CELEX: 62013CJ0551
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2008/98/WE
Artykuł 15
Gospodarowanie odpadami
Możliwość samodzielnego przetwarzania odpadów przez ich wytwórcę
Krajowa ustawa transponująca, która została uchwalona, ale nie weszła jeszcze w życie
Upływ terminu transpozycji
Bezpośrednia skuteczność

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (
Dz.U. L 312, s. 3
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA (zwaną dalej „SETAR” lub „spółką SETAR”), właścicielem kompleksu hotelowego w miejscowości S’Oru e Mari (Włochy) w Comune di Quartu S. Elena, w przedmiocie odmowy płacenia przez tę spółkę podatku komunalnego na unieszkodliwianie stałych odpadów komunalnych (tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, zwanej dalej „TARSU”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 25, 28 i 41 dyrektywy 2008/98 brzmią następująco:
„(25)
Zasadne jest, aby koszty były rozdzielane w sposób odzwierciedlający faktyczne koszty środowiskowe w zakresie wytwarzania odpadów oraz gospodarowania nimi.
[…]
(28)
Niniejsza dyrektywa powinna pomóc UE zbliżyć się do »społeczeństwa recyklingu«, dążącego do eliminacji wytwarzania odpadów i do wykorzystywania odpadów jako zasobu. W szczególności szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska wymaga stosowania środków, których celem jest zapewnienie segregacji u źródła, zbieranie oraz recykling priorytetowych strumieni odpadów. Zgodnie z tym celem, a jednocześnie jako środek ułatwiający lub usprawniający potencjał odzysku, odpady powinny być zbierane selektywnie, jeżeli jest [to] wykonalne technicznie, ekonomicznie i z punktu widzenia środowiska, zanim zostaną poddane czynnościom odzysku prowadzącym do najlepszego dla środowiska wyniku całkowitego. Państwa członkowskie powinny zachęcać do oddzielania związków niebezpiecznych od strumieni odpadów, jeżeli jest to konieczne do stworzenia racjonalnej ekologicznie gospodarki odpadami.
[…]
(41)
Aby przybliżyć się do celu, jakim jest europejskie społeczeństwo recyklingu o wysokiej wydajności zasobów, należy określić cele w zakresie przygotowania do ponownego wykorzystania i recyklingu odpadów. Państwa członkowskie zachowują różne podejścia do zbiórki odpadów z gospodarstw domowych oraz odpadów o podobnym charakterze i składzie. W związku z tym właściwe jest uwzględnienie w ramach takich celów różnic w systemach zbiórki w poszczególnych państwach członkowskich. Strumienie odpadów innego pochodzenia podobne do odpadów z gospodarstw domowych obejmują odpady, o których mowa w pozycji 20 wykazu ustanowionego decyzją 2000/532/WE [z dnia 3 maja 2000 r. zastępującą decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (
Dz.U. L 226, s. 3
)]”.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2008/98:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania”.
Artykuł 4 tej dyrektywy przewiduje, że:
„1.   Następująca hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowanie jako kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami:
a)
zapobieganie;
b)
przygotowywanie do ponownego użycia;
c)
recykling;
d)
inne metody odzysku, np. odzysk energii; oraz
e)
unieszkodliwianie.
2.   Stosując hierarchię postępowania z odpadami, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie podejmują środki sprzyjające rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Może to oznaczać dla niektórych strumieni odpadów odstąpienie od tej hierarchii, jeżeli jest to uzasadnione zastosowaniem metodologii myślenia o cyklu życia, obejmującej całkowity wpływ związany z wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami.
[…]”.
Artykuł 13 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności:
a)
bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;
b)
bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy; oraz
c)
bez niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu”.
Artykuł 14 dyrektywy 2008/98 stanowi:
„1.   Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci« koszty gospodarowania odpadami muszą być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów.
2.   Państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami będą ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego odpady powstaną, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty”.
Zgodnie z art. 15 tej dyrektywy:
„1.   Państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pierwotny wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów dokonywał przetwarzania odpadów samodzielnie lub zlecał przetwarzanie dealerowi, zakładowi lub przedsiębiorstwu wykonującemu czynności przetwarzania odpadów lub zlecił zorganizowanie przetwarzania prywatnemu lub publicznemu podmiotowi zajmującemu się zbieraniem odpadów zgodnie z art. 4 i 13.
2.   W przypadku gdy odpady są przemieszczane w celu ich wstępnego przetworzenia od pierwotnego wytwórcy lub posiadacza do jednej z osób fizycznych lub prawnych, o których mowa w ust. 1, co do zasady nie następuje zwolnienie z odpowiedzialności za przeprowadzenie ostatecznego procesu odzysku lub unieszkodliwienia.
Bez uszczerbku dla rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (
Dz.U. L 190, s. 1
)] państwa członkowskie mogą określić warunki odpowiedzialności i postanowić, w jakich przypadkach pierwotny wytwórca odpowiedzialny jest za wszystkie działania na odpadach w łańcuchu ich przetwarzania lub w jakich odpowiedzialność producenta i posiadacza może być dzielona lub przekazywana między uczestnikami tego łańcucha przetwarzania.
3.   Państwa członkowskie mogą postanowić, zgodnie z art. 8, że odpowiedzialność za organizację gospodarowania odpadami jest ponoszona częściowo lub całkowicie przez producenta produktu, z którego pochodzą odpady, i że dystrybutorzy tych produktów mogą ponosić wspólnie tę odpowiedzialność.
[…]”.
Prawo włoskie
Artykuł 188 ust. 2 decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (dekretu ustawodawczego nr 152 w sprawie norm dotyczących środowiska naturalnego) z dnia 3 kwietnia 2006 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 88 z dnia 14 kwietnia 2006 r., zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 152/2006”) przewiduje:
„Wytwórca lub posiadacz odpadów specjalnych wypełnia swoje obowiązki według następujących priorytetów:
a)
samodzielne unieszkodliwianie odpadów;
b)
powierzenie odpadów osobom trzecim uprawnionym w myśl obowiązujących przepisów;
c)
powierzenie odpadów podmiotom, które wykonują publiczną usługę zbierania odpadów komunalnych i z którymi zawarta została odpowiednia umowa;
d)
wykorzystanie kolei do transportu odpadów niebezpiecznych na odległość powyżej 350 km przy ilości powyżej 25 t;
e)
eksport odpadów na warunkach przewidzianych w art. 194”.
W celu zapewnienia transpozycji dyrektywy 2008/98 art. 16 ust. 1 decreto legislativo n. 205 – Disposizioni di attuazione delle direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (dekretu ustawodawczego nr 205 zawierającego przepisy wykonujące dyrektywę 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającego niektóre dyrektywy) z dnia 3 grudnia 2010 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 288 z dnia 10 grudnia 2010 r., zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 205/2010”) zmienił art. 188 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 152/2006 następująco:
„1. Pierwotny wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów dokonują przetwarzania odpadów samodzielnie lub zlecają przetwarzanie pośrednikowi, dealerowi, zakładowi lub przedsiębiorstwu wykonującemu czynności przetwarzania odpadów, lub zlecają zorganizowanie przetwarzania prywatnemu lub publicznemu podmiotowi zajmującemu się zbieraniem odpadów zgodnie z art. 177 i 179. Z zastrzeżeniem przepisów dalszych ustępów niniejszego artykułu pierwotny wytwórca lub inny posiadacz pozostaje odpowiedzialny za cały łańcuch przetwarzania, przez co rozumie się, że jeżeli pierwotny wytwórca lub posiadacz przeniesie odpady do przetworzenia wstępnego do któregoś z podmiotów odbierających, o których mowa w niniejszym ustępie, to taka odpowiedzialność co do zasady nadal trwa”.
Artykuł 16 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 205/2010 dodał ponadto, po art. 188 dekretu ustawodawczego nr 152/2006, art. 188a i 188b, zatytułowane, odpowiednio, „Kontrola obiegu odpadów” i „System kontroli obiegu odpadów (Sistri)”.
Artykuł 188a dekretu ustawodawczego nr 152/2006 stanowi:
„1.   W wykonaniu art. 177 ust. 4 możliwość śledzenia obiegu odpadów musi być zagwarantowana od ich wytworzenia do ich przeznaczenia końcowego.
2.   W tym celu gospodarowanie odpadami musi odbywać się:
a)
z poszanowaniem obowiązków nałożonych poprzez system kontroli obiegu odpadów (Sistri), o którym mowa w art. 14a dekretu z mocą ustawy nr 78 z dnia 1 lipca 2009 r., przekształconego, ze zmianami, w ustawę nr 102 z dnia 3 sierpnia 2009 r., i w dekrecie ministra środowiska i ochrony terytorium i mórz z dnia 17 grudnia 2009 r. [(dodatek zwyczajny do GURI nr 9 z dnia 13 stycznia 2010 r., s. 1)], lub
b)
z poszanowaniem obowiązków dotyczących prowadzenia rejestrów załadunku i rozładunku oraz formularza identyfikacyjnego, o których mowa w art. 190 i 193.
[…]”.
Artykuł 16 ust. 2 dekretu ustawodawczego nr 205/2010 przewiduje, że „przepisy niniejszego artykułu wchodzą w życie następnego dnia po upływie terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 2 dekretu [ministra środowiska i ochrony terytorium i mórz] z dnia 17 grudnia 2009 r.”.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 dekretu ministra środowiska i ochrony terytorium i mórz z dnia 17 grudnia 2009 r.„dla zagwarantowania poszanowania obowiązków ustawowych i upewnienia się co do prawidłowego funkcjonowania Sistri podmioty, o których mowa we wspomnianych artykułach, są jednak zobowiązane do zachowania przepisów art. 190 i 193 dekretu ustawodawczego [nr 152/2006] przez okres miesiąca po uruchomieniu Sistri, jak wskazano w art. 1 i 2”.
Artykuł 1 ust. 1 i 4 dekretu ministra środowiska i ochrony terytorium i mórz z dnia 17 grudnia 2009 r. stanowi:
„1.   System kontroli obiegu odpadów, zwany dalej także Sistri, obsługiwany przez Comando carabinieri per la Tutela dell’Ambiente [oddział karabinierów ds. ochrony środowiska], działa:
a)
od sto osiemdziesiątego dnia od daty wejścia w życie niniejszego dekretu w wypadku pierwotnych wytwórców odpadów niebezpiecznych – w tym odpadów, o których mowa w art. 212 ust. 8 dekretu ustawodawczego [nr 152/2006] – zatrudniających ponad pięćdziesięciu pracowników, w wypadku przedsiębiorstw i zakładów będących pierwotnymi wytwórcami odpadów innych niż niebezpieczne, o których mowa w art. 184 ust. 3 lit. c), d) i g) tego samego dekretu ustawodawczego [nr 152/2006], zatrudniających ponad pięćdziesięciu pracowników, w wypadku dealerów i pośredników, w wypadku konsorcjów powołanych w celu odzysku i recyclingu szczególnych rodzajów odpadów, którzy organizują gospodarowanie takimi odpadami na rzecz swoich członków, a także w wypadku przedsiębiorstw, o których mowa w art. 212 ust. 5 dekretu ustawodawczego [nr 152/2006], zbierających i transportujących odpady specjalne, przedsiębiorstw i zakładów, które wykonują operacje odzysku i unieszkodliwiania odpadów, oraz podmiotów, o których mowa w art. 5 ust. 10 niniejszego dekretu;
b)
od dwieście dziesiątego dnia od daty wejścia w życie niniejszego dekretu w wypadku przedsiębiorstw i zakładów będących pierwotnymi wytwórcami odpadów niebezpiecznych – w tym tych, o których mowa w art. 212 ust. 8 dekretu ustawodawczego [nr 152/2006] – zatrudniających do pięćdziesięciu pracowników oraz w wypadku pierwotnych wytwórców odpadów innych niż niebezpieczne, o których mowa w art. 184 ust. 3 lit. c), d) i g) tego samego dekretu ustawodawczego [nr 152/2006], zatrudniających od jedenastu do pięćdziesięciu pracowników.
[…]
4.   Przedsiębiorstwa i zakłady będące pierwotnie wytwórcami odpadów innych niż niebezpieczne, o których mowa w art. 184 ust. 3 lit. c), d) i g) dekretu ustawodawczego [nr 152/2006], zatrudniające nie więcej niż dziesięciu pracowników, przedsiębiorstwa zbierające i transportujące własne odpady inne niż niebezpieczne, o których mowa w art. 212 ust. 8 dekretu ustawodawczego [nr 152/2006], przedsiębiorcy rolni, o których mowa w art. 2135 kodeksu cywilnego, wytwarzający odpady inne niż niebezpieczne oraz przedsiębiorstwa i zakłady będące pierwotnymi wytwórcami odpadów innych niż niebezpieczne pochodzących z działalności innych niż wymienione w art. 184 ust. 3 lit. c), d) i g) dekretu ustawodawczego [nr 152/2006] mogą dobrowolnie przystąpić do systemu Sistri od dnia wskazanego w ust. 1 lit. b)”.
Termin uruchomienia Sistri, określony w dekrecie ministra środowiska i ochrony terytorium i mórz z dnia 17 grudnia 2009 r., został następnie ustalony na dzień 30 czerwca 2012 r. dekretem z mocą ustawy nr 138 z dnia 13 sierpnia 2011 r. (GURI nr 188 z dnia 13 sierpnia 2011 r., s. 1), przekształconym w ustawę, ze zmianami, przez ustawę nr 148 z dnia 14 września 2011 r. (GURI nr 216 z dnia 16 września 2011 r., s. 1), zmienionym dekretem z mocą ustawy nr 216 z dnia 29 grudnia 2011 r. (GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2011 r., s. 8), przekształconym w ustawę, ze zmianami, przez ustawę nr 14 z dnia 24 lutego 2012 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 48 z dnia 27 lutego 2012 r.).
W art. 52 ust. 1 i 2 decreto‑legge n. 83 – Misure urgenti per la crescita del Paese (dekretu z mocą ustawy nr 83 dotyczącego pilnych środków na rzecz wzrostu kraju) z dnia 22 czerwca 2012 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 147 z dnia 26 czerwca 2012 r.), przekształconego w ustawę, ze zmianami, przez ustawę nr 134 z dnia 7 sierpnia 2012 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 187 z dnia 11 sierpnia 2012 r.), zawieszono termin uruchomienia Sistri do dnia 30 czerwca 2013 r. i postanowiono, że nowy termin zostanie ustalony dekretem ministra środowiska i ochrony terytorium i mórz.
Artykuł 1 decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare – Termini di riavvio progressivo del Sistri (dekretu ministra środowiska i ochrony terytorium i mórz dotyczącego terminów ponownego stopniowego uruchomienia Sistri) z dnia 20 marca 2013 r. (GURI nr 92 z dnia 19 kwietnia 2013 r., s. 16) określił dzień 1 października 2013 r. jako termin uruchomienia Sistri dla pierwotnych wytwórców niebezpiecznych odpadów specjalnych zatrudniających ponad dziesięciu pracowników, a także dla zakładów i przedsiębiorstw gospodarujących niebezpiecznymi odpadami specjalnymi (ust. 1), i dzień 3 marca 2014 r. dla pozostałych zakładów i przedsiębiorstw zobowiązanych do zarejestrowania się w Sistri (ust. 2), przy czym ci ostatni mogą jednak przystąpić dobrowolnie do Sistri od dnia 1 października 2013 r. (ust. 3).
Wreszcie art. 11 ust. 3a decreto‑legge n. 101 – Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni (dekretu z mocą ustawy nr 101 dotyczącego pilnych przepisów dla realizacji celów racjonalizacji administracji publicznej) z dnia 31 sierpnia 2013 r. (GURI nr 204 z dnia 31 sierpnia 2013 r., s. 1), przekształcony w ustawę, ze zmianami, przez ustawę nr 125 z dnia 30 października 2013 r. (GURI nr 255 z dnia 30 października 2013 r., s. 1), stanowi:
„W ciągu 10 miesięcy od dnia 1 października 2013 r. nadal stosowane są przepisy i obowiązki określone w art. 188, 189, 190 i 193 dekretu ustawodawczego [nr 152/2006], w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem zmian w drodze dekretu ustawodawczego [nr 205/2010], a także związane z nim kary […]”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
W dniu 30 listopada 2010 r. spółka SETAR zawiadomiła Comune di Quartu S. Elena, że od dnia 1 stycznia 2011 r. nie będzie płaciła TARSU na zarządzanie usługą komunalną polegającą na unieszkodliwianiu odpadów, gdyż od tego dnia w zakresie unieszkodliwiania odpadów wytworzonych w jej kompleksie hotelowym będzie korzystać z usług wyspecjalizowanego przedsiębiorstwa na podstawie art. 188 dekretu ustawodawczego nr 152/2006 i art. 15 dyrektywy 2008/98.
Decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r. Comune di Quartu S. Elena powiadomiła spółkę SETAR, że ta nadal jest zobowiązana do zapłaty TARSU za rok 2011 r., gdyż fakt, iż spółka ta samodzielnie dokonuje unieszkodliwiania odpadów, nie ma w tym względzie znaczenia.
Spółka SETAR wniosła zapobiegawczo do Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna skargę o stwierdzenie nieważności decyzji, w drodze której Comune di Quartu S. Elena zatwierdziła stawki TARSU na rok 2011. Sąd ten uwzględnił żądanie spółki SETAR.
W czasie kiedy postępowanie wszczęte przed Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna było zawisłe, SETAR otrzymała nakaz płatniczy na kwotę 171216 EUR, który stanowi przedmiot sporu w postępowaniu głównym i który został oparty stawkach TARSU na rok 2011 r.
W dniu 20 listopada 2012 r. Comune di Quartu S. Elena przyznała spółce SETAR częściową obniżkę – odpowiednio do zaleceń zawartych w orzeczeniu wydanym przez Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna – i w drodze nowego nakazu zapłaty obniżyła żądaną kwotę o 74 193 EUR.
Co do istoty sprawy spółka SETAR wniosła do Commissione tributaria provinciale di Cagliari skargę o stwierdzenie nieważności nakazów zapłaty wydanych przez Comune di Quartu S. Elena. W uzasadnieniu skargi spółka ta podniosła, że owe nakazy zapłaty były sprzeczne między innymi z art. 15 dyrektywy 2008/98 i z uznaną w prawie Unii zasadą „zanieczyszczający płaci” oraz że na ich podstawie powinna być zwolniona z zapłaty TARSU, gdyż dokonywała bezpośredniego unieszkodliwiania wytwarzanych przez siebie odpadów.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że Commissione tributaria provinciale di Cagliari uznaje, iż art. 15 dyrektywy 2008/98 był przedmiotem aktu transpozycji do prawa krajowego, nawet jeżeli akt ten jeszcze nie wszedł w życie. Niemniej sąd ów ma wątpliwości z jednej strony co do tego, czy art. 15 z punktu widzenia jego treści można uznać za bezwarunkowy i wystarczająco dokładny, aby mógł być bezpośrednio stosowany do sporu w postępowaniu głównym. Z drugiej strony sąd ten zadaje sobie pytanie, czy uregulowanie takie jak to, którego dotyczy postępowanie główne, prawidłowo wykonuje art. 15 dyrektywy 2008/98, zezwalając, aby także podmiot prywatny – korzystając z odpowiednich narzędzi i posiadanej wiedzy profesjonalnej – mógł dokonywać samodzielnie unieszkodliwiania odpadów i być tym samym zwolniony z zapłaty kosztów związanych z tym unieszkodliwianiem, z wyjątkiem tak zwanych kosztów społecznych obsługi, które powinien w każdym razie ponosić w części z tytułu dostępności usługi powszechnej.
W tych okolicznościach Commissione tributaria provinciale di Cagliari postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie art. 188 dekretu ustawodawczego nr 152/2006 oraz dekretowi ministra środowiska i ochrony terytorium i mórz z dnia 17 [grudnia] 2009 r., zgodnie z którymi wejście w życie przepisów transponujących dyrektywę [2008/98] jest odłożone do czasu wydania dekretu ministerialnego, który określi zasady techniczne i terminy wejścia w życie wskazanych przepisów dokonujących transpozycji?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W przedmiocie dopuszczalności
Zdaniem rządu włoskiego pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne. Z jednej strony dotyczy ono bowiem wykładni przepisów prawa krajowego, a nie wykładni przepisów prawa Unii. Z drugiej strony pytanie to w każdym razie nie ma związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdyż spór ten należy rozstrzygnąć na podstawie właściwego ustawodawstwa krajowego oraz na podstawie odnośnego uregulowania unijnego – przy założeniu, że to ostatnie ma bezpośrednie zastosowanie. Natomiast kwestia, czy w niniejszej sprawie należy odnotować spóźnioną transpozycję lub brak transpozycji dyrektywy 2008/98, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym.
Nie podnosząc niedopuszczalności pytania prejudycjalnego, Komisja proponuje przeformułować je jako zmierzające zasadniczo do ustalenia z jednej strony, czy dyrektywa 2008/98, a w szczególności jej art. 15, pozwala indywidualnemu podmiotowi na samodzielne unieszkodliwianie jego odpadów i umożliwia zwolnienie go w ten sposób ze związanego z tym podatku komunalnego, a z drugiej strony, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu transponującemu art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98, którego wejście w życie jest przesunięte do czasu przyjęcia nowego aktu krajowego określającego jego zasady techniczne i termin wejścia w życie.
Na wstępie należy stwierdzić, że poprzez swoje pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o orzeczenie w przedmiocie zgodności pewnych przepisów krajowych z prawem Unii.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 267 TFUE zadaniem Trybunału nie jest wydanie orzeczenia o zgodności norm prawa krajowego z prawem Unii ani dokonywanie wykładni krajowych przepisów ustawowych lub wykonawczych (zob. podobnie w szczególności wyrok Vueling Airlines, C‑487/12,
EU:C:2014:2232
, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał jest jednak właściwy do udzielenia sądowi odsyłającemu wszelkich wskazówek w zakresie wykładni prawa Unii umożliwiających temu sądowi ocenę takiej zgodności w celu wydania orzeczenia w zawisłej przed nim sprawie (zob. w szczególności wyrok Lombardini i Mantovani, C‑285/99 i C‑286/99,
EU:C:2001:640
, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy dodać, że w niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, iż sąd odsyłający zmierza do ustalenia w szczególności, czy przy założeniu, że prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to, którego dotyczy postępowanie główne, art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 przyznaje jednostkom prawa, na które mogą się one powołać przed sądami państwa członkowskiego. Nie można więc skutecznie utrzymywać, że spór nie ma żadnego związku z prawem Unii.
W tych okolicznościach należy oddalić wnoszone przez rząd włoski zastrzeżenia w przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Co do istoty
Swym pytaniem sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy
—
po pierwsze, prawo Unii i dyrektywę 2008/98 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to, którego dotyczy postępowanie główne, transponującemu przepis tej dyrektywy, ale którego wejście w życie jest uzależnione od przyjęcia późniejszego aktu krajowego, określającego jego zasady techniczne i termin wejścia w życie, chociaż termin transpozycji tej dyrektywy upłynął, i
—
po drugie, art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 w związku z jej art. 4 i 13 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje, by wytwórca odpadów lub ich posiadacz miał możliwość ich samodzielnego unieszkodliwiania, tak by był zwolniony z podatku komunalnego na unieszkodliwianie odpadów.
W celu udzielenia odpowiedzi na część pierwszą przeformułowanego w ten sposób pytania należy przypomnieć, że obowiązek podjęcia przez państwo członkowskie wszelkich środków niezbędnych do osiągnięcia celu przewidzianego w dyrektywie jest obowiązkiem wiążącym nałożonym przez art. 288 akapit trzeci TFUE i przez samą dyrektywę 2008/98. Ten obowiązek podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych jest wiążący dla wszystkich organów państw członkowskich, w tym dla organów sądowych w ramach ich kompetencji (zob. w szczególności wyrok Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02,
EU:C:2004:482
, pkt 65).
Z orzecznictwa wynika również, że chociaż państwa członkowskie dysponują w ramach transpozycji dyrektywy szerokim zakresem uznania przy wyborze środków, to są jednak zobowiązane zapewnić pełną skuteczność tej dyrektywy i przestrzegać ustalonych w niej terminów, tak aby jej wykonanie było jednolite w całej Unii (zob. podobnie wyrok Komisja/Włochy, 10/76,
EU:C:1976:125
, pkt 12).
W niniejszym przypadku z art. 40 ust. 1 dyrektywy 2008/98 wynika, że państwa członkowskie były zobowiązane wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy nie później niż do dnia 12 grudnia 2010 r.
Należy dodać, że wspomniana dyrektywa nie przewiduje ani przepisu derogacyjnego w odniesieniu do wejścia w życie środków mających zapewnić transpozycję do prawa krajowego jej art. 15 ust. 1, ani derogacji bardziej ogólnej, pozwalającej państwom członkowskim na ważne przeniesienie na dzień późniejszy niż 12 grudnia 2010 r. wejścia w życie środków transpozycji przyjętych przed tym dniem.
Wynika z tego, że na część pierwszą zadanego pytania należy odpowiedzieć, iż prawo Unii i dyrektywę 2008/98 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to, którego dotyczy postępowanie główne, transponującemu przepis tej dyrektywy, ale wejście w życie tego uregulowania jest uzależnione od przyjęcia późniejszego aktu krajowego, jeżeli to wejście w życie następuje po upływie terminu transpozycji ustalonego w tej dyrektywie.
Co się tyczy w drugiej kolejności tego, czy art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 nakłada na państwa członkowskie obowiązek umożliwienia pierwotnemu wytwórcy odpadów lub posiadaczowi odpadów samodzielnego unieszkodliwiania tych odpadów, tak by został on zwolniony z zapłaty podatku komunalnego na unieszkodliwianie odpadów, należy stwierdzić, że z treści tego przepisu wynika wyraźnie, iż nie zobowiązuje on państw członkowskich do wprowadzenia takiej możliwości.
Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pierwotny wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów dokonywał przetwarzania odpadów samodzielnie lub zlecał przetwarzanie dealerowi, zakładowi lub przedsiębiorstwu wykonującemu czynności przetwarzania odpadów lub zlecił zorganizowanie przetwarzania prywatnemu lub publicznemu podmiotowi zajmującemu się zbieraniem odpadów zgodnie z art. 4 i 13 tej dyrektywy.
Rzeczony art. 15 ust. 1 pozwala zatem państwom członkowskim na wybór między różnymi opcjami, a odniesienia do przepisów art. 4 i 13 dyrektywy 2008/98 nie można – wbrew temu, co utrzymywała spółka SETAR – interpretować w ten sposób, iż ogranicza ono zakres uznania przyznany w ten sposób państwom członkowskim, tak iż zobowiązane by były one przyznać pierwotnemu wytwórcy odpadów lub posiadaczowi odpadów możliwość samodzielnego przetwarzania tych odpadów i umożliwić zwolnienie go w ten sposób z obowiązku udziału w finansowaniu systemu gospodarowania odpadami wprowadzonego przez służby publiczne.
W szczególności art. 4 ust. 1 dyrektywy 2008/98, ustanawiający hierarchię postępowania z odpadami, którą należy stosować w przepisach prawa i polityce w dziedzinie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami, nie pozwala na wniosek, że należy przyznać pierwszeństwo systemowi, który pozwoli wytwórcom odpadów na samodzielne ich unieszkodliwianie. Wręcz przeciwnie – unieszkodliwianie odpadów znajduje się dopiero na ostatnim miejscu tej hierarchii.
Wykładnia, zgodnie z którą art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 przyznaje szeroki zakres uznania państwom członkowskim i nie zobowiązuje ich do umożliwienia pierwotnemu wytwórcy odpadów lub posiadaczowi odpadów samodzielnego unieszkodliwiania tych odpadów, jest poza tym jedyną, która pozwala na skuteczne uwzględnienie okoliczności przywołanej w motywie 41 dyrektywy 2008/98, że państwa członkowskie zachowują różne podejścia do zbiórki odpadów, oraz faktu, że ich systemy zbiórki odpadów znacznie się różnią.
Taką wykładnię potwierdza ponadto art. 14 dyrektywy 2008/98, dotyczący udziału w kosztach gospodarowania odpadami. Mianowicie artykuł ten, który co do istoty jest identyczny z zastąpionym przezeń art. 15 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (
Dz.U. L 114, s. 9
), zobowiązuje państwa członkowskie do tego, by koszty gospodarowania odpadami były ponoszone przez wszystkich wytwórców lub posiadaczy odpadów (zob. podobnie wyrok Futura Immobiliare i in., C‑254/08,
EU:C:2009:479
, pkt 46). Tymczasem wykładnia reprezentowana przez SETAR pozbawiłaby ten przepis skuteczności, gdyż prowadziłaby do umożliwienia producentom lub posiadaczom odpadów wyłączenia się z finansowania systemu gospodarowania odpadami, który to system państwa członkowskie są zobowiązane ustanowić.
W tym kontekście należy przypomnieć, że w braku uregulowania w prawie Unii wymagającego od państw członkowskich określonej metody finansowania kosztów gospodarowania odpadami owo finansowanie w zależności od wyboru zainteresowanego państwa członkowskiego może być zapewnione w drodze zarówno podatku, jak i opłaty lub w każdy inny sposób oraz że przepisy krajowe przewidujące w celu finansowania zarządzania takim systemem na przykład podatek obliczany na podstawie szacunkowej objętości generowanych odpadów, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonej i przekazanej do zbiórki, nie mogą być uznane za sprzeczne z dyrektywą 2008/98 (zob. podobnie, w odniesieniu do dyrektywy 2006/12, wyrok Futura Immobiliare i in.,
EU:C:2009:479
, pkt 52–54).
Niemniej o ile władze krajowe właściwe w tej dziedzinie dysponują w konsekwencji znacznym zakresem uznania, jeśli chodzi o określenie szczegółowych zasad obliczania podatku takiego jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, o tyle jednak określony w ten sposób podatek nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu (zob. podobnie wyrok Futura Immobiliare i in.,
EU:C:2009:479
, pkt 55).
W niniejszej sprawie sąd odsyłający powinien zatem zbadać na podstawie przedstawionych mu okoliczności faktycznych i prawnych, czy TARSU nie prowadzi do nałożenia na pierwotnego wytwórcę odpadów lub posiadacza odpadów takiego jak SETAR, który samodzielnie dokonuje ich unieszkodliwiania, kosztów rażąco nieproporcjonalnych względem ilości lub rodzaju odpadów wytworzonych lub wprowadzonych do systemu gospodarowania odpadami.
Na część drugą zadanego pytania należy zatem odpowiedzieć, że art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 w związku z jej art. 4 i 13 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje, by pierwotny wytwórca odpadów lub ich posiadacz miał możliwość samodzielnego ich unieszkodliwiania, tak by był zwolniony z podatku komunalnego na unieszkodliwianie odpadów, o ile ustawodawstwo to odpowiada wymogom zasady proporcjonalności.
Z powyższych względów na zadane pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że:
—
po pierwsze, prawo Unii i dyrektywę 2008/98 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to, którego dotyczy postępowanie główne, które to uregulowanie transponuje przepis tej dyrektywy, ale jego wejście w życie jest uzależnione od przyjęcia późniejszego aktu krajowego, jeżeli to wejście w życie następuje po upływie terminu transpozycji ustalonego w tej dyrektywie, i
—
po drugie, art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 w związku z jej art. 4 i 13 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje, by wytwórca odpadów lub ich posiadacz miał możliwość samodzielnego ich unieszkodliwiania, tak by był zwolniony z podatku komunalnego na unieszkodliwianie odpadów, o ile ustawodawstwo to odpowiada wymogom zasady proporcjonalności.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

Prawo Unii i dyrektywę 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to, którego dotyczy postępowanie główne, które to uregulowanie transponuje przepis tej dyrektywy, ale jego wejście w życie jest uzależnione od przyjęcia późniejszego aktu krajowego, jeżeli to wejście w życie następuje po upływie terminu transpozycji ustalonego w tej dyrektywie.

Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98 w związku z jej art. 4 i 13 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje, by wytwórca odpadów lub ich posiadacz miał możliwość samodzielnego ich unieszkodliwiania, tak by był zwolniony z podatku komunalnego na unieszkodliwianie odpadów, o ile ustawodawstwo to odpowiada wymogom zasady proporcjonalności.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.