CELEX: 62014CJ0383
Řízení o předběžné otázce
Ochrana finančních zájmů Unie
Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95
Článek 3
Navrácení podpory Společenství
Správní sankce
Správní opatření
Promlčecí lhůta

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (
Úř. věst. L 312, s. 1
; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (národní ústav zemědělských a mořských produktů, dále jen „FranceAgriMer“) a společností Sodiaal International SA (dále jen „Sodiaal International“), jehož předmětem je podpora Společenství, kterou posledně uvedená společnost neoprávněně získala na výrobu kaseinátů.
Právní rámec
Unijní právo
Třetí bod odůvodnění nařízení č. 2988/95 stanoví:
„vzhledem k tomu, že pravidla pro tuto decentralizovanou správu a kontrolní systémy jsou předmětem různých podrobných předpisů pro dané politiky Společenství; že je však důležité bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Společenství;“
Článek 1 nařízení č. 2988/95 stanoví:
„1.   Pro účely ochrany finančních zájmů Evropských společenství se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství.
2.   ‚Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.“
Článek 3 nařízení č. 2988/95 uvádí:
„1.   Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.
Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.
Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.
[...]
3.   Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.“
Článek 4 téhož nařízení stanoví:
„1.   Každá nesrovnalost vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody
—
formou povinnosti zaplatit nebo nahradit dlužné nebo neoprávněně získané částky,
[...]
2.   Použití opatření uvedených v odstavci 1 se omezuje na odnětí získané výhody s připočtením (je-li to stanoveno) úroků, které mohou být určeny paušálně.
[...]
4.   Opatření uvedená v tomto článku nejsou považována za sankce.“
Článek 5 odst. 1 nařízení č. 2988/95 zní následovně:
„1.   Úmyslné nesrovnalosti nebo nesrovnalosti způsobené z nedbalosti mohou vést k těmto správním sankcím:
a)
zaplacení správní pokuty;
b)
zaplacení vyšší částky, než byly částky neoprávněně přijaté nebo úmyslně nezaplacené, případně s připočtením úroků; [...]
c)
úplné nebo částečné odnětí výhody udělené podle předpisů Společenství [...]
d)
vynětí z nároku na výhodu nebo odnětí výhody po dobu následující po nesrovnalosti;
e)
dočasné odnětí souhlasu nebo uznání, které jsou nezbytné pro účast v programu podpor Společenství;
f)
propadnutí jistoty nebo záruky, které byly poskytnuty jako zajištění splnění podmínek stanovených předpisy, nebo doplacení částky neoprávněně uvolněné jistoty;
g)
jiné sankce výlučně ekonomické povahy a rozsahu stanovené v odvětvových předpisech přijatých Radou [...]“
Francouzské právo
Článek 2262 code civil (občanský zákoník) stanoví:
„Lhůta pro podání jakékoli žaloby,
in rem
či
in personam
, činí 30 let.“
Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžná otázka
Společnosti Sodiaal Industrie SA byla v průběhu roku 1998 poskytnuta podpora Společenství, která je upravena v ustanoveních nařízení Komise (EHS) č. 2921/90 ze dne 10. října 1990 o podpoře výroby kaseinu a kaseinátů z odstředěného mléka (
Úř. věst. L 279, s. 22
).
V průběhu roku 2001 byla zaměstnanci Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ústřední kancelář intervenčních agentur v odvětví zemědělství, dále jen „ACOFA“) provedena kontrola. Tato kontrola odhalila, že množství kaseinátů vyrobené společností Sodiaal Industrie SA v průběhu léta 1998 bylo nižší než množství, za které jí byla poskytnuta podpora.
Rozhodnutím ze dne 11. července 2007 Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions (národní mezioborový úřad pro chov a pěstitelství) vyzval společnost Sodiaal Industrie SA k vrácení částky 288051,14 eur, která odpovídá výši neoprávněně získané podpory.
Dne 30. června 2008 byla společnost Sodiaal Industrie SA sloučena se společností Sodiaal International.
Rozsudkem ze dne 11. února 2010 tribunal administratif de Paris (správní soud v Paříži) vyhověl návrhu společnosti Sodiaal International, právní nástupkyně společnosti Sodiaal Industrie SA, kterým se domáhala zrušení uvedeného rozhodnutí.
Odvolání FranceAgriMer, právního nástupce Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions, podané proti uvedenému rozsudku bylo zamítnuto rozsudkem cour administrative d’appel de Paris (odvolací správní soud v Paříži) ze dne 29. května 2012.
FranceAgriMer podal proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek ke Conseil d’État.
Na podporu svého kasačního opravného prostředku FranceAgriMer zejména uvedl, že promlčecí doba stanovená v čl. 3 odst. 1 čtvrtém pododstavci nařízení č. 2988/95 se na sporné rozhodnutí nevztahuje, protože toto rozhodnutí se netýkalo uplatnění správní sankce, nýbrž správního opatření.
Ustanovení čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení č. 2988/95 se totiž podle FranceAgriMer použije pouze v případě, kdy příslušný orgán neuložil ve lhůtě představující dvojnásobek promlčecí doby žádnou správní sankci ve smyslu článku 5 tohoto nařízení. V případě neexistence správních opatření ve smyslu článku 4 uvedeného nařízení přijatých v této lhůtě se uvedené ustanovení nepoužije. Podle FranceAgriMer tedy měla být použita lhůta třiceti let stanovená v článku 2262 code civil, nicméně zkrácená formou soudcovského práva.
Za těchto podmínek se Conseil d’État rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Použije se ustanovení čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení č. 2988/95, podle nichž promlčení nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo správní řízení podle čl. 6 odst. 1 uvedeného nařízení pozastaveno, výhradně v případě, kdy příslušný orgán neuložil ve lhůtě představující dvojnásobek promlčecí doby žádnou sankci ve smyslu článku 5 uvedeného nařízení, nebo se použije rovněž v případě neexistence správního opatření ve smyslu článku 4 téhož nařízení, uloženého v téže lhůtě?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 3 odst. 1 čtvrtý pododstavec nařízení č. 2988/95 vykládán v tom smyslu, že promlčení, které je v něm stanoveno, se uplatní nejen v případě stíhání nesrovnalostí vedoucího k uložení správních sankcí ve smyslu článku 5 tohoto nařízení, ale i na stíhání vedoucí k přijetí správních opatření ve smyslu článku 4 uvedeného nařízení.
Podle ustálené judikatury je třeba pro výklad ustanovení unijního práva vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jíž je součástí (viz rozsudky Yaesu Europe, C‑433/08,
EU:C:2009:750
, bod 13; ebookers.com Deutschland, C‑112/11,
EU:C:2012:487
, bod 12; Brain Products, C‑219/11,
EU:C:2012:742
, bod 13, a Utopia, C‑40/14,
EU:C:2014:2389
, bod 27).
Zaprvé je tedy třeba připomenout, že čl. 1 odst. 1 nařízení č. 2988/95 zavádí „obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na [unijní] právo“, a to – jak vyplývá ze třetího bodu odůvodnění uvedeného nařízení – s cílem „bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy [Unie]“.
Kromě toho čl. 3 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 2988/95 stanoví promlčecí lhůtu ve věcech stíhání, jejíž běh začíná od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti, kterou se podle čl. 1 odst. 2 téhož nařízení rozumí „jakékoli porušení [unijního] právního předpisu vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet [Unie]“.
V této souvislosti je třeba konstatovat, že podle znění čtvrtého pododstavce uvedeného čl. 3 odst. 1 je jeho účelem uložení „sankce“, což může nasvědčovat tomu, že se tento pododstavec uplatní pouze na stíhání nesrovnalostí vedoucí k uložení správní sankce ve smyslu článku 5 tohoto nařízení.
Tato textová analýza nicméně není přesvědčivá. Zadruhé je totiž nutno provést systematickou analýzu čl. 3 odst. 1 uvedeného nařízení.
Nejprve je tedy třeba konstatovat, že takovýto systematický přístup k čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 vede k závěru, že pododstavce, z nichž je složen, tvoří celek, jehož ustanovení nelze vykládat izolovaně. Čtvrtý pododstavec tohoto ustanovení totiž stanoví „nejzazší“ okamžik promlčení pro promlčecí dobu čtyř let, která běží od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti, a je stanovena v prvním pododstavci uvedeného ustanovení. Pokud by těmto pododstavcům byl přisuzován různý rozsah působnosti, bylo by to v rozporu s obecnou systematikou systému promlčení zavedeného uvedeným článkem. Takovýto přístup by byl rovněž v rozporu s cílem nařízení č. 2988/95, kterým je vytvořit pro tento systém koherentní rámec.
Systematický a teleologický výklad čl. 3 odst. 1 uvedeného nařízení proto vyžaduje, aby „nejzazší“ lhůta stanovená v čl. 3 odst. 1 čtvrtém pododstavci uvedeného nařízení byla považována za použitelnou na správní opatření.
Dále je třeba uvést, že tento přístup je v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora potvrzenou rozsudkem Pfeifer & Langen (C‑52/14,
EU:C:2015:381
). Podle této judikatury není při uplatňování čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 namístě rozlišovat mezi správní sankcí a správním opatřením. Soudní dvůr jasně rozhodl v tom smyslu, že toto ustanovení se uplatní jak na nesrovnalosti vedoucí k uložení správní sankce ve smyslu článku 5 tohoto nařízení, tak na nesrovnalosti, které jsou předmětem správního opatření ve smyslu článku 4 uvedeného nařízení, jehož cílem je odnětí neoprávněně získané výhody, avšak nevykazuje povahu sankce (v tomto smyslu viz rozsudky Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, body 33 a 34; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb a další, C‑278/07 až C‑280/07,
EU:C:2009:38
, bod 22; Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, bod 45, jakož i Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, bod 23).
Soudní dvůr již totiž zdůraznil, že takové nesrovnalosti vedoucí k přijetí správních opatření ve smyslu článku 4 nařízení č. 2988/95, o jaké se jedná ve věci v původním řízení, musí být považovány za promlčené ve lhůtě čtyř let od data, kdy došlo k těmto nesrovnalostem, přičemž je třeba přihlédnout k úkonům způsobujícím přerušení lhůty stanoveným v čl. 3 odst. 1 třetím pododstavci uvedeného nařízení a dodržet maximální délku stanovenou ve čtvrtém pododstavci uvedeného čl. 3 odst. 1 (rozsudek Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, bod 64).
Z nedávné judikatury Soudního dvora rovněž jasně vyplývá, že výklad čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95 vede k možnosti jak správní sankce, tak i správního opatření (rozsudek Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, body 40, 43 a 47).
Konečně je třeba připomenout cíle sledované článkem 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95. V této souvislosti je nutno konstatovat, že doba stanovená v tomto ustanovení má za cíl zajistit právní jistotu hospodářských subjektů (v tomto smyslu viz rozsudky Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, bod 40, jakož i SGS Belgium a další, C‑367/09,
EU:C:2010:648
, bod 68). Tyto hospodářské subjekty musí být totiž schopny určit, které z jejich operací jsou definitivní a které mohou být stále předmětem stíhání (rozsudek Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, body 24 a 64).
S ohledem na výše uvedené nelze judikaturu citovanou v předchozím bodě tohoto rozsudku chápat ani v tom smyslu, že by se omezovala na výklad čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95, ani v tom smyslu, že čtvrtý pododstavec tohoto čl. 3 odst. 1 odkazuje pouze a jedině na správní sankce stanovené v článku 5 tohoto nařízení.
Pro úplnost je třeba zdůraznit, že tímto výkladem není dotčen čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95, podle něhož si členské státy ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než je uvedena v odstavcích 1 a 2 uvedeného článku 3 (v tomto smyslu viz rozsudky Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, bod 54, jakož i Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading, C‑201/10 a C‑202/10,
EU:C:2011:282
, bod 25).
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na položenou otázku odpovědět, že čl. 3 odst. 1 čtvrtý pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že promlčení, které je v něm stanoveno, se uplatní nejen v případě stíhání nesrovnalostí vedoucího k uložení správních sankcí ve smyslu článku 5 tohoto nařízení, ale i na stíhání vedoucí k přijetí správních opatření ve smyslu článku 4 uvedeného nařízení.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:

Článek 3 odst. 1 čtvrtý pododstavec nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství musí být vykládán v tom smyslu, že promlčení, které je v něm stanoveno, se uplatní nejen v případě stíhání nesrovnalostí vedoucího k uložení správních sankcí ve smyslu článku 5 tohoto nařízení, ale i na stíhání vedoucí k přijetí správních opatření ve smyslu článku 4 uvedeného nařízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.