CELEX: 62011TJ0383
Politica externă și de securitate comună
Măsuri restrictive luate împotriva Siriei
Înghețarea fondurilor și a resurselor economice
Restricții privind intrarea și tranzitarea pe teritoriul Uniunii
Dreptul la apărare
Obligația de motivare
Eroare vădită de apreciere
Drepturi fundamentale

Istoricul cauzei
Reclamantul, domnul Eyad Makhlouf, este ofițer de cetățenie siriană, cu gradul de locotenent‑colonel.
Condamnând în mod ferm represiunea violentă a manifestațiilor pașnice din diverse locuri din Siria și lansând un apel către autoritățile siriene de a se abține să recurgă la forță, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, la 9 mai 2011, Decizia 2011/273/PESC privind măsuri restrictive împotriva Siriei (
JO L 121, p. 11
). Ținând seama de gravitatea situației, Consiliul a instituit un embargo asupra armelor, interzicerea echipamentelor utilizate în scopuri de represiune internă, restricții privind admiterea pe teritoriul Uniunii, precum și înghețarea fondurilor și a resurselor economice ale anumitor persoane și entități responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile din Siria.
Numele persoanelor responsabile de represiunea violentă împotriva populației civile din Siria, precum și cele ale persoanelor, fizice sau juridice, și ale entităților asociate cu acestea sunt menționate în anexa la Decizia 2011/273. În temeiul articolului 5 din această decizie, Consiliul, hotărând la propunerea unui stat membru sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, poate modifica anexa menționată. Numele reclamantului nu figurează în această anexă.
Prin Decizia de punere în aplicare 2011/302/PESC din 23 mai 2011 privind punerea în aplicare a Deciziei 2011/273 (
JO L 136, p. 91
), Consiliul a modificat Decizia 2011/273 în mod special pentru a aplica măsurile restrictive în cauză și altor persoane și entități, ale căror nume au fost adăugate în lista care figurează în anexă, care a înlocuit anexa la decizia anterioară. Numele reclamantului a fost inclus în această listă, care cuprinde diverse mențiuni, cum ar fi mențiuni privind data înscrierii pe lista în cauză, în cazul de față „23.05.2011”, data nașterii, numărul de pașaport, precum și motivele „Frate al lui Rami Makhlouf și ofițer GID implicat în represiunea împotriva populației civile”.
La 24 mai 2011, Consiliul a publicat un Aviz în atenția persoanelor cărora li se aplică măsurile restrictive prevăzute în Decizia 2011/273/PESC a Consiliului și în Regulamentul (UE) nr. 442/2011 al Consiliului privind măsuri restrictive împotriva Siriei (
JO C 153, p. 8
).
Prin Decizia 2011/522/PESC din 2 septembrie 2011 de modificare a Deciziei 2011/273 (
JO L 228, p. 16
), Consiliul a prevăzut că domeniul său de aplicare, inclusiv anexa, trebuie să includă și „persoane[le] care beneficiază de pe urma regimului sau care sprijină regimul și persoane asociate cu acestea, astfel cum figurează în anexă”.
Prin Decizia 2011/782/PESC din 1 decembrie 2011 privind măsuri restrictive împotriva Siriei și de abrogare a Deciziei 2011/273 (
JO L 319, p. 56
), Consiliul a considerat, ținând seama de gravitatea situației din Siria, că ar trebui impuse măsuri restrictive suplimentare. Din motive de claritate, măsurile impuse prin Decizia 2011/273 și măsurile suplimentare au fost integrate într‑un instrument juridic unic. Numele reclamantului figurează la punctul 20 din tabelul din anexa I la Decizia 2011/782, cu aceleași informații și motive care au fost reținute și în anexa la Decizia 2011/273.
Prin Decizia 2012/739/PESC a Consiliului din 29 noiembrie 2012 privind măsuri restrictive împotriva Siriei și de abrogare a Deciziei 2011/782/PESC (
JO L 330, p. 21
), măsurile restrictive în cauză au fost integrate într‑un instrument juridic unic. Numele reclamantului figurează la punctul 19 din tabelul din anexa I la Decizia 2012/739, cu aceleași informații și motive care au fost reținute și în anexa la Decizia 2011/273.
La 30 noiembrie 2012, Consiliul a publicat un Aviz în atenția persoanelor și entităților cărora li se aplică măsurile restrictive prevăzute în Decizia 2012/739/PESC a Consiliului și în Regulamentul (UE) nr. 36/2012 al Consiliului, astfel cum este pus în aplicare prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 1117/2012 al Consiliului privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (
JO C 370, p. 6
).
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 21 iulie 2011, reclamantul a formulat prezenta acțiune în anulare împotriva Deciziei de punere în aplicare 2011/302.
Prin Ordonanța președintelui Camerei a șasea a Tribunalului din 24 ianuarie 2012 a fost admisă cererea de intervenție a Comisiei Europene în susținerea concluziilor Consiliului, depusă la grefa Tribunalului la 28 octombrie 2011.
Prin observații depuse la grefa Tribunalului la 5 ianuarie 2012, reclamantul și‑a modificat concluziile, solicitând și anularea Deciziei 2011/782. Prin memoriul în duplică, depus la grefa Tribunalului la 3 aprilie 2012, Consiliul a luat cunoștință de cererea reclamantului.
Prin observații depuse la grefa Tribunalului la 31 ianuarie 2013, reclamantul și‑a modificat concluziile solicitând și anularea Deciziei 2012/739 și recunoscând totodată că acțiunea în anulare împotriva Deciziei 2011/782 a rămas fără obiect. Prin observațiile formulate cu privire la memoriul de modificare a concluziilor depus la grefa Tribunalului la 5 februarie 2013, Consiliul a luat cunoștință de cererea reclamantului.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a șasea) a decis deschiderea procedurii orale.
Pledoariile reclamantului și Consiliului și răspunsurile lor la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 8 februarie 2013. În schimb, Comisia nu a asistat la ședință.
Reclamantul solicită Tribunalului:
—
anularea Deciziei de punere în aplicare 2011/302 și a Deciziei 2012/739;
—
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Consiliul solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia achiesează la concluziile Consiliului.
În drept
Cu privire la admisibilitatea cererilor de adaptare a concluziilor reclamantului
Astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 4-9 de mai sus, după formularea cererii, Decizia 2011/273, astfel cum a fost modificată în special prin Decizia de punere în aplicare 2011/302, a fost abrogată și înlocuită de Decizia 2011/782, care, la rândul său, a fost abrogată și înlocuită de Decizia 2012/739. Reclamantul a cerut permisiunea să își modifice concluziile pentru ca acestea să vizeze și ultimele două decizii, renunțând ulterior la atacarea Deciziei 2011/782. Consiliul nu s‑a opus modificării cererilor formulate de reclamant.
Trebuie amintit că, atunci când o decizie sau un regulament care privește direct și individual un particular este înlocuită în cursul procedurii printr‑un act având același obiect, acesta trebuie considerat un element nou, care permite reclamantului să își adapteze concluziile și motivele. Astfel, obligarea reclamantului să introducă o nouă acțiune ar fi contrară principiului bunei administrări a justiției, precum și necesității limitării duratei procedurii. În plus, ar fi nedrept ca, pentru a contracara criticile cuprinse în acțiunea prezentată instanței Uniunii împotriva unui act, instituția în cauză să poată adapta actul atacat sau să îl înlocuiască cu altul și să se prevaleze, în cursul procedurii, de această modificare sau de această înlocuire pentru a priva cealaltă parte de posibilitatea de a‑și extinde concluziile și motivele inițiale la actul ulterior sau de a prezenta concluzii și motive suplimentare împotriva acestuia (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 23 octombrie 2008, People's Mojahedin Organization of Iran/Consiliul,
T-256/07, Rep., p. II-3019
, punctul 46 și jurisprudența citată).
În consecință, trebuie să se recunoască admisibilitatea concluziilor care vizează Decizia 2012/739, care au fost depuse la grefa Tribunalului la 31 ianuarie 2013, prin urmare, în mod necesar în termenul de introducere a acțiunii.
Cu privire la fond
În susținerea acțiunii formulate, reclamantul invocă în esență patru motive, întemeiate, primul, pe încălcarea dreptului la apărare, precum și a dreptului la un proces echitabil și la o protecție jurisdicțională efectivă, al doilea, pe încălcarea obligației de motivare, al treilea, pe o eroare vădită de apreciere și al patrulea, pe o încălcare a principiului proporționalității, a dreptului de proprietate și a dreptului la respectarea vieții private.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare, precum și a dreptului la o cale de atac efectivă și la o protecție jurisdicțională efectivă
Reclamantul susține să i s‑au aplicat sancțiuni fără să fie ascultat în prealabil și fără să fi avut ocazia de a se apăra, fără să fi avut cunoștință de elementele pe baza cărora au fost luate măsurile în cauză, întrucât Consiliul nu și‑ar fi îndeplinit obligația de a‑i comunica decizia sa, inclusiv motivele înscrierii sale pe listele în cauză, fie în mod direct, având în vedere că nu era posibil să nu îi cunoască adresa, fie prin publicarea unui aviz care să îi dea posibilitatea concretă de a prezenta observații.
În opinia reclamantului, în cadrul deciziilor prin care s‑au dispus măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice, autoritatea în cauză a Uniunii este obligată să comunice motivarea acestor măsuri persoanei sau entității vizate, în măsura posibilului, fie la momentul în care se dispune înscrierea persoanelor respective pe o listă, fie, cel puțin, cât mai repede posibil după ce a fost inclusă pe listă pentru a permite destinatarilor să își exercite în termen dreptul la o cale de atac.
Reclamantul afirmă că, în ipoteza în care s‑ar fi considerat că publicarea detaliată a acuzațiilor reținute împotriva sa putea fi contrară considerațiilor imperative de interes general privind siguranța Uniunii și a statelor membre ale acesteia, motivarea specifică și concretă a deciziei ar fi trebuit să fie formalizată și adusă la cunoștința sa prin orice mijloc adecvat. Or, în speță, niciun element nu permite să se considere că o astfel de publicare ar fi contrară unor asemenea considerații imperative.
În plus, în lipsa oricărei mențiuni, în deciziile atacate, a motivelor specifice și concrete care le justifică, reclamantul nici nu ar fi în măsură să se apere în mod eficient în fața Tribunalului.
Consiliul contestă argumentația reclamantului.
Consiliul susține că, în considerarea caracterului conservator și a finalității măsurilor de înghețare a activelor, adoptarea acestora nu se poate realiza cu ascultarea prealabilă a persoanelor vizate fără să existe riscul de a se pune în pericol eficacitatea măsurilor respective și, așadar, obiectivul urmărit de Uniune.
Consiliul amintește că Decizia de punere în aplicare 2011/302 a fost publicată în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
. Aceeași situație se regăsește în cazul avizului în atenția persoanelor cărora li se aplică măsurile restrictive în cauză, care ar fi fost publicat, contrar afirmațiilor reclamantului, în Jurnalul Oficial (
JO 2011, C 153, p. 8
). Consiliul adaugă că nu a fost în măsură să procedeze la o notificare individuală a deciziilor atacate către reclamant întrucât nu dispunea de datele personale ale acestuia.
În ceea ce privește exercitarea căilor de atac care sunt la dispoziția reclamantului, Consiliul susține că acesta nu a formulat cerere de reexaminare a măsurii luate în privința sa și nici nu a solicitat să i se comunice elementele pe care s‑a întemeiat decizia adoptată împotriva sa.
Trebuie amintit că dreptul fundamental la respectarea dreptului la apărare în cursul unei proceduri care precedă adoptarea unei măsuri restrictive este expres consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(
JO 2010, C 83, p. 389
), căreia articolul 6 alineatul (1) TUE îi recunoaște aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 21 decembrie 2011, Franța/People's Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Rep., p. I-13427
, punctul 66).
De asemenea, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul protecției jurisdicționale efective constituie un principiu general al dreptului comunitar, care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre și care a fost consacrat la articolele 6 și 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, acest principiu fiind de altfel reafirmat și la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale (Hotărârea Curții din 13 martie 2007, Unibet,
C-432/05, Rep., p. I-2271
, punctul 37, și Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C-402/05 P și C-415/05 P, Rep., p. I-6351
, punctul 335, denumită în continuare „Hotărârea Kadi”).
În plus, având în vedere o jurisprudență constantă, în speță trebuie să se concluzioneze că eficacitatea controlului jurisdicțional, care trebuie să se refere în special la legalitatea motivelor pe care se întemeiază, în cazul de față, înscrierea numelui unei persoane sau a unei entități în lista care constituie anexa deciziilor atacate și care antrenează impunerea în privința acestor destinatari a unui ansamblu de măsuri restrictive, presupune că autoritatea în cauză a Uniunii este obligată să comunice aceste motive persoanei sau entității vizate, în măsura posibilului, fie în momentul în care este decisă această înscriere, fie, cel puțin, cât mai repede posibil după înscriere, pentru a le permite acestor destinatari exercitarea în termen a dreptului lor la acțiune (a se vedea Hotărârea Kadi, punctul 336 și jurisprudența citată).
Respectarea acestei obligații de comunicare a motivelor respective este astfel necesară atât pentru a le permite destinatarilor măsurilor restrictive să își apere drepturile în cele mai bune condiții posibile și să decidă în deplină cunoștință de cauză dacă este util să sesizeze instanța Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 15 octombrie 1987, Heylens și alții,
222/86, Rec., p. 4097
, punctul 15), cât și pentru a‑i permite pe deplin acesteia din urmă să exercite controlul legalității actului Uniunii în cauză, care îi incumbă în temeiul tratatului (Hotărârea Kadi, punctul 337).
Or, articolul 5 din Decizia 2011/273 prevede că Consiliul comunică decizia sa, inclusiv motivele includerii pe listă, persoanei vizate, fie direct, dacă dispune de adresa acesteia, fie prin publicarea unui aviz, oferindu‑i posibilitatea de a formula observații. În plus, aceste dispoziții prevăd că, atunci când sunt transmise observații sau sunt prezentate dovezi substanțiale noi, Consiliul își reexaminează decizia și informează în consecință persoana fizică sau juridică, entitatea sau organismul în cauză. În sfârșit, lista care figurează în anexa la decizia menționată se revizuiește periodic și cel puțin la fiecare 12 luni. Aceste dispoziții sunt conforme în principiu cu cerințele stabilite în jurisprudență.
În prezenta cauză, după adoptarea Deciziei de punere în aplicare 2011/302, în Jurnalul Oficial s‑a publicat un aviz încă din 24 mai 2011, reclamantului dându‑i‑se astfel posibilitatea de a prezenta observații Consiliului.
Faptul că această comunicare a avut loc după prima înscriere a reclamantului pe lista persoanelor vizate de măsurile restrictive în cauză nu poate fi considerat în sine o încălcare a dreptului la apărare.
Astfel, conform jurisprudenței, în ceea ce privește dreptul la apărare și în special dreptul de a fi ascultat cu privire la măsurile restrictive, nu se poate cere autorităților Uniunii să comunice motivele respective înaintea înscrierii inițiale a unei persoane sau a unei entități pe lista prin care se impun măsurile restrictive (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi, punctul 338).
Mai precis, o astfel de comunicare prealabilă ar fi de natură să compromită eficacitatea măsurilor de înghețare a fondurilor și a resurselor economice pe care aceste decizii le impun (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi, punctul 339).
În vederea atingerii obiectivului urmărit prin deciziile atacate, asemenea măsuri trebuie, prin însăși natura lor, să beneficieze de un efect de surpriză și, astfel cum a indicat deja Curtea, să se aplice cu efect imediat (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 11 octombrie 2007, Möllendorf și Möllendorf‑Niehuus,
C-117/06, Rep., p. I-8361
, punctul 63, și Hotărârea Kadi, punctul 340).
Pentru motive care țin tot de obiectivul urmărit prin Decizia de punere în aplicare 2011/302, prin care numele reclamantului a fost înscris pe lista care figurează în anexa la Decizia 2011/273, și de eficacitatea măsurilor pe care le prevede aceasta, de asemenea, autoritățile Uniunii nu erau obligate să procedeze la o audiere a reclamantului înainte de înscrierea inițială a numelui său pe lista care figurează în anexă (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi, punctul 341).
Cu toate acestea, în cadrul adoptării Deciziei 2012/739, care este o decizie ulterioară prin care numele reclamantului este menținut pe lista cu numele persoanelor care fac obiectul măsurilor restrictive, argumentul efectului de surpriză al măsurilor respective nu mai poate fi invocat în mod valabil (a se vedea în acest sens Hotărârea Franța/People's Mojahedin Organization of Iran, citată anterior, punctul 62).
Totuși, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Franța/People's Mojahedin Organization of Iran, citată anterior, Curtea a considerat că acest drept de a fi ascultat în prealabil trebuia respectat, întrucât Consiliul reținuse noi elemente împotriva organizației care fusese menținută pe lista în cauză.
În prezenta cauză este necesar să se arate că Consiliul nu a reținut niciun element nou, și anume care nu a fost deja comunicat reclamantului după înscrierea sa inițială, atunci când numele acestuia a fost menținut pe lista în cauză.
Or, potrivit articolului 5 alineatul (3) din Decizia 2011/273, „[î]n cazul în care se transmit observații sau se prezintă dovezi substanțiale noi, Consiliul își reexaminează decizia și informează în consecință persoana sau entitatea în cauză”. Prin urmare, reclamantul poate fi ascultat oricând, din proprie inițiativă, de Consiliu, fără să se formuleze o nouă invitație expresă înainte de adoptarea fiecărei decizii ulterioare, în lipsa unor elemente noi reținute în privința sa.
În plus, Consiliul a publicat un aviz în Jurnalul Oficial la 30 noiembrie 2012, mai precis a doua zi după publicarea Deciziei 2012/739. În consecință, în aceste împrejurări, având în vedere că reclamantul a avut ocazia timp de mai multe luni să conteste elementele care justificau înscrierea și menținerea sa pe lista persoanelor care fac obiectul măsurilor restrictive, nu se poate stabili nicio încălcare a dreptului reclamantului de a fi ascultat.
În ceea ce privește argumentul reclamantului referitor la lipsa notificării individuale a deciziilor, trebuie arătat că articolul 27 alineatul (2) din Decizia 2012/739 prevede o notificare directă și individuală a deciziei atunci când adresa persoanei care face obiectul măsurilor restrictive este cunoscută.
Potrivit unei jurisprudențe constante, deși o comunicare individuală a acestui tip de decizii este, în principiu, necesară, simpla publicare în Jurnalul Oficial nefiind suficientă, instanța trebuie să examineze totuși în fiecare cauză dacă faptul că nu s‑au adus la cunoștința reclamantului motivele deciziei în litigiu a avut drept consecință lipsirea acestuia din urmă de posibilitatea de a afla în timp util motivarea deciziei în litigiu și de a aprecia temeinicia măsurii de înghețare a fondurilor și a resurselor economice adoptate în privința sa (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 16 noiembrie 2011, Bank Melli Iran/Consiliul,
C-548/09 P, Rep., p. I-11381
, punctele 52-56).
În prezenta cauză, trebuie arătat că, la data de 30 noiembrie 2012, Consiliul dispunea cu siguranță de adresa reclamantului, precum și de cea a avocaților acestuia, întrucât erau menționate în cererea introductivă prin care a fost formulată prezenta acțiune.
În consecință, Consiliul ar fi trebuit să notifice în mod individual motivele care justificau menținerea numelui reclamantului pe lista în cauză pentru a‑i permite să se apere în mod eficient și în cel mai scurt timp. Totuși, din dosar reiese că reclamantului i s‑a dat posibilitatea de a se apăra în mod eficace împotriva actelor atacate după publicarea acestora în Jurnalul Oficial, întrucât a formulat o acțiune în fața Tribunalului în termenele prevăzute.
În sfârșit, referitor la lipsa unei mențiuni exprese, în deciziile atacate, cu privire la posibilitatea „de a introduce o cale de atac eficientă”, trebuie amintit că o asemenea acțiune poate fi formulată în condițiile prevăzute la articolul 275 al doilea paragraf TFUE și la articolul 263 al patrulea și al șaselea paragraf TFUE, astfel cum rezultă din prezenta acțiune în anulare. În plus, în prezenta cauză, avizele publicate de Consiliu prevedeau în mod expres posibilitatea de a solicita o reexaminare de către Consiliu și de a formula o acțiune în anulare în fața Tribunalului. Acest argument trebuie, așadar, respins.
Prin urmare, primul motiv trebuie respins în totalitate.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare
Reclamantul susține că motivarea unui act al Consiliului prin care se impun măsuri restrictive trebuie să privească nu numai condițiile legale de aplicare a acestui act, ci și motivele specifice și concrete pentru care Consiliul consideră, în exercitarea puterii sale de apreciere discreționare, că persoana interesată trebuie să facă obiectul unor astfel de măsuri.
Or, motivarea invocată de Consiliu cu privire la înscrierea numelui reclamantului pe lista care figurează în anexele la deciziile atacate s‑ar limita la considerații vagi și generale și acesta ar fi omis să precizeze motivele specifice și concrete pentru care a considerat, în exercitarea puterii sale de apreciere discreționare, că reclamantul trebuia să facă obiectul măsurilor restrictive în cauză.
În opinia reclamantului, numai profesia sa și legăturile sale de familie nu pot fi suficiente pentru a fundamenta decizia Consiliului. Pe de altă parte, în ceea ce privește legăturile de familie, revine în sarcina Consiliului să dovedească existența unui act de participare al reclamantului la actele reproșate rudei sale.
Consiliul contestă argumentația reclamantului.
Consiliul consideră că reclamantul, în calitate de ofițer în cadrul Direcției Generale de Informații, avea întru totul cunoștință de contextul general și specific în care au fost adoptate măsurile referitoare la persoana lui, în cazul de față, în considerarea faptului că armata siriană era implicată în represiunea împotriva manifestanților.
Consiliul subliniază că a menționat în mod expres drept motiv al înscrierii reclamantului pe lista în cauză apartenența acestuia la serviciile de informații siriene și legăturile sale de familie, dându‑i astfel posibilitatea să înțeleagă motivul pentru care fuseseră adoptate în privința sa măsurile restrictive și să își pregătească apărarea.
Pe de altă parte, faptul că reclamantul ar fi totodată fratele lui Rami Makhlouf, care este la rândul lui vărul președintelui Bashar Al Assad, ar fi constituit un motiv suplimentar pentru a‑l înscrie pe lista în cauză.
Potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de a motiva un act cauzator de prejudiciu, care constituie un corolar al principiului respectării dreptului la apărare, are ca scop, pe de o parte, să furnizeze persoanei interesate indicații suficiente pentru a afla dacă actul este bine fundamentat sau dacă este, eventual, afectat de un viciu care permite contestarea validității sale în fața instanței Uniunii și, pe de altă parte, să dea posibilitatea acestei instanțe să își exercite controlul asupra legalității actului respectiv (Hotărârea Curții din 2 octombrie 2003, Corus UK/Comisia,
C-199/99 P, Rec., p. I-11177
, punctul 145, Hotărârea Curții din 29 septembrie 2011, Elf Aquitaine/Comisia,
C-521/09 P, Rep., p. I-8947
, punctul 148, și Hotărârea Curții din 15 noiembrie 2012, Consiliul/Bamba, C‑417/11 P, punctul 49).
Potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente, să își exercite controlul (a se vedea în special Hotărârea Curții din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink's France,
C-367/95 P, Rec., p. I-1719
, punctul 63, Hotărârea Curții din 10 iulie 2008, Bertelsmann și Sony Corporation of America/Impala,
C-413/06 P, Rep., p. I-4951
, punctul 166, și Hotărârea Curții din 15 noiembrie 2012, Al‑Aqsa/Consiliul, C‑539/10 P și C‑550/10 P, punctul 138).
În măsura în care persoana vizată nu dispune de dreptul de a fi ascultată anterior adoptării unei decizii inițiale prin care se impune înghețarea fondurilor și a resurselor economice, respectarea obligației de motivare este cu atât mai importantă cu cât constituie unica garanție care îi permite persoanei interesate, cel puțin după adoptarea acestei măsuri, să se prevaleze în mod eficient de căile de atac pe care le are la dispoziție pentru a contesta legalitatea deciziei menționate (Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 51).
Prin urmare, motivarea unui act al Consiliului prin care se impune o măsură de înghețare a fondurilor și a resurselor economice trebuie să identifice motivele specifice și concrete pentru care Consiliul consideră, în exercitarea puterii sale de apreciere discreționare, că persoana interesată trebuie să facă obiectul unei astfel de măsuri (Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 52).
Totuși, cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații propriu destinatarului sau altor persoane vizate în mod direct și individual de acest act (a se vedea în special Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 139).
Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea Comisia/Sytraval și Brink's France, citată anterior, punctul 63, Hotărârea Curții din 22 iunie 2004, Portugalia/Comisia,
C-42/01, Rec., p. I-6079
, punctul 66, și Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 140).
În special, un act cauzator de prejudiciu este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite acesteia să înțeleagă semnificația măsurii adoptate în privința sa (Hotărârea Curții din 30 septembrie 2003, Germania/Comisia,
C-301/96, Rec., p. I-9919
, punctul 89, Hotărârea Portugalia/Comisia, citată anterior, punctele 69 și 70, și Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 54).
În prezenta cauză, trebuie arătat că primele trei considerente ale Deciziei 2011/273 expun în mod clar motivele generale ale adoptării de către Uniunea Europeană a măsurilor restrictive împotriva Siriei:
„(1)
La 29 aprilie 2011, Uniunea Europeană și‑a exprimat profunda îngrijorare cu privire la situația în curs din Siria și la desfășurarea de forțe militare și de securitate într‑o serie de orașe siriene.
(2)
Uniunea a condamnat în mod ferm actele violente de represiune, inclusiv prin folosirea muniției de război, îndreptate împotriva demonstranților pașnici din numeroase localități din Siria, care au cauzat decesul mai multor demonstranți, precum și rănirea și reținerea arbitrară de persoane și a solicitat forțelor de securitate siriene să dea dovadă de reținere și să nu recurgă la acte de represiune.
(3)
Având în vedere gravitatea situației, ar trebui impuse măsuri restrictive împotriva Siriei și împotriva persoanelor răspunzătoare de represiunea violentă împotriva populației civile din Siria.”
Acest context general la care face referire Decizia 2011/273 era în mod necesar cunoscut de către reclamant, militar de carieră în armata siriană.
Pe de altă parte, articolul 6 alineatul (1) din Decizia 2011/273 prevede că anexa cuprinde motivele includerii pe listă a persoanelor și entităților vizate. În sfârșit, articolul 5 alineatul (2) din Decizia 2011/273 prevede că Consiliul comunică decizia sa, inclusiv motivele includerii persoanei sau entității respective, fie direct, dacă dispune de adresa acestora, fie prin publicarea unui aviz care să ofere persoanei sau entității în cauză posibilitatea de a prezenta observații.
În prezenta cauză, la prima înscriere a reclamantului pe lista persoanelor care fac obiectul măsurilor restrictive, pe rândul 20 din tabelul anexat la Decizia de punere în aplicare 2011/302, Consiliul a invocat motivarea „Frate al lui Rami Makhlouf și ofițer GID implicat în represiunea împotriva populației civile”.
Deși această motivare este succintă, ea îndeplinește totuși normele jurisprudențiale prezentate mai sus. Astfel, ea a permis reclamantului, militar de carieră, în prezent cu gradul de locotenent‑colonel în armata siriană, să înțeleagă faptele care i se reproșau și să conteste fie realitatea acestor fapte, fie pertinența lor.
Astfel, o asemenea motivare este de natură să permită reclamantului să se apere și instanței Uniunii să efectueze controlul de legalitate. Prin această motivare, reclamantul avea posibilitatea să conteste de exemplu funcția pe care se presupunea că o exercită și legăturile sale cu domnul Rami Makhlouf.
Trebuie, în plus, să se sublinieze că chestiunea motivării, care privește o normă fundamentală de procedură, este distinctă de cea a probei comportamentului invocat, care ține de legalitatea pe fond a actului în cauză și implică verificarea existenței faptelor menționate în acest act și calificarea acestor fapte drept elemente care justifică aplicarea de măsuri restrictive împotriva persoanei în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 15 decembrie 2005, Italia/Comisia,
C-66/02, Rec., p. I-10901
, punctul 26, Hotărârea Bank Melli Iran/Consiliul, citată anterior, punctul 88, și Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 60).
Astfel, în speță, controlul respectării obligației de motivare, prin care se urmărește să se verifice dacă indicațiile furnizate de Consiliu în deciziile atacate erau suficiente pentru a permite cunoașterea elementelor care l‑au determinat pe acesta din urmă să impună măsuri restrictive față de reclamant, trebuie distins de examinarea temeiniciei motivării, care ar consta, dacă este cazul, în verificarea aspectului dacă elementele invocate de Consiliu sunt stabilite și sunt de natură să justifice adoptarea acestor măsuri (Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 61).
Având în vedere cele de mai sus, este necesar să se respingă motivul întemeiat pe încălcarea obligației de motivare ca fiind nefondat.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o eroare vădită de apreciere
În opinia reclamantului, motivul invocat de Consiliu referitor la calitatea sa de ofițer în Direcția Generală de Informații este eronat în fapt, întrucât el nu ar fi făcut parte niciodată din serviciile de securitate sau de informații siriene.
Consiliul contestă argumentația reclamantului.
Potrivit Consiliului, Direcția Generală de Informații a armatei siriene constituie unul dintre organele statului sirian cele mai implicate în politica de represiune în curs de desfășurare. Având în vedere că documentele depuse de reclamant provin de la autorități militare siriene implicate în acel moment în represiune, Consiliul repune în discuție imparțialitatea, credibilitatea și forța lor probantă.
Consiliul subliniază că strângerea de informații cu privire la un ofițer militar, membru al serviciilor de informații, în cazul căruia discreția și confidențialitatea funcției sunt esențiale, este complexă, dar că această împrejurare nu poate invalida motivele pe care le‑a prezentat.
Mai întâi, trebuie subliniat că Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în ceea ce privește elementele de care trebuie să țină seama pentru adoptarea unor sancțiuni economice și financiare în temeiul politicii externe și de securitate comune. Întrucât instanța Uniunii nu poate, în special, să substituie aprecierea Consiliului cu privire la probe, la fapte și la împrejurări care justifică adoptarea unor astfel de măsuri cu propria apreciere, controlul exercitat de Tribunal cu privire la legalitatea deciziilor de înghețare a fondurilor și a resurselor economice trebuie să se limiteze la verificarea respectării regulilor de procedură și de motivare, a acurateței situației de fapt reținute, a absenței unei erori vădite în aprecierea acestor fapte și a inexistenței unui abuz de putere. Acest control restrâns se aplică în special aprecierii considerațiilor de oportunitate pe care se bazează astfel de măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiliul,
T-228/02, Rec., p. II-4665
, punctul 159).
Reclamantul susține în esență că, atunci când a considerat că exercita funcții în calitate de ofițer în cadrul Direcției Generale de Informații, Consiliul a comis o eroare vădită de apreciere. Reclamantul prezintă în această privință un document al Comandamentului general al forțelor armate siriene care descrie diferitele funcții pe care le‑ar fi exercitat în cadrul armatei și care atestă în mod special că, „până în prezent, nu a ocupat niciun post în legătură cu securitatea în cursul serviciului său în cadrul armatei”.
Documentul menționat, datat 11 iulie 2011, poartă semnătura unui „Major General” al armatei siriene, directorul administrației ofițerilor. În acest document este descrisă cariera militară a reclamantului după data de 1 decembrie 1995 și din el rezultă că reclamantul a activat 16 ani în cadrul armatei siriene. Trebuie subliniat că, în anul 2006, a fost numit „Commander of the Of Confidentiality” (comandant însărcinat cu confidențialitatea). În anul 2008 a fost promovat la rangul de locotenent‑colonel și a fost numit „Chief of Staff Battalion” (șeful batalionului personalului) la 30 mai 2011, în timp ce represiunea populației civile de către armata siriană era în curs de desfășurare, la o lună după adoptarea Deciziei 2011/273.
În plus, în ședință, în urma întrebărilor formulate de Tribunal, reprezentantul reclamantului nu a reușit să combată ideea că, în calitatea sa de ofițer în armata siriană, realitate necontestată de reclamant, se putea considera că acesta din urmă era asociat regimului.
Ținând seama de aceste elemente, precum și de faptul că documentul în discuție provine de la armata siriană, acuzată în mod direct prin deciziile atacate în considerarea rolului acesteia în opresiunea populației civile siriene, trebuie să se concluzioneze că reclamantul nu a prezentat niciun element de probă care să permită să se considere că Consiliul ar fi comis o eroare vădită de apreciere.
Prin urmare, al treilea motiv trebuie respins.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității, a dreptului de proprietate și a dreptului la respectarea vieții private
Reclamantul susține că măsurile restrictive adoptate împotriva sa nu sunt proporționale cu obiectivele urmărite de Consiliu care constau în condamnarea represiunii violente exercitate împotriva populației civile siriene. În afară de motivele întemeiate pe profesia sa și pe relațiile sale de familie, Consiliul nu ar fi invocat niciun element în susținerea argumentului său potrivit căruia reclamantul ar fi participat la represiunea manifestațiilor din Siria. Pe de altă parte, împotriva sa nu ar fi fost inițiată nicio cercetare.
În opinia reclamantului, măsurile restrictive constând în înghețarea fondurilor și a resurselor economice aduc atingere dreptului de proprietate. Astfel de măsuri ar interzice de asemenea efectuarea de acte de executare a unor contracte încheiate înainte de intrarea în vigoare a deciziei prin care se instituie măsurile respective. Acestea ar fi, așadar, disproporționate, întrucât reclamantul s‑ar afla în imposibilitatea de a dispune de fondurile care îi aparțin și de a exercita atributele dreptului de proprietate.
Reclamantul arată că măsurile restrictive adoptate împotriva sa au efecte disproporționate asupra vieții sale private și de familie, de natură să justifice anularea deciziilor atacate. Mai concret, nu ar mai putea menține nivelul de viață al familiei sale și nici să își ofere îngrijirile necesare într‑unul din statele membre ale Uniunii.
Consiliul contestă argumentația reclamantului.
Consiliul susține că, având în vedere obiectivul de politică externă urmărit de Uniune în privința Siriei, în speță apărarea drepturilor omului într‑o situație de represiune armată a unei manifestații pașnice a populației civile, măsurile restrictive adoptate au un caracter adecvat și necesar.
Potrivit Consiliului, o măsură de înghețare a activelor precum cea din prezenta cauză constituie o măsură conservatorie care nu poate fi asimilată unei confiscări a activelor vizate.
Consiliul subliniază că dreptul de proprietate nu este un drept absolut, ci este un drept a cărui exercitare poate fi supusă unor restricții justificate de interesul comun, conform jurisprudenței. Consiliul consideră că nu numai că avea dreptul să impună limitări dreptului de proprietate al reclamantului, dar acestea erau totodată măsuri adecvate având în vedere obiectivul urmărit.
În ceea ce privește faptul că reclamantul nu ar putea dispune în mod liber de fondurile care îi aparțin, Consiliul amintește că Decizia 2011/273 prevede posibilitatea de a se acorda anumite derogări. Consiliul precizează de asemenea că înghețarea activelor nu se aplică decât fondurilor reclamantului situate în Uniune.
În ceea ce privește respectarea vieții private, Consiliul susține că obiectul măsurilor restrictive adoptate este de a exercita presiuni asupra persoanelor vizate în vederea protejării drepturilor omului. În acest sens, faptul că aceste măsuri au un impact asupra nivelului de viață al reclamantului ar fi, prin urmare, logic în raport cu efectul urmărit și nu ar constitui, așadar, un argument pertinent.
În sfârșit, potrivit Consiliului, deciziile atacate prevăd în mod expres că se pot acorda derogări pentru a se ține seama de nevoile elementare și fundamentale ale persoanelor interesate. Motivele medicale invocate de reclamant ar fi susceptibile de a intra în această categorie, pentru motive urgente de ordin umanitar, și, prin urmare, reclamantul ar trebui să formuleze o cerere în acest sens în conformitate cu procedura menționată în deciziile în cauză. Aplicarea acestor dispoziții ar reveni în sarcina autorităților competente ale statelor membre.
Dreptul de proprietate face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii și este consacrat de articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale. În ceea ce privește dreptul la respectarea vieții private, articolul 7 din Carta drepturilor fundamentale recunoaște dreptul la respectarea vieții private și de familie (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 6 decembrie 2012, O și S, C‑356/11 și C‑357/11, punctul 76).
Or, potrivit unei jurisprudențe constante, aceste drepturi fundamentale nu beneficiază de o protecție absolută în dreptul Uniunii, ci trebuie să fie luate în considerare în raport cu funcția lor în societate (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi, punctul 355). În consecință, unele limitări pot fi aduse folosinței acestor drepturi, cu condiția ca acestea să răspundă unor obiective de interes general urmărite de Uniune și să nu constituie, față de scopul urmărit, o intervenție excesivă și intolerabilă care ar aduce atingere chiar substanței drepturilor astfel garantate (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 30 iulie 1996, Bosphorus,
C-84/95, Rec., p. I-3953
, punctul 21, Hotărârea Kadi, punctul 355, Hotărârea Bank Melli Iran/Consiliul, citată anterior, punctele 89, 113 și 114, și Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 121).
În plus, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii și impune ca mijloacele puse în aplicare printr‑o dispoziție de drept al Uniunii să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora (Hotărârea Curții din 12 mai 2011, Luxemburg/Parlamentul European și Consiliul,
C-176/09, Rec., p. I-3727
, punctul 61, Hotărârea Curții din 13 martie 2012, Melli Bank/Consiliul, C‑380/09 P, punctul 52, și Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 122).
În prezenta cauză, înghețarea fondurilor și a resurselor economice impusă de deciziile atacate constituie o măsură conservatorie care nu are intenția de a priva persoanele vizate de proprietatea lor sau de dreptul la respectarea vieții lor private (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi, punctul 358). Totuși, măsurile restrictive în cauză conțin în mod incontestabil o limitare a folosinței dreptului de proprietate și afectează viața privată a reclamantului (a se vedea în acest sens Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 120).
În ceea ce privește caracterul adecvat al măsurilor în cauză din perspectiva unui obiectiv de interes general fundamental pentru comunitatea internațională precum protecția populației civile, rezultă că înghețarea fondurilor, a activelor financiare și a altor resurse economice, ca și interdicția de intrare pe teritoriul Uniunii a persoanelor implicate în susținerea regimului sirian nu pot, prin ele însele, să fie considerate inadecvate (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi, punctul 363, Hotărârea Bank Melli Iran/Consiliul, citată anterior, punctul 115, și Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 123).
În ceea ce privește caracterul necesar al măsurilor în cauză, trebuie constatat că măsurile alternative și mai puțin restrictive, precum un sistem de autorizare prealabilă sau obligația de a justifica
a posteriori
utilizarea fondurilor plătite, nu permit atingerea într‑o manieră la fel de eficientă a obiectivului urmărit, și anume exercitarea unei presiuni asupra susținătorilor regimului sirian care persecută populația civilă, în special în privința posibilității de a eluda restricțiile impuse (a se vedea prin analogie Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 125).
În plus, trebuie amintit că articolul 4 din Decizia 2011/273 și articolul 25 alineatele (3)-(11) din Decizia 2012/739 prevăd posibilitatea, pe de o parte, a autorizării utilizării fondurilor înghețate pentru necesități esențiale sau pentru îndeplinirea anumitor angajamente și, pe de altă parte, posibilitatea acordării unor autorizări specifice de dezghețare a fondurilor, a altor active financiare sau a altor resurse economice (a se vedea prin analogie Hotărârea Kadi, punctul 364, și Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 127).
Mai concret, articolul 4 alineatele (5) și (6) din Decizia 2011/273 și articolele 7, 9, 14, 15 și articolul 25 alineatul (5) și alineatul (7) litera (b) din Decizia 2012/739 reglementează aspectul executării și al plăților datorate în temeiul unui contract încheiat anterior datei la care persoana sau entitatea respectivă a fost înscrisă pe lista în cauză și autorizează în anumite condiții astfel de plăți.
Cu privire la tratamentul medical evocat de reclamant, conform articolului 3 alineatele (6)-(8) și articolului 4 alineatul (3) litera (a) din Decizia 2011/273, precum și conform articolului 24 alineatul (6) și articolului 25 alineatul (3) litera (e) din Decizia 2012/739, autoritatea competentă dintr‑un stat membru poate autoriza intrarea pe teritoriul său și utilizarea unor fonduri înghețate în scopuri medicale și umanitare.
În sfârșit, menținerea recurentului în anexa la deciziile atacate nu poate fi calificată ca disproporționată pentru motivul că ar avea un pretins caracter potențial nelimitat. Astfel, această menținere face obiectul unei reexaminări periodice pentru a se asigura că persoanele și entitățile care nu mai îndeplinesc criteriile pentru a figura pe lista în litigiu sunt radiate din aceasta (a se vedea prin analogie Hotărârea Kadi, punctul 365, și Hotărârea Al‑Aqsa/Consiliul, citată anterior, punctul 129).
Rezultă că, având în vedere importanța primordială a protecției populației civile din Siria și derogările prevăzute de deciziile atacate, limitările dreptului de proprietate și ale respectării vieții private ale reclamantului cauzate de deciziile atacate nu sunt disproporționate.
Așadar, al patrulea motiv trebuie respins și, prin urmare, acțiunea trebuie respinsă în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamantul a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată ale Consiliului, conform concluziilor acestuia din urmă.
Cu toate acestea, potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șasea)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea.

2)
Domnul Eyad Makhlouf suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Consiliul Uniunii Europene.

3)
Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 13 septembrie 2013.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.