CELEX: 62012CJ0388
Διαρθρωτικά Ταμεία
Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ)
Χρηματοδοτική συμμετοχή διαρθρωτικού Ταμείου
Κριτήρια επιλεξιμότητας των δαπανών
Κανονισμός (ΕΚ) 1260/1999
Άρθρο 30, παράγραφος 4
Αρχή της διάρκειας της πράξης
Έννοια της «σημαντικής τροποποίησης» μιας πράξης
Σύναψη σύμβασης παραχώρησης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση και διεξαγωγή δημόσιου διαγωνισμού

Η αίτηση προδικαστικής απόφασης αφορά την ερμηνεία του άρθρου 30, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 1260/1999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά Ταμεία (
ΕΕ L 161, σ. 1
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Comune di Ancona και της Regione Marche ως προς την απόφαση της Regione Marche να ανακαλέσει και να ανακτήσει τις χρηματοδοτικές συνδρομές που έλαβε για την κατασκευή νεωλκείου.
Το νομικό πλαίσιο
Η αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού 1260/1999 έχει ως εξής:
«[…] για να ενισχυθεί η συγκέντρωση και να απλουστευθεί η δράση των διαρθρωτικών Ταμείων, ενδείκνυται […] ως [κατά προτεραιότητα] στόχοι […] να ορισθούν η ανάπτυξη και η διαρθρωτική προσαρμογή των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιφερειών, η οικονομική και κοινωνική ανασυγκρότηση των περιοχών που αντιμετωπίζουν διαρθρωτικές δυσκολίες και η προσαρμογή και ο εκσυγχρονισμός της πολιτικής και των συστημάτων εκπαίδευσης, κατάρτισης και απασχόλησης».
Η αιτιολογική σκέψη 7 του εν λόγω κανονισμού προβλέπει:
«[…] το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) συμβάλλει κυρίως στην επίτευξη του στόχου της ανάπτυξης και της διαρθρωτικής προσαρμογής των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιφερειών και την οικονομική και κοινωνική ανασυγκρότηση των περιοχών που αντιμετωπίζουν διαρθρωτικές δυσκολίες».
Στην αιτιολογική σκέψη 41 του ίδιου κανονισμού επισημαίνεται:
«[…] για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα και η μακροχρόνια επίπτωση της παρέμβασης των Ταμείων, μια πράξη θα πρέπει να διατηρεί το δικαίωμά της για πλήρη ή μερική ενίσχυση από τα Ταμεία μόνον εφόσον δεν επέλθει σημαντική μεταβολή ως προς τη φύση της ή τους όρους εφαρμογής της, η οποία να εκτρέπει την ενισχυόμενη πράξη από τον αρχικό στόχο της».
Το άρθρο 30 του κανονισμού 1260/1999, που επιγράφεται «Επιλεξιμότητα», ορίζει στην παράγραφο 4:
«Τα κράτη μέλη βεβαιούνται ότι μια πράξη διατηρεί το δικαίωμα της στη συμμετοχή των Ταμείων μόνον εάν, επί διάστημα πέντε ετών από την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης της αρμόδιας εθνικής αρχής ή της διαχειριστικής αρχής σχετικά με τη συμμετοχή των Ταμείων, η πράξη αυτή δεν υποστεί σημαντική τροποποίηση η οποία:
α)
να επηρεάζει τη φύση της ή τους όρους υλοποίησής της ή παρέχει αδικαιολόγητο πλεονέκτημα σε μια επιχείρηση ή δημόσιο οργανισμό
και
β)
να απορρέει είτε από μεταβολή της φύσης του ιδιοκτησιακού καθεστώτος μιας υποδομής είτε από τη διακοπή ή τη μετεγκατάσταση μιας παραγωγής δραστηριότητας.
Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για κάθε τέτοια αλλαγή. Σε περίπτωση αλλαγής αυτού του είδους, εφαρμόζεται το άρθρο 39.»
Το άρθρο 38 του εν λόγω κανονισμού, που επιγράφεται «Γενικές διατάξεις», προβλέπει στην παράγραφο 1:
«Με την επιφύλαξη της ευθύνης της Επιτροπής για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα κράτη μέλη φέρουν την ευθύνη σε πρώτο βαθμό για τον δημοσιονομικό έλεγχο των παρεμβάσεων. Για το σκοπό αυτό, λαμβάνουν ιδίως τα ακόλουθα μέτρα:
[…]
ε)
προλαμβάνουν, εντοπίζουν και διορθώνουν τις παρατυπίες, τις ανακοινώνουν στην Επιτροπή σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες, και τηρούν την Επιτροπή ενήμερη όσον αφορά την εξέλιξη των διοικητικών και δικαστικών διώξεων·
[…]
η)
ανακτούν τα ποσά που ενδεχομένως έχουν απολεσθεί λόγω παρατυπιών οι οποίες διαπιστώθηκαν, χρεώνοντας, ανάλογα με την περίπτωση, τόκους υπερημερίας.»
Το άρθρο 39 του ίδιου κανονισμού, που επιγράφεται «Δημοσιονομικές διορθώσεις», ορίζει στην παράγραφο 1:
«Τα κράτη μέλη φέρουν κατά πρώτο λόγο την ευθύνη για τη δίωξη των παρατυπιών, ενεργώντας κατόπιν αποδείξεων για οιαδήποτε μείζονα τροποποίηση επηρεάζει τη φύση ή τους όρους εφαρμογής ή ελέγχου μιας παρέμβασης, και πραγματοποιώντας τις αναγκαίες δημοσιονομικές διορθώσεις.
Το κράτος μέλος πραγματοποιεί τις δημοσιονομικές διορθώσεις που απαιτούνται σε σχέση με την επί μέρους ή τη συστηματικής φύσεως παρατυπία. Οι διορθώσεις που πραγματοποιούνται από το κράτος μέλος συνίστανται σε ολική ή μερική κατάργηση της σχετικής κοινοτικής συμμετοχής. Τα κοινοτικά κονδύλια που ελευθερώνονται με τον τρόπο αυτό, μπορούν να διατεθούν εκ νέου από το κράτος μέλος στη συγκεκριμένη παρέμβαση, τηρουμένων των λεπτομερών κανόνων που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 2.»
Τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η Regione Marche, υπό την ιδιότητα της διαχειριστικής αρχής ενός επιχειρησιακού προγράμματος για τις διαρθρωτικές παρεμβάσεις της Ένωσης στην εν λόγω περιφέρεια, δημοσίευσε, στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ, πρόσκληση υποβολής σχεδίων για διάφορα έργα υποδομής στις τοπικές λιμενικές περιοχές για την περίοδο προγραμματισμού 2002-2006
Στο πλαίσιο της πρόσκλησης, ο Comune di Ancona υπέβαλε αίτηση για τη χρηματοδότηση τριών έργων, τα οποία αφορούσαν συγκεκριμένα την κατασκευή νεωλκείου, την αγορά κινητού γερανού και την εκτέλεση εργασιών διαμόρφωσης της παραλιακής οδού μπροστά από το νεωλκείο. Τα τρία έργα έγιναν δεκτά προς χρηματοδότηση.
Κατόπιν των εργασιών κατασκευής του νεωλκείου και της εγκατάστασης του κινητού γερανού, ο Comune di Ancona, ως δικαιούχος της εν λόγω χρηματοδότησης, ζήτησε τον Ιούνιο του 2005 τη γνώμη της Regione Marche όσον αφορά τη δυνατότητα της κατά παραχώρηση ανάθεσης της διαχείρισης του νεωλκείου σε τρίτο. Η Regione Marche έκρινε ότι δεν υπήρχε κάποιο στοιχείο που να απαγορεύει κάτι τέτοιο, επισήμανε πάντως ότι ήταν απαραίτητο να τηρηθούν οι ισχύουσες ρυθμίσεις σχετικά με την κατά παραχώρηση ανάθεση δημόσιων υπηρεσιών.
Με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου της 19ης Απριλίου 2005, ο Comune di Ancona ανέθεσε τη διαχείριση του νεωλκείου στον Cooperativa Pescatori e Motopescherecci di Ancona arl (στο εξής: συνεταιρισμός Pescatori), προβλέποντας πάντως σειρά υποχρεώσεων του εν λόγω συνεταιρισμού, μεταξύ των οποίων η καταβολή στον Comune di Ancona ετήσιου τέλους υπολογιζόμενου κατά τρόπο που να μην αποκομίζουν σημαντικά καθαρά έσοδα ούτε ο παραχωρών ούτε ο παραχωρησιούχος, η απαγόρευση τροποποίησης των όρων υλοποίησης της επιλέξιμης προς χρηματοδότηση πράξης, η τήρηση όλων των εφαρμοστέων οδηγιών και κανόνων του δικαίου της Ένωσης καθώς και η διατήρηση του δημόσιου χαρακτήρα και του προορισμού του επίμαχου έργου. Διευκρινίστηκε επίσης ότι κύριος του έργου θα παρέμενε, εν πάση περιπτώσει, ο Comune di Ancona.
Τον Ιούνιο του 2010 η Regione Marche διαπίστωσε ορισμένες παρατυπίες στη διαχείριση του νεωλκείου από τον Comune di Ancona, συγκεκριμένα:
—
ότι το νεωλκείο χρησιμοποιούνταν και από σκάφη αναψυχής σε ποσοστό εκτιμώμενο σε 18 %·
—
ότι μέρος του έργου παρέμενε σε αχρησία, και
—
κυρίως, ότι η διαχείριση του έργου είχε παραχωρηθεί απευθείας, ήτοι χωρίς διαδικασία δημόσιου διαγωνισμού.
Βάσει των διαπιστώσεων αυτών, η Regione Marche έλαβε απόφαση διατάσσουσα την ανάκληση και την ανάκτηση της χρηματοδότησης που χορηγήθηκε στον Comune di Ancona.
Ο Comune di Ancona άσκησε προσφυγή ακύρωσης της απόφασης αυτής ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
Προς θεμελίωση της προσφυγής του, ο Comune di Ancona προέβαλε ιδίως τους ακόλουθους λόγους:
—
η μη τήρηση της διαδικασίας δημόσιου διαγωνισμού όσον αφορά την κατά παραχώρηση διαχείριση του νεωλκείου δεν συνιστά λόγο έκπτωσης της χρηματοδοτικής συνδρομής·
—
η ανάθεση της διαχείρισης του εν λόγω νεωλκείου δεν απαιτούσε τη διεξαγωγή δημόσιου διαγωνισμού, δεδομένου ότι δεν υπήρχαν άλλες επιχειρήσεις, πέραν του συνεταιρισμού Pescatori, που να ενδιαφέρονται για την παραχώρηση αυτή, και
—
η χρησιμοποίηση του νεωλκείου από σκάφη αναψυχής δεν είναι αντίθετη προς τους στόχους του ΕΤΠΑ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Τribunale amministrativο regiοnale per le Marche αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει [το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999] την έννοια ότι, προκειμένου να εκτιμηθεί αν η κατά παραχώρηση ανάθεση αποφέρει σημαντικά έσοδα για τον παραχωρούντα και αδικαιολόγητο πλεονέκτημα για τον παραχωρησιούχο, απαιτείται προηγουμένως να έχει εξεταστεί αν το έργο υπέστη σημαντική τροποποίηση;
2)
[Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο ερώτημα, τι σημαίνει] ο όρος “σημαντική τροποποίηση”, δηλαδή αφορά η διάταξη μόνον τροποποιήσεις της ίδιας της υπόστασης του έργου –υπό την έννοια ότι το εκτελεσθέν έργο δεν είναι σύμφωνο με το έργο που περιγραφόταν στο σχέδιο το οποίο έγινε δεκτό για χρηματοδότηση– ή και τροποποιήσεις της λειτουργίας του, στη δεύτερη δε αυτή περίπτωση, υφίσταται “σημαντική τροποποίηση” στην περίπτωση κατά την οποία το έργο χρησιμοποιείται “επίσης” –αλλά όχι κυρίως– για δραστηριότητες διαφορετικές από αυτές που περιγράφονταν στην πρόσκληση υποβολής σχεδίων ή/και στην αίτηση συμμετοχής στην πρόσκληση αυτή;
3)
[Σε περίπτωση αρνητικής απάντησης στο πρώτο ερώτημα,] στις περιπτώσεις στις οποίες η δημόσια χρηματοδότηση χρησιμοποιείται για την εκτέλεση έργων των οποίων η διαχείριση είναι δυνατόν να έχει σημαντικές συνέπειες από οικονομικής άποψης, εφαρμόζεται το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 μόνο στη φάση της εκτέλεσης του έργου ή η υποχρέωση τήρησης των κανόνων περί διεξαγωγής δημόσιων διαγωνισμών υφίσταται και κατά την κατά παραχώρηση ανάθεση της διαχείρισης;
4)
Έχει το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 την έννοια ότι η διαπίστωση του κατά πόσον η ανάθεση της διαχείρισης σε τρίτους αποφέρει σημαντικά καθαρά έσοδα ή κατάσταση αδικαιολόγητου πλεονεκτήματος υπέρ επιχείρησης ή δημοσίου φορέα αποτελεί φάση λογικώς και νομικώς επόμενη σε σχέση με το προδικαστικό ερώτημα (και συνεπώς με την υποχρέωση τηρήσεως της διαδικασίας δημόσιου διαγωνισμού) ή η ύπαρξη της υποχρέωσης προκήρυξης διαγωνισμού πρέπει να εξακριβώνεται λαμβάνοντας υπόψη και τη συγκεκριμένη ρύθμιση της σχέσης παραχώρησης;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 καθιερώνει αρχή σύμφωνα με την οποία μια πράξη διατηρεί το δικαίωμά της στη συμμετοχή των διαρθρωτικών Ταμείων μόνον εάν, επί διάστημα πέντε ετών από την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης της αρμόδιας εθνικής αρχής ή της διαχειριστικής αρχής σχετικά με τη συμμετοχή των Ταμείων, η πράξη αυτή δεν υποστεί «σημαντική τροποποίηση». Οι διάδικοι στην υπόθεση της κύριας δίκης διαφωνούν ως προς το ζήτημα αν οι τροποποιήσεις που διαπιστώθηκαν από τη Regione Marche εμπίπτουν στη διάταξη αυτή.
Πρέπει ευθύς εξαρχής να υπομνησθεί ότι δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να προβεί στον συγκεκριμένο χαρακτηρισμό των επίμαχων τροποποιήσεων. Πράγματι, μόνος αρμόδιος για τον χαρακτηρισμό αυτό είναι ο εθνικός δικαστής. Ο ρόλος του Δικαστηρίου περιορίζεται στο να παράσχει στον εθνικό δικαστή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης που θα αποβεί χρήσιμη για την έκδοση απόφασης επί της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί. Πάντως, το Δικαστήριο μπορεί να επισημάνει τα κρίσιμα στοιχεία που θα καθοδηγήσουν ενδεχομένως το αιτούν δικαστήριο (βλ. απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2011,
C-348/10, Norma-A και Dekom, Συλλογή 2011, σ. Ι-10983
, σκέψεις 57 και 58).
Στο πλαίσιο αυτό επισημαίνεται ότι, προκειμένου να θεωρηθεί ότι μια τροποποίηση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999, πρέπει να εξακριβώνεται καταρχάς ότι η πράξη που υφίσταται την τροποποίηση εμπίπτει στο άρθρο αυτό και, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, να εξετάζεται στη συνέχεια αν η τροποποίηση πληροί τις προϋποθέσεις του πρώτου εδαφίου, στοιχεία αʹ και βʹ, της διάταξης αυτής, με δεδομένο ότι από τη χρήση του συμπλεκτικού συνδέσμου «και» μεταξύ των δύο προϋποθέσεων που διαλαμβάνονται στo εν λόγω άρθρο 30, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, στοιχεία αʹ και βʹ, συνάγεται ότι η τροποποίηση πρέπει να πληροί σωρευτικά τις δύο αυτές προϋποθέσεις.
Κατά την εξέταση των προϋποθέσεων αυτών πρέπει να επαληθεύεται, πρώτον, αν η επίμαχη τροποποίηση πληροί την προϋπόθεση του άρθρου 30, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1260/1999, κατά την οποία η τροποποίηση πρέπει να απορρέει είτε από μεταβολή της φύσης του ιδιοκτησιακού καθεστώτος μιας υποδομής είτε από τη διακοπή ή τη μετεγκατάσταση μιας παραγωγικής δραστηριότητας. Πράγματι, κατά την επαλήθευση της προϋπόθεσης αυτής πρέπει να εκτιμώνται τα στοιχεία στα οποία ανάγεται η επίμαχη τροποποίηση και τα οποία συνιστούν, επομένως, τα αίτια της τροποποίησης αυτής.
Δεύτερον, πρέπει να εξετάζεται αν η επίμαχη τροποποίηση εμπίπτει σε μία από τις περιπτώσεις που διαλαμβάνονται στο άρθρο 30, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού, ήτοι αν επηρεάζει τη φύση ή τους όρους υλοποίησης της οικείας πράξης ή αν παρέχει αδικαιολόγητο πλεονέκτημα σε μια επιχείρηση ή δημόσιο οργανισμό, δεδομένου ότι οι περιπτώσεις αυτές αφορούν τις συνέπειες της επίμαχης τροποποίησης.
Τρίτον, κατόπιν της εξέτασης των προϋποθέσεων που διαλαμβάνονται στο άρθρο 30, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, στοιχεία αʹ και βʹ, του κανονισμού 1260/1999, πρέπει να εξακριβώνεται αν οι επίμαχες τροποποιήσεις είναι σημαντικές.
Κατ’ αυτή τη σειρά θα απαντήσει το Δικαστήριο στα ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο.
Επί του τρίτου ερωτήματος
Με το τρίτο ερώτημά του, το οποίο πρέπει να εξετασθεί πρώτο κατά σειρά, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά αποκλειστικώς τροποποιήσεις που επέρχονται κατά το στάδιο εκτέλεσης του έργου ή αν περιλαμβάνει επίσης τις τροποποιήσεις που επέρχονται σε μεταγενέστερο χρόνο, ιδίως δε κατά τη διαχείριση του έργου.
Συναφώς, προκύπτει αφενός από το γράμμα του άρθρου 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 ότι η διάταξη αυτή αφορά τις τροποποιήσεις που υφίσταται μια πράξη εντός πενταετίας από την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης της αρμόδιας εθνικής αρχής ή της διαχειριστικής αρχής σχετικά με τη συμμετοχή των διαρθρωτικών Ταμείων. Δεδομένου ότι, παραδείγματος χάριν, δεν μπορεί να αποκλεισθεί στην περίπτωση της εκτέλεσης έργου ότι ο χρόνος κατασκευής του οικείου έργου μπορεί να είναι μικρότερος της εν λόγω πενταετίας, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι τροποποιήσεις δεν περιορίζονται σε εκείνες που επέρχονται αποκλειστικώς κατά το στάδιο εκτέλεσης του έργου, αλλά περιλαμβάνουν, κατά περίπτωση και υπό την επιφύλαξη του εν λόγω χρονικού διαστήματος, και εκείνες που επέρχονται σε μεταγενέστερο της εκτέλεσης χρόνο, ιδίως δε κατά τη διαχείριση του έργου.
Αφετέρου, από την αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού 1260/1999 συνάγεται ότι με την παρέμβαση των διαρθρωτικών Ταμείων επιδιώκονται ορισμένοι στόχοι κατά προτεραιότητα, ήτοι «η ανάπτυξη και η διαρθρωτική προσαρμογή των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιφερειών, η οικονομική και κοινωνική ανασυγκρότηση των περιοχών που αντιμετωπίζουν διαρθρωτικές δυσκολίες και η προσαρμογή και ο εκσυγχρονισμός της πολιτικής και των συστημάτων εκπαίδευσης, κατάρτισης και απασχόλησης». Στην περίπτωση του ΕΤΠΑ, οι στόχοι αυτοί είναι πιο συγκεκριμένα, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 7 του κανονισμού 1260/1999, η ανάπτυξη και η διαρθρωτική προσαρμογή των αναπτυξιακά καθυστερημένων περιφερειών και η οικονομική και κοινωνική ανασυγκρότηση των περιοχών που αντιμετωπίζουν διαρθρωτικές δυσκολίες.
Εντεύθεν προκύπτει ότι οι επιδιωκόμενοι από τα διαρθρωτικά Ταμεία στόχοι μπορούν να επιτευχθούν μόνον αν η χορηγούμενη εκ μέρους των Ταμείων χρηματοδότηση και ο συναφής με αυτή έλεγχος αφορούν τις πράξεις και τις δαπάνες που συνδέονται όχι μόνο με την εκτέλεση της πράξης, αλλά και με τον τρόπο υλοποίησης και διαχείρισής της, εντός του ορίου της πενταετίας που προβλέπεται στο άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999. Μόνον υπό την προϋπόθεση αυτή μπορεί να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα της δράσης των εν λόγω ταμείων, καθόσον αποτρέπεται ο κίνδυνος χρηματοδότησης έργων τα οποία, αφού εκτελεσθούν, και κατόπιν τροποποίησης της διαχείρισής τους, παύουν πλέον να εκπληρώνουν τους στόχους βάσει των οποίων χορηγήθηκε η χρηματοδότηση.
Κατόπιν του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά τόσο τροποποιήσεις που επέρχονται κατά το στάδιο εκτέλεσης του έργου όσο και τροποποιήσεις που επέρχονται σε μεταγενέστερο χρόνο, ιδίως κατά τη διαχείριση του έργου, καθόσον οι τροποποιήσεις αυτές επέρχονται εντός της προβλεπόμενης στη διάταξη αυτή πενταετίας.
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο ερώτημά του, το οποίο πρέπει να εξετασθεί δεύτερο κατά σειρά, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, προκειμένου να εκτιμηθεί αν η κατά παραχώρηση ανάθεση αποφέρει σημαντικά έσοδα για τον παραχωρούντα και αδικαιολόγητο πλεονέκτημα για τον παραχωρησιούχο, απαιτείται προηγουμένως να έχει εξεταστεί αν το παραχωρηθέν έργο υπέστη σημαντική τροποποίηση.
Συναφώς, από το γράμμα του άρθρου 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 προκύπτει ότι η ύπαρξη αδικαιολόγητου πλεονεκτήματος αποτελεί ένα από τα δυνητικώς συστατικά στοιχεία μιας σημαντικής τροποποίησης κατά την έννοια της διάταξης αυτής.
Εντεύθεν προκύπτει ότι, προτού συναχθεί εν προκειμένω συμπέρασμα ως προς την ύπαρξη ή μη σημαντικής τροποποίησης κατά την έννοια του άρθρου 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999, το αιτούν δικαστήριο πρέπει ιδίως να εξακριβώσει αν η επίμαχη τροποποίηση παρέσχε αδικαιολόγητο πλεονέκτημα και/ή αν επηρεάζονται η φύση ή οι όροι υλοποίησης της πράξης.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, προκειμένου να εκτιμηθεί αν η κατά παραχώρηση ανάθεση αποφέρει σημαντικά έσοδα για τον παραχωρούντα και αδικαιολόγητο πλεονέκτημα για τον παραχωρησιούχο, δεν απαιτείται προηγουμένως να έχει εξεταστεί αν το παραχωρηθέν έργο υπέστη σημαντική τροποποίηση.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
Με το δεύτερο ερώτημά του, το οποίο πρέπει να εξετασθεί τρίτο κατά σειρά, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά μόνον τροποποιήσεις της ίδιας της υπόστασης του έργου, στο μέτρο που το εκτελεσθέν έργο δεν είναι σύμφωνο με το έργο που περιγράφεται στο σχέδιο το οποίο έγινε δεκτό για χρηματοδότηση, ή αν αφορά επίσης τροποποιήσεις της λειτουργίας του. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν υφίσταται «σημαντική τροποποίηση» όταν το έργο χρησιμοποιείται εν μέρει, αλλά όχι κυρίως, για δραστηριότητες διαφορετικές από αυτές που περιγράφονταν στην πρόσκληση υποβολής σχεδίων ή στην υποβληθείσα συναφώς αίτηση χρηματοδότησης.
Προκαταρκτικώς, λαμβανομένης υπόψη της συνειδητής επιλογής του νομοθέτη της Ένωσης να προστεθεί ο προσδιορισμός «σημαντική» για τον χαρακτηρισμό της οικείας τροποποίησης, απαιτείται η εν λόγω τροποποίηση, προκειμένου να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999, όχι απλώς να πληροί τις δύο προϋποθέσεις που διαλαμβάνονται στη διάταξη αυτή, αλλά επιπλέον να παρουσιάζει και ένα ορισμένο μέγεθος.
Συναφώς, από την αιτιολογική σκέψη 41 του κανονισμού 1260/1999 προκύπτει ότι μια πράξη διατηρεί μερικώς ή πλήρως το δικαίωμά της στην παρεχόμενη από διαρθρωτικό Ταμείο συνδρομή μόνον υπό την προϋπόθεση ότι δεν επέρχεται σημαντική τροποποίηση ως προς τη φύση της ή τους όρους εφαρμογής της, η οποία να εκτρέπει την ενισχυόμενη πράξη από τον αρχικό στόχο της.
Συνεπώς, όταν μια τροποποίηση πληροί την προϋπόθεση του άρθρου 30, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1260/1999, στο μέτρο που επηρεάζει τη φύση ή τους όρους υλοποίησης μιας πράξης, η τροποποίηση αυτή μπορεί να χαρακτηρισθεί «σημαντική τροποποίηση» κατά την έννοια του άρθρου 30, παράγραφος 4, του εν λόγω κανονισμού μόνον εάν περιορίζει ουσιωδώς την ικανότητα της πράξης να επιτύχει τον δεδηλωμένο στόχο της.
Δεδομένου ότι μια τροποποίηση τόσο ουσιαστική όσο και λειτουργική μπορεί να περιορίσει ουσιωδώς την ικανότητα μιας πράξης να επιτύχει τον δεδηλωμένο στόχο της, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο διενεργούμενος κατά το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 έλεγχος των τροποποιήσεων που έχουν επέλθει σ’ ένα έργο αφορά όχι μόνον τις αποκλίσεις μεταξύ του προταθέντος έργου και του εκτελεσθέντος έργου, αλλά και τις τροποποιήσεις που επήλθαν ως προς τη λειτουργία του οικείου έργου.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το γεγονός ότι τα διάφορα συστατικά στοιχεία μιας πράξης τροποποιήθηκαν ποσοτικώς σε ορισμένο βαθμό δεν είναι καθαυτό καθοριστικό.
Υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης της κύριας δίκης εναπόκειται επομένως στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει αν οι επελθούσες τροποποιήσεις, ιδίως το γεγονός ότι το νεωλκείο που κατασκεύασε ο Comune di Ancona χρησιμοποιείται από σκάφη αναψυχής σε ποσοστό εκτιμώμενο σε 18 %, μολονότι η χρήση αυτή δεν προβλεπόταν στο σχέδιο που έγινε δεκτό προς χρηματοδότηση, ήταν ικανές να μεταβάλουν ουσιωδώς τη χρήση του οικείου έργου διά της άσκησης δραστηριοτήτων διαφορετικών από τις αρχικώς προβλεπόμενες και, ως εκ τούτου, να περιορίσουν ουσιωδώς την ικανότητα της επίμαχης πράξης να επιτύχει τον δεδηλωμένο στόχο της.
Λαμβανομένης υπόψη της δεύτερης προϋπόθεσης του άρθρου 30, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1260/1999, προκειμένου να χαρακτηρισθεί «σημαντική» κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 30, παράγραφος 4, μια τροποποίηση που συνίσταται στη χρήση ενός έργου για δραστηριότητες διαφορετικές από τις αρχικώς προβλεπόμενες στο σχέδιο που έγινε δεκτό προς χρηματοδότηση, πρέπει αυτή να έχει ως αιτία την τουλάχιστον μερική παύση ορισμένων εκ των δραστηριοτήτων που προβλέπονταν στο σχέδιο που έγινε δεκτό προς χρηματοδότηση.
Κατά συνέπεια, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά τόσο την περίπτωση τροποποίησης της ίδιας της υπόστασης του έργου, στο μέτρο που το εκτελεσθέν έργο δεν είναι σύμφωνο με το έργο που περιγραφόταν στο σχέδιο το οποίο έγινε δεκτό για χρηματοδότηση, όσο και την περίπτωση τροποποίησης της λειτουργίας του έργου, λαμβανομένου υπόψη ότι σε περίπτωση τροποποίησης που συνίσταται στη χρήση ενός έργου για δραστηριότητες διαφορετικές από τις αρχικώς προβλεπόμενες στο σχέδιο που έγινε δεκτό προς χρηματοδότηση η τροποποίηση αυτή πρέπει να είναι τέτοιας φύσης που να περιορίζει ουσιωδώς την ικανότητα της επίμαχης πράξης να επιτύχει τον δεδηλωμένο στόχο της.
Επί του τέταρτου ερωτήματος
Με το τέταρτο ερώτημά του το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν το δίκαιο της Ένωσης αντιτίθεται στην απευθείας, ήτοι χωρίς δημόσιο διαγωνισμό, κατά παραχώρηση ανάθεση από δήμο σε τρίτο δημόσιας υπηρεσίας σχετικής με έργο, όταν η εν λόγω παραχώρηση ούτε αποφέρει σημαντικά καθαρά έσοδα ούτε παρέχει αδικαιολόγητο πλεονέκτημα στον τρίτο ή στην παραχωρούσα δημόσια αρχή.
Συναφώς επισημαίνεται καταρχάς ότι, εφόσον αποδειχθεί ότι οι επίμαχες τροποποιήσεις δεν μπορούν χαρακτηρισθούν «σημαντικές» κατά την έννοια του άρθρου 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999, το οικείο κράτος μέλος πρέπει πάντως εξετάσει, σύμφωνα με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 38, παράγραφος 1, στοιχεία εʹ και ηʹ, του κανονισμού αυτού, αν η τροποποίηση συνιστά παρατυπία κατά την έννοια των άρθρων 38 και 39 του εν λόγω κανονισμού, ως προς την οποία θα πρέπει στη συνέχεια να πραγματοποιήσει τις αναγκαίες δημοσιονομικές διορθώσεις και να ανακτήσει τα ποσά που ενδεχομένως έχουν απολεσθεί, χρεώνοντας, ανάλογα με την περίπτωση, τόκους υπερημερίας.
Περαιτέρω, πρέπει να υπομνησθεί ότι οι συμβάσεις παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας δεν ρυθμίζονται στο δίκαιο της Ένωσης. Ελλείψει ρύθμισης, το εφαρμοστέο στις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών δίκαιο πρέπει να εξετάζεται υπό το πρίσμα του πρωτογενούς δικαίου και, ειδικότερα, των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται στη Συνθήκη ΛΕΕ (βλ. απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 2000,
C-324/98, Telaustria και Telefonadress, Συλλογή 2000, σ. I-10745
, σκέψη 60).
Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι αρχές της ίσης μεταχείρισης και της απαγόρευσης των δυσμενών διακρίσεων λόγω ιθαγένειας επιβάλλουν, μεταξύ άλλων, στην παραχωρούσα αρχή υποχρέωση διαφάνειας η οποία συνίσταται στη διασφάλιση, υπέρ όλων των πιθανών προσφερόντων, προσήκοντος βαθμού δημοσιότητας που να καθιστά δυνατό το άνοιγμα της διαδικασίας ανάθεσης στον ανταγωνισμό καθώς και τον έλεγχο του αμερόληπτου χαρακτήρα της διαδικασίας αυτής, χωρίς κατ’ ανάγκη να συνεπάγεται υποχρέωση προκήρυξης δημόσιου διαγωνισμού (αποφάσεις της 13ης Σεπτεμβρίου 2007,
C-260/04, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2007, σ. I-7083
, σκέψη 24, και της 13ης Νοεμβρίου 2008,
C-324/07, Coditel Brabant, Συλλογή 2008, σ. I-8457
, σκέψη 25).
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έκρινε ότι, στον βαθμό που η παραχώρηση μπορεί να ενδιαφέρει και μια επιχείρηση η οποία είναι εγκατεστημένη εντός κράτους μέλους άλλου πλην του κράτους μέλους της παραχωρούσας αρχής, η με απευθείας ανάθεση, χωρίς καμία διαφάνεια, σύναψη της εν λόγω σύμβασης παραχώρησης με μια επιχείρηση εγκατεστημένη στο τελευταίο αυτό κράτος συνιστά διαφορετική μεταχείριση εις βάρος των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες εντός άλλων κρατών μελών. Πράγματι, αν δεν υπάρχει καμία διαφάνεια, οι επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες εντός άλλων κρατών μελών δεν έχουν καμία δυνατότητα να εκδηλώσουν το ενδιαφέρον τους για να συνάψουν την οικεία σύμβαση παραχώρησης (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 21ης Ιουλίου 2005,
C-231/03, Coname, Συλλογή 2005, σ. I-7287
, σκέψεις 17 και 18).
Αν δεν δικαιολογείται από αντικειμενικές περιστάσεις, μια τέτοια διαφορετική μεταχείριση η οποία, αποκλείοντας όλες τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος, επηρεάζει δυσμενώς κυρίως τις επιχειρήσεις αυτές, συνιστά έμμεση δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγένειας, η οποία απαγορεύεται από τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ (απόφαση της 17ης Ιουλίου 2008,
C-347/06, ASM Brescia, Συλλογή 2008, σ. I-5641
, σκέψη 60).
Υπό τις συνθήκες αυτές, προκειμένου να εξετασθεί αν η σύναψη σύμβασης παραχώρησης όσον αφορά το νεωλκείο συνάδει με το δίκαιο της Ένωσης, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει αν η σύναψη της σύμβασης παραχώρησης εκ μέρους του Comune di Ancona ανταποκρίνεται σε απαιτήσεις διαφάνειας οι οποίες μπορούσαν ιδίως να παράσχουν τη δυνατότητα σε μια επιχείρηση εγκατεστημένη στο έδαφος άλλου κράτους μέλους πλην της Ιταλικής Δημοκρατίας να έχει πρόσβαση στα προσήκοντα πληροφοριακά στοιχεία που αφορούν την εν λόγω παραχώρηση σε χρόνο προγενέστερο της σύναψης της σύμβασης, κατά τρόπο τέτοιο ώστε η επιχείρηση αυτή, αν το είχε θελήσει, να μπορούσε να εκδηλώσει το ενδιαφέρον της για τη σύναψη της εν λόγω σύμβασης παραχώρησης (βλ. προμνησθείσα απόφαση Coname, σκέψη 21).
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, ο Comune di Ancona δεν επικαλέστηκε καμία αντικειμενική περίσταση ικανή να δικαιολογήσει την πλήρη απουσία διαφάνειας κατά τη σύναψη της σύμβασης παραχώρησης. Αντιθέτως, υποστήριξε ότι η σύμβαση αυτή δεν μπορούσε να ενδιαφέρει επιχειρήσεις εγκατεστημένες εντός άλλων κρατών μελών, στον βαθμό που η παραχώρηση της υπηρεσίας προς τον συνεταιρισμό Pescatori δεν απέφερε σημαντικά καθαρά έσοδα στον δικαιούχο ούτε παρέσχε αδικαιολόγητο πλεονέκτημα σε αυτόν ή στον δήμο.
Εντούτοις, το γεγονός ότι μια σύμβαση παραχώρησης δεν αποφέρει σημαντικά καθαρά έσοδα ούτε παρέχει αδικαιολόγητο πλεονέκτημα σε επιχείρηση ή σε δημόσιο οργανισμό δεν συνεπάγεται αυτό καθαυτό ότι η εν λόγω σύμβαση δεν παρουσιάζει οικονομικό ενδιαφέρον για τις επιχειρήσεις οι οποίες είναι εγκατεστημένες εντός κρατών μελών άλλων πλην του κράτους μέλους της παραχωρούσας αρχής. Πράγματι, στο πλαίσιο οικονομικού σχεδιασμού αποβλέποντος στην επέκταση τμήματος των δραστηριοτήτων της σε άλλο κράτος μέλος, μια επιχείρηση ενδέχεται να λάβει τη στρατηγική απόφαση να επιδιώξει τη σύναψη σύμβασης παραχώρησης σε αυτό το κράτος μέλος παρά την αδυναμία της σύμβασης αυτής καθαυτήν να της αποφέρει εύλογο κέρδος, καθόσον έτσι μπορεί να της δοθεί η ευκαιρία να εγκατασταθεί και να γίνει γνωστή στην αγορά του εν λόγω κράτους μέλους προς τον σκοπό της προετοιμασίας της μελλοντικής επέκτασής της.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι, υπό περιστάσεις όπως αυτές της υπόθεσης της κύριας δίκης, το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται στη σύναψη, χωρίς δημόσιο διαγωνισμό, σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας σχετικής με έργο, εφόσον η σύναψη της σύμβασης ανταποκρίνεται στην αρχή της διαφάνειας, η τήρηση της οποίας, χωρίς κατ’ ανάγκη να συνεπάγεται υποχρέωση προκήρυξης δημόσιου διαγωνισμού, πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα σε μια επιχείρηση εγκατεστημένη στο έδαφος άλλου κράτους μέλους πλην του κράτους μέλους της παραχωρούσας αρχής να έχει πρόσβαση στα προσήκοντα πληροφοριακά στοιχεία που αφορούν την εν λόγω παραχώρηση σε χρόνο προγενέστερο της σύναψης της σύμβασης, κατά τρόπο τέτοιο ώστε η επιχείρηση αυτή, αν το είχε θελήσει, να μπορούσε να εκδηλώσει το ενδιαφέρον της για τη σύναψη της εν λόγω σύμβασης παραχώρησης, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 1260/1999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά Ταμεία, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά τόσο τροποποιήσεις που επέρχονται κατά το στάδιο εκτέλεσης του έργου όσο και τροποποιήσεις που επέρχονται σε μεταγενέστερο χρόνο, ιδίως κατά τη διαχείριση του έργου, καθόσον οι τροποποιήσεις αυτές επέρχονται εντός της προβλεπόμενης στη διάταξη αυτή πενταετίας.

2)
Το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, προκειμένου να εκτιμηθεί αν η κατά παραχώρηση ανάθεση αποφέρει σημαντικά έσοδα για τον παραχωρούντα και αδικαιολόγητο πλεονέκτημα για τον παραχωρησιούχο, δεν απαιτείται προηγουμένως να έχει εξεταστεί αν το παραχωρηθέν έργο υπέστη σημαντική τροποποίηση.

3)
Το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/1999 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά τόσο την περίπτωση τροποποίησης της ίδιας της υπόστασης του έργου, στο μέτρο που το εκτελεσθέν έργο δεν είναι σύμφωνο με το έργο που περιγραφόταν στο σχέδιο το οποίο έγινε δεκτό για χρηματοδότηση, όσο και την περίπτωση τροποποίησης της λειτουργίας του έργου, λαμβανομένου υπόψη ότι σε περίπτωση τροποποίησης που συνίσταται στη χρήση ενός έργου για δραστηριότητες διαφορετικές από τις αρχικώς προβλεπόμενες στο σχέδιο που έγινε δεκτό προς χρηματοδότηση, η τροποποίηση αυτή πρέπει να είναι τέτοιας φύσης που να περιορίζει ουσιωδώς την ικανότητα της επίμαχης πράξης να επιτύχει τον δεδηλωμένο στόχο της.

4)
Υπό περιστάσεις όπως αυτές της υπόθεσης της κύριας δίκης, το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται στη σύναψη, χωρίς δημόσιο διαγωνισμό, σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας σχετικής με έργο, εφόσον η σύναψη της σύμβασης ανταποκρίνεται στην αρχή της διαφάνειας, η τήρηση της οποίας, χωρίς κατ’ ανάγκη να συνεπάγεται υποχρέωση προκήρυξης δημόσιου διαγωνισμού, πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα σε μια επιχείρηση εγκατεστημένη στο έδαφος άλλου κράτους μέλους πλην του κράτους μέλους της παραχωρούσας αρχής να έχει πρόσβαση στα προσήκοντα πληροφοριακά στοιχεία που αφορούν την εν λόγω παραχώρηση σε χρόνο προγενέστερο της σύναψης της σύμβασης, κατά τρόπο τέτοιο ώστε η επιχείρηση αυτή, αν το είχε θελήσει, να μπορούσε να εκδηλώσει το ενδιαφέρον της για τη σύναψη της εν λόγω σύμβασης παραχώρησης, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.