CELEX: 62014CJ0293
Procedimiento prejudicial
Directiva 2006/123/CE
Ámbito de aplicación ratione materiae
Actividades relacionadas con el ejercicio de la autoridad pública
Profesión de deshollinador
Misiones incluidas en la “policía de incendios”
Limitación territorial de la autorización para ejercer la profesión
Servicio de interés económico general
Necesidad
Proporcionalidad

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 2, apartado 2, letra i), 10, apartado 4, y 15, apartados 1, 2, letra a), y 3, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (
DO L 376, p. 36
).
Esta petición se ha presentado en el marco de un recurso de casación que enfrenta al Sr. Hiebler y al Sr. Schlagbauer, dos nacionales austriacos que ejercen la profesión de deshollinador, en relación con la acción interpuesta por el Sr. Schlagbauer al objeto de obtener el cese de una práctica comercial desleal imputada al Sr. Hiebler en el ejercicio de su actividad profesional.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 17, 70 y 72 de la Directiva 2006/123 indican lo siguiente:
«(17)
La presente Directiva incluye únicamente aquellos servicios que se realizan por una contrapartida económica. Los servicios de interés general no están cubiertos por la definición del artículo [57 TFUE], por lo que no están incluidos en el ámbito de aplicación de la presente Directiva. Los servicios de interés económico general son servicios que se realizan por una contrapartida económica, por lo que entran dentro del ámbito de aplicación de la presente Directiva. Sin embargo, determinados servicios de interés económico general, como los que pueden existir en el sector del transporte, están excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva, y algunos otros servicios de interés económico general, como, por ejemplo, los que puedan existir en el ámbito de los servicios postales, están exceptuados de la disposición sobre la libre prestación de servicios establecida en la presente Directiva. La presente Directiva no trata la financiación de servicios de interés económico general ni es aplicable a los sistemas de ayuda concedidos por los Estados miembros, en particular en el ámbito social, de conformidad con las normas comunitarias de competencia. La presente Directiva no trata las medidas de seguimiento del Libro Blanco de la Comisión sobre servicios de interés general.
[...]
(70)
A los efectos de la presente Directiva, y sin perjuicio del artículo [14 TFUE], los servicios solo pueden considerarse servicios de interés económico general si se prestan en ejecución de una tarea especial de interés público confiada al prestador por el Estado miembro en cuestión. Este encargo debe hacerse por medio de uno o varios actos, cuya forma ha de determinar el Estado miembro de que se trate, y debe precisar la naturaleza concreta de la tarea especial.
[...]
(72)
Los servicios de interés económico general tienen confiadas importantes tareas relacionadas con la cohesión social y territorial. La realización de esas tareas no debe obstaculizarse como resultado del proceso de evaluación establecido en la presente Directiva. Los requisitos necesarios para cumplir con esas tareas no deben verse afectados por este proceso, al mismo tiempo que debe hacerse frente a restricciones injustificadas de la libertad de establecimiento.»
El artículo 2 de la Directiva 2006/123 prevé:
«1.   La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.
2.   La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:
[...]
i)
las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública de conformidad con el artículo [51 TFUE];
[...]»
El artículo 4 de dicha Directiva dispone:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
6)
“régimen de autorización”, cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio;
7)
“requisito”, cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o derivados de la jurisprudencia, de las prácticas administrativas, de las normas de los colegios profesionales o de las normas colectivas de asociaciones o de organismos profesionales y adoptados en ejercicio de su autonomía jurídica; las normas derivadas de convenios colectivos negociados por los interlocutores sociales no se considerarán requisitos a efectos de la presente Directiva;
8)
“razón imperiosa de interés general”, razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural;
[...]»
El artículo 10, apartado 4, de dicha Directiva tiene el siguiente tenor:
«La autorización deberá permitir al prestador acceder a la actividad de servicios o ejercerla en la totalidad del territorio nacional, incluida la creación de agencias, sucursales, filiales u oficinas, salvo que haya una razón imperiosa de interés general que justifique una autorización individual para cada establecimiento o una autorización que se limite a una parte específica de su territorio.»
El artículo 15 de la misma Directiva precisa:
«1.   Los Estados miembros examinarán si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 y harán lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones contempladas en el apartado 3. Los Estados miembros adaptarán sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativas con el fin de lograr que sean compatibles con dichas condiciones.
«2.   Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios:
a)
límites cuantitativos o territoriales y, concretamente, límites fijados en función de la población o de una distancia geográfica mínima entre prestadores;
[...]
3.   Los Estados miembros comprobarán que los requisitos contemplados en el apartado 2 cumplan las condiciones siguientes:
a)
no discriminación: que los requisitos no sean discriminatorios, ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o, por lo que se refiere a las sociedades, del domicilio social;
b)
necesidad: que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general;
c)
proporcionalidad: que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
4.   Los apartados 1, 2 y 3 se aplicarán únicamente a la legislación en el ámbito de los servicios de interés económico general en la medida en que la aplicación de esos apartados no perjudique la realización, de hecho o de derecho, de las tareas particulares que se les han confiado.
[...]»
Derecho austriaco
El artículo 120, apartado 1, del Código austriaco sobre el ejercicio de las profesiones artesanales, comerciales e industriales (Gewerbeordnung; en lo sucesivo, «GewO») establece:
«Para limpiar, barrer y revisar salidas de humo y de gas, conducciones de humo y de gas y los correspondientes hogares será preciso disponer de una licencia de actividad para ejercer la profesión de deshollinador [...]. En la medida en que los deshollinadores estén obligados, en virtud de las disposiciones de los Länder, a desempeñar actividades de “policía administrativa”, especialmente las relacionadas con la “policía de incendios” [(“Feuerpolizei”)], de control de la construcción o actividades similares, ejercerán estas actividades y, a tal efecto, deberán estar establecidos en Austria.»
El artículo 123 de la GewO dispone:
«1.   El Presidente del Land [(Landeshauptmann)] establecerá mediante reglamento la delimitación geográfica del ejercicio de la profesión de deshollinador. En dicho reglamento se fijarán los límites de cada zona de deshollinado de modo que puedan desempeñarse correctamente las actividades referentes a la “policía de incendios” y garantizarse la viabilidad económica de, al menos, dos empresas de deshollinado que cuenten con, al menos, dos empleados a tiempo completo cada una de ellas. [...]
2.   Sólo se concederán autorizaciones para el desempeño de la profesión de deshollinador que limiten el ejercicio de las actividades a la zona de deshollinado correspondiente con arreglo al artículo 120, apartado 1. No obstante, cuando cualquier retraso pueda generar riesgos, en el supuesto de los trabajos a los que se refiere el artículo 122, apartado 2, o en caso de traslado a otra zona de deshollinado conforme a lo dispuesto en el artículo 124, las actividades previstas en el artículo 120, apartado 1, también podrán ejecutarse fuera del área de deshollinado. [...]
3.   Los deshollinadores deben realizar, dentro de sus respectivas zonas de deshollinado y respetando las tarifas máximas vigentes en el Land en cuestión, las actividades enumeradas en el artículo 120, apartado 1.»
A tenor del artículo 124 de la GewO:
«En caso de cambio de deshollinador encargado de un determinado deshollinado, el deshollinador a quien se hubiera encomendado con anterioridad dicha tarea deberá remitir inmediatamente un informe por escrito sobre los últimos trabajos realizados y sobre el estado de la instalación de que se trate, al nuevo deshollinador al que se haya encomendado esa tarea de cara al futuro, al ayuntamiento y al titular de la correspondiente elemento. [...] Si en la zona de deshollinado pertinente no hay más de dos deshollinadores, se permitirá el cambio a otra zona de deshollinado.»
El artículo 125, apartado 1, de la GewO precisa:
«El presidente del Land establecerá las tarifas máximas mediante decreto. En el ejercicio de esta potestad, tendrá en cuenta las capacidades de las empresas y los intereses de los destinatarios de las prestaciones. [...]»
Las normativas de los Länder incluyen reglas relativas a la obligación que recae sobre los propietarios de las instalaciones de calefacción de que las canalizaciones de humo sean limpiadas regularmente por deshollinadores. Además, confían a los deshollinadores la realización de misiones específicas incluidas en la «policía de incendios».
En el Land de Carintia, estas misiones consisten, en particular, en la realización de inspecciones periódicas para la prevención de incendios (en lo sucesivo, «inspecciones preventivas de incendios»).
Más concretamente, el artículo 26 del Reglamento del Land de Carintia relativo a la política de riesgos y a la «policía de incendios» (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung; en lo sucesivo, «Reglamento de policía») dispone:
«1.   En el caso de estructuras físicas, las inspecciones preventivas de incendios tendrán por objeto determinar cualquier condición que pueda causar o agravar el riesgo de incendio o dificultar u obstaculizar la extinción de incendios y la ejecución de medidas de salvamento.
2.   En las inspecciones preventivas de incendios deberá comprobarse visualmente, en particular:
a)
si el propietario del edificio (propietario de la instalación) o el usufructuario han respetado las disposiciones de la presente Ley o de los reglamentos y resoluciones adoptados en su virtud o si existen deficiencias en materia de protección contra incendios;
b)
si existen daños en las construcciones que puedan representar un riesgo de incendio, y
c)
si concurren otras circunstancias que puedan resultar relevantes en materia de protección contra incendios o de lucha contra incendios. [...]
3.   Las inspecciones preventivas de incendios se llevarán a cabo teniendo en cuenta el riesgo de incendio que presenta la instalación. Se deberá realizar, en instalaciones:
a)
con riesgo de incendio reducido, cada 15 años;
b)
con riesgo de incendio medio, cada 9 años, y
c)
con riesgo de incendio elevado, cada 5 años.»
El artículo 27 del Reglamento tiene el siguiente tenor:
«1.   Las inspecciones preventivas de incendios a que se refiere el artículo 26 [...] deberán ser realizada de forma autónoma por el deshollinador al que se haya encomendado dicha tarea.
[...]
9.   Por cada inspección realizada con arreglo al apartado 1, el propietario (el usufructuario o el administrador del inmueble) deberá abonar una contribución. Si el obligado a la contribución no la abona, el Ayuntamiento establecerá su importe mediante resolución. El importe de la contribución a los gastos se determinará en función de las tarifas previstas para una inspección en la ordenanza en la que se fijen las tarifas máximas para la actividad de deshollinado.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El Sr. Hiebler ejerce la profesión de deshollinador en el Land de Carintia, en virtud de una autorización profesional válida para la zona «A» de dicho Land, con arreglo al artículo 123 de la GewO.
Hasta el 26 de julio de 2011, no había más de dos deshollinadores ejerciendo su actividad en la zona «B». En consecuencia, los deshollinadores autorizados a ejercer su actividad en otros sectores, como el Sr. Hiebler, podían, en virtud del artículo 124 de la GewO, realizar inspecciones a los clientes que residieran en esa zona «B».
Una modificación de las disposiciones reglamentarias relativas a la división en zonas del ejercicio de la función de deshollinador en el Land de Carintia, que entró en vigor el 27 de julio de 2011, supuso la creación de una nueva zona, «C», resultante de la fusión de la zona «B» con otra zona.
Ahora bien, aunque tras esta fusión, en la zona «C» operan cuatro deshollinadores, el Sr. Hiebler continuó enviando correos comerciales para captar nuevos clientes en tal zona y ejerciendo su actividad profesional de deshollinado para algunos de ellos, que le encomendaron la limpieza de sus chimeneas.
Esta actividad ha supuesto una pérdida de beneficios al Sr. Schlagbauer, que tiene una autorización para ejercer la profesión en la mencionada zona «C». Por tanto, el Sr. Schlagbauer interpuso un recurso contra el Sr. Hiebler ante el Landesgericht Klagenfurt (tribunal regional de Klagenfurt) al objeto de obtener el cese de la práctica comercial del Sr. Hibler, calificada de desleal, que se le condenara al pago de 2594,65 euros en concepto de indemnización, más los intereses y las costas procesales y que se publicara la sentencia que habría de dictarse. El Sr. Hiebler solicitó que se desestimara el recurso alegando que la Directiva 2006/123 se opone a la normativa austriaca controvertida en el litigio principal, en la medida en que impone una limitación territorial de la autorización del ejercicio de las actividades económicas privadas de los deshollinadores.
El Landesgericht Klagenfurt (tribunal regional de Klagenfurt) estimó el recurso del Sr. Schlagbauer, al considerar que los límites territoriales establecidos en el artículo 123 de la GewO se ajustaban a la mencionada Directiva 2006/123, pues no eran discriminatorios y resultaban necesarios y proporcionados.
El Oberlandesgericht Graz (tribunal superior de justicia de Graz) confirmó esta resolución judicial, añadiendo que las funciones de servicio público encomendadas a los deshollinadores en el ámbito de la «policía de incendios» justificaban la limitación territorial de la autorización profesional de los deshollinadores.
El Sr. Hiebler interpuso un recurso de casación ante el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo). Alegó ante ese tribunal que, aunque la normativa nacional controvertida en el litigio principal podía considerarse compatible con el Derecho de la Unión en la medida en que la limitación territorial controvertida está relacionada con las misiones ejercidas por los deshollinadores en el ámbito de la «policía de incendios», no lo era en la medida en que dicha limitación se aplica también a las actividades económicas privadas de éstos, relativas a la limpieza y al mantenimiento de las salidas de humo y de gas, conducciones de humo y de gas y los correspondientes hogares.
El Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo) considera probado que, en virtud del artículo 2, apartado 2, letra i), de la Directiva 2006/123, ésta no debe aplicarse a las misiones de servicio público incluidas en la «policía de incendios», sino que debe aplicarse únicamente a las actividades económicas privadas de los deshollinadores. Sin embargo, ese tribunal se pregunta, visto el vínculo existente entre dichas misiones y actividades, si puede considerarse que esta Directiva no se aplica al ejercicio de la profesión de deshollinador en su conjunto.
Además, en el supuesto de que las mencionadas actividades económicas privadas estuvieran incluidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo) también alberga dudas acerca de la compatibilidad de la normativa austriaca controvertida en el litigio principal con las normas sobre libertad de establecimiento de los prestadores de servicios en la Unión, recogidas en los artículos 10 y 15 de la misma Directiva.
En esas circunstancias el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Está excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 toda la actividad profesional de un deshollinador en virtud del artículo 2, apartado 2, letra i), de dicha Directiva, porque los deshollinadores realizan también funciones de “policía de incendios” (inspección de incendios, informes en procesos de construcción, etc.)?
2)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión:
¿Es compatible con los artículos 10, apartado 4, y 15, apartados 1, 2, letra a), y 3, de la Directiva 2006/123 una normativa nacional con arreglo a la cual la licencia de actividad económica de un deshollinador se limita en principio a una determinada “zona de deshollinado”?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que el ejercicio de una profesión, como la de deshollinador controvertida en el litigio principal, está excluida en su conjunto del ámbito de aplicación de dicha Directiva debido a que esta profesión implica el desempeño no sólo de actividades económicas privadas, sino también de misiones incluidas en la «policía de incendios».
El Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo) plantea esta cuestión prejudicial basándose en la premisa implícita de que las misiones incluidas en la «policía de incendios» confiadas a los deshollinadores en el Land de Carintia deben calificarse de actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública y que, por lo tanto, no están incluidas en el ámbito de aplicación de esta Directiva, en virtud de su artículo 2, apartado 2, letra i). Por lo tanto, a su juicio se trata de determinar si el vínculo entre el desempeño de estas funciones y el desempeño de actividades económicas privadas entraña la inaplicabilidad de esta Directiva al ejercicio de la profesión de deshollinador en su conjunto.
Por otro lado, como ha señalado también la Comisión Europea en sus observaciones escritas, ese tribunal no ha precisado en la resolución de remisión los elementos que le han permitido llegar a tal calificación de las mencionadas misiones.
Por este motivo, para proporcionar una respuesta útil a la primera cuestión prejudicial, es necesario en primer lugar comprobar si las misiones que están incluidas en la «policía de incendios», como las controvertidas en el litigio principal, forman parte del «ejercicio de la autoridad pública», en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra i), de la Directiva 2006/123 o, en su caso, están incluidas en otra de las actividades excluidas del ámbito de aplicación de esta Directiva. Sólo en estos casos se podrá determinar posteriormente si esta circunstancia conduce a que la misma Directiva sea inaplicable al ejercicio de la profesión de deshollinador en su conjunto.
En el marco de la primera verificación procede examinar con carácter previo el alcance de la disposición que figura en dicho artículo 2, apartado 2, letra i).
Ahora bien, como se ha señalado en el apartado 2.1.2 del Manual relativo a la aplicación de la Directiva «servicios» (en lo sucesivo, «Manual»), esta disposición refleja la excepción a la regla de libertad de establecimiento que figura en el artículo 45 CE, actualmente artículo 51 TFUE tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En consecuencia, para interpretar esta disposición es preciso remitirse a los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa a estos artículos.
A la luz de esta jurisprudencia debe señalarse, ante todo, que, como excepción a una libertad fundamental, la excepción establecida en el artículo 2, apartado 2, letra i), de la Directiva 2006/123 debe interpretarse de tal modo que su alcance quede limitado a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses que permite a los Estados miembros proteger (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Bélgica,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, apartado
y jurisprudencia citada), y, de este modo, debe limitarse a las actividades que, consideradas en sí mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio de la autoridad pública (véanse, por analogía, las sentencias Comisión/Bélgica,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, apartado
, y SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, apartado
).
[En su versión rectificada mediante auto de 29 de noviembre de 2016] Además, como también se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, deben considerarse excluidas de esta excepción las actividades auxiliares o preparatorias respecto del ejercicio de la autoridad pública (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Alemania,
C‑404/05
,
EU:C:2007:723
, apartado
), que no incluyan el ejercicio de facultades decisorias autónomas y ejercidas en el marco de un control estatal directo (véanse, por analogía, las sentencias Comisión/Portugal,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, apartados
y
, y SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, apartado
), y carentes de poderes de coerción (véanse, por analogía, las sentencias Comisión/España,
C‑114/97
,
EU:C:1998:519
, apartado
; Anker y otros,
C‑47/02
,
EU:C:2003:516
, apartado
, y Comisión/Portugal,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, apartado
).
Por consiguiente, debe comprobarse a la luz de esta jurisprudencia si las misiones incluidas en la «policía de incendios» confiadas a los deshollinadores en el Land de Carintia participan en el «ejercicio de la autoridad pública», en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra i), de la Directiva 2006/123.
En el caso de autos, debe declararse que, como se desprende del artículo 26 del Reglamento de policía, estas misiones consisten, en particular, en la inspección periódica de las estructuras físicas para determinar si el propietario o el usufructuario del edificio cumplen las normas legislativas o reglamentarias en la materia, si el edificio sufre daños que generen un riesgo de incendio o si otras circunstancias pueden causar o favorecer un incendio o complicar la lucha contra un incendio o las tareas de salvamento.
No obstante, en el ejercicio de estas misiones, como indicó el Gobierno austriaco en sus observaciones escritas, los deshollinadores contribuyen a las tareas descentralizadas en los ayuntamientos por el artículo 118, apartado 3, punto 9, de la Constitución austriaca, en virtud del cual son responsables de las misiones de «policía de incendios» en el ámbito local, en el marco de sus competencias.
De este modo, las misiones incluidas en la «policía de incendios» constituyen, como señaló el Abogado General en el punto 35 de sus conclusiones, actividades subsidiarias del ejercicio de la autoridad pública, en la medida en que, en esencia, el alcalde de cada municipio las delega en los deshollinadores y se llevan a cabo bajo su control directo, sin que los deshollinadores tengan facultades propias de ejecución, de conminación o de coerción frene a sus clientes. Confirma esta apreciación la obligación de los deshollinadores, en el ejercicio de estas misiones, de poner en conocimiento del ayuntamiento de que se trate las deficiencias que no se han subsanado, si existe riesgo inminente de incendio, o si se ha obstaculizado el desarrollo de la inspección.
De ello se desprende que las misiones incluidas en la «policía de incendios» ejercidas por los deshollinadores en el Land de Carintia no participan, como tales, en el ejercicio de la autoridad pública, en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra i), de la Directiva 2006/123, y por tanto no son actividades excluidas, con arreglo a esta disposición, del ámbito de aplicación de la Directiva.
No se podría enervar esta conclusión en el supuesto que el tribunal remitente debiera calificar las mencionadas misiones de misiones vinculadas a un servicio de interés económico general, como alegó el Gobierno austriaco en respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia.
A este respecto, ciertamente debe señalarse que, como se deduce de los autos en poder del Tribunal de Justicia, los deshollinadores del Land de Carintia desempeñan las actividades del ámbito de la «policía de incendios», con arreglo al considerando 70 de la Directiva 2006/123 y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para ejercer una misión particular de servicio público que se les ha confiado mediante una autorización, es decir, su licencia profesional, y en virtud de una norma reglamentaria, a saber, el artículo 26 del Reglamento de policía, que define de manera clara y transparente la naturaleza exacta de la obligación de servicio público encomendada (véanse, por analogía, las sentencias Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, apartado
, y Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, apartado
).
Además, también se desprende de los mencionados autos que, con arreglo al artículo 14 TFUE y al artículo 1 del protocolo (n
o
26) sobre los servicios de interés general, anexo al Tratado FUE, y a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los deshollinadores registrados en el Land de Carintia están obligados a garantizar, en virtud de la mencionada obligación de servicio público, las misiones incluidas en la «policía de incendios» en beneficio de todos los usuarios del sector que se les ha encomendado de manera que se garantice la igualdad de acceso a las prestaciones, aplicando tarifas uniformes cuyo importe máximo lo fija el presidente de dicho Land (véanse, por analogía, las sentencias Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, apartado
, y Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, apartado
), y garantizando condiciones de calidad similares, sin tener en cuenta situaciones particulares ni el nivel de rentabilidad económica de cada operación individual (véase, en este sentido, la sentencia Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, apartado
).
Sin embargo, aun cuando estas misiones debieran calificarse de vinculadas a un servicio de interés económico general, lo que incumbe verificar al tribunal remitente, estarían incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.
En efecto, como subrayó el Abogado General en el punto 37 de sus conclusiones, se desprende expresamente del artículo 2, apartado 2, letra a), de dicha Directiva, en relación con sus considerandos 17, 70 y 72, que las normas establecidas por ésta se aplican, en principio a cualquier servicio de interés económico general y que sólo los servicios de interés general no económicos están excluidos del ámbito de aplicación de estas normas.
Por lo tanto, debe concluirse que, con independencia de la calificación que les conceda el tribunal remitente, las misiones incluidas en la «policía de incendios» ejercidas por los deshollinadores en el Land de Carintia están incluidas en el ámbito de aplicación de esa Directiva.
Dicho esto, no procede entonces abordar, por carecer de objeto, si el vínculo entre las mencionadas misiones y las actividades económicas privadas desempeñadas por los deshollinadores en el Land de Carintia entraña la inaplicabilidad de la Directiva 2006/123 también a estas actividades, y, por tanto, al ejercicio de la profesión de deshollinador en su conjunto.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que cubre el ejercicio de una profesión, como la de deshollinador controvertida en el litigio principal, en su conjunto, aun cuando esta profesión implica el desempeño no sólo de actividades económicas privadas, sino también de misiones incluidas en la «policía de incendios».
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si los artículos 10 y 15 de la Directiva 2006/123 se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que limita la autorización para ejercer la profesión de deshollinador, en su conjunto, a una zona geográfica determinada.
A este respecto, ante todo debe declararse que tal limitación territorial de la autorización para ejercer una actividad de servicio constituye, en virtud de los artículos 10 y 15 de la mencionada Directiva, una restricción de libertad de establecimiento de los prestadores de servicios.
En efecto, por un lado, se desprende implícitamente del artículo 10, apartado 4, de esa Directiva, que prevé que cualquier autorización de nuevo establecimiento debe permitir al prestador ejercer su actividad de servicios «en todo el territorio nacional», que una limitación territorial de tal autorización es un obstáculo al ejercicio de la actividad controvertida.
Por otro lado, el artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123 califica expresamente los «límites territoriales» al ejercicio de una actividad de servicio de «exigencias», en el sentido del artículo 4, punto 7, de esta Directiva, que constituyen condiciones que afectan a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios.
En este contexto, para dar una respuesta útil al tribunal remitente, debe determinarse el régimen jurídico al que está sometida una limitación territorial como la controvertida en el litigio principal en virtud de los artículos 10 y 15 de dicha Directiva, para comprobar si esta limitación está prohibida o puede admitirse en determinadas condiciones.
Por un lado, en relación con el artículo 10 de la Directiva 2006/123, si bien es cierto que el tenor de su apartado 4 requiere únicamente la existencia de una «razón imperiosa de interés general» para justificar la limitación de una autorización a una parte específica del territorio nacional, no lo es menos que, como subrayó el Abogado General en el punto 45 de sus conclusiones y como se desprende del apartado 6.1.5 del Manual, esta disposición exige que tal limitación respete también los principios de no discriminación y de proporcionalidad, como principios generales del Derecho de la Unión.
Por otro lado, debe declararse que el artículo 15 de la Directiva 2006/123, al incluir los límites territoriales al ejercicio de una actividad de servicio en la lista de requisitos sometidos a evaluación enunciados en su apartado 2, autoriza también a los Estados miembros, en virtud de su apartado 1, a mantener, o, en su caso, introducir en sus sistemas jurídicos tales límites, sin perjuicio no obstante de que sean conformes a los requisitos de no discriminación, de necesidad y de proporcionalidad, recogidos en su apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia Rina Services y otros,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, apartados
y
).
Se desprende de estas consideraciones que, como señaló la Comisión en sus observaciones escritas, los artículos 10, apartado 4, y 15, apartado 3, de la mencionada Directiva establecen ambos la posibilidad de justificar una restricción a la libertad de establecimiento, como la limitación territorial controvertida en el asunto principal, y a tal fin requieren el respeto de requisitos idénticos al objeto de que esta restricción, ante todo, no sea discriminatoria por razón de nacionalidad, seguidamente, esté justificada por una razón imperiosa de interés general, y, por último, sea adecuada para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido, no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo y no pueda ser sustituida por otras medidas menos restrictivas que permitan alcanzar el mismo resultado.
En el litigio principal, procede señalar, en primer lugar, que la limitación territorial controvertida en el litigio principal se aplica sin discriminación por razón de nacionalidad.
En segundo lugar, debe observarse que, como se desprende de las observaciones escritas del Gobierno austriaco, esta limitación tiene por objeto garantizar el buen funcionamiento de los dispositivos de protección contra los incendios y mejorar la prevención de los incendios, de las explosiones y de los envenenamientos por gas.
Pues bien, dado que tales objetivos están incluidos en la protección de la salud pública, que figura, como se deduce del artículo 4, punto 8, de la Directiva 2006/123 y de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, entre las razones imperiosas de interés general que pueden justificar restricciones a la libertad de establecimiento (véase, en particular, en este sentido, la sentencia Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, apartado
y jurisprudencia citada), debe afirmarse que también se cumple el requisito relativo a la necesidad de la limitación territorial controvertida en el litigio principal.
Por consiguiente, en tercer lugar, es preciso examinar la proporcionalidad de la limitación territorial controvertida en el litigio principal, verificando, antes de nada, si esta limitación es adecuada para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido.
A este respecto, debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los establecimientos e infraestructuras sanitarios, las farmacias y las ópticas pueden ser objeto de una planificación, de forma que se garantice una asistencia sanitaria adaptada a las necesidades de la población, que cubra la totalidad del territorio y que tenga en cuenta las regiones geográficamente aisladas o que de alguna otra manera se hallan en una situación desventajosa (véanse, en este sentido, las sentencias Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, apartados
y
; Blanco Pérez y Chao Gómez,
C‑570/07 y C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, apartado
, y Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, apartados
y
).
Pues bien, estos mismos principios pueden aplicarse al ejercicio de la profesión de deshollinador controvertida en el litigio principal.
En efecto, se deduce de las observaciones del Gobierno austriaco que en los Länder, como el de Carintia, existen aglomeraciones que los deshollinadores pueden considerar rentables, y, por lo tanto, más atractivas, como las situadas en zonas urbanas. En cambio, otras partes del territorio nacional pueden considerarse menos atractivas, como las zonas rurales, geográficamente aisladas o que de alguna otra manera se hallan en una situación desventajosa (véase, por analogía, la sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez,
C‑570/07 y C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, apartado
).
De este modo, no puede excluirse que, a falta de una delimitación por zonas, los deshollinadores decidieran ejercer su actividad sólo en las localidades consideradas atractivas, y, por tanto, en favor de una parte reducida de la población, de manera que los habitantes de las localidades menos atractivas no dispondrían de un número suficiente de prestadores disponibles para garantizar un servicio de deshollinador seguro y de calidad (véase, por analogía, la sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez,
C‑570/07 y C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, apartado
).
De ello se deriva que debe considerarse que la limitación territorial controvertida en el litigio principal permite distribuir a los deshollinadores de modo equilibrado en el territorio nacional, garantizar a la totalidad de la población un acceso apropiado a las actividades de deshollinado y, por tanto, garantizar una protección adecuada de la salud pública.
Si bien se desprende de lo anterior que tal normativa, en principio, puede cumplir el objetivo de protección de la salud pública, aún es necesario que esta normativa persiga este objetivo de manera coherente. En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática (véanse, en este sentido, las sentencias Blanco Pérez y Chao Gómez,
C‑570/07 y C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, apartado
; Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, apartado
, y Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, apartado
).
A este respecto, aunque corresponde en último término al tribunal remitente determinar si el artículo 123 de la GewO cumple este requisito, y en qué medida, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionar indicaciones, basadas en los autos del litigio principal y en las observaciones escritas y orales que le han sido presentadas, que permitan pronunciarse a dicho tribunal nacional (véase la sentencia Grupo Itevelesa y otros,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, apartado
y jurisprudencia citada).
De este modo, es preciso poner de manifiesto que la normativa controvertida en el litigio principal no establece directamente y no enmarca la delimitación de las zonas geográficas mediante criterios coherentes con el objetivo de garantizar un reparto equilibrado del ejercicio por parte de los deshollinadores a la vez de sus actividades económicas privadas y de sus misiones incluidas en la «policía de incendios» en esos sectores.
En efecto, aunque la limitación territorial controvertida en el litigio principal tiene por objeto el ejercicio de la profesión de deshollinador en su conjunto, la normativa nacional tiene como único criterio de delimitación por zonas el relativo al número mínimo de deshollinadores necesarios para garantizar la viabilidad económica dentro de cada zona a fin de garantizar el ejercicio satisfactorio de las misiones incluidas en la «policía de incendios», sin tener cuenta en modo alguno las actividades económicas privadas, que constituyen, por otro lado, la parte más sustancial del ejercicio de la profesión de deshollinador.
Por ello, la aplicación del artículo 123 de la GewO corre el riesgo de no garantizar un reparto equilibrado del ejercicio de las actividades económicas privadas de deshollinado en el territorio de que se trata, y, por lo tanto, un nivel equivalente de protección de la salud pública en todo ese territorio (véase, por analogía, la sentencia Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, apartado
).
En estas circunstancias, y sin perjuicio de las comprobaciones que ha de efectuar el tribunal remitente, la normativa nacional controvertida en el litigio principal no persigue de manera coherente y sistemática el objetivo de proteger la salud pública.
Tal apreciación, que se desprende de la interpretación de los artículos 10, apartado 4, y 15, apartados 1, 2, letra a), y 3, de la Directiva 2006/123 podría no obstante no prevalecer si dicha normativa nacional hubiera de apreciarse a la luz del apartado 4 del mencionado artículo 15, en el supuesto de que el tribunal remitente debiera calificar las misiones incluidas en la «policía de incendios» de misiones vinculadas a un servicio de interés económico general, con arreglo a los principios enunciados en los apartados 41 y 42 de la presente sentencia.
A este respecto, en efecto, debe declararse que el artículo 15 de dicha Directiva establece en su apartado 4 que las reglas establecidas en sus apartados 1 a 3 se aplicarán únicamente a la legislación nacional en el ámbito de los servicios de interés económico general en la medida en que la aplicación de esos apartados no perjudique la realización, de hecho o de derecho, de las tareas particulares que se les han confiado.
Por consiguiente, en este contexto, y a la luz de la lectura combinada del apartado 10.2.4 del Manual y del considerando 72 de la Directiva 2006/123, procede interpretar el artículo 15, apartado 4, de esa Directiva en el sentido de que esta disposición no se opone a una norma nacional que establece una limitación territorial como la controvertida en el litigio principal, siempre que esta limitación sea, por un lado, necesaria para el ejercicio por parte de los deshollinadores de sus misiones incluidas en la «policía de incendios» en condiciones económicamente viables y, por otra, proporcionado a ese ejercicio.
Pues bien, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de las normas del Tratado sobre competencia, ciertamente, para efectuar dicho examen, procede partir de la premisa de que la obligación que incumbe al titular de una misión de interés económico general de garantizar sus servicios en condiciones de equilibrio económico presupone la posibilidad de una compensación entre los sectores de actividad rentables y los sectores menos rentables y, en consecuencia, justifica una limitación de la libertad de establecimiento en los sectores económicamente rentables (véanse, por analogía, las sentencias Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, apartados
y
, y Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, apartado
).
Sin embargo, debe considerarse también que esta restricción no se justifica cuando se trata de servicios específicos, disociables del servicio de interés general de que se trate, en la medida en que dichos servicios, por su naturaleza y por las condiciones en que se prestan, no ponen en peligro el equilibrio económico del servicio de interés económico general (véanse, por analogía, las sentencias Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, apartado
, y Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, apartado
).
Habida cuenta de estas consideraciones, incumbe al tribunal remitente examinar, en el marco de la apreciación del carácter proporcionado de la limitación territorial controvertida en el litigio principal, si las actividades económicas desempeñadas por los deshollinadores en el Land de Carintia están tan estrechamente vinculadas a las misiones incluidas en la «policía de incendios» que deben considerarse indisociables de éstas.
Si éste no es el caso, incumbe a dicho tribunal comprobar si la limitación territorial controvertida en el litigio principal, en la medida en que se extiende al ejercicio de las actividades económicas disociables de las misiones incluidas en la «policía de incendios», es, en todo caso, indispensable para permitir a los deshollinadores de que se trata garantizar estas últimas en condiciones de equilibrio económico, o bien si la viabilidad económica del ejercicio de estas misiones puede también garantizarse mediante una delimitación sectorial relativa únicamente a este ejercicio.
A este respecto, se desprende de los autos en poder del Tribunal de Justicia que la normativa del Land de Salzburgo define las circunscripciones de deshollinado únicamente en lo que atañe a las misiones incluidas en la «policía de incendios», lo que puede demostrar que tal limitación territorial podría bastar para garantizar el ejercicio de estas misiones en condiciones de equilibrio económico.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a la segunda cuestión prejudicial planteada que:
—
Los artículos 10, apartado 4, y 15, apartados 1, 2, letra a), y 3, de la Directiva 2006/123 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, que limita la autorización para el ejercicio de la profesión de deshollinador en su conjunto a una zona geográfica determinada, de modo que esta normativa no persigue de manera coherente y sistemática el cumplimiento del objetivo de protección de la salud pública, lo que incumbe comprobar al tribunal remitente.
—
El artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a tal normativa en el supuesto de que las misiones incluidas en la «policía de incendios» deban calificarse de misiones vinculadas a un servicio de interés económico general, siempre que la limitación territorial prevista sea necesaria y proporcionada al ejercicio de dichas misiones en condiciones económicamente viables. Corresponde al tribunal remitente proceder a tal apreciación.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1)
La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que cubre el ejercicio de una profesión, como la de deshollinador controvertida en el litigio principal, en su conjunto, aun cuando esta profesión implica el desempeño no sólo de actividades económicas privadas, sino también de misiones incluidas en la «policía de incendios».

2)
Los artículos 10, apartado 4, y 15, apartados 1, 2, letra a), y 3, de la Directiva 2006/123 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, que limita la autorización para el ejercicio de la profesión de deshollinador en su conjunto a una zona geográfica determinada, de modo que esta normativa no persigue de manera coherente y sistemática el cumplimiento del objetivo de protección de la salud pública, lo que incumbe comprobar al tribunal remitente.
El artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a tal normativa en el supuesto de que las misiones incluidas en la «policía de incendios» deban calificarse de misiones vinculadas a un servicio de interés económico general, siempre que la limitación territorial prevista sea necesaria y proporcionada al ejercicio de dichas misiones en condiciones económicamente viables. Corresponde al tribunal remitente proceder a tal apreciación.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.