CELEX: 62012CJ0370
Stabiliteitsmechanisme voor lidstaten die de euro als munt hebben
Besluit 2011/199/EU
Wijziging van artikel 136 VWEU
Geldigheid
Artikel 48, lid 6, VEU
Vereenvoudigde herzieningsprocedure
ESM-verdrag
Economisch en monetair beleid
Bevoegdheid van lidstaten

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft, ten eerste, de geldigheid van besluit 2011/199/EU van de Europese Raad van 25 maart 2011 tot wijziging van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben (
PB L 91, blz. 1
) en, ten tweede, de uitlegging van de artikelen 2 VEU, 3 VEU, 4, lid 3 en VEU, 13 VEU, en van de artikelen 2, lid 3, VWEU, 3, lid 1, sub c, en lid 2, VWEU, 119 VWEU tot en met 123 VWEU en 125 VWEU tot en met 127 VWEU alsmede van de algemene beginselen van effectieve rechterlijke bescherming en rechtszekerheid.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een hoger beroep tegen een uitspraak van de High Court (Ierland) dat door T. Pringle, lid van het Ierse parlement, is ingesteld tegen de Government of Ireland, Ireland en de Attorney General, en dat strekt tot vaststelling, enerzijds, dat de wijziging van artikel 136 VWEU bij artikel 1 van besluit 2011/199 een onwettige wijziging van het VWEU vormt en, anderzijds, dat Ierland, door de ratificatie, de goedkeuring of de aanvaarding van het op 2 februari 2012 te Brussel gesloten Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, het Groothertogdom Luxemburg, Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland (hierna: „ESM-verdrag”), verplichtingen op zich zou nemen die onverenigbaar zijn met de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest.
I –

Toepasselijke bepalingen
A –
Besluit 2011/199
Op 16 december 2010 heeft de Belgische regering, overeenkomstig artikel 48, lid 6, eerste alinea, VEU, een ontwerp voorgelegd tot herziening van artikel 136 VWEU, dat erin bestaat daaraan een lid 3 toe te voegen.
Het Europees Parlement, de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank (ECB) hebben op respectievelijk 23 maart, 15 februari en 17 maart 2011 een advies over dit ontwerp uitgebracht. Besluit 2011/199 is vastgesteld op 25 maart 2011.
De punten 2, 4 en 5 van de considerans van dit besluit luiden als volgt:
„(2)
Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad van 28 en 29 oktober 2010 zijn de staatshoofden en regeringsleiders overeengekomen dat de lidstaten een permanent crisismechanisme moeten instellen om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel te vrijwaren en hebben zij de voorzitter van de Europese Raad verzocht met de leden van de Europese Raad te overleggen over een beperkte Verdragswijziging die daarvoor nodig is.
[...]
(4)
Het stabiliteitsmechanisme zal het noodzakelijke instrument leveren waarmee risico’s voor de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel zoals die zich in 2010 hebben voorgedaan kunnen worden aangepakt, en zodoende mede de economische en financiële stabiliteit van de Unie zelf veilig stellen. In zijn bijeenkomst van 16 en 17 december 2010 is de Europese Raad overeengekomen dat, aangezien dit mechanisme bedoeld is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen, artikel 122, lid 2, VWEU niet meer nodig is voor dergelijke doeleinden. De staatshoofden en regeringsleiders zijn daarom overeengekomen dat het niet dient te worden gebruikt voor dergelijke doeleinden.
(5)
De Europese Raad heeft op 16 december 2010 besloten om overeenkomstig artikel 48, lid 6, tweede alinea, van het VEU, het Europees Parlement en de Commissie over het voorstel te raadplegen. De Europese Raad heeft besloten ook de [ECB] te raadplegen. [...]”
Artikel 1 van besluit 2011/199 luidt:
„In artikel 136 van het [VWEU] wordt het volgende lid toegevoegd:
‚3.   De lidstaten die de euro als munt hebben kunnen een stabiliteitsmechanisme instellen dat geactiveerd wordt indien dat onontbeerlijk is om de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen. De verlening van financiële steun, indien vereist, uit hoofde van het mechanisme zal aan stringente voorwaarden gebonden zijn.’”
In artikel 2 van besluit 2011/199 is bepaald:
„De lidstaten stellen de secretaris-generaal van de Raad onverwijld in kennis van de voltooiing van de volgens hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen voor de aanneming van dit besluit vereiste procedures.
Dit besluit treedt op 1 januari 2013 in werking op voorwaarde dat alle in de eerste alinea bedoelde kennisgevingen zijn ontvangen of, mocht die voorwaarde niet vervuld zijn, op de eerste dag van de maand volgende op de datum van ontvangst van de laatste van de in de eerste alinea bedoelde kennisgevingen.”
B –
ESM-verdrag
De verdragsluitende partijen bij het ESM-verdrag zijn de lidstaten die de euro als munt hebben.
De punten 1 en 16 van de preambule van het ESM-verdrag luiden als volgt:
„(1)
Europese Raad heeft op 17 december 2010 overeenstemming bereikt over de noodzaak voor de lidstaten van de eurozone een permanent stabiliteitsmechanisme in te stellen. Dit Europees Stabiliteitsmechanisme (‚ESM’) zal de taken overnemen die momenteel door de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (‚EFSF’) en het Europees financieel stabilisatiemechanisme (‚EFSM’) worden vervuld bij het verstrekken, indien nodig, van financiële bijstand aan lidstaten van de eurozone.
[...]
(16)
Geschillen tussen de Verdragsluitende partijen onderling of tussen de Verdragsluitende partijen en het ESM in verband met de uitlegging en de toepassing van dit Verdrag, dienen overeenkomstig artikel 273 [VWEU] aan de rechtsmacht van het Hof van Justitie van de Europese Unie te worden onderworpen.”
Artikel 1 van het ESM-verdrag, met het opschrift „Oprichting en leden”, bepaalt:
„1.   Bij dit Verdrag richten de Verdragsluitende partijen tezamen een internationale financiële instelling op die de naam ‚Europees Stabiliteitsmechanisme’ (‚ESM’) draagt.
2.   De Verdragsluitende partijen zijn de ESM-leden.”
Artikel 3 van het ESM-verdrag omschrijft als volgt het doel van dat mechanisme, waarvan de maximale leningcapaciteit in artikel 39 ervan aanvankelijk is vastgesteld op 500 miljard EUR:
„Het doel van het ESM is het vrijmaken van middelen en het verstrekken van stabiliteitssteun, onder stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiële-bijstandinstrument, ten gunste van ESM-leden die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen, indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel en van de lidstaten ervan te vrijwaren. Daartoe wordt het ESM gemachtigd middelen te verwerven door financiële instrumenten uit te geven, dan wel door financiële of andere overeenkomsten of regelingen aan te gaan met ESM-leden, financiële instellingen of andere derden.”
In artikel 4, leden 1, 3 en 4, eerste alinea, van het ESM-verdrag heet het:
„1.   Het ESM heeft een raad van gouverneurs en een raad van bewind, alsmede een directeur en ander specifiek personeel dat noodzakelijk wordt geoordeeld.
[...]
3.   Voor de aanneming van een besluit in onderlinge overeenstemming is eenparigheid van stemmen vereist van de leden die aan de stemming deelnemen. Onthoudingen beletten niet dat een besluit in onderlinge overeenstemming wordt aangenomen.
4.   In afwijking van lid 3 wordt gebruikgemaakt van een spoedstemprocedure indien de Commissie en de ECB beide concluderen dat als niet dringend een besluit tot verlening of tenuitvoerlegging van financiële bijstand, zoals gedefinieerd in de artikelen 13 tot en met 18, wordt vastgesteld, zulks de economische en financiële duurzaamheid van de eurozone in gevaar kan brengen. [...]”
Artikel 5, lid 3, van het ESM-verdrag bepaalt dat „[h]et lid van de Europese Commissie belast met economische en monetaire zaken en de president van de ECB, alsook de voorzitter van de Eurogroep (indien hij niet de voorzitter van de Raad van gouverneurs of een gouverneur is), aan de vergaderingen van de Raad van gouverneurs [van het ESM] [mogen] deelnemen als waarnemers.”
Luidens artikel 5, lid 7, sub m, van dat verdrag neemt de Raad van gouverneurs met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten „betreffende een geschil overeenkomstig artikel 37, lid 2”.
Volgens artikel 6, lid 2, van het ESM-verdrag kunnen „[h]et lid van de Europese Commissie belast met economische en monetaire zaken en de president van de ECB elk een waarnemer [bij de Raad van bewind van het ESM] aanwijzen.”
Artikel 8, lid 5, van het ESM-verdrag luidt:
„De aansprakelijkheid van elk ESM-lid blijft onder alle omstandigheden beperkt tot zijn aandeel in het maatschappelijk kapitaal tegen de uitgifteprijs ervan. De ESM-leden zijn niet op grond van hun lidmaatschap aansprakelijk voor verplichtingen van het ESM. [...]”
Artikel 12 van het ESM-verdrag omschrijft de beginselen die voor de stabiliteitssteun gelden. Lid 1 bepaalt:
„Indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel en van de lidstaten ervan te waarborgen, kan het ESM stabiliteitssteun aan een ESM-lid verstrekken op basis van stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiële-bijstandinstrument. Deze voorwaarden kunnen gaan van een macro-economisch aanpassingsprogramma tot de voortdurende inachtneming van vooraf vastgestelde voorwaarden om voor stabiliteitssteun in aanmerking te komen.”
De procedure voor de toekenning van stabiliteitssteun is in artikel 13 van dat verdrag als volgt beschreven:
„1.   Een ESM-lid kan tot de voorzitter van de Raad van gouverneurs een verzoek om stabiliteitssteun richten. In een dergelijk verzoek word(t)(en) de te overwegen financiële-bijstandinstrument(en) aangegeven. Na ontvangst van een dergelijk verzoek vertrouwt de voorzitter van de Raad van gouverneurs de Europese Commissie toe om, in overleg met de ECB:
a)
te onderzoeken of er een risico voor de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel of van de lidstaten ervan bestaat, tenzij de ECB reeds een analyse overeenkomstig artikel 18, lid 2, heeft voorgelegd;
b)
te onderzoeken of de overheidsschuld houdbaar is. Verwacht wordt dat een dergelijk onderzoek, steeds als dit passend en mogelijk is, samen met het [Internationaal Monetair Fonds (IMF)] wordt verricht;
c)
de reële of potentiële financieringsbehoeften van het betrokken ESM-lid [te onderzoeken].
2.   Op grond van het verzoek van het ESM-lid en de in lid 1 bedoelde beoordeling kan de Raad van gouverneurs besluiten om, in beginsel, stabiliteitssteun aan het betrokken ESM-lid toe te kennen in de vorm van een financiële-bijstandfaciliteit.
3.   Indien een besluit overeenkomstig lid 2 wordt vastgesteld, draagt de Raad van gouverneurs de Europese Commissie op om – in overleg met de ECB en, steeds als dit mogelijk is, samen met het IMF – met het betrokken ESM-lid te onderhandelen over een memorandum van overeenstemming waarin de aan de financiële-bijstandfaciliteit verbonden voorwaarden worden beschreven. In de inhoud van het memorandum van overeenstemming worden de ernst van de aan te pakken zwakke punten en het gekozen financiële-bijstandinstrument aangegeven. Tegelijkertijd stelt de directeur van het ESM een door de Raad van gouverneurs aan te nemen voorstel voor een akkoord over een financiële-bijstandfaciliteit op waarin de financiële en andere voorwaarden en de keuze van instrumenten zijn vastgelegd.
Het memorandum van overeenstemming is volledig consistent met de maatregelen tot coördinatie van het economische beleid waarin het VWEU voorziet, in het bijzonder met alle rechtsbesluiten van de Europese Unie, met inbegrip van adviezen, waarschuwingen, aanbevelingen of besluiten die tot het betrokken ESM-lid worden gericht.
4.   De Europese Commissie ondertekent het memorandum van overeenstemming namens het ESM, mits vooraf aan de voorwaarden van lid 3 is voldaan en de Raad van gouverneurs daarmee instemt.
5.   De Raad van bewind hecht zijn goedkeuring aan het akkoord over de financiële-bijstandfaciliteit, dat de financiële aspecten van de toe te kennen stabiliteitssteun bevat, en, in voorkomend geval, aan de uitbetaling van de eerste tranche van de bijstand.
6.   Het ESM zet een adequaat waarschuwingssysteem op om te garanderen dat het alle terugbetalingen die het ESM-lid in het kader van de stabiliteitssteun gehouden is te verrichten, tijdig ontvangt.
7.   De Europese Commissie wordt ermee belast om – in overleg met de ECB en, steeds als dit mogelijk is, samen met het IMF – toezicht te houden op de naleving van de voorwaarden die aan de financiële-bijstandfaciliteit verbonden zijn.”
Het ESM kan steun toekennen aan een lid van dat mechanisme middels de in de artikelen 14 tot en met 18 voorziene instrumenten, te weten financiële bijstand in de vorm van een preventieve kredietlijn (artikel 14) en in de vorm van leningen (artikelen 15 en 16), aankoop van obligaties van een ESM-lid op de primaire markt (artikel 17) en operaties op de secundaire markt met betrekking tot de obligaties van een lid van dat mechanisme (artikel 18).
Overeenkomstig artikel 20, lid 1, van het ESM-verdrag „[streeft het ESM] [b]ij de toekenning van stabiliteitssteun volledige dekking van zijn operationele en financieringskosten na en hanteert het een passende marge”.
Artikel 25, lid 2, van het ESM-verdrag bepaalt:
„Indien een ESM-lid verzuimt de betaling te verrichten die uit hoofde van een opvraging van kapitaal overeenkomstig artikel 9, lid 2 of 3, wordt verlangd, vindt een herziene, verhoogde opvraging van kapitaal bij alle ESM-leden plaats om ervoor te zorgen dat het ESM het vereiste totaalbedrag aan volgestort kapitaal ontvangt. De Raad van gouverneurs stelt een passende gedragslijn vast om ervoor te zorgen dat het betrokken ESM-lid zijn schuld jegens het ESM binnen een redelijke termijn vereffent. De Raad van gouverneurs heeft het recht de betaling van achterstandsrente over het achterstallige bedrag te eisen.”
Krachtens artikel 32, lid 2, van genoemd verdrag bezit het ESM rechtspersoonlijkheid.
Artikel 37 van het ESM-verdrag, met het opschrift „Uitlegging en geschillenbeslechting”, luidt als volgt:
„1.   Verschillen van mening die rijzen tussen een ESM-lid en het ESM, dan wel tussen ESM-leden onderling over de uitlegging of toepassing van de bepalingen van dit Verdrag en van de organisatievoorschriften van het ESM, worden ter beslissing voorgelegd aan de Raad van bewind.
2.   De Raad van gouverneurs neemt een besluit over elk geschil tussen een ESM-lid en het ESM, dan wel tussen ESM-leden onderling, in verband met de uitlegging en toepassing van dit Verdrag, met inbegrip van elk geschil over de verenigbaarheid met dit Verdrag van de door het ESM genomen besluiten. De stemrechten van het lid van de Raad van gouverneurs van het betrokken ESM-lid of de betrokken ESM-leden worden bij de stemming door de Raad van gouverneurs over dit besluit geschorst en de voor het nemen van dat besluit vereiste stemmingsdrempel wordt dienovereenkomstig herberekend.
3.   Indien een ESM-lid het in lid 2 bedoelde besluit betwist, wordt het geschil voorgelegd aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie is bindend voor de partijen bij de procedure, die gehouden zijn binnen de door genoemd Hof vastgestelde termijn de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest.”
II –

Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 13 april 2012 heeft Pringle bij de High Court beroep ingesteld tegen verweerders in het hoofdgeding. Tot staving daarvan voert hij aan, ten eerste, dat besluit 2011/199 gelet op de vereenvoudigde herzieningsprocedure van artikel 48, lid 6, VEU niet wettig is vastgesteld omdat het in strijd met de derde alinea van deze bepaling een wijziging van de bevoegdheden van de Unie omvat en omdat dit besluit onverenigbaar is met de bepalingen van het VEU en het VWEU betreffende de Economische en Monetaire Unie en met de algemene beginselen van het Unierecht.
Ten tweede stelt Pringle dat Ierland, door het ESM-verdrag te ratificeren, goed te keuren of te aanvaarden, verplichtingen op zich neemt die in strijd zijn met de bepalingen van het VEU en het VWEU betreffende het economisch en monetair beleid, en dat Ierland rechtstreeks inbreuk maakt op de exclusieve bevoegdheid van de Unie inzake het monetair beleid. Door de oprichting van het ESM creëren de lidstaten die de euro als munt hebben voor zichzelf een autonome en permanente internationale instantie, met het doel de verboden en beperkingen die zijn opgenomen in de bepalingen in het VWEU betreffende het economisch en monetair beleid, te omzeilen. Bovendien verleent het ESM-verdrag de instellingen van de Unie nieuwe bevoegdheden en taken die onverenigbaar zijn met hun in het VEU en het VWEU omschreven functies. Ten slotte is het ESM-verdrag onverenigbaar met het algemene beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en met het rechtszekerheidsbeginsel.
Bij uitspraak van 17 juli 2012 heeft de High Court het beroep van Pringle in zijn geheel verworpen.
Op 19 juli 2012 heeft Pringle bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak.
In deze context heeft de Supreme Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is besluit 2011/199 [...] geldig:
—
gelet op het gebruik van de vereenvoudigde herzieningsprocedure van artikel 48, lid 6, VEU en, meer specifiek, houdt de voorgestelde wijziging van artikel 136 VWEU een uitbreiding van de door de Verdragen aan de Unie toegedeelde bevoegdheden in?
—
gelet op de inhoud van de voorgestelde wijziging en, meer specifiek, is er sprake van schending van de Verdragen of van de algemene beginselen van het recht van de Unie?
2)
Heeft een lidstaat van de Europese Unie die de euro als munt heeft het recht een internationale overeenkomst zoals het ESM-verdrag te sluiten en te bekrachtigen, gelet op:
—
de artikelen 2 VEU en 3 VEU en de bepalingen van het derde deel, titel VIII, VWEU, met name de artikelen [119 VWEU tot en met 123 VWEU] [en 125 VWEU tot en met 127 VWEU];
—
de exclusieve bevoegdheid van de Unie voor het monetair beleid, die in artikel 3, lid 1, sub c, VWEU is vastgesteld, en voor het sluiten van onder de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, VWEU vallende internationale overeenkomsten;
—
de bevoegdheid van de Unie voor het coördineren van het economisch beleid krachtens artikel 2, lid 3, VWEU en het derde deel, titel VIII, VWEU;
—
de bevoegdheden en taken van de instellingen van de Unie overeenkomstig de in artikel 13 VEU vastgestelde beginselen;
—
het in artikel 4, lid 3, VEU vervatte beginsel van loyale samenwerking;
—
de algemene beginselen van het recht van de Unie, waaronder met name het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte als vervat in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [hierna: ‚Handvest’] en het rechtszekerheidsbeginsel?
3)
Indien besluit [2011/199] geldig wordt geacht, is het recht van een lidstaat om een internationale overeenkomst zoals het ESM-verdrag te sluiten en te bekrachtigen, dan afhankelijk van de inwerkingtreding van dat besluit?”
III –

Beantwoording van de prejudiciële vragen
A –
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of besluit 2011/199 geldig is voor zover daarbij artikel 136 VWEU wordt gewijzigd door de toevoeging, op grondslag van de vereenvoudigde herzieningsprocedure van artikel 48, lid 6, VEU, van een lid 3 betreffende de instelling van een stabiliteitsmechanisme.
1. Bevoegdheid van het Hof
Ierland, de Belgische, de Duitse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Cypriotische, de Nederlandse, de Oostenrijkse en de Slowaakse regering alsmede de Europese Raad en de Commissie betogen dat de bevoegdheid van het Hof om de eerste vraag te onderzoeken beperkt of zelfs uitgesloten is, omdat deze vraag betrekking heeft op de geldigheid van primair recht. Artikel 267 VWEU verleent het Hof immers geen bevoegdheid om de geldigheid van de Verdragsbepalingen te beoordelen.
In dit verband dient om te beginnen in herinnering te worden gebracht dat de vraag betreffende de geldigheid betrekking heeft op een besluit van de Europese Raad. Aangezien, ten eerste, de Europese Raad behoort tot de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen van de Unie en, ten tweede, het Hof krachtens artikel 267, eerste alinea, sub b, VWEU bevoegd is „bij wijze van prejudiciële beslissing, een uitspraak te doen [...] over de geldigheid [...] van de handelingen van de instellingen”, is het Hof in beginsel bevoegd om de geldigheid van een door de Europese Raad vastgesteld besluit te onderzoeken.
Vervolgens moet worden vastgesteld dat besluit 2011/199 betrekking heeft op de toevoeging van een nieuwe bepaling van primair recht aan het VWEU, te weten lid 3 van artikel 136 VWEU.
Zoals Ierland en de in punt 30 van het onderhavige arrest genoemde regeringen en instellingen hebben betoogd, valt het onderzoek van de geldigheid van het primaire recht overeenkomstig artikel 267, eerste alinea, sub a, VWEU inderdaad niet onder de bevoegdheid van het Hof. Niettemin rijst na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon – waarbij, naast de gewone procedure voor herziening van het VWEU, bij artikel 48, lid 6, VEU een vereenvoudigde herzieningsprocedure is gecreëerd – de vraag of het Hof erop dient toe te zien dat de lidstaten, wanneer zij het VWEU middels deze vereenvoudigde herzieningsprocedure herzien, de in deze bepaling gestelde voorwaarden hebben geëerbiedigd.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat ingevolge artikel 48, lid 6, eerste alinea, VEU, de vereenvoudigde herzieningsprocedure betrekking heeft op de „gehele of gedeeltelijke herziening van de bepalingen van het derde deel van het [VWEU] over het intern beleid en optreden van de Unie”. De tweede alinea van dit lid bevestigt dat „[d]e Europese Raad een besluit [kan] nemen tot gehele of gedeeltelijke wijziging van de bepalingen van het derde deel van het [VWEU]”. Overeenkomstig de derde alinea van dat lid kan een dergelijk besluit „geen uitbreiding van de door de Verdragen aan de Unie toegedeelde bevoegdheden inhouden”.
Daar toezicht op de naleving van genoemde voorwaarden noodzakelijk is teneinde vast te stellen of de vereenvoudigde herzieningsprocedure kan worden toegepast, staat het aan het Hof, als instelling die krachtens artikel 19, lid 1, eerste alinea, VEU de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen verzekert, om de geldigheid van een op artikel 48, lid 6, VEU gebaseerd besluit van de Europese Raad te onderzoeken.
Hiertoe dient het Hof zich ervan te vergewissen, ten eerste, dat de in genoemd artikel 48, lid 6, opgenomen procedurevoorschriften zijn gevolgd en, ten tweede, dat de wijzigingen waartoe is besloten enkel betrekking hebben op het derde deel van het VWEU, hetgeen impliceert dat zij niet leiden tot een wijziging van de bepalingen van een ander deel van de Verdragen waarop de Unie is gegrondvest en dat zij geen uitbreiding van de bevoegdheden van de Unie inhouden.
Uit het voorgaande volgt dat het Hof bevoegd is om de geldigheid van besluit 2011/199 te onderzoeken in het licht van de in artikel 48, lid 6, VEU gestelde voorwaarden.
2. Ontvankelijkheid
Ierland betoogt dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is, ten eerste omdat krachtens de rechtspraak van het arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C-188/92, Jurispr. blz. I-833
), verzoeker tegen besluit 2011/199 een rechtstreeks beroep uit hoofde van artikel 263 VWEU had moeten instellen, binnen de in de zesde alinea van dat artikel gestelde termijn, en ten tweede omdat hij hoe dan ook zijn vordering waarbij de geldigheid van dat besluit wordt aangevochten, binnen een redelijke termijn voor de nationale rechterlijke instanties had moeten brengen. Pringle heeft de procedure in het hoofdgeding pas op 13 april 2012 ingeleid, terwijl dat besluit op 25 maart 2011 is vastgesteld.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat elke partij, in de context van een nationale procedure, het recht heeft om voor de aangezochte rechter de ongeldigheid aan te voeren van een handeling van de Unie, en die rechter, die niet bevoegd is om deze ongeldigheid zelf vast te stellen, ertoe te bewegen daarover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof (zie arresten van 15 februari 2001, Nachi Europe,
C-239/99, Jurispr. blz. I-1197
, punt 35; 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad,
C-50/00 P, Jurispr. blz. I-6677
, punt 40, en 29 juni 2010, E en F,
C-550/09, Jurispr. blz. I-6213
, punt 45). In dit opzicht dient te worden beklemtoond dat artikel 267, eerste alinea, sub b, VWEU voor de ontvankelijkheid van een prejudiciële verwijzing op grondslag van deze bepaling, niet vereist dat een dergelijke partij een termijn in acht neemt waarbinnen de zaak waarin de geldigheid van de betrokken handeling van de Unie aan de orde wordt gesteld, voor de bevoegde nationale rechter moet zijn gebracht. Bij het ontbreken van een Unieregeling gelden voor de termijnen voor het instellen van nationale beroepen immers de nationale procedurevoorschriften en het staat uitsluitend aan de rechterlijke instanties van de lidstaten om na te gaan of deze in het kader van het hoofdgeding in acht zijn genomen.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de High Court het argument van Ierland dat het beroep te laat bij hem zou zijn ingesteld, heeft afgewezen en dat de verwijzende rechter het niet nodig heeft geacht deze vraag opnieuw te onderzoeken.
Gepreciseerd zij evenwel dat de erkenning van het recht van een partij om de ongeldigheid van een handeling van de Unie in te roepen veronderstelt dat die partij niet gerechtigd was krachtens artikel 263 VWEU rechtstreeks beroep in te stellen tegen die handeling (zie in die zin reeds aangehaalde arresten TWD Textilwerke Deggendorf, punt 23, en E en F, punt 46, en arrest van17 februari 2011, Bolton Alimentari,
C-494/09, Jurispr. blz. I-647
, punt 22). Indien immers wordt aanvaard dat een justitiabele die zonder enige twijfel bevoegd zou zijn geweest in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU om in het kader van een beroep tot nietigverklaring op te komen tegen een handeling van de Unie, na het verstrijken van de beroepstermijn van artikel 263, zesde alinea, VWEU voor de nationale rechter de geldigheid van die handeling zou kunnen betwisten, zou dit erop neerkomen dat hem de mogelijkheid wordt gegeven om te ontkomen aan het onherroepelijke karakter dat die handeling na het verstrijken van de beroepstermijn jegens hem heeft (zie in die zin reeds aangehaalde arresten TWD Textilwerke Deggendorf, punten 18 en 24; E en F, punten 46 en 48, en Bolton Alimentari, punten 22 en 23).
In het onderhavige geval blijkt niet dat een door verzoeker in het hoofdgeding uit hoofde van artikel 263 VWEU tegen besluit 2011/199 ingesteld beroep tot nietigverklaring zonder enige twijfel ontvankelijk zou zijn geweest.
Bijgevolg kan de redenering van Ierland ten betoge dat de eerste vraag niet-ontvankelijk moet worden verkaard, niet slagen.
Uit een en ander volgt dat de eerste vraag ontvankelijk is.
3. Ten gronde
Onderzocht dient te worden, ten eerste, of de wijziging van het VWEU bij besluit 2011/199 uitsluitend betrekking heeft op de bepalingen van het derde deel van het VWEU en, ten tweede, of zij geen uitbreiding van de door de Verdragen aan de Unie toegedeelde bevoegdheden inhoudt.
a) Vraag of de herziening van het VWEU uitsluitend betrekking heeft op de bepalingen van het derde deel daarvan
Besluit 2011/199 wijzigt een bepaling van het derde deel van het VWEU, te weten artikel 136 VWEU, en voldoet aldus formeel aan de voorwaarde van artikel 48, lid 6, eerste en tweede alinea, VEU, dat de vereenvoudigde herzieningsprocedure uitsluitend betrekking kan hebben op bepalingen van dat derde deel.
De verwijzende rechter vraagt zich echter af of de herziening van het VWEU niet tevens gevolgen heeft voor bepalingen van het eerste deel daarvan. Hij wenst daarom te vernemen of besluit 2011/199 de bevoegdheden van de Unie op het gebied van het monetair beleid en van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten aantast.
In dit verband zij erop gewezen dat krachtens artikel 119, lid 2, VWEU het optreden van de lidstaten en de Unie één munt, de euro, alsmede het bepalen en voeren van één monetair en wisselkoersbeleid omvat. Het monetair beleid van de Unie is met name bepaald in de artikelen 3, lid 1, sub c, VWEU en 127 VWEU tot en met 133 VWEU.
Voorts voeren krachtens artikel 282, lid 1, VWEU de ECB en de centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben, welke het Eurosysteem vormen, het monetair beleid van de Unie.
Uit artikel 3, lid 1, sub c, VWEU volgt dat de Unie exclusief bevoegd is op het gebied van het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben.
Bovendien omvat het optreden van de lidstaten en de Unie krachtens artikel 119, lid 1, VWEU de invoering van een economisch beleid dat gebaseerd is op de nauwe coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten, op de interne markt en op de uitwerking van gemeenschappelijke doelstellingen, dat wordt gevoerd met inachtneming van het beginsel van een openmarkteconomie met vrije mededinging. Het economisch beleid van de Unie is aan de orde in de artikelen 2, lid 3, VWEU, 5, lid 1, VWEU en 120 VWEU tot en met 126 VWEU.
In de eerste plaats moet dus wordt bepaald of besluit 2011/199, voor zover artikel 136 VWEU daarbij wordt gewijzigd door de toevoeging van een lid 3, dat bepaalt dat „[d]e lidstaten die de euro als munt hebben een stabiliteitsmechanisme [kunnen] instellen”, de lidstaten op het gebied van het monetair beleid een bevoegdheid verleent met betrekking tot de lidstaten die de euro als munt hebben. Indien dat het geval zou zijn, zou de betrokken verdragswijziging immers inbreuk maken op de in artikel 3, lid 1, sub c, VWEU voorziene exclusieve bevoegdheid van de Unie en aangezien laatstgenoemde bepaling in het eerst deel van het VWEU staat, zou een dergelijke wijziging alleen middels de gewone herzieningsprocedure van artikel 48, leden 2 tot en met 5, VEU kunnen gebeuren.
In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat het VWEU, dat geen enkele definitie van het monetair beleid bevat, in de bepalingen betreffende dat beleid veeleer naar de doelstellingen ervan verwijst en niet zozeer naar de instrumenten ervan.
Volgens de artikelen 127, lid 1, VWEU en 282, lid 2, VWEU is het hoofddoel van het monetair beleid van de Unie de handhaving van prijsstabiliteit. Volgens deze bepalingen ondersteunt voorts het Europees Stelsel van Centrale Banken (hierna: „ESCB”) het algemene economische beleid in de Unie teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 3 van het VEU omschreven doelstellingen van de Unie. Bovendien is volgens artikel 139, lid 2, VWEU artikel 127, lid 1, VWEU niet van toepassing op de lidstaten die vallen onder een derogatie in de zin van lid 1 van genoemd artikel 139.
Bijgevolg moet worden onderzocht of de doelen van het stabiliteitsmechanisme, waarvan de instelling bij artikel 1 van besluit 2011/199 is voorzien, en de daartoe voorziene middelen niet onder het monetair beleid in de zin van de artikelen 3, lid 1, sub c, VWEU en 127 VWEU vallen.
Wat ten eerste het doel betreft dat met dit mechanisme wordt nagestreefd, te weten de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen, dit verschilt duidelijk van het doel van handhaving van de prijsstabiliteit, dat het hoofddoel van het monetair beleid van de Unie is. Hoewel de stabiliteit van de eurozone weerslag kan hebben op de stabiliteit van de binnen deze zone gebruikte munt, kan immers een maatregel van economisch beleid niet worden gelijkgesteld met een maatregel van monetair beleid louter omdat deze indirecte gevolgen kan hebben voor de stabiliteit van de euro.
Wat ten tweede de ter bereiking van het nagestreefde doel voorziene middelen betreft, preciseert besluit 2011/199 enkel dat het stabiliteitsmechanisme, indien vereist, financiële steun zal verlenen, maar dit besluit bevat geen enkele andere aanwijzing over de werking van dat mechanisme. De verlening van financiële bijstand aan een lidstaat valt vanzelfsprekend niet onder het monetair beleid.
Vervolgens moet worden beklemtoond dat, zoals overigens is bevestigd in de conclusies van de Europese Raad van 16 en 17 december 2010, waarnaar punt 4 van de considerans van besluit 2011/199 verwijst, het stabiliteitsmechanisme, waarvan de instelling in artikel 1 van besluit 2011/199 is voorzien, een aanvulling vormt op het nieuwe regelingskader ter versterking van de economische governance van de Unie. Met dit regelingskader, dat wordt gevormd door verschillende op 16 november 2011 vastgestelde verordeningen van het Europees Parlement en de Raad – te weten verordeningen (EU) nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied (
PB L 306, blz. 1
), nr. 1174/2011 betreffende handhavingsmaatregelen voor de correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden in het eurogebied (
PB L 306, blz. 8
), nr. 1175/2011 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (
PB L 306, blz. 12
), nr. 1176/2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (
PB L 306, blz. 25
), alsmede door verordening (EU) nr. 1177/2011 van de Raad van 8 november 2011 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (
PB L 306, blz. 33
), en door richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten (
PB L 306, blz. 41
) – wordt een nauwere coördinatie en een nauwer toezicht op het economisch en het begrotingsbeleid van de lidstaten ingesteld en wordt beoogd de macro-economische stabiliteit en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te waarborgen.
Terwijl de voorschriften van het in het vorige punt genoemde regelingskader en die van het hoofdstuk van het VWEU betreffende het economisch beleid, met name de artikelen 123 VWEU en 125 VWEU, preventief van aard zijn, voor zover zij erop gericht zijn het risico van een staatsschuldencrisis zo veel mogelijk te verkleinen, wordt met de instelling van het stabiliteitsmechanisme de beheersing van financiële crises beoogd die zich, ondanks eventueel preventief optreden, niettemin zouden kunnen voordoen.
Gelet op de doelen die moeten worden bereikt met het stabiliteitsmechanisme, waarvan de instelling is voorzien bij artikel 1 van besluit 2011/199, op de ter bereiking van die doelen voorziene middelen alsmede op de nauwe band tussen dit mechanisme en de bepalingen van het VWEU betreffende het economisch beleid en het regelingskader ter versterking van de economische governance van de Unie, dient de slotsom te luiden dat de instelling van dit mechanisme binnen het gebied van het economisch beleid valt.
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat de ECB op 17 maart 2011 een advies heeft gegeven inzake het ontwerpbesluit van de Europese Raad tot wijziging van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben (
PB C 140, blz. 8
). Hoewel artikel 48, lid 6, tweede alinea, VEU inderdaad bepaalt dat „[d]e Europese Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van [...] de [ECB] in geval van institutionele wijzigingen op monetair gebied”, neemt dit immers niet weg dat uit punt 5 van de considerans van besluit 2011/199 expliciet blijkt dat de Europese Raad de ECB op eigen initiatief heeft geraadpleegd en niet vanwege een krachtens die bepaling op hem rustende verplichting.
Hoe dan ook kan het feit dat de ECB over het ontwerp voor besluit 2011/199 is geraadpleegd, de aard van het voorgenomen stabiliteitsmechanisme niet beïnvloeden.
Bijgevolg kan artikel 1 van besluit 2011/199, dat, door de toevoeging van een lid 3 aan artikel 136 VWEU, in de instelling van een stabiliteitsmechanisme voorziet, geen afbreuk doen aan de exclusieve bevoegdheid die bij artikel 3, lid 1, sub c, VWEU op het gebied van het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben, aan de Unie is toegekend.
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of besluit 2011/199 inbreuk maakt op de bevoegdheid van de Unie op het gebied van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten, moet worden vastgesteld dat aangezien de artikelen 2, lid 3, VWEU en 5, lid 1, VWEU de rol van de Unie op het gebied van het economisch beleid beperken tot de vaststelling van coördinatiemaatregelen, de bepalingen van het VEU en het VWEU de Unie geen specifieke bevoegdheid verlenen om een stabiliteitsmechanisme vast te stellen zoals dat wat in dat besluit is voorzien.
Artikel 122, lid 2, VWEU verleent de Unie weliswaar de bevoegdheid om aan een lidstaat incidenteel financiële bijstand te verlenen in geval van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden in die lidstaat, die worden veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen, doch, zoals de Europese Raad in punt 4 van besluit 2011/199 beklemtoont, vormt artikel 122, lid 2, VWEU geen passende rechtsgrondslag voor de instelling van een stabiliteitsmechanisme zoals dat wat bij dat besluit is voorzien. De permanente aard van het voorziene mechanisme en het feit dat de activiteiten ervan de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel beogen te waarborgen, beletten immers dat een dergelijk optreden van de Unie op grondslag van die bepaling van het VWEU zou kunnen gebeuren.
Bovendien, al staat ook artikel 143, lid 2, VWEU de Unie onder bepaalde voorwaarden toe om wederzijdse bijstand aan een lidstaat toe te kennen, deze bepaling betreft enkel lidstaten die niet de euro als munt hebben.
Wat de vraag betreft of de Unie op grondslag van artikel 352 VWEU een stabiliteitsmechanisme zou kunnen instellen, analoog aan dat wat is voorzien bij besluit 2011/199, kan worden volstaan met vast te stellen dat de Unie die bevoegdheid uit hoofde van dat artikel niet heeft uitgeoefend en dat die bepaling haar hoe dan ook geen enkele verplichting om te handelen oplegt (zie arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, „AETR”,
22/70, Jurispr. blz. 263
, punt 95).
Gelet op de artikelen 4, lid 1, VEU en 5, lid 2, VEU, zijn de lidstaten die de euro als munt hebben bijgevolg bevoegd om onderling een overeenkomst te sluiten over de instelling van een stabiliteitsmechanisme, zoals dat wat bij artikel 1 van besluit 2011/199 is voorzien (zie in die zin arresten van 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie,
C-181/91 en C-248/91, Jurispr. blz. I-3685
, punt 16; 2 maart 1994, Parlement/Raad,
C-316/91, Jurispr. blz. I-625
, punt 26, en 20 mei 2008, Commissie/Raad,
C-91/05, Jurispr. blz. I-3651
, punt 61).
Die lidstaten mogen echter bij de uitoefening van hun bevoegdheden op dat gebied niet het Unierecht naast zich neerleggen (zie arrest van 15 januari 2002, Gottardo,
C-55/00, Jurispr. blz. I-413
, punt 32). Met de stringente voorwaarden die krachtens artikel 136, lid 3, VWEU – de bepaling waarop de herziening van het VWEU betrekking heeft – aan de verlening van financiële bijstand door het stabiliteitsmechanisme worden verbonden, wordt beoogd te verzekeren dat dit mechanisme, in de werking ervan, het recht van de Unie eerbiedigt, daaronder begrepen de maatregelen die de Unie in het kader van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten heeft genomen.
Uit al het voorgaande volgt dat besluit 2011/199 voldoet aan de in artikel 48, lid 6, eerste en tweede alinea, VEU gestelde voorwaarde dat een herziening van het VWEU middels de vereenvoudigde herzieningsprocedure enkel betrekking kan hebben op de bepalingen van het derde deel van het VWEU.
b) Vraag of de herziening van het VWEU een uitbreiding van de door de Verdragen aan de Unie toegedeelde bevoegdheden inhoudt
De verwijzende rechter vraagt zich tevens af of besluit 2011/199 voldoet aan de voorwaarde van artikel 48, lid 6, VEU dat een herziening van het VWEU middels de vereenvoudigde herzieningsprocedure niet tot een uitbreiding van de bevoegdheden van de Unie mag leiden.
In dit verband zij eraan herinnerd dat lid 3 van artikel 136 VWEU, waarvan de toevoeging bij artikel 1 van besluit 2011/199 is voorzien, bevestigt dat de lidstaten bevoegd zijn om een stabiliteitsmechanisme in te stellen en bovendien beoogt te waarborgen, door te bepalen dat de verlening van financiële steun uit hoofde van dit mechanisme aan stringente voorwaarden gebonden zal zijn, dat bij de werking ervan het Unierecht zal worden geëerbiedigd.
Deze wijziging kent geen nieuwe bevoegdheid toe aan de Unie. De wijziging van artikel 136 VWEU waarop besluit 2011/199 betrekking heeft, creëert immers geen rechtsgrondslag om de Unie tot een optreden in staat te stellen dat vóór de inwerkingtreding van de wijziging van VWEU niet mogelijk was.
Ook al maakt het ESM-verdrag gebruik van de instellingen van de Unie, met name van de Commissie en de ECB, deze omstandigheid kan hoe dan ook geen afbreuk doen aan de geldigheid van besluit 2011/199, dat zelf enkel voorziet in de instelling van een stabiliteitsmechanisme door de lidstaten en zwijgt over enige eventuele rol van de instellingen van de Unie in dat kader.
Daaruit volgt dat besluit 2011/199 geen uitbreiding van de door de Verdragen aan de Unie toegedeelde bevoegdheden inhoudt.
Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat bij het onderzoek daarvan niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 2011/199 kunnen aantasten.
B –
Tweede vraag
De tweede vraag betreft de uitlegging van de artikelen 2 VEU, 3 VEU, 4, lid 3, VEU en 13 VEU, en van de artikelen 2, lid 3, VWEU, 3, lid 1, sub c, en lid 2, VWEU, 119 VWEU tot en met 123 VWEU en 125 VWEU tot en met 127 VWEU alsmede van de algemene beginselen van effectieve rechterlijke bescherming en rechtszekerheid. De verwijzende rechter wenst te vernemen of deze artikelen en beginselen zich ertegen verzetten dat een lidstaat die de euro als munt heeft een overeenkomst als het ESM-verdrag sluit en ratificeert.
1. Bevoegdheid van het Hof
De Spaanse regering voert aan dat nu de Unie geen verdragsluitende partij is bij het ESM-verdrag, het Hof niet bevoegd is om in het kader van een prejudiciële procedure de bepalingen van dat verdrag uit te leggen (zie arrest van 30 september 2010, Commissie/België,
C-132/09, Jurispr. blz. I-8695
, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband kan worden volstaan met vast te stellen dat de tweede vraag, naar de formulering ervan, betrekking heeft op de uitlegging van verschillende bepalingen van het Unierecht en niet op de uitlegging van de bepalingen van het ESM-verdrag.
Het Hof is bevoegd om de nationale rechter alle uitleggingselementen betreffende het Unierecht te verschaffen, aan de hand waarvan die rechter de verenigbaarheid van de bepalingen van het ESM-verdrag met het Unierecht kan beoordelen (zie in die zin arrest van 27 januari 2011, Vandoorne,
C-489/09, Jurispr. blz. I-225
, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof is dus bevoegd om de tweede vraag te onderzoeken.
2. Ontvankelijkheid
Een aantal regeringen die opmerkingen hebben ingediend bij het Hof en de Commissie betogen dat de tweede vraag gedeeltelijk niet-ontvankelijk is omdat de verwijzende rechter geen enkel gegeven heeft verstrekt over de relevantie van de uitlegging van bepaalde in deze vraag genoemde voorschriften en beginselen voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding.
Om te beginnen is de procedure van artikel 267 VWEU volgens vaste rechtspraak van het Hof een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, waarmee het Hof de nationale rechterlijke instanties de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht verschaft die zij voor de beslechting van de hun voorgelegde geschillen nodig hebben (zie met name arresten van16 juli 1992, Meilicke,
C-83/91, Jurispr. blz. I-4871
, punt 22, en 5 februari 2004, Schneider,
C-380/01, Jurispr. blz. I-1389
, punt 20, alsmede beschikking van 13 januari 2010, Calestani en Lunardi, C-292/09 en C-293/09, punt 18).
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de omstandigheid dat de uitlegging van het Unierecht nuttig moet zijn voor de nationale rechter betekent dat de nationale rechter een minimum aan uitleg geeft over de redenen voor de keuze van de bepalingen van Unierecht waarvan hij om uitlegging verzoekt (beschikking van 3 mei 2012, Ciampaglia, C-185/12, punt 5 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien moet in dit verband worden beklemtoond dat de in verwijzingsbeslissingen verstrekte gegevens niet enkel dienen om het Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven, maar ook om de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden, opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het Hof dient erop toe te zien dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat ingevolge die bepaling alleen de verwijzingsbeslissingen, samen met een vertaling in de officiële taal van elke lidstaat, ter kennis van de betrokken partijen worden gebracht, en niet het eventueel door de verwijzende rechter aan het Hof gezonden nationale dossier (beschikking van 23 maart 2012, Thomson Sales Europe, C-348/11, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals Ierland, de Slowaakse regering en de Commissie stellen, geeft in casu de verwijzingsbeslissing geen enkele uitleg over de relevantie van de uitlegging van de artikelen 2 VEU en 3 VEU voor de beslechting van het geding. Dit geldt ook, zoals de Duitse, de Spaanse en de Franse regering en de Commissie betogen, voor de uitlegging van het algemene rechtszekerheidsbeginsel.
Bijgevolg is de tweede vraag niet-ontvankelijk voor zover deze betrekking heeft op de uitlegging van de artikelen 2 VEU en 3 VEU en van het algemene rechtszekerheidsbeginsel.
De Nederlandse regering en de Commissie brengen voorts twijfel tot uiting over de rechtstreekse werking van de artikelen 119 VWEU tot en met 121 VWEU. Daar deze artikelen geen duidelijke en onvoorwaardelijke verplichtingen voor de lidstaten inhouden waarop door particulieren een beroep kan worden gedaan voor de nationale rechter, is deze vraag huns inziens niet-ontvankelijk voor zover deze betrekking heeft op de uitlegging van die artikelen. Ierland, dat meent dat geen van de in de vraag genoemde artikelen rechtstreekse werking heeft, betoogt dat de vraag in haar geheel niet-ontvankelijk is.
Blijkens de rechtspraak is het Hof bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen over de uitlegging van de bepalingen van het Unierecht, ongeacht of zij al dan niet rechtstreekse werking hebben (zie arrest van 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a.,
C-254/08, Jurispr. blz. I-6995
, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien moet worden vastgesteld dat de vraag van de verwijzende rechter er niet toe strekt te bepalen of verzoeker in het hoofdgeding rechtstreeks een recht op de betrokken artikelen van het VEU en het VWEU kan funderen. De van het Hof gevraagde uitleggingsgegevens hebben uitsluitend tot doel de verwijzende rechter in staat te stellen de verenigbaarheid van de bepalingen van het ESM-verdrag met het Unierecht te beoordelen.
Blijkens het voorgaande is de tweede vraag ontvankelijk voor zover deze betrekking heeft op de uitlegging van de artikelen 4, lid 3, VEU en 13 VEU, en van de artikelen 2, lid 3, VWEU, 3, lid 1, sub c, en lid 2, VWEU, 119 VWEU tot en met 123 VWEU en 125 VWEU tot en met 127 VWEU alsmede van het algemene beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
3. Ten gronde
Om te beginnen moeten de artikelen van het VWEU betreffende de exclusieve bevoegdheid van de Unie, te weten de artikelen 3, lid 1, sub c, VWEU en 127 VWEU, betreffende het monetair beleid van de Unie, en artikel 3, lid 2, VWEU, betreffende de bevoegdheid van de Unie om een internationale overeenkomst te sluiten, worden uitgelegd, vervolgens de bepalingen betreffende het economisch beleid van de Unie, te weten de artikelen 2, lid 3, VWEU, 119 VWEU tot en met 123 VWEU, 125 VWEU en 126 VWEU, en, ten slotte, de artikelen 4, lid 3, VEU en 13 VEU alsmede het algemene beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
a) Uitlegging van de bepalingen betreffende de exclusieve bevoegdheid van de Unie
i) Uitlegging van de artikelen 3, lid 1, sub c, VWEU en 127 VWEU
De verwijzende rechter wenst te vernemen of het bij het ESM-verdrag ingestelde stabiliteitsmechanisme onder het monetair beleid – en bijgevolg onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie – valt. Blijkens artikel 3 van het ESM-verdrag is het doel daarvan immers steun te bieden aan de stabiliteit van de euro. De verwijzende rechter verwijst voorts naar de redenering van verzoeker in het hoofdgeding volgens welke de verlening van financiële bijstand aan de lidstaten die de euro als munt hebben, of de herkapitalisatie van hun financiële instellingen, alsmede de daartoe benodigde leningen, op de schaal als voorzien in het ESM-verdrag, de hoeveelheid euro’s in omloop zou doen toenemen. De Verdragen waarop de Unie is gegrondvest verlenen zijns inziens aan de ECB de exclusieve bevoegdheid om de geldhoeveelheid in de eurozone te reguleren. Deze Verdragen staan niet toe dat een tweede entiteit dergelijke taken vervult en naast de ECB optreedt, buiten het kader van de rechtsorde van de Unie. Bovendien heeft de toename van de geldhoeveelheid volgens hem een rechtstreekse invloed op de inflatie. Bijgevolg kunnen de activiteiten van het ESM een rechtstreekse weerslag hebben op de prijsstabiliteit in de eurozone, wat afbreuk doet aan de kern van het monetair beleid van de Unie.
Zoals volgt uit punt 50 van het onderhavige arrest, is de Unie krachtens artikel 3, lid 1, sub c, VWEU, exclusief bevoegd op het gebied van het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben. Ingevolge artikel 282, lid 1, VWEU voeren de ECB en de centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben, welke het Eurosysteem vormen, het monetair beleid van de Unie. Het door het ESCB in het algemeen en door het Eurosysteem in het bijzonder nagestreefde doel is, overeenkomstig de artikelen 127, lid 1, VWEU en 282, lid 2, VWEU, het handhaven van de prijsstabiliteit.
De activiteiten van het ESM vallen echter niet onder het in die bepalingen van het VWEU bedoelde monetair beleid.
Krachtens de artikelen 3 en 12, lid 1, van het ESM-verdrag heeft het ESM immers niet tot doel de prijsstabiliteit te handhaven, maar beoogt het te voldoen aan de financieringsbehoeften van de ESM-leden – te weten de lidstaten die de euro als munt hebben – die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen, indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel en van de lidstaten ervan te vrijwaren. Daartoe kan het ESM niet de belangrijkste rentetarieven voor de eurozone vaststellen en evenmin overgaan tot de emissie van euro’s, daar de financiële bijstand die het verleent, onder eerbiediging van artikel 123, lid 1, VWEU, volledig moet worden gefinancierd door volgestort kapitaal of door de uitgifte van financiële instrumenten, zoals is bepaald in artikel 3 van het ESM-verdrag.
Zoals blijkt uit punt 56 van het onderhavige arrest, doet het eventuele effect van de activiteiten van het ESM op de prijsstabiliteit niet af aan deze constatering. Gesteld al dat de activiteiten van het ESM van invloed zouden kunnen zijn op het inflatieniveau, dan zou deze invloed immers slechts het indirecte gevolg van de getroffen maatregelen van economisch beleid zijn.
Blijkens het voorgaande verzetten de artikelen 3, lid 1, sub c, VWEU en 127 VWEU zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
ii) Uitlegging van artikel 3, lid 2, VWEU
De verwijzende rechter vraagt of het ESM-verdrag een internationale overeenkomst is waarvan de werking gevolgen kan hebben voor de gemeenschappelijke regels op het gebied van het economisch en monetair beleid. Hij verwijst daartoe naar punt 1 van de preambule van dat verdrag, waarin is bepaald dat het ESM de taken zal overnemen die momenteel door de EFSF en het EFSM worden vervuld.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de Unie krachtens artikel 3, lid 2, VWEU „exclusief bevoegd [is] een internationale overeenkomst te sluiten indien [...] die sluiting gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen”.
Daaruit vloeit tevens voort dat het de lidstaten verboden is onderling een overeenkomst te sluiten die gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen. De argumenten die in deze context zijn aangevoerd vormen echter geen aanwijzing dat een overeenkomst als het ESM-verdrag dergelijke gevolgen zou hebben.
Ten eerste, daar immers de EFSF door de lidstaten die de euro als munt hebben is ingesteld buiten het kader van de Unie, kan de overname van de taken van deze faciliteit door het ESM geen gevolgen hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan wijzigen.
Ten tweede, ook al blijkt uit punt 1 van de preambule van het ESM-verdrag dat het ESM, onder meer, de taken zal overnemen die tot nog toe tijdelijk werden vervuld door het EFSM, dat is ingesteld op grondslag van artikel 122, lid 2, VWEU, dan nog heeft ook deze omstandigheid geen gevolgen voor gemeenschappelijke regels van de Unie en wijzigt zij evenmin de strekking daarvan.
De instelling van het ESM heeft immers geen gevolgen voor de bevoegdheid van de Unie om op basis van artikel 122, lid 2, VWEU incidenteel financiële bijstand te verlenen aan een lidstaat wanneer wordt vastgesteld dat er sprake is van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden in die lidstaat, die worden veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen.
Daar bovendien noch artikel 122, lid 2, VWEU noch enige andere bepaling van het VEU en het VWEU de Unie een specifieke bevoegdheid verleent om een permanent stabiliteitsmechanisme als het ESM in te stellen (zie punten 64 tot en met 66 van het onderhavige arrest), mogen de lidstaten gelet op de artikelen 4, lid 1, VEU en 5, lid 2, VEU, op dit gebied optreden.
De sluiting en de ratificatie van het ESM-verdrag door de lidstaten die de euro als munt hebben, doen dus geen afbreuk aan het doel dat wordt nagestreefd met artikel 122, lid 2, VWEU of met de op grondslag van dit artikel vastgestelde verordening (EU) nr. 407/2010 van de Raad van 11 mei 2010 houdende instelling van een Europees financieel stabilisatiemechanisme (
PB L 118, blz. 1
), en beletten de Unie niet haar eigen bevoegdheden als hoedster van het gemeenschappelijk belang uit te oefenen (zie in die zin arrest van 5 november 2002, Commissie/Duitsland,
C-476/98, Jurispr. blz. I-9855
, punt 105).
Artikel 3, lid 2, VWEU verzet zich er dus niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
b) Uitlegging van de verschillende bepalingen van het VWEU betreffende het economisch beleid
i) Uitlegging van de artikelen 2, lid 3, VWEU, 119 VWEU tot en met 121 VWEU en 126 VWEU
De verwijzende rechter verwijst naar de argumentatie van verzoeker in het hoofdgeding volgens welke het ESM-verdrag een met het Unierecht onverenigbare fundamentele wijziging en ontwrichting van de in de Economische en Monetaire Unie bestaande rechtsorde zou vormen. Blijkens punt 2 van de considerans van besluit 2011/199 had de Europese Raad zelf overwogen dat voor de creatie van een permanent stabiliteitsmechanisme een wijziging van het VWEU nodig was. Bovendien verlenen de artikelen 2, lid 3, VWEU, 119 VWEU tot en met 121 VWEU en 126 VWEU de instellingen van de Unie de bevoegdheid om het economisch beleid te coördineren. Voorts wenst de verwijzende rechter te vernemen of het ESM-verdrag afbreuk doet aan de bevoegdheid van de Raad van de Europese Unie om krachtens artikel 126 VWEU aanbevelingen te geven en met name of de in het ESM-verdrag voorziene „voorwaarden” het equivalent zijn van de aanbevelingen in die bepaling.
In dit verband blijkt om te beginnen uit punt 68 van het onderhavige arrest dat de lidstaten bevoegd zijn om onderling een overeenkomst tot instelling van een stabiliteitsmechanisme als het ESM-verdrag te sluiten, mits de door de overeenkomstsluitende partijen in het kader van een dergelijke overeenkomst aangegane verbintenissen het Unierecht eerbiedigen.
Vervolgens dient te worden vastgesteld dat het ESM niet de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten tot doel heeft, maar een financieringsmechanisme vormt. Krachtens de artikelen 3 en 12, lid 1, van het ESM-verdrag is het doel van het ESM immers het vrijmaken van middelen en het verstrekken van steun voor de financiële stabiliteit ten gunste van ESM-leden die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen.
Hoewel de aan een lidstaat – die ESM-lid is – verstrekte financiële bijstand krachtens de artikelen 3, 12, lid 1, en 13, lid 3, eerste alinea, van het ESM-verdrag inderdaad is onderworpen aan stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiële-bijstandinstrument, bijvoorbeeld een macro-economisch aanpassingsprogramma, vormen deze voorwaarden echter geen coördinatie-instrument voor het economisch beleid van de lidstaten, maar beogen zij te verzekeren dat de activiteiten van het ESM verenigbaar zijn met, met name, artikel 125 VWEU en de door de Unie genomen coördinatiemaatregelen.
Artikel 13, lid 3, tweede alinea, van het ESM-verdrag bepaalt immers expliciet dat de aan stabiliteitssteun verbonden voorwaarden „volledig consistent [moeten zijn] met de maatregelen tot coördinatie van het economische beleid waarin het VWEU voorziet”. Bovendien blijkt uit artikel 13, lid 4, dat de Commissie vóór de ondertekening van het memorandum van overeenstemming waarin de aan stabiliteitssteun verbonden voorwaarden worden beschreven, nagaat of de opgelegde voorwaarden volledig consistent zijn met de maatregelen tot coördinatie van het economische beleid.
Ten slotte doet het ESM-verdrag evenmin af aan de bevoegdheid van de Raad om op basis van artikel 126, leden 7 en 8, VWEU aanbevelingen te geven ten aanzien van een lidstaat met een buitensporig tekort. Ten eerste wordt het ESM immers niet gevraagd om dergelijke aanbevelingen te geven. Ten tweede bepaalt artikel 13, lid 3, tweede alinea, en lid 4, van het ESM-verdrag dat de voorwaarden die worden opgelegd aan de lidstaten die financiële bijstand ontvangen, verenigbaar moeten zijn met elke aanbeveling die de Raad uit hoofde van die bepalingen van het VWEU kan geven.
Daaruit volgt dat de artikelen 2, lid 3, VWEU, 119 VWEU tot en met 121 VWEU en 126 VWEU zich er niet tegen verzetten dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
ii) Uitlegging van artikel 122 VWEU
Om te beginnen zij erop gewezen dat de Raad krachtens artikel 122, lid 1, VWEU in een geest van solidariteit tussen de lidstaten bij besluit de voor de economische situatie passende maatregelen kan vaststellen, met name indien zich bij de voorziening van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden voordoen.
Daar artikel 122, lid 1, VWEU niet een passende rechtsgrondslag vormt voor eventuele financiële bijstand van de Unie aan de lidstaten die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen, doet de instelling van een stabiliteitsmechanisme als het ESM geen afbreuk aan de bij dat artikel aan de Raad verleende bevoegdheden.
Wat vervolgens artikel 122, lid 2, VWEU betreft, vraagt de verwijzende rechter, teneinde te beoordelen of het ESM afbreuk doet aan de bij deze bepaling aan de Unie toegedeelde bevoegdheid, of de buitengewone omstandigheden waarin aan de lidstaten financiële bijstand kan worden verleend, daarin limitatief worden omschreven en of dit artikel uitsluitend de instellingen van de Unie machtigt om financiële bijstand te verlenen.
In dit verband zij erop gewezen dat artikel 122 VWEU uitsluitend financiële bijstand betreft die door de Unie wordt verleend en niet door de lidstaten. Krachtens lid 2 van dit artikel kan de Raad onder bepaalde voorwaarden dergelijke bijstand verlenen aan een lidstaat, in geval van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden in die lidstaat, die worden veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen.
Aan de uitoefening door de Unie van deze haar bij genoemde bepaling van het VWEU toegedeelde bevoegdheid wordt geen afbreuk gedaan door de instelling van een stabiliteitsmechanisme als het ESM.
Voorts wijst niets in artikel 122 VWEU erop dat alleen de Unie bevoegd zou zijn om aan een lidstaat financiële bijstand te verlenen.
Daaruit volgt dat de lidstaten vrij blijven om een stabiliteitsmechanisme als het ESM in te stellen, mits dat mechanisme, in de werking ervan, het Unierecht, en met name de door de Unie op het gebied van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten genomen maatregelen, eerbiedigt (zie punten 68 en 69 van het onderhavige arrest). Zoals blijkt uit de punten 111 tot en met 113 van het onderhavige arrest, beoogt artikel 13, lid 3, tweede alinea, en lid 4, van het ESM-verdrag te verzekeren dat elke door het ESM toegekende financiële bijstand verenigbaar zal zijn met dergelijke coördinatiemaatregelen.
Bijgevolg verzet artikel 122 VWEU zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
iii) Uitlegging van artikel 123 VWEU
Artikel 123 VWEU verbiedt de ECB en de centrale banken van de lidstaten om voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten te verlenen aan de overheden of overheidsinstanties van de Unie en van de lidstaten en om rechtstreeks van hen schuldbewijzen te kopen.
De verwijzende rechter wenst te vernemen of met het sluiten en ratificeren door de lidstaten die de euro als munt hebben, van een overeenkomst als het ESM-verdrag niet wordt beoogd het verbod van artikel 123 VWEU te omzeilen. Die lidstaten mogen immers noch rechtstreeks noch middels door hen opgerichte of erkende instanties van het Unierecht afwijken of een dergelijke afwijking tolereren.
In dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 123 VWEU specifiek tot de ECB en tot centrale banken van de lidstaten is gericht. De verlening van financiële bijstand door een lidstaat of een aantal lidstaten samen aan een andere lidstaat valt dus niet onder dit verbod.
Blijkens de artikelen 3, 12, lid 1, en 13 van het ESM-verdrag wordt middels het ESM financiële bijstand verleend aan een ESM-lid wanneer aan de in die bepalingen genoemde voorwaarden is voldaan. Dus ook al handelen de lidstaten middels het ESM, dan betekent dit nog niet dat zij afwijken van het verbod van artikel 123 VWEU, nu dit hen niet betreft.
Bovendien is er geen enkele reden om aan te nemen dat de door de ESM-leden aan dat lid toegekende financiële middelen afkomstig zouden zijn uit bij artikel 123, lid 1, VWEU verboden financiële instrumenten.
Bijgevolg verzet artikel 123 VWEU zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
iv) Uitlegging van artikel 125 VWEU
De verwijzende rechter wenst te vernemen of een overeenkomst als het ESM-verdrag de „no bail out”-clausule van artikel 125 VWEU schendt.
Vooraf moet worden opgemerkt dat blijkens de bewoordingen van artikel 125 VWEU, volgens welke de Unie of een lidstaat „niet aansprakelijk [is] voor de verbintenissen” van een andere lidstaat en „deze verbintenissen niet over[neemt]”, dit artikel niet bedoelt de Unie en de lidstaten te verbieden financiële bijstand in enige vorm aan een andere lidstaat te verlenen.
Deze lezing van artikel 125 VWEU vindt bevestiging in de andere bepalingen van het hoofdstuk van het VWEU betreffende het economisch beleid, en met name de artikelen 122 VWEU en 123 VWEU. Ten eerste bepaalt artikel 122, lid 2, VWEU immers dat de Unie incidenteel financiële bijstand aan een lidstaat kan verlenen in geval van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden in die lidstaat, die worden veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen. Indien artikel 125 VWEU elke financiële bijstand van de Unie of de lidstaten aan een andere lidstaat zou verbieden, had artikel 122 VWEU moeten preciseren dat het een afwijking van dat artikel 125 VWEU vormt.
Ten tweede is artikel 123 VWEU, dat de ECB en de centrale banken van de lidstaten verbiedt „voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten [te verlenen]”, in striktere bewoordingen geformuleerd dan die van de „no bail out”-clausule van artikel 125 VWEU. De andersluidende bewoordingen in laatstgenoemd artikel bevestigen dat het daarin opgenomen verbod niet elke financiële bijstand ten behoeve van een lidstaat beoogt te verbieden.
Om te bepalen welke vormen van financiële bijstand verenigbaar zijn met artikel 125 VWEU, moet dus worden aangeknoopt bij het met dit artikel nagestreefde doel.
Hiertoe zij eraan herinnerd dat het verbod van artikel 125 VWEU zijn oorsprong vindt in artikel 104 B van het EG-Verdrag (nadien artikel 103 EG), dat bij het Verdrag van Maastricht in het EG-Verdrag is opgenomen.
Blijkens de voorbereidende werkzaamheden voor laatstgenoemd Verdrag beoogt artikel 125 VWEU te verzekeren dat de lidstaten een gezond begrotingsbeleid in acht nemen (zie het ontwerpverdrag tot herziening van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap met het oog op de oprichting van de Economische en Monetaire Unie,
Bulletin van de Europese Gemeenschappen
, supplement 2/91, blz. 22 en 52). Het verbod van artikel 125 VWEU garandeert immers dat de lidstaten bij het aangaan van schulden onderworpen blijven aan de marktlogica, daar dit verbod hen ertoe moet aanzetten een begrotingsdiscipline te handhaven. Het in acht nemen van een dergelijke discipline draagt op het niveau van de Unie bij tot de verwezenlijking van een hoger doel, te weten de handhaving van de financiële stabiliteit van de monetaire Unie.
Gelet op het met artikel 125 VWEU nagestreefde doel, moet worden vastgesteld dat deze bepaling de Unie en de lidstaten verbiedt financiële bijstand te verlenen die tot gevolg zou hebben dat afbreuk wordt gedaan aan de stimulans ten aanzien van de lidstaat die de bijstand ontvangt, om een gezond begrotingsbeleid te voeren. Blijkens punt 5 van het advies van de ECB over het ontwerp-besluit van de Europese Raad tot wijziging van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben, is de activering van financiële bijstand uit hoofde van een stabiliteitsmechanisme als het ESM slechts verenigbaar met artikel 125 VWEU indien deze onontbeerlijk blijkt voor het waarborgen van de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel en daaraan stringente voorwaarden zijn verbonden.
Artikel 125 VWEU verbiedt daarentegen niet de verlening van financiële bijstand door een of meer lidstaten aan een lidstaat die aansprakelijk blijft voor zijn eigen verbintenissen ten aanzien van zijn schuldeisers, mits de aan die bijstand verbonden voorwaarden die lidstaat stimuleren een gezond begrotingsbeleid te voeren.
Wat het ESM-verdrag betreft, moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat uit de voorzieningen voor stabiliteitssteun waarvan het ESM krachtens de artikelen 14 tot en met 18 van dat verdrag gebruik kan maken, blijkt dat het ESM zich niet garant stelt voor de schulden van de begunstigde lidstaat. Laatstgenoemde blijft ten aanzien van zijn schuldeisers aansprakelijk voor zijn financiële verbintenissen.
De verlening van financiële bijstand aan een ESM-lid in de vorm van een kredietlijn, overeenkomstig artikel 14 van het ESM-verdrag, of in de vorm van leningen, overeenkomstig de artikelen 15 en 16 van dat verdrag, impliceert immers geenszins dat het ESM de schuld van de begunstigde lidstaat overneemt. Integendeel, dergelijke bijstand komt er voor deze lidstaat – die wat de bestaande schulden betreft aansprakelijk blijft voor zijn verbintenissen jegens zijn schuldeisers – op neer dat er een nieuwe schuld ontstaat jegens het ESM. In dit verband zij opgemerkt dat overeenkomstig artikel 13, lid 6, van het ESM-verdrag alle op basis van de artikelen 14 tot en met 16 daarvan verleende financiële bijstand door de begunstigde lidstaat aan het ESM moet worden terugbetaald en dat het terug te betalen bedrag overeenkomstig artikel 20, lid 1, van dat verdrag wordt vermeerderd met een passende marge.
Wat de steunvoorzieningen van de artikelen 17 en 18 van het ESM-verdrag betreft, moet worden vastgesteld, ten eerste, dat de aankoop door het ESM van obligaties van een ESM-lid op de primaire markt kan worden gelijkgesteld met de verstrekking van een lening. Om de in het vorige punt uiteengezette redenen neemt het ESM door de aankoop van dergelijke obligaties niet de schuld van de begunstigde lidstaat over.
Wat de aankoop van obligaties van een ESM-lid op de secundaire markt betreft, moet ten tweede worden vastgesteld dat ook in een dergelijke situatie alleen de lidstaat die de obligaties uitgeeft, de betrokken schulden verschuldigd blijft. Dat het ESM als verkrijger op deze markt van door een ESM-lid uitgegeven obligaties daarvoor een prijs betaalt aan de rechthebbende van deze obligaties – schuldeiser van het ESM-lid dat ze uitgeeft –, betekent niet dat het ESM de schuld van dat ESM-lid jegens die schuldeiser overneemt. Die prijs kan immers aanzienlijk verschillen van de waarde van de in dergelijke obligaties vervatte schuldvorderingen, omdat die prijs afhangt van de wet van vraag en aanbod, op de secundaire markt, van de door het betrokken ESM-lid uitgegeven obligaties.
In de tweede plaats bepaalt het ESM-verdrag niet dat stabiliteitssteun zal worden toegekend zodra een lidstaat die de euro als munt heeft moeilijkheden ondervindt om op de markt financiering te vinden. Overeenkomstig de artikelen 3 en 12, lid 1, van dat verdrag kan stabiliteitssteun immers slechts worden toegekend aan de ESM-leden die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen, indien dergelijke steun onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel alsmede van de lidstaten ervan te waarborgen en de verlening van deze steun afhankelijk wordt gesteld van stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiële-bijstandinstrument.
Blijkens de punten 111 en 121 van het onderhavige arrest hebben de stringente voorwaarden die aan alle door het ESM verstrekte stabiliteitssteun worden verbonden, tot doel te verzekeren dat het ESM en de begunstigde lidstaten de door de Unie in het bijzonder op het gebied van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten genomen maatregelen in acht nemen, die zelf met name tot doel hebben te garanderen dat de lidstaten een gezond begrotingsbeleid nastreven.
In de derde plaats verwijst de verwijzende rechter naar het argument van verzoeker in het hoofdgeding volgens hetwelk de regels inzake de opvraging van kapitaal in artikel 25, lid 2, van het ESM-verdrag onverenigbaar zijn met artikel 125 VWEU aangezien zij impliceren dat de ESM-leden garant staan voor de schuld van het in gebreke blijvende lid.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 25, lid 2, van het ESM-verdrag bepaalt dat wanneer een lidstaat die ESM-lid is, verzuimt de betaling te verrichten die uit hoofde van een opvraging van kapitaal wordt verlangd, een herziene, verhoogde opvraging van kapitaal bij alle andere ESM-leden plaatsvindt. Krachtens deze bepaling blijft het in gebreke blijvende ESM-lid evenwel gehouden zijn deel van het kapitaal vol te storten. De andere ESM-leden stellen zich dus niet garant voor de schuld van het in gebreke blijvende lid.
Bijgevolg staan een mechanisme als het ESM en de daaraan deelnemende lidstaten niet in voor de verbintenissen van een lidstaat die stabiliteitssteun heeft ontvangen, en nemen zij deze evenmin over in de zin van artikel 125 VWEU.
Daaruit volgt dat artikel 125 VWEU zich er niet tegen verzet dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
c) Uitlegging van artikel 4, lid 3, VEU
Krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking onthouden de lidstaten zich met name van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.
De verwijzende rechter verwijst naar de redenering van verzoeker in het hoofdgeding volgens welke de instelling van het ESM onverenigbaar is met de bepalingen van het VWEU betreffende het economisch en monetair beleid, en dus tevens met het in artikel 4, lid 3, VEU vervatte beginsel van loyale samenwerking.
Deze redenering kan niet worden gevolgd.
Blijkens de punten 93 tot en met 98 en 108 tot en met 147 van het onderhavige arrest maakt de instelling van een stabiliteitsmechanisme als het ESM geen inbreuk op de bepalingen van het VWEU betreffende het economisch en monetair beleid. Zoals uit de punten 111 tot en met 113 van het onderhavige arrest blijkt, bevat het ESM-verdrag bovendien voorschriften die garanderen dat het ESM bij de uitoefening van zijn taken het Unierecht zal eerbiedigen.
Daaruit volgt dat artikel 4, lid 3, VEU zich er niet tegen verzet dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
d) Uitlegging van artikel 13 VEU
Ingevolge artikel 13, lid 2, VEU handelt iedere instelling binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen.
De verwijzende rechter wenst te vernemen of het feit dat bij het ESM-verdrag nieuwe taken aan de Commissie, aan de ECB en aan het Hof worden toegedeeld, verenigbaar is met hun bevoegdheidstoedelingen als omschreven in de Verdragen. De rol die de Commissie en de ECB, enerzijds, en die welke het Hof, anderzijds, in het kader van het ESM-verdrag moeten gaan vervullen, dienen afzonderlijk te worden onderzocht.
i) Aan de Commissie en aan de ECB toegedeelde rol
Het ESM-verdrag draagt verschillende taken op aan de Commissie en aan de ECB.
Wat de Commissie betreft bestaan deze taken in het onderzoeken van de verzoeken om stabiliteitssteun (artikel 13, lid 1), het onderzoeken van de spoedeisendheid ervan (artikel 4, lid 4), het onderhandelen over een memorandum van overeenstemming waarin de aan de verleende financiële bijstand verbonden voorwaarden worden beschreven (artikel 13, lid 3), het toezien op de naleving van de aan de financiële bijstand verbonden voorwaarden (artikel 13, lid 7) en de deelname, als waarnemer, aan de vergaderingen van de Raad van gouverneurs en van de Raad van bewind (artikelen 5, lid 3, en 6, lid 2).
De aan de ECB toegedeelde taken bestaan in het onderzoeken van de spoedeisendheid van de verzoeken om stabiliteitssteun (artikel 4, lid 4), de deelname, als waarnemer, aan de vergaderingen van de Raad van gouverneurs en van de Raad van bewind (artikelen 5, lid 3, en 6, lid 2) en, in overleg met de Commissie, het onderzoeken van de verzoeken om stabiliteitssteun (artikel 13, lid 1), het onderhandelen over een memorandum van overeenstemming (artikel 13, lid 3) en het toezien op de naleving van de aan de financiële bijstand verbonden voorwaarden (artikel 13, lid 7).
In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de lidstaten op de gebieden die niet tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoren, het recht hebben om buiten het kader van de Unie taken op te dragen aan de instellingen, zoals de coördinatie van een gemeenschappelijk optreden door de lidstaten of het beheer van financiële bijstand (zie reeds aangehaalde arresten Parlement/Raad en Commissie, punten 16, 20 en 22, en Parlement/Raad, punten 26, 34 en 41), mits deze taken de wezenlijke aard van de bevoegdheden die het VEU en het VWEU aan de instellingen toedelen, niet veranderen (zie met name adviezen 1/92 van 10 april 1992, Jurispr. blz. I-2821, punten 32 en 41; 1/00 van 18 april 2002, Jurispr. blz. I-3493, punt 20, en 1/09 van 8 maart 2011, Jurispr. blz. I-1137, punt 75).
De in het ESM-verdrag aan de Commissie en de ECB opgedragen functies vormen taken zoals die welke in het voorgaande punt zijn genoemd.
Ten eerste maken de activiteiten van het ESM deel uit van het economisch beleid. De Unie beschikt op dat gebied niet over een exclusieve bevoegdheid.
Ten tweede omvatten de in het kader van het ESM-verdrag aan de Commissie en aan de ECB opgedragen taken, hoe belangrijk zij ook zijn, geen enkele eigen beslissingsbevoegdheid. Bovendien binden de door deze twee instellingen in het kader van dat verdrag verrichte activiteiten enkel het ESM.
Ten derde veranderen de aan de Commissie en aan de ECB toevertrouwde taken niet de wezenlijke aard van de bevoegdheden die het VEU en het VWEU aan deze instellingen toedelen.
Wat de Commissie betreft, blijkt immers uit artikel 17, lid 1, VEU dat zij „het algemeen belang van de Unie [bevordert]” en „[toe]ziet op de toepassing van het recht van de Unie”.
In herinnering dient te worden gebracht dat het ESM-verdrag de financiële stabiliteit in de eurozone in haar geheel beoogt te verzekeren. Door haar betrokkenheid bij het ESM-verdrag bevordert de Commissie het algemeen belang van de Unie. Bovendien stellen de bij het ESM-verdrag aan de Commissie opgedragen taken haar in staat, zoals artikel 13, leden 3 en 4, daarvan voorziet, toe te zien op de verenigbaarheid met het Unierecht van de door het ESM gesloten memoranda van overeenstemming.
Wat de bij het ESM-verdrag aan de ECB toegedeelde functies betreft, deze staan op één lijn met de verschillende taken die het VWEU en de statuten van het ESCB aan deze instelling opdragen. Door zijn taken in het kader van het ESM-verdrag ondersteunt de ECB immers het algemene economisch beleid in de Unie, overeenkomstig artikel 282, lid 2, VWEU. Bovendien blijkt uit artikel 6.2 van de statuten van het ESCB dat de ECB kan deelnemen in internationale monetaire instellingen. Artikel 23 van die statuten bevestigt dat de ECB „betrekkingen [mag] aangaan [...] met internationale organisaties”.
In dit verband kan niet worden aanvaard de redenering dat nu de reeds aangehaalde arresten Parlement/Raad en Commissie alsmede Parlement/Raad dateren van vóór de opneming van de bepalingen betreffende nauwere samenwerking in de Verdragen, de lidstaten die de euro als munt hebben onderling een nauwere samenwerking hadden moeten aangaan om in het kader van het ESM de bijstand van de instellingen van de Unie te kunnen genieten.
Blijkens artikel 20, lid 1, VEU kan een nauwere samenwerking immers slechts worden aangegaan wanneer de Unie zelf bevoegd is om op te treden op het gebied waarop deze samenwerking betrekking heeft.
Uit de punten 64 tot en met 66 van het onderhavige arrest volgt dat de bepalingen van de Verdragen waarop de Unie is gegrondvest haar geen specifieke bevoegdheid verlenen om een permanent stabiliteitsmechanisme als het ESM in te stellen.
In die omstandigheden verzet artikel 20 VEU zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
ii) Aan het Hof toegedeelde rol
Krachtens artikel 37, lid 2, van het ESM-verdrag neemt de Raad van gouverneurs een besluit over elk geschil tussen een ESM-lid en het ESM, dan wel tussen ESM-leden onderling, in verband met de uitlegging en toepassing van dit verdrag, met inbegrip van elk geschil over de verenigbaarheid met dit verdrag van de door het ESM genomen besluiten. Indien een ESM-lid het in lid 2 bedoelde besluit betwist, wordt het geschil ingevolge lid 3 van dit artikel voorgelegd aan het Hof.
In dit verband moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat de bevoegdheid die het Hof krachtens artikel 37, lid 3, van het ESM-verdrag dient uit te oefenen, blijkens punt 16 van de preambule van dat verdrag rechtstreeks berust op artikel 273 VWEU. Ingevolge laatstgenoemd artikel is het Hof bevoegd uitspraak te doen in elk geschil tussen lidstaten dat met de materie van de Verdragen verband houdt, indien dit geschil hem krachtens een compromis wordt voorgelegd.
In de tweede plaats stelt artikel 273 VWEU de bevoegdheid van het Hof weliswaar afhankelijk van het bestaan van een compromis, doch gelet op het doel van deze bepaling belet niets dat een dergelijk akkoord, onder verwijzing naar een hele categorie van vooraf omschreven geschillen, vooraf wordt gegeven krachtens een clausule, zoals artikel 37, lid 3, van het ESM-verdrag.
In de derde plaats vertonen de aan de bevoegdheid van het Hof onderworpen geschillen een verband met de materie van de Verdragen in de zin van artikel 273 VWEU.
Te deze moet worden opgemerkt dat een geding betreffende de uitlegging of de toepassing van het ESM-verdrag tevens betrekking kan hebben op de uitlegging of de toepassing van bepalingen van het recht van de Unie. Krachtens artikel 13, lid 3, van dit verdrag moet het memorandum van overeenstemming waarover wordt onderhandeld met de lidstaat die om stabiliteitsbijstand verzoekt, volledig consistent zijn met het recht van de Unie en met name met de door de Unie op het gebied van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten genomen maatregelen. De voorwaarden die aan de toekenning van dergelijke steun worden verbonden, zullen aldus, op zijn minst gedeeltelijk, door het Unierecht worden bepaald.
In de vierde plaats stelt artikel 273 VWEU voor de bevoegdheid van het Hof weliswaar het vereiste dat het bij hem aanhangig gemaakte geschil uitsluitend een geschil tussen lidstaten is, doch aangezien het ESM uitsluitend bestaat uit lidstaten, kan een geschil waarbij het ESM partij is worden aangemerkt als een geschil tussen lidstaten in de zin artikel 273 VWEU.
Daaruit volgt dat de toebedeling van een bevoegdheid aan het Hof, bij artikel 37, lid 3, van het ESM-verdrag, om de bepalingen van dat verdrag uit te leggen en toe te passen, voldoet aan de voorwaarden van artikel 273 VWEU.
Gelet op een en ander verzet artikel 13 VEU zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
e) Uitlegging van het algemene beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
Onder verwijzing naar een door verzoeker in het hoofdgeding aangevoerd argument, merkt de verwijzende rechter op dat de instelling van het ESM buiten het kader van de rechtsorde van de Unie, tot gevolg dreigt te hebben dat het ESM buiten de werkingssfeer het Handvest valt. Hij wenst te vernemen of de instelling van het ESM inbreuk maakt op artikel 47 van het Handvest, dat aan eenieder een effectieve rechterlijke bescherming waarborgt.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest de bepalingen ervan enkel tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Krachtens lid 2 van diezelfde bepaling breidt het Handvest de werkingssfeer van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept het geen nieuwe bevoegdheden voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken. Het Hof moet dus het recht van de Unie binnen de grenzen van de daaraan toegekende bevoegdheden, in het licht van het Handvest uitleggen (zie arresten van 5 oktober 2010, McB.,
C-400/10 PPU, Jurispr. blz. I-8965
, punt 51, en 15 november 2011, Dereci e.a.,
C-256/11, Jurispr. blz. I-11315
, punt 71).
Vastgesteld zij dat de lidstaten het recht van de Unie niet ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, wanneer zij een stabiliteitsmechanisme als het ESM instellen. Voor de instelling daarvan kennen het VEU en het VWEU, zoals blijkt uit punt 105 van het onderhavige arrest, geen specifieke bevoegdheid toe aan de Unie.
Uit het voorgaande volgt dat het algemene beginsel van effectieve rechterlijke bescherming zich er niet tegen verzet dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat zij dit ratificeren.
In die omstandigheden dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat de artikelen 4, lid 3, VEU en 13 VEU en de artikelen 2, lid 3, VWEU, 3, lid 1, sub c, en lid 2, VWEU, 119 VWEU tot en met 123 VWEU en 125 VWEU tot en met 127 VWEU alsmede het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming zich er niet tegen verzetten dat de lidstaten die de euro als munt hebben een overeenkomst als het ESM-verdrag sluiten noch dat die lidstaten dit verdrag ratificeren.
C –
Derde vraag
Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de lidstaten het ESM-verdrag vóór de inwerkingtreding van besluit 2011/199 kunnen sluiten en ratificeren.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de wijziging van artikel 136 VWEU bij artikel 1 van besluit 2011/199 het bestaan van een bevoegdheid bij de lidstaten bevestigt (zie punten 68, 72 en 109 van het onderhavige arrest). Dit besluit kent dus geen enkele nieuwe bevoegdheid toe aan de lidstaten.
Bijgevolg dient op de derde vraag te worden geantwoord dat voor het recht van een lidstaat om het ESM-verdrag te sluiten en te ratificeren niet vereist is dat besluit 2011/199 in werking is getreden.
IV –

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (voltallige zitting) verklaart voor recht:

1)
Bij het onderzoek van de eerste vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van besluit 2011/199/EU van de Europese Raad van 25 maart 2011 tot wijziging van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben.

2)
De artikelen 4, lid 3, VEU, 13 VEU en de artikelen 2, lid 3, VWEU, 3, lid 1, sub c, en lid 2, VWEU, 119 VWEU tot en met 123 VWEU en 125 VWEU tot en met 127 VWEU alsmede het algemene beginsel van effectieve rechterlijke bescherming verzetten zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben, een overeenkomst sluiten als het op 2 februari 2012 te Brussel gesloten Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, het Groothertogdom Luxemburg, Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland, noch dat die lidstaten dit verdrag ratificeren.

3)
Voor het recht van een lidstaat om genoemd verdrag te sluiten en te ratificeren is niet vereist dat besluit 2011/199 in werking is getreden.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.