CELEX: 62011CJ0244
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
EY 43 ja EY 56 artikla
Järjestelmä, jonka mukaan sellaisten äänioikeuksien, jotka vastaavat yli 20 prosentin osuutta tiettyjen ”strategisten osakeyhtiöiden” osakekannasta, hankkiminen edellyttää ennakkolupaa
Tällaisten yhtiöiden tiettyjä päätöksiä koskeva jälkikäteisvalvontamekanismi

Euroopan komissio vaatii kanteellaan, että unionin tuomioistuin toteaa, että Helleenien tasavalta ei ole noudattanut pääomien liikkumisen vapautta koskevan SEUT 63 artiklan ja sijoittautumisvapautta koskevan SEUT 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut kansallisen sosiaalisen yhteenkuuluvuuden rahaston perustamisesta annetun lain 3631/2008 (FEK Α’ 6/29.1.2008) 11 §:n 1 momentin, luettuna yhdessä 11 §:n 2 momentin kanssa, ja 11 §:n 3 momentin säännökset.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Lain 3631/2008 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Muun osakkeenomistajan kuin Kreikan valtion tai siihen yhteydessä olevan yhtiön – – taikka yhteisesti ja yhteistoiminnassa toimivien osakkeenomistajien toteuttama yli 20 prosentin ääniosuutta vastaavan osuuden hankinta monopoliasemassa olevan tai olleen kansalliselta kannalta strategisen osakeyhtiön, erityisesti kansallisen infrastruktuuriverkon omistavan, tai sitä käyttävän tai hallinnoivan yhtiön osakekannan kokonaismäärästä edellyttää lailla 3049/2002 perustetun ministeriöidenvälisen yksityistämiskomitean mainitun lain mukaisesti myöntämää ennakkolupaa.
2.   Lupa myönnetään, jos yleisen edun mukaisuutta koskevat perusteet, joilla voidaan taata palvelujentarjonnan ja verkkojen toiminnan jatkuvuus, täyttyvät. Huomioon otettavat ohjeelliset arviointiperusteet ovat a) ulkopuolisten osakkeenomistajien kokemus edellä mainittujen yhtiöiden toimialalta, b) niiden maksukykyisyys, c) niiden investointistrategioita koskevat tiedot, d) niiden liiketoimien läpinäkyvyys, e) niiden yksityiskohtaiset liiketoimintasuunnitelmat, f) niiden investointisuunnitelmien laajuus ja tyyppi, g) niiden omistusrakenne, h) työpaikkojen säilyminen, i) niiden osakepääoman rakenne ja erityisesti Euroopan unionin ulkopuolisten varojen osuus läpinäkyvyys- ja vastavuoroisuusperiaatteiden kannalta sekä j) päätöksentekotapa.
3.   Mainittujen kansalliselta kannalta strategisten yritysten jäljempänä mainittavia seikkoja koskevat päätökset edellyttävät yleisen edun nimissä valtiovarainministerin hyväksyntää.
a)
yrityksen purkaminen, selvitystilaan asettaminen ja selvitysmenettelystä vastaavan henkilön nimeäminen
b)
edellä mainittujen yritysten uudelleenjärjestely: yritysmuodon muuttaminen, sulautuminen toisen yhtiön kanssa, sulautuminen, johon liittyy uuden osakeyhtiön perustaminen, mikä tahansa jakautuminen tai yhden tai useamman toimialan sellaisen eriyttäminen, joka voi vaarantaa palvelujentarjonnan strategisesti tärkeällä toimialalla
c)
maan talous- ja yhteiskuntaelämän sekä turvallisuuden kannalta välttämättömien, edellä mainittujen yritysten vastaavaan kuuluvien strategisten osien ja verkkojen sekä perusinfrastruktuurin siirto, muuttaminen tai käyttötavan muuttaminen, luovutus, vakuudeksi antaminen sekä käyttötarkoituksen muuttaminen.
4.   Edellisessä momentissa tarkoitettu lupa myönnetään ministeriön päätöksellä, joka julkaistaan 30 päivän kuluessa siitä päivästä, jolloin yhtiön päätös annetaan ministerille. Vastauksen antamatta jättäminen rinnastetaan haetun luvan myöntämiseen.
– –”
Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
Komissio osoitti 8.5.2008 Helleenien tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se esitti, että lain 3631/2008 11 §:n 1 ja 3 momentin säännökset ovat EY 43 ja EY 56 artiklan vastaisia.
Komissio piti Helleenien tasavallan vastausta riittämättömänä ja osoitti kyseiselle jäsenvaltiolle 1.12.2008 perustellun lausunnon.
Helleenien tasavalta vastasi mainittuun perusteltuun lausuntoon 28.1.2009 päivätyllä kirjeellä, jossa se toisti näkemyksensä, jonka mukaan kyseiset kansalliset säännökset eivät ole perustamissopimuksen pääomien liikkumisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskevien määräysten vastaisia.
Komissio katsoi, ettei kyseisiin kansallisiin säännöksiin perustuvia ennakkolupajärjestelmää ja jälkikäteisvalvontamekanismia koskevia puutteita ollut poistettu asetetussa määräajassa, ja päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Kanne
Perusvapauksien rajoitusten olemassaolo
Asianosaisten lausumat
Komissio väittää, että lain 3631/2008 11 §:n 1 momentissa säädetty ennakkolupajärjestelmä sekä saman pykälän 3 momentissa säädetty jälkikäteisvalvontamekanismi merkitsevät sekä pääomien liikkumisen vapauden että sijoittautumisvapauden rajoitusta.
Koska yksityiset sijoittajat voivat ostaa kyseessä olevien strategisten yhtiöiden osakkeita, joilla käydään kauppaa pörssissä, ennakkolupajärjestelmää sovelletaan komission mukaan jo osittain yksityistettyihin yhtiöihin. Niinpä tällainen järjestelmä ei sen mielestä jää EY:n perustamissopimuksen ulkopuolelle EY 295 artiklan perusteella.
Komissio esittää ensinnäkin perustamissopimuksen pääomien liikkumisen vapautta koskevista säännöistä, että on riidatonta, että kyseinen järjestelmä kuuluu mainittujen sääntöjen soveltamisalaan, koska se koskee niin sanottuja ”suoria” sijoituksia, tarkemmin sanottuna yrityksen osuuden omistamista osakeomistuksena, joka antaa mahdollisuuden tosiasiallisesti osallistua yrityksen johtamiseen ja valvontaan.
Komissio katsoo lain 3631/2008 11 §:n 3 momentissa säädetystä jälkikäteisvalvontamekanismista, että se rajoittaa osakkeenomistajien todellista osallistumista kyseessä olevien yritysten johtamiseen ja valvontaan ja voi saada muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet toimijat luopumaan sijoittamisesta kyseessä oleviin yhtiöihin.
Komissio esittää toiseksi, että ennakkolupajärjestelmä ja jälkikäteisvalvontamekanismi merkitsevät myös SEUT 49 artiklassa tarkoitetun sijoittautumisvapauden rajoitusta.
Helleenien tasavalta väittää, etteivät lain 3631/2008 11 §:ssä säädetyt ennakkolupajärjestelmä ja jälkikäteisvalvontamekanismi merkitse pääomien liikkumisen vapauden eivätkä sijoittautumisvapauden rajoitusta.
Kyseisiä säännöksiä ei Helleenien tasavallan mukaan sovelleta jo yksityistettyihin yrityksiin, joissa valtiolla on edelleen erioikeuksia, joita kutsutaan yleisesti nimellä ”golden shares”, vaan vielä yksityistämättömiin strategisiin yrityksiin eli yrityksiin, joissa valtio ei ollut vielä kyseisen lain voimaantulohetkellä luopunut strategisesta omistuksestaan, joka antaa sille mahdollisuuden vaikuttaa ratkaisevasti yhtiöelinten tahdonmuodostukseen.
Helleenien tasavallan mukaan sellaiset toimenpiteet, joihin jäsenvaltio ryhtyy tällaisten valtion määräysvallassa olevien strategisten yritysten yksityistämiseksi, jäävät kuitenkin EY 295 artiklan perusteella perustamissopimuksessa vahvistettujen perusvapauksien soveltamisalan ulkopuolelle, jos yksityistämisjärjestelmä perustuu objektiivisiin, syrjimättömiin ja kyseisten yritysten tiedossa etukäteen oleviin perusteisiin ja jos muutoksenhakukeinoista on säädetty.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin Helleenien tasavallan väitteestä, joka koskee EY 295 artiklaa, jonka mukaan ”sopimuksella ei puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin”, on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan kyseinen artikla ei merkitse sitä, että jäsenvaltioissa vallitsevia omistusoikeusjärjestelmiä eivät koskisi perustamissopimuksen perusmääräykset (asia
C-503/04, komissio v. Saksa, tuomio 18.7.2007, Kok., s. I-6153
, 37 kohta).
Tarkemmin sanottuna oikeuskäytännössä on todettu, että vaikka EY 295 artiklassa ei aseteta kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden vapautta säätää kiinteän omaisuuden hankintaa koskevasta järjestelmästä, tällaiseen järjestelmään sovelletaan kuitenkin unionin oikeuden perustavanlaatuisia sääntöjä eli muun muassa syrjintäkieltoa, sijoittautumisvapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta koskevia sääntöjä (asia
C-452/01, Ospelt ja Schlössle Weissenberg, tuomio 23.9.2003, Kok., s. I-9743
, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa lain 3631/2008 11 §:n, joka Helleenien tasavallan esittämällä tavalla kuuluu kyseisen jäsenvaltion määräysvallassa olevien tiettyjen strategisten osakeyhtiöiden yksityistämistä koskevaan kansalliseen säännöstöön, osalta, että vaikka EY 295 artikla ei saata kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden oikeutta ottaa käyttöön tällainen yksityistämisjärjestelmä, sen on oltava perustamissopimuksen perustavanlaatuisten sääntöjen, joihin muun muassa käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat perusvapaudet kuuluvat, mukainen.
Lisäksi on todettava, että jos valtio päättää muuttaa julkisessa omistuksessa olevia yrityksiä osakeyhtiöiksi, joiden osakkeilla käydään kauppaa pörssissä ja joiden osakkeita voidaan lähtökohtaisesti ostaa vapaasti markkinoilla, mikä mahdollistaa muiden osakkeenomistajien kuin valtion huomattavankin omistusosuuden tällaisissa yhtiöissä, kuten on tapahtunut kyseessä olevissa strategisissa osakeyhtiöissä, ei voida hyväksyä, että jäsenvaltio voi vedota EY 295 artiklaan jättääkseen tällaiset hankinnat perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien soveltamisalan ulkopuolelle soveltamalla niihin lupajärjestelmää, sillä siitä aiheutuu näiden perusvapauksien suojajärjestelmään perusteeton aukko.
Komissio katsoo, että lain 3631/2008 11 §:ssä säädetyt ennakkolupajärjestelmä ja jälkikäteisvalvontamekanismi kuuluvat samanaikaisesti sekä pääomien liikkumisen vapautta koskevan EY 43 artiklan että sijoittautumisvapautta koskevan EY 56 artiklan soveltamisalaan.
Tällaista näkemystä ei kuitenkaan voida hyväksyä, kuten Helleenien tasavalta on perustellusti väittänyt.
Ensinnäkin on muistutettava kyseessä olevasta ennakkolupajärjestelmästä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion kansalainen, joka omistaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneesta yhtiöstä sellaisen osuuden, joka antaa hänelle selvän vaikutusvallan kyseisen yhtiön päätöksiin ja mahdollisuuden määrätä yhtiön toiminnasta, käyttää sijoittautumisoikeuttaan (ks. mm. asia
C-212/09, komissio v. Portugali, tuomio 10.11.2011, Kok., s. I-10889
, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on myös todennut, että kansallinen lainsäädäntö, jota ei sovelleta pelkästään sellaisiin omistusosuuksiin, jotka antavat selvän vaikutusvallan yhtiön päätöksiin ja mahdollisuuden määrätä sen toiminnasta, vaan jota sovelletaan riippumatta siitä, kuinka suuren osuuden osakkeenomistaja omistaa yhtiöstä, voi kuulua sekä EY 43 artiklan että EY 56 artiklan soveltamisalaan (ks. mm. em. asia komissio v. Portugali, tuomion 44 kohta).
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että kyseessä oleva ennakkolupajärjestelmä koskee vain sellaisten osuuksien hankkimista strategisesta osakeyhtiöstä, jotka antavat äänioikeuksia, jotka vastaavat yli 20 prosentin osuutta osakekannan kokonaismäärästä, joten se koskee vain sellaisia osakkeenomistajia, jotka voivat käyttää selvää vaikutusvaltaa tällaisen yhtiön johtamisessa ja valvonnassa.
Tästä on mainittava, että komissio on väittänyt Helleenien tasavallan vastustamatta, että koska raja ennakkolupajärjestelmän soveltamiselle hankintoihin on asetettu 20 prosenttiin osakekannasta, kyseinen järjestelmä estää sijoittajia saavuttamasta strategisen yhtiön valvonnan ja johtamisen sekä sen päätöksiin vaikuttamisen edellyttämää tasoa.
Tästä seuraa, että kyseessä olevaan ennakkolupajärjestelmään voidaan soveltaa vain EY 43 artiklaa.
Helleenien tasavalta kyseenalaistaa kuitenkin kyseisen perusvapauden sovellettavuuden sillä perusteella, että lain 3631/2008 11 §:n 1 momentissa säädetyllä ennakkolupajärjestelmällä pyritään pääasiallisesti valvomaan kolmansiin valtioihin sijoittautuneiden itsenäisten rahastojen toteuttamia vihamielisiä ja luonteeltaan spekulatiivisia hankintoja.
Tästä on riittävää todeta, kuten komissio on Helleenien tasavallan vastustamatta tehnyt, että lain 3631/2008 11 §:n 1 momentti koskee kaikkia potentiaalisia sijoittajia, mukaan lukien Euroopan unionin jäsenvaltioihin sijoittautuneet sijoittajat, eikä vain kolmansiin valtioihin sijoittautuneita sijoittajia. Helleenien tasavalta ei ole myöskään yksilöinyt muuta laintasoista säännöstä, jonka perusteella kyseisen järjestelmän soveltamisalaan kuuluisivat vain viimeksi mainitut sijoittajat.
On vielä hylättävä Helleenien tasavallan väite, jonka mukaan lain 3631/2008 11 §:n 1 momentissa säädetty ennakkolupajärjestelmä ei rajoita osuuksien hankkimista sinänsä eikä ole näin ollen myöskään sijoittautumisvapauden rajoitus, koska se koskee vain tällaisiin osuuksiin liittyviä äänioikeuksia.
Oikeuskäytännössä on aikaisemmin todettu tällaisen rajoituksen olevan olemassa, jos ennakkolupajärjestelmä estää omistettuihin osakkeisiin liittyvien äänioikeuksien käyttämisen tai rajoittaa sitä, sillä äänioikeudet ovat yksi osakkeenomistajan pääasiallisista keinoista osallistua aktiivisesti yrityksen johtamiseen tai sen valvontaan (ks. vastaavasti pääomien liikkumisen vapautta koskevista säännöistä asia
C-274/06, komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, Kok., s. I-26
*, 21–24 kohta).
Toiseksi kyseessä olevaan jälkikäteisvalvontamekanismiin liittyen on mainittava, että oikeuskäytännössä on aikaisemmin todettu, että tällaista järjestelmää on arvioitava vain EY 43 artiklan kannalta, jos se koskee yhtiön johtamiseen liittyviä päätöksiä ja siten vain niitä osakkeenomistajia, jotka voivat käyttää selvää vaikutusvaltaa kyseisessä yhtiössä. Vaikka kyseisellä järjestelmällä olisi rajoittavia vaikutuksia pääomien vapaaseen liikkuvuuteen, tällaiset vaikutukset olisivat väistämätön seuraus mahdollisesta sijoittautumisvapauden rajoittamisesta, eivätkä ne näin ollen ole peruste EY 56 artiklan kannalta tehtävälle erilliselle tutkinnalle (asia
C-326/07, komissio v. Italia, tuomio 26.3.2009, Kok., s. I-2291
, 39 kohta).
Niinpä mainittuun valvontamekanismiin sovelletaan vain EY 43 artiklaa.
Rajoitusten perusteltavuus
Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo ensinnäkin lain 3631/2008 11 §:llä tavoitelluista päämääristä, että kyseisellä säännöksellä ei pyritä vain varmistamaan palvelujentarjonnan ja verkkojen toiminnan jatkuvuutta, kuten saman pykälän 2 momentista ilmenee, vaan sillä on myös kaksi muuta tavoitetta eli kansantalouden kannalta strategisten yritysten yksityistämisen takaaminen siten, että noudatetaan avoimuutta, ja se, että valtio voi valita näille yrityksille strategisen sijoittajan sekä parantaa niiden kilpailukykyä.
Komission mukaan on niin, että vaikka ensimmäiseen tavoitteeseen voidaan vedota sijoittautumisvapauden rajoituksen oikeuttamiseksi, oikeuskäytännöstä seuraa, että yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden vaatimukset on ymmärrettävä suppeasti ja niihin voidaan näin ollen vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (ks. mm. asia
C-54/99, Église de scientologie, tuomio 14.3.2000, Kok., s. I-1335
, 17 kohta). Helleenien tasavalta ei kuitenkaan komission mukaan selitä, miten 20 prosentin osuus mainittujen yritysten osakekannasta voisi vahingoittaa yhteiskunnan perustavanlaatuista etua.
Lisäksi lain 3631/2008 11 §:n soveltamisalaa ei ole komission mukaan määritelty selkeästi. Sen mielestä ei nimittäin ole varmaa, kattaako se vain ne alat ja julkiset palvelut, joihin oikeuskäytännössä viitataan, vai myös muita aloja.
Komissio muistuttaa toiseen tavoitteeseen liittyen, että jotta kyseessä olevan kaltainen ennakkolupajärjestelmä, joka merkitsee poikkeusta perusvapaudesta, voisi olla oikeutettu, sen on perustuttava objektiivisiin perusteisiin, jotka ovat syrjimättömiä ja etukäteen asianomaisten yritysten tiedossa, millä rajoitetaan kansallisten viranomaisten harkintavallan käyttöä, jotta harkintavaltaa ei käytetä mielivaltaisesti. Lisäksi jokaisella, johon kohdistuu tällaiseen poikkeukseen perustuva rajoittava toimenpide, on oltava käytössään oikeussuojakeino (ks. mm. asia
C-205/99, Analir ym., tuomio 20.2.2001, Kok., s. I-1271
, 38 kohta ja asia
C-463/00, komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, Kok., s. I-4581
, 69 kohta).
Lain 3631/2008 11 §:ssä säädettyjä perusteita ei kuitenkaan ole määritetty etukäteen yksityiskohtaisesti ja täsmällisesti. Niinpä valitut perusteet jättävät komission mukaan viranomaisille harkintavaltaa vastaavan huomattavan tulkinnanvaran. Komission mukaan tällainen lainsäädäntö vie mahdollisilta sijoittajilta tarpeellisen oikeusvarmuuden ja tekee sijoittamisen niille vähemmän houkuttelevaksi, koska niiden tiedossa ei ole etukäteen sijoituksensa hyväksymisessä tai hylkäämisessä käytettäviä perusteita.
Komissio mainitsee vielä kyseisen kansallisen toimenpiteen kolmannesta tavoitteesta, että se on luonteeltaan taloudellinen eikä sillä voida vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustella perusvapauksien rajoittamista (ks. mm. asia
C-367/98, komissio v. Portugali, tuomio 4.6.2002, Kok., s. I-4731
, 52 kohta).
Helleenien tasavalta väittää, että kyseisillä kansallisilla säännöksillä on vain yksi tavoite, joka ilmenee sitä paitsi nimenomaisesi lain 3631/2008 11 §:n 2 momentista ja joka on maan talous- ja yhteiskuntaelämän kannalta välttämättöminä pidettyjen peruspalvelujen ja verkkojen toiminnan jatkuvuus, erityisesti maan välttämätön energia- ja vesihuolto sekä televiestintäpalvelujen tarjoaminen.
Niinpä kyseisillä toimenpiteillä pyritään Helleenien tasavallan mukaan turvaamaan yleinen etu, erityisesti yleinen järjestys, yleinen turvallisuus ja kansanterveys, jotka perustamissopimuksen ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ovat syitä, jotka voivat oikeuttaa perusvapauksien rajoittamisen, kuten oikeuskäytännössä on muun muassa öljy-, televiestintä- ja energia-alojen toimitusten osalta todettu (ks. mm. em. asia komissio v. Italia, tuomion 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Helleenien tasavalta väittää ennakkolupajärjestelmän soveltamisalasta, että se on selkeästi määritetty yleisillä perusteilla ja tavoitteilla, jotka ilmenevät kansallisesta lainsäädännöstä, erityisesti yhdessä luetuista lain 3631/2008 11 §:n 1 momentin, jossa viitataan ”monopoliasemassa olevaan tai olleeseen osakeyhtiöön, erityisesti kansallisen infrastruktuuriverkon omistavaan, tai sitä käyttävään tai hallinnoivaan” yhtiöön, ja kyseisen pykälän 2 momentin, jossa säädetään, että lupa myönnetään, jos sellaiset yleisen edun mukaisuutta koskevat perusteet täyttyvät, joilla ”taataan palvelujentarjonnan ja verkkojen toiminnan jatkuvuus”, säännöksistä.
Lain 3631/2008 säännöksistä sekä sen perusteluista ilmenee Helleenien tasavallan mukaan, että kyseistä ennakkolupajärjestelmää sovelletaan rajattuun yritysjoukkoon eli valtion määräysvallassa oleviin yhtiöihin, jotka omistavat verkkoja ja perusinfrastruktuuria tai käyttävät taikka johtavat niitä. Niinpä niiden luetteleminen kyseisessä laissa ei ole sen mukaan tarpeellista.
Helleenien tasavallan mukaan mainitun lain antamisen yhteydessä kyse oli ollut vain kuudesta yrityksestä. Se on selittänyt vastauksena sille istunnossa tästä esitettyyn kysymykseen, että kyse oli täsmällisemmin sanottuna monopoliasemassa televiestintäalalla olleesta yrityksestä, joka on sittemmin yksityistetty ja johon lakia 3631/2008 ei enää sovelleta, entisestä sähköntoimitusmonopolista, Ateenan (Kreikka) ja Thessalonikin (Kreikka) juomavesiyrityksistä sekä Pireuksen (Kreikka) ja Thessalonikin satamia hallinnoivista julkisista elimistä.
Samoin laista 3631/2008 voidaan Helleenien tasavallan mukaan päätellä, että jälkikäteistä toimenpidettä sovelletaan vain strategisiin yhtiöihin, jotka omistavat verkkoja ja perusinfrastruktuuria tai käyttävät taikka johtavat niitä, koska sillä pyritään vain valvomaan kyseisten yritysten vastaavaan kuuluvien osien muuttamista tai käyttötarkoituksen vaihtamista sekä kyseisen lain 11 §:n 3 momentin c kohdasta ilmenevällä tavalla erityisesti tällaisten yhtiöiden johtamiseen liittyviä päätöksiä maan talous- ja yhteiskuntaelämän sekä sen turvallisuuden kannalta välttämättömistä verkoista ja perusinfrastruktuurista.
Toiseksi komissio väittää, että kyseisen kansallisen toimenpiteen tarkoituksena oleva peruspalvelujen toimitusten ja verkkojen toiminnan jatkuvuus voidaan saavuttaa vähemmän rajoittavilla sääntelytoimilla kuin tiettyjen osuuksien hankintaan strategisissa yhtiöissä sovellettavalla ennakkolupajärjestelmällä tai tiettyjä tällaisten yhtiöiden johtamiseen liittyviä päätöksiä koskevalla jälkikäteisvalvontamekanismilla.
Komissio muistuttaa ensinnäkin kyseessä olevaan ennakkolupajärjestelmään liittyen, että oikeuskäytännössä on todettu eräästä osuuksien tai varallisuuserien hankintaan sovellettavasta ennakkolupajärjestelmästä, ettei sillä voitu kaikissa tapauksissa varmistaa energiantoimitusvarmuutta, jos todellinen ja riittävän vakava uhka toimituksille paljastuisi kyseistä liiketoimea koskevan luvan myöntämisen jälkeen (asia
C-207/07, komissio v. Espanja, tuomio 17.7.2008, Kok., s. I-111
*, 52 kohta), ja myös ettei pelkällä julkisen elimen tarkastamisella silloin, kun se hankkii määräysvallan yrityksessä, voida varmistaa, että kyseinen elin käyttää sen hallinnassa oleviin osakkeisiin liittyviä äänioikeuksia tällaisten oikeuksien tunnustamisen jälkeen asianmukaisella ja energiantoimitusvarmuuden takaavalla tavalla (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 45 kohta).
Komissio esittää lisäksi, että ennakkolupajärjestelmän suhteettomuus johtuu siitä, että lain 3631/2008 11 §:n 2 momentissa säädetyn kaltaiset perusteet, joiden perusteella luvasta on päätettävä, ovat lain nimenomaisen tavoitteen eli palvelujentarjonnan ja verkkojen toiminnan jatkuvuuden turvaamisen kannalta riittämättömät.
Komission mukaan kyseisestä säännöksestä seuraa se, että vaikka kaikkien mainittujen perusteiden on täytyttävä ja ne on otettava huomioon luvasta päätettäessä, perusteita ei ole lueteltu tyhjentävästi vaan ainoastaan ohjeellisesti. Niinpä perusteet, joiden perusteella hyväksyvä tai hylkäävä lupapäätös tehdään, eivät ole yksityiskohtaiset eivätkä välttämättä etukäteen asianomaisten talouden toimijoiden tiedossa.
Lisäksi tietyillä aloilla, kuten energia- ja televiestintäaloilla, annettu unionintasoinen puitesäännöstö jättää komission mukaan jäsenvaltioille huomattavan harkintavallan antaa perustamissopimusta ja erityisesti suhteellisuusperiaatetta noudattaen yrityksille asetettavia julkisen palvelun velvoitteita koskevia säännöksiä, jotka rajoittaisivat vähemmän perusvapauksia (ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomio 17.7.2008, 43–45 kohta).
Helleenien tasavalta vastaa väittämällä, että ennakkolupajärjestelmä on täysin asianmukainen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, ei mene pidemmälle kuin on kohtuullista ja on myös välttämätön keino, sillä horisontaaliset sääntelytoimet eivät riitä kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.
Helleenien tasavalta huomauttaa väitteestä, jonka mukaan kyseinen ennakkojärjestelmä ei olisi asianmukainen sen vuoksi, että sitä sovelletaan vain strategisen osuuden hankinta-ajankohtana, ettei siinä oteta huomioon, että kyseistä järjestelmää täydentää jälkikäteinen valvontatoimenpide.
Helleenien tasavallan mukaan lain 3631/2008 11 §:n 2 momentissa säädetyt arviointiperusteet koskevat tiettyjä seikkoja, jotka otetaan huomioon arvioitaessa ulkopuolisten sijoittajien yrityssuunnitelmaa. Sen mukaan kyseiset seikat ovat täysin objektiivisia ja liittyvät keskeiseen perusteeseen eli siihen, että ulkopuolinen sijoittaja esittää todellisen yrityssuunnitelman siihen liittyvine takeineen, jotta vältettäisiin kyseisen yrityksen arvonaleneminen sekä palvelujentarjonnan ja verkkojen toiminnan jatkuvuuden vaarantuminen.
Lisäksi Helleenien tasavalta kiistää väitteen, jonka mukaan lain 3631/2008 11 §:n 2 momentissa säädetyt perusteet eivät oikeusvarmuuden periaatteen vastaisesti ole selkeät ja jättävät viranomaisille laajan harkintavallan, johon tuomioistuinvalvonta ei voi kohdistua.
Komission mainitsemissa oikeustapauksissa ei Helleenien tasavallan mukaan ollut joko lainkaan ilmoitettu asianomaisille sijoittajille erityisistä objektiivisista olosuhteista, joiden perusteella ennakkolupa myönnetään tai evätään (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, 74 kohta), tai täsmällisyydeltään laissa 3631/2008 säädettyjä perusteita vastaavia perusteita ei ollut olemassa (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 52 kohta).
Helleenien tasavalta esittää lisäksi, ettei voida väittää, ettei ennakkovalvontatoimenpide olisi tarpeellinen sen vuoksi, että palvelujen ja verkkojen toiminnan jatkuvuuden tavoite voidaan saavuttaa horisontaalisilla sääntelytoimilla, kuten televiestintä- ja energia-alojen kannalta merkityksellisissä direktiiveissä säädetyillä toimenpiteillä.
Helleenien tasavallan mukaan kyseisissä direktiiveissä säädetään vain puitteista, joiden sisällä jäsenvaltiot määrittävät yleiset toimintatavat toimitusvarmuuden alalla, ja ne ovat vain yhteinen vähimmäistasoinen lähestymistapa. Yleisen turvallisuuden tasoa ja suojatoimenpiteitä koskevat perustavanlaatuiset valinnat, joissa on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, kuuluvat sen mukaan jatkossakin toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.
Lain 3631/2008 11 §:n 3 momentissa säädetyn kaltaisen jälkikäteisvalvontamekanismin tarkoituksenmukaisuudesta on todettava, että komissio myöntää, että asiassa
C-503/99, komissio vastaan Belgia, 4.6.2002 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-4809)
on todettu, että tuolloin käsitellyssä asiassa kyseessä ollut jälkikäteisvalvontamekanismi oli oikeutettu pääomien liikkumisen vapauden rajoitus.
Komission mukaan kyseisen tuomion oikeusohjetta ei voida kuitenkaan soveltaa käsiteltävään asiaan, sillä mainitussa asiassa kyseessä olleen kansallisen järjestelmän ominaisuudet poikkeavat käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kansallisen järjestelmän ominaisuuksista.
Komissio väittää, ettei käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetä myöskään perusteista, jotka viranomaisten on otettava huomioon päättäessään, aikovatko ne vastustaa kyseessä olevaa päätöstä, eikä objektiivisista olosuhteista, joissa tällainen ratkaisu voidaan tehdä tavoiteltujen yleisen edun tavoitteiden saavuttamiseksi.
Niinpä viranomaisilla on komission mukaan tässä yhteydessä erityisen laaja harkintavalta sen suhteen, osallistuvatko ne kyseessä olevien yritysten toimintaan, jolloin harkintavallan käyttöön liittyviin päätöksiin ei voi kohdistua tehokasta tuomioistuinvalvontaa.
Helleenien tasavalta väittää lain 3631/2008 11 §:n 3 momentissa säädetyn vastustamismekanismin tarkoituksenmukaisuudesta, että siinä luetellaan edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia annetussa tuomiossa kyseessä olleen mekanismin tavoin tyhjentävästi päätökset, joita se koskee, eli yrityksen olemassaoloon välittömästi liittyvät päätökset – mainitun 3 momentin a ja b kohdassa tarkoitetut päätökset – ja saman säännöksen c kohdassa tarkoitetut päätökset, jotka koskevat ”maan talous- ja yhteiskuntaelämän sekä sen turvallisuuden kannalta välttämättömien, edellä mainittujen yritysten vastaavaan kuuluvien strategisten osien ja verkkojen ja perusinfrastruktuurin” muuttamista tai käyttötarkoituksen vaihtamista.
Vaikka kyseessä olevien yritysten vastaavaan kuuluvia strategisia osia ei ole lueteltu, on Helleenien tasavallan mielestä selvää, että kyseessä olevassa lainsäädännössä määritetään edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia kyseessä olleen mekanismin tavoin tyhjentävästi sen soveltamisalaan kuuluvat vastaavan strategiset osat, joita ovat verkot ja perusinfrastruktuuri.
Helleenien tasavalta korostaa vastustamisoikeuden käyttämisen perusteista ja vastustamispäätöstä koskevasta tuomioistuinvalvonnasta, että yleistä turvallisuutta koskevaa lauseketta ja sen osatekijöitä voidaan niiden joustavuudesta huolimatta valvoa, ja tuomioistuimet todella valvovat niitä sekä kansallisella tasolla että unionin tasolla lausekkeina, joilla poiketaan perustamissopimuksissa vahvistetuista liikkumista koskevista perusoikeuksista (ks. vastaavasti mm. asia
30/77, Bouchereau, tuomio 27.10.1977, Kok., s. 1999
, Kok. Ep. III, s. 485, 33–35 kohta ja asia
72/83, Campus Oil ym., tuomio 10.7.1984, Kok., s. 2727
, Kok. Ep. VII, s. 615, 34 kohta).
Käsiteltävässä asiassa tuomioistuinvalvonnassa sovellettavat perusteet ovat Helleenien tasavallan mukaan vielä täsmällisemmät, koska ne koskevat yritysten peruspalveluiden ja verkkojen toiminnan vaarantumista sellaisten yhtiöissä tehtävien päätösten seurauksena, jotka koskevat niiden vastaavaan kuuluvien strategisten osien muuttamista ja käyttötarkoituksen vaihtamista.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Asiakirja-aineistosta ilmenee ja istunnossa on vahvistettu, että ainoa tavoite, jonka kannalta lain 3631/2008 11 §:ssä säädetyn ennakkolupajärjestelmän ja jälkikäteisvalvontamekanismin aiheuttamien sijoittautumisvapauden rajoitusten perusteltavuutta on tutkittava, on tiettyjen maan talous- ja yhteiskuntaelämälle välttämättöminä pidettyjen peruspalveluiden ja verkkojen toiminnan, erityisesti maan kannalta tarpeellisten energian- ja vedentoimitusten, televiestintäpalvelujen sekä maan kahden suurimman sataman toiminnan, jatkuvuuden turvaaminen.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että oikeuskäytännössä on todettu öljy-, televiestintä- ja energia-alalla toimivien ja näillä aloilla julkisia palveluja tarjoavien yritysten tapauksessa, että tavoite, jolla pyritään turvaamaan tällaisten tuotteiden toimitusvarmuus tai tällaisten palvelujen tarjoaminen kriisitilanteessa kyseessä olevan jäsenvaltion alueella, voi olla sellainen yleiseen turvallisuuteen liittyvä syy, jolla mahdollisesti voidaan perustella pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamista (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, 71 kohta).
Lisäksi oikeuskäytännössä on aikaisemmin todettu, että yleistä järjestystä, yleistä turvallisuutta ja kansanterveyttä koskevien yleisten etujen turvaaminen voi mahdollisesti oikeuttaa tietyt perusvapauksien käyttöä koskevat rajoitukset (em. asia komissio v. Italia, tuomion 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Oikeuskäytännössä on kuitenkin muistutettu energiantoimitusvarmuutta koskevasta tavoitteesta, että siihen voidaan vedota vain, jos kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 17.7.2008, 47 kohta).
Ensimmäiseksi on todettava tarkemmin ennakkolupajärjestelmästä, ettei tällainen toimenpide ole sopiva ilmoitetun tavoitteen saavuttamiseksi eikä oikeasuhteinen kyseiseen tavoitteeseen nähden.
Oikeuskäytännössä on nimittäin todettu, että pelkästään sellaisen osuuden, joka on yli 10 prosenttia energia-alalla toimivan yhtiön osakekannasta, hankintaa tai mitä tahansa muuta hankintaa, joka antaa merkittävän vaikutusvallan tällaisessa yhtiössä, ei voida itsessään lähtökohtaisesti pitää todellisena ja riittävän vakavana uhkana toimitusvarmuudelle (ks. em. asia komissio v. Italia, tuomion 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Järjestelmällä on kuitenkin vaikutuksia jo ennen kuin yhtiö tekee päätöksen, toisin sanoen ennen kuin edes potentiaalinen uhka toimitusvarmuudelle todetaan (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 50 kohta).
Lisäksi luvan myöntämishetkellä ei ole varmaa, että kaikki energiantoimitusvarmuutta koskevien todellisten ja riittävän vakavien uhkien mahdollisuudet voidaan tunnistaa ja ottaa huomioon (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 17.7.2008, 53 kohta).
Äänioikeuksien käytön rajoittamista tai mahdollisesti jopa äänioikeuksien tunnustamisen epäämistä, joihin lain 3631/2008 11 §:n 1 momentissa säädetty mekanismi voi johtaa, sovelletaan kaikkiin päätöksiin, joista osakkeenomistajat äänestävät, eikä vain niihin päätöksiin, jotka voivat yksittäistapauksessa vaarantaa lain nimenomaisesti ilmaistun tavoitteen saavuttamisen (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 47 kohta).
Oikeuskäytännössä on aikaisemmin todettu erään ennakkolupajärjestelmän oikeasuhteisuudesta, ettei järjestelmä ollut oikeasuhteinen, koska tavoiteltu päämäärä eli energiantoimitusvarmuus voitiin saavuttaa kyseisen alan yrityksille asetettavilla positiivisilla velvoitteilla, joilla pääomien vapaata liikkuvuutta loukataan vähemmän (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 47 kohta).
Oikeuskäytännössä on todettu nyt käsiteltävään asiaan nähden samankaltaisessa asiayhteydessä, että jos kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä ei määritellä tällaisia perusteita tyhjentävästi, perusteet jättävät viranomaisille tuomioistuinten vaikeasti valvottavan laajan harkintavallan (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.2.2008, 52 kohta).
Epävarmuus olosuhteista, joissa näitä oikeuksia voidaan käyttää, tekee niiden täytäntöönpanoa koskevan kansallisten viranomaisten harkintavallan vuoksi mainituista oikeuksista vapaaharkintaisia. Tällainen harkintavalta ei ole oikeasuhteinen tavoiteltuihin päämääriin nähden (em. asia komissio v. Italia, tuomion 52 kohta).
Vaikka käsiteltävässä asiassa perusteet, joita sovelletaan, kun viranomaiset käyttävät valtaa hyväksyä tai hylätä hakemuksen osuuksien ostamiseksi kyseessä olevista osakeyhtiöistä, on lueteltu lain 3631/2008 11 §:n 2 momentissa, ne ovat nimenomaisesti vain ”ohjeellisia”.
Lain 3631/2008 11 §:n 2 momentin yleisen viittauksen ”yleisen edun mukaisuutta koskeviin perusteisiin, joilla voidaan taata palvelujentarjonnan ja verkkojen toiminnan jatkuvuus”, tai yhdeksän siinä ohjeellisesti luetellun arviointiperusteen, jotka koskevat pääosin parhaat takeet palvelujen ja verkkojen jatkuvuudesta antavan strategisen kumppanin valintaa, perusteella ei voida määrittää erityisiä ja objektiivisia olosuhteita, joiden perusteella oikeutta vastustaa osuuksien hankintoja voidaan käyttää.
Lisäksi säännökset perusteista, joilla viranomaiset voivat evätä luvan hankkia osuuksia strategisista osakeyhtiöistä, on laadittu yleisellä ja epätäsmällisellä tavalla, joka ei mahdollista sitä, että ne, joita asia koskee, voivat varmuudella havaita tilanteet, joissa mainittu lupa voidaan evätä. Tämä koskee erityisesti ilmausta ”yleisen edun mukaisuutta koskevat perusteet, joilla taataan palvelujentarjonnan ja verkkojen toiminnan jatkuvuus”. Lisäksi laissa 3631/2008 luetellut yhdeksän arviointiperustetta eivät koske toimitusvarmuuteen liittyvien todellisten ja riittävän vakavien uhkien tilanteita eikä niillä näin ollen voida katsoa olevan välitöntä yhteyttä tavoiteltuun päämäärään.
Tästä seuraa, että tällaisella ennakkolupajärjestelmällä annetaan hallinnolle tuomioistuinten vaikeasti valvottava harkintavalta, johon liittyy syrjintäriski.
Toiseksi Kreikan hallitus väittää lain 3631/2008 11 §:n 3 momentissa säädetyn kaltaisesta kyseessä olevien strategisten osakeyhtiöiden tiettyjä päätöksiä koskevasta jälkikäteisvalvontamekanismista, että se on hyväksyttävä, koska se on samankaltainen kuin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia kyseessä ollut järjestelmä, joka todettiin sen tavoitteen, joka oli energiantoimitusvarmuuden turvaaminen kriisitilanteissa, vuoksi perustelluksi.
Oikeuskäytännössä on todettu, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia annetun tuomion 49–52 kohdasta ilmenee, että tuolloin kyseessä olleelle kansalliselle järjestelmälle oli ominaista se, että siinä lueteltiin nimenomaisesti kyseessä olleet strategiset omaisuuserät sekä yrityksen johtamiseen liittyvät päätökset, jotka voitiin erikseen riitauttaa. Hallintoviranomaisen toimenpiteet voitiin toteuttaa ainoastaan siinä tapauksessa, että energiapolitiikan tavoitteet olivat vaarassa. Kyseisiä toimenpiteitä koskeneet päätökset oli perusteltava tiettyä muotoa noudattaen, ja ne voitiin tehokkaasti saattaa tuomioistuinten tutkittaviksi (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, 78 kohta).
Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja 13.5.2003 annetussa tuomiossa ja edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Italia annetussa tuomiossa tutkittujen mekanismien tavoin nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa mekanismia – vaikka se on luonteeltaan jälkikäteinen ja näin ollen etukäteen sovellettavaa järjestelmää vähemmän rajoittava – ei kuitenkaan voida oikeuttaa edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia annetusta tuomiosta ilmenevillä perusteilla.
Aluksi on nimittäin todettava lain 3631/2008 11 §:n 3 momentin a ja b kohdassa luetelluista päätöksistä, että oikeuskäytännössä on aikaisemmin todettu, etteivät tällaiset päätökset toisin kuin päätökset, joista oli kyse edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia annetussa tuomiossa (50 kohta), ole erityisiä yrityksen johtamiseen liittyviä päätöksiä vaan yrityksen toiminnan kannalta perustavanlaatuisia päätöksiä (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 13.5.2003, 79 kohta).
Mainitun 3 momentin b ja c kohdan täsmennystä, jonka mukaan mekanismi koskee päätöksiä, jotka voivat ”vaarantaa palvelujentarjonnan strategisesti tärkeällä toimialalla” tai koskevat ”maan talous- ja yhteiskuntaelämän sekä sen turvallisuuden kannalta välttämättömien, edellä mainittujen yritysten vastaavaan kuuluvien strategisten osien ja verkkojen sekä perusinfrastruktuurin” käyttötarkoitusta, on vaikea pitää nimenomaisena kyseisten strategisten vastaavaan kuuluvien erien luettelona.
Vaikka lain 3631/2008 11 §:n 3 momentti olisi Helleenien tasavallan kannattamalla tavalla ymmärrettävä niin, että siinä säädettyä vastustamisoikeutta voidaan käyttää vain palvelujentarjonnan ja verkkojen toiminnan jatkuvuuden takaamiseksi, sijoittajat eivät niitä konkreettisia olosuhteita, joissa kyseistä oikeutta voidaan käyttää, koskevien täsmennysten puuttumisen vuoksi voi tietää, milloin sitä voidaan soveltaa.
Näin ollen tilanteet, joissa vastustamisoikeutta voidaan käyttää, ovat komission esittämällä tavalla mahdollisesti monilukuiset ja määrittämättömät ja sellaiset, ettei niitä voida määrittää, joten ne jättävät kansallisille viranomaisille liian laajan harkintavallan.
Niinpä on todettava, että Helleenien tasavalta ei ole noudattanut sijoittautumisvapautta koskevan EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut lain 3631/2008 11 §:n 1 momentin, luettuna yhdessä 11 §:n 2 momentin kanssa, ja 11 §:n 3 momentin säännökset.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Helleenien tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Helleenien tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Helleenien tasavalta ei ole noudattanut sijoittautumisvapautta koskevan EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut kansallisen sosiaalisen yhteenkuuluvuuden rahaston perustamisesta annetun lain 3631/2008 11 §:n 1 momentin, luettuna yhdessä 11 §:n 2 momentin kanssa, ja 11 §:n 3 momentin säännökset.

2)
Helleenien tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: kreikka.