CELEX: 62010CJ0416
Člen 267 PDEU
Razglasitev ničnosti sodne odločbe
Vrnitev zadeve zadevnemu sodišču
Obveznost uskladitve z razveljavitveno odločbo
Predlog za sprejetje predhodne odločbe
Možnost
Okolje
Aarhuška konvencija
Direktiva 85/337/EGS
Direktiva 96/61/ES
Udeležba javnosti pri odločanju
Gradnja odlagališča odpadkov
Vloga za izdajo dovoljenja
Poslovna skrivnost
Nerazkritje dokumenta javnosti
Učinek na veljavnost odločbe o soglasju za odlagališče
Odprava pomanjkljivosti
Presoja vplivov projekta na okolje
Končno mnenje pred pristopom države članice v Unijo
Časovna veljavnost Direktive 85/337
Pravno sredstvo
Začasni ukrepi
Odložitev izvršitve
Razveljavitev izpodbijane odločbe
Lastninska pravica
Poseganje

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana v Aarhusu 25. junija 1998 in je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (
UL L 124, str. 1
, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), členov 191(1) in (2) PDEU ter 267 PDEU, Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (
UL L 175, str. 40
), kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/35/ES z dne 26. maja 2003 (
UL L 156, str. 17
, v nadaljevanju: Direktiva 85/337), ter Direktive Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (
UL L 257, str. 26
), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 166/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. januarja 2006 (
UL L 33, str. 1
, v nadaljevanju: Direktiva 96/61).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med J. Križanom in 43 drugimi tožečimi strankami, fizičnimi osebami, prebivalci Mesta Pezinok in Slovenská inšpekcia životného prostredia (slovaška inšpekcija za okolje, v nadaljevanju: inšpekcia) glede zakonitosti odločb upravnega organa, ki je odobril gradnjo in uporabo odlagališča odpadkov družbi Ekologická skládka as (v nadaljevanju: Ekologická skládka), intervenientki v postopku v glavni stvari.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
Člen 6 Aarhuške konvencije, naslovljen „Udeležba javnosti pri odločanju o posebnih dejavnostih“, v odstavkih 1, 2, 4 in 6 določa:
„1.   Vsaka pogodbenica:
(a)
pri odločanju o dovoljenju za predlagane dejavnosti, naštete v Prilogi I, uporablja določbe tega člena;
[…]
2.   Vključeno javnost je treba na začetku postopka okoljskega odločanja ustrezno, pravočasno in učinkovito obvestiti z javno objavo ali vsakogar posebej, če je to primerno, med drugim o:
[…]
(d)
predvidenem postopku, in takoj ko je informacija na razpolago, o:
[…]
(iv)
organu javne oblasti, pri katerem je mogoče dobiti ustrezno informacijo, in o tem, kje se ustrezne informacije hranijo, da jih javnost lahko pregleda;
[…]
4.   Pogodbenica zagotovi udeležbo javnosti že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje.“
[…]
6.   Pogodbenica zahteva od pristojnih organov javne oblasti, da vključeni javnosti na podlagi zahtevka, če tako določi notranje pravo, omogočijo dostop do vseh informacij, pomembnih za odločanje po tem členu, brezplačno in takoj, ko so na razpolago, da jih lahko preveri, kar pa ne vpliva na pravico pogodbenic, da zavrnejo razkritje določenih informacij [zlasti v skladu s četrtim odstavkom] člena 4.
[…]“
Člen 9 te konvencije, naslovljen „Dostop do sodnega varstva“, v odstavkih 2 in 4 določa:
„2.   Pogodbenica v okviru svoje notranje zakonodaje zagotovi, da imajo člani vključene javnosti,
[…]
b)
[…] dostop do revizijskega postopka pred sodiščem in/ali drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom, da izpodbijajo stvarno in postopkovno zakonitost katere koli odločitve, dejanja ali opustitve na podlagi določb člena 6, in kadar je to predvideno po notranjem pravu in brez vpliva na tretji odstavek tega člena, tudi drugih ustreznih določb te konvencije.
[…]
4.   Poleg tega in brez vpliva na prvi odstavek tega člena morajo postopki iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, in biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. […]“
Odstavek 5 Priloge I k Aarhuški konvenciji glede dejavnosti iz člena 6(1)(a) določa:
„Ravnanje z odpadki:
[…]
—
odlagališča, ki sprejmejo več kot 10 ton odpadkov na dan, ali s skupno zmogljivostjo nad 25.000 ton, razen odlagališč za inertne odpadke.“
Pravo Unije
Direktiva 85/337
Člen 1(2) Direktive 85/337 opredeljuje izraz „soglasje za izvedbo“ kot „odločitev pristojnega organa ali organov, ki dovoljuje nosilcu projekta izvedbo projekta“.
Člen 2 te direktive določa:
„1.   Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da so pred izdajo soglasja projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo in presojo njihovih vplivov. Navedeni projekti so opredeljeni v členu 4.
2.   Presojo vplivov na okolje se lahko vključi v obstoječe postopke za izdajo soglasja za izvedbo projektov v državah članicah, oziroma, če to ne gre, v druge postopke ali v postopke, ki jih je treba uvesti za usklajenost s cilji te direktive.
[…]“
Direktiva 96/61
V uvodni izjavi 23 Direktive 96/61 je navedeno:
„ker mora imeti javnost zaradi obveščenosti o delovanju obratov in njihovem možnem vplivu na okolje ter zaradi zagotavljanja preglednosti postopkov izdajanja dovoljenj v vsej Skupnosti pred vsako odločitvijo dostop do informacij o vlogah za dovoljenja za nove obrate […]“
Člen 1 navedene direktive, naslovljen „Cilji in področje uporabe“, določa:
„Namen te direktive je doseči celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja okolja, ki je posledica dejavnosti, navedenih v Prilogi I. Ta direktiva določa ukrepe za preprečevanje ali, če to ni izvedljivo, za zmanjševanje emisij v zrak, vodo in tla pri navedenih dejavnostih, vključno z ukrepi glede odpadkov, da bi dosegli visoko stopnjo varstva okolja kot celote, brez poseganja v Direktivo [85/337] in druge ustrezne določbe Skupnosti.“
Člen 15 te direktive, naslovljen „Dostop do informacij in sodelovanje javnosti v postopku izdaje dovoljenja“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da dobi prizadeta javnost zgodnje in učinkovite možnosti sodelovanja v naslednjih postopkih:
—
izdaje dovoljenja za nove naprave;
[…]
Postopek, določen v Prilogi V, se uporablja za namene takega sodelovanja.
[…]
4.   [Poleg drugih se odstavek 1 uporablja] ob upoštevanju omejitev iz člena 3(2) in (3) Direktive [Sveta] 90/313/EGS [z dne 7. junija 1990 o prostem dostopu do informacij o okolju (
UL L 158, str. 56
)].
[…]“
Člen 15a Direktive 96/61, naslovljen „Dostop do sodišč“, določa:
„Države članice v skladu z ustrezno nacionalno zakonodajo zagotovijo članom zadevne javnosti:
[…]
dostop do revizijskega postopka pred sodiščem ali pa pred drugim neodvisnim in nepristranskim organom, ki ga je vzpostavil zakon, da izpodbijajo materialno in postopkovno zakonitost odločitev, dejanj ali opustitev ob upoštevanju določb te direktive o sodelovanju javnosti.
[…]
Vsak tak postopek mora biti pošten, nepristranski, pravočasen in ne nedopustno drag.
[…]“
Priloga I k Direktivi 96/61, naslovljena „Vrste industrijskih dejavnosti po členu 1“, se v točki 5.4 nanaša na „odlagališča odpadkov, ki sprejmejo več kot 10 ton na dan, ali s skupno zmogljivostjo nad 25.000 ton, razen odlagališč za inertne odpadke“.
Priloga V k tej direktivi, naslovljena „Sodelovanje javnosti v postopku odločanja“, med drugim določa:
„1.
Javnost se obvesti (prek javnih objav ali drugih primernih načinov, na primer razpoložljivih elektronskih medijev) o naslednjih zadevah varstva okolja že na začetni stopnji postopka sprejemanja odločitve in najpozneje takrat, ko jih je mogoče razumno posredovati:
[…]
(c)
podrobni podatki o pristojnih organih, odgovornih za odločanje, tistih, od katerih je mogoče pridobiti ustrezne podatke, in tistih, ki jim je mogoče predložiti pripombe ali vprašanja, in podrobnosti o časovnih rokih za posredovanje pripomb ali vprašanj;
[…]
(f)
navedba rokov in krajev, kje in na kakšen način je ustrezen podatek dostopen;
[…]“
Direktiva 2003/4/ES
V uvodni izjavi 16 Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (
UL L 41, str. 26
) je navedeno:
„Pravica do obveščenosti pomeni, da bi moralo biti razkritje informacij splošno pravilo in da bi moralo biti organom oblasti dovoljeno zavrniti zahtevo za informacije o okolju v posebnih in jasno opredeljenih primerih. Razlogi za zavrnitev bi se morali razlagati restriktivno, pri čemer bi bilo treba tehtati med javnim interesom, ki mu služi razkritje, in interesom, ki mu služi zavrnitev. Prosilcu bi bilo treba sporočiti razloge za zavrnitev v roku, določenem v tej direktivi“.
Člen 4(2) in (4) te direktive med drugim določa:
2.   Države članice lahko predvidijo, da se zahteva za informacije o okolju zavrne, če bi razkritje informacij negativno vplivalo na:
[…]
(d)
zaupnosti poslovnih ali industrijskih informacij, kadar tako zaupnost predvideva nacionalna zakonodaja ali zakonodaja Skupnosti zaradi varovanja upravičenih gospodarskih interesov, vključno z javnim interesom pri ohranjanju zaupnosti statističnih podatkov in davčne tajnosti;
[…]
Razlogi za zavrnitev [med drugim iz odstavka 2] se razlagajo restriktivno ob upoštevanju javnega interesa, ki mu služi razkritje. V vsakem posameznem primeru se tehta med javnim interesom, ki mu služi razkritje, in interesom, ki mu služi zavrnitev. […]
[…]
4.   Informacije o okolju, ki jih hranijo ali se hranijo za organe oblasti, ki jih je zahteval prosilec, se dajo na razpolago delno, če je možno izločiti informacije, ki sodijo v področje uporabe odstavkov 1(d) in (e) ali 2, od preostalih zahtevanih informacij.“
Direktiva 2003/35/ES
V uvodni izjavi 5 Direktive 2003/35 je navedeno, da mora biti zakonodaja Unije ustrezno usklajena z Aarhuško konvencijo, da bi jo ta ratificirala.
Slovaško pravo
Pravila postopka
Člen 135(1) zakonika o civilnem pravdnem postopku določa:
„[…] Sodišče enako zavezujejo odločbe Ústavný súd Slovenskej republiky ali odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice, ki se nanašajo na temeljne pravice in svoboščine“.
Člen 56(6) zakona št. 38/1993 Rec. o organizaciji, poslovniku in statutu sodnikov Ústavný súd Slovenskej republiky v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja spora o glavni stvari, določa:
„Če Ústavný súd Slovenskej republiky razveljavi odločbo, ukrep ali drug veljaven akt in zadevo vrne v ponovno odločanje, mora tisti, ki je sprejel odločbo, ukrep ali akt ponovno preučiti zadevo in znova odločiti o njej. V tem postopku je vezan na právny názor [pravno stališče] Ústavný súd Slovenskej republiky.“
Določbe o presoji vplivov na okolje, o lokacijskih predpisih in o integralnih dovoljenjih
– Zakon št. 24/2006 Rec.
Člen 1(1) zakona št. 24/2006 Rec. o presoji vplivov na okolje in spremembi ter dopolnitvi nekaterih zakonov v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja v sporu o glavni stvari, določa:
„Ta zakon ureja:
a)
postopek presoje strokovnjakov in javnosti o domnevnih vplivih na okolje;
[…]
2.
projektne dejavnosti pred sprejetjem odločbe o njihovi lokaciji ali pred izdajo dovoljenja na podlagi ustreznih predpisov.
[…]“
Člen 37 tega zakona določa:
„[…]
(6)
Končno mnenje glede dejavnosti je veljavno tri leta od dneva njegove izdaje. Končno mnenje ostane veljavno, če se v tem času začne lokacijski postopek ali postopek izdaje dovoljenja za dejavnost na podlagi posebnih predpisov.
(7)
Veljavnost končnega mnenja glede dejavnosti se lahko večkrat podaljša za dve leti, če prosilec predloži pisno dokazilo, da ni prišlo do bistvenih sprememb načrtovane dejavnosti in stanja na zadevnem zemljišču ter novih okoliščin v zvezi z bistvenim predmetom poročila o presoji objekta in da prav tako niso bile razvite nove tehnike za izvedbo predlaganega projekta. Odločitev o podaljšanju veljavnosti končnega mnenja sprejme pristojni organ.“
Člen 65(5) zadevnega zakona določa:
„Če je bilo končno mnenje izdano pred 1. februarjem 2006 in se postopek izdajanja dovoljenj za dejavnosti, ki so podvržene presoji, na podlagi posebnih predpisov še ni začel, je treba prositi za podaljšanje njegove veljavnosti pri ministrstvu za okolje v skladu s členom 37(7).“
– Zakon št. 50/1976 Rec.
Člen 32 zakona št. 50/1976 Rec. s področja urejanja prostora in gradbene ureditve v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja spora o glavni stvari, določa:
„Lokacija objekta, sprememba rabe zemljišča in varstvo višjih interesov na kraju samem so mogoči le na podlagi lokacijske odločbe v obliki
a)
odločbe o lokaciji objekta;
[…]“
– Zakon št. 245/2003 Rec.
Člen 8(3) in (4) zakona št. 245/2003 Rec. o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja in o spremembi in dopolnitvi nekaterih zakonov, kakor je bil spremenjen z zakonom št. 532/2005 (v nadaljevanju: zakon št. 245/2003), določa:
„(3)   Če gre za integralno uporabno dovoljenje, za katero je hkrati zahtevano dovoljenje za novogradnjo ali spremembo obstoječega objekta, je del postopka tudi lokacijski postopek, postopek za spremembo pred dokončanjem gradnje in postopek odobritve opremljevalnih del.
(4)   Lokacijski postopek, presoja vplivov obrata na okolje in določitev pogojev v zvezi s preprečevanjem hudih industrijskih nesreč niso del integralnega dovoljenja.“
Člen 11(2) tega zakona določa:
„Zahtevi [za izdajo integralnega dovoljenja] je treba priložiti:
[…]
c)
končno mnenje iz postopka presoje vplivov na okolje, če uporaba to zahteva,
[…]
g)
lokacijsko odločbo, če gre za nov obrat ali za razširitev obstoječega obrata […]“
Člen 12 navedenega zakona z naslovom „Začetek postopka“ določa:
„[…]
(2)   Po ugotovitvi, da je vloga popolna, ter določitvi strank postopka in pristojnih organov uprava
[…]
c)
[…] objavi vlogo na svoji spletni strani, razen prilog, ki niso dostopne v elektronski obliki, in za vsaj 15 dni objavi na svoji oglasni deski bistvene podatke o vloženi vlogi, uporabniku in uporabi,
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Upravni postopek
Mesto Pezinok je 26. junija 1997 sprejelo splošno uredbo št. 2/1997 o prostorskem načrtu, ki je med drugim določala gradnjo odlagališča odpadkov v opekarniški jami, imenovani „Nová jama“.
Ministrstvo za okolje je na podlagi poročila o oceni projekta gradnje odlagališča odpadkov, ki ga je družba Pezinské tehelne as predstavila 16. decembra 1998, opravilo presojo vplivov na okolje v letu 1999. Končno mnenje je izdalo 26. julija 1999.
Družba Ekologická skládka je 7. avgusta 2002 pri pristojni službi Mesta Pezinok vložila zahtevek za odobritev urbanistične odločbe glede gradnje odlagališča odpadkov na kraju Nová jama.
Ministrstvo za okolje je 27. marca 2006 na predlog družbe Pezinské tehelne as podaljšalo veljavnost svojega končnega mnenja z dne 26. julija 1999, in sicer do 1. februarja 2008.
Z odločbo z dne 30. novembra 2006 v različici, ki izhaja iz odločbe Krajský stavebný úrad v Bratislave (krajevni urbanistični urad v Bratislavi) z dne 7. maja 2007, je Mesto Pezinok na predlog družbe Ekologická skládka odobrilo gradnjo odlagališča odpadkov na mestu Nová jama.
Na podlagi vloge družbe Ekologická skládka za izdajo integralnega dovoljenja, vložene 25. septembra 2007, je Slovenská inšpekcia životného prostredia, Inšpektorát životného prostredia Bratislava (slovaška inšpekcija za okolje, inšpektorat za okolje Bratislava, v nadaljevanju: inšpektorát) začela integralni postopek na podlagi zakona št. 245/2003, akta o prenosu Direktive 96/61. Skupaj z javnimi službami za varstvo okolja je 17. oktobra 2007 objavila predlog in določila rok 30 dni za predložitev pripomb javnosti in zadevnih državnih služb.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so se sklicevale na nepopolnost vloge za izdajo integralnega dovoljenja, ki jo je vložila družba Ekologická skládka, ker to dovoljenje ni vsebovalo priloge, ki je določena v členu 11(2)(g) zakona št. 245/2003, in sicer lokacijske odločbe o gradnji odlagališča, zato je inšpektorát prekinil integralni postopek in 26. novembra 2007 zaprosil za posredovanje te odločbe.
Družba Ekologická skládka je 27. decembra 2007 predložila navedeno odločbo in navedla, da zanjo predstavlja poslovno skrivnost. Na podlagi te navedbe inšpektorát zadevnega dokumenta ni dal na voljo tožečim strankam v postopku v glavni stvari.
Inšpektorát je 22. januarja 2008 družbi Ekologická skládka izdal integralno dovoljenje za gradnjo obrata „Pezinok – odlagališče odpadkov“ in njeno uporabo.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so proti tej odločbi vložile pritožbo na inšpekcio, organ za varstvo okolja na drugi stopnji. Ta je odločila, da se lokacijska odločba o gradnji odlagališča za čas od 14. marca do 14. aprila 2008 objavi na uradni oglasni deski.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so v upravnem postopku na drugi stopnji navedle med drugim, da je bilo pravo napačno uporabljeno, ker je bil postopek začet brez predložitve lokacijske odločbe o gradnji odlagališča, potem ko je bila ta odločba predložena, pa ni bila objavljena, ker naj bi predstavljala poslovno skrivnost.
Inšpekcia je z odločbo z dne 18. avgusta 2008 zavrnila pritožbo kot neutemeljeno.
Sodni postopek
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so proti odločbi inšpekcie z dne 18. avgusta 2008 vložile pritožbo na Krajský súd Bratislava (okrajno sodišče v Bratislavi), sodišče prve stopnje v upravnih zadevah. To sodišče je s sodbo z dne 4. decembra 2008 tožbo zavrnilo.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so proti tej odločbi vložile pritožbo na Najvyšší súd Slovenskej republiky (vrhovno sodišče Slovaške republike).
To sodišče je s sklepom z dne 6. aprila 2009 odložilo izvršitev integralnega dovoljenja.
To sodišče je s sodbo z dne 28. maja 2009 spremenilo sodbo Krajský súd Bratislava in razglasilo ničnost odločbe inšpekcie z dne 18. avgusta 2008 in odločbe inšpektoráta z dne 22. januarja 2008, pri čemer je pristojnim organom v bistvu očitalo, da niso spoštovali določb o sodelovanju zainteresirane javnosti v integralnem postopku in da niso zadostno presodili vplivov gradnje odlagališča odpadkov na okolje.
Družba Ekologická skládka je 25. junija 2009 na Ústavný súd Slovenskej republiky (ustavno sodišče Slovaške republike) vložila ustavno pritožbo proti sklepu Najvyšší súd Slovenskej republiky z dne 6. aprila 2009 in 3. septembra 2009 ustavno pritožbo zoper sodbo tega sodišča z dne 28. maja 2009.
Ústavný súd Slovenskej republiky je s sodbo z dne 27. maja 2010 presodilo, da je Najvyšší súd Slovenskej republiky kršilo temeljno pravico družbe Ekologická skládka do pravnega sredstva, ki je priznana v členu 46(1) ustave, temeljno pravico do lastnine, ki je priznana v členu 20(1) ustave, in njeno pravico do nemotenega uživanja lastnine, ki je priznana v členu 1 dodatnega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki je bila 4. novembra 1950 podpisana v Rimu.
Menilo je zlasti, da Najvyšší súd Slovenskej republiky ni upoštevalo vseh veljavnih načel upravnega postopka in da je prekoračilo pooblastila, ko je preizkušalo zakonitost postopka in odločbo o presoji vplivov na okolje, čeprav tožeče stranke tega niso izpodbijale, in da ni bilo pristojno za odločanje o tej zadevi.
Ústavný súd Slovenskej republiky je zato s sodbo razveljavilo sklep in izpodbijano sodbo ter zadevo vrnilo Najvyšší súd Slovenskej republiky v ponovno odločanje.
Najvyšší súd Slovenskej republiky je upoštevalo, da je več udeležencev v postopku pred njim navedlo, da ga zavezuje sodba Ústavný súd Slovenskej republiky z dne 27. maja 2010. Vendar je poudarilo, da še vedno dvomi o skladnosti izpodbijanih odločb s pravom Unije.
V teh okoliščinah je Najvyšší súd Slovenskej republiky prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali pravo [Unije] (zlasti člen 267 PDEU) vrhovnemu sodišču neke države članice nalaga ali dopušča, da [Sodišču] po uradni dolžnosti predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe, tudi če je postopek v glavni stvari tak, da je ustavno sodišče razveljavilo sodbo vrhovnega sodišča, ki je temeljila predvsem na uporabi [prava Unije] glede varstva okolja, in je temu sodišču naložilo, da se mora držati pravne presoje tega ustavnega sodišča, ki temelji na kršitvi procesnih in materialnih ustavnih pravic ene od strank sodnega postopka, nikakor pa ne upošteva vidikov [prava Unije] v tem sporu, ali drugače povedano, tudi če ustavno sodišče kot sodišče zadnje stopnje v obravnavanem primeru ne sklene, da je treba vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe [pri Sodišču], in je v postopku v glavni stvari začasno izključilo uresničevanje pravice do primernega okolja in do njegovega varstva?
2.
Ali je mogoče uresničiti glavni cilj celovitega preprečevanja – kot je razviden zlasti iz uvodnih izjav 8, 9 in 23 ter členov 1 in 15 Direktive Sveta [96/61] ter [iz prava Unije] glede okolja na splošno – in sicer preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja, tudi s sodelovanjem javnosti, da bi se dosegla visoka stopnja varstva okolja kot celote, v postopku, v katerem zainteresirani javnosti ob začetku postopka za celovito preprečevanje ni zagotovljen dostop do celotne upoštevne dokumentacije (člen 6 v povezavi s členom 15 Direktive [96/61]) predvsem do odločbe o lokaciji odlagališča odpadkov, in subjekt pozneje predloži manjkajoči dokument v postopku na prvi stopnji pod pogojem, da se ne razkrije drugim strankam v postopku, ker gre za gradivo, ki je varovano kot poslovna skrivnost? Drugače povedano: ali je mogoče utemeljeno šteti, da odločba o lokaciji objekta (zlasti njena obrazložitev) bistveno vpliva na predložitev pripomb, stališč in drugih opozoril?
3.
Ali je uresničen namen Direktive [85/337], zlasti z vidika [prava Unije] glede okolja, natančneje glede na pogoj iz člena 2 – v skladu s katerim je treba o nekaterih projektih pred izdajo dovoljenja presoditi z vidika vplivov na okolje – če je mnenje, ki ga je ministrstvo za okolje prvotno izdalo leta 1999 in s katerim se je v preteklosti končal postopek presoje vplivov na okolje (PVO), po poteku več let podaljšano samo z odločbo, ne da bi bil pred tem izveden nov postopek PVO? Drugače povedano: ali je mogoče šteti, da ima odločba, sprejeta v skladu z Direktivo [85/337], potem ko je izdana, neomejeno veljavnost?
4.
Ali splošni pogoj iz Direktive [96/61] (zlasti iz njene preambule ter členov 1 in 15a) – v skladu s katerim vsaka država članica zagotavlja preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja tudi tako, da zainteresirani javnosti omogoča pravna sredstva v poštenem, nepristranskem in pravočasnem upravnem ali sodnem postopku – v povezavi z določbo člena 10a Direktive [85/337] in s členoma 6 in 9(2) in (4) Aarhuške konvencije vključuje tudi možnost navedene javnosti, da predlaga sprejetje začasnega upravnega ali sodnega ukrepa v skladu z nacionalnim pravom (na primer sklepa o odlogu izvrševanja celovite odločbe), ki dovoljuje, da se začasno – in sicer do sprejetja končne odločbe v zadevi – prekine gradnja načrtovanega objekta?
5.
Ali se lahko s sodno odločbo, s katero se zadosti pogoju iz Direktive [96/61] ali Direktive [85/337] ali pa iz člena 9(2) in (4) Aarhuške konvencije – torej z uresničevanjem tam določene pravice javnosti do nepristranskega sodnega varstva v smislu člena 191(1) in (2) [PDEU] v zvezi s politiko Evropske unije glede varstva okolja – nezakonito krši lastninska pravica, zagotovljena med drugim s členom 1 Dodatnega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jo ima upravljavec na obratu, na primer zaradi dejstva, da je bila med sodnim postopkom razglašena ničnost celovitega dovoljenja za novi objekt vlagatelja?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost
Družba Ekologická skládka in slovaška vlada iz različnih razlogov izpodbijata dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe oziroma nekaterih postavljenih vprašanj.
Prvič, inšpekcia in družba Ekologická skládka menita, da so vsa postavljena vprašanja nedopustna, ker se nanašajo na položaje, ki jih v celoti ureja notranja zakonodaja, zlasti akti, s katerimi sta preneseni direktivi 85/337 in 96/61. Družba Ekologická skládka iz tega sklepa, da ti direktivi nimata neposrednega učinka, medtem ko inšpekcia meni, da sta zadosti jasni, zaradi česar je vprašanje za predhodno odločanje nepotrebno. Inšpekcia navaja, da bi morala biti vprašanja za predhodno odločanje postavljena med prvo fazo postopka, ki je potekal pred Najvyšší súd Slovenskej republiky. Družba Ekologická skládka ocenjuje, da so ta vprašanja odvečna, ker je Najvyšší súd Slovenskej republiky zdaj vezano na pravno stališče Ústavný súd Slovenskej republiky in da nobena od strank v postopku v glavni stvari ni zahtevala, da bi Sodišče odločalo o teh vprašanjih.
Drugič, družba Ekologická skládka poudarja, da sta zaradi razlikovanja v notranjem pravu med integralnim postopkom, lokacijskim postopkom in presojo vplivov na okolje drugo in tretje vprašanje brez pomena za izid postopka v glavni stvari. Po mnenju inšpekcie to razlikovanje upravičuje nedopustnost tretjega, četrtega in petega vprašanja. To razlikovanje naj bi namreč pomenilo, da napaka v lokacijski odločbi ali pri presoji vplivov na okolje ne vpliva na zakonitost integralnega dovoljenja.
Tretjič, družba Ekologická skládka in slovaška vlada menita, da je četrto vprašanje hipotetično. Po eni strani so začasni ukrepi, ki jih je odredilo Najvyšší súd Slovenskej republiky s sklepom z dne 6. aprila 2009 brez učinka. Po drugi strani bi bilo to vprašanje brez pomena za postopek, ki poteka pred predložitvenim sodiščem, saj se ta postopek ne nanaša na izrek novih začasnih ukrepov, pač pa na veljavnost izpodbijanih upravnih odločb.
Četrtič in nazadnje, družba Ekologická skládka navaja, da je tudi peto vprašanje hipotetično, ker se nanaša na odločbo, s katero bo Najvyšší súd Slovenskej republiky končalo postopek v glavni stvari. Poleg tega je vprašanje tudi nedopustno, saj se nanaša na razlago nacionalnega ustavnega prava.
V zvezi s tem je treba poudariti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso le nacionalno sodišče, pred katerim poteka sodni postopek in ki mora prevzeti odgovornost za sodbo, ki jo izda, glede na posebnosti zadeve presodi nujnost sprejetja predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, mora Sodišče načeloma odločiti (sodbi z dne 10. marca 2009 v zadevi Hartlauer,
C-169/07, ZOdl., str. I-1721
, točka 24, in z dne 19. julija 2012 v zadevi Garkalns, C-470/11, točka 17).
Iz tega je razvidno, da se predpostavlja ustreznost vprašanj o pravu Unije. Sodišče lahko odločanje o vprašanju za predhodno odločanje nacionalnega sodišča zavrne samo, če je jasno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja koristno odgovorilo (glej sodbi z dne 1. junija 2010 v združenih zadevah Blanco Pérez in Chao Gómez,
C-570/07 in C-571/07, ZOdl., str. I-4629
, točka 36, in z dne 5. julija 2012 v zadevi Geistbeck, C-509/10, točka 48).
Trditev o popolnosti nacionalnega prava ne dopušča ugotovitve, da bi bila razlaga pravil prava Unije, ki jih navaja predložitveno sodišče, očitno brez povezave s predmetom spora v glavni stvari, še toliko bolj, ker ni izpodbijano, da so nacionalne določbe, ki se uporabljajo, deloma prenesene iz aktov Unije. Zato ta trditev ne zadošča za zavrnitev domneve upoštevnosti iz prejšnje točke.
Ugotoviti je treba, da zatrjevani neobstoj neposrednega učinka zadevnih direktiv ne spremeni ničesar v zvezi s tem, da je Sodišče na podlagi člena 267 PDEU pristojno, da v postopku za sprejetje predhodne odločbe odloča o razlagi aktov, ki so jih sprejele institucije Unije, ne glede na to, ali se neposredno uporabljajo (sodbe z dne 10. julija 1997 v zadevi Maso in drugi,
C-373/95, ZOdl., str. I-4051
, točka 28; z dne 16. julija 2009 v zadevi Futura Immobiliare in drugi,
C-254/08, ZOdl., str. I-6995
, točka 34, in z dne 27. novembra 2012 v zadevi Pringle, C-370/12, točka 89). Poleg tega je treba opozoriti, da člen 267 PDEU nacionalnemu sodišču vedno dovoljuje, da Sodišču predloži vprašanja glede razlage, če presodi, da je to primerno (glej v tem smislu sodbo z dne 26. maja 2011 v združenih zadevah Stichting Natuur en Milieu in drugi,
od C-165/09 do C-167/09, ZOdl., str. I-4599
, točka 52 in navedena sodna praksa).
Druge trditve, ki jih navajata inšpekcia in družba Ekologická skládka, da bi dokazali nedopustnost vseh vprašanj za predhodno odločanje, se nanašajo na predmet prvega vprašanja in jih bo Sodišče obravnavalo v okviru presoje tega vprašanja.
Glede elementov, ki se nanašajo na ločevanje različnih postopkov v nacionalnem pravu, je treba poudariti, da predložitveno sodišče sprejme razlago posledic, ki jih je treba izluščiti iz tega ločevanja glede na nacionalno pravo, ki je zelo različno od tistega, ki ga zagovarjata inšpekcia in družba Ekologická skládka. V okviru postopka iz člena 267 PDEU so namreč naloge Sodišča in naloge predložitvenega sodišča jasno ločene in izključno zadnjemu pripada naloga razlage nacionalne zakonodaje (sodbi z dne 17. junija 1999 v zadevi Piaggio,
C-295/97, Recueil, str. I-3735
, točka 29, in z dne 17. julija 2008 v zadevi Corporación Dermoestética,
C-500/06, ZOdl., str. I-5785
, točka 21). Zato ti elementi ne zadoščajo za dokaz, da postavljena vprašanja očitno niso povezana z dejanskim stanjem ali predmetom spora.
Glede dopustnosti četrtega vprašanja je iz predložitvene odločbe razvidno, da je Najvyšší súd Slovenskej republiky sprejelo nove začasne ukrepe za prenehanje učinkovanja odločb, ki so bile izdane v postopku v glavni stvari. Še več, družba Ekologická skládka je pojasnila, da je v pisnih stališčih navedla, da bi bilo koristno vložiti pritožbo proti tem ukrepom. V takšnih okoliščinah se ne zdi, da bi bilo mogoče četrto vprašanje šteti za hipotetično.
Nazadnje, glede dopustnosti petega vprašanja je jasno, da je Ústavný súd Slovenskej republiky presodilo, da je Najvyšší súd Slovenskej republiky s sodbo z dne 28. maja 2009 kršilo lastninsko pravico družbe Ekologická skládka, s katero je ugotovilo, da je bilo integralno dovoljenje izdano pod pogoji, ki niso združljivi s pravom Unije. Ker predložitveno sodišče dvomi glede združljivosti izpodbijanih odločb v postopku v glavni stvari s pravom Unije, peto vprašanje ne more biti zgolj hipotetično. Poleg tega iz besedila tega vprašanja izhaja, da se ne nanaša na razlago nacionalnega ustavnega prava.
Zato je treba vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, šteti za dopustna.
Prvo vprašanje
S prvim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali je treba člen 267 PDEU razlagati tako, da nacionalno sodišče lahko po uradni dolžnosti Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje, tudi če odloča ponovno, potem ko je ustavno sodišče zadevne države članice razveljavilo njeno prvo odločbo, in če pravilo nacionalnega prava nalaga, da je treba spor razrešiti v skladu s pravnim stališčem tega sodišča. Prav tako sprašuje, ali je treba člen 267 PDEU razlagati tako, da mora to nacionalno sodišče zadevo predložiti Sodišču, tudi če so njegove odločbe lahko predmet ustavne presoje tožbe, ki je omejena na preizkus morebitne kršitve pravic in svoboščin, ki so zagotovljene z nacionalno ustavo ali mednarodnim sporazumom.
Najprej je treba upoštevati, da želi Najvyšší súd Slovenskej republiky s prvim vprašanjem izvedeti tudi, ali mu pravo Unije dovoljuje odstop od uporabe nacionalne določbe, ki mu prepoveduje uveljavljanje tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev te pravice, ki je stranke v postopku v glavni stvari niso uveljavljale. Vendar je iz odločbe predložitvenega sodišča razvidno, da se to vprašanje nanaša samo na Direktivo 85/337 in da se je zato treba izreči o tem vprašanju le, če se glede na odgovor na tretje vprašanje zdi, da se ta direktiva uporablja za postopek v glavni stvari.
Glede drugih vidikov prvega vprašanja za predhodno odločanje iz ustaljene sodne prakse izhaja, da člen 267 PDEU nacionalnim sodiščem daje najširšo diskrecijsko pravico glede predložitve vprašanja Sodišču, če ugotovijo, da se v zadevi, o kateri odločajo, pojavijo vprašanja glede razlage ali presoje veljavnosti določb prava Unije, ki so nujna za rešitev spora, o katerem odločajo (sodbi z dne 27. junija 1991 v zadevi Mecanarte,
C-348/89, Recueil, str. I-3277
, točka 44, in z dne 5. oktobra 2010 v zadevi Elčinov,
C-173/09, ZOdl., str. I-8889
, točka 26).
Člen 267 PDEU namreč daje nacionalnim sodiščem možnost in glede na okoliščine določa obveznost vložitve predloga za predhodno odločanje, če bodisi po uradni dolžnosti bodisi na predlog strank ugotovijo, da temelj spora zajema vprašanje, navedeno v prvem odstavku tega člena (sodbi z dne 10. julija 1997 v zadevi Palmisani,
C-261/95, Recueil, str. I-4025
, točka 20, in z dne 21. julija 2011 v zadevi Kelly,
C-104/10, ZOdl., str. I-6813
, točka 61). Dejstvo, da stranke v postopku v glavni stvari pred predložitvenim sodiščem niso navedle vprašanja glede prava Unije, ne nasprotuje temu, da se zadeva predloži Sodišču (sodbi z dne 16. junija 1981 v zadevi Salonia,
126/80, Recueil, str. 1563
, točka 7, in z dne 8. marca 2012 v zadevi Huet, C-251/11, točka 23).
Predlog za sprejetje predhodne odločbe namreč temelji na izmenjavi mnenj med sodiščema, katere začetek je v celoti odvisen od presoje nacionalnega sodišča glede pomembnosti in nujnosti tega predloga (sodbi z dne 16. decembra 2008 v zadevi Cartesio,
C-210/06, ZOdl., str. I-9641
, točka 91, in z dne 9. novembra 2010 v zadevi VB Pénzügyi Lízing,
C-137/08, ZOdl., str. I-10847
, točka 29).
Poleg tega obstoj nacionalne procesne določbe ne more vzbuditi pomislekov o možnosti, ki jo imajo nacionalna sodišča, da Sodišču predložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe, kadar kot v postopku v glavni stvari dvomijo glede razlage prava Unije (zgoraj navedena sodba Elčinov, točka 25, in sodba z dne 20. oktobra 2011 v zadevi Interedil,
C-396/09, ZOdl., str. I-9915
, točka 35).
Pravilo nacionalnega prava, v skladu s katerim presoja hierarhično višjega sodišča zavezuje drugo nacionalno sodišče, ne more temu odvzeti možnosti, da Sodišču postavi vprašanje za predhodno odločanje o razlagi prava Unije glede takšne pravne presoje. Biti mora namreč svobodno, da Sodišču predloži vprašanja, o katerih dvomi, zlasti če meni, da bi lahko na podlagi pravne presoje, opravljene na višji stopnji, izdalo sodbo, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije (sodba z dne 9. marca 2010 v zadevi ERG in drugi,
C-378/08, ZOdl., str. I-1919
, točka 32, in zgoraj navedena sodba Elčinov, točka 27).
Iz tega izhaja, da je nacionalno sodišče, potem ko uporabi možnost, ki mu jo daje člen 267 PDEU, za rešitev spora o glavni stvari vezano na razlago zadevnih določb, ki jo je podalo Sodišče, in mora glede na okoliščine primera odstopiti od presoje hierarhično višjega sodišča, če glede na to razlago meni, da ta presoja ni skladna s pravom Unije (zgoraj navedena sodba Elčinov, točka 30).
V predhodnih točkah navedena načela so enako zavezujoča za predložitveno sodišče glede pravne presoje, ki jo je ustavno sodišče izrazilo v postopku v glavni stvari, saj iz ustaljene sodne prakse izhaja, da ni mogoče dopustiti, da bi predpisi nacionalnega prava, čeprav so ustavnopravni, posegali v enotnost in učinkovitost prava Unije (sodbi z dne 17. decembra 1970 v zadevi Internationale Handelsgesellschaft,
11/70, Recueil, str. 1125
, točka 3, in z dne 8. septembra 2010 v zadevi Winner Wetten,
C-409/06, ZOdl., str. I-8015
, točka 61). Sodišče je poleg tega presodilo, da se ta načela uporabljajo v razmerjih med ustavnim sodiščem in vsemi drugimi nacionalnimi sodišči (sodba z dne 22. junija 2010 v združenih zadevah Melki in Abdeli,
C-188/10 in C-189/10, ZOdl., str. I-5667
, točke od 41 do 45).
Nacionalno pravilo, ki Najvyšší súd Slovenskej republiky zavezuje, da sledi pravni presoji Ústavný súd Slovenskej republiky, ne more preprečiti predložitvenemu sodišču, da ne bi, kadar koli se mu med postopkom zdi primerno, postavilo vprašanja za predhodno odločanje in odklonilo presoje stališč Ústavný súd Slovenskej republiky, ki so v nasprotju s pravom Unije.
Nazadnje, Najvyšší súd Slovenskej republiky je kot vrhovno sodišče dolžno Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje, če ugotovi, da se bistvo spora nanaša na vprašanje, ki ga je treba razrešiti ob upoštevanju prvega odstavka člena 267 PDEU. Možnost vložiti pravna sredstva pri ustavnem sodišču zadevne države članice proti odločbam nacionalnega sodišča, ki so omejena na preizkus morebitnih kršitev pravic in svoboščin, ki so zagotovljene z nacionalno ustavo ali mednarodnim sporazumom, ne more pomeniti, da se to nacionalno sodišče ne šteje za sodišče, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva v smislu člena 267, tretji odstavek, PDEU.
Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 267 PDEU razlagati tako, da mora nacionalno sodišče, kakršno je predložitveno sodišče, Sodišču po uradni dolžnosti predložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe, tudi če samo ponovno odloča o zadevi po razveljavitvi svoje prvestopenjske odločbe s strani ustavnega sodišča zadevne države članice in tudi, če mu pravilo nacionalnega prava nalaga, da mora pri razrešitvi spora slediti pravni presoji hierarhično višjega sodišča.
Drugo vprašanje
Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 96/61 razlagati tako, da zahteva, da je javnost vključena od začetka postopka za izdajo dovoljenja za gradnjo odlagališča, do sprejetja lokacijske odločbe o gradnji tega obrata. Prav tako sprašuje, ali je zavrnitev razkritja te odločbe lahko utemeljena s sklicevanjem na poslovno skrivnost, ki varuje podatke, ki so v njej vsebovani, oziroma če ni tako, ali se ta pomanjkljivost lahko odpravi s tem, da se javnosti omogoči dostop do te odločbe v upravnem postopku na drugi stopnji.
Najprej je treba ugotoviti, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da se gradnja v postopku v glavni stvari nanaša na odlagališče, ki sprejme več kot 10 ton odpadkov na dan in lahko skupno sprejme več kot 25.000 ton odpadkov. Zato spada na področje uporabe Direktive 96/61, kot izhaja iz njenega člena 1 v povezavi s točko 5.4 Priloge I k tej direktivi.
Člen 15 te direktive določa sodelovanje zadevne javnosti v postopku izdaje dovoljenja za nove gradnje in podrobneje določa, da takšno sodelovanje poteka pod pogoji, ki so določeni v Prilogi V k tej direktivi. V tej prilogi je določeno, da je treba javnosti med drugim posredovati natančne podatke glede organov, pri katerih je mogoče dobiti upoštevne informacije, ter navedbo datuma in kraja, kjer bodo te informacije javnosti dane na voljo.
Te določbe o sodelovanju javnosti je treba razlagati ob upoštevanju ciljev Aarhuške konvencije, s katero mora biti – kot je razvidno iz uvodne izjave 5 Direktive 2003/35, s katero je bila delno spremenjena Direktiva 96/61 – zakonodaja Unije „ustrezno usklajena“ (sodba z dne 12. maja 2011 v zadevi Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09, ZOdl., str. I-3673
, točka 41). Člen 6(6) te konvencije namreč določa, da mora imeti zadevna javnost možnost dostopa do vseh podatkov, ki so upoštevni v postopku odločanja o odobritvi dejavnosti iz Priloge I k tej konvenciji, med njimi zlasti odlagališča, ki sprejmejo več kot 10 ton odpadkov na dan ali imajo skupno zmogljivost več kot 25.000 ton odpadkov.
Zato mora imeti zadevna javnost v postopku izdaje dovoljenja, kot ga določa Direktiva 96/61, načeloma dostop do vseh podatkov, ki so upoštevni za ta postopek.
Iz predložitvene odločbe in iz spisa, predloženega Sodišču, je razvidno, da je lokacijska odločba o gradnji obrata v postopku v glavni stvari eden od ukrepov, na podlagi katerega bo sprejeta končna odločba o dovolitvi ali nedovolitvi te gradnje, in vsebuje podatke o vplivih projekta na okolje, o pogojih, ki so naloženi upravljavcu zaradi omejitve teh ukrepov, o ugovorih, ki so jih stranke navedle v lokacijskem postopku, in o razlogih, ki so utemeljevali odločitve, ki jih je pristojni organ upošteval pri izdaji lokacijske odločbe. Še več, nacionalna pravila, ki se uporabljajo, nalagajo, da mora biti priložena vlogi za izdajo dovoljenja, ki je naslovljena na pristojni organ. Torej je treba šteti, da lokacijska odločba vsebuje upoštevne podatke v smislu Priloge V k Direktivi 96/61 in da mora imeti zadevna javnost načeloma dostop do nje odločbe med postopkom za izdajo soglasja za ta obrat.
Iz člena 15(4) Direktive 96/61 izhaja, da je sodelovanje javnosti lahko omejeno z omejitvami iz člena 3(2) in (3) Direktive 90/313. V času dejanskega stanja v sporu o glavni stvari pa je bila Direktiva 90/313 razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2003/4. Zato je ob upoštevanju korelacijske tabele, ki je priložena tej direktivi, obveznosti uskladitve zakonodaje Unije z Aarhuško konvencijo in besedila člena 15 Direktive 96/61, ki je bil sprejet v poznejši kodifikaciji z Direktivo 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (
UL L 24, str. 8
), treba šteti, da se mora člen 15(4) Direktive 96/61 razlagati glede na omejitve, ki so določene v členu 4(1), (2) in (4) Direktive 2003/4.
V skladu s členom 4(2), prvi pododstavek, (d), Direktive 2003/4 lahko države članice predvidijo, da se zavrne zahteva za informacije o okolju, če bi razkritje negativno vplivalo na zaupnost poslovnih ali industrijskih informacij, kadar tako zaupnost predvideva nacionalna zakonodaja ali zakonodaja Unije, zaradi varovanja upravičenih gospodarskih interesov.
Vendar ob upoštevanju pomena umestitve ene ali druge dejavnosti iz Direktive 96/61, in kot izhaja iz točke 79 te sodbe, to ne more biti primer odločbe, s katero upravni organ na podlagi veljavnih lokacijskih predpisov dovoli gradnjo odlagališča odpadkov, ki spada na področje uporabe te direktive.
Tudi če ni izključeno, da lahko izjemoma nekateri elementi, ki se pojavljajo v obrazložitvi lokacijske odločbe, vsebujejo komercialne in industrijske zaupne podatke, je jasno, da je bilo v obravnavanem primeru varstvo zaupnosti teh podatkov ob kršitvi člena 4(4) Direktive 2003/4 uporabljeno za zavrnitev vsakršnega, tudi delnega dostopa javnosti do lokacijske odločbe o gradnji obrata v postopku o glavni stvari.
Torej zavrnitev dostopa javnosti do lokacijske odločbe o gradnji zadevnega obrata v postopku v glavni stvari, v upravnem postopku na prvi stopnji ne more biti utemeljena z izjemo, ki je določena v členu 15(4) Direktive 96/61. Zato mora predložitveno sodišče vedeti, ali dostop do te odločbe v upravnem postopku na drugi stopnji zadošča za odpravo pomanjkljivosti v upravnem postopku na prvi stopnji in za preprečitev posledične kršitve člena 15 Direktive 96/61.
Kadar ni ureditve Unije s tega področja, mora pravni red vsake države članice določiti postopkovna pravila za pravna sredstva, ki so namenjena zaščiti pravic, ki jih imajo osebe na podlagi prava Unije, pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti) in da praktično ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo izvajanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) (sodbi z dne 14. decembra 1995 v zadevi Peterbroeck,
C-312/93, Recueil, str. I-4599
, točka 12, in z dne 12. julija 2012 v zadevi VALE Építési, C-378/10, točka 48 in navedena sodna praksa).
Načelo enakovrednosti zahteva, da se vsa pravila glede pravnih sredstev brez razlikovanja uporabljajo za pravna sredstva, ki temeljijo na kršitvi prava Unije, in tista, ki temeljijo na kršitvi nacionalne zakonodaje (glej zlasti sodbi z dne 19. julija 2012 v zadevi Littlewoods Retail in drugi, C-591/10, točka 31, in z dne 4. oktobra 2012 v zadevi Byankov, C-249/11, točka 70). Nacionalno sodišče mora zato preveriti, ali nacionalno pravo dovoljuje odpravo primerljivih notranjih postopkovnih nepravilnosti v upravnem postopku na drugi stopnji.
Kar zadeva načelo učinkovitosti, če pravo Unije ne more preprečiti, da je z veljavnimi nacionalnimi pravili v nekaterih primerih dovoljeno legalizirati ravnanja in akte, s katerimi se kršijo ta pravila, mora za tako možnost veljati pogoj, da je zadevnim osebam onemogočeno, da bi obšle pravila Unije ali jih ne bi uporabile, in da mora ta možnost ostati izjemna (sodba z dne 3. julija 2008 v zadevi Komisija proti Irski,
C-215/06, ZOdl., str. I-4911
, točka 57).
V tem pogledu je treba poudariti, da člen 15 Direktive 96/61 državam članicam nalaga, da morajo javnosti pravočasno dati možnost učinkovitega sodelovanja v postopku izdaje dovoljenja. To določbo je treba razlagati ob upoštevanju uvodne izjave 23 te direktive, v skladu s katero mora imeti javnost pred vsako odločitvijo dostop do informacij o vlogah za dovoljenje za nove obrate, ter člena 6 Aarhuške konvencije, ki določa po eni strani, da se sodelovanje javnosti začne že na začetku odločanja, to se pravi, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje, in po drugi strani, da mora imeti dostop do upoštevnih informacij od takrat, ko so dostopne. Iz tega izhaja, da mora imeti zadevna javnost na voljo vse upoštevne podatke od začetka upravnega postopka na prvi stopnji, dokler ni sprejeta prvostopenjska odločba, če so te informacije dostopne, ko poteka ta faza postopka.
Glede vprašanja, ali načelo učinkovitosti nasprotuje odpravi pomanjkljivosti v postopku na drugi stopnji tako, da se javnosti omogoči dostop do upoštevnih dokumentov, ki niso bili dostopni v upravnem postopku na prvi stopnji, je iz podatkov, ki jih je posredovalo predložitveno sodišče, razvidno, da ima v skladu z nacionalno zakonodajo upravni organ na drugi stopnji pooblastilo za spreminjanje prvostopenjskih upravnih odločb. Vendar mora predložitveno sodišče po eni strani preveriti, ali so v smislu člena 15(1) Direktive 96/61, ki se razlaga ob upoštevanju člena 6(4) Aarhuške konvencije, v okviru upravnega postopka na drugi stopnji odprte še vse možnosti, in po drugi strani, ali odprava pomanjkljivosti s tem, da se javnosti razkrijejo upoštevni dokumenti, tej javnosti še dopušča, da učinkovito sodeluje v postopku odločanja.
Zato načelo učinkovitosti ne nasprotuje temu, da neupravičena zavrnitev zagotovitve dostopa zadevne javnosti do lokacijske odločbe med upravnim postopkom na prvi stopnji ne bi mogla biti odpravljena med upravnim postopkom na drugi stopnji, če so na voljo še vse možnosti in rešitve in če odprava nepravilnosti v tej fazi postopka še dovoljuje zadevni javnosti, da učinkovito vpliva na postopek odločanja, kar mora preveriti nacionalno sodišče.
Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 96/61 razlagati tako, da:
—
nalaga, da ima javnost dostop do lokacijske odločbe, kakršna je v postopku v glavni stvari, od začetka postopka izdaje dovoljenja za zadevni obrat;
—
pristojnim nacionalnim organom ne dovoljuje, da javnosti zavrnejo dostop do takšne odločbe s sklicevanjem na varstvo poslovne in industrijske tajnosti, ki jo določa nacionalno pravo ali pravo Unije, zato da bi zavarovali legitimne gospodarske interese; in
—
ne nasprotuje temu, da je neupravičena zavrnitev dostopa javnosti do lokacijske odločbe, kakršna je v postopku v glavni stvari, v upravnem postopku na prvi stopnji lahko odpravljena v upravnem postopku na drugi stopnji, če so odprte še vse možnosti in če odprava nepravilnosti na tej stopnji postopka še omogoča javnosti, da vpliva na izid postopka odločanja, kar mora preveriti nacionalno sodišče.
Tretje vprašanje
S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 85/337 razlagati tako, da nasprotuje temu, da se mnenje o presoji vplivov projekta na okolje veljavno podaljša več let po njegovi izdaji in ali v tem primeru predpisuje novo presojo vplivov tega projekta na okolje.
Glede tega inšpekcia in slovaška ter češka vlada navajajo, da se Direktiva 85/337 ne uporablja
ratione temporis
za položaj, na katerega se sklicuje predložitveno sodišče.
Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da se načelo, da je za projekte, ki bi lahko precej vplivali na okolje, treba opraviti okoljsko presojo, ne uporablja, če je bila uradna zahteva za odobritev projekta vložena pred iztekom roka za prenos Direktive 85/337 (sodbi z dne 11. avgusta 1995 v zadevi Komisija proti Nemčiji,
C-431/92, Recueil, str. I-2189
, točki 29 in 32, in z dne 18. junija 1998 v zadevi Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
C-81/96, Recueil, str. I-3923
, točka 23).
Ta direktiva se namreč pretežno nanaša na obsežne projekte, za izvedbo katerih je pogosto potrebnega veliko časa. Zato bi bilo neprimerno, da bi se postopki, ki so zapleteni že na nacionalni ravni, otežili in podaljšali zaradi posebnih zahtev, ki jih določa ta direktiva, in da bi bili prizadeti že oblikovani položaji (zgoraj navedena sodba Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, točka 24).
V obravnavanem primeru je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da so se ukrepi upravljavca za pridobitev soglasja za izvedbo projekta odlagališča v postopku v glavni stvari začeli 16. decembra 1998 z vložitvijo vloge za presojo vplivov tega projekta na okolje. Iz člena 2 Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (
UL 2003, L 236, str. 33
) izhaja, da bi morala Slovaška republika uveljaviti Direktivo 85/337 z dnem pristopa te države članice k Uniji, torej s 1. majem 2004.
Vendar je treba upoštevati, da je morala slovaška uprava izdati soglasje za izvedbo odlagališča v postopku v glavni stvari, kar je zahtevalo tri zaporedne postopke, pri čemer se je vsak končal z izdajo odločbe.
Vlogi upravljavca v prvih dveh postopkih sta bili vloženi 16. decembra 1998 in 7. avgusta 2002, torej pred potekom roka za prenos Direktive 85/337. Vloga za izdajo integralnega dovoljenja je bila vložena 25. septembra 2007, torej po poteku tega roka. Zato je treba ugotoviti, ali je za vložitev prvih dveh vlog mogoče šteti, da označuje uradni začetek postopka izdaje dovoljenja v smislu sodne prakse iz točke 94 te sodbe.
V tem pogledu je najprej treba ugotoviti, da se vloge iz prvih dveh faz postopka ne zamenjujejo s preprostimi neformalnimi stiki, ki ne morejo označevati uradnega začetka postopka izdaje dovoljenja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 32).
Treba je poudariti, da je bila presoja vplivov na okolje leta 1999 izvedena za dovolitev izvedbe projekta odlagališča, ki je predmet integralnega dovoljenja. Nadaljevanje postopka in zlasti izdaja dovoljenja za gradnjo temeljita na tej presoji. Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 115 sklepnih predlogov, dejstvo, da se v slovaškem pravu vplivi na okolje presojajo ločeno od dejanskega postopka izdaje dovoljenja, ne bi smelo razširiti časovnega okvira uporabe Direktive 85/337.
Iz stališč, navedenih v točki 79 te sodbe, izhaja, da je lokacijska odločba o gradnji odlagališča v postopku v glavni stvari nepogrešljiv del, da bi upravljavec lahko dobil dovoljenje za izvedbo projekta zadevnega odlagališča. Ta odločba med drugim nalaga več pogojev, ki se naložijo upravljavcu za izvedbo projekta.
Sodišče je namreč v primerljivem postopku presodilo, da je za določitev časovne veljavnosti direktive, ki določa okoljsko presojo, upošteven datum uradne predstavitve projekta, saj so različne faze preučitve projekta toliko povezane, da pomenijo zapleteno operacijo (sodba z dne 23. marca 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji,
C-209/04, ZOdl., str. I-2755
, točka 58).
Nazadnje, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je „soglasje za izvedbo“ v smislu Direktive 85/337 lahko sestavljeno iz več ločenih odločb, kadar nacionalni postopek, ki nosilcu projekta dovoljuje začetek del za izvedbo projekta, zajema več zaporednih faz (glej v tem smislu sodbi z dne 7. januarja 2004 v zadevi Wells,
C-201/02, Recueil, str. I-723
, točka 52, in z dne 4. maja 2006 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu,
C-508/03, ZOdl., str. I-3969
, točka 102). To kaže, da je v tem primeru kot datum uradne vložitve vloge za izdajo dovoljenja za izvedbo projekta treba določiti dan, ko je nosilec projekta vložil vlogo, ki se nanaša na začetek prve faze postopka.
Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je bila vloga za izdajo dovoljenja za izvedbo projekta odlagališča v postopku v glavni stvari vložena pred potekom roka za prenos Direktive 85/337. Zato se obveznosti, ki izhajajo iz te direktive, ne uporabljajo za ta projekt, zaradi česar ni treba odgovoriti na tretje vprašanje.
Četrto vprašanje
S četrtim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člene 1 in 15a Direktive 96/61 v povezavi s členoma 6 in 9 Aarhuške konvencije razumeti tako, da imajo člani javnosti v okviru pravnega sredstva, ki ga določa člen 15a te direktive, možnost, da pri sodišču ali neodvisnem in nepristranskem organu, ki je ustanovljen z zakonom, zahtevajo odreditev začasnih ukrepov, ki bi začasno zadržali uporabo dovoljenja za izvedbo v smislu člena 4 te direktive, dokler ni dokončno odločeno o tej zadevi.
Države članice imajo na podlagi svoje procesne avtonomije in brez poseganja v spoštovanje načel enakovrednosti in učinkovitosti pri izvajanju člena 9 Aarhuške konvencije in člena 15a Direktive 96/61 manevrski prostor. Zlasti lahko določijo, katero sodišče ali neodvisen in nepristranski organ, ki je bil ustanovljen z zakonom, je pristojen za odločanje o pravnih sredstvih, na katera se nanašata ti določbi, in v skladu s katerimi postopkovnimi pravili, da bi se upoštevale zgoraj navedene določbe (glej po analogiji sodbo z dne 18. oktobra 2011 v združenih zadevah Boxus in drugi,
od C-128/09 do C-131/09, C-134/09 in C-135/09, ZOdl., str. I-9711
, točka 52).
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora imeti nacionalno sodišče, ki mu je predložen spor, urejen s pravom Unije, možnost izdaje začasnega ukrepa, da bi zagotovilo polni učinek sodne odločbe, ki bo izdana o obstoju pravic, zatrjevanih na podlagi prava Unije (sodbi z dne 19. junija 1990 v zadevi Factortame in drugi,
C-213/89, Recueil, str. I-2433
, točka 21, in z dne 13. marca 2007 v zadevi Unibet,
C-432/05, ZOdl., str. I-2271
, točka 67).
Treba je dodati, da se mora pravica do pritožbe, ki je določena v členu 15a Direktive 96/61, razlagati glede na namen te direktive. Sodišče je že razsodilo, da je njen namen, kot je opredeljen v členu 1, doseči celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja okolja z vzpostavitvijo ukrepov za preprečevanje ali za zmanjševanje emisij v zrak, vodo in tla pri dejavnostih, navedenih v Prilogi I, da bi dosegli visoko stopnjo varstva okolja (sodbi z dne 22. januarja 2009 v zadevi Association nationale pour la protection des eaux et rivières in OABA,
C-473/07, ZOdl., str. I-319
, točka 25, in z dne 15. decembra 2011 v zadevi Møller,
C-585/10, ZOdl., str. I-13407
, točka 29).
Vložitev pravnega sredstva, določenega v členu 15a Direktive 96/61, ne bi dopuščala učinkovitega preprečevanja onesnaževanja, če ne bi bilo mogoče preprečiti, da obrat, ki mu je bilo soglasje izdano ob kršitvi te direktive, še naprej deluje do sprejetja dokončne odločitve o zakonitosti tega soglasja. Torej jamstvo učinkovitega pravnega sredstva, ki je določeno v členu 15a, zahteva, da imajo člani zadevne javnosti pravico, da pred sodiščem ali neodvisnim in nepristranskim pristojnim organom pravico zahtevajo sprejetje začasnih ukrepov za preprečitev takega onesnaževanja, vključno z začasno odložitvijo spornega dovoljenja v konkretnem primeru.
Glede na zgoraj navedeno je treba na četrto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 15a Direktive 96/61 razlagati tako, da morajo imeti člani zadevne javnosti možnost, da v okviru pravnega sredstva, predvidenega v tej določbi, zahtevajo, da sodišče ali neodvisni in nepristranski organ, določen z zakonom, odredi začasne ukrepe, ki so takšni, da začasno odložijo uporabo dovoljenja v smislu člena 4 te direktive do dokončne odločitve o tej zadevi.
Peto vprašanje
S petim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali odločba nacionalnega sodišča, ki je sprejeta v nacionalnem postopku izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz člena 15a Direktive ter člena 9(2) in (4) Aarhuške konvencije, ki razveljavlja soglasje, izdano ob kršitvi določb te direktive, lahko pomeni neupravičeno kršitev lastninske pravice upravljavca, ki je zagotovljena v členu 17 Listine.
Kot je navedla generalna pravobranilka v točkah od 182 do 184 sklepnih predlogov, pogoji glede obratov, ki jih določa Direktiva 96/61, omejujejo izkoriščanje lastnine na zadevnih območjih in spadajo na področje uporabe te direktive.
Vendar je izvrševanje lastninske pravice mogoče omejiti, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu in glede na zastavljene cilje niso nesorazmeren in nedopusten ukrep, ki ogroža bistvo tako zagotovljene pravice (sodbi z dne 3. septembra 2008 v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji,
C-402/05 P in C-415/05 P, ZOdl., str. I-6351
, točka 355, in z dne 9. marca 2010 v združenih zadevah ERG in drugi,
C-379/08 in C-380/08, ZOdl., str. I-2007
, točka 80).
Iz ustaljene sodne prakse je glede ciljev v splošnem interesu, navedenih zgoraj, razvidno, da je varstvo okolja med temi cilji in da torej lahko utemelji omejitev izvrševanja lastninske pravice (glej sodbe z dne 7. februarja 1985 v zadevi ADBHU,
240/83, Recueil, str. 531
, točka 13; z dne 20. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Danski,
302/86, Recueil, str. 4607
, točka 8, in z dne 2. aprila 1998 v zadevi Outokumpu,
C-213/96, Recueil, str. I-1777
, točka 32, ter zgoraj navedena sodba ERG in drugi, C-379/08 in C-380/08, točka 81).
Glede sorazmernosti poseganja v zadevno lastninsko pravico, kolikor je poseganje mogoče določiti, zadošča ugotovitev, da Direktiva 96/61 vzpostavlja ravnovesje med zahtevami te pravice in zahtevami, ki so povezane z varstvom okolja.
Zato je treba na peto vprašanje odgovoriti, da odločba nacionalnega sodišča, sprejeta v nacionalnem postopku za izpolnitev obveznosti iz člena 15a Direktive 96/61 ter člena 9(2) in (4) Aarhuške konvencije, s katero razglasi ničnost soglasja, izdanega ob kršitvi določb te direktive, kot takšna ne more pomeniti neutemeljenega poseganja v lastninsko pravico upravljavca iz člena 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Člen 267 PDEU je treba razlagati tako, da mora nacionalno sodišče, kakršno je predložitveno sodišče, Sodišču Evropske unije po uradni dolžnosti predložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe, tudi če samo ponovno odloča o zadevi po razveljavitvi svoje prve odločbe s strani ustavnega sodišča zadevne države članice in tudi, če mu pravilo nacionalnega prava nalaga, da mora pri razrešitvi spora slediti pravni presoji hierarhično višjega sodišča.

2.
Direktivo Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja, kakor je bila spremenjena z Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 166/2006 z dne 18. januarja 2006, je treba razlagati tako, da:
—
nalaga, da ima javnost dostop do lokacijske odločbe, kakršna je v postopku v glavni stvari, od začetka postopka izdaje dovoljenja za zadevni obrat;
—
pristojnim nacionalnim organom ne dovoljuje, da javnosti zavrnejo dostop do takšne odločbe s sklicevanjem na varstvo poslovne in industrijske tajnosti, ki jo določa nacionalno pravo ali pravo Unije, zato da bi zavarovali legitimne gospodarske interese; in
—
ne nasprotuje temu, da je neupravičena zavrnitev dostopa javnosti do lokacijske odločbe, kakršna je v postopku v glavni stvari, v upravnem postopku na prvi stopnji lahko odpravljena v upravnem postopku na drugi stopnji, če so odprte še vse možnosti in če odprava nepravilnosti na tej stopnji postopka še omogoča javnosti, da vpliva na izid postopka odločanja, kar mora preveriti nacionalno sodišče.

3.
Člen 15a te Direktive 96/61, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 166/2006, je treba razlagati tako, da morajo imeti člani zadevne javnosti možnost, da v okviru pravnega sredstva, predvidenega v tej določbi, zahtevajo, da sodišče ali neodvisni in nepristranski organ, določen z zakonom odredi začasne ukrepe, ki so takšni, da začasno odložijo uporabo dovoljenja v smislu člena 4 te direktive do dokončne odločitve o tej zadevi.

4.
Odločba nacionalnega sodišča, sprejeta v nacionalnem postopku za izpolnitev obveznosti iz člena 15a Direktive 96/61, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 166/2006, ter člena 9(2) in (4) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana v Aarhusu 25. junija 1998 in je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005, s katero se razglasi ničnost soglasja, izdanega ob kršitvi določb te direktive, kot takšna ne more pomeniti neutemeljenega poseganja v lastninsko pravico upravljavca iz člena 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: slovaščina.