CELEX: 62012CJ0003
Mezőgazdaság
Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap
A »vizsgálati időszak« fogalma
A tagállam arra vonatkozó lehetősége, hogy meghosszabbítsa a vizsgálati időszakot, ha a vizsgálat elvégzése gyakorlatilag lehetetlen az előírt határidőben
A kifizetett támogatások visszatérítése
Szankciók

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az 1994. december 12-i 3094/94/EK tanácsi rendelettel (
HL L 328., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 17. kötet, 24. o.) módosított, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról és a 77/435/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 1989. december 21-i 4045/89/EGK tanácsi rendelet (
HL L 388., 18. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 9. kötet, 208. o.; a továbbiakban: 4045/89 rendelet) 2. cikke (4) bekezdésének és 6. cikkének értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet a Syndicat OP 84 mezőgazdasági szervezet és az Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (a gyümölcs-, zöldség-, és kertészeti ágazatokkal foglalkozó országos szakmaközi hivatal) (Oniflhor) jogutódjaként létrejött Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (gyümölcs-, zöldség-, bor- és kertészeti ágazatokkal foglalkozó országos szakmaközi hivatal) (Viniflhor) jogutódjaként létrehozott Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (a mezőgazdasági és halászati termékekkel foglalkozó nemzeti iroda) (FranceAgriMer) között, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlegéből kifizetett közösségi támogatás visszatérítésének jogszerűsége tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1970. április 21-i 729/70/EGK tanácsi rendelet (
HL L 94., 13. o.
) 8. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A tagállamok a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy:
—
meggyőződjenek az [EMOGA] által finanszírozott ügyletek tényleges végrehajtásáról és szabályszerűségéről,
—
a szabálytalanságokat megelőzzék és kezeljék,
—
a szabálytalanságok, illetve hanyagság következtében elveszett összegeket behajtsák.
[…]”
A 4045/89 rendelet elsőtől a negyedik és tízedik preambulumbekezdése kimondja:
„[…] a […] 729/70 […] rendelet 8. cikke alapján a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy meggyőződjenek az [EMOGA] által finanszírozott ügyletek tényleges végrehajtásáról és szabályszerűségéről, továbbá annak érdekében, hogy a szabálytalanságokat megelőzzék és kezeljék, valamint a szabálytalanságok, illetve hanyagság következtében elveszett összegeket behajtsák;
[…] e rendelet nem érinti azokat a vizsgálatra vonatkozó nemzeti rendelkezéseket, amelyek az e rendeletben előírtnál szélesebb körűek;
[…] a tagállamokat arra kell ösztönözni, hogy fokozzák a kifizetéseket átvevő, illetve teljesítő vállalkozások kereskedelmi okmányainak [az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról szóló, 1977. június 27-i] 77/435/EGK irányelvnek [
HL L 172., 17. o.
] megfelelően végrehajtott vizsgálatát;
[…] a 77/435[…] irányelvből fakadó szabályok tagállamok által történt végrehajtása felvetette annak szükségességét, hogy az irányelv egyes rendelkezéseit a tapasztalatok alapján módosítsák; mivel a módosításokat az érintett rendelkezések jellegére tekintettel rendeletbe kell foglalni;
[…]
[…] jóllehet elsődlegesen a tagállamok felelőssége, hogy vizsgálati programjaikat elfogadják, szükség van arra, hogy e programokat a Bizottsággal közöljék, hogy az elláthassa felügyeleti és koordináló szerepét, és ezáltal biztosított legyen a programok megfelelő kritériumok alapján történő elfogadása; mivel a vizsgálat így azokra az ágazatokra, illetve vállalkozásokra összpontosítható, amelyeknél nagy a csalás veszélye”.
A 4045/89 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése előírja:
„E rendelet alkalmazásában »kereskedelmi okmány« a vállalkozás üzleti tevékenységével összefüggő minden könyv, nyilvántartás, elismervény és bizonylat, számla és levelezés, valamint a kereskedelmi adatok, amennyiben ezek az iratok közvetlenül vagy közvetve az (1) bekezdésben említett ügyletekhez kapcsolódnak.”
Az említett rendelet 2. cikke kimondja:
„(1)   A tagállamok a vizsgálandó ügyletek jellegét figyelembe véve végzik a vállalkozások kereskedelmi okmányainak rendszeres vizsgálatát. A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a vizsgálatnak alávetendő vállalkozások kiválasztása a lehető legnagyobb mértékben garantálja az EMOGA Garanciarészlegének finanszírozási rendszerében a szabálytalanságok megelőzésére és feltárására irányuló intézkedések hatékonyságát. A kiválasztás során többek között figyelembe kell venni a vállalkozásnak az említett rendszeren belüli pénzügyi jelentőségét, valamint egyéb kockázati tényezőket.
[…]
(4)   A vizsgálati időszak július 1-jétől a következő év június 30-ig tart.
A vizsgálat legalább az előző vizsgálati időszak alatt véget érő 12 hónapos időszakra terjed ki; ez kiterjeszthető a 12 hónapos időszakot megelőző vagy követő, a tagállam által meghatározandó időszakokra.
[…]”
Ugyanezen rendelet 4. cikke értelmében:
„A vállalkozások az 1. cikk (2) bekezdésében és a 3. cikkben említett kereskedelmi okmányokat legalább az okmány keletkezési évének a végétől számított három évig megőrzik.
A tagállamok az említett okmányok megőrzésére hosszabb időtartamot is előírhatnak.”
A 4045/89 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése előírja:
„(1) A vállalkozásért felelős személyeknek vagy egy harmadik személynek gondoskodnia kell arról, hogy minden kereskedelmi okmányt és kiegészítő információt a vizsgálatért felelős tisztviselők, illetve az erre felhatalmazott személyek rendelkezésére bocsássanak. Az elektronikusan tárolt adatokat megfelelő adathordozó eszközön kell rendelkezésre bocsátani.”
Az említett rendelet 6. cikke kimondja:
„(1)   A tagállamok biztosítják a vizsgálatért felelős tisztviselők jogát a kereskedelmi okmányok lefoglalására, illetve lefoglaltatására. Ezt a jogot a vonatkozó nemzeti rendelkezések kellő figyelembevételével kell gyakorolni, és az nem érinti az iratok lefoglalására vonatkozó büntetőeljárási szabályok alkalmazását.
(2)   A tagállamok megfelelő intézkedéseket hoznak azon természetes, illetve jogi személyekkel szembeni szankciók kiszabására, akik elmulasztják az e rendeletből fakadó kötelezettségeik teljesítését.”
Ugyanezen rendelet 9. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A tagállamok e rendelet alkalmazásáról a vizsgálati időszakot követő január 1-je előtt részletes jelentést küldenek a Bizottságnak.”
Az 1996. november 28-i 2278/96/EK bizottsági rendelettel (
HL L 308., 30. o.
) módosított, a 4045/89 rendelet alkalmazása részletes szabályainak megállapításáról szóló, 1990. június 29-i 1863/90/EK bizottsági rendelet (
HL L 170., 23. o.
; a továbbiakban: 1863/90 rendelet) II. melléklete 4. pontjának g) alpontja előírja a 4045/89 rendelet 9. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok által benyújtott éves jelentésben „a jelen jelentéssel érintett időszakot megelőző vizsgálati időszak alapján lefolytatott vizsgálatok eredményeinek [közlését], amelyek nem álltak rendelkezésre az erre az időszakra vonatkozó jelentés megküldésekor” [nem hivatalos fordítás].
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A Syndicat OP 84, amely 48 gyümölcs- és zöldségtermelőt tömörítő mezőgazdasági szervezet, az 1997. július 1-je és 1998. december 31. közötti időszakra vonatkozó működési programot hajtott végre. Ezen az alapon az EMOGA Garanciarészlegéből közösségi támogatásban részesült.
A Syndicat OP 84-et az illetékes nemzeti hatóságok 2000. május 30-án kelt levelükkel arról értesítették, hogy a 4045/89 rendeletben foglalt rendelkezések alapján helyszíni vizsgálatot tartanak. A vizsgálati cselekményeket azonban ténylegesen csak 2001. január 22. és 24. között lehetett elvégezni.
E vizsgálat alapján azt lehetett megállapítani, hogy bizonyos tevékenységek, amelyekkel kapcsolatban a Syndicat OP 84 azt állította, hogy azok tekintetében közösségi támogatásra jogosult, nem voltak támogathatóak tisztán egyéni jellegük miatt, és hogy a működés fenntartásának a Syndicat OP 84 tagjai által biztosított formái nem felelnek meg a gyümölcs- és zöldségpiac közös szervezéséről szóló, 1996. október 28-i 2200/96/EK tanácsi rendelet (
HL L 297., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 20. kötet, 55. o.) 15. cikkének, az Oniflhor 2001. október 30-i levélben kérte a Syndicat OP 84-től, hogy teljes egészében térítse vissza az 1997. és az 1998. évre felvett összegeket, majd ezt követően a visszatérítendő összegekre vonatkozóan végrehajtható okiratot bocsátott ki.
2006. november 7-i ítéletével a tribunal administratif de Marseille (marseille-i közigazgatási bíróság) hatályon kívül helyezte a Syndicat OP 84-gyel szemben kibocsátott végrehajtható okiratot. Ugyanakkor a cour administrative d’appel de Marseille (marseille-i közigazgatási fellebbviteli bíróság) 2008. december 8-i ítéletével hatályon kívül helyezte ezt az ítéletet, és elutasította a Syndicat OP 84 által a tribunal administratif de Marseille előtt előterjesztett kérelmeket. A Syndicat OP 84 Conseil d’État felülvizsgálati kérelmet terjesztett tehát a Conseil d’État elé.
Felülvizsgálati kérelme alátámasztására a Syndicat OP 84 többek között az arra alapított jogalapra hivatkozik, hogy a cour administrative d’appel de Marseille tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy határozott, hogy a közigazgatási szerv a 4045/89 rendelet 2. cikkében foglalt rendelkezések megsértése nélkül vizsgálatot indíthatott az 1999. július 1-je és 2000. június 30. közötti vizsgálati időszak alatt, és azt a 2000. július 1-je és 2001. június 30. közötti vizsgálati időszak során folytathatta, azon az alapon, hogy a Syndicat OP 84 magatartása lehetetlenné tette a tényleges vizsgálat lefolytatását az első időszak alatt.
A Conseil d’État úgy ítélve, hogy e jogalap a 4045/89 rendelet vonatkozó rendelkezéseinek értelmezésére irányuló kérdéseket vet fel, úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1)
Úgy kell-e értelmezni [a 4045/89] rendelet […] 2. cikkének (4) bekezdésében említett, július 1-jétől a következő év június 30-ig tartó vizsgálati időszakot, hogy a vizsgálatot végző közigazgatási szervnek ezen időszak alatt tájékoztatnia kell az érintett termelői szervezetet a tervezett vizsgálatról, valamint meg kell kezdenie és el kell végeznie valamennyi helyszíni és okiratokkal kapcsolatos vizsgálati cselekményt, továbbá közölnie kell a vizsgálat eredményét, vagy úgy, hogy ezen időszak alatt csak egyes eljárási cselekményeket kell elvégezni?
2)
Feltéve, hogy a termelői szervezet magatartása vagy mulasztásai lehetetlenné teszik egy vizsgálati időszak alatt indított vizsgálat tényleges lefolytatását, a közigazgatási szerv a[z említett] rendelet ilyen értelmű kifejezett rendelkezései hiányában is elvégezheti-e vizsgálati cselekményeit a következő vizsgálati időszak során, anélkül hogy ezzel olyan eljárási szabálytalanságot vétene, amelyre az ellenőrzés alanya hivatkozhat a vizsgálat eredményeinek következményeire vonatkozó határozattal szemben?
3)
Ha az előző kérdésre a válasz nemleges, a közigazgatási szerv igényelheti-e a kifizetett támogatások visszatérítését, amennyiben a termelői szervezet magatartása vagy mulasztásai lehetetlenné teszik a tényleges vizsgálatot? Az ilyen intézkedés olyan szankciót képez-e, amely a[z ugyanazon] rendelet 6. cikke rendelkezéseinek alkalmazásával előírható?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első és a második kérdésről
Együttesen vizsgálandó első és második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 4045/89 rendelet 2. cikke (4) bekezdésének első albekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy a közigazgatási szerv elvégezheti a valamely év július 1-jétől az azt követő év június 30-ig terjedő vizsgálati időszak alatt bejelentett vizsgálati cselekményeit az említett időszakot követően is, anélkül hogy ezzel olyan eljárási szabálytalanságot vétene, amelyre az ellenőrzés alanya hivatkozhat az e vizsgálat eredményeinek következményeire vonatkozó határozattal szemben.
Igaz, hogy a 4045/89 rendelet 2. cikke (4) bekezdésének első albekezdése, amely szerint „[a] vizsgálati időszak [valamely év] július 1-jétől a következő év június 30-ig tart”, nem írja elő kifejezetten a gazdasági szereplőnek a jelzett időszakban bejelentett vizsgálati cselekmények ezen időszakon túl történő elvégzésének lehetőségét, függetlenül attól, hogy az ilyen lehetőséget indokolja-e a vizsgált gazdasági szereplő részéről történő együttműködés hiánya, vagy sem.
Az említett rendelkezés értelmezése érdekében figyelembe kell venni nemcsak annak szövegét és általános szerkezetét, hanem összefüggéseit és összességében a 4045/89 rendelet által követett célokat is.
Az említett célokat illetően a 4045/89 rendelet első, harmadik és negyedik preambulumbekezdésének együttes olvasatából kitűnik, hogy az a tagállamok által végzett vizsgálatok hatékonyságának fokozására irányul az EMOGA területén esetlegesen tapasztalható szabálytalanságok megelőzése és megszüntetése érdekében (lásd a C-671/11–C-676/11. sz., Unanimes és társai egyesített ügyekben 2013. június 13-án hozott ítélet 17. pontját).
A nemzeti vizsgálatok valódiságának és hatékonyságának biztosítása érdekében és így az Európai Unió pénzügyi érdekei védelmére irányuló követelmény okán a 4045/89 rendelet magukat az említett vizsgálatokat a Bizottság felügyelete és koordinációja alá helyezi, amint az a tízedik preambulumbekezdésében szerepel. Éppen e rendelet 2. cikke kívánja újraszervezni a Bizottság felügyelete alatt működő egységes vizsgálati rendszert. (4) bekezdésében e cikk biztosítja többek között a vizsgálatok bizonyos rendszerességét és bizonyos gyakoriságát (lásd a fent hivatkozott Unanimes és társai ügyben hozott ítélet 18. pontját).
Mivel a 4045/89 rendelet 2. cikke így az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében a tagállamok vizsgálati cselekményeinek keretbe foglalására irányul, a vizsgálati időszak fogalmát a vizsgálatok hatékonyságágra irányuló, az e cikk által előírt célra tekintettel kell értelmezni.
Márpedig az említett cél tiszteletben tartása azzal jár, hogy a vizsgálati cselekményeket az említett rendelet 2. cikkének (4) bekezdésében körülhatárolt vizsgálati időszakon túl is el lehessen végezni, ha gyakorlatilag lehetetlen volt minden cselekményt elvégezni az előírt határidőn belül.
Ez az eset állhat fenn akkor is, ha nem a vizsgált gazdasági szereplő tette lehetetlenné a vizsgálat határidőben történő befejezését.
Mindazonáltal pontosítani kell, hogy ha a vizsgálati cselekmények befejezése és következésképpen az eredmények Bizottsággal történő közlése e cselekményekre előírt határidőben való elvégzésének lehetetlensége a vizsgálati hatóságoknak tudható be, az érintett tagállam az Unióval szemben nem hivatkozhat a hatékonyság céljára a vizsgálatok 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdésében előírt rendszerességének figyelmen kívül hagyásának igazolása érdekében.
Végezetül úgy tűnik, hogy a vizsgálati cselekmények szükség esetén történő folytatásának lehetőségével már foglalkoztak az 1863/90 rendelet elfogadásakor. Amint arra a Bizottság az írásbeli észrevételeiben emlékeztetett, az említett rendelet II. melléklete 4. pontjának g) alpontja lehetővé teszi az előző vizsgálati időszakban elvégzett vizsgálatok olyan eredményének figyelembevételét, amely nem állt rendelkezésre az erre az időszakra vonatkozó jelentés közlésekor. Mivel e jelentést a 4045/89 rendelet 9. cikke szerint a vizsgálati időszakot követő január 1-je előtt kellett közölni a Bizottsággal, az 1863/90 rendelet elismeri legalább az előző vizsgálati időszakban megkezdett vizsgálati cselekmények ezen időszakot követő befejezésének a lehetőségét.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a vizsgált gazdasági szereplőkre tekintettel az elvégzett vizsgálatok rendszeressége nem függ azon kérdéstől, hogy az említett vizsgálatok mennyire felelnek meg a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdésében előírt szabályoknak.
Ugyanis az említett rendelkezés a vizsgálatok hatékonyságának biztosítása érdekében szervezési szabályok előírására korlátozódik, és – amint az a jelen ítélet 22. pontjából kitűnik – az Unió pénzügyi érdekeinek védelmében a tagállamok és az Unió közötti kapcsolatok irányítására korlátozódik. Ugyanezen rendelkezés nem szól azonban a vizsgáló hatóságok és a vizsgált gazdasági szereplők közötti kapcsolatokról.
Így a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdését nem lehet úgy értelmezni, hogy az a szóban forgó gazdasági szereplők számára jogot biztosít az e rendelkezésben előírt vizsgálatoktól eltérő vagy azoknál kiterjedtebb vizsgálatok akadályozására. Az ilyen jog, mivel azzal az esetleges következménnyel járna, hogy megakadályozza a szabálytalanul kifizetett vagy alkalmazott támogatások visszatéríttetését, egyébiránt veszélyeztetné az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét (lásd a fent hivatkozott Unanimes és társai ügyben hozott ítélet 29. pontját).
Mindenesetre a 4045/89 rendeletben előírt vizsgálatok azon gazdasági szereplőkre vonatkoznak, akik szándékosan csatlakoztak az EMOGA Garanciarészlege által felállított támogatási rendszerhez, és akik a támogatásban részesülés érdekében elfogadták az Unió forrásai szabályszerű felhasználásának ellenőrzésére irányuló vizsgálatok elvégzését. E gazdasági szereplők érvényesen nem kérdőjelezhetik meg azon egyetlen ok miatt az ilyen vizsgálat szabályszerűségét, hogy az nem felel meg a tagállamok és a Bizottság közötti kapcsolatokra vonatkozó szervezési szabályoknak (lásd a fent hivatkozott Unanimes és társai ügyben hozott ítélet 30. pontját).
Mindez azonban nem változtat azon a tényen, hogy a vizsgált gazdasági szereplőknek az e vizsgálatokat végrehajtó és adott esetben eljárás megindításáról határozó hatóságokra tekintettel fennálló jogbiztonságát biztosítja az eljárásnak az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18-i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (
HL L 312., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.) 3. cikkében főszabály szerint az uniós jog valamely rendelkezésének az Unió általános költségvetésének kárt okozó vagy okozható, egy gazdasági szereplő cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértését követő négy évben meghatározott elévülési ideje. Márpedig, amint azt a Bíróság már megállapította, az elévülési idők rendeltetése általában véve az, hogy biztosítsák a jogbiztonságot (lásd a
C-278/02. sz. Handlbauer-ügyben 2004. június 24-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-6171. o.]
40. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Annak lehetősége, hogy az EMOGA Garanciarészlege által felállított támogatási rendszerben nyújtott támogatás kedvezményezettjének a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdésében meghatározott időszakon túl vizsgálati cselekményeket kell eltűrnie, nem tekinthető tehát olyannak, mint amely sérti a jogbiztonság elvét, ha az elévülési idő még nem járt le.
A fentiekből következik, hogy az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 4045/89/EGK tanácsi rendelet 2. cikke (4) bekezdésének első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy a közigazgatási szerv szükség esetén elvégezheti a valamely év július 1-jétől az azt követő év június 30-ig terjedő vizsgálati időszak alatt bejelentett vizsgálati cselekményeit az említett időszakot követően is, anélkül hogy ezzel olyan eljárási szabálytalanságot vétene, amelyre az ellenőrzés alanya hivatkozhat az e vizsgálat eredményeinek következményeire vonatkozó határozattal szemben.
A harmadik kérdésről
Tekintettel az első és második kérdésre adott válaszra, a harmadik kérdésre nem szükséges válaszolni.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

Az 1994. december 12-i 3094/94/EK tanácsi rendelettel módosított, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról és a 77/435/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 1989. december 21-i 4045/89/EGK tanácsi rendelet 2. cikke (4) bekezdésének első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy a közigazgatási szerv szükség esetén elvégezheti a valamely év július 1-jétől az azt követő év június 30-ig terjedő vizsgálati időszak alatt bejelentett vizsgálati cselekményeit az említett időszakot követően is, anélkül hogy ezzel olyan eljárási szabálytalanságot vétene, amelyre az ellenőrzés alanya hivatkozhat az e vizsgálat eredményeinek következményeire vonatkozó határozattal szemben.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: francia.