CELEX: 62011CJ0077
Жалба за отмяна
Окончателно приемане на общия бюджет на Съюза за финансовата 2011 година
Акт на председателя на Парламента, с който се обявява това окончателно приемане
Член 314, параграф 9 ДФЕС
Установяване от Парламента и от Съвета на годишния бюджет на Съюза
Член 314, първа алинея ДФЕС
Принцип на институционалното равновесие
Принцип на възлагане на правомощия
Задължение за лоялно сътрудничество
Спазване на съществените процесуални правила

Със своята жалба Съветът на Европейския съюз иска да се отмени акт 2011/125/ЕС, Евратом на председателя на Европейския парламент от 15 декември 2010 г., с който последният обявява, че започналата съгласно член 314 ДФЕС бюджетна процедура е приключила и че вследствие на това общият бюджет на Европейския съюз за финансовата 2011 година е окончателно приет (
ОВ L 68, 2011 г., стр. 1
, наричан по-нататък „обжалваният акт“).
Правна уредба
Съгласно член 14, параграф 1 ДЕС „Европейският парламент осъществява, съвместно със Съвета, законодателни и бюджетни функции […]“. По симетричен начин член 16, параграф 1 ДЕС предвижда, че „Съветът съвместно с Европейския парламент осъществява законодателни и бюджетни функции […]“.
В член 314 ДФЕС са определени етапите и крайните срокове, които следва да бъдат спазвани в хода на бюджетната процедура. Понастоящем Парламентът има същите правомощия като Съвета върху всички бюджетни кредити. Освен това последният не може да наложи даден бюджет при липсата на съгласие от страна на Парламента. В замяна на това, както следва от член 314, параграф 7 ДФЕС, при определени обстоятелства, т.е. при спазване на значителни изисквания във връзка с гласуването, Парламентът може да има последната дума и да приключи бюджетната процедура без съгласието на Съвета.
Разпоредбите на член 314 ДФЕС, които по-специално се разглеждат в рамките на настоящото производство по обжалване, са първа алинея и параграф 9 от този член.
Съгласно член 314, първа алинея ДФЕС „Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие със специална законодателна процедура, установяват годишния бюджет на Съюза […]“.
Що се отнася до член 314, параграф 9 ДФЕС, той гласи, че „[к]огато процедурата, предвидена в настоящия член, приключи, председателят на Европейския парламент обявява, че бюджетът е окончателно приет“.
Обстоятелства, предхождащи спора и обжалваният акт
На 15 декември 2009 г. Съветът напомня на Парламента своето правомощие като съавтор на законодателния акт за установяване на бюджета на основание на Договора за функционирането на ЕС, като предлага да подпише съвместно с председателя на Парламента акта за установяване на този бюджет.
Независимо от искането на Съвета, на 17 декември 2009 г. председателят на Парламента пристъпва сам към приемането и подписването на годишния бюджет на Съюза за финансовата 2010 година.
На 12 ноември 2010 г. в рамките на бюджетната процедура относно финансовата 2011 година председателят на Съвета изпраща до председателя на Парламента писмо, в което посочва, че след влизането в сила на Договора от Лисабон трябва председателят на Съвета и председателят на Парламента съвместно да подпишат акта за установяване на годишния бюджет на Съюза, доколкото въпросните две институции са съавтори на този акт. Посоченият акт следвало да се разграничава от акта на председателя на Парламента, с който съгласно член 314, параграф 9 ДФЕС той обявява, че бюджетът е окончателно приет.
На 10 декември 2010 г. Съветът приема своя позиция относно проектобюджета за финансовата 2011 година. Той прилага към тази позиция проекторешение на Парламента и на Съвета за установяване на общия бюджет на Съюза за финансовата 2011 година.
С писмо от 14 декември 2010 г., получено от Съвета на 17 декември 2010 г., председателят на Парламента потвърждава, че не може да се присъедини към становището на Съвета, съгласно което актът за установяване на бюджета на Съюза трябвало да бъде подписан от председателите на тези две институции.
На пленарното заседание от 15 декември 2010 г., след като Парламентът гласува бюджета за финансовата 2011 година, председателят на Съвета заявява следното: „[…] Парламентът одобри позицията на Съвета по проектобюджета за 2011 г. без изменения. От името на Съвета аз, разбира се, мога само да приветствам нашето общо съгласие по бюджета за 2011 г.“.
Също на 15 декември 2010 г. председателят на Съвета изпраща до председателя на Парламента писмо, в което приветства положителния вот на Парламента по проектобюджета за финансовата 2011 година и припомня, че съгласно Договора за функционирането на ЕС бюджетът се установява от Парламента и от Съвета. Той прилага към това писмо проекторешение на Парламента и на Съвета за установяване на общия бюджет на Съюза за финансовата 2011 година, подписано от него и предназначено да бъде подписано и от председателя на Парламента.
Обжалваният акт също е приет на 15 декември 2010 г. Той е подписан единствено от председателя на Парламента и съдържа един-единствен член, съгласно който „[п]роцедурата, започната в приложение на член 314 ДФЕС, е приключила и общият бюджет на Съюза за финансовата 2011 година е окончателно приет“.
Искания на страните и производството пред Съда
Съветът моли Съда:
—
да отмени обжалвания акт,
—
да приеме, че действието на бюджета на Съюза за финансовата 2011 година е окончателно до датата, на която този бюджет бъде установен със законодателен акт, приет в съответствие с Договорите,
—
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
Парламентът моли Съда:
—
да отхвърли жалбата на Съвета,
—
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
С Определение на председателя на Съда от 29 юни 2011 г. се допуска встъпването на Кралство Испания в подкрепа на исканията на Съвета.
По жалбата
Доводи на страните
В подкрепа на жалбата си Съветът посочва, че чрез премахване по-специално на разграничението между задължителни и незадължителни разходи и чрез ограничаване до едно-единствено четене на проектобюджета от Парламента и от Съвета Договорът от Лисабон изменя значително бюджетната процедура, превръщайки в равноправни партньори двете посочени институции.
Според Съвета основната промяна е свързана с член 314, първа алинея ДФЕС. Тази разпоредба, разглеждана във връзка с други разпоредби на Договорите, изисквала занапред в края на процедурата да се приеме съвместно законодателен акт, носещ подписите на председателите на двете разглеждани институции.
Поради това обстоятелство вече не била в сила практиката, възприета в съответствие с Договора за създаване на Европейската общност, съгласно която председателят на Парламента сам обявява края на бюджетната процедура.
Жалбата на Съвета се базира на четири правни основания. Първото правно основание е изведено от липсата на подписан от председателите на двете разглеждани институции законодателен акт за установяване на годишния бюджет на Съюза в нарушение на член 288 ДФЕС, член 289 ДФЕС, член 296 ДФЕС и член 314 ДФЕС. Второто правно основание е изведено от неспазването на принципа на институционалното равновесие, установен в член 314 ДФЕС. Третото правно основание е изведено от нарушение на принципа на възлагане на правомощия и на задължението за лоялно сътрудничество, установен в член 13, параграф 2 ДЕС. Четвъртото правно основание, изложено при условията на евентуалност, е изведено от нарушение на съществените процесуални правила.
На първо място, Съветът счита, че съгласно изменението, произтичащо от Договора от Лисабон, годишният бюджет на Съюза и коригиращите бюджети трябва занапред да се установяват с общ за двете институции законодателен акт. Така Съветът приема за остаряла съдебната практика, произтичаща от Решение от 3 юли 1986 г. по дело Съвет/Парламент (
34/86, Recueil, стр. 2155
), и по-специално от точка 8 от това решение, в която Съдът е постановил, че председателят на Парламента е този, който установява официално, че бюджетната процедура е завършила с окончателното приемане на бюджета и по този начин придава задължителна сила на бюджета както по отношение на институциите, така и по отношение на държавите членки.
Според Съвета от член 314 ДФЕС е видно, че занапред при установяване на бюджета Парламентът и Съветът се произнасят „в съответствие със специална законодателна процедура“. Съгласно член 289, параграф 3 ДФЕС тази процедура трябвало да завърши с приемането на законодателен акт. В съответствие с член 288 ДФЕС и член 289, параграф 2 ДФЕС посоченият акт трябвало да бъде под формата на регламент, директива или дори на решение.
Освен това с оглед на равните правомощия, предоставени на двете институции, Съветът прави извод, че в конкретния случай става дума за особена специална законодателна процедура, доколкото в нея има двама основни участници.
Съветът напомня, че подобно на установената в член 294 ДФЕС обикновена законодателна процедура член 314 ДФЕС предвижда изрично, че във връзка с годишния бюджет на Съюза трябва да е налице съгласието на двете институции по общ текст, изготвен в рамките на помирителния комитет.
Съгласно член 297, параграф 1, втора алинея ДФЕС актовете, приети в съответствие със специална законодателна процедура, се подписвали принципно от председателя на институцията, която ги е приела. Що се отнася до годишния бюджет на Съюза, тъй като ставало дума за общо дело, заключителният акт трябвало задължително да носи подписите на председателите на двете разглеждани институции.
От това следвало, че актът на председателя на Парламента, установяващ окончателното приемане на годишния бюджет на Съюза, не може да съставлява законодателен акт при действието на Договора за функционирането на ЕС.
На второ място, Съветът счита, че подписвайки сам бюджета за финансовата 2011 година, председателят на Парламента бил нарушил новото институционално равновесие, създадено с член 314 ДФЕС. С други думи, председателят на Парламента бил действал ultra vires.
На трето място, Съветът напомня вложените от него усилия за намиране на взаимно приемливо решение. Незачитайки тези усилия, председателят на Парламента бил нарушил своето задължение за лоялно сътрудничество, което трябвало да ръководи отношенията между институциите в съответствие с член 13, параграф 2 ДЕС.
На четвърто място, Съветът счита, че обжалваният акт следва да бъде отменен поради нарушение на съществени процесуални правила. Всъщност Съветът посочва, че този акт е приет при липса на съгласие относно вида на акта, с който трябва да се установи окончателното приемане на годишния бюджет на Съюза.
Във всички случаи и докато бъде сложен край на установената незаконосъобразност, Съветът моли Съда да запази действието на годишния бюджет на Съюза за текущата 2011 финансова година съгласно член 264, втора алинея ДФЕС.
Кралство Испания поддържа изцяло доводите на Съвета.
Парламентът потвърждава, че в рамките на бюджетната процедура Парламентът и Съветът следва да работят съвместно с оглед на постигане на съгласие. Такъв бил и случаят с годишния бюджет на Съюза за 2011 финансова година. При все това, за разлика от обикновеното законодателно производство, посоченото сътрудничество не водело in fine до приемането на самостоятелен акт под формата на регламент, директива или решение.
Парламентът напомня, че според самия Съвет съгласието между двете разглеждани институции относно проектобюджета не може само по себе си да породи правни последици.
Така според Парламента, за да може бюджетът да породи правни последици, задължителни както за институциите, така и за държавите членки, съгласно член 314, параграф 9 ДФЕС е необходима намесата на председателя на Парламента. Тази намеса съставлявала допълнителен акт, както напомня генералният адвокат Mancini в своето заключение по делото, по което е постановено Решение Съвет/Парламент, посочено по-горе.
Според Парламента актът на неговия председател се основава на собствено правомощие на последния. Този акт се базирал на преценка относно редовността на приключилата бюджетна процедура. Следователно ставало въпрос за самостоятелен акт, който не е израз на парламентарно мнозинство. Този акт можел да бъде оприличен на проверка от председателя на Парламента за съответствие на бюджетната процедура с Договора за функционирането на ЕС.
С оглед на гореизложеното Парламентът отхвърля довода на Съвета, съгласно който член 314 ДФЕС предполага приемането на общ законодателен акт в края на производството, за да може на годишния бюджет на Съюза да се придаде задължителна сила.
Ако авторите на Договора от Лисабон са искали да изменят правомощията на председателя на Парламента в края на процедурата, те е нямало да запазят в член 314, параграф 9 ДФЕС разпоредба, която е идентична с тази на член 272, параграф 7 ЕО.
Според Парламента особеното естество на бюджета е свързано с неговия изцяло счетоводен характер, тъй като той съдържа само прогнози за приходи и разходи, за които, за да се превърнат в разрешени разходи, е необходимо в подходящия момент да бъде приет основен акт. Предвид тази особеност Парламентът счита, че годишният бюджет на Съюза е приет по процедура sui generis, която отчита необходимостта от формализиране на неговото приемане преди края на годината, за да се избегне режимът на „временните дванадесети части“.
Въз основа на горепосоченото Договорът за функционирането на ЕС не предвиждал актът за приемане на бюджета да съдържа подписа на председателите на двете разглеждани институции.
Като напомня особеното естество на бюджетната процедура в сравнение с обикновената законодателна процедура, Парламентът оборва тезата, че нито една от двете институции нямала последна дума по отношение на другата, доколкото подлежащият на приемане проектобюджет трябвало да бъде обект на съвместно вземане на решение.
В това отношение Парламентът напомня съдържанието на член 314, параграф 7 ДФЕС, предвиждащ хипотеза, в която председателят на Парламента може да обяви годишния бюджет на Съюза за приет, макар Съветът да е отхвърлил общия проект, договорен вследствие на разискванията в рамките на помирителния комитет.
Убеден, че е действал в съответствие с буквата и духа на Договора за функционирането на ЕС, Парламентът счита, че не е нарушил по никакъв начин принципа на възлагане на правомощия. В замяна на това подобно нарушение щяло да бъде налице, ако Парламентът се бил съгласил със Съвета да приключи бюджетната процедура с приемането на самостоятелен законодателен акт, характерен за обикновената законодателна процедура.
Накрая, Парламентът отказва да приеме твърдението, съгласно което е нарушил установеното в член 13, параграф 2 ДЕС задължение за лоялно сътрудничество, предвид обстоятелството, че на 14 декември 2010 г. — денят преди гласуването на бюджета за финансовата 2011 година, председателят на Парламента е уведомил Съвета за своята позиция.
Освен това Парламентът, който е убеден, че от момента на изготвяне на общия проект е спазил разпоредбите на член 314, параграф 9 ДФЕС, оборва упрека на Съвета, че бил нарушил съществените процесуални правила.
Съображения на Съда
На първо място, следва да се посочи, че процедурата за установяване на бюджета на Съюза е уредена от разпоредбите на член 314 ДФЕС. В член 314, първа алинея ДФЕС е уточнено, че бюджетът се установява в съответствие със специална законодателна процедура.
В самото начало трябва да бъдат отхвърлени доводите на Съвета, стоящи в основата на първите три правни основания, съгласно които бюджетната процедура се приравнява на обикновена законодателна процедура, предвидена в член 294 ДФЕС. Всъщност различните разпоредби на член 314 ДФЕС установяват специална законодателна процедура за приемането на бюджета на Съюза, която е пригодена към особеностите на последния и приключва с акта, посочен в параграф 9 от този член. По силата на последната посочена разпоредба „[к]огато процедурата, [насочена към установяване на бюджета на Съюза,] приключи, председателят на Европейския парламент обявява, че бюджетът е окончателно приет“.
По-нататък следва да се приеме за установено, че основанието на обжалвания акт е член 314 ДФЕС, и по-специално параграф 9 от този член.
При все това съгласно самия текст на член 314, параграф 9 ДФЕС с акта, приет на основание на тази разпоредба, се приключва процедурата по установяване на бюджета на Съюза, като посоченият акт се подписва единствено от председателя на Парламента.
Обратно на твърденията на Съвета и Кралство Испания, в съответствие с гореизложеното предвидената в член 314 ДФЕС бюджетна процедура не приключва с акт, подписан съвместно от председателите на Парламента и на Съвета. Именно с акта, приет на основание член 314, параграф 9 ДФЕС, след проверка за редовността на процедурата председателят на Парламента установява, че бюджетът е окончателно приет, което съставлява окончателната фаза на процедурата по приемане на бюджета на Съюза и му придава задължителна сила.
Така според Съда актът, основаващ се на член 203, параграф 7 от Договора за ЕИО, чието съдържание съответства на това на член 314, параграф 9 ДФЕС, от една страна, се приема от председателя на Парламента в качеството му на орган на тази институция и следователно трябва да бъде приписан на тази институция, а от друга страна, придава задължителна сила на бюджета както по отношение на институциите, така и по отношение на държавите членки (вж. Решение по дело Съвет/Парламент, посочено по-горе, точка 8).
Съветът и Кралство Испания обаче поддържат, че въвеждането с Договора от Лисабон на разпоредбата на член 314, първа алинея ДФЕС, съгласно която „Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие със специална законодателна процедура, установяват годишния бюджет Съюза“, има отражение върху правното действие, което Решение по дело Съвет/Парламент, посочено по-горе, придава на акта на председателя на Парламента, с който той обявява, че бюджетът е окончателно приет. Всъщност по силата на посочената разпоредба бюджетът трябвало да бъде приет окончателно с акт на Парламента и на Съвета, подписан съвместно от председателите на посочените институции. Актът, приет на основание член 314, параграф 9 ДФЕС, бил само декларативен акт, приет от председателя на Парламента.
Тези доводи не могат да бъдат приети.
Разпоредбата на член 314, първа алинея ДФЕС, в която се посочва, че Парламентът и Съветът установяват бюджета на Съюза, напомня, че съгласно член 14, параграф 1 ДЕС и член 16, параграф 1 ДЕС бюджетните функции се осъществяват съвместно от тези две институции.
В член 314, първа алинея ДФЕС обаче е уточнено, че бюджетът се установява „съгласно посочените по-долу разпоредби“. При все това в нито една разпоредба на член 314 ДФЕС не се предвижда, че в края на бюджетната процедура се приема акт, подписан съвместно от председателите на Парламента и на Съвета.
Поради това с приемането на акта на основание член 314, параграф 9 ДФЕС именно председателят на Парламента, в качеството му на орган на тази институция, придава задължителна сила на бюджета на Съюза в края на производство, което се характеризира със съвместната дейност на Парламента и Съвета (вж. Решение по дело Съвет/Парламент, посочено по-горе, точка 8).
Съветът и Кралство Испания посочват също така, че обжалваният акт, който е приет в съответствие със специална законодателна процедура, е незаконосъобразен, тъй като в разрез с изискванията на член 288 ДФЕС и член 289, параграф 2 ДФЕС не е под формата на регламент, директива или решение.
Този довод също трябва да бъде отхвърлен.
Всъщност трябва да бъде напомнено, че член 314 ДФЕС предвижда специална законодателна процедура, съобразена с естеството на бюджета, който представлява основно счетоводен документ, съдържащ прогнози за Съюза относно всички приходи и разходи, които следва да бъдат осъществени през даден период. След проверка от председателя на Парламента за съответствие на процедурата с разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС този документ се прилага към акта, с който на основание член 314, параграф 9 ДФЕС Парламентът обявява, че бюджетът е окончателно приет.
Макар приетият на основание член 314, параграф 9 ДФЕС акт да е следствие от специална законодателна процедура, поради характера на бюджета посоченият акт не приема формата на законодателен акт в буквалния смисъл на думата по смисъла на член 288 ДФЕС и член 289, параграф 2 ДФЕС, но във всички случаи съставлява акт, подлежащ на обжалване по смисъла на член 263 ДФЕС, доколкото той придава задължителна сила на бюджета на Съюза.
Съветът твърди също така, че обжалваният акт нарушава предоставените на тази институция правомощия с член 296, първа алинея ДФЕС. Тази разпоредба гласи, че „[к]огато Договорите не предвиждат вида акт, който следва да се приеме, институциите решават това за всеки отделен случай при зачитане на приложимите процедури и принципа на пропорционалност“. В това отношение Съветът посочва, че след като в член 314 ДФЕС не е уточнено с какъв вид акт се приема бюджетът на Съюза, Парламентът следвало да постигне съгласие със Съвета по този въпрос. Установените в член 296, първа алинея ДФЕС параметри водели до заключението, че актът за установяване на бюджета трябва да бъде акт, подписан от председателите и на двете институции.
Този довод също не може да бъде приет.
Всъщност член 296, първа алинея ДФЕС не е приложим в рамките на предвидената в член 314 ДФЕС бюджетна процедура, тъй като в последния посочен член, и по-специално в параграф 9 от него, се предвижда изрично, че посочената процедура приключва с приемането на акт на Парламента, подписан от председателя на тази институция.
Освен това Съветът поддържа, че с приемането на обжалвания акт председателят на Парламента е нарушил задължението за лоялно сътрудничество, което трябва да ръководи отношенията между институциите. Той упреква председателя на Парламента по-специално че не е взел участие в неговите постъпки за намиране на решение, което да е съответстващо на Договорите, взаимно приемливо и зачитащо както предоставените компетентности на институциите, така и правомощията на председателя на Парламента. Той също така упреква председателя на Парламента, че в деня на гласуването на бюджета на пленарно заседание, а именно на 15 декември 2010 г., не е уведомил председателя на Съвета за съдържанието на писмото си от 14 декември 2010 г., макар последният да е присъствал на посоченото гласуване.
Тези доводи също не могат да бъдат уважени.
Всъщност от документите по преписката, и по-специално от изявлението, възпроизведено в точка 12 от настоящото решение, е видно, че на 15 декември 2010 г. между Парламента и Съвета е било постигнато съгласие относно съдържанието на бюджета за финансовата 2011 година. Обстоятелството, че между тези две институции има разногласия относно официалната форма на това съгласие, не е било пречка за председателя на Парламента да обяви на 15 декември 2010 г., че процедурата, започнала по реда на член 314 ДФЕС, е приключила и че общият бюджет на Съюза за финансовата 2011 година е окончателно приет.
Доколкото в съответствие с член 314, параграф 9 ДФЕС единствено председателят на Парламента има правомощието да подпише обжалвания акт, не се поставя въпросът дали е налице нарушение на задължението за лоялно сътрудничество.
Предвид всичко гореизложено трите първи правни основания трябва да се отхвърлят.
Накрая, при условията на евентуалност Съветът и Кралство Испания поддържат, че обжалваният акт следва да бъде отменен поради нарушение на съществени процесуални правила, тъй като от момента, в който напълно си е дал сметка за несъгласието между Парламента и Съвета относно вида на акта за приемане на бюджета, председателят на Парламента не е можел да обявява, че бюджетната процедура за финансовата 2011 година е приключила.
При все това, тъй като на 15 декември 2010 г. между Парламента и Съвета е било постигнато съгласие относно съдържанието на бюджета за финансовата 2011 година, председателят на Парламента е можел да приеме на същия ден обжалвания акт, изцяло в съответствие с разпоредбите на член 314 ДФЕС.
Следователно последното правно основание също не може да бъде прието.
От всичко горепосочено следва, че жалбата трябва да бъде отхвърлена.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Съветът е загубил делото и Парламентът е направил искане той да бъде осъден да заплати съдебните разноски, Съветът следва да бъде осъден да заплати тези разноски. На основание член 140, параграф 1 от същия правилник Кралство Испания, което е встъпило в делото, понася направените от него съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.
3)
Кралство Испания понася направените от него съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.