CELEX: 62010TJ0063
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Ansökan om tillgång till vissa handlingar som utväxlats med Internationella krigsförbrytartribunalen för det forna Jugoslavien i samband med en rättegång
Avslag på ansökan
Risk för att skyddet för internationella förbindelser undergrävs
Risk för att skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning undergrävs

Domskäl
Bakgrund till tvisten
1. Ivan Jurašinović ansökte i skrivelse av den 4 maj 2009, med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43), hos generalsekreteraren för Europeiska unionens råd, om tillgång till de rapporter som upprättats av unionens observatörer som var på plats i Knin-området, Kroatien, mellan den 1 och den 31 augusti 1995 (nedan kallade rapporterna från augusti 1995) och till handlingar som försetts med hänvisningen ”ECMM RC Knin Log Reports”.
2. Rådet besvarade sökandens bekräftande ansökan av den 27 juni 2009 genom beslut av den 21 december 2009, genom vilket den beviljades delvis tillgång till åtta rapporter från augusti 1995. I beslutet angav rådet bland annat att det hade beviljat tillgång till rapporterna från augusti 1995 för parterna i målet avseende Ante Gotovina vid Internationella krigsförbrytartribunalen för det forna Jugoslavien (nedan kallad krigsförbrytartribunalen), i enlighet med principen om internationellt samarbete med en internationell domstol som inrättats av Förenta nationernas (FN) säkerhetsråd.
3. Sökanden väckte talan den 19 november 2009, som registrerades under målnummer T-465/09, och yrkade bland annat att förstainstansrätten skulle ogiltigförklara rådets beslut av den 21 september 2009.
4. Sökanden hade i skrivelse av den 1 oktober 2009 hos rådets generalsekreterare ansökt om tillgång till dels beslut om överförande till krigsförbrytartribunalen av handlingar som nämnda domstol hade begärt i målet avseende Ante Gotovina, dels all skriftväxling mellan unionsinstitutionerna och krigsförbrytartribunalen i samband härmed, inklusive förekommande bilagor, däribland de ursprungliga ansökningarna om tillgång till handlingar som härrör från såväl krigsförbrytartribunalen som försvarsadvokaterna.
5. Genom beslut av den 23 oktober 2009 avslog rådets generalsekreterare ansökan om tillgång till handlingar av den 1 oktober 2009. Han förklarade att någon handling som utgjorde beslut om överförande av handlingar till krigsförbrytartribunalen inte hade identifierats och att skriftväxlingen mellan honom själv och åklagaren vid krigsförbrytartribunalen, som avsåg tillgång till arkiven hos Europeiska gemenskapens övervakningsmission (ECMM) för utredningen, förberedelsen och målet avseende Ante Gotovina, ingick i rättegångshandlingarna och inte fick lämnas ut, enligt artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler. Rådets generalsekreterare drog slutsatsen att det ankom på krigsförbrytartribunalen, och inte på rådet, att besluta om offentliggörande av de handlingar som getts in till nämnda domstol.
6. Den 3 november 2009 gav sökanden in en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar (nedan kallad den bekräftande ansökan).
7. Genom beslut av den 7 december 2009 avslog rådet den bekräftande ansökan (nedan kallat det angripna beslutet).
8. I det angripna beslutet erinrade rådet först om att handlingar som hör till ECMM:s arkiv hade ställts till förfogande för åklagaren vid krigsförbrytartribunalen, såsom ett lojalt samarbete med en internationell domstol som inrättats av Förenta nationernas säkerhetsråd, och att de hade översänts till åklagarens expedition som konfidentiella handlingar, enligt artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler. Rådet underrättade därefter sökanden om att det hade tillåtit Ante Gotovinas försvar att ta del av icke-konfidentiella versioner av flera handlingar från dessa arkiv. Såvitt avser de handlingar som sökanden hade ansökt om tillgång till bekräftade rådet, för det första, att det inte fanns något beslut om överförande av handlingar till krigsförbrytartribunalen i målet avseende Ante Gotovina. Rådet påpekade, för det andra, att det hade kommit fram till att det fanns 40 handlingar som avsåg skrivelser från generalsekreteraren, som var hög representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (nedan kallad GSHR), från åklagaren och från krigsförbrytartribunalens kammare i första instans, samt inlagor som utväxlats mellan Ante Gotovinas försvar och GSHR.
9. Rådet meddelade beslutet om avslag på sökandens bekräftande ansökan med hänvisning till de undantag avseende skyddet för internationella förbindelser och skyddet för rättsliga förfaranden som föreskrivs i artikel 4.1 a tredje strecksatsen respektive artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Enligt rådet innehåller de handlingar som det hade ansökts om tillgång till konfidentiella uppgifter om organisationen av målet avseende Ante Gotovina, som omfattas av krigsförbrytartribunalens ansvar. Det är endast nämnda domstol som är i stånd att göra en avvägning mellan de intressen som parterna har i målet och att bedöma huruvida ett utlämnande av handlingarna skulle kunna skada någon av parterna i målet och motverka ett rättvist förfarande. Enligt krigsförbrytartribunalen var handlingarna inte tillgängliga för allmänheten. Rådet var av den uppfattningen att det, genom att lämna ut handlingarna, skulle äventyra ett korrekt genomförande av ett pågående domstolsförfarande och ett lojalt samarbete med en internationell domstol. Ett offentliggörande av ECMM:s rapporter under dess verksamhetsperiod (nedan kallade rapporterna) skulle dessutom ha äventyrat unionens och medlemsstaternas internationella förbindelser med de berörda länderna på västra Balkanhalvön, eftersom uppgifterna i rapporterna alltjämt är känsliga. Det är härvid avgörande att rapporterna behandlas konfidentiellt för att förstärka förtroendet, dialogen och samarbetet mellan unionen och länderna i denna region i Europa.
10. Rådet har i en bilaga till det angripna beslutet förtecknat de 40 handlingar som det hade ansökts om tillgång till och angett huruvida de fanns tillgängliga i rättsdatabasen på krigsförbrytartribunalens webbplats.
Förfarandet och parternas yrkanden
11. Sökanden har i ansökan som inkom till tribunalens kansli den 10 februari 2010 väckt förevarande talan.
12. Sökanden har yrkat att tribunalen ska
— ogiltigförklara det angripna beslutet, och
— förplikta rådet att till sökanden betala 2 000 euro jämte skatter och avgifter, således 2 392 euro inbegripet skatter och avgifter, som ersättning för sökandens rättegångskostnader, jämte ränta enligt Europeiska centralbankens räntesats från och med den dag då ansökan gavs in.
13. Rådet har yrkat att tribunalen ska
— fastställa att det inte längre finns anledning att döma över yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet, i den del det avser handlingarna med nummer 13, 14, 16, 18, 24, 27, 30 och 31, vilka förtecknats i bilagan till det angripna beslutet,
— i övrigt ogilla talan, och
— förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
14. Sökanden begärde i handling som inkom till tribunalens kansli den 6 september 2010 att tribunalen, som en åtgärd för processledning, skulle inhämta den handling genom vilken rådet hade förhört sig med krigsförbrytartribunalen om möjligheten att lämna ut rapporterna till sökanden, samt krigsförbrytartribunalens svar till rådet.
15. Tribunalen begärde i beslut av den 23 september 2011 att rådet till tribunalen skulle ge in samtliga handlingar som sökanden hade nekats tillgång till genom det angripna beslutet. Fristen för att ge in handlingarna, som ursprungligen löpte ut den 13 oktober 2011, senarelades tre gånger på rådets begäran. Anstånd med ingivandet beviljades slutligen till den 16 februari 2012, då handlingarna gavs in till tribunalen.
16. Förhandlingen skulle ha ägt rum den 16 november 2011, men på rådets begäran sköts förhandlingen upp vid tre tillfällen, till den 18 december 2011, den 18 januari 2012 och sedan till den 21 mars 2012. På sökandens begäran beslutades att förhandling skulle äga rum den 25 april 2012.
17. Sökanden yttrade sig i skrivelse av den 25 oktober 2011 över den första förlängningen av fristen för att ge in de begärda handlingarna och över uppskjutandet av tidpunkten för förhandlingen. Skrivelsen har tillförts akten.
18. Genom skrivelse av den 7 december 2011 gav sökanden till tribunalen in ett avgörande som meddelats av krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans den 14 april 2011 i målet åklagaren mot Ante Gotovina, Ivan Čermak och Mladen Markač. Sökanden begärde att tribunalen skulle avstänga rådets ombud från rättegången, enligt artikel 41.1 andra stycket i tribunalens rättegångsregler. Skrivelsen och avgörandet tillfördes akten. Rådet inkom med yttrande den 13 januari 2012.
19. Genom skrivelse av den 31 januari 2012 gav sökanden in fem handlingar till tribunalen. Handlingarna, som gavs in tillsammans, ska sökanden ha fått från krigsförbrytartribunalens kansli. Skrivelsen och handlingarna tillfördes akten. Rådet inkom med yttrande den 27 februari 2012.
Rättslig bedömning
Föremålet för talan
20. Sökanden gjorde i ansökan gällande att det undantag som avser skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser inte kunde göras gällande mot hans ansökan om tillgång till handlingar, med hänsyn till de begärda handlingarnas natur. Det rörde sig nämligen om dels rådets beslut om överförande till krigsförbrytartribunalen av handlingar som nämnda domstol hade begärt i målet avseende Ante Gotovina, dels all skriftväxling mellan unionsinstitutionerna och krigsförbrytartribunalen, inklusive bilagor. Sökanden förklarade avslutningsvis att frågan om utlämnande av rapporter var föremål för talan i mål T-465/09, Jurašinović mot rådet.
21. Sökanden tillfrågades vid förhandlingen huruvida han endast avsåg att utverka ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den delen rådet nekade honom tillgång till andra handlingar än rapporterna. Sökanden svarade att han önskade ta del av samtliga handlingar som han hade nekats tillgång till och att han med sitt yrkande om ogiltigförklaring även avsåg beslutet att inte låta honom få ta del av rapporterna som ingick i de bilagor som omfattades av skriftväxlingen mellan rådet och krigsförbrytartribunalen.
Huruvida yrkandet om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning
22. Rådet gjorde i svaromålet gällande att yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna beslutet delvis inte kunde tas upp till sakprövning, eftersom sökanden inte hade något berättigat intresse av att få saken prövad. Vid tidpunkten då talan väcktes hade nämligen åtta av de handlingar som sökanden hade ansökt om tillgång till offentliggjorts av krigsförbrytartribunalen. Rådet påminde om att det, i den förteckning över begärda handlingar vilken finns i en bilaga till det angripna beslutet, hade angett att dessa åtta handlingar fanns tillgängliga för allmänheten via krigsförbrytartribunalens rättsdatabas på internet.
23. Tribunalen konstaterar först att det i den förteckning som finns i en bilaga till det angripna beslutet anges att handlingarna med nummer 13, 14, 16, 18, 24, 27, 30 och 31 finns tillgängliga. Det anges i en not nederst på sidan att krigsförbrytartribunalen har ställt dessa handlingar till allmänhetens förfogande genom sin rättsdatabas. Där finns även en uppgift om adressen till krigsförbrytartribunalens webbplats.
24. Sökanden har i repliken visserligen hävdat att en annan enhets utlämnande av vissa av de handlingar som han önskade få tillgång till inte berör unionen och att rådet, genom sitt undantag, vill legitimera ståndpunkten att endast krigsförbrytartribunalen har rätt att besluta om utlämnandet. Tribunalen erinrar emellertid om att det har slagits fast att en talan om ogiltigförklaring av ett beslut om avslag på en ansökan om tillgång till handlingar inte längre har något föremål, när de aktuella handlingarna har gjorts tillgängliga av tredje part. Sökanden kan då nämligen få tillgång till handlingarna och använda sig av dem på ett sätt som är lika lagligt som om vederbörande hade erhållit dem till följd av en ansökan som getts in enligt förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens beslut av den 11 december 2006 i mål T-290/05, Weber mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 41).
25. Trots uppgifterna i det angripna beslutet (se punkt 23 ovan), framgår det emellertid inte av akten att handlingarna med nummer 13, 14, 16, 18, 24, 27, 30 och 31 fanns tillgängliga för allmänheten dagen då talan väcktes. Det kan nämligen konstateras att ingen av parterna har gett in någon kopia av dessa handlingar och att det inte har lämnats någon precis uppgift om var de står att finna på krigsförbrytartribunalens webbplats. Rådet förklarade dessutom vid förhandlingen att det var möjligt att de handlingar som, enligt krigsförbrytartribunalens regler om insyn, hade offentliggjorts dagen då det angripna beslutet antogs, på nytt hade hemligstämplats. Det förhåller sig bland annat så beträffande de handlingar som avses med avgörandet i målet åklagaren mot Ante Gotovina, Ivan Čermak och Mladen Markač (punkt 18 ovan), genom vilket första kammaren i första instans förordnade om att krigsförbrytartribunalens kansli på nytt skulle hemligstämpla 92 bevis samt bilagor.
26. Mot bakgrund av omständigheterna i målet kan rådet inte vinna framgång med sin invändning om rättegångshinder, eftersom det av akten inte framgår att handlingarna med nummer 13, 14, 16, 18, 24, 27, 30 och 31 fanns tillgängliga för allmänheten dagen då talan väcktes.
Huruvida sökandens yrkande om ogiltigförklaring av det angripna beslutet ska bifallas
27. Till stöd för sin talan har sökanden åbero pat fyra grunder. Sökanden har därvid gjort gällande att tillämpningen av artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler för att neka tillgång till de begärda handlingarna utgjorde felaktig rättstillämpning, att ett utlämnande inte skulle undergräva skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning, att ett utlämnande inte skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser och att det förelåg ett övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingarna.
Inledande synpunkter
28. Tribunalen erinrar först om att i enlighet med vad som anges i skäl 4 och artikel 1 i förordning nr 1049/2001 är syftet med förordningen att ge allmänheten så stor tillgång som möjligt till institutionernas handlingar (domstolens dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723, punkt 33).
29. Denna rätt till tillgång till handlingar är emellertid begränsad av hänsyn till allmänna eller privata intressen (domstolens dom av den 1 februari 2007 i mål C-266/05 P, Sison mot rådet, REG 2007, s. I-1233, punkt 62).
30. I artikel 4 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 däri, att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel (domstolens dom av den 21 september 2010 i de förenade målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P, Sverige m.fl. mot API och kommissionen, REU 2010, s. I-8533, punkt 71).
31. När det görs en ansökan hos en institution om att en handling ska lämnas ut, är institutionen skyldig att, i varje enskilt fall, bedöma huruvida den ifrågavarande handlingen omfattas av de undantag från allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 28 nämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 35). Med hänsyn till de syften som eftersträvas med förordning nr 1049/2001 ska dessa undantag tolkas och tillämpas restriktivt (domen i de ovan i punkt 28 nämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 36).
32. De intressen som skyddas genom artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 är emellertid särskilt känsliga och väsentliga, och det beslut att vägra tillgång till handlingar som institutionen ska fatta enligt denna bestämmelse är tvingande, när dessa intressen kan skadas om en handling lämnas ut till allmänheten. Dessa omständigheter medför att det beslut som institutionen skall fatta är av komplex och känslig natur, vilket kräver ett särskilt mått av försiktighet. Institutionen måste därför ha ett utrymme för skönsmässig bedömning när den fattar ett sådant beslut (domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet Sison mot rådet, punkt 35).
33. Slutligen är de kriterier som föreskrivs i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 mycket allmänna. Såsom framgår av denna bestämmelse ska det nämligen inte ges tillgång till en handling, om ett utlämnande av den berörda handlingen skulle ”undergräva” skyddet för det ”allmänna samhällsintresset” i fråga om bland annat ”internationella förbindelser” (domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet Sison mot rådet, punkt 36).
34. Vad gäller tribunalens prövning av institutionernas beslut att vägra allmänheten tillgång till en handling på grundval av ett av de undantag avseende det allmänna samhällsintresset som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001, ska denna prövning följaktligen vara begränsad till en granskning av att reglerna, i fråga om förfarandet och motiveringen, har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga samt att det inte skett en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller förekommit maktmissbruk (domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet Sison mot rådet, punkt 34).
35. Domstolen har emellertid slagit fast att det följer av systematiken i förordning nr 1049/2001 och målen för unionens bestämmelser på området att dömande verksamhet som sådan är utesluten från tillämpningsområdet för den rätt till tillgång till handlingar som fastställs i dessa bestämmelser (domen i de ovan i punkt 30 nämnda förenade målen Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 79).
36. Det följer dessutom av förordning nr 1049/2001 att syftet med begränsningarna av tillämpningen av principen om öppenhet med avseende på dömande verksamhet är att garantera att rätten till tillgång till institutionernas handlingar utövas utan att skyddet för domstolsförfaranden undergrävs (domen i de ovan i punkt 30 nämnda förenade målen Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 84).
37. Uteslutandet av dömande verksamhet från tillämpningsområdet för rätten till tillgång till handlingar, utan att åtskillnad görs mellan förfarandets olika stadier, motiveras av kravet på att meningsutbytena mellan parterna och den berörda domstolens överläggningar i det aktuella målet garanteras äga rum ostört under hela domstolsförfarandet (domen i de ovan i punkt 30 nämnda förenade målen Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 92).
38. Om rådet anser att utlämnandet av en handling skulle innebära att det i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 föreskrivna skyddet för rättsliga förfaranden undergrävdes, är rådet skyldigt att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för intresset av att meningsutbytena och den berörda domstolens överläggningar i det aktuella målet äger rum ostört (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i de ovan i punkt 28 nämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 44).
39. Det ankommer i detta sammanhang på rådet att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att den ifrågavarande handlingen inte lämnas ut och bland annat allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i de ovan i punkt 28 nämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 45).
40. Det är mot bakgrund av dessa överväganden som de olika grunderna för talan ska prövas.
Den första grunden: Huruvida tillämpningen av artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler för att neka tillgång till de begärda handlingarna utgjorde felaktig rättstillämpning
41. Sökanden har hävdat att ett avslag på en ansökan om tillgång till handlingar endast kan grundas på bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 och att det inte är relevant att hänvisa till artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler som lagrum. Dessa regler, som varken avser rådet eller sökanden, saknar normativ verkan i unionsrätten. Den omständigheten att handlingar översänds till krigsförbrytartribunalen hindrar dessutom inte rådet från att låta en europeisk medborgare få tillgång till handlingarna med stöd av förordning nr 1049/2001, såvida de inte har klassificerats som känsliga handlingar.
42. Rådet har bestritt sökandens argumentering.
43. Sökanden har baserat den första grunden på ett avsnitt i det angripna beslutet, där rådet hänvisar till sina förbindelser med krigsförbrytartribunalen och till den omständigheten att handlingar som hörde till ECMM:s arkiv hade översänts till nämnda domstol. Rådet angav således, i punkt 5 i det angripna beslutet, att sådana handlingar, ”i enlighet med principen om lojalt samarbete med en internationell domstol som inrättats av Förenta nationernas säkerhetsråd”, hade ställts till förfogande för åklagaren vid krigsförbrytartribunalen, ”för utredning av ärenden om lagföring av personer som misstänks för grova brott mot internationell humanitär rätt begångna på det forna Jugoslaviens territorium”. Rådet angav även att dessa handlingar ”hade översänts till åklagarens expedition som konfidentiella handlingar, enligt artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler”, varefter rådet citerade innehållet i första stycket i denna artikel.
44. Av den rättspraxis som nämnts ovan i punkterna 28–31 framgår att när en institution, hos vilken det har gjorts en ansökan om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001, avser att begränsa eller neka tillgången i fråga, får den endast grunda sig på ett eller flera av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som på ett begränsande sätt räknas upp i artikel 4 i förordningen.
45. Av punkterna 8–17 i det angripna beslutet följer att rådet, för att helt neka sökanden tillgång till de begärda handlingarna, grundade sig på de undantag som avser risken för att skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser undergrävs, enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, och risken för att skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning undergrävs, enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i samma förordning.
46. Rådets hänvisning, i punkt 5 i det angripna beslutet, till artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler gjordes endast för att förklara i vilket sammanhang handlingar som hörde till ECMM:s arkiv hade översänts till organ vid krigsförbrytartribunalen och för att betona att handlingarna skulle behandlas konfidentiellt under förfarandet vid nämnda domstol. Det ska för övrigt preciseras att de handlingar som det hänvisades till på detta sätt inte motsvarar de handlingar som sökanden begärt. Handlingarna från ECMM:s arkiv kan visserligen innefatta rapporterna, däremot inte alls skriftväxlingen mellan unionsinstitutionerna och krigsförbrytartribunalen, däribland de ursprungliga ansökningarna om tillgång till handlingar som härrör från såväl nämnda domstol som Ante Gotovinas advokater.
47. Artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler utgör följaktligen inte alls den rättsliga grund med stöd av vilken rådet har nekat tillgång till de begärda handlingarna.
48. Sökanden har även gjort gällande att det inte var möjligt för rådet att neka tillgång till handlingarna på grund av att deras översändande till krigsförbrytartribunalen behandlades konfidentiellt, eftersom de inte hade klassificerats som känsliga handlingar i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 1049/2001. Tribunalen finner att även detta argument bygger på förutsättningen att avslaget på ansökan om tillgång till handlingar grundades på artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler. Såsom nyss har angetts var detta emellertid inte fallet. Rådet har inte heller på något sätt motiverat sitt beslut att avslå ansökan om tillgång till handlingar med att de handlingar som sökanden önskade få tillgång till hade översänts till krigsförbrytartribunalen som konfidentiella handlingar.
49. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Ett utlämnande av handlingarna skulle inte undergräva skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning, enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001
50. Sökanden har genom sin andra grund anfört en argumentering som består av tre delar. Som första delgrund har sökanden hävdat att det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden, enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, endast avser förfaranden vid unionens eller medlemsstaternas domstolar och inte förfaranden vid internationella domstolar. Sökanden har genom den andra delgrunden uttryckt sin uppfattning att rådet, för att neka tillgång till de begärda handlingarna, inte kunde inträda i rollen som domare och avgöra vad som är ett korrekt rättsligt förfarande vid krigsförbrytartribunalen med motiveringen att det var såsom hemliga handlingar som rådet hade översänt dessa handlingar till krigsförbrytartribunalen. Slutligen har sökanden som tredje delgrund gjort gällande att det angripna beslutet innebär att sökanden förlorar all rätt till en ändamålsenlig talan, eftersom ett utlämnande av de begärda handlingarna görs beroende av ett avgörande från krigsförbrytartribunalen.
51. Vid prövningen av denna grund kommer tribunalen att avgöra, för det första, huruvida det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden kunde tillämpas på förfarandet vid krigsförbrytartribunalen, för det andra, vilka handlingar som i detta fall kunde omfattas av skydd enligt nämnda undantag, för det tredje, huruvida rådet kunde inträda i rollen som domare och avgöra vad som är ett korrekt förfarande vid krigsförbrytartribunalen och, för det fjärde, huruvida sökanden har förlorat all rätt till en ändamålsenlig talan för att utverka ett utlämnande av de begärda handlingarna.
– Tillämpningen av det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden på förfarandet vid krigsförbrytartribunalen
52. Enligt sökanden avser undantaget enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 endast förfaranden vid unionens eller medlemsstaternas domstolar och inte förfaranden vid internationella domstolar, eftersom så inte föreskrivs i förordningen. Förfarandet vid krigsförbrytartribunalen omfattas inte av detta skydd, eftersom unionen, som inte är medlem av FN, inte lyder under krigsförbrytartribunalens jurisdiktion.
53. Sökanden har grundat sin argumentering på bedömningen att det bara är rättsliga förfaranden vid en unionsdomstol, det vill säga Europeiska unionens domstol, Europeiska unionens tribunal eller Europeiska unionens personaldomstol, eller vid en av medlemsstaternas domstolar som kan omfattas av skyddet enligt undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
54. Rådet har bestritt sökandens argumentering.
55. Tribunalen erinrar om att med hänsyn till de syften som eftersträvas med förordning nr 1049/2001 ska de undantag som däri föreskrivs tolkas och tillämpas restriktivt (domen i de ovan i punkt 28 nämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 36). Såvitt avser tillämpningsområdet för artikel 4.2 andra strecksatsen, anges i förordning nr 1049/2001 emellertid inte vilka de domstolar är vilkas förfaranden kan omfattas av skyddet mot att undergrävas av ett utlämnande av en eller flera handlingar.
56. Artikel 4 i förordning nr 1049/2001, i vilken de undantag föreskrivs med hänsyn till vilka den institution hos vilken det ansökts om tillgång till handlingar som den innehar kan besluta att inte lämna ut handlingarna, gör i regel ingen koppling mellan de intressen som ska skyddas när det föreligger risk för att deras skydd undergrävs och unionen eller dess medlemsstater. Det är bara i artikel 4.1 a fjärde strecksatsen i förordning nr 1049/2001 som det uttryckligen föreskrivs att en ansökan ska avslås om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om gemenskapens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik. Artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 avser även unionen, eftersom syftet med den är att skydda en institutions beslutsförfarande.
57. Om den tolkning av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 som har föreslagits av sökanden godtogs, skulle den kunna överföras på vilket som helst av de undantag som föreskrivs i artikel 4. Ett åberopande av skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet skulle exempelvis endast kunna avse den allmänna säkerheten i unionen eller i en eller flera av medlemsstaterna. Detsamma skulle gälla skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, som enligt detta resonemang inte skulle omfatta intressena för fysiska eller juridiska personer som är bosatta eller etablerade utanför unionen.
58. En sådan kontextuell tolkning av artikel 4 i förordning nr 1049/2001 kan inte godtas. Inget argument grundat på denna artikel kan läggas till grund för bedömningen att de rättsliga förfarandena, som det är frågan om i artikel 4.2 andra strecksatsen, endast utgörs av dem som äger rum vid unionens eller dess medlemsstaters domstolar.
59. Ett sådant konstaterande vinner stöd av förordning nr 1049/2001 i dess helhet, i vilken det endast görs en koppling till unionen eller dess medlemsstater i vissa avseenden beträffande förordningens bestämmelser. I artikel 1 a i förordningen anges att unionsinstitutionerna är skyldiga att ge tillgång till sina handlingar. I artikel 2.1 i förordningen föreskrivs att rätten till tillgång till handlingar tillkommer unionsmedborgare och fysiska eller juridiska personer som är bosatta eller har sitt säte i en medlemsstat, varvid institutionerna, enligt artikel 2.2, dock får bevilja tillgång till handlingar även åt andra personer. Vad beträffar de handlingar som förordning nr 1049/2001 ska tillämpas på, rör det sig, enligt artikel 2.3 i förordningen, om alla handlingar som upprättats eller mottagits av en institution, inom unionens samtliga verksamhetsområden, däribland handlingar som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polisiärt och straffrättsligt samarbete, enligt skäl 7 i förordningen.
60. Det finns följaktligen inget i förordning nr 1049/2001 som hindrar att det rättsliga förfarandet, som undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen har till syfte att skydda, äger rum vid en domstol vars jurisdiktion inte hör till vare sig unionens rättsordning eller dess medlemsstaters rättsordningar.
61. Inget av de argument som framförts av sökanden föranleder en annan bedömning.
62. För det första har de omständigheterna att unionen inte är medlem i FN och inte lyder under krigsförbrytartribunalens jurisdiktion ingen betydelse för det angripna beslutets lagenlighet. Tillämpningen av det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden är nämligen inte på något sätt beroende av den koppling som kan finnas mellan den institution hos vilken det har getts in en ansökan om tillgång till handlingar, enligt förordning nr 1049/2001, och den domstol vid vilken nämnda förfarande äger rum. Nämnda tillämpning är bland annat inte beroende av en koppling som uppkommit till följd av att en unionsinstitution skulle kunna eller inte kunna vara part i ett förfarande vid denna domstol. Det ska nämligen erinras om att rätten till tillgång till institutionernas handlingar ska utövas utan att skyddet för rättsliga förfaranden undergrävs (domen i de ovan i punkt 30 nämnda förenade målen Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 84), utan något annat villkor. Detsamma ska under alla omständigheter gälla för argumentet att krigsförbrytartribunalens existens för rådet endast är av en faktisk och icke-rättslig natur eller argumentet att rådet inte har visat att det skulle riskera någon som helst sanktion från krigsförbrytartribunalens sida om det lät sökanden ta del av de begärda handlingarna. Inget av dessa argument kan påverka möjligheten att tillämpa det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden till förmån för förfarandet vid krigsförbrytartribunalen.
63. För det andra är även följande argument utan verkan, genom vilka det har anförts dels att det angripna beslutet ger uttryck för rådets vilja att underkasta sig krigsförbrytartribunalens jurisdiktion, vilket inte föreskrivs i något fördrag, dels att det inte är möjligt att ge företräde åt internationella förbindelser som inte är tvingande framför de rättigheter som europeiska medborgare har enligt primärrätten. I detta hänseende ska det erinras om att rådet, genom att anta det angripna beslutet, endast har tillämpat förordning nr 1049/2001, däribland förordningens bestämmelser om undantag (se punkt 45 ovan). Det finns således inget som ger stöd för ståndpunkten att rådet därmed skulle ha underkastat sin myndighet eller dess handlingar krigsförbrytartribunalens jurisdiktion eller att det skulle ha gett företräde åt internationella förbindelser som, enligt vad som påståtts, inte är tvingande framfö r rättigheter som följer av primärrätten. Även om det antas att sökanden genom denna anmärkning har gjort gällande att rådets överföring av handlingar till krigsförbrytartribunalen strider mot primärrätten, ska det erinras om att förevarande mål inte avser lagenligheten av de handlingar genom vilka rådet skulle ha överfört upplysningar till eller utväxlat upplysningar med krigsförbrytartribunalen eller Ante Gotovinas advokater.
64. För det tredje saknar även de argument som har anförts i replik betydelse för det angripna beslutets lagenlighet, med hänsyn till vad som har angetts i punkterna 60–63 ovan. Undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 kan göras gällande även om det rättsliga förfarandet äger rum vid krigsförbrytartribunalen. Argumentet att det inte är möjligt att av den omständigheten att medlemsstaterna har underkastat sig FN:s bestämmelser sluta sig till att unionen har underkastat sig samma bestämmelser, och argumentet att skyldigheten för dem som ansöker om anslutning till unionen att samarbeta med krigsförbrytartribunalen inte är en rättsregel som kan göras gällande mot sökanden, kan nämligen inte alls påverka det angripna beslutet.
65. Av det anförda följer att undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 kan tillämpas för att skydda det rättsliga förfarandet vid krigsförbrytartribunalen. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
– De handlingar som kan omfattas av det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden
66. Det ska för det första erinras om att det har slagits fast att begreppet rättsliga förfaranden ska tolkas så, att skyddet för allmänintresset utgör hinder för att innehållet i de handlingar som har upprättats uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande lämnas ut (se förstainstansrättens dom av den 6 juli 2006 i de förenade målen T-391/03 och T-70/04, Franchet och Byk mot kommissionen, REG 2006, s. II-2023, punkt 88 och där angiven rättspraxis; se även domen i de ovan i punkt 30 nämnda förenade målen Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 78).
67. Det har, i ett mål som rörde kommissionen, likaså slagits fast att med orden ”handlingar som har upprättats uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande” ska förstås inlagor eller handlingar som har inlämnats och de interna handlingar som rör handläggningen av det pågående ärendet, meddelanden avseende ärendet mellan det berörda generaldirektoratet och rättstjänsten eller en advokatbyrå. Denna avgränsning av undantagets tillämpningsområde i nämnda ärende syftade till att säkerställa dels skyddet för kommissionens interna arbete, dels sekretessen och bevarandet av principen om advokaters tystnadsplikt (domen i de ovan i punkt 66 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 90).
68. Av punkterna 10–12 i det angripna beslutet framgår, för det andra, att rådet, med stöd av det undantag som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, nekade tillgång till skriftväxlingen mellan, å ena sidan, åklagaren vid krigsförbrytartribunalen eller krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans, och, å andra sidan, GSHR, samt till de handlingar som ingick i bilagor som omfattades av skriftväxlingen, däribland rapporterna. Det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden har således tillämpats för att neka tillgång till samtliga begärda handlingar.
69. Det ska, för det tredje, påpekas att tribunalen i samband med åtgärder för bevisupptagning har fått kännedom om samtliga handlingar som sökanden har nekats tillgång till.
70. De handlingar som har getts in till tribunalen består av 40 skrivelser, varav 19 härrör från GSHR, 15 härrör från åklagaren vid krigsförbrytartribunalen och 6 härrör från första kammaren i första instans. Såsom bilagor till 37 av de skrivelser som har utväxlats förekommer handlingar av vilka 10 består av en förteckning över handlingar som inte ingår i en bilaga, medan övriga 27 består av handlingar som till övervägande delen utgörs av rapporter, men också av ansökningar eller inlagor som härrör från Ante Gotovinas försvar och av avgöranden eller beslut som meddelats av krigsförbrytartribunalen.
71. Tribunalen konstaterar, på detta stadium, att rådet, i såväl det angripna beslutet, i synnerhet i punkt 12 i beslutet, som svaromålet har begått två fel. Rådet hävdade, för det första, att det bara var rapporterna som förekom som bilagor till skriftväxlingen med åklagaren vid krigsförbrytartribunalen eller dess första kammare i första instans och, för det andra, att dessa rapporter utgjorde bilagor till de skrivelser som härrör från GSHR. Det har vid undersökningen av de handlingar som getts in av rådet framkommit att rapporter även förekommer som bilagor till sju av de skrivelser som härrör från åklagaren vid krigsförbrytartribunalen (handlingar med nummer 1, 2, 8, 15, 17, 22 och 23 i bilagan till det angripna beslutet) och i två av de skrivelser som härrör från första kammaren i första instans (handlingar med nummer 4 och 16 i bilagan till det angripna beslutet).
72. Såvitt avser andra handlingar än rapporter, som utgör bilagor till skriftväxlingen, förekommer dessa i bilagan till fem skrivelser som härrör från krigsförbrytartribunalen (handlingar med nummer 4, 13, 16, 24 och 27 i bilagan till det angripna beslutet). Såsom redan har angetts i punkt 70 ovan, rör det sig om avgöranden eller beslut som har meddelats av krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans. De består, för det första, av ett föreläggande för GSHR att ge in handlingar eller lämna upplysningar, åtföljda av begäran härom som härrör från Ante Gotovinas försvar, för det andra, en skrivelse genom vilken GSHR delges en ansökan från försvaret, om att få ta del av rapporter, åtföljd av bilagor, och en anmodan om svar, för det tredje, en skrivelse genom vilken GSHR delges en replik från försvaret och en anmodan om att ge in en duplik, som också avsåg frågan om tillgång till rapporter, för det fjärde, en skrivelse genom vilken GSHR delges samma replik och anmodas att ge in en duplik, men vilka översatts till franska, och, för det femte, en skrivelse genom vilken GSHR anmodades att söka efter vissa rapporter, som med hänsyn till vissa indicier antogs förekomma, och att ange varför dessa rapporter i förekommande fall inte fanns i ECMM:s arkiv.
73. Vad beträffar skriftväxlingen mellan åklagaren vid krigsförbrytartribunalen och GSHR, konstaterar tribunalen att denna genomgående avser möjligheten att vid nämnda domstol använda rapporterna i det förfarande som bland annat genomfördes mot Ante Gotovina. Av tribunalens undersökning av de olika skrivelserna har således framkommit att åklagaren vid krigsförbrytartribunalen vid flera tillfällen hos GSHR ansökte om tillstånd att få lämna ut rapporter till Ante Gotovinas försvar och till de två andra tilltalade, för att kunna använda sig av uppgifterna däri som bevismaterial mot dem eller, tvärtom, som bevismaterial till deras försvar. Åklagaren vid krigsförbrytartribunalen begärde i sina skrivelser även att GSHR skulle häva sekretessen för de rapporter som, alltsedan de hade översänts till nämnda domstol, hade omfattats av bestämmelsen om sekretess i artikel 70 B i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler. De skrivelser som härrör från GSHR innehåller svaren på framställningarna med begäran från åklagaren, svar genom vilka GSHR tillåter att rapporterna lämnas ut i det rättsliga förfarandet vid krigsförbrytartribunalen. Åklagaren vid nämnda domstol förelades härvid icke-konfidentiella rapporter som Ante Gotovinas försvar och försvaret för de två andra anklagade skulle få ta del av. Flera skrivelser utväxlades angående möjligheten, som åklagaren vid krigsförbrytartribunalen ansökt om hos GSHR, att nya versioner av rapporterna med färre maskerade avsnitt skulle få lämnas ut i det rättsliga förfarandet vid nämnda domstol.
74. Av punkterna 70–73 ovan framgår att de handlingar som det nekats tillgång till är handlingar som, med undantag av rapporterna, uteslutande har upprättats med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande. Syftet med samtliga var nämligen att det skulle ges in bevis, såväl mot den tilltalade som för dennes försvar, som åklagaren vid krigsförbrytartribunalen eller krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans ansåg krävdes för handläggningen av brottmålet mot Ante Gotovina, Ivan Čermak och Mladen Markač. Sådana handlingar avser följaktligen en aspekt av organisationen av ett straffrättsligt förfarande och uppenbarar på vilket sätt de rättsliga organen vid nämnda domstol har beslutat att handlägga förfarandet, samt försvarets och tredje parts reaktioner – varvid den senare har föranlett den begärda bevisningen – med anledning av de åtgärder som nämnda organ vidtagit för att erhålla den bevisning som krävs för en korrekt handläggning av förfarandet.
75. Dessa handlingar, som uteslutande har upprättats med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande, kan i princip följaktligen omfattas av skydd mot varje utlämnande, som begärts med stöd av förordning nr 1049/2001, med tillämpning av det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden, enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen.
76. Såvitt avser rapporterna är det utrett att de upprättats under åren 1991–1995, det vill säga mer än tio år före inledandet av målet mot Ante Gotovina, Ivan Čermak och Mladen Markač, och att det redan av den anledningen inte kan anses att de har upprättats uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande (se domen i de ovan i punkt 66 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 88 och där angiven rättspraxis). Vid förhandlingen gjorde rådet visserligen gällande att rapporterna omfattades av det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden, eftersom de skrivelser som utväxlades mellan, å ena sidan, åklagaren vid krigsförbrytartribunalen eller första kammaren i första instans och, å andra sidan, GSHR ingick i de handlingar som upprättats i samband med ett sådant förfarande och eftersom rapporterna skulle behandlas på samma sätt som nämnda skrivelser. En sådan bedömning gör det emellertid inte möjligt att avgöra med hänsyn till vilka kriterier eller villkor som handlingar som, dagen då de upprättades, inte uteslutande var ämnade för ett särskilt rättsligt förfarande ändå skulle kunna omfattas av skydd enligt undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
77. Det ska följaktligen prövas huruvida, med hänsyn till den andra grundens andra och tredje delar, andra handlingar än rapporterna, beträffande vilka tillgång nekats genom det angripna beslutet, i detta fall kunde omfattas av skydd mot varje utlämnande med de motiveringar som gjorts gällande av rådet.
– Huruvida rådet omöjligen kunde inträda i rollen som domare och avgöra vad som är ett korrekt förfarande vid krigsförbrytartribunalen
78. Sökanden har inom ramen för denna del av den andra grunden framställt flera anmärkningar som hänger nära samman med varandra.
79. För det första har sökanden upprepat det argument som framställts inom ramen för den första grunden, att rådet rättsstridigt ansåg att de begärda handlingarna var konfidentiella, utan att ha klassificerat dem i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1049/2001. För det andra har rådet inträtt i rollen som domare och avgjort vad som är ett korrekt förfarande vid krigsförbrytartribunalen, trots att denna, i egenskap av oberoende domstol, har befogenheter som tillåter att den skyddar sina uppgifter och sina handlingar, exempelvis enligt artikel 53 i krigsförbrytartribunalens rättegångs- och bevisregler, vilket den inte gjort. För det tredje har sökanden anfört att rådet, i det angripna beslutet, strävar efter att det enbart ska vara krigsförbrytartribunalen som avgör huruvida det är möjligt att lämna ut de begärda handlingarna. Detta ger upphov till en situation där en institution överger en del av sina befogenheter enligt primärrätten till förmån för en annan enhet. Även om denna anmärkning har framställts inom ramen för den andra grundens tredje del, framgår det klart av repliken att sökanden har avsett att den ska ha en räckvidd som går längre än den andra grundens tredje del. För det fjärde är sökanden av den uppfattningen att rådet har tillämpat krigsförbrytartribunalens regler för att undgå en tillämpning av förordning nr 1049/2001.
80. Först och främst ska den tredje anmärkningen prövas, enligt vilken det angripna beslutet innebär att det bara är krigsförbrytartribunalen som ska avgöra huruvida det är möjligt att få tillgång till andra handlingar än rapporterna (se punkt 79 ovan).
81. Efter att i punkt 10 i det angripna beslutet ha erinrat om det förfarande under vilket skriftväxlingen mellan GSHR och åklagaren vid krigsförbrytartribunalen eller krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans hade ägt rum, prövade rådet huruvida det fanns en risk för att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle undergräva skyddet för rättsliga förfaranden. Rådet påpekade, i punkt 11 i det angripna beslutet, att de ”aktuella handlingarna inne[höll] konfidentiella uppgifter om organisationen av målet avseende Ante Gotovina” som omfattades av krigsförbrytartribunalens ansvar. Rådet förklarade härefter att det i ett sådant mål endast var krigsförbrytartribunalen som var ”i stånd att göra en avvägning mellan de intressen som parterna har i målet och att bedöma huruvida ett utlämnande av handlingarna skulle kunna skada någon av parterna eller motverka ett rättvist förfarande”. Enligt rådet framgick det ”sedan rådet förhört sig med krigsförbrytartribunalen … att skriftväxlingen mellan [GSHR] och åklagaren vid krigsförbrytartribunalen inte [fanns] tillgänglig för allmänheten enligt reglerna om insyn i krigsförbrytartribunalens verksamheter” och att – såvitt avser skriftväxlingen mellan krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans och GSHR, samt de inlagor som utväxlats mellan Ante Gotovinas försvar och GSHR i målet avseende Ante Gotovina – ”krigsförbrytartribunalen, med tillämpning av de relevanta reglerna om insyn i dess verksamheter, ha[de] gett allmänheten tillgång till de icke-konfidentiella handlingarna avseende denna skriftväxling via domstolens rättsdatabas”, men att en ”annan del av denna skriftväxling alltjämt omfatta[des] av skydd mot varje utlämnande”.
82. Rådet drog följaktligen slutsatsen, i punkt 12 i det angripna beslutet, att ett utlämnande av ”icke tillgängliga handlingar i det pågående domstolsförfarandet vid krigsförbrytartribunalen skulle röja konfidentiella uppgifter om organisationen av målet avseende Ante Gotovina och undergräva ett korrekt genomförande av ett rättsligt förfarande … som pågick vid nämnda domstol, samt det lojala samarbetet med en internationell domstol som inrättats av Förenta nationernas säkerhetsråd”.
83. För det första erinrar tribunalen om lydelsen av artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001, enligt vilken institutionen, för handlingar som härrör från tredje part, ska samråda med den berörda tredje parten för att bedöma om de undantag som anges i artikel 4.1 och 4.2 är tillämpliga, om det inte är uppenbart att handlingen ska lämnas ut eller att det är uppenbart att den inte ska lämnas ut. Av detta följer att institutionerna inte är skyldiga att samråda med den berörda tredje parten, om det är uppenbart att handlingen ska lämnas ut eller om det är uppenbart att den inte ska lämnas ut. I alla andra fall ska institutionerna samråda med den berörda tredje parten. I regel utgör samrådet med den berörda tredje parten följaktligen en förutsättning för att bedöma huruvida ett av undantagen från tillgång till handlingar enligt artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1049/2001 är tillämpligt på handlingar som härrör från tredje part (förstainstansrättens dom av den 30 januari 2008 i mål T-380/04, Terezakis mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 54).
84. Även om rådet varken i det angripna beslutet eller i sina inlagor har angett att det har iakttagit förfarandet enligt artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001, genom att samråda med krigsförbrytartribunalen före beslutet om huruvida det skulle lämna ut de begärda handlingarna, kan det emellertid konstateras att så har skett, såsom underförstått följer av punkterna 11 och 12 i det angripna beslutet, trots att vissa av dessa handlingar inte härrör från krigsförbrytartribunalen.
85. För det andra framgår det av skälen i punkterna 11 och 12 i det angripna beslutet (se punkt 81 ovan) att risken för att skyddet för rättsliga förfaranden undergrävs, enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, i detta fall följer redan av den omständigheten att de begärda handlingarna inte fanns tillgängliga enligt krigsförbrytartribunalens regler. Det framgår nämligen av rådets samråd med krigsförbrytartribunalen att skriftväxlingen mellan GSHR och åklagaren vid krigsförbrytartribunalen ”inte finns tillgänglig för allmänheten enligt reglerna om insyn i krigsförbrytartribunalens verksamheter” och att en del av skriftväxlingen mellan GSHR och krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans alltjämt omfattades av skydd mot varje utlämnande, enligt samma regler. Enligt det angripna beslutet var det på grund av att handlingarna inte fanns tillgängliga för tredje part i domstolsförfarandet vid krigsförbrytartribunalen som ett utlämnande av dessa handlingar skulle röja uppgifter som riskerade att undergräva genomförandet av ett pågående rättsligt förfarande.
86. Det kan för övrigt konstateras att rådet, såväl i sina inlagor som vid förhandlingen, särskilt har framhållit att det hade samrått med krigsförbrytartribunalen för att få klarhet i hur de begärda handlingarna behandlades i förhållande till de regler om insyn som är tillämpliga på nämnda domstol. I svaromålet påpekade rådet således att 32 av de 40 handlingar som begärts inte fanns tillgängliga enligt de regler om insyn som var tillämpliga på krigsförbrytartribunalen och att det ansåg att det angripna beslutet hade antagits med fullt iakttagande av nämnda regler.
87. För det tredje ska det även erinras om att samrådet med en tredje part, som inte är en medlemsstat, enligt artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001, inte är bindande för institutionen, men ska göra det möjligt för denna att bedöma om de undantag som anges i punkterna 1 och 2 i denna artikel är tillämpliga (domen i det ovan i punkt 83 nämnda målet Terezakis mot kommissionen, punkt 60).
88. Rådet grundade sig på den enda omständigheten att de begärda handlingarna inte fanns tillgängliga enligt krigsförbrytartribunalens regler om insyn, vilka för övrigt inte klart har angetts i det angripna beslutet, för att bedöma att det förelåg en risk för att skyddet för rättsliga förfaranden skulle undergrävas. Tribunalen konstaterar att rådet i detta fall därmed har ansett sig vara bundet av den enda förklaring som tillhandahållits av krigsförbrytartribunalen. Rådet har således underlåtit att använda sig av det utrymme för skönsmässig bedömning som ankommer på rådet för att konstatera huruvida undantagen från tillgång till handlingar, enligt förordning nr 1049/2001, närmare bestämt artikel 4.2 andra strecksatsen, är tillämpliga (domen i det ovan i punkt 83 nämnda målet Terezakis mot kommissionen, punkt 64).
89. En sådan slutsats gör sig än mer gällande, eftersom det av en undersökning av skriftväxlingen mellan GSHR och åklagaren vid krigsförbrytartribunalen eller krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans (se punkterna 72 och 73 ovan) framgår att skrivelserna, även om de rör alla aspekter av organisationen av målet avseende Ante Gotovina, Ivan Čermak och Mladen Markač, i sig inte ger någon annan information än fastställandet av den bevisning som kan komma att användas mot de tilltalade eller för deras försvar av åklagaren vid nämnda domstol och som Ante Gotovinas försvar har fått ta del av, utan att bevisningens innehåll röjs. Nämnda bevisning ingår nämligen i rapporterna, som inte omfattas av något undantag enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (se punkt 76 ovan).
90. Utan att de övriga anmärkningarna avseende den andra grundens andra del, liksom samma grunds tredje del, behöver prövas, ska det följaktligen slås fast att rådet har gjort sig skyldigt till en felaktig rättstillämpning genom att underlåta att använda sig av sitt utrymme för skönsmässig bedömning för att bedöma huruvida tillgång till andra handlingar än rapporterna kunde nekas på grund av en risk för att skyddet för rättsliga förfaranden skulle undergrävas.
Den tredje grunden: Ett utlämnande av handlingarna skulle inte undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001
91. Sökanden har hävdat att den motivering i det angripna beslutet som avser att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser är felaktig, med hänsyn till de begärda handlingarnas natur och innehåll.
92. Sökanden har klandrat rådet för att ha tillämpat undantaget om skydd avseende internationella förbindelser, medan de handlingar som han ansökte om tillgång till inte omfattas av detta undantag. Det rör sig nämligen om beslut från rådet om överförande av handlingar till krigsförbrytartribunalen i målet avseende Ante Gotovina och om all skriftväxling i samband härmed mellan unionsinstitutionerna och nämnda domstol.
93. Efter att ha undersökt huruvida ett utlämnande av de begärda handlin garna riskerade att undergräva skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning prövade rådet, i det angripna beslutet, huruvida det förelåg risk för att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Rådet bedömde således, i punkt 13 i det angripna beslutet, att ”ett offentliggörande av rapporterna …, som utgjorde bilagor till skrivelserna från [GSHR] till åklagaren vid krigsförbrytartribunalen, skulle äventyra unionens och dess medlemsstaters internationella förbindelser med de berörda länderna på västra Balkanhalvön. Om rapporterna lämnades ut skulle det innebära att detaljerade uppgifter lämnas ut om observationer, bedömningar och analyser, som med iakttagande av sekretess, utväxlats mellan [ECMM:s] olika aktörer beträffande den politiska, militära och säkerhetsmässiga situationen i regionen”. Rådet noterade därefter att ”dessa uppgifter alltjämt [var] känsliga, vilket [framkom] av det intresse som de [gav] upphov till i förfarandena vid krigsförbrytartribunalen” och att ”om innehållet i rapporterna lämnades ut skulle det skapa ett prejudikat som skulle motverka unionens mål att fortsätta föra sin politik för länderna på västra Balkanhalvön”. Rådet bedömde avslutningsvis, i punkt 13 i det angripna beslutet, att ”det är härvid avgörande att rapporterna behandlas konfidentiellt för att förstärka förtroendet, dialogen och samarbetet med länderna i denna region”.
94. Tribunalen konstaterar att, till skillnad från vad rådet har gjort gällande i svaromålet och vid förhandlingen, det undantag som avser skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser endast omnämns i punkt 13 i det angripna beslutet och att det endast avser de rapporter som utgör bilagor till skriftväxlingen mellan GSHR och åklagaren vid krigsförbrytartribunalen eller krigsförbrytartribunalens första kammare i första instans.
95. Såvitt avser risken för att de internationella förbindelserna skulle skadas på grund av att ett utlämnande av andra handlingar än rapporterna skulle vara till men för det lojala samarbetet mellan unionen och krigsförbrytartribunalen som inrättats av Förenta nationernas säkerhetsråd, är det visserligen riktigt att begreppet lojalt samarbete omnämns i punkterna 12 och 14 i det angripna beslutet. Det följer emellertid inte av beslutets systematik att begreppet ska anses utgöra stöd för genomförandet av undantaget om skydd avseende internationella förbindelser. Det lojala samarbetet omnämns nämligen i punkt 12 i det angripna beslutet i fråga om risken för att ett korrekt genomförande av ett rättsligt förfarande, som då pågick vid krigsförbrytartribunalen, skulle undergrävas. Rådet förklarade, i punkt 14 i det angripna beslutet, att skyldigheten att samarbeta med krigsförbrytartribunalen, som föreskrivs i de relevanta resolutionerna från Förenta nationernas säkerhetsråd, är tvingande för samtliga medlemsstater i unionen och att det internationella samarbetet ingår i de mål för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som slås fast i artikel 11.1 FEU. Det var med dessa överväganden som rådet besvarade sökandens bekräftande ansökan, genom vilken sökanden, med argument som i sak var identiska med dem som anges i punkt 50 ovan, bestred att det var möjligt för rådet att göra gällande det undantag som avser skyddet för rättsliga förfaranden i ett fall som avser ett förfarande vid krigsförbrytartribunalen. Det kan för övrigt noteras att det var först vid tidpunkten för det angripna beslutet som rådet, för första gången, gjorde gällande risken för att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.
96. Mot denna bakgrund konstaterar tribunalen att, såsom sökanden har hävdat, det endast är rapporterna som, i det angripna beslutet, omfattas av undantaget enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Detta konstaterande påverkar emellertid inte det förhållandet att beslutet ska anses vara välgrundat i den del rådet nekar tillgång till rapporterna. Sökanden har i sin ansökan nämligen inte framställt någon grund eller något argument med åberopande av att rådet inte hade visat att ett röjande av rapporterna skulle riskera att undergräva skyddet avseende internationella förbindelser eller att rådet inte hade gjort en konkret och individuell prövning av rapporterna.
97. Talan kan följaktligen inte under några omständigheter vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
98. Det angripna beslutet ska följaktligen ogiltigförklaras i den del tillgång nekas till andra handlingar än rapporterna. Talan ska ogillas i övrigt, utan att det finns anledning att pröva den fjärde grunden för talan eller att bevilja den åtgärd för processledning som begärts av sökanden, i dennes skrivelse av den 6 december 2010.
99. När det sedan gäller sökandens begäran att tribunalen ska avstänga rådets ombud från rättegången enligt artikel 41.1 andra stycket i rättegångsreglerna, gör tribunalen följande bedömning. Sökanden har därvid kritiserat rådets ombud för att inte ha underrättat tribunalen om avgörandet från krigsförbrytartribunalen i målet åklagaren mot Ante Gotovina, Ivan Čermak och Mladen Markač (se punkt 18 ovan). Tribunalen finner emellertid att detta inte kan utgöra skäl för att avstänga rådets ombud från rättegången.
Rättegångskostnader
100. Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt punkt 3 i samma artikel kan tribunalen emellertid besluta att kostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sina kostnader, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.
101. Eftersom både sökanden och rådet delvis har tappat målet, ska de bära sina egna rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Europeiska unionens råds beslut av den 7 december 2009 att neka Ivan Jurašinović tillgång till dels beslut om överförande till Internationella krigsförbrytartribunalen för det forna Jugoslavien av handlingar som hade begärts i målet avseende Ante Gotovina, dels all skriftväxling mellan Europeiska unionens institutioner och nämnda domstol i samband härmed, inklusive förekommande bilagor, däribland de ursprungliga ansökningarna om tillgång till handlingar som härrör från såväl nämnda domstol som Ante Gotovinas advokater, ogiltigförklaras i den del det nekas tillgång till skriftväxlingen mellan rådet och nämnda domstol, samt till andra handlingar än de rapporter som upprättats av Europeiska gemenskapens övervakningsmission, som finns bilagda denna skriftväxling.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.