CELEX: 62014CJ0293
Преюдициално запитване
Директива 2006/123/ЕО
Приложно поле ratione materiae
Дейности, свързани с упражняването на официална власт
Професия коминочистач
Задачи в областта на „пожарната полиция“
Териториално ограничение на разрешението за упражняване на дейност
Услуга от общ икономически интерес
Необходимост
Пропорционалност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2, параграф 2, буква и), член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (
ОВ L 376, стр. 36
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
Запитването е отправено в рамките на ревизионно производство със страни г‑н Hiebler и г‑н Schlagbauer, и двамата австрийски граждани, упражняващи професията коминочистач, по повод на иск на г‑н Schlagbauer за преустановяване на нелоялна търговска практика, за която се твърди, че е упражнявана от г‑н Hiebler в професионалната му дейност.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 17, 70 и 72 от Директива 2006/123 гласят:
„(17)
Настоящата директива обхваща само услуги, които се осъществяват с икономически интерес. Услугите от общ интерес не се покриват от определението в член [57 ДФЕС] и следователно не попадат в обхвата на настоящата директива. Услуги от общ икономически интерес са услуги, които се осъществяват с икономически интерес и следователно всъщност попадат в обхвата на настоящата директива. Независимо от това, някои услуги от общ икономически интерес, като онези които могат да съществуват в областта на транспорта, са изключени от обхвата на настоящата директива, а някои други услуги от общ икономически интерес, например тези, които могат да съществуват в сферата на пощенските услуги, са обект на дерогация от разпоредбата за свобода на предоставянето на услуги, определена в настоящата директива. Настоящата директива не се занимава с финансирането на услуги от общ икономически интерес и не се прилага за системите за предоставяне на помощ от държавите членки, особено в социалната област, в съответствие с правилата на Общността за конкуренцията. Тази директива не се занимава с последващите действия по Бялата книга на Комисията за услугите от общ интерес.
[…]
(70)
За целите на настоящата директива и без това да влиза в противоречие с член [14 ДФЕС] дадена услуга може да бъде приета за услуга от общ икономически интерес, само ако е предоставяна в рамките на изпълнението на специална задача от обществен интерес, поверена на доставчика от съответната държава членка. Това възлагане следва да става с един или повече актове, формата на които се определя от съответната държава членка и трябва да посочва точно специфичния характер на специалната задача.
[…]
(72)
Услугите от общ икономически интерес имат важни задачи, свързани със социалната и териториална кохезия. Изпълнението на тази задача не трябва да бъде възпрепятствано в резултат на процеса по оценяване, предвиден в настоящата директива. Изисквания, необходими за изпълнението на такива задачи следва да не изпитват влиянието на този процес, като същевременно той следва да обърне внимание на неоправданите ограничения на свободата на установяване“.
Член 2 от Директива 2006/123 гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
[…]
и)
дейности, свързани с упражняването на официална власт, както е посочено в член [51 от ДФЕС];
[…]“.
Член 4 от Директивата предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
6)
„разрешителен режим“ означава всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга;
7)
„изискване“ означава всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от съдебната практика, административната практика, правилата на професионални институции или колективните правила на професионални сдружения, или други професионални организации, прието в рамките на тяхната правна автономия; правилата, залегнали в колективните трудови договори, сключени от социалните партньори не се разглеждат като изисквания сами по себе си, по смисъла на настоящата директива;
8)
„наложителни причини, свързани с обществения интерес“ означава основания, признати като такива в практиката на Съда на Европейските общности, включително следните основания: обществена политика, обществена сигурност, обществена безопасност, обществено здраве, запазване на финансовата стабилност на системата за обществено осигуряване, защита на потребители, получатели на услуги и работници, добросъвестност на търговските сделки, борба с измамите, опазване на околната среда и на градската околна среда, здравето на животните, интелектуалната собственост, опазване на националното историческо и културно наследство, цели на социалната политика и цели на културната политика;
[…]“.
Член 10, параграф 4 от посочената директива гласи следното:
„Разрешението позволява на доставчика достъп до или упражняване на дейността по предоставяне на услуги на цялата национална територия, включително чрез основаването на представителства, дъщерни компании, клонове или офиси, освен когато разрешението за всяко отделно установяване или ограничаване на разрешението до определена част от територията не са оправдани от наложителни причини, свързани с обществен интерес“.
Член 15 от същата директива уточнява:
„1.   Държавите членки проверяват дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 и гарантират, че те са съвместими с условията, заложени в параграф 3. Държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия.
2.   Държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на някои от следните недискриминационни изисквания:
а)
количествени или териториални ограничения, особено под формата на лимити, фиксирани в съответствие с население или минимално географско разстояние между доставчиците;
[…]
3.   Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:
а)
недискриминация: изискванията не трябва да дискриминират нито пряко, нито непряко на основата на националност, нито на основание местоположение на адреса на управление по отношение на компаниите;
б)
необходимост: изискванията трябва да са оправдани от наложителна причини, свързана с обществения интерес;
в)
пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
4.   Параграфи 1, 2 и 3 се прилагат към законодателството в областта на услугите от общ икономически интерес, само доколкото тяхното прилагане не пречи на осъществяването правно и фактически на възложените им специални задачи.
[…]“.
Австрийското право
Член 120, параграф 1 от Правилника за упражняване на стопанска дейност (Gewerbeordnung, наричан по-нататък „GewO“) гласи:
„Разрешение за упражняване на професията коминочистач […] се изисква за почистване, продухване и профилактика на комини и газоходи, на изпускателни тръби за пушек и газове, както и на свързаните с тях огнища. Доколкото с правни актове на провинция в Австрия на коминочистачите е възложено да извършват „административно-контролни“ дейности, по-специално дейности в областта на „пожарната полиция“ [(„Feuerpolizei“)], строителен надзор или други подобни, те изпълняват публични функции и затова трябва да бъдат установени в Австрия“.
Член 123 от GewO предвижда:
„1.   Губернаторът на провинцията [(Landeshauptmann)] определя чрез наредба районите за извършване на дейност като коминочистач. В наредбата границите на районите на почистване се определят така, че задачите в областта на „пожарната полиция“ да могат да бъдат надлежно изпълнявани и да се гарантира икономическата жизнеспособност на поне две дружества, извършващи дейност по почистване на комини, в рамките на района на почистване, във всяко от което работят по основно трудово правоотношение най-малко две лица. […]
2.   Регистрацията за упражняване на дейност като коминочистач дава право за извършване на дейностите по член 120, параграф 1 само в съответния район на почистване. Когато обаче e налице сериозна опасност, в случай на възлагане, посочено в член 122, параграф 2 или на промяна на района на почистване съгласно член 124, се допуска извършването на дейности по член 120, параграф 1 и извън района на почистване. […]
3.   Коминочистачите са задължени да извършват посочените в член 120, параграф 1 дейности в рамките на своя район на почистване при прилагане на максималните цени за съответната провинция“.
Съгласно член 124 от GewO:
„В случай на смяна на коминочистача, на когото е възложено почистването на даден обект, с друг, коминочистачът, на когото първоначално е възложено почистването, незабавно предава на коминочистача, който продължава почистването, на общината и на собственика на обекта писмен доклад за последното извършено почистване и за състоянието на обекта на почистване. […] В случай че в съответния район на почистване няма повече от двама коминочистачи, се допуска смяна с коминочистач от друг район на почистване“.
Член 125, параграф 1 от GewO уточнява:
„Губернаторът на провинцията приема с наредба тарифата с максималните цени. При приемането ѝ той взема предвид капацитета на предприятията и интересите на получателите на услугите. […]“.
Правните актове на провинциите съдържат разпоредби относно задължението на собствениците на отоплителни съоръжения редовно да почистват изпускателните тръби за пушек, като използват услугите на коминочистачи. Освен това те възлагат на коминочистачите извършването на специфични задачи в областта на „пожарната полиция“.
В провинция Каринтия тези задачи се състоят по-специално в извършване на периодични проверки за осигуряване на пожарна безопасност (наричани по-нататък „проверки за пожарна безопасност“).
По-специално член 26 от Правилника на полицията за бедствия и пожарната полиция на провинция Каринтия (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung, наричан по-нататък „Правилникът на полицията“) предвижда:
„1.   [Проверките за пожарна безопасност] при сградите имат за цел да установят дали са налице фактори, които създават опасност от възникване или разпространение на пожар, както и такива, които могат да затруднят или попречат на борбата с пожар или на предприемането на спасителни мерки.
2.   С [проверките за пожарна безопасност] чрез оглед по-специално се следи за:
a)
спазването на разпоредбите на този закон или издадените въз основа на него наредби и решения от собственика на сградата (собственика на съоръжението) или от ползвателя или за наличието на нередности от гледна точка на [правилата на пожарна полиция];
b)
наличието на неуредици в строителната конструкция, които могат да предизвикат пожар;
c)
наличието на други обстоятелства от значение за пожарната безопасност или за борбата с пожарите […]
3.   П[роверките за пожарна безопасност] се извършват при отчитане на техническия риск от пожар за съответната сграда. При сградите тя се извършва:
a)
при нисък технически риск от пожар — на всеки 15 години;
b)
при среден технически риск от пожар — на всеки 9 години, и
c)
при висок технически риск от пожар — на всеки 5 години; […]“.
Член 27 от Правилника на полицията гласи:
„1.   Проверките по член 26 […] се извършват самостоятелно от коминочистача, на когото са възложени.
[…]
9.   Всяка извършена съгласно параграф 1 проверка за осигуряване на пожарна безопасност се заплаща от собственика (ползвателя или домоуправителя), като събирането на дължимите суми се извършва от коминочистача. Ако сумата не е преведена от длъжника, общината е длъжна да я определи с решение. Размерът на сумата се определя в зависимост от таксите, предвидени за проверки в наредбата за определяне на максималните такси за дейностите по почистване“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
Г‑н Hiebler упражнява професията коминочистач в провинция Каринтия по силата на разрешение съгласно член 123 от GewO, валидно за район „A“ от провинцията.
До 26 юли 2011 г. е имало не повече от двама коминочистачи, упражняващи дейността си в район „B“. Поради тази причина коминочистачите, които имат разрешение да упражняват дейността си в други райони, какъвто е г‑н Hiebler, могат по силата на член 124 от GewO да търсят и клиенти, установени в район „B“.
Изменение в подзаконовите разпоредби относно районирането на упражняването на дейността на коминочистачите в провинция Каринтия, влязло в сила на 27 юли 2011 г., води до създаването на нов район „C“ в резултат на обединяването на район „B“ с друг район.
Въпреки че в резултат на обединяването четирима коминочистачи упражняват дейността си в новия район „C“, г‑н Hiebler продължава да обслужва клиенти, установени в този район, и да упражнява дейността по почистване за някои от тях, които са му възложили почистването на комините си.
Тази дейност води до загуба на доходи за г‑н Schlagbauer, който има разрешение да упражнява дейността си в район „C“. В резултат на това той предявява иск пред Landesgericht Klagenfurt (Районен съд Клагенфурт) за преустановяване на търговската практика на г‑н Hiebler, квалифицирана като нелоялна, за осъждането на последния да плати обезщетение в размер на 2594,65 EUR, ведно със съдебните разноски и лихвите, както и за публикуване на решението. Г‑н Hiebler иска искът да бъде отхвърлен, тъй като Директива 2006/123 не допуска разглежданата в главното производство австрийска правна уредба, доколкото последната налага териториално ограничение на разрешението за упражняване на частните икономически дейности на коминочистачите.
Landesgericht Klagenfurt (Районен съд Клагенфурт) уважава иска на г‑н Schlagbauer, като приема, че териториалното ограничение, предвидено в член 123 от GewO, е съвместимо с посочената директива, доколкото е недискриминационно, необходимо и пропорционално.
Oberlandesgericht Graz (Върховен съд на провинция Грац) потвърждава това решение, като добавя, че задачите на обществените услуги, предоставени на коминочистачите в областта на „пожарната полиция“, обосновават териториалното ограничение на разрешението за упражняване на дейност като коминочистач.
Г‑н Hiebler сезира Oberster Gerichtshof (Върховен съд) с ревизионна жалба. Пред тази юрисдикция той изтъква, че ако разглежданата в главното производство национална правна уредба може да се приеме за съвместима с правото на Съюза, доколкото въпросното териториално ограничение съответства на задачите, упражнявани от коминочистачите в областта на „пожарната полиция“, това не е така, доколкото ограничението се отнася и до частните икономически дейности на последните относно почистването и поддръжката на комини и газоходи, на изпускателни тръби за пушек и газове, както и на свързаните с тях огнища.
Oberster Gerichtshof (Върховен съд) приема за установено, че съгласно член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123 тя не би следвало да се прилага по отношение на задачите на обществените услуги, които попадат в областта на „пожарната полиция“, но би следвало да обхване единствено частните икономически дейности на коминочистачите. Тази юрисдикция обаче поставя въпроса дали с оглед на връзката, която е налице между тези задачи и дейности, е възможно да се приеме, че Директивата не се прилага по отношение на упражняването на професията коминочистач в нейната цялост.
Освен това в хипотезата, в която посочените частни икономически дейности попадат в приложното поле на посочената директива, Oberster Gerichtshof (Върховен съд) изразява съмнение относно съвместимостта на разглежданата в главното производство австрийска правна уредба с правилата за свобода на установяване на доставчиците на услуги на Съюза, установени в членове 10 и 15 от същата директива.
При тези обстоятелства Oberster Gerichtshof (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Изключена ли е съгласно член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123 от приложното поле на тази директива цялата стопанска дейност на коминочистач, когато той изпълнява и задачи на „пожарната полиция“ (проверки за осигуряване на пожарна безопасност, експертизи в строителството и т.н.)?
2)
При отрицателен отговор на първия въпрос, съвместима ли е с член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива 2006/123 разпоредба от националното право, според която разрешението за упражняване на дейност като коминочистач по принцип важи за определен район на почистване?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос по същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че упражняването на разглежданата в главното производство професия коминочистач е изключено като цяло от приложното поле на посочената директива, тъй като тази професия включва изпълнението не само на частни икономически дейности, но и задачи в областта на „пожарната полиция“.
Oberster Gerichtshof (Върховен съд) поставя този въпрос, като изхожда от имплицитната предпоставка, че задачите в областта на „полицейската полиция“, възложени на коминочистачите от провинция Каринтия, трябва да бъдат квалифицирани като дейности, свързани с упражняването на официална власт, и че поради тази причина те са изключени от приложното поле на посочената директива по силата на член 2, параграф 2, буква и) от последната. Ето защо ставало въпрос да се определи дали връзката между изпълнението на тези задачи и това на частните икономически дейности води до неприложимостта на посочената директива по отношение на упражняването на професията коминочистач в нейната цялост.
От друга страна, както посочва и Европейската комисия в писменото си становище, в акта за преюдициално запитване тази юрисдикция не уточнява обстоятелствата, които ѝ позволяват да стигне до подобна квалификация на посочените задачи.
Поради тази причини, за да се даде полезен отговор на първия въпрос, най-напред трябва да се провери дали задачите в областта на „пожарната полиция“ като разглежданите в главното производство са свързани с „упражняването на официална власт“ по смисъла на член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123, или евентуално попадат в обхвата на друга от дейностите, извадени от приложното поле на тази директива. Единствено в тези хипотези по-нататък следва да се определи дали подобно обстоятелство прави същата директива неприложима по отношение на упражняването на професията коминочистач в нейната цялост.
В рамките на първата проверка в началото трябва да се разгледа обхватът на разпоредбата на член 2, параграф 2, буква и).
Както обаче става ясно от точка 2.1.2 от Ръководството за прилагане на Директивата за услугите (наричано по-нататък „ръководството“), тази разпоредба е отражение на изключението от правилото за свободата на установяване по член 45 ЕО, понастоящем член 51 ДФЕС след влизането в сила на Договора от Лисабон. Ето защо с оглед на тълкуването на посочената разпоредба следва да се препрати към принципите, изведени от практиката на Съда относно тези членове.
В светлината на тази съдебна практика в началото следва да се посочи, че като изключение от основна свобода дерогацията, предвидена в член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123, трябва да се тълкува така, че нейният обхват да се ограничава до това, което е безусловно необходимо за опазване на интересите, които позволява на държавите членки да защитават (вж. по аналогия решение Комисия/Белгия,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, т.
и цитираната съдебна практика), и по този начин е ограничена до дейностите, които сами по себе си са пряко и конкретно свързани с упражняването на публичната власт (вж. по аналогия решения Комисия/Белгия,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, т.
и SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, т.
).
Освен това, както става ясно от практиката на Съда, за изключени от подобна дерогация трябва да се считат спомагателни или подготвителни дейности на упражняването на официална власт (вж. по аналогия решение Комисия/Германия,
C‑404/05
,
EU:C:2007:723
, т.
), несъдържащи упражняването на самостоятелни правомощия по вземане на решения и извършени в рамките на прекия държавен контрол (вж. по аналогия Комисия/Португалия,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, т.
и
и SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, т.
) и лишени от правомощия за упражняване на принуда (вж. по аналогия решение Комисия/Испания,
C‑114/97
,
EU:C:1998:519
, т.
) или от правомощия за налагане на принудителни мерки (вж. по аналогия решения Anker и др.,
C‑47/02
,
EU:C:2003:516
, т.
и Комисия/Португалия,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, т.
).
Ето защо в светлината на тази съдебна практика следва да се провери дали задачите в областта на „пожарната полиция“, възложени на коминочистачите от провинция Каринтия, са свързани с „упражняването на официална власт“ по смисъла на член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123.
В настоящия случай се налага констатацията, както става ясно от член 26 от Правилника на полицията, че тези задачи се състоят по-специално в редовни проверки на изградените съоръжения, за да се установи дали са спазени законовите или подзаконовите правила в областта от собственика на съоръжението или от ползвателя, дали построената структура е засегната от неуредици, които могат да предизвикат пожар, и дали е налице опасност от възникване или разпространение на пожар или от затрудняване на борбата с пожар и предприемането на спасителни мерки.
При упражняването на посочените задачи обаче, както е посочило австрийското правителство в писменото си становище, коминочистачите изпълняват задължение, което се полага на общините съгласно член 118, параграф 3, точка 9 от австрийската конституция, по силата на който те са натоварени с местните задачи на „пожарната полиция“ в рамките на собствената си компетентност.
По този начин задачите в областта на „пожарната полиция“ представляват, както посочва генералният адвокат в точка 35 от заключението си, спомагателни дейности на упражняването на официална власт, доколкото по същество са делегирани на коминочистачите от кмета на всяка община и се извършват под прекия му надзор, без коминочистачите да разполагат със собствени изпълнителни правомощия, с правомощия за упражняване на принуда или с правомощия за налагане на принудителни мерки по отношение на клиентите си. Тази констатация се подкрепя от задължението на коминочистачите при изпълнение на посочените задачи да сигнализират на съответната община за недостатъците, които не са били поправени, ако има прекомерна опасност от възникване на пожар или ако извършването на проверката е било възпрепятствано.
От изложеното следва, че задачите в областта на „пожарната полиция“, упражнявани от коминочистачите в провинция Каринтия, като такива не са свързани с упражняването на официална власт по смисъла на член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123, поради което не представляват дейности, изключени от приложното поле на Директивата на основание на тази разпоредба.
Подобен извод не може да се отхвърли в хипотезата, в която запитващата юрисдикция следва да квалифицира посочените задачи като задачи, свързани с услуга от общ икономически интерес, както изтъква австрийското правителство в отговор на писмен въпрос, поставен от Съда.
В това отношение безспорно следва да се посочи, както става ясно от преписката, с която разполага Съдът, че съгласно съображение 70 от Директива 2006/123 и практиката на Съда дейностите в областта на „пожарната полиция“ се изпълняват от коминочистачите на провинция Каринтия в изпълнение на специална задача от обществен интерес, която им е възложена посредством разрешение, а именно разрешение за упражняване на дейност, и по силата на подзаконова разпоредба, а именно член 26 от Правилника на полицията, които по ясен и прозрачен начин определят самото естество на предоставеното задължение от обществен интерес (вж. по аналогия решения Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, т.
и Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, т.
).
Освен това от преписката по делото става ясно, че съгласно член 14 ДФЕС и член 1 от протокол (№ 26) относно услугите от общ интерес, приложен към Договора за функционирането на ЕС, както и съгласно постоянната съдебна практика, коминочистачите, на които е издадено разрешение в провинция Каринтия, са длъжни да осигуряват по силата на посоченото задължение от обществен интерес задачите в областта на „пожарната полиция“ в полза на всички потребители от сектора, който им е поверен, така че да се гарантира равният достъп до услугите в приложение на еднообразни тарифи, чийто максимален размер е определен в наредба на губернатора на провинцията (вж. по аналогия решения Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, т.
и Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, т.
), и като се осигурят сходни условия за качество, без оглед на особените положения, нито на степента на икономическа доходност на всяка отделна операция (вж. в този смисъл решение Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, т.
).
Дори обаче тези задачи да следва да се квалифицират като задачи, свързани с услуга от общ икономически интерес, което запитващата юрисдикция трябва да провери, те попадат в приложното поле на Директива 2006/123.
Всъщност, както подчертава генералният адвокат в точка 37 от заключението си, от член 2, параграф 2, буква а) от посочената директива във връзка със съображения 17, 70 и 72 от нея изрично следва, че установените в последната правила по принцип се прилагат по отношение на всяка услуга от общ икономически интерес, като единствено нестопанските услуги от общ интерес са изключени от приложното поле на тези правила.
От изложеното следва да се направи изводът, че независимо от квалификацията на запитващата юрисдикция задачите в областта на „пожарната полиция“, упражнявани от коминочистачите в провинция Каринтия, попадат в приложното поле на същата директива.
При това положение не следва да се разглежда въпросът дали връзката между посочените задължения и частните икономически дейности, извършвани от коминочистачите в провинция Каринтия, води до неприложимостта на Директива 2006/123 и по отношение на последните дейности, а следователно и по отношение на упражняването на професията коминочистач като цяло, доколкото този въпрос се оказва безпредметен.
С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия въпрос следва да се отговори, че Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща упражняването на разглежданата в главното производство професия на коминочистач в нейната цялост, при положение че тази професия включва изпълнението не само на частни икономически дейности, но и на задачи в областта на „пожарната полиция“.
По втория въпрос
С втория си въпрос по същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали членове 10 и 15 от Директива 2006/123 не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която ограничава разрешението за упражняване на професията коминочистач в нейната цялост до определен географски район.
В това отношение в началото се налага констатацията, че подобно териториално ограничение на разрешението за упражняване на дейност по предоставяне на услуги представлява, съгласно членове 10 и 15 от посочената директива, ограничение на свободата на установяване на доставчиците на услуги.
Всъщност, от една страна, от член 10, параграф 4 от същата директива, който предвижда, че всяко разрешение за установяване трябва да позволява на доставчика да упражнява дейността си по предоставяне на услуги „на цялата национална територия“, индиректно следва, че териториално ограничение на подобно разрешение представлява пречка за упражняването на посочената дейност.
От друга страна, член 15, параграф 2, буква а) от Директива 2006/123 изрично квалифицира „териториалните ограничения“ за упражняването на дейност по предоставяне на услуги като „изисквания“ по смисъла на член 4, точка 7 от тази директива, които представляват условия, засягащи свободата на установяване на доставчиците на услуги.
В този смисъл, за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, трябва да се определи правният режим, на който е подчинено териториално ограничение като разглежданото в главното производство съгласно членове 10 и 15 от посочената директива, за да се провери дали ограничението е забранено, или може да бъде прието при определени условия.
От една страна, що се отнася до член 10 от Директива 2006/123, ако действително текстът на параграф 4 изисква единствено наличието на „наложителни причини, свързани с обществен интерес“, за да се обоснове ограничението на дадено разрешение до определена част от националната територия, вярно е също, както подчертава генералният адвокат в точка 45 от заключението си и както става ясно от точка 6.1.5. от ръководството, че тази разпоредба изисква подобно ограничение да зачита също принципите на недопускане на дискриминация и на пропорционалност като основни принципа на правото на Съюза.
От друга страна, налага се констатацията, че член 15 от Директива 2006/123, като включва териториалните ограничения за упражняването на дейност по предоставянето на услуги в списъка с подлежащите на оценка изисквания, изброени в параграф 2 от него, разрешава също на държавите членки съгласно параграф 1 да запазят или, при необходимост, да въведат в правните си системи подобни ограничения, ако обаче те съответстват на условията за недопускане на дискриминация, за необходимост и за пропорционалност, предвидени в параграф 3 от него (вж. в този смисъл решение Rina Services и др.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, т.
и
).
От изложените съображения става ясно, както посочва Комисията в писменото си становище, че и член 10, параграф 4, и член 15, параграф 3 от посочената директива предвиждат възможността за обосноваване на ограничение на свободата на установяване, каквото е териториалното ограничение, разглеждано в главното производство, като изискват за тази цел спазването на идентични условия, които имат за цел, най-напред, ограничението да не е дискриминационно на основание на гражданство, след това, да е оправдано от наложителна причина, свързана с обществения интерес, и най-накрая, да е подходящо за постигане на преследваната цел, да не надхвърля необходимото за нейното постигане и да не може да бъде заменено с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
В настоящия случай, на първо място, следва да се констатира, че териториалното ограничение, разглеждано в главното производство, се прилага без дискриминация с оглед на гражданството.
На второ място, трябва да се посочи, както става ясно от писменото становище на австрийското правителство, че ограничението има за цел да гарантира доброто функциониране на нормите за пожарна безопасност, както и да подобри предпазването от пожари, експлозии и обгазяване.
Доколкото обаче подобни цели попадат в обхвата на защитата на общественото здраве, което, както става ясно от член 4, точка 8 от Директива 2006/123 и от постоянната практика на Съда, е сред наложителните причини, свързани с обществения интерес, които от своя страна могат да обосноват ограничения на свободата на установяване (в този смисъл вж. по-специално решение Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, т.
и цитираната съдебна практика), следва да се приеме, че условието за необходимостта от разглежданото в главното производство териториално ограничение също е изпълнено.
Ето защо, на трето място, трябва да се разгледа пропорционалността на разглежданото в главното производство териториално ограничение, като се провери най-напред дали ограничението е подходящо за постигане на преследваната цел.
В това отношение следва да се припомни, че според практиката на Съда заведения и здравни инфраструктури, аптеки и оптични магазини може да бъдат предмет на планиране, така че да се осигури медицинско обслужване, което да се адаптира към нуждите на населението, да покрива цялата територия и да взема предвид географски изолираните райони или районите, намиращи се в неблагоприятно положение поради други причини (вж. в този смисъл решения Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, т.
и
, Blanco Pérez и Chao Gómez,
C‑570/07 и C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, т.
и Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, т.
и
).
Същите тези принципи обаче изглеждат приложими и по отношение на упражняването на разглежданата в главното производство професия на коминочистач.
Всъщност, както става ясно от становището на австрийското правителство, в провинциите, каквато е провинция Каринтия, съществуват райони, които коминочистачите биха могли да считат за много рентабилни, а следователно и за по-привлекателни, например в градските зони. Обратно, други части от националната територия биха могли да се разглеждат като по-непривлекателни, каквито са изолираните в географско отношение или намиращи се в по-неблагоприятно положение поради други причини географски зони (вж. по аналогия решение Blanco Pérez и Chao Gómez,
C‑570/07 и C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, т.
).
По този начин не би могло да се изключи, че в отсъствието на разграничаване по райони, коминочистачите могат да решат да упражняват дейността си единствено на места, които се считат за привлекателни, а следователно и в полза на ограничена част от населението, поради което някои други, не толкова привлекателни места биха изпитвали недостиг на доставчици, които да могат да осигурят сигурно и качествено предлагане на услуги по почистване (вж. по аналогия решение Blanco Pérez и Chao Gómez,
C‑570/07 и C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, т.
).
От това следва, че териториалното ограничение, разглеждано в главното производство, трябва да се счита за годно да разпредели коминочистачите равномерно на националната територия, да осигури на цялото население подходящ достъп до дейностите по почистване, а следователно и да гарантира адекватна защита на общественото здраве.
Ако от изложението става ясно, че по принцип подобна правна уредба може да постигне целта за защита на общественото здраве, трябва също правната уредба да преследва тази цел съгласувано. Всъщност според практиката на Съда национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на поставената цел единствено ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и систематичното ѝ постигане (вж. в този смисъл решения Blanco Pérez и Chao Gómez,
C‑570/07 и C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, т.
, Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, т.
и Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, т.
).
В това отношение, въпреки че в крайна сметка запитващата юрисдикция трябва да определи дали и в каква степен член 123 от GewO отговаря на това условие, Съдът е компетентен да даде указания, изведени от преписката по делото в главното производство, както и от представените пред него писмени и устни становища, които са от естество да позволят на тази юрисдикция да се произнесе (вж. решение Grupo Itevelesa и др.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, т.
и цитираната съдебна практика).
Така следва да се посочи, че разглежданата в главното производство правна уредба не установява пряко и не очертава разграничаването на географски райони посредством критерии, съгласувани с целта да се осигури равномерно разпределение на упражняваните от коминочистачите едновременно частни икономически дейности и задачи в областта на „пожарната полиция“ в тези райони.
Всъщност, въпреки че разглежданото в главното производство териториално ограничение има за цел упражняването на професията коминочистач в нейната цялост, националната правна уредба възприема като единствен критерий за разграничаване по райони този за минималния брой коминочистачи, на които трябва да се гарантира икономическата жизнеспособност на дейността в рамките на всеки район, за да се осигури задоволителното упражняване на задачите в областта на „пожарната полиция“, без по никакъв начин да съобрази частните икономически дейности, които между другото представляват най-съществения дял от упражняването на професията коминочистач.
Всъщност член 123 от GewO носи риска при прилагането му да не се осигури балансирано разпределение на частните икономически дейности по почистване на съответната територия и следователно равностойно равнище на защита на общественото здраве на цялата тази територия (вж. по аналогия решение Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, т.
).
При тези условия и с уговорката, че запитващата юрисдикция трябва да направи проверка, разглежданата в главното производство национална правна уредба изглежда не преследва съгласувано и систематично целта за защита на общественото здраве.
Подобна оценка, която следва от тълкуването на член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива 2006/123, би могла обаче да не надделее, ако посочената национална правна уредба трябва да се прецени с оглед на член 15, параграф 4 в хипотезата, в която запитващата юрисдикция би трябвало да квалифицира задачите в областта на „пожарната полиция“ като задачи, свързани с услуга от общ икономически интерес съгласно принципите, посочени в точки 41 и 42 от настоящото решение.
В това отношение всъщност се налага констатацията, че член 15 от посочената директива предвижда в параграф 4, че правилата, посочени в параграфи 1—3, се прилагат по отношение на националното законодателство в областта на услугите от общ икономически интерес само доколкото прилагането на последните параграфи не пречи на осъществяването правно и фактически на възложената им специална задача.
Ето защо в този смисъл и в светлината на точка 10.2.4. от ръководството във връзка със съображение 72 от Директива 2006/123 член 15, параграф 4 от Директивата следва да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба допуска национална правна уредба, която предвижда териториално ограничение като разглежданото в главното производство, доколкото ограничението е, от една страна, необходимо за упражняването от коминочистачите на задачите им в областта на „пожарната полиция“ в икономически жизнеспособни условия, а от друга страна, е пропорционално на това упражняване.
Както обаче става ясно от практиката на Съда в областта на правилата от Договора в областта на конкуренцията, за да се направи тази последна оценка, безспорно трябва да се изходи от предпоставката, че задължението на изпълнителите на задача от общ икономически интерес да осигурят услугите си в условията на икономическо равновесие предполага възможността за компенсиране между секторите с доходоносни дейности и секторите, които са по-малко доходоносни, и следователно може да обоснове ограничаване на свободата на установяване в икономически доходоносните сектори (вж. по аналогия решения Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, т.
и
, както и Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, т.
).
Важно е обаче да се посочи, че подобно ограничаване не е оправдано, когато става въпрос за специфични услуги, които се разграничават от въпросната услуга от общ икономически интерес, доколкото тези услуги по своята природа и условия, в които са предоставени, не поставят под въпрос икономическото равновесие на посочената услуга от общ икономически интерес (вж. по аналогия решения Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, т.
и Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, т.
).
Предвид тези съображения запитващата юрисдикция трябва да разгледа при преценката за пропорционалния характер на териториалното ограничение, разглеждано в главното производство, дали частните икономически дейности, упражнявани от коминочистачите в провинция Каринтия, са толкова тясно свързани със задачите в областта на „пожарната полиция“, че трябва да се считат за неразделни от тях.
Ако случаят не е такъв, запитващата юрисдикция трябва да провери дали разглежданото в главното производство териториално ограничение, доколкото обхваща и упражняването на частните икономически дейности отделно от задачите в областта на „пожарната полиция“, във всеки случай е необходимо, за да позволи на съответните коминочистачи да осигурят тези последни задачи в условия на икономическо равновесие, или дали икономическата жизнеспособност на упражняването на тези задачи може да се осигури и посредством разграничаване по райони, което се отнася единствено до последното упражняване.
В това отношение от преписката, с която разполага Съдът, става ясно, че правната уредба на провинция Залцбург урежда райони на почистване единствено за задачите от областта на „пожарната полиция“, което може да докаже, че подобно териториално ограничение би могло да е достатъчно, за да гарантира упражняването на тези задачи в условията на икономическо равновесие.
Предвид всички изложени по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че:
—
член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива 2006/123 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която ограничава разрешението за упражняване на професията коминочистач в нейната цялост до определен географски район, при положение че правната уредба не преследва съгласувано и систематично целта за защита на общественото здраве, което запитващата юрисдикция следва да провери,
—
член 15, параграф 4 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска подобна правна уредба, в хипотезата, в която задачите в областта на „пожарната полиция“ би трябвало да бъдат квалифицирани като задачи, свързани с услуга от общ икономически интерес, доколкото предвиденото териториално ограничение е необходимо и пропорционално за упражняването на тези задачи в икономически жизнеспособни условия. Запитващата юрисдикция следва да направи тази преценка.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща упражняването на разглежданата в главното производство професия коминочистач в нейната цялост, при положение че тази професия включва изпълнението не само на частни икономически дейности, но и на задачи в областта на „пожарната полиция“.

2)
Член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива 2006/123 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която ограничава разрешението за упражняване на професията коминочистач в нейната цялост до определен географски район, при положение че правната уредба не преследва съгласувано и систематично целта за защита на общественото здраве, което запитващата юрисдикция следва да провери.
Член 15, параграф 4 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска подобна правна уредба в хипотезата, в която задачите в областта на „пожарната полиция“ би трябвало да бъдат квалифицирани като задачи, свързани с услуга от общ икономически интерес, доколкото предвиденото териториално ограничение е необходимо и пропорционално за упражняването на тези задачи в икономически жизнеспособни условия. Запитващата юрисдикция следва да направи тази преценка.

Подписи
(
*
)   Език на производството: немски.