CELEX: 62011CJ0077
Talan om ogiltigförklaring
Slutgiltigt antagande av unionens allmänna budget för budgetåret 2011
Rättsakt av parlamentets talman i vilken detta slutgiltiga antagande slås fast
Artikel 314.9 FEUF
Parlamentets och rådets fastställande av unionens allmänna budget
Artikel 314 första stycket FEUF
Principen om institutionell balans
Principen om tilldelade befogenheter
Skyldighet till lojalt samarbete
Iakttagande av väsentliga formföreskrifter

Europeiska unionens råd har yrkat ogiltigförklaring av rättsakt 2011/125/EU, Euratom av den 15 december 2010 som Europaparlamentets talman antagit, i vilken han slår fast att det budgetförfarande som inleddes med stöd av artikel 314 FEUF har avslutats och att Europeiska unionens allmänna budget för år 2011 därmed har antagits slutgiltigt (
EUT L 68
, 2011, s. 1) (nedan kallad den angripna rättsakten).
Tillämpliga bestämmelser
Enligt artikel 14.1 FEU ska ”Europaparlamentet … tillsammans med rådet lagstifta och utöva budgetfunktionen …”. I artikel 16.1 FEU föreskrivs i symmetri därmed att ”[r]ådet ska tillsammans med Europaparlamentet lagstifta och utöva budgetfunktionen. …”.
I artikel 314 FEUF fastställs de steg och frister som ska iakttas under budgetförfarandet. Parlamentet har numera samma befogenheter som rådet beträffande samtliga budgetanslag. Rådet kan inte heller driva igenom en budget utan parlamentets samtycke. Däremot gäller som framgår av artikel 314.7 FEUF att parlamentet under vissa förhållanden, det vill säga med betydande medel att genom röstning utöva påtryckningar, kan få sista ordet och avsluta budgetförfarandet utan rådets samtycke.
De bestämmelser i artikel 314 FEUF som är av särskild betydelse i förevarande mål återfinns i första stycket och i punkt 9 i denna artikel.
I artikel 314 första stycket FEUF föreskrivs att ”[parlamentet] och rådet ska i enlighet med ett särskilt budgetförfarande fastställa unionens årliga budget …”
När det gäller artikel 314.9 FEUF föreskrivs däri att ”[n]är det förfarande som anges i denna artikel har avslutats, ska [parlamentets] talman förklara att budgeten är slutgiltigt antagen”.
Bakgrund till målet och den angripna rättsakten
Den 15 december 2009 erinrade rådet parlamentet om sitt privilegium enligt EUF‑fördraget i egenskap av medförfattare till den lagstiftningsakt genom vilken budgeten fastställs, genom att föreslå att rättsakten om fastställandet av budgeten skulle undertecknas gemensamt av rådet och parlamentets talman.
Parlamentets talman valde dock trots rådets begäran att den 17 december 2009 själv anta och underteckna unionens årliga budget för budgetåret 2010.
Den 12 november 2010 riktade rådets ordförande, inom ramen för budgetförfarandet för budgetåret 2011, en skrivelse till parlamentets talman i vilken det angavs att Lissabonfördragets ikraftträdande innebär att rådets ordförande och parlamentets talman gemensamt ska underteckna den rättsakt varigenom unionens årliga budget fastställs, i den mån dessa institutioner båda är medförfattare till nämnda rättsakt. Denna ska skiljas från rättsakten av parlamentets talman i vilken det i enlighet med artikel 314.9 FEUF konstateras att budgeten är slutgiltigt antagen.
Den 10 december 2010 antog rådet sin ståndpunkt beträffande förslaget till budget för budgetåret 2011, samt bifogade till denna ståndpunkt ett förslag till parlamentets och rådets beslut om fastställande av unionens allmänna budget för budgetåret 2011.
I skrivelse av den 14 december 2010, som rådet mottog den 17 december 2010, bekräftade parlamentets talman att han inte delade rådets uppfattning att rättsakten om fastställandet av unionens budget skulle undertecknas av både rådets ordförande och parlamentets talman.
Den 15 december 2010 gjorde rådets ordförande ett uttalande till följd av den av parlamentet vid plenarsammanträde antagna budgeten för budgetåret 2011, enligt vilket ”parlamentet just … har godkänt rådets ståndpunkt avseende förslaget till budget för 2011 utan ändringar. Jag välkomnar å rådets vägnar vår gemensamma överenskommelse angående 2011 års budget.”
Samma dag skickade rådets ordförande till parlamentets talman en skrivelse i vilken han välkomnade parlamentets positiva röstresultat angående förslaget till budget för budgetåret 2011 och erinrade om att EUF-fördraget anger att budgeten ska fastställas av parlamentet och rådet. Han bifogade till denna skrivelse ett förslag till beslut av parlamentet och rådet om fastställande av unionens allmänna budget för budgetåret 2011, undertecknat av honom själv och avsett att även undertecknas av parlamentets talman.
Samma datum, den 15 december 2010, antogs den angripna rättsakten. I den enda artikel som förekommer i denna rättsakt, vilken enbart undertecknats av parlamentets talman, föreskrivs följande: ”[d]et förfarande som inletts med tillämpning av artikel 314 FEUF har slutförts och unionens allmänna budget … för budgetåret 2011 har slutgiltigt antagits.”
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
ogiltigförklara den angripna rättsakten,
—
betrakta verkningarna av unionens budget för budgetåret 2011 som slutgiltiga intill dess att denna budget fastställs i en med fördragen överensstämmande lagstiftningsakt, och
—
förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
Parlamentet har yrkat att domstolen ska
—
ogilla rådets talan, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 29 juni 2011 har Konungariket Spanien tillåtits intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Prövning av talan
Parternas argument
Rådet har till stöd för sin talan gjort gällande att Lissabonfördraget medfört väsentliga förändringar av budgetförfarandet eftersom parlamentet och rådet blivit jämbördiga bland annat genom avskaffandet av åtskillnaden mellan obligatoriska och icke-obligatoriska utgifter och genom att budgetförslaget blir föremål för en enda behandling vid de båda berörda institutionerna.
Enligt rådet avser den huvudsakliga förändringen artikel 314 första stycket FEUF. Enligt denna bestämmelse jämförd med andra bestämmelser i fördragen krävs i fortsättningen att förfarandet utmynnar i ett gemensamt antagande av en lagstiftningsakt som undertecknas av rådets ordförande och parlamentets talman.
Den praxis som gällde enligt fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, att parlamentets talman själv slår fast att budgetförfarandet avslutats, är därmed inte längre aktuell.
Rådet har angett fyra grunder för sin talan. Den första grunden avser avsaknaden av en av de båda berörda institutionerna gemensamt undertecknad lagstiftningsakt om fastställande av unionens årliga budget, vilket strider mot artiklarna 288 FEUF, 289 FEUF, 296 FEUF och 314 FEUF. Den andra grunden avser underlåtenhet att iaktta den genom artikel 314 FEUF införda principen om institutionell balans. Den tredje grunden avser ett åsidosättande av principen om tilldelade befogenheter och principen om skyldighet till lojalt samarbete enligt artikel 13.2 FEU. Den fjärde grunden, som anförts i andra hand, avser ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter.
Rådet anser för det första att unionens årliga budget och ändringsbudgetarna hädanefter med tillämpning av reformen enligt Lissabonfördraget ska fastställas genom en gemensam lagstiftningsakt. Rådet anser att rättspraxis i form av dom av den 3 juli 1986 i mål
34/86, rådet mot parlamentet (REG 1986, s. 2155
; svensk specialutgåva, volym 8, s. 673) därigenom är obsolet, i synnerhet punkt 8 i nämnda dom där domstolen fann att det är parlamentets talman som formellt förklarar att budgetförfarandet är avslutat genom det slutgiltiga antagandet av budgeten och som därmed ger budgeten bindande verkan i förhållande till såväl institutionerna som medlemsstaterna.
Enligt rådet framgår det klart av artikel 314 FEUF att parlamentet och rådet genom fastställandet av budgeten hädanefter beslutar ”i enlighet med ett särskilt budgetförfarande”. Detta ska enligt artikel 289.3 FEUF leda till ett antagande av en lagstiftningsakt. Denna ska enligt artiklarna 288 FEUF och 289.2 FEUF utgöras av en förordning, ett direktiv eller ett beslut.
Den jämna fördelningen av befogenheter som tilldelas de båda institutionerna innebär enligt rådet även att det i förevarande fall är fråga om ett särskilt lagstiftningsförfarande som är speciellt på det sättet att det omfattar två huvudaktörer.
Rådet har erinrat om att det i artikel 314 FEUF, efter förebild av det ordinarie lagstiftningsförfarande som föreskrivs i artikel 294 FEUF, uttryckligen föreskrivs att unionens årliga budget ska godkännas av båda institutionerna i form av en gemensam text som upprättats av förlikningskommittén.
Med tillämpning av artikel 297.1 andra stycket FEUF ska de lagstiftningsakter som antas i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande i princip undertecknas av ordföranden för den institution som har antagit dem. Eftersom unionens årliga budget är en gemensam handling ska den slutgiltiga rättsakten därmed vara undertecknad av ordföranden respektive talmannen för de båda berörda institutionerna.
Av detta följer att den rättsakt av parlamentets talman som innehåller det slutgiltiga antagandet av unionens årliga budget inte kan utgöra en lagstiftningsakt enligt FEU‑fördraget.
Rådet har för det andra anfört att parlamentets talman genom att ensam underteckna budgeten för budgetåret 2011, åsidosatte den nya princip om institutionell balans som införts genom artikel 314 FEUF. Parlamentets talman agerade därmed utan befogenhet (
ultra vires
).
Rådet har för det tredje erinrat om sina ansträngningar att finna en acceptabel lösning för båda parter. Parlamentets talman ignorerade rådets ansträngningar och underlät därmed att iaktta sin skyldighet att samarbeta lojalt med övriga institutioner enligt artikel 13.2 FEU.
Rådet anser för det fjärde att den angripna rättsakten ska ogiltigförklaras på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Enligt rådet tillkom denna rättsakt nämligen utan överenskommelse beträffande vilken rättsakt som ska användas för det slutgiltiga antagandet av unionens årliga budget.
Rådet har under alla förhållanden i avvaktan på att den konstaterade rättsstridigheten bringas att upphöra, yrkat att domstolen ska låta unionens årliga budget avseende budgetåret 2011 verka för innevarande år enligt artikel 264 andra stycket FEUF.
Konungariket Spanien har uttryckt sitt förbehållslösa stöd för rådets argument.
Parlamentet har tillstått att budgetförfarandet innebär att parlamentet och rådet gemensamt ska söka uppnå en överenskommelse. Så skedde också beträffande unionens årliga budget för budgetåret 2011. Detta samarbete utmynnar dock inte, som i ett ordinarie lagstiftningsförfarande, i en självständig rättsakt i form av en förordning, ett direktiv eller ett beslut.
Parlamentet har erinrat om att rådet självt har medgett att de båda berörda institutionernas överenskommelse om budgetförslaget inte i sig kan få några rättsverkningar.
För att budgeten ska få rättsverkningar för såväl institutionerna som för medlemsstaterna krävs därför att parlamentets talman agerar, vilket också framgår av artikel 314.9 FEUF. Agerandet utgör en ytterligare rättsakt vilket generaladvokaten Mancini påpekade i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet rådet mot parlamentet.
Enligt parlamentet grundas talmannens rättsakt på en befogenhet som endast han besitter. Den vilar på en bedömning av att det avslutade budgetförfarandet har förlöpt i överensstämmelse med gällande rätt. Rättsakten är självständig och återspeglar inte majoriteten i parlamentet. Den kan jämställas med talmannens prövning av huruvida budgetförfarandet är förenligt med EUF‑fördraget.
Parlamentet har mot bakgrund av det ovan anförda avfärdat rådets argument att artikel 314 FEUF innebär ett krav på antagande av en lagstiftningsakt i slutet av förfarandet för att unionens årliga budget ska bli bindande.
Om Lissabonfördragets upphovsmän hade önskat ändra parlamentets befogenheter avseende det slutgiltiga antagandet av budgeten hade de inte, i artikel 314.9 FEUF, bibehållit en bestämmelse som är identisk med bestämmelsen i den tidigare artikel 272.7 EG.
Enligt parlamentet avser budgetens specifika karaktär dess uteslutande bokföringsmässiga natur, som enbart omfattar bestämmelser om intäkter och anslag vilka, för att bli utgiftsbemyndiganden, förutsätter att en grundrättsakt antas vid vederbörlig tidpunkt. Parlamentet anser med hänsyn till denna specifika karaktär att unionens årliga budget antas enligt ett förfarande av sitt eget slag som inrymmer behovet av ett formaliserat antagande av densamma före årets utgång för att undvika ”ordningen med tillfälliga tolftedelar”.
Därför föreskrivs inte i EUF‑fördraget att den rättsakt varigenom budgeten antas ska vara undertecknad av ordföranden respektive talmannen för de båda berörda institutionerna.
Parlamentet har, med hänvisning till budgetförfarandets särprägel i förhållande till ett ordinarie lagstiftningsförfarande, avfärdat tanken om att ingen av institutionerna har sista ordet, eftersom det förslag som ska antas ska beslutas gemensamt.
Parlamentet har i detta avseende erinrat om lydelsen i artikel 314.7 FEUF avseende den situationen att parlamentets talman fastställer att unionens allmänna budget har antagits trots att rådet avvisat det gemensamma förslag som förhandlats fram inom förlikningskommittén.
Parlamentet är övertygat om att det har agerat i EUF‑fördragets mening och anda, och anser därför att det på intet sätt har åsidosatt principen om tilldelade befogenheter. Detta skulle däremot ha varit fallet om parlamentet hade tillmötesgått rådets önskan att budgetförfarandet skulle avslutas genom antagandet av en självständig lagstiftningsakt, som ska antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
Parlamentet har slutligen ifrågasatt påståendet att det inte har iakttagit skyldigheten till lojalt samarbete enligt artikel 13.2 FEU. Parlamentets talman underrättade nämligen rådet om sin ståndpunkt den 14 december 2010, alltså dagen före omröstningen avseende budgeten för budgetåret 2011.
Parlamentet är också övertygat om att det från fastställandet av det gemensamma förslaget har iakttagit lydelsen av artikel 314.9 FEUF och har därför avfärdat rådets påstående om att parlamentet har åsidosatt väsentliga formföreskrifter.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar för det första om att det förfarande som avser fastställandet av unionens budget regleras i bestämmelserna i artikel 314 FEUF. I artikel 314 första stycket FEUF preciseras att budgeten ska antas i enlighet med ett särskilt budgetförfarande.
Rådets argumentation till stöd för de tre första grunderna likställer budgetförfarandet med ett ordinarie lagstiftningsförfarande enligt artikel 294 FEUF. Denna argumentation kan redan nu avfärdas. Genom de olika bestämmelserna i artikel 314 FEUF inrättas nämligen ett särskilt förfarande för antagande av unionens budget, vilket är anpassat till budgetens specifika karaktär, och avslutas med den rättsakt som avses i punkt 9 i nämnda artikel. Enligt sistnämnda bestämmelse gäller att ”[n]är ett förfarande [avseende fastställande av unionens budget] har avslutats, ska Europaparlamentets ordförande förklara att budgeten är slutgiltigt antagen.”
Domstolen konstaterar vidare att den angripna rättsakten grundas på artikel 314 FEUF, bland annat på dess punkt 9.
Av lydelsen i artikel 314.9 FEUF framgår att den rättsakt som grundas på denna bestämmelse avslutar förfarandet för fastställande av unionens budget och att den enbart undertecknas av parlamentets talman.
Härav följer i motsats till vad rådet och Konungariket Spanien har hävdat, att det budgetförfarande som föreskrivs i artikel 314 FEUF inte avslutas genom en rättsakt som undertecknas gemensamt av parlamentets talman och rådets ordförande. Det är rättsakten grundad på artikel 314.9 FEUF, genom vilken parlamentets talman efter kontroll av att förfarandet förlöpt i överensstämmelse med gällande rätt fastställer att budgeten slutgiltigt antagits, som utgör det sista steget i förfarandet för att anta unionens budget och som ger denna bindande verkan.
Domstolen har sålunda slagit fast att en rättsakt som grundas på artikel 203.7 i EEG‑fördraget, vars lydelse överensstämmer med den i artikel 314.9 FEUF, antas av parlamentets talman i dennes egenskap av organ för den institutionen varför rättsakten ska tillskrivas denna, och vidare att nämnda rättsakt ger budgeten bindande verkan i förhållande till såväl institutionerna som medlemsstaterna (se domen i det ovannämnda målet rådet mot parlamentet, punkt 8).
Rådet och Konungariket Spanien har emellertid hävdat att införandet genom Lissabonfördraget av bestämmelsen i artikel 314 första stycket FEUF, enligt vilken ”Europaparlamentet och rådet … i enlighet med ett särskilt budgetförfarande [ska] fastställa unionens årliga budget”, har betydelse för de rättsverkningar som domstolen i domen i det ovannämnda målet rådet mot parlamentet tillerkände den rättsakt genom vilken parlamentets talman fastställer att budgeten slutgiltigt antagits. Enligt nämnda bestämmelse ska budgeten nämligen slutgiltigt antas genom en rättsakt av parlamentet och rådet, vilken undertecknas gemensamt av parlamentets talman och rådets ordförande. Den rättsakt som antas med stöd av artikel 314.9 FEUF utgör endast en tillkännagivande rättsakt som antas av parlamentets talman.
En sådan argumentation kan inte godtas.
Genom stadgandet i bestämmelsen i artikel 314 första stycket FEUF att parlamentet och rådet fastställer unionens budget erinras om att budgetfunktionen, enligt artiklarna 14.1 FEU och 16.1 FEU utövas gemensamt av dessa två institutioner.
I artikel 314 första stycket FEUF preciseras emellertid att budgeten fastställs ”i enlighet med följande bestämmelser”. Någon bestämmelse i artikel 314 FEUF om att budgetförfarandet ska utmynna i en rättsakt som ska undertecknas gemensamt av parlamentets talman och rådets ordförande står dock inte att finna.
Det är således parlamentets talman som, i sin egenskap av organ för denna institution, genom antagandet av den rättsakt som grundas på artikel 314.9 FEUF ger unionens budget bindande verkan efter ett förfarande som kännetecknas av parlamentets och rådets gemensamma agerande (se domen i det ovannämnda målet rådet mot parlamentet, punkt 8)
Rådet och Konungariket Spanien har dessutom gjort gällande att den angripna rättsakten, vilken antagits i enlighet med ett särskilt budgetförfarande, är rättsstridig eftersom den i motsats till vad som föreskrivs i artiklarna 288 FEUF och 289.2 FEUF, inte utgör en förordning, ett direktiv eller ett beslut.
Inte heller detta argument kan godtas.
I artikel 314 FEUF föreskrivs nämligen ett särskilt budgetförfarande som är anpassat till budgetens natur. Budgeten utgör ett dokument som huvudsakligen består av bokföring av unionens beräknade inkomster och utgifter under en viss period. Detta dokument kontrolleras av parlamentets talman med avseende på förfarandets förenlighet med EUF‑fördragets bestämmelser, varpå det bifogas den rättsakt genom vilken talmannen med stöd av artikel 314.9 FEUF fastställer att budgeten antagits slutgiltigt.
Även om den med stöd av artikel 314.9 FEUF antagna rättsakten är ett resultat av ett särskilt budgetförfarande kan den, på grund av budgetens natur, inte utgöras av en lagstiftningsakt i ordets rätta bemärkelse, i den mening som avses i artiklarna 288 FEUF och 289.2 FEUF, men den utgör likafullt en sådan rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF, i den mån den ger unionens budget bindande verkan.
Rådet har vidare hävdat att den angripna rättsakten innebär ett åsidosättande av de privilegier som följer av artikel 296 första stycket FEUF. I denna bestämmelse föreskrivs att ”[o]m fördragen inte anger vilken typ av akt som ska antas, ska institutionerna välja typ av akt i varje enskilt fall, med beaktande av tillämpliga förfaranden och proportionalitetsprincipen”. Rådet har i detta avseende gjort gällande att parlamentet i brist på preciseringar i artikel 314 FEUF av vilken slags rättsakt som används för att anta unionens budget, borde ha konsulterat rådet i denna fråga. Parametrarna i artikel 296 första stycket FEUF leder till slutsatsen att den rättsakt genom vilken budgeten fastställs ska vara en rättsakt som undertecknas gemensamt av rådets ordförande och parlamentets talman.
Inte heller detta argument kan godtas.
Artikel 296 första stycket FEUF är nämligen inte tillämplig inom ramen för budgetförfarandet enligt artikel 314 FEUF, eftersom det i sistnämnda artikel – i synnerhet i punkt 9 däri – uttryckligen föreskrivs att nämnda förfarande avslutas genom att parlamentet antar en rättsakt som undertecknas av dess talman.
Rådet har för övrigt hävdat att parlamentets talman genom att anta den angripna rättsakten underlåtit att uppfylla sin skyldighet att samarbeta lojalt med övriga institutioner. Rådet har särskilt kritiserat parlamentets talman för att inte ha deltagit i rådets åtgärder för att finna en lösning som är förenlig med fördragen, som är acceptabel för båda parter och som tar hänsyn till såväl institutionernas befogenheter som till parlamentets talmans privilegier. Rådet har också kritiserat parlamentets talman för att inte ha underrättat rådets ordförande om innehållet i sin skrivelse av den 14 december 2010 på dagen för omröstning vid plenarsammanträdet den 15 december 2010, trots att denne närvarade vid omröstningen.
Inte heller detta argument kan tillmätas någon betydelse.
Det framgår nämligen tydligt av handlingarna i målet, bland annat av det uttalande som återges i punkt 12 i förevarande dom, att en överenskommelse träffades mellan parlamentet och rådet den 15 december 2010 om innehållet i budgeten för budgetåret 2011. Den omständigheten att dessa två institutioner hade olika uppfattning om hur nämnda överenskommelse skulle formaliseras hindrade inte parlamentets talman från att den 15 december 2010 fastställa att det förfarande som inletts med tillämpning av artikel 314 FEUF hade avslutats och att unionens allmänna budget för budgetåret 2011 antagits slutgiltigt.
Eftersom det enligt artikel 314.9 FEUF är parlamentets talman som ensam har befogenhet att underteckna den angripna rättsakten, uteblir frågan om talmannens skyldighet till lojalt samarbete har sidosatts.
Av vad som redovisats ovan följer att talan inte ska bifallas på de tre första grunderna.
Rådet och konungariket Spanien har slutligen i andra hand hävdat att den angripna rättsakten ska ogiltigförklaras på grund av ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Från den tidpunkt då parlamentets talman var medveten om meningsskiljaktigheten mellan parlamentet och rådet beträffande vilken rättsakt som ska användas för antagandet av budgeten, kunde han nämligen inte längre komma till slutsatsen att budgetförfarandet för budgetåret 2011 hade avslutats.
Eftersom parlamentet och rådet träffade en överenskommelse den 15 december 2010 avseende innehållet i budgeten för budgetåret 2011, kunde parlamentets talman dock helt i överensstämmelse med bestämmelserna i artikel 314 FEUF samma dag anta den angripna rättsakten.
Talan kan således inte heller bifallas såvitt avser denna grund.
Av vad som ovan anförts följer att talan ska ogillas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska parlamentets yrkande bifallas. Med tillämpning av artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Konungariket Spanien, som intervenerat i målet, bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Talan ogillas.
2)
Europeiska unionens råd ska ersätta rättegångskostnaderna
3)
Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.