CELEX: 62011CJ0409
Circolazione degli autoveicoli
Assicurazione della responsabilità civile
Direttiva 72/166/CEE
Articolo 3, paragrafo 1
Direttiva 84/5/CEE
Articolo 1, paragrafo 4, primo comma
Insolvenza dell’assicuratore
Omesso intervento dell’organismo responsabile per l’indennizzo

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 72/166/CEE del Consiglio, del 24 aprile 1972, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, e di controllo dell’obbligo di assicurare tale responsabilità (
GU L 103, pag. 1
), come modificata dalla direttiva 2005/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005 (
GU L 149, pag. 14
; in prosieguo: la «prima direttiva»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra i sigg.ri Csonka, Isztli, Juhász, Kiss e Szontágh, da un lato, e il Magyar Állam (Stato ungherese), dall’altro, in merito alla responsabilità di quest’ultimo, a parere dei ricorrenti, dovuta ad un recepimento scorretto di detta direttiva nell’ordinamento giuridico ungherese.
Contesto normativo
Normativa dell’Unione
La normativa dell’Unione in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli è stata codificata dalla direttiva 2009/103/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, concernente l’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e il controllo dell’obbligo di assicurare tale responsabilità (
GU L 263, pag. 11
). Tuttavia, tale direttiva non era in vigore all’epoca dei fatti del procedimento principale, ai quali, pertanto, si applicano le direttive vigenti prima di detta codificazione, in particolare la prima direttiva e la seconda direttiva 84/5/CEE del Consiglio, del 30 dicembre 1983, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli (
GU 1984, L 8, pag. 17
), come modificata dalla direttiva 2005/14 (in prosieguo: la «seconda direttiva»).
La prima direttiva
Dal secondo e dal terzo considerando della prima direttiva risulta che quest’ultima è stata adottata in considerazione del fatto che i controlli alle frontiere dell’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, il cui obiettivo consisteva nella salvaguardia degli interessi delle persone suscettibili di essere vittime di un sinistro causato da detti veicoli, erano una conseguenza della disparità delle disposizioni nazionali in tale materia e che «dette disparità [erano] tali da ostacolare la libera circolazione degli autoveicoli e delle persone all’interno della Comunità», avendo pertanto «un’incidenza diretta sulla creazione e sul funzionamento del mercato comune». Il quinto considerando della medesima direttiva sottolineava la necessità che «[fossero] prese misure per liberalizzare maggiormente il regime di circolazione delle persone e degli autoveicoli nel traffico di viaggiatori tra gli Stati membri».
A tal fine, l’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva disponeva quanto segue:
«Ogni Stato membro adotta tutte le misure necessarie, fatta salva l’applicazione dell’articolo 4, affinché la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli che stazionano abitualmente nel suo territorio sia coperta da un’assicurazione. I danni coperti e le modalità dell’assicurazione sono determinati nell’ambito di tali misure».
L’articolo 4 della stessa direttiva dava agli Stati membri la possibilità di agire in deroga alle disposizioni dell’articolo 3 di quest’ultima per quanto riguardava i veicoli appartenenti a determinate persone nonché taluni tipi di veicoli o i veicoli con targa speciale.
La seconda direttiva
Il sesto considerando della seconda direttiva enunciava «che è necessario prevedere che un organismo garantisca che la vittima non resti senza indennizzo se il veicolo che ha provocato il sinistro non è assicurato o non viene identificato; che occorre prevedere, senza modificare le disposizioni applicate dagli Stati membri per quanto riguarda il carattere sussidiario o no dell’intervento di tale organismo nonché le norme applicabili in materia di surrogazione, che la vittima di un siffatto sinistro possa rivolgersi direttamente a questo organismo quale primo punto di contatto» e «che è tuttavia opportuno dare agli Stati membri la possibilità di applicare talune esclusioni limitate per quanto riguarda l’intervento di questo organismo e di prevedere nel caso dei danni alle cose provocati da un veicolo non identificato, dati i rischi di frode, che l’indennizzo dei danni possa essere limitato o escluso». L’ottavo considerando della medesima direttiva aggiungeva che «per alleggerire l’onere finanziario a carico di tale organismo gli Stati membri possono prevedere l’applicazione di talune franchigie in caso di intervento per l’indennizzo dei danni alle cose causati da veicoli non assicurati o, eventualmente, rubati o ottenuti con la violenza».
L’articolo 1, paragrafi 1 e 4, della seconda direttiva disponeva quanto segue:
«1.   L’assicurazione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della [prima direttiva] copre obbligatoriamente i danni alle cose e i danni alle persone.
(...)
4.   Ogni Stato membro istituisce o autorizza un organismo incaricato di risarcire, almeno entro i limiti dell’obbligo di assicurazione, i danni alle cose o alle persone causati da un veicolo non identificato o per il quale non vi è stato adempimento dell’obbligo di assicurazione a norma del paragrafo 1.
Il primo comma fa salvo il diritto degli Stati membri di conferire o no all’intervento dell’organismo un carattere sussidiario, nonché quello di disciplinare la soluzione di controversie fra l’organismo e il responsabile o i responsabili del sinistro ed altre imprese di assicurazione o istituti di sicurezza sociale che siano tenuti ad indennizzare la vittima per lo stesso sinistro. Tuttavia, gli Stati membri non possono autorizzare l’organismo a subordinare il pagamento dell’indennizzo alla condizione che la vittima dimostri in qualsiasi modo che il responsabile del sinistro non è in grado o rifiuta di pagare».
Gli articoli 1, paragrafo 6, e 2 della seconda direttiva consentivano agli Stati membri di escludere in determinati casi il pagamento dell’indennizzo da parte dell’organismo istituito in applicazione dell’articolo 1, paragrafo 4, di quest’ultima o di prevedere, all’atto del suo intervento, l’applicazione di talune franchigie.
L’articolo 1, paragrafo 7, della seconda direttiva disponeva che gli «Stati membri applicano al pagamento dell’indennizzo da parte dell’organismo le proprie disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative, fatta salva qualsiasi altra pratica più favorevole alle vittime».
La normativa ungherese
In applicazione degli articoli 14 e 15 del decreto governativo 190/2004, relativo all’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile dei detentori di autoveicoli (Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról; in prosieguo: il «decreto governativo n. 190/2004»), in vigore all’epoca dei fatti del procedimento principale, il Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (Fondo di indennizzo della federazione degli assicuratori ungheresi) si sostituiva all’autore del danno, ai fini del risarcimento della vittima, soltanto se quest’ultimo, alla data del sinistro, non disponeva di assicurazione obbligatoria di responsabilità civile, se il detentore del veicolo che aveva cagionato il danno era ignoto o se il danno era stato causato da un veicolo non omologato o ritirato dalla circolazione.
Il decreto governativo 190/2004 è stato abrogato dall’articolo 67 della legge LXII del 2009, relativa all’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli (2009. évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról).
Detta legge, entrata in vigore il 1
o
gennaio 2010, istituisce un nuovo fondo di indennizzo e dispone, all’articolo 29, paragrafo 3, che quest’ultimo «copre il credito che la vittima del pregiudizio vanta nei confronti dell’assicuratore oggetto di una procedura di insolvenza, tenuto conto delle modalità previste dalla polizza di assicurazione o dalla legge per far valere i diritti al risarcimento».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La MAV Àltalános Biztosító Egyesület (in prosieguo: la «MAV») è una compagnia di assicurazioni costituita sotto forma di associazione senza scopo di lucro che offriva ai propri associati servizi a tariffa ridotta, con la particolarità che gli assicurati assumevano anche obblighi in quanto associati.
Tra il 2003 e il 2008 la Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (Autorità di sorveglianza degli organismi finanziari) ha inviato alla MAV quindici ingiunzioni, intimandole di conformarsi alle norme giuridiche che disciplinavano la sua attività. Non essendo stato possibile ristabilire un funzionamento conforme alle prescrizioni giuridiche in materia, detta autorità di sorveglianza ha ritirato l’autorizzazione, con effetto al 15 agosto 2008, di cui beneficiava la MAV per svolgere la sua attività. Quest’ultima, essendosi dissipato il suo patrimonio, è stata dichiarata insolvente.
I ricorrenti nel procedimento principale, in quanto detentori di autoveicoli, avevano sottoscritto presso la MAV un’assicurazione che copriva la responsabilità civile risultante dalla circolazione dei loro veicoli.
Durante il periodo compreso tra il mese di luglio 2006 e il mese di luglio 2008, essi hanno provocato danni con i loro veicoli.
A causa della sua insolvenza, la MAV non è stata in grado di onorare i propri obblighi di assicuratore. I ricorrenti nel procedimento principale hanno quindi dovuto farsi carico essi stessi del risarcimento dei danni causati dai loro veicoli.
Pertanto, essi hanno proposto ricorso per risarcimento danni nei confronti del Magyar Állam, basato sul pregiudizio che i ricorrenti avrebbero subìto, a loro parere, in seguito ad un recepimento scorretto della prima direttiva.
I ricorrenti nel procedimento principale sottolineano che, sebbene la normativa ungherese preveda, con effetto dal 1
o
gennaio 2010, l’intervento di un organismo incaricato di risarcire il danno cagionato da un veicolo assicurato in caso di insolvenza dell’assicuratore, tale misura non si applica alla responsabilità civile risultante da sinistri avvenuti prima di detta data, come quelli per i quali essi sono responsabili. I ricorrenti ritengono che il Magyar Állam, avendo omesso di adottare le misure necessarie per garantire, alle stesse condizioni, l’intervento di un organismo di indennizzo nel caso di danni avvenuti prima di detta data, abbia agito in violazione dei propri obblighi derivanti dal diritto dell’Unione e, in particolare, dall’articolo 3 della prima direttiva, facendo sorgere così la propria responsabilità.
Alla luce di tali circostanze, il Fővárosi Bíróság, divenuto il Fővárosi Törvényszék, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se, alla data in cui i ricorrenti hanno occasionato il danno, il Magyar Állam avesse ottemperato alla [prima direttiva], tenendo conto, in particolare, degli obblighi stabiliti all’articolo 3 della medesima direttiva, e se, in tal caso, sia possibile dichiararne l’efficacia diretta nei confronti dei ricorrenti.
2)
Se, ai sensi della normativa [dell’Unione] in vigore, il singolo i cui diritti siano stati violati in seguito alla mancata attuazione da parte dello Stato della [prima direttiva], possa esigere l’adempimento di quanto disposto dalla direttiva stessa invocando direttamente la normativa [dell’Unione] avverso lo Stato membro inadempiente al fine di ottenere le garanzie che sul suo fondamento quest’ultimo avrebbe dovuto assicurare.
3)
Se, ai sensi della normativa [dell’Unione] in vigore, il singolo i cui diritti siano stati violati in seguito alla mancata attuazione della [prima direttiva] possa richiedere allo Stato il risarcimento dei danni derivanti dalla sua carenza.
4)
In caso di soluzione positiva delle precedenti questioni, se il Magyar Állam sia obbligato a risarcire i danni occasionati nei confronti sia dei ricorrenti sia dei soggetti danneggiati negli incidenti stradali provocati dai ricorrenti (...).
5)
Se sia possibile configurare la responsabilità dello Stato nell’ipotesi che il danno derivi da un’attività legislativa carente.
6)
Se il decreto governativo n. 190/2004 (…) in vigore fino al 1
o
gennaio 2010 (…) sia conforme alle disposizioni della [prima direttiva], oppure se l’Ungheria abbia omesso di trasporre gli obblighi ad essa incombenti in forza della suddetta direttiva nel diritto ungherese».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima parte della prima questione e sulla sesta questione
Con tali questioni, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva debba essere interpretato nel senso che esso include, tra gli obblighi che impone agli Stati membri, quello di istituire un organismo che garantisca il risarcimento delle vittime di sinistri stradali nell’ipotesi in cui, sebbene le persone responsabili dei danni avessero sottoscritto un’assicurazione che copriva la loro responsabilità civile risultante dalla circolazione dei veicoli, l’assicuratore sia divenuto insolvente.
Secondo una costante giurisprudenza della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., segnatamente, sentenza del 22 novembre 2012, Brain Products, C-219/11, punto 13 e la giurisprudenza ivi citata).
In proposito occorre constatare che l’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva è formulato in termini assai generici, in quanto tali termini richiedono che ogni Stato membro adotti «tutte le misure necessarie (...) affinché la responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli che stazionano abitualmente nel suo territorio sia coperta da un’assicurazione». Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 26 delle sue conclusioni, da detta disposizione discende che gli Stati membri sono tenuti ad attuare, nel loro ordinamento giuridico interno, un obbligo generale di assicurazione dei veicoli.
Tenuto conto della genericità dei termini dell’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva, la portata dell’obbligo gravante così sugli Stati membri deve essere precisata prendendo in considerazione il contesto e gli scopi di tale disposizione.
In proposito va rilevato che la prima direttiva fa parte di una serie di direttive che hanno progressivamente precisato gli obblighi degli Stati membri in materia di responsabilità civile risultante dalla circolazione dei veicoli. Dai considerando della prima e della seconda direttiva emerge che queste sono dirette a garantire, da un lato, la libera circolazione sia dei veicoli che stazionano abitualmente nel territorio dell’Unione europea sia delle persone che si trovano a bordo e, dall’altro, a garantire che le vittime degli incidenti causati da tali veicoli beneficieranno di un trattamento comparabile indipendentemente dal luogo dell’Unione dove il sinistro è avvenuto (v., segnatamente, sentenza del 23 ottobre 2012, Marques Almeida, C-300/10, punto 26 e la giurisprudenza ivi citata).
É in quest’ottica che la prima direttiva, come integrata dalla seconda direttiva e da quelle successive, impone agli Stati membri di garantire che la responsabilità civile relativa alla circolazione degli autoveicoli che stazionano abitualmente nel loro territorio sia coperta da un’assicurazione, e precisa in particolare i tipi di danni e i terzi danneggiati che tale assicurazione deve coprire (v., segnatamente, sentenza Marques Almeida, cit., punto 27 e la giurisprudenza ivi citata).
L’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva, letto alla luce delle direttive successive, impone quindi a ciascuno Stato membro di garantire che, fatte salve le deroghe previste all’articolo 4 della prima direttiva, qualunque proprietario o detentore di un veicolo che stazioni abitualmente nel suo territorio concluda con una compagnia di assicurazioni un contratto al fine di assicurare, almeno entro i limiti definiti dal diritto dell’Unione, la sua responsabilità civile relativa a tale veicolo.
L’importanza data dal legislatore dell’Unione alla tutela delle vittime lo ha portato a completare detto dispositivo, obbligando gli Stati membri, in applicazione dell’articolo 1, paragrafo 4, della seconda direttiva, ad istituire un organismo avente il compito di risarcire, almeno entro i limiti previsti dal diritto dell’Unione, i danni alle cose o alle persone causati da un veicolo non identificato o per il quale non sia stato adempiuto l’obbligo di assicurazione previsto al paragrafo 1 del medesimo articolo, che rinvia all’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva. Al fine di ridurre gli oneri finanziari che tale organismo deve sopportare, gli Stati membri potevano escludere il suo intervento in determinati casi o prevedere franchigie.
L’intervento di un organismo siffatto è stato quindi concepito come ultima ratio, prevista unicamente nel caso in cui i danni siano stati causati da un veicolo non identificato o da un veicolo per il quale non sia stato adempiuto l’obbligo di assicurazione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva (sentenza del 1
o
dicembre 2011, Churchill Insurance Company e Evans,
C-442/10, Racc. pag. I-12639
, punto 41).
Quanto alla determinazione delle circostanze concrete in cui si può ritenere che non sia stato adempiuto l’obbligo di assicurazione ai sensi di detta disposizione, è significativo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 32 delle sue conclusioni, che il legislatore dell’Unione non si sia limitato a prevedere che l’organismo debba intervenire in caso di danni causati da un veicolo per il quale non sia stato adempiuto l’obbligo di assicurazione in generale, ma abbia precisato che ciò deve avvenire solo per i danni cagionati da un veicolo per il quale non sia stato adempiuto l’obbligo di assicurazione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva, vale a dire da un veicolo per il quale non esista alcun contratto di assicurazione. Una restrizione simile si giustifica con il fatto che tale disposizione, come ricordato al punto 28 della presente sentenza, impone ad ogni Stato membro di assicurare che, fatte salve le deroghe previste all’articolo 4 di quest’ultima direttiva, qualunque proprietario o detentore di un veicolo che stazioni abitualmente nel suo territorio concluda con una compagnia assicurativa un contratto per garantire, entro i limiti definiti dal diritto dell’Unione, la sua responsabilità civile risultante da detto veicolo. In tale prospettiva, il mero fatto che un danno sia stato provocato da un veicolo non assicurato costituisce una lacuna nel sistema che lo Stato membro era tenuto ad attuare, il che giustifica l’intervento di un organismo nazionale di indennizzo.
Da quanto precede discende che, contrariamente alla tesi sostenuta dai ricorrenti nel procedimento principale, l’intervento di un organismo nazionale del genere, previsto dalla prima e dalla seconda direttiva, non può essere considerato come l’attuazione di un sistema di garanzia dell’assicurazione di responsabilità civile relativa alla circolazione dei veicoli, ma è destinato a produrre effetti solamente in circostanze specifiche chiaramente identificate.
L’ipotesi di un’insolvenza dell’assicuratore non costituisce un caso che rientra in simili circostanze. Infatti, in un’ipotesi del genere, l’obbligo di assicurazione è stato adempiuto.
Tuttavia, come risulta dall’articolo 1, paragrafo 7, della seconda direttiva, gli Stati membri, per quanto concerne le condizioni di intervento del fondo nazionale di indennizzo, hanno la possibilità di adottare misure più favorevoli alle vittime di quelle previste dalle direttive in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione degli autoveicoli. In proposito occorre rilevare che, nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, secondo le informazioni fornite dal governo ungherese, erano in preparazione presso gli organi ungheresi competenti talune misure volte a rimediare alla situazione creata dall’insolvenza della MAV.
In considerazione di tutto quanto sopra esposto, si deve rispondere alla prima parte della prima questione e alla sesta questione dichiarando che l’articolo 3, paragrafo 1, della prima direttiva, letto alla luce dell’articolo 1, paragrafo 4, della seconda direttiva, deve essere interpretato nel senso che esso non include, tra gli obblighi imposti agli Stati membri da detta disposizione, quello di istituire un organismo che garantisca il risarcimento delle vittime di sinistri stradali nell’ipotesi in cui, sebbene le persone responsabili dei danni avessero sottoscritto un’assicurazione che copriva la loro responsabilità civile risultante dalla circolazione degli autoveicoli, l’assicuratore sia divenuto insolvente.
Sulla seconda parte della prima questione e sulle questioni dalla seconda alla quinta
Con tali questioni, il giudice del rinvio chiede, da un lato, se si possa riconoscere efficacia diretta all’articolo 3 della prima direttiva e, dall’altro, in quali condizioni i singoli potrebbero far sorgere la responsabilità dell’Ungheria a causa del danno subìto da un recepimento scorretto della prima direttiva.
Tenuto conto dell’interpretazione della prima direttiva data in risposta alla prima parte della prima questione e alla sesta questione, non risulta che lo Stato membro interessato abbia violato il diritto dell’Unione.
Ciò considerato, non occorre rispondere alla seconda parte della prima questione né alle questioni dalla seconda alla quinta.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

L’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 72/166/CEE del Consiglio, del 24 aprile 1972, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, e di controllo dell’obbligo di assicurare tale responsabilità, come modificata dalla direttiva 2005/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, letto alla luce dell’articolo 1, paragrafo 4, della seconda direttiva 84/5/CEE del Consiglio, del 30 dicembre 1983, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, come modificata dalla direttiva 2005/14, deve essere interpretato nel senso che esso non include, tra gli obblighi imposti agli Stati membri da detta disposizione, quello di istituire un organismo che garantisca il risarcimento delle vittime di sinistri stradali nell’ipotesi in cui, sebbene le persone responsabili dei danni avessero sottoscritto un’assicurazione che copriva la loro responsabilità civile risultante dalla circolazione degli autoveicoli, l’assicuratore sia divenuto insolvente.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’ungherese.