er væsentlig lavere end procentdelen af personer, som har afsluttet en sådan uddannelse, i stater, der kan sammenlignes med Storhertugdømmet Luxembourg.
Den luxembourgske regering er af den opfattelse, at såfremt der ikke foreligger noget bopælskrav, vil enhver studerende, også selv om denne er uden tilknytning til det luxembourgske samfund, være berettiget til den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse med henblik på at studere i et hvilket som helst land, hvilket vil medføre en »studiestøtte-turisme«, der ikke kan bæres af statsbudgettet.
Ifølge denne regering kan det ikke lægges til grund, at der er tale om forskelsbehandling, hverken direkte eller indirekte. Henset til det mål af almen interesse, der forfølges med den ændrede lov af 22. juni 2000, udgør det bopælskrav, der skal opfyldes af såvel egne statsborgere som statsborgere fra andre lande, et lovligt kriterium for tildeling af den i hovedsagen omhandlede støtte.
Tribunal administratif har for det første forkastet den luxembourgske regerings argument, hvorved sidstnævnte – med den begrundelse, at modtageren af den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse er en selvstændig voksen studerende, der ikke forsørges af sine forældre – bestred, at denne støtte kunne anses for en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.
I denne henseende har Tribunal administratif anført, at den økonomiske støtte, der tildeles ved lov for at gøre adgangen til videregående uddannelse lettere, består af et grundbeløb og i givet fald af tillæg, der kan variere i forhold til dels den studerendes økonomiske og sociale situation, dels de indskrivningsgebyrer, som den studerende skal betale. Denne ret finder imidlertid, at vurderingen af den studerendes økonomiske og sociale situation kræver, at det undersøges, om den studerende, når bortses fra den af lovgiver opstillede fiktion, reelt er selvstændig eller tværtimod forsørges af sine forældre.
Idet Tribunal administratif konstaterede, at alle sagsøgerne i sagerne i hovedsagen havde egenskab af fuldtidsstuderende og ikke havde haft nogen indkomst under det akademiske år 2010/2011, ligesom de alle stadig udgjorde en del af deres faders ellers moders husstand, har den fastslået, at de skal anses for at være forsørget af deres forældre, som er vandrende arbejdstagere. Denne ret har ligeledes bemærket, at nævnte sagsøgere faktisk alle har gjort gældende, at deres fader eller moder arbejder i Luxembourg.
Med henvisning til præmis 23 i dom af 26. februar 1992, Bernini (sag
C-3/90, Sml. I, s. 1071
), har Tribunal administratif i øvrigt bemærket, at det fremgår af Domstolens praksis, at støtte, der tildeles den studerende til underhold og uddannelse, for at vedkommende kan følge en universitetsuddannelse, som giver ham faglige kvalifikationer, for den studerende udgør en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.
Ifølge den forelæggende ret, der har nævnt præmis 24 i dom af 18. juli 2007, Hartmann (sag
C-212/05, Sml. I, s. 6303
), udgør studiestøtte, som en medlemsstat tildeler arbejdstageres børn, endvidere for en vandrende arbejdstager eller en grænsearbejder en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, når arbejdstageren fortsat forsørger det pågældende barn. I et sådant tilfælde har den forelæggende ret bemærket, at dette barn i henhold til præmis 28 i Bernini-dommen kan påberåbe sig nævnte artikel 7, stk. 2, for at opnå studiestøtte på de samme betingelser, som gælder for indenlandske arbejdstageres børn, idet princippet om ligebehandling i artikel 7 i forordning nr. 1612/68 også har til formål at forhindre forskelsbehandling til skade for de efterkommere af en arbejdstager, som forsørges af denne.
Tribunal administratif er derfor af den opfattelse, at sagsøgerne i hovedsagen kan påberåbe sig artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 med henblik på at få deres studier finansieret på samme betingelser som dem, der finder anvendelse på børn af luxembourgske arbejdstagere.
For det andet har denne ret forkastet, at der foreligger en direkte forskelsbehandling. Begreberne »bosat« og »ophold« som omhandlet i artikel 2 i den ændrede lov af 22. juni 2000 dækker ifølge nævnte ret over det samme faktuelle begreb, nemlig stedet for den berørtes reelle, lovlige og varige bolig. Denne indholdsmæssige identitet bekræftes af artikel 3 i den storhertugelige bekendtgørelse af 12. november 2010 om ændring af den storhertugelige bekendtgørelse af 5. oktober 2000 om den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse (
Mémorial
A 2010, s. 3430), der præciserer, at de i artikel 2 i den ændrede lov af 22. juni 2000 omhandlede studerende, dvs. såvel luxembourgske statsborgere eller familiemedlemmer til en luxembourgsk statsborger som statsborgere i en anden medlemsstat, er forpligtede til at fremvise en attest om bopæl i Luxembourg for at være berettiget til denne støtte.
Hvad for det tredje angår den hævdede indirekte forskelsbehandling har Tribunal administratif bemærket, at princippet om ligebehandling forbyder enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelsen af andre sondringskriterier end dem, der er baseret på nationaliteten, reelt fører til samme resultat. Med henvisning til præmis 53 i dom af 15. marts 2005, Bidar (sag
C-209/03, Sml. I, s. 2119
), har denne ret præciseret, at bopælskravet – for så vidt som kravet hovedsageligt kan være til ulempe for statsborgere fra andre medlemsstater, eftersom det lettere opfyldes af indenlandske statsborgere – i denne sammenhæng kan anses for diskriminerende.
En forskelsbehandling kan imidlertid være begrundet, såfremt den hviler på objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning.
Idet Tribunal administratif er af den opfattelse, at det i den forelæggende sag er vigtigt at undersøge, hvorvidt en sådan indirekte forskelsbehandling er lovlig i lyset af princippet om ligebehandling, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal de af den luxembourgske stat anførte uddannelses- og budgetpolitiske hensyn, der består i et ønske om at øge antallet af personer, der afslutter en videregående uddannelse, og som i øjeblikket for så vidt angår den i Luxembourg bosiddende befolkning er lavere end det internationale niveau – hvilke hensyn vil blive alvorligt truet, hvis den luxembourgske stat skulle yde økonomisk uddannelsesstøtte til enhver studerende, der ikke har nogen forbindelse til Storhertugdømmet, med henblik på at gennemføre en videregående uddannelse i et hvilket som helst land i verden, hvilket vil indebære en urimelig byrde for den luxembourgske stats budget – i lyset af det fællesskabsretlige princip om ligebehandling i artikel 7 i forordning nr. 1612/68 anses for at udgøre hensyn, der i overensstemmelse med den ovennævnte fællesskabsretlige retspraksis kan begrunde den forskellige behandling, der følger af, at både luxembourgske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater skal opfylde et bopælskrav for at opnå støtte til videregående uddannelse?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 skal fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tildelingen af økonomisk støtte til videregående uddannelse – med henblik på at øge antallet bosiddende personer, der afslutter en videregående uddannelse, samtidig med, at den for tunge økonomiske byrde, som tildeling af denne støtte til enhver studerende ville indebære, undgås – gøres betinget af, at den studerende opfylder et bopælskrav, og hvorved der er indført en forskelsbehandling mellem de personer, som er bosiddende i den pågældende medlemsstat, og de personer, der uden at være bosiddende i denne medlemsstat er børn af grænsearbejdere, som arbejder i nævnte medlemsstat.
Hvorvidt der foreligger en forskelsbehandling
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at artikel 45, stk. 2, TEUF fastsætter, at arbejdskraftens frie bevægelighed forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 er et særligt udtryk for den regel om ligebehandling, der er fastsat i artikel 45, stk. 2, TEUF, på det særlige område for tildeling af sociale fordele, og bestemmelsen skal fortolkes på samme måde som den sidstnævnte bestemmelse (dom af 11.9.2007, sag
C-287/05, Hendrix, Sml. I, s. 6909
, præmis 53).
Ifølge artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 nyder en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, på de øvrige medlemsstaters område samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.
Denne bestemmelse tilgodeser uden forskel både vandrende arbejdstagere, der er bosat i værtsmedlemsstaten, og grænsearbejdere, der har lønnet beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, mens de er bosat i en anden medlemsstat (dom af 18.7.2007, sag
C-213/05, Geven, Sml. I, s. 6347
, præmis 15, og af 14.6.2012, sag C-542/09, Kommissionen mod Nederlandene, præmis 33).
Det følger af fast retspraksis, at støtte til underhold og uddannelse, som tildeles med henblik på gennemførelse af et erhvervskvalificerende universitetsstudium, udgør en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 (dom af 21.6.1988, sag
39/86, Lair, Sml. s. 3161
, præmis 24, Bernini-dommen, præmis 23, og dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 34).
Domstolen har endvidere fastslået, at studiestøtte, som en medlemsstat tildeler arbejdstagernes børn, for en vandrende arbejdstager udgør en social fordel som omhandlet i nævnte artikel 7, stk. 2, når sidstnævnte fortsat forsørger barnet (Bernini-dommen, præmis 25 og 29, dom af 8.6.1999, sag
C-337/97, Meeusen, Sml. I, s. 3289
, præmis 19, og dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 35).
Familiemedlemmerne til en vandrende arbejdstager har indirekte fordel af den ligebehandling, som tilkommer denne arbejdstager i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Eftersom tildelingen af studiestøtte til et barn af en vandrende arbejdstager udgør en social fordel for arbejdstageren, kan barnet selv påberåbe sig denne bestemmelse for at opnå denne studiestøtte, såfremt den i henhold til national ret tildeles direkte til den studerende (dom af 18.6.1987, sag
316/85, Lebon, Sml. s. 2811
, præmis 12 og 13, Bernini-dommen, præmis 26, og dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 48).
Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at princippet om ligebehandling i såvel artikel 45 TEUF som artikel 7 i forordning nr. 1612/68 ikke alene forbyder åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men også enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre sondringskriterier reelt fører til samme resultat (jf. dom af 27.11.1997, sag
C-57/96, Meints, Sml. I, s. 6689
, præmis 44, af 7.7.2005, sag
C-147/03, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 5969
, præmis 41, og af 10.9.2009, sag
C-269/07, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 7811
, præmis 53, samt dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 37).
I den foreliggende hovedsag fandt den forelæggende ret ved fortolkning af national ret, at de i den ændrede lov af 22. juni 2000 fastsatte krav om bopæl og ophold er ens, således at bopælskravet finder anvendelse uden forskel på luxembourgske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater.
Under disse omstændigheder udgør det krav om bopæl i Luxembourg, der stilles over for statsborgere fra andre medlemsstater, ikke direkte forskelsbehandling.
Idet en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede fastsætter en sondring på grundlag af bopæl, risikerer den til gengæld hovedsageligt at være til skade for statsborgere fra andre medlemsstater, for så vidt som ikke-bosiddende personer som oftest er statsborgere i andre stater (jf. bl.a. dom af 29.4.1999, sag
C-224/97, Ciola, Sml. I, s. 2517
, præmis 14, og af 25.1.2011, sag
C-382/08, Neukirchinger, Sml. I, s. 139
, præmis 34, samt dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 38).
I denne sammenhæng er det irrelevant, at den i hovedsagen omhandlede foranstaltning i givet fald berører såvel indenlandske statsborgere, der ikke er i stand til at opfylde et sådant kriterium, som statsborgere fra de øvrige medlemsstater. For at en foranstaltning kan betragtes som udtryk for indirekte forskelsbehandling, er det ikke nødvendigt, at den fører til en begunstigelse af alle indenlandske statsborgere eller til en ringere stilling alene for statsborgere i andre medlemsstater, og ikke desuden for indenlandske statsborgere (jf. i denne retning dom af 16.1.2003, sag
C-388/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 721
, præmis 14, dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 38, og dom af 28.6.2012, sag C-172/11, Erny, præmis 41).
Den forskellige behandling, som følger af, at der over for studerende børn af grænsearbejdere stilles et bopælskrav, udgør således indirekte forskelsbehandling, der i princippet er forbudt, medmindre den er objektivt begrundet. For at være begrundet skal den være egnet til at sikre opfyldelsen af et lovligt mål og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (jf. i denne retning dom af 13.4.2010, sag
C-73/08, Bressol m.fl., Sml. I, s. 2735
, præmis 47 og 48, samt dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 55).
Hvorvidt der foreligger et lovligt mål
Med henblik på at begrunde den forskellige behandling af grænsearbejderne for så vidt angår tildelingen af den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse har den luxembourgske regering anført to argumenter – det ene socialt, det andet budgetmæssigt – og gjort gældende, at disse hænger uløseligt sammen.
Det mål, som denne regering har kvalificeret som »socialt«, består i det væsentlige i at forøge andelen af bosiddende i Luxembourg med en videregående uddannelse. Den konstaterede andel, nemlig 28%, er betydeligt lavere end andelen af personer, der har en sådan uddannelse og er bosiddende i stater, som kan sammenlignes med Storhertugdømmet Luxembourg, og nævnte regering har fundet det nødvendigt at nå en procentdel på 66% af den bosiddende befolkning med en videregående uddannelse for at imødegå et mere og mere presserende behov for at sikre den luxembourgske økonomis overgang til en vidensøkonomi.
Den luxembourgske regering har gjort gældende, at den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse er begrænset til kun at omfatte personer, der er bosiddende i Luxembourg, fordi nævnte regering er af den opfattelse, at kun sådanne personer har en sådan tilknytning til det luxembourgske samfund, der gør det muligt at antage, at de efter at have benyttet sig af muligheden i den omhandlede støtteordning for at få finansieret deres studier, hvilke i givet fald er blevet gennemført i udlandet, vil vende tilbage til Luxembourg for at stille den viden, de har erhvervet på denne måde, til rådighed for udviklingen af denne medlemsstats økonomi.
Nævnte regering er af den opfattelse, at det på grund af budgetmæssige begrænsninger ikke er muligt for den at vise sig mere generøs over for ikke-bosiddende studerende uden at bringe finansieringen af hele støtteordningen i fare. Det budgetmæssige mål består i at undgå den urimelige byrde på statsbudgettet, som en udvidelse af denne økonomiske støtte til også at gælde disse ikke-bosiddende studerende, der er børn af grænsearbejdere, vil medføre.
Hvad angår den begrundelse, der er baseret på de yderligere byrder, som en undladelse af at anvende bopælskravet vil medføre, bemærkes, at selv om budgetmæssige hensyn kan være afgørende for en medlemsstats socialpolitiske valg og påvirke arten og omfanget af de sociale sikringsforanstaltninger, staten ønsker at træffe, udgør de imidlertid ikke i sig selv et mål for socialpolitikken og kan derfor ikke begrunde en forskelsbehandling til skade for vandrende arbejdstagere (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
En anerkendelse af, at budgetmæssige hensyn kan begrunde en forskellig behandling af vandrende arbejdstagere og nationale arbejdstagere, ville indebære, at anvendelsen og rækkevidden af en så grundlæggende EU-retlig bestemmelse som princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i henseende til tid og sted kan variere alt efter medlemsstaternes finansielle situation (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår det sociale mål bemærkes, at det at ville fremme forfølgelsen af videregående uddannelse udgør et mål af almen interesse, der, således som bl.a. den luxembourgske og den østrigske regering har anført, er blevet anerkendt på EU-plan.
I Kommissionens meddelelse af 3. marts 2010 med overskriften »EUROPA 2020: En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst« (KOM(2010) 2020 endelig) er forøgelsen af andelen af befolkningen i aldersgruppen 30-34 år med en videregående uddannelse fra 31% til mindst 40% i 2020 således nævnt som et af de grundlæggende mål, der er vedtaget på EU-plan. Dette dokument opfordrer hver enkelt medlemsstat til på nationalt plan og ved konkrete foranstaltninger at gennemføre disse grundlæggende mål.
I forbindelse med sine konklusioner af 12. maj 2009 om en strategiramme for det europæiske samarbejde på uddannelsesområdet (»ET 2020«) (
EUT C 119, s. 2
) havde Rådet for Den Europæiske Union i øvrigt allerede gjort det til sit mål at øge antallet af personer med en videregående uddannelse. I Rådets konklusioner af 11. maj 2010 om den sociale dimension af uddannelse (
EUT C 135, s. 2
) opfordres medlemsstaterne til for så vidt angår videregående uddannelse at udvikle politikker, der tager sigte på at øge procentdelen af studerende, der fuldfører en sådan uddannelse.
Det følger heraf, at en foranstaltning, som iværksættes af en medlemsstat med henblik på at sikre et højt uddannelsesniveau i forhold til dens bosiddende befolkning og med henblik på at fremme udviklingen af dens økonomi, forfølger et lovligt mål, der kan begrunde en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
Om bopælskravets egnethed
Den luxembourgske regering har gjort gældende, at ordningen med støtte, der er begrænset til personer, der er bosiddende i Luxembourg, er egnet til at sikre opfyldelsen af det lovlige sociale mål, som tager sigte på at øge antallet af personer, der har afsluttet en videregående uddannelse, i denne medlemsstats bosiddende befolkning.
Regeringen har i denne henseende gjort gældende, at det er sandsynligt, at de omhandlede studerende efter endt videregående uddannelse i udlandet vender tilbage til bopælsstaten for dér at etablere sig og arbejde. Den er af den opfattelse, at studerende, som er bosiddende i udlandet – også selv om de i øvrigt er børn af grænsearbejdere, der arbejder i Luxembourg – ikke har nogen særlig grund til personligt at stille sig til rådighed for det luxembourgske arbejdsmarked efter endt uddannelse eller integrere sig i det luxembourgske samfund. Nævnte regering er af den opfattelse, at det er begrundet at begrænse tildelingen af den i hovedsagen omhandlede støtte til de studerende, der er bosiddende i Luxembourg på tidspunktet for den videregående uddannelses start, for så vidt som disse allerede er integreret i det luxembourgske samfund og efter endt uddannelse oftere vil stille sig til rådighed for denne medlemsstats arbejdsmarked.
Den luxembourgske regering har tilføjet, at der i øvrigt er stor »udskiftning« blandt de personer, der udøver erhvervsmæssig beskæftigelse som grænsearbejdere, idet disse kun arbejder i denne egenskab i en begrænset periode, hvilket ikke gør det muligt i grænsearbejde at se en faktor af integration i beskæftigelsesmedlemsstatens samfund, der svarer til bopæl i denne stat, og som er tilstrækkelig stor til at have en indvirkning på børn af grænsearbejderes valg af bopæl efter endt uddannelse.
Sagsøgerne i hovedsagen har bestridt, at bopælskravet er egnet. Et sådant krav garanterer ikke opfyldelsen af målet om at øge antallet af personer, der har afsluttet en videregående uddannelse, i den bosiddende befolkning med henblik på at dække det luxembourgske arbejdsmarkeds behov. Tildelingen af den i hovedsagen omhandlede støtte alene til de studerende, som er bosiddende i Luxembourg på tidspunktet for ansøgningen om den økonomiske støtte, indebærer ikke, at disse på varig og endelig vis stiller sig til rådighed for det luxembourgske arbejdsmarked efter endt videregående uddannelse. Da Luxembourgs universitet i øvrigt ikke er et alment universitet, gennemfører mange af disse bosiddende studerende deres uddannelse uden for det luxembourgske område, og de integrerer sig snarere i den stat, hvor de har taget den videregående uddannelse, end i Luxembourg, hvorved de gives karrieremuligheder, der rækker langt ud over dette område.
Nævnte sagsøgere har i modsætning til det af den luxembourgske regering anførte gjort gældende, at ikke-bosiddende studerende, der er børn af grænsearbejdere, har særlige grunde til at stille sig til rådighed for det luxembourgske arbejdsmarked efter endt uddannelse. For det første indebærer den omstændighed, at den ene af den studerendes forældre arbejder i Luxembourg, således, at den husstand, hvortil den studerende hører, befinder sig inden for en vis geografisk nærhed af det luxembourgske område. På grund af den krise, som har ramt de lande, der grænser op til Storhertugdømmet Luxembourg, hårdt, vil grænsearbejdernes børn for det andet efter endt uddannelse være tilbøjelige til at søge den samme stabile erhvervsmæssige situation som den, hvori deres forældre, der har arbejdet i adskillige år i denne medlemsstat, befinder sig.
Gennem det erhverv, som de udøver i Luxembourg, fremviser grænsearbejderne ifølge Kommissionen ikke alene en tilknytning til det luxembourgske samfund, men de er også integrerede heri. For så vidt som en sådan tilknytning foreligger, er et bopælskrav hverken nødvendigt eller egnet til at sikre, at børn af sådanne arbejdstagere, hvis videregående uddannelse finansieres ved hjælp af den i hovedsagen omhandlede økonomiske støtte, opretholder en nær tilknytning til den medlemsstat, der tildeler denne støtte.
I denne henseende bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere – eftersom de har fået adgang til en medlemsstats arbejdsmarked – i princippet har opnået en tilstrækkelig integration i denne medlemsstats samfund, der begrunder, at de pågældende i denne stat er omfattet af princippet om ligebehandling i forhold til henholdsvis nationale arbejdstagere og bosiddende arbejdstagere. Integrationen følger navnlig af den omstændighed, at de vandrende arbejdstagere og grænsearbejderne ligeledes bidrager til finansieringen af socialpolitikken i værtsmedlemsstaten i kraft af de skattebidrag, som de betaler i denne stat som følge af den lønnede beskæftigelse, de udøver dér (jf. i denne retning dom af 13.12.2012, sag C-379/11, Caves Krier Frères, præmis 53).
Navnlig hvad angår grænsearbejdere bemærkes imidlertid, at Domstolen har anerkendt visse begrundelser for så vidt angår lovgivninger, hvorved der sondres mellem bosiddende og ikke-bosiddende, som er erhvervsaktive i den pågældende medlemsstat, i forhold til deres integrationsgrad i denne medlemsstats samfund eller deres grad af tilknytning dertil (jf. i denne retning Hartmann-dommen, præmis 35 og 36, Geven-dommen, præmis 26, og Hendrix-dommen, præmis 54 og 55).
I denne forbindelse bemærkes, at grænsearbejderen ikke altid er integreret i beskæftigelsesstaten på samme måde som en arbejdstager, der er bosiddende i denne stat.
I de foreliggende sager skal det, således som generaladvokaten har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse, undersøges, hvorvidt det bopælskrav, der ved den ændrede lov af 22. juni 2000 stilles over for børn af grænsearbejdere med henblik på retten til statens økonomiske støtte til videregående uddannelse, er egnet til at skabe en rimelig sandsynlighed for den studerendes tilbagevenden til Luxembourg efter endt uddannelse, idet den luxembourgske regering anser denne tilbagevenden for nødvendig for at opfylde det lovlige mål, der forfølges.
I denne henseende bør det anerkendes, at det kan antages, at sandsynligheden for at etablere sig i Luxembourg og integrere sig i det luxembourgske arbejdsmarked efter den videregående uddannelses afslutning – også når denne uddannelse er gennemført i udlandet – er større for studerende, der er bosiddende i Luxembourg på tidspunktet for den videregående uddannelses start, end for ikke-bosiddende studerende.
Det må følgelig fastslås, at det i den ændrede lov af 22. juni 2000 fastsatte bopælskrav er egnet til at opfylde målet om at fremme forfølgelsen af en videregående uddannelse og om i betydelig grad at øge antallet af bosiddende personer i Luxembourg, som har afsluttet en videregående uddannelse.
Det står imidlertid tilbage at prøve, at dette krav går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå nævnte mål.
Om nødvendigheden af bopælskravet
Ifølge den luxembourgske regering går vedtagelsen af et bopælskrav ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det mål, der forfølges. Dette krav er begrundet i finanspolitiske hensyn og er direkte knyttet til det påberåbte økonomiske mål. På grund af budgetmæssige begrænsninger er det ikke muligt at vise sig mere generøs over for ikke-bosiddende studerende uden at bringe hele ordningens finansiering i fare. I øvrigt ville en vedtagelse af et andet kriterium for tildeling af støtten – nemlig bl.a. kriteriet om, at den ene af den ikke-bosiddende studerendes forældre er beskæftiget i Luxembourg – være i direkte strid med det i hovedsagen omhandlede støttesystems to formål.
I denne forbindelse skal det undersøges, hvorvidt det alene er et krav om forudgående bopæl, der kan sikre den luxembourgske stat en rimelig sandsynlighed for, at støttemodtagerne vender tilbage for at etablere sig i Luxembourg og stiller sig til rådighed for denne medlemsstats arbejdsmarked med henblik på at bidrage til sidstnævntes økonomiske udvikling, eller om der foreligger andre kriterier, som uden at udelukke alle ikke-bosiddende børn af grænsearbejdere ligeledes gør det muligt at sikre en sådan sandsynlighed.
Domstolen har allerede fastslået, at et bopælskrav kan være uforholdsmæssigt, såfremt det efter sin karakter er for ekskluderende, idet det utilbørligt prioriterer en omstændighed, der ikke nødvendigvis er udtryk for den reelle og faktiske grad af tilknytning, og lader alle andre relevante omstændigheder ude af betragtning (jf. dom af 23.10.2007, forenede sager
C-11/06 og C-12/06, Morgan og Bucher, Sml. I, s. 9161
, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis, og af 21.7.2011, sag
C-503/09, Stewart, Sml. I, s. 6497
, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis).
I præmis 86 og 87 i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene fandt Domstolen således, at den pågældende medlemsstat ikke på overbevisende vis havde redegjort for grundene til, at det forfulgte mål ikke kunne opnås på en mindre restriktiv måde enten ved en mere fleksibel regel end reglen om »tre-ud-af-seks-år« eller ved at tage hensyn til andre faktorer, der er udtryk for en tilsvarende grad af tilknytning, såsom beskæftigelsen. Domstolen fastslog derfor, at nævnte regel ved at pålægge specifikke perioder med bopæl på den omhandlede medlemsstats område prioriterede en faktor, der ikke nødvendigvis er den eneste indikator for den reelle grad af tilknytning mellem den berørte og nævnte medlemsstat, og var for ekskluderende. Reglen om »tre-ud-af-seks-år« gik følgelig ud over, hvad der var nødvendigt for at opnå det mål, der forfulgtes.
Den luxembourgske ordning for økonomisk støtte fra staten til videregående uddannelse udelukker alle ikke-bosiddende fra at være omfattet af denne støtte, og denne udelukkelse vedrører alene ikke-bosiddende studerende.
Følgelig er en vandrende arbejdstagers barn, som er bosiddende med sine forældre i en medlemsstat, der grænser op til Storhertugdømmet Luxembourg, og som ønsker at studere i Luxembourg, udelukket fra at være omfattet af den økonomiske støtte fra staten til videregående uddannelse. Uanset om deres forældre er bosiddende i Luxembourg, er studerende, der ikke er bosiddende på tidspunktet for ansøgningen om støtte, i øvrigt udelukket fra at være omfattet af denne støtte, også selv om deres forældre fortsat forsørger dem. Endvidere bevirker den i hovedsagen omhandlede ordning med økonomisk støtte, at børn af ikke-bosiddende arbejdstagere, som har arbejdet i Luxembourg i en betydelig periode, udelukkes fra at være omfattet af denne støtte.
I denne henseende bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede ordning med økonomisk støtte efter sin karakter er for ekskluderende. Ved at stille et krav om, at den studerende forudgående har haft bopæl på den pågældende medlemsstats område, prioriterer loven nemlig en faktor, der ikke nødvendigvis er den eneste indikator for den reelle grad af tilknytning mellem den berørte og denne medlemsstat (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 86).
Navnlig for så vidt som statens økonomiske støtte til videregående uddannelse har til formål at fremme forfølgelsen af videregående uddannelse i såvel Luxembourg som i ethvert andet land, kan en rimelig sandsynlighed for, at støttemodtagerne vender tilbage for at etablere sig i Luxembourg og stiller sig til rådighed for denne medlemsstats arbejdsmarked med henblik på at bidrage til sidstnævntes økonomiske udvikling, påvises ud fra andre faktorer end kravet om den pågældende studerendes forudgående bopæl.
Det synes således muligt, at en tilstrækkelig tilknytning mellem den studerende og Storhertugdømmet Luxembourg, hvorved en sådan sandsynlighed kan fastslås, også kan følge af den omstændighed, at denne studerende bor alene eller med sine forældre i en medlemsstat, der grænser op til Storhertugdømmet Luxembourg, og at den pågældendes forældre i en betydelig periode har arbejdet i Luxembourg og boet i nærheden af sidstnævnte medlemsstat.
Hvad angår de muligheder, som den luxembourgske lovgiver har, kan det anføres, således som Kommissionen har gjort gældende i retsmødet, at for så vidt som den tildelte støtte eksempelvis udgøres af et lån, kan et finansieringssystem – der gør tildeling af dette lån, lånets størrelse eller dets ikke-tilbagebetaling betinget af, at den støttemodtagende studerende efter at have afsluttet sin uddannelse i udlandet vender tilbage til Luxembourg for at arbejde og bo dér – gøre det muligt at nå det mål, der forfølges, uden at grænsearbejderes børn herved stilles ringere. Hvad i øvrigt angår risikoen for kumulerede ydelser ved, at en tilsvarende økonomisk støtte udbetales i den medlemsstat, hvori den studerende er bosiddende, alene eller med sine forældre, kan denne kumulation undgås ved, at der tages hensyn til en sådan støtte ved tildelingen af støtte fra Storhertugdømmet Luxembourg.
Navnlig med henblik på at undgå, at der opstår en »studiestøtte-turisme« – som samtlige regeringer, der har afgivet indlæg for Domstolen, har gjort gældende – og på at sikre sig, at den i Luxembourg skattepligtige og -betalende grænsearbejder fremviser en tilstrækkelig tilknytning til det luxembourgske samfund, kunne det overvejes at gøre tildelingen af den økonomiske støtte betinget af, at grænsearbejderen, der er forælder til den studerende, som ikke er bosiddende i Luxembourg, har arbejdet i denne medlemsstat i en bestemt minimumsperiode. I en anden sammenhæng bestemmer artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, at uanset dette direktivs artikel 24, stk. 1 – hvorefter alle unionsborgere, der opholder sig på en medlemsstats område i henhold til dette direktiv, ligestilles med denne medlemsstats egne statsborgere – er sidstnævnte medlemsstat ikke forpligtet til at yde studiestøtte forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, hvilken erhvervelse i medfør af samme direktivs artikel 16, stk. 1, er betinget af et krav om bopæl i fem år på den pågældende medlemsstats område.
Det bemærkes, at en sådan risiko ikke foreligger i tvisterne i hovedsagen, for så vidt som det er ubestridt, at Elodie Giersch, Benjamin Marco Stemper, Julien Taminiaux og Joëlle Hodin alle har en fader eller en moder, som har arbejdet i Luxembourg i henholdsvis 23, 32, 28 og 23 år.
Følgelig går en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gør tildelingen af økonomisk støtte til videregående uddannelse betinget af et krav om den studerendes bopæl, og hvorved der er indført en forskelsbehandling mellem bosiddende og ikke-bosiddende i denne medlemsstat, som er børn af grænsearbejdere, som arbejder i denne medlemsstat, ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde det lovlige mål om at øge antallet af personer, der har afsluttet en videregående uddannelse, i den bosiddende befolkning med henblik på at fremme udviklingen af den nationale økonomi.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares på følgende måde:
—
Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 skal fortolkes således, at den i princippet er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tildelingen af økonomisk støtte til videregående uddannelse gøres betinget af, at den studerende opfylder et krav om bopæl i denne medlemsstat, og hvorved der er indført en forskelsbehandling, der udgør en indirekte forskelsbehandling, mellem de personer, som er bosiddende i den pågældende medlemsstat, og de personer, der, uden at være bosiddende i denne medlemsstat, er børn af grænsearbejdere, som arbejder i nævnte medlemsstat.
—
Selv om målet om at øge antallet af bosiddende personer, der har afsluttet en videregående uddannelse, med henblik på at fremme udviklingen af samme medlemsstats økonomi udgør et lovligt formål, som kan begrunde en sådan forskelsbehandling, og selv om et bopælskrav som det, der er fastsat ved den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, er egnet til at sikre opfyldelsen af nævnte mål, går et sådant krav imidlertid ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, det forfølger, for så vidt som kravet er til hinder for, at der tages hensyn til andre omstændigheder, der potentielt kan være udtryk for den reelle grad af tilknytning, som ansøgeren til nævnte økonomiske støtte har til den pågældende medlemsstats samfund eller arbejdsmarked, såsom den omstændighed, at den ene af forældrene, som fortsat forsørger den studerende, er en grænsearbejder, der har en varig beskæftigelse i denne medlemsstat og allerede har arbejdet i sidstnævnte igennem en betydelig periode.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004, skal fortolkes således, at den i princippet er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tildelingen af økonomisk støtte til videregående uddannelse gøres betinget af, at den studerende opfylder et krav om bopæl i denne medlemsstat, og hvorved der er indført en forskelsbehandling, der udgør en indirekte forskelsbehandling, mellem de personer, som er bosiddende i den pågældende medlemsstat, og de personer, der, uden at være bosiddende i denne medlemsstat, er børn af grænsearbejdere, som arbejder i nævnte medlemsstat.

Selv om målet om at øge antallet af bosiddende personer, der har afsluttet en videregående uddannelse, med henblik på at fremme udviklingen af samme medlemsstats økonomi udgør et lovligt formål, som kan begrunde en sådan forskelsbehandling, og selv om et bopælskrav som det, der er fastsat ved den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, er egnet til at sikre opfyldelsen af nævnte mål, går et sådant krav imidlertid ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, det forfølger, for så vidt som kravet er til hinder for, at der tages hensyn til andre omstændigheder, der potentielt kan være udtryk for den reelle grad af tilknytning, som ansøgeren til nævnte økonomiske støtte har til den pågældende medlemsstats samfund eller arbejdsmarked, såsom den omstændighed, at den ene af forældrene, som fortsat forsørger den studerende, er en grænsearbejder, der har en varig beskæftigelse i denne medlemsstat og allerede har arbejdet i sidstnævnte igennem en betydelig periode.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.