CELEX: 62013CJ0222
Vorlage zur Vorabentscheidung
Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste
Richtlinie 2002/22/EG
Art. 32
Zusätzliche Pflichtdienste
Verfahren zur Entschädigung für die Kosten, die mit der Erbringung dieser Dienste verbunden sind
Begriff ‚Gerichtʻ im Sinne von Art. 267 AEUV
Unzuständigkeit des Gerichtshofs

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 32 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) (
ABl. L 108, S. 51
) in der durch die Richtlinie 2009/136/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (
ABl. L 337, S. 11
) geänderten Fassung (im Folgenden: Universaldienstrichtlinie).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der TDC A/S (im Folgenden: TDC) und der Erhvervsstyrelse (dänische Behörde für Unternehmen) wegen der Ablehnung eines Antrags auf Entschädigung für die Kosten, die mit der Erbringung zusätzlicher Pflichtdienste verbunden sind.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) der Universaldienstrichtlinie bestimmt in seinem Abs. 1:
„Innerhalb des Rahmens der Richtlinie 2002/21/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (
ABl. L 108, S. 33
)] betrifft diese Richtlinie die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste für Endnutzer. Ziel dieser Richtlinie ist es, die Verfügbarkeit [union]sweiter hochwertiger, öffentlich zugänglicher Dienste durch wirksamen Wettbewerb und Angebotsvielfalt zu gewährleisten und die Fälle zu regeln, in denen die Bedürfnisse der Endnutzer durch den Markt nicht ausreichend befriedigt werden können. Die Richtlinie enthält auch Bestimmungen für bestimmte Aspekte von Endeinrichtungen, einschließlich Bestimmungen zur Erleichterung des Zugangs für behinderte Endnutzer.“
Art. 32 („Zusätzliche Pflichtdienste“) der Universaldienstrichtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten können – zusätzlich zu den Diensten im Rahmen der Universaldienstverpflichtungen nach Kapitel II – nach eigenem Ermessen weitere Dienste in ihrem Hoheitsgebiet öffentlich zugänglich machen, ohne dass in einem solchen Fall jedoch ein Entschädigungsverfahren mit Beteiligung bestimmter Unternehmen vorgeschrieben werden darf.“
Dänisches Recht
Mit dem auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Gesetz über die Wettbewerbs- und Verbraucherbedingungen auf dem Telekommunikationsmarkt (Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet) ist die Universaldienstrichtlinie in dänisches Recht umgesetzt worden.
Nach Ansicht des Teleklagenævn (Beschwerdeausschuss für Telekommunikationsangelegenheiten) bestimmte Art. 16 Abs. 2 dieses Gesetzes in seiner durch die Verordnung Nr. 780 vom 28. Juni 2007 kodifizierten und durch das Gesetz Nr. 1412 vom 27. Dezember 2008 geänderten Fassung (im Folgenden: Gesetz von 2007), dass durch die Benennung eines oder mehrerer Universaldienstanbieter folgende Dienste gewährleistet werden sollen: Festnetztelefonie, Dienste des diensteintegrierenden digitalen Netzes (ISDN), Mietleitungen, Dienste für behinderte Personen, Telefonauskunftsdienste und Sicherheitsdienste.
Zudem geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass Art. 20 des Gesetzes von 2007 Regeln über den Ausgleich von Verlusten im Rahmen der Erbringung des Universaldienstes enthielt. Diese Regeln wurden im Wesentlichen wortgleich in das Gesetz Nr. 169 vom 3. März 2011 über elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og –tjenester) (im Folgenden: Gesetz Nr. 169) übernommen.
Nachdem die Europäische Kommission dem Königreich Dänemark ein Mahnschreiben und eine mit Gründen versehene Stellungnahme zugestellt hatte, wurde das Gesetz Nr. 169 durch das Gesetz Nr. 250 vom 31. März 2012 geändert und gewährt dem betreffenden Unternehmen nunmehr die Möglichkeit, nach dem 1. April 2012 im Rahmen von Sicherheits- und Seenot-Diensten entstandene Verluste zu decken, ohne dass sie mit Gewinnen verrechnet werden, die das Unternehmen aus der Erbringung anderer unter seine Universaldienstverpflichtung fallender Dienste erzielt.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
TDC, die bis zu ihrer Privatisierung im Jahr 1997 ein staatliches Unternehmen war, ist der größte Telekommunikationsbetreiber in Dänemark.
Seit dem Jahr 1998 ist TDC zur Erbringung von Sicherheits- und Seenot-Diensten in Dänemark und in Grönland verpflichtet, die es den Schiffen ermöglichen, Hilfe herbeizurufen, wenn sie in Not geraten. Außerdem bietet TDC in Dänemark Dienste an, die unter die Universaldienstverpflichtungen nach Kapitel II der Universaldienstrichtlinie fallen, einschließlich grundlegender Fernmeldedienstleistungen.
Nach dem Gesetz von 2007 konnte TDC nur dann eine staatliche Entschädigung für die Nettokosten der Erbringung der Sicherheits- und Seenot-Dienste erhalten, wenn ihr insgesamt aus der Erbringung von unter den Universaldienst fallenden Diensten und zusätzlichen Pflichtdiensten ein Verlust entstand.
TDC machte geltend, dass dieses Gesetz nicht mit Art. 32 der Universaldienstrichtlinie vereinbar sei, und legte Beschwerde bei der Kommission ein. Nach mehrfachem Meinungsaustausch mit den dänischen Behörden und TDC übermittelte die Kommission dem Königreich Dänemark am 27. Januar 2011 bzw. am 29. September 2011 ein Mahnschreiben und eine mit Gründen versehene Stellungnahme.
Wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, beschloss das Königreich Dänemark, die fragliche dänische Regelung mit Wirkung vom 1. April 2012 zu ändern. Seitdem muss der Staat die mit der Erbringung der Sicherheits- und Seenot-Dienste in Dänemark und in Grönland verbundenen Kosten übernehmen. Daher sah die Kommission von der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen das Königreich Dänemark ab.
Nach dieser Änderung sieht die dänische Regelung eine staatliche Entschädigung für die Nettokosten der Erbringung der Sicherheits- und Seenot-Dienste vor, und zwar unabhängig davon, ob die sonstigen Universaldienstverpflichtungen gewinn- oder verlustbringend sind.
TDC stellte am 29. Juli 2011 bei der Erhvervsstyrelse einen Antrag auf Entschädigung für die Kosten, die mit der Erbringung der Sicherheits- und Seenot-Dienste im Jahr 2010 verbunden waren. Am 26. September 2011 stellte TDC einen entsprechenden Antrag für die Jahre 2007 bis 2009.
Am 24. November 2011 lehnte die Erhvervsstyrelse diese Entschädigungsanträge u. a. mit der Begründung ab, dass der Anspruch für 2007 verjährt sei, dass die Antragsfrist für die Jahre 2008 und 2009 abgelaufen sei und dass das damals geltende Gesetz von 2007 keine Rechtsgrundlage biete, dem Antrag für 2010 ohne Berücksichtigung des Gewinns zu entsprechen, der aus Diensten erzielt worden sei, die unter die Universaldienstverpflichtungen nach Kapitel II der Universaldienstrichtlinie fielen.
Gegen die ihre Anträge ablehnenden Entscheidungen der Erhvervsstyrelse legte TDC Beschwerde beim Teleklagenævn ein, der mit Entscheidung vom 17. September 2012 die Entscheidungen der Erhvervsstyrelse über die Entschädigungsanträge für die Jahre 2007 bis 2009 aufrechterhielt.
Hinsichtlich des Entschädigungsantrags für das Jahr 2010 hat der Teleklagenævn beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Hindert die Universaldienstrichtlinie, insbesondere ihr Art. 32, einen Mitgliedstaat an der Festlegung von Regeln, nach denen ein Unternehmen keinen Anspruch auf gesonderte Erstattung der Nettokosten der Erbringung eines zusätzlichen Pflichtdienstes hat, der nicht von Kapitel II der Richtlinie umfasst ist, soweit der Gewinn des Unternehmens aus anderen Diensten, die von den Universaldienstverpflichtungen des Unternehmens nach Kapitel II der Richtlinie umfasst sind, den mit der Erbringung des zusätzlichen Pflichtdienstes verbundenen Verlust übersteigt?
2.
Hindert die Universaldienstrichtlinie einen Mitgliedstaat an der Festlegung von Regeln, nach denen Unternehmen von diesem Mitgliedstaat die Erstattung der Nettokosten der Erbringung zusätzlicher Pflichtdienste, die nicht von Kapitel II der Richtlinie umfasst sind, nur verlangen können, wenn die Nettokosten eine unzumutbare Belastung für die Unternehmen darstellen?
3.
Kann der Mitgliedstaat, falls Frage 2 zu verneinen ist, bestimmen, dass die Erbringung eines zusätzlichen Pflichtdienstes, der nicht von Kapitel II der Universaldienstrichtlinie umfasst ist, keine unzumutbare Belastung darstellt, wenn das Unternehmen aus der Bereitstellung aller Dienste, in deren Rahmen es zu Universaldienstleistungen verpflichtet ist, einschließlich der Dienste, die das Unternehmen auch erbracht hätte, wenn ihm keine Universaldienstverpflichtung auferlegt wäre, insgesamt einen Gewinn erzielt hat?
4.
Hindert die Universaldienstrichtlinie einen Mitgliedstaat an der Festlegung von Regeln, nach denen die Nettokosten eines bestimmten Unternehmens bei der Wahrnehmung von Universaldienstverpflichtungen gemäß Kapitel II der Richtlinie auf der Grundlage sämtlicher Einnahmen und sämtlicher Kosten berechnet werden, die mit der Erbringung der betreffenden Dienstleistung verbunden sind, einschließlich der Einnahmen und Kosten, die das Unternehmen auch gehabt hätte, wenn ihm keine Universaldienstverpflichtung auferlegt wäre?
5.
Ist es für die Beantwortung der Fragen 1 bis 4 von Bedeutung, ob verlangt wird, einen zusätzlichen Pflichtdienst in Grönland zu erbringen, das gemäß Anhang II des AEU-Vertrags ein überseeisches Land oder Hoheitsgebiet ist, wenn der zusätzliche Pflichtdienst von den dänischen Behörden einem Unternehmen auferlegt wird, das seinen Sitz in Dänemark hat und im Übrigen keine Aktivitäten in Grönland ausübt?
6.
Welche Bedeutung haben Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 108 Abs. 3 AEUV sowie der Beschluss 2012/21/EU der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Art. 106 Abs. 2 AEUV auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (
ABl. 2012, L 7, S. 3
), für die Beantwortung der Fragen 1 bis 5?
7.
Welche Bedeutung hat der Grundsatz der geringstmöglichen Marktverfälschung u. a. des Art. 1 Abs. 2, Art. 3 Abs. 2 und der Erwägungsgründe 4, 18, 23 und 26 sowie des Anhangs IV Teil B der Universaldienstrichtlinie für die Beantwortung der Fragen 1 bis 5?
8.
Falls Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie nationalen Regelungen wie den in den Fragen 1, 2 und 4 genannten entgegenstehen, haben diese Bestimmungen oder Hemmnisse dann unmittelbare Wirkung?
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
Die Kommission bezweifelt, dass es sich beim Teleklagenævn um ein Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV handelt, da diese Einrichtung nicht alle Kriterien erfülle, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs dafür aufgestellt worden seien, dass eine Einrichtung als Gericht qualifiziert werden könne. Die Kommission weist darauf hin, dass die Anrufung dieser Einrichtung nicht obligatorisch sei, da gegen die Entscheidungen der Erhvervsstyrelse entweder Beschwerde beim Teleklagenævn oder direkt bei den ordentlichen Gerichten Klage erhoben werden könne. Außerdem sehe die dänische Regelung keine besonderen Garantien hinsichtlich der Abberufung der Mitglieder des Teleklagenævn oder des Widerrufs ihrer Ernennung vor, weshalb sie nicht geeignet sei, Interventionen oder ungebührlichen Druck der Exekutive auf die Mitglieder dieser Einrichtung zu verhindern.
In der Vorlageentscheidung vertritt der Teleklagenævn die Auffassung, dass er alle Kriterien erfülle, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs dafür aufgestellt worden seien, dass eine Einrichtung eines Mitgliedstaats als Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV qualifiziert werden könne.
Der Teleklagenævn führt erstens aus, dass er ein ständiges öffentliches Streitbeilegungsgremium sei, das durch das Gesetz Nr. 169 eingerichtet worden sei, und dass die Modalitäten seiner Arbeitsweise in der Verordnung Nr. 383 vom 21. April 2011 geregelt seien.
Zweitens entscheide er verwaltungsrechtlich endgültig über Beschwerden gegen Entscheidungen der Erhvervsstyrelse und seien seine Entscheidungen für die Parteien verbindlich, sofern diese nicht innerhalb von acht Wochen Klage bei den ordentlichen Gerichten erhöben. Die Erhvervsstyrelse sei grundsätzlich nicht befugt, die Entscheidungen des Teleklagenævn mit einer Klage vor den ordentlichen Gerichten anzufechten.
Drittens würden die Mitglieder des Teleklagenævn vom Minister für Unternehmen und Wachstum für die Dauer von vier Jahren ernannt, wobei die Wiederernennung möglich sei. Dieser Minister könne unter den Mitgliedern einen Juristen zum Vizepräsidenten ernennen, der den Präsidenten bei Verhinderung oder Ablehnung vertreten könne. Die Mitglieder seien persönlich und beruflich von der Verwaltung unabhängig und nicht dem Minister unterstellt. Der Teleklagenævn setze sich aus einem Präsidenten, der Jurist sein müsse, und vier bis sechs weiteren Mitgliedern zusammen. Er entscheide mit einfacher Mehrheit und bei Stimmengleichheit gebe die Stimme des Präsidenten den Ausschlag.
Viertens sei das Verfahren vor dem Teleklagenævn rein schriftlich, jedoch müsse darauf geachtet werden, dass die Parteien gemäß dem Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens Erklärungen abgeben könnten, um alle maßgeblichen Umstände des Falles zu erläutern.
Somit habe der Teleklagenævn eine gesetzliche Grundlage, sei eine ständige Einrichtung, böten seine Mitglieder jede Gewähr für Unabhängigkeit, hätten seine Entscheidungen bindenden Charakter und wende er Rechtsvorschriften und ein Verfahren an, das dem Verfahren vor den ordentlichen Gerichten entspreche und dem Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens genüge.
Auf eine Frage des Gerichtshofs vertrat die dänische Regierung die Ansicht, dass der Teleklagenævn als Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV zu qualifizieren sei. Diese Einrichtung erfülle die Kriterien der gesetzlichen Grundlage, des ständigen Charakters und der Anwendung von Rechtsnormen. Zwar seien die Voraussetzungen für die Abberufung der Mitglieder des Teleklagenævn in der dänischen Regelung nicht eigens festgelegt, doch seien diese Mitglieder gemäß den allgemeinen Regeln des Verwaltungs- und des Arbeitsrechts vor willkürlicher und missbräuchlicher Abberufung geschützt. In der mündlichen Verhandlung hat die dänische Regierung angemerkt, dass die Abberufungsbefugnis der Person zustehe, die auch für die Ernennung zuständig sei, nämlich dem Minister für Unternehmen und Wachstum.
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung zur Beurteilung der rein unionsrechtlichen Frage, ob es sich bei der vorlegenden Einrichtung um ein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV handelt, auf eine Reihe von Merkmalen abstellt, wie z. B. gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ständiger Charakter, obligatorische Gerichtsbarkeit, streitiges Verfahren, Anwendung von Rechtsnormen durch die Einrichtung sowie deren Unabhängigkeit (vgl. u. a. Urteil Belov, C‑394/11,
EU:C:2013:48
, Rn. 38, und Beschluss Merck Canada, C‑555/13,
EU:C:2014:92
, Rn. 16).
Als erstes Kriterium ist die Unabhängigkeit des Teleklagenævn zu prüfen.
Der Begriff der Unabhängigkeit, die dem Auftrag des Richters innewohnt, bedeutet vor allem, dass die betreffende Stelle gegenüber der Stelle, die die mit einem Rechtsbehelf angefochtene Entscheidung erlassen hat, die Eigenschaft eines Dritten hat (Urteil RTL Belgium, C‑517/09,
EU:C:2010:821
, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Dieser Begriff umfasst zwei Aspekte. Der erste, externe, Aspekt setzt voraus, dass die Stelle vor Interventionen oder Druck von außen geschützt ist, die die Unabhängigkeit des Urteilens ihrer Mitglieder im Hinblick auf die ihnen unterbreiteten Rechtsstreite gefährden könnten (vgl. in diesem Sinne Urteile Wilson, C‑506/04,
EU:C:2006:587
, Rn. 51, sowie Torresi, C‑58/13 und C‑59/13,
EU:C:2014:2088
, Rn. 18).
Der zweite, interne, Aspekt steht mit dem Begriff der Unparteilichkeit in Zusammenhang und bezieht sich darauf, dass hinsichtlich der Parteien des Rechtsstreits und ihren jeweiligen Interessen an dessen Gegenstand ein gleicher Abstand gewahrt wird. Dieser Aspekt verlangt, dass Sachlichkeit obwaltet und neben der strikten Anwendung der Rechtsnormen keinerlei Interesse am Ausgang des Rechtsstreits besteht (Urteil Wilson,
EU:C:2006:587
, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Diese Garantien der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit setzen voraus, dass es Regeln insbesondere für die Zusammensetzung der Einrichtung, die Ernennung, die Amtsdauer und die Gründe für Enthaltung, Ablehnung und Abberufung ihrer Mitglieder gibt, die es ermöglichen, bei den Rechtsunterworfenen jeden berechtigten Zweifel an der Unempfänglichkeit der genannten Stelle für Einflussnahmen von außen und an ihrer Neutralität in Bezug auf die einander gegenüberstehenden Interessen auszuräumen (Urteil Wilson,
EU:C:2006:587
, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung). Nach der Rechtsprechung ist die Voraussetzung der Unabhängigkeit der vorlegenden Einrichtung insbesondere nur dann erfüllt, wenn die Fälle, in denen die Mitglieder der Einrichtung abberufen werden können, durch ausdrückliche Gesetzesbestimmungen festgelegt sind (Urteil D. und A., C‑175/11,
EU:C:2013:45
, Rn. 97, sowie Beschluss Pilato, C‑109/07,
EU:C:2008:274
, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was den vorliegenden Fall anbelangt, ist zu den Regeln für die Ernennung der Mitglieder des Teleklagenævn festzustellen, dass insbesondere aus den Erklärungen der dänischen Regierung hervorgeht, dass die Mitglieder vom Minister für Unternehmen und Wachstum für die Dauer von vier Jahren ernannt werden, wobei die Wiederernennung möglich ist.
Hinsichtlich der Abberufung der Mitglieder des Teleklagenævn hat die dänische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass diese vom erwähnten Minister ihres Amtes enthoben werden können, der auch zu ihrer Ernennung befugt ist.
Aus der Vorlageentscheidung und den Erklärungen der dänischen Regierung geht hervor, dass, während die dänische Regelung ein eigenes Verfahren für die Abberufung der Richter der ordentlichen Gerichte vorsieht, die Mitglieder des Teleklagenævn abberufen werden können, ohne dass die Voraussetzungen für ihre Abberufung eigens geregelt sind, wobei im Fall missbräuchlicher Abberufung ausschließlich die allgemeinen Regeln des Verwaltungs- und des Arbeitsrechts anwendbar sind.
Daher ist die Abberufung der Mitglieder des Teleklagenævn offenkundig nicht mit besonderen Garantien verbunden, die es ermöglichen würden, jeden berechtigten Zweifel an der Unabhängigkeit dieser Einrichtung auszuräumen (vgl. entsprechend Beschluss Pilato,
EU:C:2008:274
, Rn. 28).
Wie aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten hervorgeht, kann gegen Entscheidungen des Teleklagenævn im Übrigen Klage bei den ordentlichen Gerichten erhoben werden. Wird eine solche Klage erhoben, ist der Teleklagenævn Beklagter. Diese Beteiligung des Teleklagenævn an einem Verfahren, in dem seine eigene Entscheidung in Frage gestellt wird, bedeutet, dass er beim Erlass dieser Entscheidung im Verhältnis zu den beteiligten Interessen nicht die Eigenschaft eines Dritten hatte und nicht die erforderliche Unparteilichkeit besitzt (vgl. in diesem Sinne Urteil RTL Belgium,
EU:C:2010:821
, Rn. 47). Diese Organisation der Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung des Teleklagenævn macht somit deutlich, dass die Entscheidungen dieser Einrichtung keinen gerichtlichen Charakter aufweisen (vgl. entsprechend Beschluss MF 7, C‑49/13,
EU:C:2013:767
, Rn. 19).
Nach alledem ist – ohne dass zu prüfen ist, ob der Teleklagenævn die übrigen Kriterien erfüllt, die die Beurteilung erlauben, ob es sich bei dieser Einrichtung um ein Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV handelt – festzustellen, dass der Gerichtshof für die Beantwortung der vorgelegten Fragen nicht zuständig ist.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für die Beantwortung der vom Teleklagenævn (Dänemark) in seiner Vorlageentscheidung vom 22. April 2013 gestellten Fragen nicht zuständig.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Dänisch.