CELEX: 62012TJ0317
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar
System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
Culpaansvar
Kommissionens beslut att inte lämna ut information och förbjuda alla transaktioner avseende utsläppsrätter som påstås ha stulits
Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter
Strikt ansvar

Bakgrund till tvisten
I –
Åtagandena till följd av Kyotoprotokollet
Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar undertecknades på Europeiska ekonomiska gemenskapens vägnar den 13 juni 1992. Den godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 94/69/EG av den 15 december 1993 om slutande av Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring (
EGT L 33, 1994, s. 11
; svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 27) och trädde i kraft för gemenskapen den 21 mars 1994.
Den 29 april 1998 undertecknades Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (nedan kallat Kyotoprotokollet) på gemenskapens vägnar. Protokollet godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2002/358/EG av den 25 april 2002 (
EGT L 130, s. 1
).
I artikel 3.1 i Kyotoprotokollet föreskrevs att under perioden 2008–2012 skulle de stater och internationella organisationer som avses i bilaga I till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar var och en se till att deras sammanlagda antropogena utsläpp av vissa växthusgaser inte översteg en viss mängd, kallad ”tilldelad mängd”. Gemenskapen var en av de internationella organisationer som avsågs, vilken sedermera har efterträtts av Europeiska unionen enligt artikel 1 tredje stycket FEU, i dess lydelse enligt Lissabonfördraget.
Den tilldelade mängd som avses i artikel 3.1 i Kyotoprotokollet var uttryckt i ton koldioxidekvivalenter, varvid ett ton motsvarade en ”tilldelad utsläppsenhet”(
assigned amount unit
, förkortat AAU). Under perioden 2008–2012 kunde varje stat och internationell organisation som anges i bilaga 1 till Kyotoprotokollet, som komplement till de åtgärder som vidtogs för att fullgöra dess kvantifierade åtaganden om begränsning och minskning av utsläpp, variera sin tilldelade mängd, för att den inte skulle understiga dess faktiska utsläpp. Det fanns flera olika alternativ. För det första kunde ytterligare tilldelade utsläppsenheter (AAU) erhållas från tredje land, i enlighet med artikel 17 i Kyotoprotokollet. För det andra kunde enheter av en särskild typ uppstå dels genom ”direkta antropogena förändringar vad avser verksamhet inom markanvändning och skogsbruk, begränsade till nybeskogning, återbeskogning och avskogning” (”sänkkrediter” eller
removal units
, förkortat RMU, som avses i artikel 3.3 i Kyotoprotokollet), dels genom vissa projekt som syftade till att minska utsläpp av växthusgaser och som införts i andra stater. Sistnämnda kategori av enheter omfattade två underkategorier, nämligen dels ”utsläppsminskningsenheter” (
emission reduction units
, förkortat ERU, vilka avses i artikel 6 i Kyotoprotokollet), dels ”certifierade utsläppsminskningar” (
certified emission reductions
, förkortat CER, vilka avses i artikel 12 i Kyotoprotokollet). De tilldelade utsläppsenheterna (AAU), utsläppsminskningsenheterna (ERU), de certifierade utsläppsminskningarna (CER) och sänkkrediterna (RMU) (nedan gemensamt kallade Kyotoenheterna) motsvarade vardera ett ton koldioxidekvivalenter.
Den 30 november 2005 antog partskonferensen för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, i sin funktion som Kyotoprotokollets partsmöte, beslut 13/CMP.1. I bilagan till detta beslut fastställs ”[f]ormerna för redovisning av tilldelade mängder”.
II –
Den lagstiftning som antagits inom unionen för att genomföra Kyotoprotokollet
Den 13 oktober 2003 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (
EUT L 275, s. 32
). Enligt skäl 5 syftade detta direktiv till att ”bidra till ett effektivare fullgörande av … [de] åtaganden [som följer av Kyotoprotokollet]”. I artikel 19.3 i direktivet föreskrevs att ”[f]ör att genomföra detta direktiv skall kommissionen anta en förordning … för införande av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register, garantera sekretess och se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet”.
Med tillämpning av denna bestämmelse antog Europeiska gemenskapernas kommission den 21 december 2004 förordning (EG) nr 2216/2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med direktiv 2003/87 och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG (
EUT L 386, s. 1
).
A –
De utsläppsrätter för växthusgaser som har inrättats genom unionslagstiftningen
Genom direktiv 2003/87 infördes begreppet utsläppsrätt för växthusgaser (nedan kallad utsläppsrätt). Enligt artikel 3 a i direktivet ger en utsläppsrätt ”rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period”.
Det finns ett samband mellan utsläppsrätterna, å ena sidan, och vissa Kyotoenheter, å andra sidan, även om de är av olika art.
Det föreskrivs i artikel 45 första och andra styckena i förordning nr 2216/2004 att en utsläppsrätt, vilken kan innehas av en fysisk eller juridisk person, erhålls genom ”omvandling” av en tilldelad utsläppsenhet (AAU). Omvandlingen verkställs genom att enhetskoden för den tilldelade utsläppsenheten (AAU) utökas med beteckningen ”utsläppsrätt”.
Vidare ger artikel 11a i direktiv 2003/87, vilken infördes genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 om ändring av direktiv 2003/87 (
EUT L 338, s. 18
), med olika förbehåll, vissa fysiska eller juridiska personer möjlighet att få utsläppsrätter ”i utbyte” mot en utsläppsminskningsenhet (ERU) eller en certifierad utsläppsminskning (CER).
B –
Utfärdande och överlämnande av utsläppsrätter
Enligt artikel 11.2 och 11.4 i direktiv 2003/87 ska den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, under den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008, varje år utfärda ett visst antal utsläppsrätter för växthusgaser till verksamhetsutövaren för en anläggning som hör till ett av de verksamhetsområden som förtecknas i bilaga I till direktivet. Utfärdandet av utsläppsrätter ska ske senast den 28 februari det aktuella året (år N).
Enligt artiklarna 14 och 15 i direktiv 2003/87 ska utsläppen från varje anläggning under kalenderår N övervakas och kontrolleras.
Enligt artikel 12.3 i direktiv 2003/87 ska verksamhetsutövaren för en anläggning senast den 30 april år N + 1 överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under kalenderår N.
Som framgår av direktiv 2003/87 finns det då fyra möjliga typfall. För det första, om verksamhetsutövaren den 30 april år N + 1 har ett antal utsläppsrätter som överstiger de sammanlagda utsläppen från denna anläggning under år N, kan verksamhetsutövaren behålla dessa överskjutande utsläppsrätter eller sälja dem. För det andra, när verksamhetsutövaren har ett antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från sin verksamhet, förfogar vederbörande inte längre över någon utsläppsrätt för denna verksamhet när verksamhetsutövarens skyldigheter vad gäller överlämnande har fullgjorts. För det tredje, när verksamhetsutövaren konstaterar att utsläppen från anläggningen överstiger de utsläppsrätter som vederbörande förfogar över för denna verksamhet, kan verksamhetsutövaren skaffa sig utsläppsrätter före den 30 april år N + 1 för att kunna fullgöra sina skyldigheter vad gäller överlämnande. För det fjärde följer det av artikel 16.3 i direktiv 2003/87 att om verksamhetsutövaren den 30 april år N + 1 inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under år N, ska vederbörande betala en avgift för de överskridande utsläppen. Avgiften ska vara 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut och som verksamhetsutövaren inte har överlämnat utsläppsrätter för. Trots betalningen av avgiften för de överskridande utsläppen, är verksamhetsutövaren fortfarande skyldig att den 30 april år N + 2 överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen år N. I praktiken innebär således detta att en verksamhetsutövare som har hamnat i en sådan situation måste skaffa sig ytterligare utsläppsrätter före den 30 april år N + 2.
Dessa olika möjligheter skapar slutligen förutsättningar för att det ska uppstå en marknad för utsläppsrätter.
C –
De närmare bestämmelserna om hur systemet för handel med utsläppsrätter ska fungera
Det finns tre kategorier av bestämmelser som bör ägnas särskild uppmärksamhet.
För det första föreskrivs det i artikel 19.1 i direktiv 2003/87 att medlemsstaterna ska upprätta register ”i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt”. I artikel 19.2 anges att dessa register ska omfatta ”separata konton” avsedda för ”redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller överlåts”. I artikel 3.1 i förordning nr 2216/2004 anges att i varje medlemsstat ska registren ha form av en ”standardiserad” (”standardised”på engelska) elektronisk databas. I artikel 3.2 tilläggs att registren ska vara utrustade med ”hård- och programvaror” (”hardware and software” på engelska) och vara tillgängliga via internet. I artikel 3.3 anges slutligen att registren bland annat ska korrekt kunna utföra samtliga processer rörande dels kontrollerade utsläpp, dels konton som innehas av fysiska eller juridiska personer som innehar utsläppsrätter.
För det andra föreskrivs det i artikel 20.1 i direktiv 2003/87 att kommissionen ska utse en central förvaltare, som ska föra en ”oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas”.
I artikel 5.1 i förordning nr 2216/2004 tilläggs att kommissionen ska upprätta denna förteckning, även kallad ”gemenskapens oberoende transaktionsförteckning”, i form av en ”standardiserad” elektronisk databas. I artikel 5.2 föreskrivs att förteckningen ska vara utrustad med ”hård- och programvaror” och vara tillgänglig via internet. Slutligen anges det i artikel 5.5, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 916/2007 av den 31 juli 2007 om ändring av förordning nr 2216/2004 (
EUT L 200, s. 5
), att den centrala förvaltare som för förteckningen bara får genomföra de processer rörande utsläppsrätter, kontrollerade utsläpp eller konton som krävs för att fullgöra den centrala förvaltarens arbetsuppgifter. Slutligen framgår det av förordning nr 2216/2004 att gemenskapens oberoende transaktionsförteckning utgör en databas som dels konsoliderar uppgifterna från de nationella registren, dels gör det möjligt att identifiera transaktioner mellan de olika registren.
För det tredje har det införts sekretessregler genom artikel 10.1 i förordning nr 2216/2004. Artikeln har följande lydelse:
”All information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning, inbegripet om kontosaldon och utförda transaktioner, skall vara sekretessbelagd utom vad gäller tillämpning av denna förordning, direktiv 2003/87/EG eller nationell rätt.”
III –
Bakgrund innan talan väcktes
Sökandebolaget, Holcim (Romania) SA, ingår i Holcimkoncernen som är specialiserad på tillverkning av cement, bindemedel, asfalt och betong färdig för användning. Bolaget har konton för utsläppsrätter i det rumänska registret.
Den 16 november 2010 fick en obehörig person olagligen tillgång till dessa konton. Enligt sökandebolaget fick denna olagliga tillgång till följd att en miljon utsläppsrätter tillhörande bolaget olagligen överläts till ett konto i Italien och att 600000 utsläppsrätter överläts till Liechtenstein. När ansökan ingavs hade bolaget återfått de 600000 utsläppsrätter som omdirigerats till Liechtenstein. Så var inte fallet med den återstående miljonen utsläppsrätter. Enligt sökandebolaget var denna miljon utsläppsrätter som stulits (och som inte återfåtts när ansökan ingavs) värda ”omkring 15 miljoner euro” vid tidpunkten för de aktuella omständigheterna.
Genom skrivelse av den 24 november 2010 rapporterade sökandebolaget officiellt denna händelse till kommissionen och bad den att ”anmoda de nationella registren att [dels] frysa” de utsläppsrätter som påstods ha stulits, dels ”spärra de konton” genom vilka utsläppsrätterna hade passerat.
Genom skrivelse av den 25 november 2010 ingav sökandebolaget en anmälan till den rumänska åklagarmyndigheten.
Genom skrivelse av den 2 december 2010 bad sökandebolagets advokatbyrå att kommissionen skulle ”tillfälligt dra in och neka tillgång till de konton” genom vilka de påstått stulna utsläppsrätterna hade passerat. Advokatbyrån uppmanade dessutom kommissionen att ”anmoda de nationella register som inte uppfyller de vanliga säkerhetskraven för IT-system inom banksektorn att stoppa alla överlåtelser av [utsläppsrätter] till dess att sådana säkerhetsåtgärder för IT-system har vidtagits”.
Genom skrivelse av den 14 december 2010 besvarade den behöriga enhetschefen vid kommissionen skrivelsen av den 2 december 2010 enligt följande:
”…
Vad beträffar er begäran om att tillfälligt dra in och spärra tillgången till de relevanta kontona, anser vi att återkrav av utsläppsrätter som påstås ha överlåtits på ett bedrägligt sätt är en fråga för nationell rätt och för de nationella rättsvårdande myndigheterna. Kommissionen saknar behörighet att spärra sådana utsläppsrätter på ett registerkonto.
Vad beträffar handeln med utsläppsrätter, var vänlig notera att sådan information är sekretessbelagd i fem år, i enlighet med bestämmelserna i artikel 10 och bilaga XVI till förordning nr 2216/2004. Trots dessa bestämmelser samarbetar faktiskt kommissionen med behöriga brottsbekämpande myndigheter för att lösa [frågan om] otillåten tillgång till [de aktuella] kontona.
Vad slutligen beträffar er begäran om att alla överlåtelser av utsläppsrätter i de nationella registren ska stoppas så länge de vanliga säkerhetsreglerna för IT-system inom banksektorn inte har införts, ska det påpekas att en sådan åtgärd skulle vara oproportionerlig och sakna rättslig grund …”
Genom skrivelse av den 22 december 2010 besvarade generaldirektören för kommissionens generaldirektorat (GD) ”Klimatpolitik” skrivelsen av den 24 november 2010 enligt följande:
”…
Återkrav av utsläppsrätter som påstås ha överlåtits på ett bedrägligt sätt är en fråga för nationell rätt och för de nationella rättsvårdande myndigheterna. Kommissionen saknar behörighet att spärra sådana utsläppsrätter på ett registerkonto, eftersom sådana utsläppsrätter fortsätter att utgöra giltiga sätt att uppfylla kraven.
Vad beträffar handeln med utsläppsrätter, var vänlig notera att sådan information är sekretessbelagd i fem år, i enlighet med bestämmelserna i artikel 10 och bilaga XVI till förordning nr 2216/2004. Trots dessa bestämmelser samarbetar faktiskt kommissionen med behöriga brottsbekämpande myndigheter för att lösa [frågan om] otillåten tillgång till [de aktuella] kontona.
…”
Det har inte bestritts att denna generaldirektör vid kommissionen handlade i egenskap av central förvaltare av gemenskapens oberoende transaktionsförteckning, i den mening som avses i artikel 20.1 i direktiv 2003/87, en uppgift som vederbörande hade tilldelats under år 2010.
Den 28 december 2010 inleddes ett interimistiskt förfarande mot kommissionen vid Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien), på initiativ av ett annat bolag än sökandebolaget. I detta förfarande yrkades bland annat att ordföranden för nämnda domstol, i egenskap av domare med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder, skulle förelägga kommissionen dels att ”röja identiteten på innehavaren eller innehavarna” av de konton som innehöll de påstått stulna utsläppsrätterna, dels ”spärra samtliga nationella register i vilka [dessa] utsläppsrätter [var] införda”. Den 21 februari 2011 ingav sökandebolaget en interventionsansökan till Tribunal de première instance de Bruxelles ”för att utverka samma åtgärder som dem som yrkats” av det andra bolaget. Sökandebolaget fick därför ställning som ”andra sökande”. Detta är i vart fall vad som framgår av det slutliga beslutet i det interimistiska förfarandet, vilket omnämns nedan i punkt 39.
Genom skrivelse av den 11 mars 2011 underrättade chefsåklagaren vid direktoratet för utredning av organiserad brottslighet och terrorism (Rumänien) sökandebolaget om att en ”brottsutredning” hade inletts avseende de omständigheter som sökandebolaget hade påtalat i sin anmälan (vilken omnämnts ovan i punkt 25).
Genom skrivelse av den 18 mars 2011 uppgav samma myndighet till sökandebolaget att den hade skickat en framställning om bevisupptagning till de belgiska rättsliga myndigheterna den 11 januari 2011. Denna framställning syftade till att kommissionens generaldirektorat med ansvar för gemenskapens oberoende transaktionsförteckning skulle
—
officiellt förbjuda de myndigheter som ansvarar för de nationella registren att bokföra och tillåta transaktioner som avser utsläppsrätter tillhörande sökandebolaget,
—
lämna ut alla uppgifter som det har tillgång till avseende den påstått otillåtna överlåtelsen av sökandebolagets utsläppsrätter, vilken hade ägt rum den 16 november 2010,
—
beskriva samtliga transaktioner avseende dessa utsläppsrätter,
—
lämna ut loggfilerna (”log files” på engelska) som visar IP-adresserna, datum och tidpunkt för samtliga transaktioner avseende utsläppsrätter tillhörande sökandebolaget, från och med den 16 november 2010,
—
lämna ut loggfilerna som visar IP-adresserna, datum och tidpunkt för samtliga åtgärder som syftade till att få tillgång till de konton som innehöll utsläppsrätter tillhörande sökandebolaget, från och med den 16 november 2010,
—
och lämna ut all information avseende liknande fall som lämnats av andra nationella register.
Det angavs även i skrivelsen av den 18 mars 2011 att de belgiska rättsliga myndigheterna ännu inte hade översänt något svar på nämnda framställning.
Det framgår av svaromålet att under tiden hade Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), den 4 mars 2011, genom de belgiska rättsliga myndigheterna, mottagit framställningen om bevisupptagning.
Genom skrivelse av den 4 april 2011 uppgav ett bolag tillhörande samma koncern som sökandebolaget till kommissionen att en företrädare för sökandebolaget hade samtalat med anställda vid kommissionen den 2 och den 17 mars 2011. Bolaget framhöll att vid dessa tillfällen hade det klargjorts för de anställda att den rumänska åklagarmyndigheten hade skickat en framställning om bevisupptagning till kommissionen. Vidare hävdade bolaget att denna framställning ännu inte hade besvarats. Efter att ha gjort gällande att bolaget muntligen hade informerats om att Olaf hade mottagit framställningen, anmodade bolaget slutligen kommissionen att besvara denna snarast möjligt.
Genom skrivelse av den 7 april 2011 informerade den behöriga enhetschefen vid kommissionen samma bolag om att GD Klimatpolitik inte hade mottagit någon framställning från de rumänska rättsliga myndigheterna. Han upplyste även sökandebolaget om att uppgifterna om transaktioner i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning var sekretessbelagda och att de ”i enlighet med fast praxis” endast lämnades ut till de nationella rättsvårdande myndigheterna, på vederbörligen motiverad begäran.
Det framgår av svaromålet, vars uppgifter stöds av de handlingar som har ingetts av kommissionen som svar på en skriftlig fråga från tribunalen, att samma dag, den 7 april 2011, besvarade Olaf framställningen om bevisupptagning. Sökandebolaget har för övrigt medgett i ansökan att detta svar finns. Olaf översände således till den belgiska åklagarmyndigheten, enligt de preciseringar som kommissionen har lämnat, en ”cd-romskiva och en hårddisk innehållande 300 gigabyte med information”.
Sökandebolagets advokat informerade kommissionen genom skrivelse av den 31 maj 2011 om att han antog att kommissionen var underrättad om att sökandebolaget, sedan februari 2011, var part i det interimistiska förfarande som omnämnts ovan i punkt 30. Han framhöll att det förfarandet syftade till att kommissionen skulle åläggas att spärra de utsläppsrätter som påstods ha blivit stulna den 16 november 2010 och uppge ”deras nuvarande lokalisering i de nationella registren”. Advokaten uppgav även att enligt uppgifter som avslöjats i pressen, hade 279210 påstått stulna utsläppsrätter överlämnats av olika verksamhetsutövare i unionen den 30 april 2011 (för att fullgöra den skyldighet vad gäller överlämnande som uppställs i artikel 12.3 i direktiv 2003/87, vilken har omnämnts ovan i punkt 14). Vidare begärde han att kommissionen inte skulle tillåta att sådana utsläppsrätter överlämnades och i vart fall spärra dessa och på nytt tilldela den rättmätiga innehavaren dessa.
Genom beslut av 3 juni 2011 förklarade sig ordföranden för Tribunal de première instance de Bruxelles ”sakna behörighet” att pröva den ansökan om interimistiska åtgärder som nämnts ovan i punkt 30.
Genom skrivelse av den 18 juli 2011 besvarade kommissionen den skrivelse som sökandebolagets advokat hade skickat till institutionen den 31 maj 2011: kommissionen framhöll att den inte hade ändrat ståndpunkt beträffande begäran om att överlämnandet av de påstått stulna utsläppsrätterna skulle spärras. Kommissionen ansåg dels att ”återkrav av utsläppsrätter som påstås ha överlåtits på ett bedrägligt sätt är en fråga för nationell rätt och för de nationella rättsvårdande myndigheterna”, dels att ”kommissionen saknar behörighet att spärra sådana utsläppsrätter på ett registerkonto, eftersom sådana utsläppsrätter fortsätter att utgöra giltiga sätt att uppfylla kraven”.
I skrivelse av den 13 december 2011, riktad till kommissionen, gjorde sökandebolaget gällande att kommissionen och medlemsstaterna hade en ”underförstådd skyldighet” att finna en lösning för att ersätta den skada som åsamkats en användare av utsläppsrätter som inte har handlat culpöst. Bolaget uppgav vidare att det avsåg att inleda domstolsförfaranden mot kommissionen och de rumänska myndigheterna för att ”återfå det som bolaget förlorat”. Slutligen gjorde sökandebolaget gällande att ett sådant förfarande inte låg i dess aktieägares intresse, och att bolaget således var berett att ingå förlikning utom rätta (”out-of-court settlement” på engelska) med kommissionen.
Genom skrivelse av den 16 januari 2012 klargjorde kommissionen för sökandebolaget att den inte hade för avsikt att ingå någon förlikning.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökandebolaget har väckt förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 juli 2012. Bolaget har framställt två uppsättningar av yrkanden.
För det första har sökandebolaget yrkat att tribunalen, genom ”mellandom”, ska
—
”fastställa att … unionen är ansvarig för kommissionens handlande enligt artiklarna 256 FEUF, 268 FEUF och 340 FEUF, vad beträffar den skada som sökandebolaget har åsamkats till följd av stölden av en miljon utsläppsrätter,
—
förplikta … unionen att preliminärt utge 1 euro till sökandebolaget,
—
förplikta parterna att komma överens om skadans storlek och/eller förplikta sökandebolaget att styrka den slutgiltiga omfattningen av dess skada, inom tre månader efter mellandomen, och
—
förklara att domen är verkställbar”.
För det andra har sökandebolaget yrkat att tribunalen ska
—
”förplikta … unionen att till sökandebolaget utge värdet på de stulna utsläppsrätter som ännu inte har återfåtts vid dagen för den slutliga domen, uppgående till gällande marknadspris vid dagen för stölden, jämte årlig ränta på 8 procent från och med den 16 november 2010,
—
förplikta … unionen att ersätta rättegångskostnaderna, och
—
förklara att domen är verkställbar”.
Den 19 oktober 2012 ingav kommissionen sitt svaromål till tribunalens kansli. Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökandebolaget att ersätta rättegångskostnaderna.
Den 23 oktober 2012 kunde sökandebolaget återfå 94761 utsläppsrätter efter det att dessa ”spärrats” av det italienska registret och tagits i beslag av den italienska åklagarmyndigheten. Från och med det datumet återstod det för sökandebolaget att återfå 905239 utsläppsrätter, och inte längre en miljon utsläppsrätter, vilket bolaget ursprungligen hävdade (se ovan punkt 44).
Den 11 februari 2013 ingav sökandebolaget sin replik till tribunalens kansli. Bolaget justerade ett av yrkandena. I stället för att yrka att tribunalen ska ”förplikta parterna att komma överens om skadans storlek och/eller förplikta sökandebolaget att styrka den slutgiltiga omfattningen av dess skada, inom tre månader efter mellandomen”, yrkade sökandebolaget att tribunalen ska ”förplikta parterna att komma överens om skadans storlek och/eller förplikta sökandebolaget att styrka den slutgiltiga omfattningen av dess skada, senast inom tre månader efter det att brottmålet i Rumänien har avslutats”. I övrigt har bolaget framställt samma yrkanden som i ansökan.
Den 29 maj 2013 ingav kommissionen sin duplik till tribunalens kansli.
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades den ursprunglige referenten att tjänstgöra på åttonde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
På förslag av referenten beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Som en åtgärd för processledning förelade tribunalen parterna att besvara frågor och att inge vissa handlingar.
Kommissionen efterkom detta föreläggande genom handling som registrerades vid tribunalens kansli den 5 februari 2014. Den 6 februari 2014 gjorde sökandebolaget samma sak.
Sökandebolaget och kommissionen utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 27 februari 2014.
De frågor som ska avgöras före prövningen i sak
Innan tribunalen prövar huruvida talan har rättslig grund, ska den ex officio bedöma huruvida talan kan tas upp till prövning med hänsyn till kraven i artikel 44.1 c i tribunalens rättegångsregler och därefter avgöra vilken processuell betydelse det har att det vid rumänsk domstol har väckts talan om ersättning för samma skada som den som har åberopats i förevarande mål, vilken dock är riktad mot de rumänska myndigheterna.
I –
Huruvida artikel 44.1 c i rättegångsreglerna har iakttagits
Det följer av fast rättspraxis att enligt artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, i förening med artikel 53 första stycket i nämnda stadga, och artikel 44.1 c i rättegångsreglerna ska en ansökan innehålla uppgifter om saken i målet samt en kortfattad framställning av grunderna för denna. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en talan endast tas upp till sakprövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan. För att uppfylla dessa krav ska en ansökan med yrkande om ersättning för skada som påstås ha vållats av en unionsinstitution innehålla uppgifter som gör det möjligt att fastställa, för det första, det handlande som läggs institutionen till last, för det andra, arten och omfattningen av den skada som sökanden påstår sig ha lidit och, för det tredje, skälen till att sökanden anser att det finns ett orsakssamband mellan detta handlande och skadan (se tribunalens dom av den 2 mars 2010 i mål T‑16/04, Arcelor mot parlamentet och rådet, REU 2010, s. II‑211, punkt 132 och där angiven rättspraxis).
Det är dock inte nödvändigt att i ansökan, som ett villkor för att den ska kunna upptas till sakprövning, precisera den exakta omfattningen av skadan och i ännu mindre grad beräkna storleken på det begärda skadeståndet, eftersom detta under alla omständigheter kan göras i samband med repliken, under förutsättning att sökanden åberopar särskilda förhållanden som motiverar dröjsmålet och anger de omständigheter som gör det möjligt att bedöma arten och omfattningen av skadan, varvid svaranden således har möjlighet att säkerställa sitt försvar (se domen i det ovan i punkt 55 nämnda målet Arcelor mot parlamentet och rådet, punkt 135 och där angiven rättspraxis).
Det är mot bakgrund av dessa påpekanden som tribunalen ska avgöra huruvida ansökan uppfyller kraven i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna.
A –
Det handlande som läggs unionen till last
De argument som har utvecklats i ansökan syftar till att visa att kommissionen borde ha röjt identiteten på de nuvarande innehavarna av de stulna utsläppsrätterna för sökandebolaget, och därefter förbjudit alla transaktioner avseende dessa utsläppsrätter, för att underlätta överlämnandet av dessa till sökandebolaget. I punkt 64 i ansökan har nämligen sökandebolaget gjort gällande att kommissionen har ådragit unionen skadeståndsansvar ”genom att vägra att avslöja var de stulna utsläppsrätterna fanns och att spärra dessa”. Liknande uppgifter har lämnats i punkt 68 i ansökan. Slutligen lämnas det ännu mer uttryckliga uppgifter i punkt 134 i ansökan. Där står det att det handlande som läggs unionen till last ”inte avser själva stölden”, utan ”den rättsstridiga vägran och … kommissionens oförmåga att i rätt tid spärra de stulna utsläppsrätterna och avslöja var de fanns”.
Det är riktigt att sökandebolaget har angett i punkt 65 i ansökan att ”[d]e omständigheter som gav upphov till unionens skadeståndsansvar” inträffade den 16 november 2010, det vill säga samma dag som den påstått otillåtna överlåtelsen av utsläppsrätter. Eftersom sökandebolaget aldrig uttryckligen har gett kommissionen skulden för denna överlåtelse, ska det anses att de ageranden som sökandebolaget har lagt kommissionen till last klart har identifierats i ansökan. Dessa är två till antalet. Det rör sig, för det första, om kommissionens påstådda vägran ”att avslöja var de stulna utsläppsrätterna fanns” och, för det andra, om samma institutions vägran ”att spärra dessa”.
B –
Den åberopade skadan
Sökandebolaget har yrkat att det till bolaget ska utges, som ersättning för dess skada, skadestånd motsvarande ”värdet på de stulna utsläppsrätter som ännu inte har återfåtts vid dagen för den slutliga domen, uppgående till gällande marknadspris vid dagen för stölden, jämte årlig ränta på 8 procent från och med den 16 november 2010”.
Sökandebolaget har således med tillräcklig precision definierat arten av den skada som det åberopar: det rör sig om en ren förmögenhetsskada som huvudsakligen består i marknadsvärdet, per den 16 november 2010, av den miljon utsläppsrätter som påstås ha stulits och som inte hade återfåtts när ansökan ingavs.
Vidare ska ansökan anses innehålla tillräckliga uppgifter för att fastställa den exakta omfattningen av den åberopade skadan.
Den avslutande delen av ansökan, där skadeståndsyrkandet framställs, ska nämligen läsas tillsammans med punkt 119 i ansökan, där det görs gällande att sökandebolagets ”förluster” uppgår till ”omkring 15 miljoner euro”.
Även om denna beräkning är ungefärlig, ska den tolkas mot bakgrund av punkt 7 i ansökan, där det anges att ”det genomsnittliga handelspriset [för varje utsläppsrätt som påstås ha stulits och inte återfåtts, uppgick vid dagen för den påstådda stölden till] mellan 10 och 20 euro”. Därav följer att sökandebolaget som mest begär en ersättning på 20 miljoner euro, exklusive ränta.
Slutligen fastställs såväl arten som omfattningen av den åberopade skadan i ansökan.
C –
Orsakssambandet
Slutligen anges det i ansökan, med en viss grad av klarhet, att den åberopade skadan har ”orsakats genom den rättsstridiga vägran och … kommissionens oförmåga att i rätt tid spärra de stulna utsläppsrätterna och avslöja var de fanns”. Enligt sökandebolaget hindrade denna vägran bolaget från att identifiera de nuvarande innehavarna av dessa utsläppsrätter och, följaktligen, inleda förfaranden, i förekommande fall domstolsförfaranden, för att återfå dessa.
Dessa uppgifter beträffande orsakssambandet mellan det kritiserade handlandet och den påstådda skadan är tillräckliga för att tribunalen ska anse att talan uppfyller kraven i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna.
II –
Betydelsen av att det vid rumänsk domstol har väckts talan om ersättning för samma skada som den som har åberopats i förevarande mål, vilken dock är riktad mot de rumänska myndigheterna
I punkt 17 i repliken har sökandebolaget angett att det ”väckte talan om enskilt anspråk” vid rumänsk domstol mot den förvaltningsmyndighet som ansvarar för det rumänska registret. Bolaget har tillagt att ”denna talan är av en annan art [än förevarande talan] och inkräktar inte på [denna], eftersom den grundar sig på ett avtal som ingicks mellan sökandebolaget och den rumänska administrationen”.
Det framgår dock av punkt 49 i den ansökan genom vilken talan väcktes, vilken ingavs till en rumänsk domstol och registrerades av den domstolen den 10 november 2011, att den skada som det begärdes ersättning för från de rumänska myndigheterna motsvarade marknadsvärdet, per den 16 november 2010, av den miljon utsläppsrätter som påstås ha blivit föremål för en otillåten överlåtelse och som inte har kunnat återfås. Det är visserligen riktigt att det handlande som läggs de rumänska myndigheterna till last (det vill säga åsidosättandet av deras skyldighet att garantera säkerheten i det rumänska registret) skiljer sig från det handlande som i förevarande mål läggs kommissionen till last, men den skada som åberopas i de båda fallen är likväl densamma: det rör sig om värdet på de utsläppsrätter som påstås ha stulits och som inte hade återfåtts när ansökan ingavs (se ovan punkt 61).
Enligt de uppgifter som lämnats av sökandebolaget hade det emellertid inte fattats något avgörande av rumänsk domstol vid datumet för förhandlingen och än mindre det datum då ansökan ingavs.
Om den rumänska domstolen i ett sådant sammanhang, efter den förhandling som hållits i förevarande mål, biföll det anspråk som sökandebolaget framställt vid den, och om tribunalen samtidigt biföll förevarande talan, skulle sökandebolaget ersättas två gånger för samma skada.
I rättspraxis har det dock utvecklats lösningar som gör det möjligt att undvika sådana konsekvenser, antingen redan vid prövningen av huruvida talan kan tas upp till sakprövning eller senare, vid prövningen av huruvida talan är välgrundad.
A –
Huruvida den omständigheten att en skadeståndstalan har väckts vid en rumänsk domstol har betydelse för frågan huruvida förevarande talan vid tribunalen kan tas upp till sakprövning
I dom av den 30 maj 1989 i mål
20/88, Roquette frères mot kommissionen (REG 1989, s. 1553)
, punkt 15, slog domstolen fast att upptagandet till sakprövning av en sådan skadeståndstalan som föreskrivs i artiklarna 268 FEUF och 340 andra stycket FEUF i vissa fall kan vara villkorat av att de nationella rättsmedlen för att få sina krav tillgodosedda av de nationella myndigheterna har uttömts, förutsatt att de nationella rättsmedlen på ett effektivt sätt säkerställer skyddet för enskilda som berörs, genom att de kan leda till ersättning för den skada som görs gällande.
I detta principuttalande visar användningen av verbet ”kunna” att den omständigheten att ”de nationella rättsmedlen för att få sina krav tillgodosedda av de nationella myndigheterna” inte har uttömts inte systematiskt ska leda till att unionsdomstolen avvisar talan. Det kan leda till avvisning av talan endast ”i vissa fall”.
Dessa fall har visserligen inte preciserats i domen i det ovan i punkt 73 nämnda målet Roquette frères mot kommissionen (punkt 15). Tribunalen anser dock att det endast finns en situation då den omständigheten att det inte har fattats något slutligt avgörande avseende den skadeståndstalan som väckts vid den nationella domstolen med nödvändighet medför att den skadeståndstalan som har väckts vid unionsdomstolen ska avvisas. Det är när denna omständighet hindrar unionsdomstolen från att fastställa arten och omfattningen av den skada som gjorts gällande vid den, med följden att kraven i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna inte har iakttagits (se den rättspraxis som angetts ovan i punkt 55).
Trots den omständigheten att det bland handlingarna i målet inte finns någon uppgift som möjliggör slutsatsen att den skadeståndstalan som väcktes av sökandebolaget inte har avgjorts av någon rumänsk domstol, kan tribunalen i förevarande fall avgränsa arten och omfattningen av den åberopade skadan (se ovan punkt 65).
Följaktligen är det uteslutet att avvisa förevarande talan på grundval av den rättspraxis som följer av domen i det ovan i punkt 73 nämnda målet Roquette frères mot kommissionen (punkt 15).
B –
Huruvida den omständigheten att en skadeståndstalan har väckts vid en rumänsk domstol har betydelse för prövningen av huruvida förevarande talan är välgrundad
Den omständigheten att det vid en nationell domstol har väckts talan om ersättning för samma skada som har åberopats vid unionsdomstolen får inte bara konsekvenser i fråga om upptagandet till sakprövning, utan har även betydelse för prövningen av huruvida den skadeståndstalan som väckts vid unionsdomstolen är välgrundad.
Det följer av rättspraxis att när, för det första, en person har väckt talan om ersättning för en och samma skada i två parallella mål, och talan i det ena målet riktar sig mot en nationell myndighet och förs vid nationell domstol, och talan i det andra målet riktar sig mot en unionsinstitution eller ett unionsorgan och förs vid unionsdomstolen, och det, för det andra, finns en risk för att personen, på grund av de olika bedömningar av skadan som de två domstolarna gör, får otillräcklig ersättning eller överkompenseras, ska unionsdomstolen, innan den tar ställning till skadan, avvakta den nationella domstolens slutliga avgörande i det mål som anhängiggjorts vid den (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 juli 1967 i de förenade målen
5/66, 7/66 och 13/66-24/66, Kampffmeyer m.fl. mot kommissionen, REG 1967, s. 317, s. 344
, av den 30 november 1967 i mål
30/66, Becher mot kommissionen, REG 1967, s. 369, s. 389
och s. 390, och förstainstansrättens dom av den 13 december 2006 i mål
T-138/03, É.R. m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 2006, s. II-4923
, punkt 42).
I ett sådant fall är således unionsdomstolen skyldig att avvakta den nationella domstolens avgörande innan den tar ställning till förekomsten och omfattningen av skadan. I avvaktan på detta får därför unionsdomstolen inte heller ta ställning till orsakssambandet mellan det handlande som läggs unionen till last och den åberopade skadan. Däremot får unionsdomstolen, även innan den nationella domstolen har fattat ett avgörande, avgöra huruvida det kritiserade handlandet är sådant att det kan medföra utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen. I det mål som avgjordes genom domen i de ovan i punkt 79 nämnda förenade målen Kampffmeyer m.fl. mot kommissionen (REG 1967, s. 339) tog för övrigt domstolen, innan den förklarade målen vilande, ställning till huruvida det förelåg ett ”fel i tjänsten som kunde medföra skadeståndsansvar för gemenskapen”.
Eftersom sökandebolaget i förevarande fall har väckt talan, vilken fortfarande är anhängig vid en rumänsk domstol, för att få ersättning för samma skada som den som har åberopats i förevarande mål vid tribunalen, har tribunalen för avsikt att låta bedömningen av skadan och orsakssambandet anstå.
Tribunalen vill dock framhålla att den kan pröva de frågor som är prejudiciella för denna bedömning.
I synnerhet får tribunalen bedöma lagenligheten av de två ageranden av kommissionen som sökandebolaget har åberopat till stöd för sina skadeståndsyrkanden som grundas på culpaansvar. Om tribunalen ogillar de förstnämnda skadeståndsyrkandena, kan tribunalen även ta ställning till huruvida villkoren för strikt ansvar är uppfyllda, om det antas att sådana ansvarsregler hör hemma i unionsrätten.
Prövning i sak
Sökandebolaget har yrkat att tribunalen ska fastställa att unionen har ådragit sig skadeståndsansvar på två olika ansvarsgrunder: bolaget har i första hand åberopat unionens culpaansvar, det vill säga skadeståndsansvar på grund av ett rättsstridigt handlande, och i andra hand strikt ansvar, det vill säga skadeståndsansvar på grund av ett lagenligt handlande.
Dessa två ansvarsgrunder kommer nedan att undersökas i tur och ordning.
I –
Culpaansvar
Enligt fast rättspraxis förutsätter unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar att flera villkor är uppfyllda, nämligen, för det första, att en unionsinstitution eller ett unionsorgan ansvarar för det kritiserade handlandet, för det andra, att detta handlande är rättsstridigt, för det tredje, att det föreligger en skada och, för det fjärde, att det finns ett direkt orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan. Om ett av dessa villkor inte är uppfyllt ska talan ogillas i sin helhet, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida de andra villkoren är uppfyllda (se tribunalens dom av den 10 juli 2012 i mål T‑587/10, Interspeed mot kommissionen, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
För att uppfylla villkoret om att det handlande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, måste det enligt rättspraxis visas att det skett en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som syftar till att ge enskilda rättigheter. Det ska i det avseendet erinras om att enligt den ordning som har utvecklats i rättspraxis med avseende på unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar ska man särskilt beakta komplexiteten hos de situationer som ska regleras, svårigheterna att tillämpa eller att tolka rättsakten och, i synnerhet, det utrymme för skönsmässig bedömning som upphovsmannen till den ifrågasatta rättsakten förfogar över. Det avgörande kriteriet för att en överträdelse av unionsrätten ska anses vara tillräckligt klar är att den berörda institutionen uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Om institutionen endast förfogar över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning, kan redan den omständigheten att unionsrätten har åsidosatts i sig räcka för att det ska vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse (domstolens dom av den 4 juli 2000 i mål
C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, REG 2000, s. I-5291
, punkterna 40 och 42–44, och av den 10 december 2002 i mål
C-312/00 P, kommissionen mot Camar och Tico, REG 2002, s. I-11355
, punkterna 52–55).
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva lagenligheten av de två olika ageranden vilka, såsom har angetts ovan i punkt 59, sökandebolaget har lagt kommissionen till last.
A –
Det första kritiserade agerandet: Vägran att avslöja var de utsläppsrätter som påstås ha stulits den 16 november 2010 fanns
1. Huruvida det första kritiserade agerandet har förekommit
Det är visserligen riktigt att ingen av de skrivelser som skickades till kommissionen på sökandebolagets vägnar och som finns med bland handlingarna i målet innehåller någon uttrycklig begäran om att kommissionen ska avslöja var de utsläppsrätter som påstås ha stulits den 16 november 2010 fanns.
Tribunalen konstaterar dock att kommissionen på eget initiativ upplyste sökandebolaget, genom sina skrivelser av den 14 och den 22 december 2010, om att all ”information [beträffande handeln med utsläppsrätter] är sekretessbelagd i fem år”.
För övrigt framgår det av handlingarna i målet att sökandebolaget den 21 februari 2011 yrkade att ordföranden för Tribunal de première instance de Bruxelles skulle förelägga kommissionen att ”röja identiteten på innehavaren eller innehavarna” av de konton som innehöll de utsläppsrätter som enligt sökandebolaget hade stulits från bolaget den 16 november 2010 (se ovan punkt 30). Med andra ord yrkade sökandebolaget att kommissionen skulle föreläggas att avslöja var de påstått stulna utsläppsrätterna fanns.
Även om ett sådant yrkande hade riktats till ordföranden för Tribunal de première instance de Bruxelles och inte till kommissionen, framgår det att kommissionen, genom sin skrivelse av den 7 april 2011 (se ovan punkt 36), hade för avsikt att bemöta detta yrkande. I denna skrivelse anges nämligen att uppgifterna om transaktioner i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning är sekretessbelagda och att kommissionen ”i enlighet med fast praxis” endast lämnar ut dessa till de nationella rättsvårdande myndigheterna, på vederbörligen motiverad begäran. Skrivelsen av den 7 april 2011 var förvisso inte riktad till sökandebolaget, utan till ett annat bolag i samma koncern. I skrivelsen hänvisades det visserligen inte till det yrkande som sökandebolaget framställt inom ramen för det förfarande som inletts vid Tribunal de première instance de Bruxelles. Likväl gav skrivelsen indirekt ett svar på detta yrkande.
Under dessa omständigheter konstaterar tribunalen att kommissionen beslutade att inte bifalla sökandebolagets yrkande om att den skulle avslöja var de utsläppsrätter som påstås ha stulits den 16 november 2010 fanns. Det är således fastställt att det första kritiserade agerandet har förekommit.
2. Huruvida det första kritiserade agerandet är lagenligt
För att styrka att det första kritiserade agerandet, det vill säga kommissionens vägran att direkt lämna ut sekretessbelagd information till sökandebolaget, är rättsstridigt, har sökandebolaget i huvudsak åberopat sju grunder.
a) Den första grunden: Åsidosättande av artikel 10.1 i förordning nr 2216/2004
Sökandebolagets argument
Som första grund har sökandebolaget i huvudsak hävdat att kommissionen åsidosatte artikel 10 i förordning nr 2216/2004, i vilken de tillämpliga sekretessreglerna föreskrivs, genom att vägra lämna ut information till bolaget om de påstått stulna utsläppsrätterna.
Till stöd för denna grund har sökandebolaget anfört att kommissionen var skyldig att lämna ut sådan sekretessbelagd information till bolaget som kan göra det möjligt att återfå de påstått stulna utsläppsrätterna. Sökandebolaget anser nämligen att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 tillåter att sekretessbelagd information lämnas ut när så krävs för tillämpningen av kraven i förordning nr 2216/2004, direktiv 2003/87 och nationell rätt. Att lämna ut information om de stulna utsläppsrätterna krävs just för ”tillämpningen” av sådana krav och utgör en ”förutsättning för att föra register”.
För att motivera sin ståndpunkt har sökandebolaget gjort gällande att artikel 20 i direktiv 2003/87 ger de tjänstemän vid kommissionen som har utsetts att föra gemenskapens oberoende transaktionsförteckning i uppgift att upptäcka eventuella oegentligheter som påverkar transaktioner, som till exempel stölder, och att undanröja dessa. En sådan uppgift skulle dock inte kunna utföras om det inte lämnades ut någon information till ”dem som har utsatts för dessa oegentligheter”. Att lämna ut information om konton ”i syfte att göra det möjligt att återfå stulna utsläppsrätter” uppfyller följaktligen kraven i artikel 20 i direktiv 2003/87.
Slutligen har sökandebolaget hävdat att kommissionen visserligen har uppgett att den godtog att ”lämna ut information till ’[medlemsstaternas] rättsvårdande myndigheter’”, men den uteslöt att tvistemålsdomstolar, särskilt ordföranden vid Tribunal de première instance de Bruxelles, kan utgöra sådana myndigheter. Denna ståndpunkt är dock ”inte motiverad och utgör i sig maktmissbruk” (”misuse of powers” på engelska). Sökandebolaget har tillagt att kommissionen ”i själva verket” hittills inte har besvarat den ”framställning om bevisupptagning som de rumänska brottsbekämpande myndigheterna skickade … den 13 januari 2011”.
Huruvida det finns grund för sökandebolagets argument
För att ta ställning till den första grunden är det lämpligt att först erinra om bestämmelserna i artikel 10 i förordning nr 2216/2004 och tolka dessa.
– Bestämmelserna i artikel 10 i förordning nr 2216/2004 som var i kraft vid tidpunkten för de omständigheter som läggs kommissionen till last
Inledningsvis framhåller tribunalen att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 fortfarande var i kraft det datum då kommissionen ska anses ha vägrat att lämna ut den information som sökandebolaget begärde, det vill säga senast den 7 april 2011 (se ovan punkt 92). Även om förordning nr 2216/2004 upphävdes genom artikel 91.2 i kommissionens förordning (EG) nr 994/2008 av den 8 oktober 2008 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med direktiv 2003/87 och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG (
EUT L 271, s. 3
), senarelades effekterna av detta upphävande till den 1 januari 2012.
Artikel 10.1 i förordning nr 2216/2004 var oförändrad innan den upphävdes den 1 januari 2012. I artikeln föreskrivs att ”[a]ll information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning, inbegripet om kontosaldon och utförda transaktioner, skall vara sekretessbelagd utom vad gäller tillämpning av denna förordning, direktiv 2003/87/EG eller nationell rätt.”
Den lydelse av artikel 10.2–10.2 e i förordning nr 2216/2004 som var tillämplig vid tidpunkten för det första kritiserade agerandet följde av de ändringar som skedde genom artikel 78.2 i kommissionens förordning (EU) nr 920/2010 av den 7 oktober 2010 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med direktiv 2003/87 och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG (
EUT L 270, s. 1
). Dessa ändringar trädde i kraft den 15 oktober 2010, i enlighet med artikel 80 i nämnda förordning.
Enligt den lydelse som är tillämplig i målet föreskrivs således följande i artikel 10.2–10.2 e i förordning nr 2216/2004:
”2.   Följande enheter får ta del av uppgifterna i registren och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning:
a)
En medlemsstats rättsvårdande myndigheter och skattemyndigheter.
b)
[Olaf].
c)
Europol.
d)
Medlemsstaternas registeradministratörer.
2a.   Den centrala förvaltaren eller en registeradministratör kan på begäran ge de enheter som förtecknas i punkt 2 tillgång till transaktionsuppgifter, om begäran är motiverad och nödvändig för undersökning, avslöjande av och åtal för bedrägeri, penningtvätt, finansiering av terrorism eller allvarlig brottslighet eller för skatteförvaltnings- eller skatteindrivningsändamål.
2b.   En enhet som tar emot uppgifter enligt punkt 2a ska se till att dessa uppgifter endast används för de ändamål som anges i begäran enligt punkt 2a och att uppgifterna inte avsiktligt eller oavsiktligt görs tillgängliga för personer som inte berörs av det avsedda ändamålet för användningen av uppgifterna. Denna bestämmelse ska inte hindra dessa enheter från att göra uppgifter tillgängliga för andra enheter som förtecknas i punkt 2, om detta är nödvändigt för de ändamål som anges i den begäran som görs enligt punkt 2a.
2c.   Den centrala förvaltaren kan på begäran ge de enheter som förtecknas i punkt 2 tillträde till anonyma transaktionsuppgifter, om syftet är att upptäcka misstänkta transaktionsmönster. Enheter med sådant tillträde kan underrätta de övriga enheterna som förtecknas i punkt 2 om misstänkta transaktionsmönster.
2d.   Registeradministratörerna ska för alla övriga registeradministratörer och med användning av säkra metoder tillhandahålla namn och identiteter tillhörande personer som de har vägrat öppnande av ett konto eller som de har vägrat att utse som behörigt ombud eller extra behörigt ombud.
2e.   Registeradministratörerna kan besluta att underrätta nationella rättsvårdande myndigheter om alla transaktioner som omfattar ett antal enheter som överskrider den mängd som fastställts av registeradministratören, liksom om alla konton som inom 24 timmar berörs av ett antal transaktioner som överskrider en mängd som fastställts av registeradministratören.”
Den lydelse av artikel 10.3 i förordning nr 2216/2004 som var tillämplig vid tidpunkten för det första kritiserade agerandet följde slutligen av en ändring som skedde genom artikel 1.6 i förordning nr 916/2007.
Enligt den lydelse som är tillämplig i målet föreskrivs således följande i artikel 10.3 i förordning nr 2216/2004:
”Behöriga myndigheter och registeradministratörer får bara genomföra de processer rörande utsläppsrätter, kontrollerade utsläpp, … konton eller Kyotoenheter som krävs för att fullgöra den behöriga myndighetens eller registeradministratörens arbetsuppgifter.”
– Tolkningen av artikel 10 i förordning nr 2216/2004
Artikel 10 i förordning nr 2216/2004 tillgodoser behovet av att bevara affärshemligheter. I artikeln uppställs som regel att all information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning, inbegripet om kontosaldon och utförda transaktioner, ska vara sekretessbelagd.
Ett första undantag från denna regel föreskrivs i artikel 10.1 i förordning nr 2216/2004. Detta undantag avser situationen då syftet med att lämna ut sådan information är en tillämpning av kraven i förordning nr 2216/2004, direktiv 2003/87 eller nationell rätt. Undantaget ska dock tolkas restriktivt, på samma sätt som varje avvikelse eller undantag från en huvudregel (se domstolens dom av den 29 september 2011 i mål C‑82/10, kommissionen mot Irland, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 44 och där angiven rättspraxis). Följaktligen ska det anses att undantaget omfattar endast två fall. Det första fallet är när en bestämmelse i direktiv 2003/87 eller i förordning nr 2216/2004 eller en nationell bestämmelse som är förenlig med unionsrätten uttryckligen kräver att information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning ska lämnas ut. Det andra fallet är när det krävs att denna information lämnas ut för att sådana bestämmelser ska tillämpas på ett korrekt sätt. Vidare ska det påpekas att detta undantag i princip endast gäller myndigheter som har befogenhet att utöva myndighetsutövning och som av den anledningen kan komma att anförtros ”tillämpningen” av bestämmelserna i förordning nr 2216/2004 och direktiv 2003/87 eller bestämmelserna i den nationella lagstiftning som syftar till att införliva eller tillämpa dessa unionsbestämmelser.
I artikel 10.2, 10.2a, 10.2b och 10.2c i förordning nr 2216/2004 föreskrivs ett andra undantag från regeln att information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning är sekretessbelagd.
Det föreskrivs uttryckligen i artikel 10.2 att detta undantag endast gäller en medlemsstats rättsvårdande myndigheter, en medlemsstats skattemyndigheter, Olaf, Europol och medlemsstaternas registeradministratörer.
Enligt artikel 10.2a gäller undantaget vidare endast om dessa enheter har ingett en begäran om att få tillgång till information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning. Begäran ska vara vederbörligen motiverad. Den information som begäran avser ska vara nödvändig antingen för att beivra brott eller för att fastställa skatteunderlaget eller för skatteindrivningsändamål.
Slutligen hindrar inte artikel 10.2b att en enhet som tar emot information enligt artikel 10.2a i sin tur kan göra informationen tillgänglig för fysiska eller juridiska personer som direkt berörs av de straffrättsliga eller skattemässiga överväganden som anges i begäran. Artikel 10.2b första meningen ”[ålägger varje] enhet som tar emot uppgifter enligt punkt 2a [att] se till att dessa uppgifter endast används för de ändamål som anges i begäran enligt punkt 2a och att uppgifterna inte avsiktligt eller oavsiktligt görs tillgängliga för personer som inte berörs av det avsedda ändamålet för användningen av uppgifterna”. Genom en tolkning
e contrario
ska man därav dra slutsatsen att de personer ”som … berörs av … användningen av uppgifterna” som anges i den begäran som inges enligt artikel 10.2a kan få dessa uppgifter från de enheter som har framställt begäran.
Det ska dock framhållas att enbart ställningen som person som berörs av användningen av uppgifter som åberopats i en begäran som ingetts enligt artikel 10.2a inte ger någon ovillkorlig rätt att få ut dessa uppgifter. Att lämna ut dessa uppgifter till en person som har en sådan ställning utgör enbart en möjlighet för den enhet som har framställt begäran: det ankommer på denna enhet att bedöma, särskilt mot bakgrund av de faktiska uppgifter som den har tillgång till och gällande nationell rätt, huruvida ett sådant utlämnande ska ske.
När en brottsbekämpande myndighet, såsom den åklagarmyndighet som sökandebolaget vände sig till den 25 november 2010 (se ovan punkt 25), i sin egenskap av ”rättsvårdande” enhet har tagit del av sekretessbelagd information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning som enligt myndighetens mening krävdes för att identifiera gärningsmännen, utgör artikel 10 i förordning nr 2216/2004 inte något hinder mot att myndigheten lämnar ut denna information till en fysisk eller juridisk person som, i likhet med sökandebolaget, är den som har utsatts för det påstådda brottet. Enligt artikel 10.2b i förordning nr 2216/2004 måste en sådan person anses ”beröras” av de överväganden som har åberopats för att få sekretessen hävd.
Genom artikel 10.2d i förordning nr 2216/2004 har det införts ett tredje undantag från sekretessregeln, vilket endast gäller registeradministratörer. Denna bestämmelse ger dem tillåtelse att sinsemellan överföra viss information.
Slutligen har det genom artikel 10.2e i förordning nr 2216/2004 införts ett fjärde undantag från sekretessregeln: denna bestämmelse ger registeradministratörerna tillåtelse att underrätta nationella rättsvårdande myndigheter om dels de transaktioner som till sin omfattning överskrider en viss gräns, dels de konton som berörs av ett antal dagliga transaktioner som överskrider en viss gräns.
– Tillämpning i förevarande fall
I artikel 20 i direktiv 2003/87 föreskrivs att den centrala förvaltare som utses av kommissionen ska genomföra ”automatiska kontroller” av varje transaktion i registren, för att se till att inga ”oegentligheter” uppkommer vid transaktionerna avseende utsläppsrätterna, och att när en ”oegentlighet” upptäcks, ska denna myndighet underrätta den eller de berörda medlemsstaterna (se nedan punkt 148). I motsats till vad sökandebolaget har hävdat ovan i punkt 97, föreskrivs det inte uttryckligen vare sig i denna artikel eller för övrigt i någon annan bestämmelse i direktiv 2003/87 eller i förordning nr 2216/2004 att kommissionen kan lämna ut information avseende påstått stulna utsläppsrätter till den som antas ha utsatts för stölden. Likaså har det varken visats eller ens gjorts gällande att en lagbestämmelse som är tillämplig i en medlemsstat innehåller en sådan föreskrift.
Det har inte heller visats att det är nödvändigt att häva sekretessen för att en bestämmelse i direktiv 2003/87 eller i förordning nr 2216/2004 eller en lagbestämmelse som är tillämplig i en medlemsstat ska tillämpas på ett korrekt sätt. Ett hävande av sekretessen är i synnerhet inte nödvändigt för att artikel 20 i direktiv 2003/87, vilken har åberopats av sökandebolaget, ska tillämpas på ett korrekt sätt.
Under dessa omständigheter kan inte sökandebolaget med framgång åberopa det undantag från det materiella tillämpningsområdet (
ratione materiae
) för sekretessregeln som föreskrivs i artikel 10.1 i förordning nr 2216/2004 (och som har angetts ovan i punkt 107).
Vidare kan det, för fullständighetens skull, påpekas att sökandebolaget är ett aktiebolag bildat enligt rumänsk rätt. I denna egenskap kan inte bolaget med framgång åberopa det undantag vad gäller tillämpning med avseende på person (
ratione personae
) som anges i artikel 10.2 i förordning nr 2216/2004 (och som har angetts ovan i punkt 108).
Genom det argument som har angetts ovan i punkt 98, har dessutom sökandebolaget i huvudsak gjort gällande att kommissionen rättsstridigt vägrade att lämna ut sekretessbelagd information till en tvistemålsdomstol, nämligen ordföranden för Tribunal de première instance de Bruxelles, och att den ”i själva verket” inte lämnade ut sådan information till en brottsbekämpande myndighet, nämligen den rumänska åklagarmyndigheten. Enligt sökandebolaget hindrade denna vägran bolaget från att senare få tillgång till denna sekretessbelagda information enligt artikel 10.2b i förordning nr 2216/2004, såsom den tolkats ovan i punkterna 108 och 113.
Det framgår dock av uppgifter i svaromålet, vilka stöds av en intern kommissionshandling som har ingetts av kommissionen som svar på en skriftlig fråga från tribunalen, att Olaf – som enligt artikel 2 i kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF) (
EGT L 136, s. 20
) bland annat har till uppgift ”att utföra interna administrativa utredningar [inom kommissionen] för att … bekämpa bedrägeri” och ”att företräda kommissionen i samarbetet med medlemsstaterna på området för bedrägeribekämpning” – den 7 april 2011 besvarade den framställning om bevisupptagning som den rumänska åklagarmyndigheten hade skickat (se ovan punkt 37). Dessa uppgifter i svaromålet motsägs inte alls, utan bekräftas helt och hållet av själva ansökan. Även om sökandebolaget i punkt 93 i ansökan har hävdat att den framställning om bevisupptagning som skickats ”i själva verket” inte besvarades (se ovan punkt 98), har bolaget samtidigt medgett i punkt 53 i ansökan att det finns ett sådant svar. Om det antas att sökandebolaget, genom det argument som anges i punkt 93 i ansökan, kritiserade relevansen av det svar som Olaf, för kommissionens räkning, gav på den aktuella framställningen, konstaterar tribunalen att sökandebolaget inte har lagt fram några bevis som stöder ett sådant påstående. Bolaget har för övrigt inte ens preciserat varför det anser att det svar som Olaf gav den rumänska åklagarmyndigheten var olämpligt eller otillräckligt, medan kommissionen i sitt svaromål har preciserat omfattningen av den information som Olaf översände för kommissionens räkning (se ovan punkt 37). Under dessa omständigheter saknar sökandebolaget fog för att hävda att kommissionen vägrade att lämna ut information till den rumänska åklagarmyndigheten med åberopande av att informationen var sekretessbelagd.
Vidare gav inte artikel 10 i förordning nr 2216/2004 kommissionen tillstånd att lämna ut sekretessbelagda uppgifter som fanns i registren till ordföranden för Tribunal de première instance de Bruxelles. I egenskap av domare med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder, hade nämligen inte nämnda ordförande ställning som ”rättsvårdande myndighet” i den mening som avses i artikel 10.2 led a (se ovan punkt 103). I synnerhet var han inte ansvarig för någon utredning avseende de påstått stulna utsläppsrätterna.
För övrigt är det felaktigt att hävda, såsom sökandebolaget har gjort, att kommissionen vägrade att lämna ut sekretessbelagd information till en tvistemålsdomstol, såsom ordföranden för Tribunal de première instance de Bruxelles: kommissionen vägrade endast att direkt lämna ut denna information till sökandebolaget efter föreläggande av denna belgiska domstol.
I det avseendet ska det framhållas att kommissionens advokat angav följande i den inlaga som ingavs den 21 februari 2011 till Tribunal de première instance de Bruxelles:
”Unionen har alltid uppgett sig vara beredd att besvara vederbörligen motiverade frågor som ställs av statliga myndigheter, men det är inte vad motpartens ansökan syftar till … det är en sak att lämna information till en domare eller till polisen …, men det är en annan sak att lämna sådan information till ett affärsdrivande bolag, vilket ansökan – även om den ingavs till en domstol – syftar till: Om ansökan bifölls, skulle unionen … vara tvungen att lämna erforderliga upplysningar inte till ordföranden [för Tribunal de première instance de Bruxelles] inom ramen för ett interimistiskt förfarande, utan till den som ansökt om intermistiska åtgärder”
Med andra ord gjorde kommissionen, genom sin advokat, gällande att den godtog att, enligt artikel 10.2 i förordning nr 2216/2004, översända sekretessbelagd information om utsläppsrätter särskilt till nationella domstolar. Kommissionen preciserade dock att en sådan ansökan som den ansökan om interimistiska åtgärder som sökandebolaget hade ingett till Tribunal de première instance de Bruxelles (se ovan punkt 30), inte syftade till att sekretessbelagd information skulle lämnas ut till sådana myndigheter, utan till att informationen skulle lämnas ut direkt till ett ”affärsdrivande bolag”, varför ansökan, enligt kommissionens mening, inte kunde bifallas.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
b) Den andra grunden: Åsidosättande av skyldigheterna enligt Kyotoprotokollet
Parternas argument
Som andra grund har sökandebolaget hävdat att artikel 10.1 i förordning nr 2216/2004, enligt den tolkning som gjorts ovan i punkt 107, strider mot bestämmelserna i punkt 47 i bilagan till beslut 13/CMP.1, vilket har nämnts ovan i punkt 5. Sökandebolaget har därigenom framställt en invändning om rättsstridighet.
Till stöd för denna invändning har sökandebolaget uppgett att i punkt 47 i bilagan till beslut 13/CMP.1 förtecknas den information som ska göras tillgänglig för allmänheten ”i enlighet med punkt 44”. Enligt sökandebolaget omfattar sådan information ”vissa uppgifter om individuella konton”.
Vidare har sökandebolaget hävdat att ”[det] inte rimligen kunde förvänta sig att kommissionen … skulle tolka sina skyldigheter på ett oproportionerligt och inkonsekvent sätt jämfört med … de åtaganden som gjorts … inom ramen för Kyotoprotokollet”, såsom beslut 13/CMP.1, och bolaget har därav dragit slutsatsen att principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosattes.
Kommissionen har i sitt svaromål hävdat att bilagan till beslut 13/CMP.1 inte ingår i unionens rättsordning, eftersom detta beslut inte har godkänts av unionen.
Huruvida talan kan vinna bifall såvitt avser denna grund
Även om det antas att bilagan till beslut 13/CMP.1 ingår i unionens rättsordning och kan åberopas vid tribunalen, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden, av de två skäl som anges nedan.
– Det första skälet
I punkt 44 i bilagan till beslut 13/CMP.1 föreskrivs att ”icke sekretessbelagd information i de nationella registren ska göras tillgänglig för allmänheten”, medan det i punkt 47 i nämnda bilaga, som sökandebolaget har åberopat, föreskrivs följande:
”Den information som avses i punkt 44 … innefattar följande uppgifter om innehav av enheter och transaktioner som utförts inom ramen för det nationella registret …:
Det sammanlagda antal [Kyotoenheter (det vill säga utsläppsminskningsenheter (ERU), certifierade utsläppsminskningar (CER), tilldelade utsläppsenheter (AAU) och sänkkrediter (RMU)), såsom dessa har definierats ovan i punkt 4 i denna dom,] som finns på varje konto i början av året.
Det sammanlagda antal tilldelade utsläppsenheter (AAU) som utfärdades på grundval av den tilldelade mängden …
Det sammanlagda antal utsläppsminskningsenheter (ERU) som utfärdades på grundval av [vissa projekt].
Det sammanlagda antal [Kyotoenheter] som förvärvades från andra register, tillsammans med uppgift om överförande konton och register.
Det sammanlagda antal sänkkrediter (RMU) som utfärdades på grundval av [viss verksamhet].
Det sammanlagda antal [Kyotoenheter] som överfördes till andra register, tillsammans med uppgift om förvärvande konton och register.
Det sammanlagda antal [Kyotoenheter] som annullerades på grundval av [viss verksamhet].
Det sammanlagda antal [Kyotoenheter] som annullerades [i vederbörlig ordning].
Det sammanlagda antal andra [Kyotoenheter] som annullerades.
Det sammanlagda antal [Kyotoenheter] som återlöstes.
Det sammanlagda antal [Kyotoenheter] som flyttades över från föregående åtagandeperiod.
Innehaven [av Kyotoenheter] på varje konto vid den aktuella tidpunkten.”
Såsom framgår av dess lydelse, betecknar inte punkt 47 i bilagan till beslut 13/CMP.1 de uppgifter som räknas upp däri som ”icke sekretessbelagda”.
Om det, trots denna omständighet, godtogs att punkt 47 endast hänvisade till uppgifter som till sin natur inte är sekretessbelagda, skulle det knappast finnas några uppgifter som kan anses som sekretessbelagda i ett nationellt register. Varje Kyotoenhet har nämligen, enligt punkterna 24, 27, 29 och 41 b i bilagan till beslut 13/CMP.1, ett unikt serienummer. Om det godtogs att samtliga uppgifter som omnämns i punkt 47 i nämnda bilaga till sin natur inte är sekretessbelagda, skulle det i synnerhet innebära att vem som helst, enligt punkt 47, skulle kunna känna till vilka Kyotoenheter som finns på ett visst konto vid en viss tidpunkt och skulle, genom en analys av de uppgifter som vederbörande har fått tillgång till, kunna fastställa varifrån dessa enheter härrör. En sådan tolkning av punkt 47 i bilagan till beslut 13/CMP.1 skulle följaktligen innebära att betydelsen av punkt 44 gick förlorad, vilken endast tillåter att icke sekretessbelagd information i registren lämnas ut till allmänheten.
Under dessa omständigheter finner tribunalen att den information som förtecknas i punkt 47 utgör information som ska göras tillgänglig för allmänheten, i enlighet med punkt 44, men endast när informationen inte är sekretessbelagd.
I bilagan till beslut 13/CMP.1 anges dock inte de kriterier enligt vilka en part till Kyotoprotokollet kan anse att information som anges i punkt 47 i nämnda bilaga inte är sekretessbelagd.
Sökandebolaget kan följaktligen inte med framgång åberopa punkt 47 i bilagan till beslut 13/CMP.1 för att visa att den av bolaget begärda informationen inte var sekretessbelagd.
– Det andra skälet
Punkterna 44 och 47 i beslut 13/CMP.1 avser endast utlämnande till allmänheten av information rörande Kyotoenheter De behandlar inte utlämnande till allmänheten av information rörande de utsläppsrätter som inrättats enligt direktiv 2003/87 och förordning nr 2216/2004.
För det första är Kyotoenheterna och utsläppsrätterna av olika art.
Som angetts ovan i punkt 10, föreskrivs det i artikel 45 första och andra styckena i förordning nr 2216/2004 att en utsläppsrätt erhålls genom ”omvandling” av en tilldelad utsläppsenhet (AAU). Omvandlingen verkställs genom att enhetskoden för den tilldelade utsläppsenheten (AAU) utökas med beteckningen ”utsläppsrätt”. Att en sådan ”omvandling” krävs visar att en utsläppsrätt och en tilldelad utsläppsenhet (AAU) är av olika slag, särskilt vad gäller tillämpningen av sekretessreglerna.
Som angetts ovan i punkt 11, ger vidare artikel 11a i direktiv 2003/87, med vissa förbehåll, verksamhetsutövare vid anläggningar som omfattas av tillämpningsområdet för gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser möjlighet att få utsläppsrätter ”i utbyte” mot en utsläppsminskningsenhet (ERU) eller en certifierad utsläppsminskning (CER). Denna omständighet visar att utsläppsrätterna är av en annan art än utsläppsminskningsenheterna (ERU) och de certifierade utsläppsminskningarna (CER), särskilt vad gäller tillämpningen av sekretessreglerna.
Vad slutligen avser förordning nr 2216/2004 är den mer allmänt noga med att skilja mellan de regler som är tillämpliga på utsläppsrätter och reglerna avseende Kyotoenheter. Följaktligen har förordningen inte samlat utsläppsrätterna, å ena sidan, och Kyotoenheterna, å andra sidan, under en och samma term. Exempelvis föreskrivs det i artikel 11.5 i förordning nr 2216/2004 att ”[o]m inte annat anges skall alla konton [i registren] kunna hantera utsläppsrätter och Kyotoenheter”.
För det andra har Kyotoenheterna och utsläppsrätterna olika syften.
Det framgår nämligen av punkterna 1–4 i bilagan till beslut 13/CMP.1 att Kyotoenheterna utfärdas i enlighet med Kyotoprotokollet eller de beslut som fattats för dess tillämpning. Som framgår av artikel 3.1 i Kyotoprotokollet (se ovan punkt 3) och av de beslut som fattats för dess tillämpning, införs det genom detta protokoll skyldigheter enbart för de stater och mellanstatliga organisationer som är parter till protokollet. Kyotoenheterna utgör således instrument som dessa stater och mellanstatliga organisationer kan använda sig av för att fullgöra sina skyldigheter enligt Kyotoprotokollet.
Utsläppsrätterna infördes med stöd av direktiv 2003/87 och förordning nr 2216/2004. I dessa rättsakter införs skyldigheter för de fysiska och juridiska personer som omfattas av rättsakternas tillämpningsområde, det vill säga personer som bedriver sådan verksamhet som avses i bilaga I till direktiv 2003/87. Utsläppsrätterna utgör således instrument som infördes enbart genom unionslagstiftningen och som i första hand är avsedda för dessa fysiska och juridiska personer. De ingår i dessa personers tillgångar, och användningen av sådana tillgångar kan ske utifrån kommersiella överväganden.
Eftersom den enda information som kommissionen, genom sin skrivelse av den 4 april 2011, vägrade att lämna ut till sökandebolaget avsåg utsläppsrätter, kan sökandebolaget följaktligen inte med framgång invända att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 strider mot punkt 47 i beslut 13/CMP.1, vilken – såsom angetts ovan – endast avsåg Kyotoenheterna. Under dessa omständigheter kan tribunalen inte heller godta det argument som angetts ovan i punkt 129.
c) Den tredje grunden: Åsidosättande av artiklarna 19 och 20 i direktiv 2003/87
I artikel 19.2 och 19.3 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:
”2.   Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter. Registret skall vara tillgängligt för allmänheten och omfatta separata konton för redovisningen av de utsläppsrätter som innehas av varje person till och från vilken utsläppsrätter utfärdas eller överlåts.
3.   För att genomföra detta direktiv skall kommissionen anta en förordning … för införande av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register, garantera sekretess och se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet. …”
Artikel 20 i direktivet har följande lydelse:
”…
Den centrala förvaltaren [som utsetts av kommissionen] skall genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i registren med hjälp av den oberoende transaktionsförteckningen, för att se till att inga oegentligheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter.
3.   Om oegentligheter framkommer vid en automatisk kontroll, skall den centrala förvaltaren underrätta den eller de berörda medlemsstaterna, som inte får registrera den ifrågavarande transaktionen eller ytterligare transaktioner med de berörda utsläppsrätterna förrän oegentligheterna undanröjts.”
Sökandebolagets argument
Sökandebolaget har som tredje grund i huvudsak framställt en invändning om rättsstridighet.
Det har gjorts gällande att artikel 19.3 i direktiv 2003/87, vilken bemyndigar kommissionen att genom en förordning fastställa ett ”standardiserat och säkert system av register”, ger kommissionen ”ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att göra en lämplig avvägning mellan intressena av offentlighet och sekretess”, men att detta utrymme för skönsmässig bedömning kringgärdas av ”den strikta ordalydelsen i artikel 20 i [samma direktiv] som avser oegentligheter och skyldigheten att undanröja dessa”. Sökandebolaget har tillagt att när utsläppsrätter är föremål för transaktioner vid vilka det förekommer ”oegentligheter” och kommissionen har underrättats om dessa ”oegentligheter”, är kommissionen skyldig, enligt artikel 20 i direktiv 2003/87, att lämna ut information avseende dessa utsläppsrätter.
Sökandebolaget anser att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 ”inte uppfyller kraven i artiklarna 19 och 20 i direktiv [2003/87]”. I de två sistnämnda artiklarna framhålls nämligen den säkerhet som ska finnas i systemet för handel med utsläppsrätter, medan sekretessreglerna i artikel 10 i förordning nr 2216/2004 hindrar att utsläppsrätter kan tas i beslag på dess begäran och förbjuder, ”även inom ramen för ett straffrättsligt förfarande”, att information avseende utsläppsrätter lämnas ut till ”den som har framställt klagomålet”.
Under dessa omständigheter anser sökandebolaget att ”det är uppenbart att kommissionen har gjort sig skyldig till ett uppenbart och allvarligt åsidosättande av gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning”, genom att anta artikel 10 i förordning nr 2216/2004. Enligt bolaget var det nödvändigt att föreskriva att information avseende en stöld av utsläppsrätter ska lämnas ut till den som påstås ha drabbats av denna stöld. Endast en sådan bestämmelse skulle nämligen göra det möjligt att uppnå den lämpliga avvägning, som föreskrivs i artikel 19.3 i direktiv 2003/87, mellan ”intressena av offentlighet och sekretess”. Vidare har sökandebolaget uppgett att ”det inte rimligen kunde förvänta sig att kommissionen skulle vägra att vidta åtgärder när oegentligheter framkom och/eller att den skulle tolka sina skyldigheter på ett oproportionerligt och inkonsekvent sätt jämfört med artikel 20 i direktiv 2003/87 …” och bolaget har därav dragit slutsatsen att principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosattes.
Huruvida det finns grund för sökandebolagets argument
För det första är det riktigt att artikel 19.3 i direktiv 2003/87 kräver att förordning nr 2216/2004 ska ”i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register [och] garantera sekretess”, det vill säga göra en lämplig avvägning mellan insyn, å ena sidan, och sekretess, å andra sidan.
Just för att förena dessa olika krav och på så sätt rätta sig efter föreskrifterna i artikel 19.3 i direktiv 2003/87, föreskrivs det emellertid i artikel 10 i förordning nr 2216/2004 viktiga undantag från sekretessen för uppgifter i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning. Som angetts ovan i punkt 113, när en brottsbekämpande myndighet, såsom den åklagarmyndighet som sökandebolaget vände sig till den 25 november 2010 (se ovan punkt 25), har tagit del av sekretessbelagd information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning som enligt myndighetens mening krävdes för att identifiera gärningsmännen, utgör artikel 10 i förordning nr 2216/2004 inte något hinder mot att denna brottsbekämpande myndighet lämnar ut denna information till en fysisk eller juridisk person som, i likhet med sökandebolaget, är den som har utsatts för det påstådda brottet. Denna artikel utgör inte heller hinder mot att denna person, på grundval av den information som lämnats ut till vederbörande, därefter inleder förfaranden för att vissa utsläppsrätter ska tas i beslag.
Härav följer att tribunalen inte kan godta argumentet att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 strider mot artikel 19.3 i direktiv 2003/87.
För det andra grundar sig sökandebolagets argument på en felaktig tolkning av artikel 20 i direktiv 2003/87.
I denna artikel uppställs visserligen två skyldigheter, varav den ena åligger den centrala förvaltaren, det vill säga kommissionen, och den andra åligger vissa medlemsstater: För det första, om oegentligheter avseende en transaktion framkommer vid en ”automatisk kontroll”, ska den centrala förvaltaren underrätta ”den eller de berörda medlemsstaterna”. För det andra, när medlemsstaterna har fått en sådan underrättelse, är det förbjudet för dem att registrera denna transaktion eller ytterligare transaktioner med de berörda utsläppsrätterna ”förrän oegentligheterna undanröjts”.
I artikel 20 i direktiv 2003/87 föreskrivs dock inte att information avseende en transaktion vid vilken det har förekommit en ”oegentlighet” ska lämnas ut. Än mindre tvingar artikeln kommissionen att lämna ut information avseende utsläppsrätter som berörs av en sådan transaktion.
Under dessa omständigheter kan tribunalen varken godta argumentet att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 strider mot artikel 20 i direktiv 2003/87 eller argumentet att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts, vilket har angetts ovan i punkt 152.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser någon del av den tredje grunden.
d) Den fjärde grunden: Åsidosättande av rätten till egendom
Sökandebolagets argument
Sökandebolaget har som fjärde grund på nytt framställt en invändning om rättsstridighet.
Bolaget har hävdat att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 inkräktar på ett oproportionerligt sätt på dess rätt till egendom. De sekretessregler som införts genom denna artikel hindrade nämligen kommissionen från att, såsom den borde ha gjort, agera ”på ett ’grundligt, skyndsamt, opartiskt och omsorgsfullt’ sätt” för att hjälpa sökandebolaget att klargöra den stöld av utsläppsrätter som påstås ha skett den 16 november 2010. Reglerna hindrade således bolaget från att återfå sina utsläppsrätter och har därför samma verkan som en expropriation.
Sökandebolaget har vidare gjort gällande att dessa sekretessregler, vilka tillgodoser behovet av att bevara affärshemligheter och säkerställa likviditet på marknaden, står – i motsats till vad kommissionen har hävdat – i vägen för ett väl fungerande system för handel med utsläppsrätter. De svarar därför inte mot något tillräckligt allmänintresse.
Huruvida det finns grund för sökandebolagets argument
Genom artikel 17.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna garanteras rätten till egendom, som emellertid inte utgör en absolut rättighet och som följaktligen kan bli föremål för begränsningar (se tribunalens dom av den 28 maj 2013 i mål T‑187/11, Trabelsi m.fl. mot rådet, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall har sökandebolaget i huvudsak gjort gällande att sekretessreglerna i artikel 10 i förordning nr 2216/2004 hindrade det från att återfå de stulna utsläppsrätterna och begränsade därigenom indirekt utövandet av dess rätt till egendom.
Även om det antas att så är fallet, ska dock denna begränsning anses vara förenlig med de krav som uppställs i artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. I denna artikel föreskrivs dels att ”[v]arje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i … [stadgan om de grundläggande rättigheterna] ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter”, dels att ”[b]egränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter”.
För det första föreskrivs nämligen dessa sekretessregler i artikel 10 i förordning nr 2216/2004, vilken är förenlig med bestämmelserna om bemyndigande i artikel 19.3 i direktiv 2003/87 (se ovan punkt 155). Följaktligen ska de anses vara föreskrivna i lag, i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
För det andra, såsom angetts ovan i punkt 106, tillgodoser dessa regler behovet av att bevara affärshemligheter, det vill säga ett ”mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen”.
För det tredje uppställer dessa regler inte några krav som är oproportionerliga i förhållande till det mål som eftersträvas. De undergräver inte det väsentliga innehållet i rätten till egendom. Reglerna i sig kränker nämligen inte direkt denna rätt. Vidare överskrider de inte gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det mål som nämnts i föregående punkt. Som angetts ovan i punkterna 113 och 154, när en brottsbekämpande myndighet, såsom den åklagarmyndighet som sökandebolaget vände sig till, har tagit del av sekretessbelagd information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning som enligt myndighetens mening krävdes för att identifiera gärningsmännen, utgör artikel 10 i förordning nr 2216/2004 inte något hinder mot att myndigheten lämnar ut denna information till en fysisk eller juridisk person som, i likhet med sökandebolaget, är den som har utsatts för det påstådda brottet. Denna artikel utgör inte heller hinder mot att en sådan person vidtar åtgärder, på grundval av den information som lämnats ut, för att återfå sina utsläppsrätter, och den gör inte heller denna uppgift orimligt komplicerad.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
e) Den femte grunden: Åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskydd
Sökandebolaget har som femte grund gjort gällande att ”kommissionens handlande” strider mot rätten till ett effektivt domstolsskydd som föreskrivs i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Enligt sökandebolaget hindrade nämligen kommissionen bolaget ”de facto … från att väcka nödvändig talan för att återfå de [påstått] stulna utsläppsrätterna”, eftersom ”[det] inte [visste] i vilket land eller mot vem talan skulle väckas”.
Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Denna grund utgör en invändning om rättsstridighet. Sökandebolaget har nämligen i huvudsak hävdat att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 strider mot principen om ett effektivt domstolsskydd, eftersom den, enligt den tolkning som gjorts av artikeln ovan i punkterna 106–115, ålägger kommissionen att inte lämna ut information direkt till sökandebolaget som avser de utsläppsrätter som påstås ha stulits från bolaget, vilket hindrar det från att väcka talan vid nationell domstol för att återfå dessa utsläppsrätter.
Sökandebolaget har därigenom förutsatt att det inte kan inleda domstolsförfaranden i syfte återfå de utsläppsrätter som påstås ha stulits från bolaget, eftersom det är uteslutet att kommissionen ”direkt” lämnar ut sekretessbelagd information i register och i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning till sökandebolaget.
Som framgår av punkterna 113, 154 och 169 ovan, grundar sig emellertid detta argument på det felaktiga antagandet att artikel 10 i förordning nr 2216/2004 dels hindrar den rumänska åklagarmyndigheten att till sökandebolaget översända den sekretessbelagda information som kommissionens svar på framställningen om bevisupptagning kan innehålla, dels förbjuder sökandebolaget att använda den information som därigenom erhålls för att inleda domstolsförfaranden för att de påstått stulna utsläppsrätterna ska överlämnas.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
f) Den sjätte grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
Enligt fast rättspraxis syftar rättssäkerhetsprincipen till att säkerställa förutsebarhet i de situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionsrätten (se domstolens dom av den 15 september 2005 i mål
C-199/03, Irland mot kommissionen, REG 2005, s. I-8027
, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
Som sjätte grund har sökandebolaget framställt en ny invändning om rättsstridighet. Bolaget har gjort gällande att en lagstiftning ”ska genomföras med rimlig grad av tydlighet och konsekvens för att i möjligaste mån undvika rättsosäkerhet och ovisshet hos de rättssubjekt som berörs av de åtgärder som vidtas”. Bolaget anser att ”[d]et i förevarande fall är uppenbart att kommissionen orsakade betydande rättsosäkerhet [eftersom en] mer liberal ståndpunkt intogs [vad gäller sekretess] i Kyotoprotokollet”.
I huvudsak har således sökandebolaget gjort gällande att den befintliga skillnaden i behandling, vad gäller sekretess, mellan utsläppsrätterna och Kyotoenheterna visar på inkonsekvens och utgör följaktligen ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
Utsläppsrätterna och Kyotoenheterna är dock inte av samma art (se ovan punkt 139). Även om det, såsom sökandebolaget har hävdat, antas att de tillämpliga sekretessreglerna skiljer sig åt beträffande utsläppsrätter och Kyotoenheter, ändrar inte detta reglernas förutsebarhet och kan således inte visa att kommissionen åsidosatte rättssäkerhetsprincipen.
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden.
g) Den sjunde grunden: Åsidosättande av artikel 2 i direktiv 91/308
Enligt artikel 44.1 c i rättegångsreglerna ska en ansökan bland annat innehålla en kortfattad framställning av grunderna för denna. Denna framställning ska vara så klar att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva grunderna, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en grund endast tas upp till sakprövning om åtminstone dess innebörd framgår på ett konsekvent och begripligt sätt (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 28 november 2013 i mål T‑424/12, Gaumina mot EIGE, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
Som sjunde grund har sökandebolaget hävdat att ”kommissionen inte iakttog” rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (
EGT L 166, s. 77
; svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 68), ”eftersom … det i artikel 2 i detta direktiv föreskrivs ett allmänt förbud mot penningtvätt … och [kommissionen], i den inlaga som ingavs [vid Tribunal de première instance de Bruxelles], jämför sig med ett finansiellt institut, genom att framhålla att [gemenskapens oberoende transaktionsförteckning] enbart registrerar transaktionerna utan att delta i dessa”.
Vid en genomläsning av denna grund, såsom den anges i ansökan, framgår det att sökandebolaget har utgått från att kommissionen, när den agerar som central förvaltare av gemenskapens oberoende transaktionsförteckning, har liknande uppgifter som ett finansiellt institut och därför omfattas av det förbud mot penningtvätt som enligt sökandebolaget föreskrivs i artikel 2 i direktiv 91/308.
När sökandebolaget vid förhandlingen tillfrågades om huruvida denna grund uppfyllde kraven i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna, uppgav dock sökandebolaget som svar att det inte hade för avsikt att påstå att direktiv 91/308 var tillämpligt på kommissionen.
I det sammanhanget kan inte tribunalen avgränsa den sjunde grundens innebörd, vilken för övrigt har angetts kortfattat i ansökan. Grunden uppfyller därför inte de krav på konsekvens och begriplighet som uppställs i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna. Talan kan således inte prövas såvitt avser den grunden.
Även om det skulle anses att denna grund, trots motsägelserna och vagheten i framställningen av denna, uppfyller kraven i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna, kan talan för övrigt inte vinna bifall såvitt avser den grunden.
I artikel 2 i direktiv 91/308, som sökandebolaget har åberopat, föreskrivs det nämligen att ”[m]edlemsstaterna skall se till att tvättning av pengar … är förbjuden”. Denna artikel ålägger således endast medlemsstaterna skyldigheter. Sökandebolaget kan därför inte med framgång åberopa denna artikel för att visa att kommissionens handlande var rättsstridigt.
Även om det antas att sökandebolaget hade för avsikt att i ansökan göra gällande att det i unionens rättsordning finns en allmän princip som förbjuder alla att genomföra penningtvättstransaktioner, kan bolagets argument inte godtas. Sökandebolaget har nämligen inte ens angett skälen till att vägran att lämna ut informationen om de utsläppsrätter som påstås ha stulits den 16 november 2010, vilken bolaget lägger kommissionen till last, skulle kunna likställas med penningtvätt.
Även om sökandebolaget menade att denna vägran ska anses innebära ett hemlighållande av den stulna egendomens ursprung eller belägenhet, kan tribunalen inte godta sökandebolagets argument. Enligt artikel 1 tredje strecksatsen i direktiv 91/308 omfattar visserligen begreppet penningtvätt i synnerhet ”[h]emlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaffenhet eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott”. Den omständigheten att kommissionen, i enlighet med artikel 10 i förordning nr 2216/2004, vägrade att lämna ut information om de påstått stulna utsläppsrätterna direkt till sökandebolaget kan dock inte visa att kommissionen avsåg att hemlighålla dessa utsläppsrätters ursprung eller belägenhet. Som angetts ovan i punkt 121 har det för övrigt inte bestritts att Olaf, den 7 april 2011, för kommissionens räkning översände information rörande dessa utsläppsrätter till den rumänska åklagarmyndigheten.
Av det ovan anförda följer att det inte har visats att det första agerande som läggs kommissionen till last är rättsstridigt.
B –
Det andra kritiserade agerandet: Vägran att förbjuda alla transaktioner avseende de utsläppsrätter som påstås ha stulits den 16 november 2010
1. Huruvida det andra kritiserade agerandet har förekommit
Vid tribunalen har sökandebolaget gjort gällande att kommissionen vägrade att ”spärra” de utsläppsrätter som, enligt bolaget, hade stulits från det. Detta är det andra agerande som sökandebolaget har lagt denna institution till last (se ovan punkterna 58 och 59).
Det är fastställt att detta agerande har förekommit.
Genom skrivelse av den 24 november 2010 uppmanade nämligen sökandebolaget kommissionen att ”anmoda de nationella registren” att ”spärra de konton” genom vilka de påstått stulna utsläppsrätterna hade passerat (se ovan punkt 24). I ett första skede anmodade således bolaget formellt kommissionen, inte att själv spärra dessa konton, utan att ålägga de nationella myndigheterna att göra det. Denna begäran om spärrande upprepades senare, om än i en något ändrad form. I ett andra skede, genom skrivelse av den 2 december 2010, ombads således kommissionen, på sökandebolagets vägnar, ”att [själv] neka tillgång till de konton” som var i fråga (se ovan punkt 26). Med andra ord ombads kommissionen att själv ”spärra” inte bara utsläppsrätterna, utan även samtliga konton genom vilka dessa utsläppsrätter hade passerat. I ett tredje skede ombads slutligen kommissionen, genom skrivelse av den 31 maj 2011, att själv ”spärra” endast de stulna utsläppsrätterna (se ovan punkt 38).
Sistnämnda begäran avslogs dock genom skrivelse av den 18 juli 2011 (se ovan punkt 40).
2. Huruvida det andra kritiserade agerandet är lagenligt
För att visa att det andra agerande som sökandebolaget har lagt kommissionen till last är rättsstridigt, har bolaget åberopat i huvudsak fem grunder. Dessa kommer att prövas i tur och ordning nedan.
a) Den första grunden: Åsidosättande av principen om god förvaltningssed
Principen om god förvaltningssed återfinns bland unionsrättens skyddsregler för administrativa förfaranden och fastslås i artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Av denna princip följer omsorgsplikten, det vill säga den behöriga institutionens skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (tribunalens dom av den 27 september 2012 i mål T‑387/09, Applied Microengineering mot kommissionen, punkt 76, och av den 16 september 2013 i mål T‑333/10, ATC m.fl. mot kommissionen, punkt 84).
Som första grund har sökandebolaget hävdat att ”kommissionen har handlat i ond tro och visat bristande vilja att fullgöra sin omsorgsplikt, genom att bland annat påstå att den inte kunde spärra utsläppsrätterna redan vid den nästan omedelbara underrättelsen om stölden från [de rumänska myndigheterna], medan den mindre än två månader senare spärrade samtliga register under flera månader samtidigt som den fortsatte att påstå att det var omöjligt för den att spärra individuella utsläppsrätter”.
Med andra ord har sökandebolaget hävdat att kommissionen, genom att vägra att förbjuda alla transaktioner avseende de utsläppsrätter som påstås ha stulits från bolaget, inte handlade med vederbörlig omsorg, och därmed åsidosatte principen om god förvaltningssed.
Sökandebolaget har således förutsatt att kommissionen var behörig att spärra sådana utsläppsrätter. För att en myndighet ska kunna handla med vederbörlig omsorg på ett visst område, krävs det även att den är behörig att handla på detta område.
Tribunalen finner att detta antagande är felaktigt.
För det första föreskrivs det nämligen i förordning nr 2216/2004 att vissa utsläppsrätter inom ett register ska spärras endast i ett fall, vilket avses i artikel 27 i förordningen. Det rör sig om fallet då ”en anläggnings kontrollerade årsutsläpp för föregående år inte har noterats i tabellen över kontrollerade utsläpp … senast den 1 april”, så att den berörda verksamhetsutövarens konto ska spärras i sin helhet. Med andra ord rör det sig om fallet då en verksamhetsutövare, i fråga om en av sina anläggningar, inte inom den föreskrivna fristen har uppfyllt de tekniska reglerna avseende rapporten om mängden växthusgasutsläpp från denna anläggning, som godkänts av den behöriga myndigheten.
Under alla omständigheter är det uppenbart att det spärrande av utsläppsrätter som sökandebolaget begärde inte omfattades av bestämmelserna i artikel 27 i förordning nr 2216/2004.
För det andra är det riktigt att kommissionen själv medgav att det hade skett ett avbrott i tillträdet till registren i januari 2011.
Kommissionen uppgav dock, utan att motsägas, att detta avbrott i tillträdet till registren hade artikel 69 i förordning nr 2216/2004 som rättslig grund, vilken har följande lydelse:
”Den centrala förvaltaren får avbryta tillträdet till gemenskapens oberoende transaktionsförteckning och registeradministratören får avbryta tillträdet till registret om säkerheten i transaktionsförteckningen eller registret brister på ett sätt som hotar transaktionsförteckningens, ett registers eller registersystemets integritet, om … reservsystem[en] … är drabbade på samma sätt.”
I motsats till vad sökandebolaget har antytt, tillåter inte denna artikel att tillträdet till vissa depåkonton inom ett register spärras. Den tillåter endast, vid systemrisker, att allt tillträde till ett register i sin helhet eller till gemenskapens oberoende transaktionsförteckning i sin helhet avbryts.
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser grunden om åsidosättande av principen om god förvaltningssed.
b) Den andra grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
Som andra grund har sökandebolaget gjort gällande att en lagstiftning ”ska genomföras med rimlig grad av tydlighet och konsekvens för att i möjligaste mån undvika rättsosäkerhet och ovisshet hos de rättssubjekt som berörs av de åtgärder som vidtas”. Bolaget anser att ”[d]et i förevarande fall är uppenbart att kommissionen orsakade betydande rättsosäkerhet”, eftersom ”[den] först [gjorde] gällande att det inte var möjligt att [spärra utsläppsrätter] innan den därefter spärrade hela det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter [i januari 2011]”. Sökandebolaget har tillagt att denna skillnad i behandling är än mindre motiverad då spärrandet av ”hela det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter” skedde efter det att liknande stölder som den sökandebolaget påstår sig ha utsatts för hade inträffat.
Denna grund baserar sig på antagandet att den rättsliga grund som åberopades för att avbryta tillträdet till registren i januari 2011 gav kommissionen möjlighet att spärra de utsläppsrätter som förvarades på ett depåkonto, inom ett visst register.
Så är emellertid inte fallet. Som framgår av punkterna 203–205 ovan, avbröts tillträdet till registren i januari 2011 med stöd av artikel 69 i förordning nr 2216/2004. Även om denna artikel tillåter ett generaliserat avbrott i tillträdet till registren vid systemrisker, tillåter den inte, såsom sökandebolaget önskade, att vissa utsläppsrätter som innehas på depåkonton inom ett och samma register spärras.
Genom att avbryta tillträdet till registren i januari 2011 och sedan vägra att bifalla sökandebolagets begäran om att spärra vissa utsläppsrätter har således kommissionen, i motsats till vad sökandebolaget har gjort gällande, varken handlat på ett inkonsekvent sätt eller åsidosatt rättssäkerhetsprincipen.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
c) Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 20 i direktiv 2003/87
Som angetts ovan i punkt 148, föreskrivs följande i artikel 20 i direktiv 2003/87:
”…
Den centrala förvaltaren skall genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i registren med hjälp av den oberoende transaktionsförteckningen, för att se till att inga oegentligheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter.
3.   Om oegentligheter framkommer vid en automatisk kontroll, skall den centrala förvaltaren underrätta den eller de berörda medlemsstaterna, som inte får registrera den ifrågavarande transaktionen eller ytterligare transaktioner med de berörda utsläppsrätterna förrän oegentligheterna undanröjts.”
Som tredje grund har sökandebolaget gjort gällande att ”[o]m direktiv 2003/87 kräver att ’automatiska’ kontroller ska genomföras för att kontrollera huruvida oegentligheter föreligger och att de utsläppsrätter som är föremål för oegentligheter ska spärras, ska kommissionen med desto större skäl ingripa när oegentligheter aktivt har rapporterats till den”. Sökandebolaget har tillagt att ”när oegentligheter påtalas, ger artikel 20 i direktiv 2003/87 kommissionen inte något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller att spärra de aktuella utsläppsrätterna”. Sökandebolaget anser att om artikel 20 i direktiv 2003/87 tolkades annorlunda, skulle det ”strida mot” dess syfte, ”som är att förhindra oegentligheter och bedrägerier som påverkar integriteten i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning”.
Tribunalen påpekar dock att artikel 20 i direktiv 2003/87 rör oegentligheter som kan upptäckas genom ”automatiska kontroller”. Även om sökandebolaget har gjort gällande att det inte hade gett sitt tillstånd till den överlåtelse av utsläppsrätter som skedde den 16 november 2010 från bolagets konton i det rumänska registret och har antytt att denna överlåtelse utgjorde en oegentlighet, har sökandebolaget inte visat eller ens gjort gällande att en sådan oegentlighet kunde upptäckas genom enbart en automatisk kontroll.
Även om det antas dels att den aktuella överlåtelsen av utsläppsrätter kan anses utgöra en ”oegentlighet” i den mening som avses i artikel 20 i direktiv 2003/87, dels att denna artikel – såsom sökandebolaget har hävdat – ålägger kommissionen att vidta de åtgärder som föreskrivs däri, inte bara när en ”oegentlighet” upptäcks av kommissionens tjänstemän efter en automatisk kontroll, utan även när kommissionen underrättas om oegentligheten av en berörd person, kan sökandebolagets argument inte godtas. Artikel 20 i direktiv 2003/87 ålägger först kommissionen, i dess egenskap av central förvaltare, att underrätta de berörda medlemsstaterna när transaktioner påverkas av ”oegentligheter”, och ålägger därefter dessa medlemsstater att inte registrera dessa transaktioner. Artikeln ålägger däremot inte och tillåter inte ens, varken uttryckligen eller underförstått, att kommissionen själv spärrar de utsläppsrätter som transaktionerna avsåg.
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
d) Den fjärde grunden: Åsidosättande av likhetsprincipen
I repliken har sökandebolaget för första gången gjort gällande att kommissionen behandlade bolaget mindre förmånligt än vad den hade behandlat de bolag som utsattes för stölder av utsläppsrätter i början av år 2010. En artikel som publicerades år 2011 visar nämligen att kommissionen, i fråga om dessa bolag, reagerade genom att frysa de stulna utsläppsrätterna.
Det framgår dock av artikel 44.1 c jämförd med artikel 48.2 i rättegångsreglerna att nya grunder inte får åberopas efter det att ansökan har ingetts, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. En grund som utgör en utvidgning av en grund som tidigare – uttryckligen eller underförstått – har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna kan emellertid prövas i sak (se förstainstansrättens dom av den 15 oktober 2008 i mål
T-345/05, Mote mot parlamentet, REG 2008, s. II-2849
, punkt 85 och där angiven rättspraxis).
För det första utgör denna grund, i motsats till vad sökandebolaget hävdade vid förhandlingen, inte någon utvidgning av en grund som åberopats i ansökan. För det andra föranleds inte grunden av omständigheter som framkommit först under förfarandet. För det tredje åberopades grunden för sent, nämligen i repliken. För övrigt kan det noteras att sökandebolaget inte har angett några skäl som motiverade att grunden åberopades för sent, trots att tribunalen anmodade bolaget att göra det vid förhandlingen.
Talan kan således inte prövas såvitt avser den fjärde grunden.
Även om talan hade kunnat tas upp till sakprövning i denna del, skulle denna grund inte ha kunnat godtas, då den saknar stöd i de faktiska omständigheterna. I utdraget från den artikel som sökandebolaget har åberopat anges det nämligen inte någonstans att kommissionen själv hade spärrat de stulna utsläppsrätterna. Det anges att upptäckten av vissa bedrägliga förfaranden hade medfört ”att transaktioner från de berörda användarnas konton stoppades”. Det anges dock inte vilken myndighet som hade stoppat transaktionerna.
e) Den femte grunden: Åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd
Som femte grund har sökandebolaget gjort gällande att vägran att spärra de påstått stulna utsläppsrätterna kränker dess rätt till ett effektivt domstolsskydd. Sökandebolaget anser nämligen att den omständigheten att dessa utsläppsrätter inte har spärrats allvarligt försämrar effektiviteten i de domstolsförfaranden som kan komma att inledas för att återfå dessa.
För att identifiera en utsläppsrätt och därefter inleda ett domstolsförfarande för att återfå denna krävs det dock inte – i motsats till vad sökandebolaget har antagit – att denna utsläppsrätt inte kan bli föremål för handel. Enligt artikel 39 andra stycket i förordning nr 2216/2004 har nämligen varje utsläppsrätt en ”unik enhetskod” och kan följaktligen identifieras, även om den inte har ”spärrats”.
Som påpekats ovan i punkterna 113, 154, 169 och 174, utgör artikel 10.2b i förordning nr 2216/2004 inte något hinder mot att en brottsbekämpande myndighet, såsom den åklagarmyndighet som sökandebolaget vände sig till, efter att ha tagit del av sekretessbelagd information avseende exempelvis var de utsläppsrätter som den antar har stulits finns, lämnar ut denna information till en fysisk eller juridisk person som, i likhet med sökandebolaget, är den som har utsatts för den påstådda stölden. Denna bestämmelse utgör inte heller något hinder mot att en sådan person använder den information som vederbörande därigenom har fått för att inleda domstolsförfaranden för att återfå de utsläppsrätter som personen anser hade stulits från den.
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
Av det ovan anförda följer att det inte har visats att det andra agerande som har lagts kommissionen till last är rättsstridigt.
De skadeståndsyrkanden som grundas på culpaansvar ska följaktligen ogillas.
II –
Strikt ansvar
A –
Sökandebolagets argument
Sökandebolaget har i andra hand yrkat att det ska fastställas att unionen har strikt ansvar.
Bolaget har hävdat att unionens skadeståndsansvar kan uppkomma även om det kritiserade agerandet inte strider mot den tillämpliga lagstiftningen och denna lagstiftning i sig överensstämmer med bestämmelser av högre rang. Det anser även att ett sådant skadeståndsansvar till följd av vidtagandet av lagenliga åtgärder har uppkommit i förevarande fall. Kommissionens ageranden orsakade nämligen sökandebolaget en ovanlig och särskild skada, vilken inte heller är motiverad av något tillräckligt allmänintresse. Det framgår av ansökan att sökandebolaget anser att dessa ageranden består av dels antagandet av en bestämmelse, nämligen artikel 10 i förordning nr 2216/2004, dels vidtagandet av individuella åtgärder, nämligen tillämpningen av denna artikel i det enskilda fallet.
Närmare bestämt har sökandebolaget, med åberopande av punkt 18 i domstolens dom av den 15 juni 2000 i mål
C-237/98 P, Dorsch Consult mot rådet och kommissionen (REG 2000, s. I-4549)
, gjort gällande att strikt ansvar för unionen uppkommer när den åberopade skadan påverkar en särskild kategori näringsidkare på ett oproportionerligt sätt jämfört med andra näringsidkare och överskrider gränserna för de ekonomiska risker som hänger samman med verksamheten i den berörda sektorn, utan att den regleringsakt som gett upphov till den åberopade skadan motiveras av ett allmänt ekonomiskt intresse.
Med tillämpning av de regler som uppställdes i denna dom har sökandebolaget, för det första, hävdat att dess skada är ovanlig, eftersom den är ”oproportionerlig i förhållande till situationen för de andra näringsidkarna på marknaden, vilka inte har utsatts för någon irreparabel stöld”.
För det andra anser sökandebolaget att dess skada är av särskild beskaffenhet, eftersom den ”kvarstår, inte på grund av en aspekt som har samband med dess verksamhet eller själva stölden eller någon annan ’normal’ bolagsrelaterad orsak, utan på grund av att det är omöjligt att återfå de stulna utsläppsrätterna”.
För det tredje har sökandebolaget gjort gällande att de sekretessregler som infördes genom artikel 10 i förordning nr 2216/2004 endast skyddar privata intressen, det vill säga intressena för ”andra näringsidkare på marknaden som har köpt eller dolt de stulna utsläppsrätterna”. För övrigt anser sökandebolaget att dessa regler inte krävs för att marknaden för utsläppsrätter ska fungera väl.
B –
Huruvida det finns grund för sökandebolagets argument
I punkterna 175 och 176 i sin dom av den 9 september 2008 i de förenade målen
C-120/06 P och C-121/06 P, FIAMM m.fl. mot rådet och kommissionen (REG 2008, s. I-6513)
, slog domstolen fast att ”förekomsten av en eventuell princip om skadeståndsansvar för det allmänna vid en lagenlig handling eller underlåtenhet, i synnerhet beträffande normgivning”, inte framgick vid en jämförelse mellan medlemsstaternas rättsordningar. Därefter drog domstolen de lämpliga slutsatserna av detta i den specifika situationen i målen, genom att slå fast att ”det, på [unions]rättens nuvarande stadium, inte finns något skadeståndsansvar för [unionen] på grund av handlande som faller inom området för [unionens] normgivningsbehörighet i ett fall där det förhållandet att detta handlande inte står i överensstämmelse med [ett internationellt avtal] inte kan åberopas inför [unions]domstolen”.
I punkt 141 i dom av den 25 mars 2010 i mål C‑414/08 P, Sviluppo Italia Basilicata mot kommissionen (REU 2010, s. I‑2559), preciserade dock domstolen – efter att ha angett att det inte var nödvändigt att pröva ”frågan om unionens ansvar för skada på grund av en lagenlig rättsakt under sådana omständigheter som i förevarande mål” – att tribunalen, utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning, kunde underkänna en grund som avsåg unionens ansvar på grund av en lagenlig rättsakt, eftersom den skada som klaganden gjorde gällande ”under alla omständigheter” inte var ovanlig och särskild. Med andra ord angav domstolen att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning om den inte avgjorde frågan huruvida det finns ett strikt ansvar i unionsrätten och ”under alla omständigheter” underkände det argument som anfördes vid den, då det inte hade visats att den åberopade skadan var av ovanlig och särskild beskaffenhet.
Enligt rättspraxis ska en skada anses vara ”ovanlig” om den överskrider gränserna för de ekonomiska risker som hänger samman med verksamheten i den berörda sektorn, och ”särskild” om den påverkar en särskild kategori näringsidkare på ett oproportionerligt sätt jämfört med andra näringsidkare (se förstainstansrättens dom av den 20 februari 2002 i mål
T-170/00, Förde-Reederei mot rådet och kommissionen, REG 2002, s. II-515
, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall är under alla omständigheter ett av dessa två kumulativa villkor inte uppfyllt: det har inte visats att den åberopade skadan är av ovanlig beskaffenhet. Den omständigheten att sekretessregler har fastslagits i artikel 10 i förordning nr 2216/2004 och sedan tillämpats av kommissionen på sökandebolaget utgör inte en ovanlig risk i sektorn: om sådana regler inte fanns, skulle affärshemligheter inte kunna skyddas, vilket skulle äventyra själva förekomsten av en marknad för utsläppsrätter.
För fullständighetens skull ska det dessutom påpekas att i den berörda sektorn, det vill säga sektorn för ekonomiska aktörer som omfattas av gemenskapens system för handel med utsläppsrätter, sker tillträdet till konton för utsläppsrätter genom ett öppet datasystem på internet. Det är även genom detta öppna datasystem på internet som handeln med utsläppsrätter sker. Det är dock allmänt känt att ett sådant funktionssätt medför tekniska risker, som ibland är betydande. Den skada motsvarande värdet på de utsläppsrätter som på elektronisk väg har överlåtits utan sökandebolagets tillstånd till andra konton än bolagets egna kan således under alla omständigheter inte anses överstiga de ekonomiska eller tekniska risker som hänger samman med verksamheten i den berörda sektorn.
Följaktligen ska yrkandena om strikt ansvar under alla omständigheter ogillas.
Talan ska därmed ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har i förevarande fall yrkat att sökandebolaget ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandebolaget har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Holcim (Romania) SA ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 18 september 2014.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvistenII – 2

I – Åtagandena till följd av KyotoprotokolletII – 2

II – Den lagstiftning som antagits inom unionen för att genomföra KyotoprotokolletII – 3

A – De utsläppsrätter för växthusgaser som har inrättats genom unionslagstiftningenII – 3

B – Utfärdande och överlämnande av utsläppsrätterII – 4

C – De närmare bestämmelserna om hur systemet för handel med utsläppsrätter ska fungeraII – 5

III – Bakgrund innan talan väcktesII – 6

Förfarandet och parternas yrkandenII – 10

De frågor som ska avgöras före prövningen i sakII – 11

I – Huruvida artikel 44.1 c i rättegångsreglerna har iakttagitsII – 12

A – Det handlande som läggs unionen till lastII – 12

B – Den åberopade skadanII – 13

C – OrsakssambandetII – 14

II – Betydelsen av att det vid rumänsk domstol har väckts talan om ersättning för samma skada som den som har åberopats i förevarande mål, vilken dock är riktad mot de rumänska myndigheternaII – 14

A – Huruvida den omständigheten att en skadeståndstalan har väckts vid en rumänsk domstol har betydelse för frågan huruvida förevarande talan vid tribunalen kan tas upp till sakprövningII – 15

B – Huruvida den omständigheten att en skadeståndstalan har väckts vid en rumänsk domstol har betydelse för prövningen av huruvida förevarande talan är välgrundadII – 16

Prövning i sakII – 17

I – CulpaansvarII – 17

A – Det första kritiserade agerandet: Vägran att avslöja var de utsläppsrätter som påstås ha stulits den 16 november 2010 fannsII – 18

1. Huruvida det första kritiserade agerandet har förekommitII – 18

2. Huruvida det första kritiserade agerandet är lagenligtII – 19

a) Den första grunden: Åsidosättande av artikel 10.1 i förordning nr 2216/2004II – 19

Sökandebolagets argumentII – 19

Huruvida det finns grund för sökandebolagets argumentII – 19

– Bestämmelserna i artikel 10 i förordning nr 2216/2004 som var i kraft vid tidpunkten för de omständigheter som läggs kommissionen till lastII – 20

– Tolkningen av artikel 10 i förordning nr 2216/2004II – 21

– Tillämpning i förevarande fallII – 23

b) Den andra grunden: Åsidosättande av skyldigheterna enligt KyotoprotokolletII – 25

Parternas argumentII – 25

Huruvida talan kan vinna bifall såvitt avser denna grundII – 26

– Det första skäletII – 26

– Det andra skäletII – 28

c) Den tredje grunden: Åsidosättande av artiklarna 19 och 20 i direktiv 2003/87II – 29

Sökandebolagets argumentII – 30

Huruvida det finns grund för sökandebolagets argumentII – 30

d) Den fjärde grunden: Åsidosättande av rätten till egendomII – 32

Sökandebolagets argumentII – 32

Huruvida det finns grund för sökandebolagets argumentII – 32

e) Den femte grunden: Åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskyddII – 33

f) Den sjätte grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipenII – 34

g) Den sjunde grunden: Åsidosättande av artikel 2 i direktiv 91/308II – 34

B – Det andra kritiserade agerandet: Vägran att förbjuda alla transaktioner avseende de utsläppsrätter som påstås ha stulits den 16 november 2010II – 36

1. Huruvida det andra kritiserade agerandet har förekommitII – 36

2. Huruvida det andra kritiserade agerandet är lagenligtII – 37

a) Den första grunden: Åsidosättande av principen om god förvaltningssedII – 37

b) Den andra grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipenII – 38

c) Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 20 i direktiv 2003/87II – 39

d) Den fjärde grunden: Åsidosättande av likhetsprincipenII – 40

e) Den femte grunden: Åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskyddII – 41

II – Strikt ansvarII – 41

A – Sökandebolagets argumentII – 41

B – Huruvida det finns grund för sökandebolagets argumentII – 42

RättegångskostnaderII – 44
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.