CELEX: 62012CJ0370
Meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro
Decisione 2011/199/UE
Modifica dell’articolo 136 TFUE
Validità
Articolo 48, paragrafo 6, TUE
Procedura di revisione semplificata
Trattato MES
Politica economica e monetaria
Competenza degli Stati membri

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte, da un lato, sulla validità della decisione 2011/199/UE del Consiglio europeo, del 25 marzo 2011, che modifica l’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro (
GU L 91, pag. 1
), e, dall’altro, sull’interpretazione degli articoli 2 TUE, 3 TUE, 4, paragrafo 3, TUE, 13 TUE, 2, paragrafo 3, TFUE, 3, paragrafi 1, lettera c), e 2, TFUE, 119 TFUE - 123 TFUE e 125 TFUE - 127 TFUE nonché dei principi generali di tutela giurisdizionale effettiva e di certezza del diritto.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito del ricorso in appello di una sentenza della High Court (Irlanda) proposto dal sig. Pringle, parlamentare irlandese, contro il Government of Ireland, l’Ireland e l’Attorney General e diretto a far constatare, da un lato, che l’emendamento dell’articolo 136 TFUE da parte dell’articolo 1 della decisione 2011/199 costituisce una modifica illegittima del Trattato FUE e, dall’altro, che ratificando, approvando o accettando il Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità tra il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro, il Granducato di Lussemburgo, Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Finlandia, concluso a Bruxelles il 2 febbraio 2012 (in prosieguo: il «Trattato MES»), l’Irlanda assumerebbe obblighi incompatibili con i trattati sui quali è fondata l’Unione europea.
I –

Contesto normativo
A –
La decisione 2011/199
Le 16 dicembre 2010 il governo belga ha sottoposto, conformemente all’articolo 48, paragrafo 6, primo comma, TUE, un progetto inteso a modificare l’articolo 136 TFUE, mediante aggiunta di un paragrafo 3 a tale ultimo articolo.
Il Parlamento europeo, la Commissione europea e la Banca centrale europea (BCE) hanno emesso un parere sul progetto, rispettivamente, il 23 marzo, il 15 febbraio e il 17 marzo 2011. La decisione 2011/199 è stata adottata il 25 marzo 2011.
A tenore dei considerando 2, 4 e 5 di detta decisione:
«(2)
Nella riunione del Consiglio europeo del 28 e 29 ottobre 2010, i capi di Stato o di governo hanno convenuto sulla necessità che gli Stati membri istituiscano un meccanismo permanente di gestione delle crisi per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo insieme e hanno invitato il presidente del Consiglio europeo ad avviare consultazioni con i membri del Consiglio europeo su una modifica limitata del trattato necessaria a tal fine.
(…)
(4)
Il meccanismo di stabilità costituirà lo strumento necessario per affrontare situazioni di rischio per la stabilità finanziaria dell’intera zona euro come quelle verificatesi nel 2010 e contribuirà dunque a preservare la stabilità economica e finanziaria dell’Unione stessa. Nella riunione del 16 e 17 dicembre 2010, il Consiglio europeo ha convenuto che, poiché detto meccanismo è destinato a salvaguardare la stabilità finanziaria dell’intera zona euro, l’articolo 122, paragrafo 2, [del Trattato FUE] non sarà più necessario a tale scopo. I capi di Stato o di governo hanno pertanto convenuto che non debba essere usato per tali fini.
(5)
Il 16 dicembre 2010 il Consiglio europeo ha deciso di consultare il Parlamento europeo e la Commissione in merito al progetto, in conformità dell’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, TUE. Ha altresì deciso di consultare la [BCE]. (…)».
L’articolo 1 della decisione 2011/199 dispone quanto segue:
«All’articolo 136 del Trattato [FUE] è aggiunto il paragrafo seguente:
“3.   Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità”».
Ai sensi dell’articolo 2 della decisione 2011/199:
«Gli Stati membri notificano senza indugio al segretario generale del Consiglio l’espletamento delle procedure richieste dalle rispettive norme costituzionali per l’approvazione della presente decisione.
La presente decisione entra in vigore il 1
o
gennaio 2013, a condizione che tutte le notifiche di cui al primo comma siano pervenute o, altrimenti, il primo giorno del mese successivo al ricevimento dell’ultima delle notifiche di cui al primo comma».
B –
Il Trattato MES
Le parti contraenti del Trattato MES sono gli Stati membri la cui moneta è l’euro.
I considerando 1 e 16 del Trattato MES così recitano:
«(1)
Il 17 dicembre 2010 il Consiglio europeo ha concordato sulla necessità per gli Stati membri della zona euro di istituire un meccanismo permanente di stabilità. Il presente meccanismo europeo di stabilità (MES) assumerà il compito attualmente svolto dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) e dal meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM) di fornire, laddove necessario, l’assistenza finanziaria agli Stati membri della zona euro.
[…]
(16)
Conformemente all’articolo 273 (…) (TFUE), la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra le parti contraenti o tra queste e il MES in connessione con l’interpretazione e l’applicazione del presente trattato».
L’articolo 1 del Trattato MES, intitolato «Istituzione e membri», così recita:
«1.   Con il presente trattato le parti contraenti istituiscono tra loro un’istituzione finanziaria internazionale denominata il “meccanismo europeo di stabilità” (“MES”).
2.   Le parti contraenti sono i membri del MES».
L’articolo 3 del Trattato MES descrive nei seguenti termini l’obiettivo di quest’ultimo, la cui capacità massima di concedere prestiti è fissata inizialmente a EUR 500 miliardi dall’articolo 39 di tale Trattato:
«L’obiettivo del MES è quello di mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità, secondo condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, a beneficio dei membri del MES che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri. A questo scopo è conferito al MES il potere di raccogliere fondi con l’emissione di strumenti finanziari o la conclusione di intese o accordi finanziari o di altro tipo con i propri membri, istituzioni finanziarie o terzi».
Ai termini dell’articolo 4, paragrafi 1, 3 e 4, primo comma, del Trattato MES:
«1.   Il MES è dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale e dell’altro personale ritenuto necessario.
(...)
3.   L’adozione di una decisione di comune accordo richiede l’unanimità dei membri partecipanti alla votazione. Le astensioni non ostano all’adozione di una decisione di comune accordo.
4.   In deroga al paragrafo 3, una procedura di votazione d’urgenza è utilizzata nei casi in cui la Commissione e la BCE concludono che la mancata adozione di una decisione urgente circa la concessione o l’attuazione di un’assistenza finanziaria di cui agli articoli da 13 a 18 minaccerebbe la sostenibilità economica e finanziaria della zona euro. (...)».
L’articolo 5, paragrafo 3, del Trattato MES prevede che «[i]l membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari e il presidente della BCE, nonché il presidente dell’Eurogruppo (se non è il presidente o un governatore), possono partecipare alle riunioni del consiglio dei governatori [del MES] in qualità di osservatori».
Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 7, lettera m), dello stesso Trattato, il consiglio dei governatori, a maggioranza qualificata, «decide su eventuali controversie ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 2».
L’articolo 6, paragrafo 2, del Trattato MES stabilisce che «[i]l membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari ed il presidente della BCE possono nominare ciascuno un osservatore [presso il Consiglio d’amministrazione del MES]».
L’articolo 8, paragrafo 5, del Trattato MES così recita:
«La responsabilità di ciascun membro del MES è in ogni caso limitata alla sua quota di capitale autorizzato al prezzo di emissione determinato. Nessun membro del MES può essere considerato responsabile, in virtù della sua appartenenza al MES, degli obblighi da questi contratti. (…)».
L’articolo 12 del Trattato MES definisce i principi cui è sottoposto il sostegno alla stabilità e dispone, al suo paragrafo 1:
«Ove indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e dei suoi Stati membri, il MES può fornire a un proprio membro un sostegno alla stabilità, sulla base di condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto. Tali condizioni possono spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite».
La procedura per la concessione del sostegno alla stabilità ad un membro del MES è descritta all’articolo 13 di detto Trattato nei seguenti termini:
«1.   Un membro del MES può presentare domanda di sostegno alla stabilità al presidente del consiglio dei governatori. Tale domanda menziona lo strumento finanziario o gli strumenti finanziari da considerare. Una volta ricevuta la domanda, il presidente del consiglio dei governatori assegna alla Commissione europea, di concerto con la BCE, i seguenti compiti:
a)
valutare l’esistenza di un rischio per la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso o dei suoi Stati membri, a meno che la BCE non abbia già presentato un’analisi a norma dell’articolo 18, paragrafo 2;
b)
valutare la sostenibilità del debito pubblico. Se opportuno e possibile, tale valutazione dovrà essere effettuata insieme al [Fondo monetario internazionale (FMI)];
c)
valutare le esigenze finanziarie effettive o potenziali del membro del MES interessato.
2.   Sulla base della domanda del membro del MES e della valutazione di cui al paragrafo 1, il consiglio dei governatori può decidere di concedere, in linea di principio, il sostegno alla stabilità al membro del MES interessato sotto forma di un dispositivo di assistenza finanziaria.
3.   Se è adottata una decisione ai sensi del paragrafo 2, il consiglio dei governatori affida alla Commissione europea – di concerto con la BCE e, laddove possibile, insieme all’FMI – il compito di negoziare con il membro del MES interessato un protocollo d’intesa che precisi le condizioni contenute nel dispositivo di assistenza finanziaria. Il contenuto del protocollo d’intesa riflette la gravità delle carenze da affrontare e lo strumento di assistenza finanziaria scelto. Il direttore generale del MES prepara nel contempo una proposta di accordo su un dispositivo di assistenza finanziaria contenente le modalità finanziarie e le condizioni e la scelta degli strumenti, che dovrà essere adottata dal consiglio dei governatori.
Il protocollo d’intesa è pienamente conforme alle misure di coordinamento delle politiche economiche previste dal [Trattato FUE], in particolare a qualsiasi atto legislativo dell’Unione europea, compresi pareri, avvertimenti, raccomandazioni o decisioni indirizzate al membro del MES interessato.
4.   La Commissione europea firma il protocollo d’intesa in nome e per conto del MES, previa verifica del rispetto delle condizioni di cui al paragrafo 3 e approvazione del consiglio dei governatori.
5.   Il consiglio di amministrazione approva l’accordo sul dispositivo di assistenza finanziaria che definisce gli aspetti finanziari del sostegno alla stabilità da fornire e, se del caso, le modalità di corresponsione della prima rata dell’assistenza stessa.
6.   Il MES istituisce un idoneo sistema di avviso per garantire il tempestivo rimborso degli eventuali importi dovuti dal membro del MES nell’ambito del sostegno alla stabilità.
7.   La Commissione europea – di concerto con la BCE e, laddove possibile, insieme al FMI – ha il compito di monitorare il rispetto delle condizioni cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria».
Il MES può concedere un sostegno ad un membro di detto meccanismo mediante gli strumenti previsti agli articoli 14-18, vale a dire l’assistenza finanziaria sotto forma di una linea di credito precauzionale (articolo 14) e sotto forma di prestiti (articoli 15 e 16), di acquisto di titoli emessi da un membro del MES sul mercato primario (articolo 17) e di operazioni sul mercato secondario relative ai titoli emessi da un membro del citato meccanismo (articolo 18).
Conformemente all’articolo 20, paragrafo 1, del Trattato MES, «[n]el concedere un sostegno alla stabilità, il MES persegue la completa copertura dei costi operativi e di finanziamento e vi include un margine adeguato».
L’articolo 25, paragrafo 2, del Trattato MES così dispone:
«Se un membro del MES non procede al pagamento da esso dovuto nell’ambito di una richiesta di capitale effettuat[a] ai sensi dell’articolo 9, paragrafi 2 e 3, una nuova richiesta di capitale, incrementato, è indirizzata a tutti i membri del MES al fine di garantire che il MES riceva l’importo totale del capitale versato necessario. Il consiglio dei governatori assume opportuni provvedimenti tesi a garantire che il membro del MES interessato saldi il proprio debito nei confronti del MES entro un termine ragionevole. Il consiglio dei governatori è autorizzato a richiedere il pagamento di interessi di mora sull’importo dovuto».
In forza dell’articolo 32, paragrafo 2, di detto Trattato, il MES è dotato di personalità giuridica.
L’articolo 37 del Trattato MES, intitolato «Interpretazione e composizione delle controversie», così recita:
«1.   Qualsiasi questione connessa all’interpretazione o all’applicazione delle disposizioni del presente trattato e dello statuto del MES che insorga tra il MES e uno dei suoi membri, o tra i membri del MES, è sottoposta alla decisione del consiglio di amministrazione.
2.   Il consiglio dei governatori decide su qualsiasi controversia tra il MES e i suoi membri, o tra i membri del MES, in relazione all’interpretazione e all’applicazione del presente trattato, compresa qualsiasi controversia sulla compatibilità delle decisioni adottate dal MES con il presente trattato. Il voto del membro o dei membri del consiglio dei governatori appartenente o appartenenti al membro o ai membri del MES coinvolti è sospeso quando il consiglio dei governatori vota su tale decisione e la soglia di voto per l’adozione della decisione è ricalcolata di conseguenza.
3.   Se un membro del MES contesta la decisione di cui al paragrafo 2, la controversia è sottoposta alla Corte di giustizia dell’Unione europea. La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea è vincolante per le parti in causa, che adottano le necessarie misure per conformarvisi entro il periodo stabilito dalla Corte».
II –

Fatti all’origine della controversia principale e questioni pregiudiziali
Il 13 aprile 2012 il sig. Pringle ha proposto dinanzi alla High Court un ricorso nei confronti dei convenuti nel procedimento principale, sostenendo, da un lato, che la decisione 2011/199 non è stata legittimamente adottata alla luce della procedura di revisione semplificata prevista all’articolo 48, paragrafo 6, TUE, atteso che essa comporta una modifica delle competenze dell’Unione contraria al terzo comma di tale disposizione, e che detta decisione è incompatibile con talune delle disposizioni dei trattati UE e FUE relative all’Unione economica e monetaria nonché con i principi generali del diritto dell’Unione.
Dall’altro, il sig. Pringle ha sostenuto che ratificando, approvando o accettando il Trattato MES, l’Irlanda assumerebbe obblighi contrari alle disposizioni dei Trattati UE e FUE in materia di politica economica e monetaria e invaderebbe direttamente la competenza esclusiva dell’Unione per quanto riguarda la politica monetaria. Istituendo il MES, gli Stati membri la cui moneta è l’euro creerebbero per loro stessi un’istituzione internazionale autonoma e permanente al fine di eludere i divieti e le restrizioni stabiliti dalle disposizioni del Trattato FUE relative alla politica economica e monetaria. Peraltro, il Trattato MES conferirebbe alle istituzioni dell’Unione competenze nuove e compiti incompatibili con le loro funzioni definite nei trattati UE e FUE. Infine, il Trattato MES sarebbe incompatibile con il principio generale di tutela giurisdizionale effettiva nonché con il principio di certezza del diritto.
Con sentenza del 17 luglio 2012, la High Court ha integralmente respinto il ricorso del sig. Pringle.
Il 19 luglio 2012 il sig. Pringle ha interposto appello avverso detta sentenza dinanzi al giudice del rinvio.
È in tale contesto che la Supreme Court ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se la decisione 2011/199 (...) sia valida:
—
considerato l’utilizzo della procedura di revisione semplificata ex articolo 48, paragrafo 6, TUE e, in particolare, se la modifica proposta dell’articolo 136 TFUE comporti un’estensione delle competenze attribuite all’Unione nei trattati;
—
considerato il contenuto della modifica proposta, in particolare se comporti violazioni dei trattati o dei principi generali del diritto dell’Unione.
2)
Se, considerato quanto segue, ossia
—
gli articoli 2 TUE e 3 TUE nonché le disposizioni della Parte terza, Titolo VIII, del Trattato FUE, in particolare gli articoli [119 TFUE - 123 TFUE] [e 125 TFUE - 127 TFUE];
—
la competenza esclusiva dell’Unione per la politica monetaria, di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE, e per la conclusione di accordi internazionali ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE;
—
la competenza dell’Unione per il coordinamento delle politiche economiche in conformità dell’articolo 2, paragrafo 3, TFUE e Parte terza, Titolo VIII, TFUE;
—
le attribuzioni e le funzioni delle istituzioni dell’Unione in base ai principi esposti all’articolo 13 TUE;
—
il principio di leale collaborazione enunciato all’articolo 4, paragrafo 3, TUE;
—
i principi generali del diritto dell’Unione, incluso, segnatamente, il principio generale ad una tutela giurisdizionale effettiva e il diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [in prosieguo: la “Carta”] e il principio generale della certezza del diritto,
uno Stato membro dell’Unione europea la cui moneta è l’euro possa legittimamente aderire e ratificare un accordo internazionale come il Trattato MES.
3)
Nel caso in cui la decisione [2011/199] sia ritenuta valida, se la legittima facoltà di uno Stato membro di aderire e ratificare un accordo internazionale come il Trattato MES sia subordinata all’entrata in vigore della decisione in parola».
III –

Sulle questioni pregiudiziali
A –
Sulla prima questione
Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede se la decisione 2011/199 sia valida nella parte in cui essa emenda l’articolo 136 TFUE prevedendo l’inserimento in quest’ultimo articolo, sul fondamento della procedura di revisione semplificata prevista all’articolo 48, paragrafo 6, TUE, di un paragrafo 3 relativo all’istituzione di un meccanismo di stabilità.
1. Sulla competenza della Corte
L’Irlanda, i governi belga, tedesco, spagnolo, francese, italiano, cipriota, olandese, austriaco e slovacco nonché il Consiglio europeo e la Commissione sostengono che la competenza della Corte ad esaminare la prima questione è limitata, se non esclusa, atteso che essa attiene alla validità del diritto primario. Infatti, l’articolo 267 TFUE non assegnerebbe competenza alla Corte ad esaminare la validità delle disposizioni dei trattati.
A tale riguardo, occorre rammentare innanzi tutto che la questione di validità riguarda una decisione del Consiglio europeo. Dal momento che, da un lato, il Consiglio europeo rientra fra le istituzioni dell’Unione menzionate all’articolo 13, paragrafo 1, TUE e, dall’altro, la Corte è competente, in forza dell’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE «a pronunciarsi, in via pregiudiziale (...) sulla validità (…) degli atti compiuti dalle istituzioni», la Corte, in linea di principio, è competente ad esaminare la validità di una decisione adottata dal Consiglio europeo.
Va poi constatato che la decisione 2011/199 concerne l’inserimento di una nuova disposizione di diritto primario nel Trattato FUE, vale a dire il paragrafo 3 dell’articolo 136 TFUE.
Come fatto valere dall’Irlanda nonché dai governi e dalle istituzioni citati al punto 30 della presente sentenza, è vero che, conformemente all’articolo 267, primo comma, lettera a), TFUE, l’esame della validità del diritto primario non rientra nella competenza della Corte. Tuttavia, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il quale ha introdotto, accanto alla procedura di revisione ordinaria del Trattato FUE, una procedura di revisione semplificata in forza dell’articolo 48, paragrafo 6, TUE, si pone il problema se la Corte sia chiamata a controllare che gli Stati membri, quando procedono ad una revisione del Trattato FUE mediante procedura semplificata, abbiano rispettato le condizioni poste da tale disposizione.
A tale riguardo, va ricordato che, secondo l’articolo 48, paragrafo 6, primo comma, TUE, la procedura di revisione semplificata riguarda la modifica «in tutto o in parte [del]le disposizioni della parte terza del trattato [FUE] relative alle politiche e azioni interne dell’Unione». Il secondo comma dello stesso paragrafo conferma che «[i]l Consiglio europeo può adottare una decisione che modifica in tutto o in parte le disposizioni della parte terza del trattato [FUE]». Conformemente al terzo comma di detto paragrafo, una siffatta decisione «non può estendere le competenze attribuite all’Unione nei trattati».
Poiché il controllo del rispetto delle dette decisioni è necessario per accertare se possa essere applicata la procedura di revisione semplificata, spetta alla Corte, nella sua qualità di istituzione che assicura, in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, primo comma, TUE, il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati, esaminare la validità di una decisione del Consiglio europeo fondata sull’articolo 48, paragrafo 6, TUE.
A tal fine, la Corte è tenuta a verificare, da un lato, che siano state seguite le regole procedurali previste dal citato articolo 48, paragrafo 6, e, dall’altro, che le modifiche decise riguardino solo la parte terza del Trattato FUE, il che comporta che esse non contengano alcuna modifica delle disposizioni di un’altra parte dei trattati sui quali si fonda l’Unione, e che non estendano le competenze di quest’ultima.
Discende da quanto precede che la Corte è competente ad esaminare la validità della decisione 2011/199 alla luce delle condizioni poste all’articolo 48, paragrafo 6, TUE.
2. Sulla ricevibilità
L’Irlanda fa valere che la questione pregiudiziale è irricevibile in quanto, da un lato, in forza di una giurisprudenza sancita nella sentenza del 9 marzo 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C-188/92, Racc. pag. I-833
), il ricorrente nel procedimento principale avrebbe dovuto proporre un ricorso diretto ai sensi dell’articolo 263 TFUE contro la decisione 2011/199 entro il termine di ricorso previsto al sesto comma di tale articolo e, dall’altro, avrebbe dovuto comunque avviare la propria azione di contestazione della validità di tale decisione dinanzi ai giudici nazionali entro un termine ragionevole. Orbene, il sig. Pringle ha avviato il procedimento principale solo il 13 aprile 2012, mentre la decisione citata è stata adottata il 25 marzo 2011.
A tale riguardo, si deve rammentare che tutte le parti hanno il diritto, nell’ambito di un procedimento nazionale, di eccepire dinanzi al giudice adito l’invalidità di un atto dell’Unione e di indurre tale giudice, che non è competente a constatare egli stesso una simile invalidità, ad interrogare in proposito la Corte mediante una questione pregiudiziale (v. sentenze del 15 febbraio 2001, Nachi Europe,
C-239/99, Racc. pag. I-1197
, punto 35; del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio,
C-50/00 P, Racc. pag. I-6677
, punto 40, nonché del 29 giugno 2010, E e F,
C-550/09, Racc. pag. I-6213
, punto 45). Va sottolineato a tal fine che l’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE non subordina la ricevibilità di un rinvio pregiudiziale effettuato sulla base di tale disposizione al rispetto, da una delle suddette parti, di un termine entro la scadenza del quale deve essere avviata dinanzi al competente giudice nazionale la causa che mette in discussione la validità dell’atto dell’Unione in questione. Infatti, in assenza di una regolamentazione dell’Unione, i termini per la proposizione dei ricorsi nazionali sono determinati dalle regole procedurali nazionali e spetta ai soli giudici degli Stati membri esaminare il loro rispetto nell’ambito del procedimento principale.
Orbene, risulta dalla decisione di rinvio che la High Court ha respinto l’argomento dell’Irlanda attinente al carattere tardivo del ricorso proposto dinanzi ad essa e che il giudice del rinvio non ha ritenuto necessario riesaminare tale questione.
Occorre tuttavia precisare che il riconoscimento del diritto di una parte di far valere l’invalidità di un atto dell’Unione presuppone che detta parte non disponesse del diritto di proporre, in forza dell’articolo 263 TFUE, un ricorso diretto contro tale atto (v., in tal senso, sentenze TWD Textilwerke Deggendorf, cit., punto 23; E e F, cit., punto 46, nonché del 17 febbraio 2011, Bolton Alimentari,
C-494/09, Racc. pag. I-647
, punto 22). Infatti, ammettere che un singolo che, senza alcun dubbio, sarebbe stato legittimato ad agire ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE contro un atto dell’Unione nell’ambito di un ricorso di annullamento possa contestare dinanzi al giudice nazionale la validità dello stesso atto, dopo la scadenza del termine di ricorso previsto all’articolo 263, sesto comma, TFUE, equivarrebbe a riconoscergli la facoltà di aggirare il carattere definitivo che tale atto possiede nei suoi confronti dopo la scadenza dei termini di ricorso (v., in tal senso, sentenze citate TWD Textilwerke Deggendorf, punti 18 e 24; E e F, punti 46 e 48, nonché Bolton Alimentari, punti 22 e 23).
Nella fattispecie non risulta che il ricorrente nel procedimento principale sarebbe stato, senza alcun dubbio, legittimato a proporre un ricorso di annullamento contro la decisione 2011/199 ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Pertanto, l’argomentazione dell’Irlanda diretta a far constatare l’irricevibilità della prima questione non può essere accolta.
Si evince da quanto precede che la prima questione è ricevibile.
3. Nel merito
Occorre esaminare, da un lato, se la modifica del Trattato FUE prevista dalla decisione 2011/199 riguardi unicamente disposizioni della parte terza del Trattato FUE e, dall’altro, se essa non estenda le competenze attribuite all’Unione nei trattati.
a) Se la revisione del Trattato FUE riguardi unicamente disposizioni della parte terza di detto Trattato
Va constatato che la decisione 2011/199 modifica una disposizione della parte terza del Trattato FUE, vale a dire l’articolo 136 TFUE, e soddisfa quindi formalmente la condizione posta all’articolo 48, paragrafo 6, primo e secondo comma, TUE, secondo cui la procedura di revisione semplificata può riguardare solo disposizioni di detta parte terza.
Tuttavia, il giudice del rinvio si interroga sul problema se la revisione del Trattato FUE non incida anche su disposizioni della parte prima di quest’ultimo. A tal fine, esso chiede se la decisione 2011/199 ecceda la competenza dell’Unione nel settore della politica monetaria e in quello del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri.
A tale riguardo, si deve rammentare che, in forza dell’articolo 119, paragrafo 2, TFUE, l’azione degli Stati membri e dell’Unione comprende una moneta unica, l’euro, nonché la definizione e la conduzione di una politica monetaria e di una politica del cambio uniche. La politica monetaria dell’Unione costituisce oggetto segnatamente degli articoli 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE e 127 TFUE - 133 TFUE.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, la BCE e le banche centrali degli Stati membri la cui moneta è l’euro, che costituiscono l’Eurosistema, conducono la politica monetaria dell’Unione.
Risulta dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE che l’Unione ha competenza esclusiva nel settore della politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro.
Peraltro, ai sensi dell’articolo 119, paragrafo 1, TFUE, l’azione degli Stati membri e dell’Unione comprende l’adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. La politica economica dell’Unione costituisce oggetto degli articoli 2, paragrafo 3, TFUE, 5, paragrafo 1, TFUE nonché 120 TFUE - 126 TFUE.
Occorre quindi stabilire, in primo luogo, se la decisione 2011/199, nella parte in cui modifica l’articolo 136 TFUE aggiungendovi un paragrafo 3, il quale prevede che «[g]li Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità», conceda agli Stati membri una competenza nel settore della politica monetaria per quanto riguarda gli Stati membri la cui moneta è l’euro. Infatti, se così fosse, la modifica del Trattato in questione sconfinerebbe nella competenza esclusiva dell’Unione prevista all’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE e, atteso che quest’ultima disposizione è contenuta nella parte prima del Trattato FUE, una tale modifica potrebbe essere realizzata soltanto mediante la procedura di revisione ordinaria prevista all’articolo 48, paragrafi 2-5, TUE.
A tale riguardo, va rilevato anzitutto che il Trattato FUE, il quale non contiene alcuna definizione della politica monetaria, fa riferimento nelle sue disposizioni relative a detta politica agli obiettivi di quest’ultima piuttosto che ai suoi strumenti.
In forza degli articoli 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE, l’obiettivo principale della politica monetaria dell’Unione è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Queste stesse disposizioni prevedono inoltre che il Sistema europeo di banche centrali (in prosieguo: il «SEBC») sostiene le politiche economiche generali nell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi di quest’ultima definiti nell’articolo 3 del Trattato UE. Peraltro, conformemente all’articolo 139, paragrafo 2, TFUE, l’articolo 127, paragrafo 1, TFUE non si applica agli Stati membri che beneficiano di una deroga ai sensi del paragrafo 1 di tale articolo 139.
Occorre pertanto esaminare se gli obiettivi affidati al meccanismo di stabilità la cui istituzione è prevista dall’articolo 1 della decisione 2011/199 nonché gli strumenti predisposti a tal fine non rientrino nella politica monetaria ai sensi degli articoli 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE e 127 TFUE.
Per quanto riguarda, da un lato, l’obiettivo perseguito da detto meccanismo, che è di salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo complesso, esso si distingue chiaramente dall’obiettivo di mantenere la stabilità dei prezzi, che costituisce l’obiettivo principale della politica monetaria dell’Unione. Infatti, anche se la stabilità della zona euro può avere ripercussioni sulla stabilità della moneta utilizzata in tale zona, una misura di politica economica non può essere equiparata ad una misura di politica monetaria per il solo fatto che essa può avere effetti indiretti sulla stabilità dell’euro.
Per quanto riguarda, dall’altro, gli strumenti predisposti al fine di raggiungere l’obiettivo perseguito, la decisione 2011/199 precisa soltanto che il meccanismo di stabilità accorderà tutta l’assistenza finanziaria necessaria e che essa non contiene altre indicazioni sul funzionamento di tale meccanismo. Orbene, la concessione di un’assistenza finanziaria ad uno Stato membro non rientra manifestamente nella sfera della politica monetaria.
Va poi sottolineato che, come confermano del resto le conclusioni del Consiglio europeo del 16 e 17 dicembre 2010 cui fa riferimento il considerando 4 della decisione 2011/199, il meccanismo di stabilità la cui istituzione è prevista dall’articolo 1 della decisione 2011/199 costituisce un elemento complementare del nuovo quadro regolamentare per il rafforzamento della
governance
economica dell’Unione. Costituito da diversi regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio adottati il 16 novembre 2011, vale a dire i regolamenti (UE) n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro (
GU L 306, pag. 1
), n. 1174/2011, sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro (
GU L 306, pag. 8
), n. 1175/2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (
GU L 306, pag. 12
), n. 1176/2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (
GU L 306, pag. 25
), nonché dal regolamento (UE) n. 1177/2011 del Consiglio, dell’8 novembre 2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1467/97 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (
GU L 306, pag. 33
), e dalla direttiva 2011/85/UE del Consiglio, dell’8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (
GU L 306, pag. 41
), detto quadro istituisce un coordinamento ed una sorveglianza più rigorosi delle politiche economiche e di bilancio condotte dagli Stati membri ed è inteso a consolidare la stabilità macroeconomica e la sostenibilità delle finanze pubbliche.
Mentre le disposizioni del quadro regolamentare ricordate al punto precedente nonché quelle del capo del Trattato FUE relativo alla politica economica, segnatamente gli articoli 123 TFUE e 125 TFUE, hanno natura preventiva, in quanto sono dirette a ridurre per quanto possibile il rischio di crisi del debito sovrano, l’istituzione del meccanismo di stabilità mira a gestire crisi finanziarie che potrebbero sopravvenire malgrado le azioni preventive eventualmente intraprese.
Alla luce degli obiettivi affidati al meccanismo di stabilità la cui istituzione è prevista dall’articolo 1 della decisione 2011/199, degli strumenti predisposti al fine del loro raggiungimento nonché dello stretto legame esistente fra tale meccanismo e le disposizioni del Trattato FUE relative alla politica economica nonché il quadro regolamentare per il rafforzamento della
governanc
e economica dell’Unione, si deve concludere che l’istituzione di detto meccanismo rientra nel settore della politica economica.
Tale constatazione non è inficiata dal fatto che la BCE ha emesso, il 17 marzo 2011, un parere sul progetto di decisione del Consiglio europeo che modifica l’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro (
GU C 140, pag. 8
). Infatti, se è vero che l’articolo 48, paragrafo 6, secondo comma, TUE dispone che «[i]l Consiglio europeo delibera all’unanimità previa consultazione (…), in caso di modifiche istituzionali nel settore monetario, della [BCE]», tuttavia ciò non toglie che dal considerando 5 della decisione 2011/199 risulta chiaramente che il Consiglio europeo ha proceduto alla consultazione della BCE di propria iniziativa, e non a seguito di un obbligo gravante su di esso ai sensi di detta disposizione.
In ogni caso, la consultazione della BCE sul progetto di decisione 2011/199 non può incidere sulla natura del meccanismo di stabilità previsto.
Pertanto, l’articolo 1 della decisione 2011/199 il quale, con l’aggiunta di un paragrafo 3 all’articolo 136 TFUE, prevede l’istituzione di un meccanismo di stabilità non è tale da incidere sulla competenza esclusiva riconosciuta all’Unione dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE nel settore della politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro.
In secondo luogo, quanto al problema se la decisione 2011/199 incida sulla competenza dell’Unione nel settore del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, occorre rilevare che, poiché gli articoli 2, paragrafo 3, e 5, paragrafo 1, TFUE circoscrivono il ruolo dell’Unione nel settore della politica economica all’adozione di misure di coordinamento, le disposizioni dei Trattati UE e FUE non conferiscono una competenza specifica all’Unione per istituire un meccanismo di stabilità come quello previsto da tale decisione.
Certo, l’articolo 122, paragrafo 2, TFUE conferisce all’Unione la competenza a concedere un’assistenza finanziaria puntuale ad uno Stato membro che si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo. Tuttavia, come sottolinea il Consiglio europeo al considerando 4 della decisione 2011/199, l’articolo 122, paragrafo 2, TFUE non costituisce una base giuridica adeguata per l’istituzione di un meccanismo di stabilità come quello previsto da tale decisione. Infatti, tanto il carattere permanente del meccanismo previsto, quanto il fatto che le sue attività mirano a salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso non consentirebbero che una simile azione dell’Unione sia condotta sul fondamento di detta disposizione del Trattato FUE.
D’altro canto, anche se l’articolo 143, paragrafo 2, TFUE consente anch’esso all’Unione, a talune condizioni, di accordare un concorso reciproco ad uno Stato membro, detta disposizione riguarda solo gli Stati membri la cui moneta non è l’euro.
Quanto alla questione se l’Unione possa istituire un meccanismo di stabilità analogo a quello previsto dalla decisione 2011/199 sul fondamento dell’articolo 352 TFUE, è sufficiente constatare che l’Unione non ha esercitato la propria competenza a titolo di tale articolo e che, in ogni caso, detta disposizione non gli impone alcun obbligo di agire (v. sentenza del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, c.d. «AETR»,
22/70, Racc. pag. 263
, punto 95).
Pertanto, alla luce degli articoli 4, paragrafo 1, TUE e 5, paragrafo 2, TUE, gli Stati membri la cui moneta è l’euro sono competenti a concludere tra di loro un accordo relativo all’istituzione di un meccanismo di stabilità, come quello previsto dall’articolo 1 della decisione 2011/199 (v., in tal senso, sentenze del 30 giugno 1993, Parlamento/Consiglio e Commissione,
C-181/91 e C-248/91, Racc. pag. I-3685
, punto 16; del 2 marzo 1994, Parlamento/Consiglio,
C-316/91, Racc. pag. I-625
, punto 26, e del 20 maggio 2008, Commissione/Consiglio,
C-91/05, Racc. pag. I-3651
, punto 61).
Tuttavia, detti Stati membri non possono esimersi dal rispetto del diritto dell’Unione nell’esercizio delle proprie competenze in tale settore (v. sentenza del 15 gennaio 2002, Gottardo,
C-55/00, Racc. pag. I-413
, punto 32). Orbene, la rigorosa condizionalità cui il meccanismo di stabilità subordina la concessione di un’assistenza finanziaria in forza del paragrafo 3 dell’articolo 136 TFUE, il quale costituisce la disposizione su cui verte la revisione del Trattato FUE, è diretta a garantire che, nel suo funzionamento, tale meccanismo rispetti il diritto dell’Unione, comprese le misure adottate dall’Unione nell’ambito del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri.
Discende da quanto precede che la decisione 2011/199 soddisfa la condizione menzionata all’articolo 48, paragrafo 6, primo e secondo comma, TUE, secondo la quale una revisione del Trattato FUE mediante procedura di revisione semplificata può riguardare solo disposizioni della parte terza del Trattato FUE.
b) Se la revisione del Trattato FUE estenda le competenze attribuite all’Unione nei trattati
Il giudice del rinvio si interroga anche sul fatto se la decisione 2011/199 soddisfi la condizione menzionata all’articolo 48, paragrafo 6, TUE, secondo cui una revisione del Trattato FUE mediante procedura semplificata non può condurre ad un’estensione delle competenze dell’Unione.
A tale riguardo occorre rammentare che il paragrafo 3 dell’articolo 136 TFUE, il cui inserimento è previsto dall’articolo 1 della decisione 2011/199, conferma l’esistenza di una competenza in capo agli Stati membri per istituire un meccanismo di stabilità e, prevedendo che la concessione di qualsiasi assistenza finanziaria a titolo di quest’ultimo sia subordinata ad una rigorosa condizionalità, è peraltro inteso a garantire che, nel suo funzionamento, tale meccanismo rispetti il diritto dell’Unione.
Detta modifica non attribuisce alcuna nuova competenza all’Unione. Infatti, la modifica dell’articolo 136 TFUE, su cui verte la decisione 2011/199, non crea alcuna base giuridica che consenta all’Unione di avviare un’azione che non era possibile prima dell’entrata in vigore della modifica del Trattato FUE.
Anche se il Trattato MES ricorre ad istituzioni dell’Unione, segnatamente alla Commissione e alla BCE, tale circostanza non è comunque tale da incidere sulla validità della decisione 2011/199, la quale a sua volta prevede la sola istituzione di un meccanismo di stabilità da parte degli Stati membri e tace su qualsiasi ruolo eventuale delle istituzioni dell’Unione in tale ambito.
Ne consegue che la decisione 2011/199 non estende le competenze attribuite all’Unione nei trattati.
Alla luce di tutto quanto sopra considerato, occorre rispondere alla prima questione che l’esame di quest’ultima non ha rivelato alcun elemento atto ad inficiare la validità della decisione 2011/199.
B –
Sulla seconda questione
La seconda questione riguarda l’interpretazione degli articoli 2 TUE, 3 TUE, 4, paragrafo 3, TUE e 13 TUE, 2, paragrafo 3, TFUE, 3, paragrafi 1, lettera c), e 2, TFUE, 119 TFUE - 123 TFUE e 125 TFUE - 127 TFUE, nonché dei principi generali di tutela giurisdizionale effettiva e di certezza del diritto. Il giudice del rinvio chiede se tali articoli e principi ostino a che uno Stato membro la cui moneta è l’euro concluda e ratifichi un accordo come il Trattato MES.
1. Sulla competenza della Corte
Il governo spagnolo sostiene che, poiché l’Unione non è una parte contraente del Trattato MES, la Corte non è competente ad interpretare, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, le disposizioni di tale Trattato (v. sentenza del 30 settembre 2010, Commissione/Belgio,
C-132/09, Racc. pag. I-8695
, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
A tale riguardo, è sufficiente constatare che la seconda questione, per il suo stesso tenore letterale, verte sull’interpretazione di diverse disposizioni del diritto dell’Unione e non sull’interpretazione di disposizioni del Trattato MES.
Orbene, la Corte è competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi interpretativi attinenti al diritto dell’Unione che gli consentano di valutare la conformità delle disposizioni del Trattato MES al diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 27 gennaio 2011, Vandoorne,
C-489/09, Racc. pag. I-225
, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
La Corte è quindi competente ad esaminare la seconda questione.
2. Sulla ricevibilità
Alcuni dei governi che hanno presentato osservazioni alla Corte e la Commissione sostengono che la seconda questione è parzialmente irricevibile in quanto il giudice del rinvio non ha fornito alcuna indicazione sulla rilevanza, ai fini della soluzione della controversia di cui è investito, dell’interpretazione di talune disposizioni e di taluni principi oggetto di detta questione.
Si deve anzitutto rammentare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, il procedimento istituito dall’art. 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione necessari per risolvere le controversie dinanzi ad essi pendenti (v., in particolare, sentenze del 16 luglio 1992, Meilicke,
C-83/91, Racc. pag. I-4871
, punto 22, e del 5 febbraio 2004, Schneider,
C-380/01, Racc. pag. I-1389
, punto 20, nonché ordinanza del 13 gennaio 2010, Calestani e Lunardi, C-292/09 e C-293/09, punto 18).
La Corte ha già dichiarato che l’esigenza di giungere ad un’interpretazione del diritto dell’Unione che sia utile per il giudice nazionale impone che quest’ultimo fornisca un minimo di spiegazioni sui motivi della scelta delle norme di diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione (ordinanza del 3 maggio 2012, Ciampaglia, C-185/12, punto 5 e giurisprudenza ivi citata).
Va peraltro sottolineato, al riguardo, che le informazioni contenute nelle decisioni di rinvio servono non solo a consentire alla Corte di fornire risposte utili, ma anche a dare ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. Spetta a quest’ultima garantire che tale possibilità sia salvaguardata, considerato che, in forza di detta disposizione, solo le decisioni di rinvio sono notificate alle parti interessate, accompagnate da una traduzione nella lingua ufficiale di ciascuno Stato membro, con esclusione del fascicolo nazionale eventualmente trasmesso alla Corte dal giudice del rinvio (ordinanza del 23 marzo 2012, Thomson Sales Europe, C-348/11, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, come rilevano l’Irlanda, il governo slovacco e la Commissione, la decisione di rinvio non fornisce alcun chiarimento sulla rilevanza dell’interpretazione degli articoli 2 TUE e 3 TUE per la soluzione della controversia. Lo stesso vale, come sostengono i governi tedesco, spagnolo e francese nonché la Commissione, per quanto riguarda l’interpretazione del principio generale di certezza del diritto.
Pertanto, la seconda questione è irricevibile nella parte in cui verte sull’interpretazione degli articoli 2 TUE e 3 TUE nonché del principio generale di certezza del diritto.
Il governo olandese e la Commissione sollevano anche dubbi quanto all’efficacia diretta degli articoli 119 TFUE - 121 TFUE. Poiché tali articoli non dispongono a carico degli Stati membri obblighi chiari e incondizionati di cui i singoli possono avvalersi dinanzi ai giudici nazionali, la questione sarebbe irricevibile nella parte in cui verte sull’interpretazione di tali articoli. L’Irlanda, ritenendo che nessuna delle disposizioni oggetto della questione abbia efficacia diretta, sostiene che la questione è irricevibile in toto.
A tale riguardo, risulta dalla giurisprudenza della Corte che quest’ultima è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale, sull’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione, indipendentemente dal fatto che esse abbiano o meno efficacia diretta (v. sentenza del 16 luglio 2009, Futura Immobiliare e a.,
C-254/08, Racc. pag. I-6995
, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
Va peraltro constatato che, con la sua questione, il giudice del rinvio non mira a determinare se il ricorrente nel procedimento principale possa fondare un diritto direttamente sugli articoli di cui trattasi dei Trattati UE e FUE. Gli elementi interpretativi chiesti alla Corte sono unicamente diretti a consentire a detto giudice di valutare la conformità delle disposizioni del Trattato MES al diritto dell’Unione.
Discende da quanto precede che la seconda questione è ricevibile nei limiti in cui verte sull’interpretazione degli articoli 4, paragrafo 3, TUE, 13 TUE, 2, paragrafo 3, TFUE, 3, paragrafi 1, lettera c), e 2, TFUE, 119 TFUE - 123 TFUE e 125 TFUE - 127 TFUE, nonché del principio generale di tutela giurisdizionale effettiva.
3. Nel merito
Occorre procedere all’interpretazione, anzitutto, delle disposizioni del Trattato FUE relative alla competenza esclusiva dell’Unione, vale a dire gli articoli 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE e 127 TFUE, relativi alla politica monetaria dell’Unione, e l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, relativo alla competenza dell’Unione a concludere un accordo internazionale, successivamente, delle disposizioni relative alla politica economica dell’Unione, vale a dire gli articoli 2, paragrafo 3, TFUE, 119 TFUE - 123 TFUE, 125 TFUE - 126 TFUE, nonché, infine, degli articoli 4, paragrafo 3, TUE e 13 TUE e del principio generale di tutela giurisdizionale effettiva.
a) Sull’interpretazione delle disposizioni relative alla competenza esclusiva dell’Unione
i) Sull’interpretazione degli articoli 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE e 127 TFUE
Il giudice del rinvio chiede se il meccanismo di stabilità istituito dal Trattato MES rientri nella politica monetaria e, pertanto, nella competenza esclusiva dell’Unione. Infatti, risulterebbe dall’articolo 3 del Trattato MES che l’obiettivo di quest’ultimo è di fornire un sostegno alla stabilità dell’euro. Detto giudice fa inoltre riferimento all’argomentazione del ricorrente nel procedimento principale secondo cui la concessione di un’assistenza finanziaria agli Stati membri la cui moneta è l’euro o la ricapitalizzazione delle loro istituzioni finanziarie, nonché i prestiti necessari a tale riguardo, sulla scala prevista dal Trattato MES, aumenterebbero l’importo degli euro in circolazione. Orbene, i trattati su cui è fondata l’Unione conferirebbero alla BCE il potere esclusivo di regolare la massa monetaria nella zona euro. I suddetti trattati non consentirebbero che una seconda entità eserciti funzioni siffatte e agisca parallelamente alla BCE, al di fuori dell’ambito dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Peraltro, l’aumento della massa monetaria influirebbe direttamente sull’inflazione. Di conseguenza, le attività del MES potrebbero incidere direttamente sulla stabilità dei prezzi nella zona euro, il che inciderebbe sul nucleo stesso della politica monetaria dell’Unione.
A tale riguardo, come risulta dal punto 50 della presente sentenza, l’Unione dispone, in forza dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE, di una competenza esclusiva nel settore della politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro. Ai sensi dell’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, la BCE e le banche centrali degli Stati membri la cui moneta è l’euro, che costituiscono l’Eurosistema, conducono la politica monetaria dell’Unione. L’obiettivo perseguito dal SEBC in generale e dall’Eurosistema in particolare consiste, conformemente agli articoli 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE, nel mantenimento della stabilità dei prezzi.
Ciononostante, le attività del MES non rientrano nella politica monetaria oggetto delle citate disposizioni del Trattato FUE.
Infatti, ai sensi degli articoli 3 e 12, paragrafo 1, del Trattato MES, il MES non ha l’obiettivo di mantenere la stabilità dei prezzi, bensì è diretto a soddisfare le esigenze di finanziamento dei membri del MES, vale a dire gli Stati membri la cui moneta è l’euro, che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri. A tal fine, il MES non è abilitato né a fissare i tassi d’interesse ufficiali per la zona euro, né ad emettere euro, atteso che l’assistenza finanziaria che esso concede deve essere finanziata totalmente, nel rispetto dell’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, mediante capitale liberato o mediante emissione di strumenti finanziari, come previsto dall’articolo 3 del Trattato MES.
Come risulta dal punto 56 della presente sentenza, l’eventuale effetto delle attività del MES sulla stabilità dei prezzi non è tale da inficiare tale constatazione. Infatti, anche supponendo che le attività del MES possano incidere sul livello di inflazione, tale incidenza rappresenterà solo la conseguenza indiretta delle misure di politica economica adottate.
Discende da quanto precede che gli articoli 3, paragrafo 1, lettera c), TFUE e 127 TFUE non ostano alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
ii) Sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE
Il giudice del rinvio chiede se il Trattato MES sia un accordo internazionale il cui funzionamento è tale da incidere sulle norme comuni in materia di politica economica e monetaria. A tal fine, esso fa riferimento al considerando 1 di tale Trattato, il quale afferma che il MES assumerà il compito attualmente svolto dal FESF e dall’EMSF.
A tale riguardo, va rammentato che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, l’Unione ha «competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione (…) può incidere su norme comuni o modificarne la portata».
Ne discende altresì che è vietato agli Stati membri concludere tra di loro un accordo che possa incidere su norme comuni o modificarne la portata. Tuttavia, si deve constatare che gli argomenti dedotti in tale contesto non hanno rivelato che un accordo come il Trattato MES avrebbe simili effetti.
Infatti, da un lato, atteso che il FESF è stato istituito dagli Stati membri la cui moneta è l’euro al di fuori dell’ambito dell’Unione, l’assunzione, da parte del MES, del ruolo attribuito a tale fondo non è tale da incidere su norme comuni dell’Unione o da modificarne la portata.
Dall’altro, anche se dal considerando 1 del Trattato MES risulta che il MES assumerà, tra le altre funzioni, il ruolo fino ad allora assegnato temporaneamente all’EMSF, istituito sul fondamento dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE, neanche tale circostanza è tale da incidere su norme comuni dell’Unione o da modificarne la portata.
Infatti, l’istituzione del MES non incide sulla competenza dell’Unione di accordare, sulla base dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE, un’assistenza finanziaria puntuale ad uno Stato membro qualora si constati che quest’ultimo si trova in difficoltà o è seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo.
Peraltro, poiché né l’articolo 122, paragrafo 2, TFUE né alcun’altra disposizione dei Trattati UE e FUE conferiscono una competenza specifica all’Unione ad istituire un meccanismo di stabilità permanente come il MES (v. punti 64-66 della presente sentenza), alla luce degli articoli 4, paragrafo 1, TUE e 5, paragrafo 2, TUE gli Stati membri sono abilitati ad agire in tale settore.
La conclusione e la ratifica del Trattato MES da parte degli Stati membri la cui moneta è l’euro, quindi, non compromettono affatto l’obiettivo perseguito dall’articolo 122, paragrafo 2, TFUE o dal regolamento (UE) n. 407/2010 del Consiglio, dell’11 maggio 2010, che istituisce un meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (
GU L 118, pag. 1
), adottato sul fondamento di tale disposizione, e non impediscono all’Unione di esercitare le proprie competenze nella tutela dell’interesse comune (v., in tal senso, sentenza del 5 novembre 2002, Commissione/Germania,
C-476/98, Racc. pag. I-9855
, punto 105).
Pertanto, l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
b) Sull’interpretazione di diverse disposizioni del Trattato FUE relative alla politica economica
i) Sull’interpretazione degli articoli 2, paragrafo 3, TFUE, 119 TFUE - 121 TFUE e 126 TFUE
Il giudice del rinvio fa riferimento all’argomentazione del ricorrente del procedimento principale secondo cui il Trattato MES costituirebbe una modifica ed una sovversione fondamentali dell’ordinamento giuridico che disciplina l’Unione economica e monetaria incompatibili con il diritto dell’Unione. Risulterebbe anzitutto dal considerando 2 della decisione 2011/199 che lo stesso Consiglio europeo ha considerato che la creazione di un meccanismo di stabilità permanente esigeva una modifica del Trattato FUE. Peraltro, gli articoli 2, paragrafo 3, TFUE, 119 TFUE - 121 TFUE e 126 TFUE conferirebbero alle istituzioni dell’Unione la competenza a coordinare la politica economica. Inoltre, il giudice del rinvio chiede se il Trattato MES ecceda il potere del Consiglio dell’Unione europea di adottare raccomandazioni ai sensi dell’articolo 126 TFUE e, in particolare, se la «condizionalità» prevista dal Trattato MES equivalga alle raccomandazioni previste da tale disposizione.
A tale riguardo, occorre anzitutto ricordare che dal punto 68 della presente sentenza emerge che gli Stati membri sono competenti a concludere tra di loro un accordo che istituisce un meccanismo di stabilità come il Trattato MES, a condizione che gli impegni assunti dagli Stati membri contraenti nell’ambito di un accordo siffatto rispettino il diritto dell’Unione.
Va poi constatato che il MES non ha ad oggetto il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, bensì rappresenta un meccanismo di finanziamento. Infatti, ai sensi degli articoli 3 e 12, paragrafo 1, del Trattato MES, l’obiettivo del MES è quello di mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità a beneficio dei suoi membri che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari.
Se è certo che, in forza degli articoli 3, 12, paragrafo 1, e 13, paragrafo 3, primo comma, del Trattato MES, l’assistenza finanziaria fornita ad uno Stato membro, membro del MES, è soggetta ad una rigorosa condizionalità commisurata allo strumento di assistenza scelto, che può assumere la forma di un programma di correzioni macroeconomiche, tuttavia la condizionalità prevista non costituisce uno strumento di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, bensì è diretto a garantire la conformità delle attività del MES, in particolare, con l’articolo 125 TFUE e con le misure di coordinamento adottate dall’Unione.
Infatti, l’articolo 13, paragrafo 3, secondo comma, del Trattato MES prevede espressamente che le condizioni che presiedono ad un sostegno alla stabilità devono essere «pienamente conform[i] alle misure di coordinamento delle politiche economiche previste dal [Trattato FUE]». Risulta peraltro dal paragrafo 4 dello stesso articolo che la Commissione, prima di firmare il protocollo d’intesa che definisce la condizionalità che presiede ad un sostegno alla stabilità, verifica che le condizioni imposte siano pienamente conformi alle misure di coordinamento delle politiche economiche.
Infine, il Trattato MES non incide neanche sulla competenza del Consiglio di adottare raccomandazioni sul fondamento dell’articolo 126, paragrafi 7 e 8, TFUE nei confronti di uno Stato membro con un disavanzo eccessivo. Infatti, da un lato, il MES non è chiamato ad adottare siffatte raccomandazioni. Dall’altro, l’articolo 13, paragrafi 3, secondo comma, e 4, del Trattato MES prevede che le condizioni imposte ai membri del MES che ricevono un’assistenza finanziaria devono essere conformi a qualsiasi raccomandazione che può essere adottata dal Consiglio ai sensi delle citate disposizioni del Trattato FUE.
Ne consegue che gli articoli 2, paragrafo 3, TFUE, 119 TFUE - 121 TFUE e 126 TFUE non ostano alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
ii) Sull’interpretazione dell’articolo 122 TFUE
Occorre anzitutto ricordare che, in forza dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE, il Consiglio può decidere, in uno spirito di solidarietà tra gli Stati membri, le misure adeguate alla situazione economica, in particolare qualora sorgano gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare nel settore dell’energia.
Poiché l’articolo 122, paragrafo 1, TFUE non rappresenta un fondamento giuridico adeguato per un’eventuale assistenza finanziaria dell’Unione agli Stati membri che già si trovano o rischiano di trovarsi in gravi problemi finanziari, l’istituzione di un meccanismo di stabilità come il MES non sconfina nei poteri che detta disposizione conferisce al Consiglio.
Per quanto riguarda, poi, l’articolo 122, paragrafo 2, TFUE, il giudice del rinvio, al fine di valutare se il MES ecceda la competenza attribuita all’Unione da tale disposizione, chiede se quest’ultima definisca in via tassativa le circostanze eccezionali in presenza delle quali è possibile accordare un’assistenza finanziaria agli Stati membri e se tale articolo abiliti unicamente le istituzioni dell’Unione a concedere un’assistenza finanziaria.
A tale riguardo occorre rammentare che l’articolo 122 TFUE ha unicamente per oggetto un’assistenza finanziaria concessa dall’Unione e non dagli Stati membri. Ai sensi del paragrafo 2 di tale articolo, il Consiglio può concedere, a determinate condizioni, una siffatta assistenza allo Stato membro che si trovi in difficoltà o che sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo.
L’istituzione di un meccanismo di stabilità come il MES non incide sull’esercizio da parte dell’Unione della competenza attribuitale da detta disposizione del Trattato FUE.
Inoltre, nulla nell’articolo 122 TFUE indica che solo l’Unione sia competente a concedere un’assistenza finanziaria ad uno Stato membro.
Ne consegue che gli Stati membri restano liberi di istituire un meccanismo di stabilità come il MES, a condizione tuttavia che, nel suo funzionamento, tale meccanismo rispetti il diritto dell’Unione e, segnatamente, le misure adottate dall’Unione nel settore del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri (v. punti 68 e 69 della presente sentenza). Come risulta dai punti 111-113 della presente sentenza, l’articolo 13, paragrafi 3, secondo comma, e 4, del Trattato MES è diretto a garantire che qualsiasi assistenza finanziaria concessa dal MES sia conforme a siffatte misure di coordinamento.
Pertanto, l’articolo 122 TFUE non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
iii) Sull’interpretazione dell’articolo 123 TFUE
Occorre rammentare che l’articolo 123 TFUE vieta alla BCE e alle banche centrali degli Stati membri di concedere scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia alle autorità e agli organismi di diritto pubblico dell’Unione e degli Stati membri nonché di acquistare direttamente, presso questi ultimi, titoli del loro debito.
Il giudice del rinvio chiede se la conclusione e la ratifica da parte degli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES non siano dirette a eludere il divieto disposto all’articolo 123 TFUE. Infatti, questi ultimi non potrebbero derogare al diritto dell’Unione o tollerare una deroga siffatta, né direttamente né tramite organismi da essi creati o riconosciuti.
Occorre al riguardo constatare che l’articolo 123 TFUE è specificamente rivolto alla BCE ed alle banche centrali degli Stati membri. La concessione di un’assistenza finanziaria da parte di uno Stato membro o di un insieme di Stati membri ad un altro Stato membro non rientra quindi in detto divieto.
Orbene, risulta dagli articoli 3, 12, paragrafo 1, e 13 del Trattato MES che è il MES che procede alla concessione di un’assistenza finanziaria ad un membro di detto meccanismo in presenza delle condizioni previste nelle stesse disposizioni. Pertanto, anche se agiscono mediante il MES, gli Stati membri non derogano al divieto sancito dall’articolo 123 TFUE, dato che esso non li riguarda.
Del resto, nulla consente di considerare che le risorse finanziarie concesse dai membri del MES a quest’ultimo possano provenire da strumenti finanziari vietati dall’articolo 123, paragrafo 1, TFUE.
Pertanto, l’articolo 123 TFUE non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
iv) Sull’interpretazione dell’articolo 125 TFUE
Il giudice del rinvio chiede se un accordo come il Trattato MES violi la clausola di «non salvataggio» prevista all’articolo 125 TFUE.
Occorre subito rilevare che risulta dalla formulazione dell’articolo 125 TFUE, secondo cui l’Unione o uno Stato membro «non risponde né si fa carico degli impegni» di un altro Stato membro, che tale articolo non è diretto a vietare all’Unione e agli Stati membri la concessione di qualsiasi forma di assistenza finanziaria ad un altro Stato membro.
Tale lettura dell’articolo 125 TFUE è confermata dalle altre disposizioni del capo del Trattato FUE relativo alla politica economica e, segnatamente, dagli articoli 122 TFUE e 123 TFUE. Infatti, da un lato, l’articolo 122, paragrafo 2, TFUE prevede che l’Unione può concedere un’assistenza finanziaria puntuale ad uno Stato membro che si trovi in difficoltà o che sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo. Se l’articolo 125 TFUE vietasse qualsiasi assistenza finanziaria da parte dell’Unione o degli Stati membri ad un altro Stato membro, l’articolo 122 TFUE avrebbe dovuto precisare che esso costituisce una deroga a detto articolo 125 TFUE.
Dall’altro, l’articolo 123 TFUE, che vieta alla BCE e alle banche centrali degli Stati membri «di concedere scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia» è formulato in termini più rigorosi di quelli della clausola di «non salvataggio» prevista all’articolo 125 TFUE. Le diverse espressioni impiegate in quest’ultimo articolo confermano che il divieto ivi stabilito non è diretto a vietare qualsiasi assistenza finanziaria in favore di uno Stato membro.
Per determinare le forme di assistenza finanziaria conformi all’articolo 125 TFUE, occorre quindi esaminare l’obiettivo perseguito da tale articolo.
A tal fine, si deve ricordare che il divieto stabilito all’articolo 125 TFUE ha la sua origine nell’articolo 104 B del Trattato CE (divenuto articolo 103 CE), che è stato inserito nel Trattato CE con il Trattato di Maastricht.
Orbene, emerge dai lavori preparatori di quest’ultimo trattato che l’articolo 125 TFUE è diretto a garantire che gli Stati membri rispettino una politica di bilancio virtuosa (v. progetto di Trattato recante revisione del Trattato che istituisce la Comunità economica europea ai fini dell’attuazione di una Unione economica e monetaria,
Bollettino delle Comunità europee
, Supplemento 2/91, pagg. 22 e 52). Infatti, il divieto stabilito all’articolo 125 TFUE garantisce che gli Stati membri restino soggetti alla logica del mercato allorquando contraggono debiti, la quale deve spingerli a mantenere una disciplina di bilancio. Il rispetto di una disciplina siffatta contribuisce a livello dell’Unione alla realizzazione di un obiettivo superiore, vale a dire il mantenimento della stabilità finanziaria dell’Unione monetaria.
Alla luce di tale obiettivo perseguito dall’articolo 125 TFUE occorre considerare che tale disposizione vieta all’Unione e agli Stati membri la concessione di un’assistenza finanziaria che avrebbe l’effetto di pregiudicare lo stimolo dello Stato membro beneficiario di tale assistenza a condurre una politica di bilancio virtuosa. Come emerge dal punto 5 del parere della BCE sul progetto di decisione del Consiglio europeo che modifica l’articolo 136 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro, l’attivazione di un’assistenza finanziaria ai sensi di un meccanismo di stabilità come il MES è compatibile con l’articolo 125 TFUE solo qualora essa risulti indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e sia soggetta a condizioni rigorose.
L’articolo 125 TFUE, invece, non vieta la concessione di un’assistenza finanziaria da parte di uno o più Stati membri ad uno Stato membro che resta responsabile dei propri impegni nei confronti dei suoi creditori e purché le condizioni collegate a siffatta assistenza siano tali da stimolarlo all’attuazione di una politica di bilancio virtuosa.
Per quanto riguarda il Trattato MES, va constatato, in primo luogo, che i dispositivi di sostegno alla stabilità cui può ricorrere il MES in forza degli articoli 14-18 di tale Trattato fanno emergere che il MES non si farà garante dei debiti dello Stato membro beneficiario. Quest’ultimo resterà responsabile, nei confronti dei propri creditori, dei propri impegni finanziari.
Infatti, la concessione di un’assistenza finanziaria ad un membro del MES, sotto forma di linea di credito, conformemente all’articolo 14 del Trattato MES, o sotto forma di prestiti, conformemente agli articoli 15 e 16 dello stesso Trattato, non comporta affatto che il MES si farà carico del debito dello Stato membro beneficiario. Al contrario, siffatta assistenza conduce a creare per quest’ultimo, il quale resta, per quanto riguarda i debiti esistenti, responsabile dei propri impegni nei confronti dei suoi creditori, un nuovo debito nei confronti del MES. Va rilevato a tal fine che, conformemente all’articolo 13, paragrafo 6, del Trattato MES, qualsiasi assistenza finanziaria concessa sul fondamento degli articoli 14-16 di quest’ultimo deve essere rimborsata al MES dallo Stato membro beneficiario e che, conformemente all’articolo 20, paragrafo 1, di detto trattato, l’importo da rimborsare è maggiorato con un margine adeguato.
Quanto ai dispositivi di sostegno previsti agli articoli 17 e 18 del Trattato MES, occorre rilevare, da un lato, che l’acquisto da parte del MES di titoli emessi da un membro del MES sul mercato primario è equiparabile alla concessione di un prestito. Per i motivi esposti al punto precedente, il MES con l’acquisto di tali titoli non si fa carico del debito dello Stato membro beneficiario.
Dall’altro, quanto all’acquisto sul mercato secondario di titoli emessi da un membro del MES, si deve constatare che, anche in una situazione del genere, lo Stato membro emittente resta il solo debitore dei debiti in questione. Il fatto che il MES, in qualità di acquirente su tale mercato di titoli emessi da un membro del MES, paghi un prezzo al titolare di tali titoli, creditore del membro del MES emittente, non significa che il MES rilevi il debito di tale membro del MES nei confronti di detto creditore. Infatti, il prezzo citato può differire sensibilmente dal valore dei crediti contenuti in siffatti titoli, poiché esso dipende dalla legge della domanda e dell’offerta sul mercato secondario dei titoli emessi dal membro del MES in questione.
In secondo luogo, il Trattato MES non prevede che un sostegno alla stabilità sia concesso fin dal momento in cui uno Stato membro la cui moneta è l’euro incontra difficoltà a trovare un finanziamento sul mercato. Infatti, conformemente agli articoli 3 e 12, paragrafo 1, di tale Trattato, un sostegno alla stabilità può essere accordato ai membri del MES che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari solo qualora un siffatto sostegno sia indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso nonché dei suoi Stati membri e la concessione di tale sostegno sia subordinato a condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto.
Orbene, risulta dai punti 111 e 121 della presente sentenza che la rigorosa condizionalità cui è subordinato qualsiasi sostegno alla stabilità fornito dal MES mira a garantire il rispetto, da parte del MES e degli Stati membri beneficiari, delle misure adottate dall’Unione in particolare nel settore del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, le quali, dal canto loro, mirano segnatamente a garantire il perseguimento di una politica di bilancio virtuosa da parte degli Stati membri.
In terzo luogo, il giudice del rinvio fa riferimento ad un argomento del ricorrente nel procedimento principale secondo cui le regole di richiesta di capitale previste dall’articolo 25, paragrafo 2, del Trattato MES sarebbero incompatibili con l’articolo 125 TFUE in quanto comporterebbero che i membri del MES garantiscano il debito del membro inadempiente.
A tale riguardo occorre rammentare come l’articolo 25, paragrafo 2, del Trattato MES preveda che, se uno Stato membro, membro del MES, non procede al pagamento da esso dovuto, una richiesta di capitale incrementato è indirizzata a tutti gli altri membri. Tuttavia, in forza della disposizione medesima, lo Stato membro inadempiente del MES resta tenuto a versare la propria parte di capitale. Pertanto, gli altri membri del MES non si fanno garanti del debito dal membro inadempiente.
Quindi, un meccanismo come il MES e gli Stati membri che vi partecipano non rispondono degli impegni di uno Stato membro beneficiario di un sostegno alla stabilità e non si fanno neanche carico di tali impegni ai sensi dell’articolo 125 TFUE.
Ne consegue che l’articolo 125 TFUE non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
c) Sull’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE
In virtù del principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri si astengono, segnatamente, da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione.
Il giudice del rinvio fa riferimento all’argomento del ricorrente nel procedimento principale secondo cui l’istituzione del MES sarebbe incompatibile con le disposizioni del Trattato FUE relative alla politica economica e monetaria e, pertanto, altresì con il principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
Tale argomento non può essere accolto.
Risulta infatti dai punti 93-98 e 108-147 della presente sentenza che l’istituzione di un meccanismo di stabilità come il MES non pregiudica le disposizioni del Trattato FUE relative alla politica economica e monetaria. Peraltro, come risulta dai punti 111-113 della presente sentenza, il Trattato MES contiene disposizioni che garantiscono che, nell’esercizio delle sue funzioni, il MES rispetterà il diritto dell’Unione.
Ne consegue che l’articolo 4, paragrafo 3, TUE non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
d) Sull’interpretazione dell’articolo 13 TUE
L’articolo 13, paragrafo 2, TUE dispone che ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni conferitele dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste.
Il giudice del rinvio chiede se l’attribuzione, da parte del Trattato MES, di nuove funzioni alla Commissione, alla BCE e alla Corte sia compatibile con le loro attribuzioni come definite dai trattati. Occorre esaminare separatamente il ruolo che la Commissione e la BCE, da un lato, e la Corte, dall’altro, saranno chiamate a svolgere nell’ambito del Trattato MES.
i) Sul ruolo assegnato alla Commissione e alla BCE
Il Trattato MES assegna diversi compiti alla Commissione e alla BCE.
Per quanto riguarda la Commissione, tali compiti consistono nel valutare le domande di sostegno alla stabilità (articolo 13, paragrafo 1), nel valutare la loro urgenza (articolo 4, paragrafo 4), nel negoziare un protocollo d’intesa che precisi le condizioni a corredo dell’assistenza finanziaria concessa (articolo 13, paragrafo 3), nel monitorare il rispetto delle condizioni cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria (articolo 13, paragrafo 7) e nel partecipare alle riunioni del consiglio dei governatori e del consiglio di amministrazione in qualità di osservatore (articoli 5, paragrafo 3, e 6, paragrafo 2).
I compiti assegnati alla BCE consistono nel valutare l’urgenza delle domande di sostegno alla stabilità (articolo 4, paragrafo 4), nel partecipare alle riunioni del consiglio dei governatori e del consiglio di amministrazione in qualità di osservatore (articoli 5, paragrafo 3, e 6, paragrafo 2) e, di concerto con la Commissione, nel valutare le domande di sostegno alla stabilità (articolo 13, paragrafo 1), nel negoziare un protocollo d’intesa (articolo 13, paragrafo 3) e nel monitorare il rispetto delle condizioni cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria (articolo 13, paragrafo 7).
A tale riguardo va rammentato che dalla giurisprudenza della Corte emerge che, nei settori che non rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione, gli Stati membri hanno il diritto di affidare alle istituzioni, al di fuori dell’ambito dell’Unione, compiti come il coordinamento di un’azione comune da essi intrapresa o la gestione di un’assistenza finanziaria (v. sentenze citate Parlamento/Consiglio e Commissione, punti 16, 20 e 22, nonché Parlamento/Consiglio, punti 26, 34 e 41), a condizione che tali compiti non snaturino le attribuzioni che i Trattati UE e FUE conferiscono a tali istituzioni (v., in particolare, pareri
1/92, del 10 aprile 1992, Racc. pag. I-2821
, punti 32 e 41;
1/00, del 18 aprile 2002, Racc. pag. I-3493
, punto 20, e
1/09, dell’8 marzo 2011, Racc. pag. I-1137
, punto 75).
Orbene, le funzioni affidate alla Commissione e alla BCE dal Trattato MES costituiscono compiti come quelli menzionati al punto precedente.
In primo luogo, le attività del MES rientrano nella politica economica. Orbene, l’Unione non dispone di una competenza esclusiva in tale settore.
In secondo luogo, le funzioni affidate alla Commissione e alla BCE nell’ambito del Trattato MES, per quanto importanti, non implicano alcun potere decisionale proprio. Peraltro, le attività svolte da queste due istituzioni nell’ambito dello stesso Trattato impegnano il solo MES.
In terzo luogo, i compiti affidati alla Commissione e alla BCE non snaturano le attribuzioni che i Trattati UE e FUE conferiscono a tali istituzioni.
Infatti, per quanto riguarda la Commissione, risulta dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE che essa «promuove l’interesse generale dell’Unione» e «vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione».
Orbene, occorre ricordare che il Trattato MES è diretto a garantire la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso. Con il suo coinvolgimento nel Trattato MES, la Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione. D’altronde, i compiti assegnati alla Commissione dal Trattato MES le consentono, come prevede l’articolo 13, paragrafi 3 e 4, di quest’ultimo, di monitorare la compatibilità con diritto dell’Unione dei protocolli d’intesa conclusi dal MES.
Quanto alle funzioni assegnate alla BCE dal Trattato MES, esse si conformano ai diversi compiti che il Trattato FUE e lo statuto del SEBC conferiscono a tale istituzione. Infatti, con le sue funzioni nell’ambito del Trattato MES, la BCE sostiene le politiche economiche generali nell’Unione, conformemente all’articolo 282, paragrafo 2, TFUE. Risulta del resto dall’articolo 6.2 dello statuto del SEBC che la BCE può partecipare ad istituzioni monetarie internazionali. L’articolo 23 di detto statuto conferma che la BCE può «stabilire relazioni (...) con organizzazioni internazionali».
A tal riguardo, non può essere accolto l’argomento secondo cui, poiché le sentenze citate Parlamento/Consiglio e Commissione nonché Parlamento/Consiglio sono precedenti all’inclusione nei trattati delle disposizioni relative alla cooperazione rafforzata, gli Stati membri la cui moneta è l’euro avrebbero dovuto instaurare tra loro una cooperazione rafforzata al fine di beneficiare del contributo delle istituzioni dell’Unione nell’ambito del MES.
Risulta infatti dall’articolo 20, paragrafo 1, TUE che una cooperazione rafforzata può essere instaurata solo qualora l’Unione stessa sia competente ad agire nel settore oggetto di tale cooperazione.
Orbene, risulta dai punti 64-66 della presente sentenza che le disposizioni dei trattati su cui si fonda l’Unione non conferiscono a quest’ultima una competenza specifica per istituire un meccanismo permanente di stabilità come il MES.
Di conseguenza, l’articolo 20 TUE non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
ii) Sul ruolo assegnato alla Corte
Si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 2, del Trattato MES, il consiglio dei governatori decide su qualsiasi controversia tra il MES e i suoi membri, o tra i membri del MES, in relazione all’interpretazione e all’applicazione di tale trattato, compresa qualsiasi controversia sulla compatibilità delle decisioni adottate dal MES con tale trattato. In forza del paragrafo 3 dello stesso articolo, se un membro del MES contesta la decisione di cui al paragrafo 2, la controversia è sottoposta alla Corte.
A tale riguardo, va constatato, in primo luogo, che dal considerando 16 del Trattato MES risulta che la competenza che la Corte è chiamata ad esercitare in forza dell’articolo 37, paragrafo 3, dello stesso trattato, si fonda direttamente sull’articolo 273 TFUE. Conformemente a tale ultimo articolo, la Corte è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l’oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso.
In secondo luogo, se è vero che l’articolo 273 TFUE subordina la competenza della Corte all’esistenza di un compromesso, nulla impedisce, considerato l’obiettivo perseguito da tale disposizione, che un accordo siffatto si verifichi previamente, con riferimento ad un’intera categoria di controversie predefinite, in forza di una clausola come l’articolo 37, paragrafo 3, del Trattato MES.
In terzo luogo, le controversie sottoposte alla competenza della Corte presentano una connessione con l’oggetto dei trattati ai sensi dell’articolo 273 TFUE.
A tale riguardo, va rilevato che una controversia legata all’interpretazione o all’applicazione del Trattato MES può vertere altresì sull’interpretazione o sull’applicazione delle disposizioni del diritto dell’Unione. Infatti, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 3, di tale trattato, il protocollo d’intesa negoziato con lo Stato membro che chiede un sostegno alla stabilità deve essere pienamente conforme al diritto dell’Unione e, segnatamente, alle misure adottate dall’Unione nel settore del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri. Le condizioni cui è subordinata la concessione di un siffatto sostegno ad uno Stato membro saranno quindi, almeno in parte, determinate dal diritto dell’Unione.
In quarto luogo, è vero che l’articolo 273 TFUE subordina la competenza della Corte alla presenza esclusiva di Stati membri nella controversia di cui è investita. Tuttavia, poiché il MES è composto esclusivamente di Stati membri, una controversia di cui è parte il MES può essere considerata una controversia tra Stati membri ai sensi dell’articolo 273 TFUE.
Ne consegue che l’attribuzione di una competenza alla Corte da parte dell’articolo 37, paragrafo 3, del Trattato MES ad interpretare e applicare le disposizioni di tale trattato soddisfa le condizioni poste dall’articolo 273 TFUE.
Discende da quanto precede che l’articolo 13 TUE non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
e) Sull’interpretazione del principio generale di tutela giurisdizionale effettiva
Facendo riferimento ad un argomento sollevato dal ricorrente nel procedimento principale, il giudice del rinvio rileva che l’istituzione del MES al di fuori dell’ordinamento giuridico dell’Unione rischia di avere l’effetto di sottrarre il MES dal campo di applicazione della Carta. Esso chiede se l’istituzione del MES pregiudichi così l’articolo 47 della Carta, che garantisce a tutti una tutela giurisdizionale effettiva.
A tale riguardo, va ricordato che, conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, le disposizioni di quest’ultima si applicano agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. In virtù del paragrafo 2 dello stesso articolo, la Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti nei trattati. Pertanto, la Corte è chiamata a interpretare, alla luce della Carta, il diritto dell’Unione nei limiti delle competenze riconosciute a quest’ultima (v. sentenze del 5 ottobre 2010, McB.,
C-400/10 PPU, Racc. pag. I-8965
, punto 51, e del 15 novembre 2011, Dereci e a.,
C-256/11, Racc. pag. I-11315
, punto 71).
Orbene, va rilevato che gli Stati membri non attuano il diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, allorché instaurano un meccanismo di stabilità come il MES per l’istituzione del quale, come risulta dal punto 105 della presente sentenza, i Trattati UE e FUE non attribuiscono alcuna competenza specifica all’Unione.
Discende da quanto precede che il principio generale di tutela giurisdizionale effettiva non osta alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di questi ultimi.
Di conseguenza, si deve rispondere alla seconda questione che gli articoli 4, paragrafo 3, TUE, 13 TUE, 2, paragrafo 3, TFUE, 3, paragrafi 1, lettera c), e 2, TFUE, 119 TFUE - 123 TFUE e 125 TFUE - 127 TFUE nonché il principio generale di tutela giurisdizionale effettiva non ostano alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato MES né alla sua ratifica da parte di tali Stati membri.
C –
Sulla terza questione
Con tale questione il giudice del rinvio chiede se gli Stati membri possano procedere alla conclusione e alla ratifica del Trattato MES prima dell’entrata in vigore della decisione 2011/199.
A tale riguardo occorre rammentare che la modifica dell’articolo 136 TFUE da parte dell’articolo 1 della decisione 2011/199 conferma l’esistenza di una competenza in capo agli Stati membri (v. punti 68, 72 e 109 della presente sentenza). Tale decisione non attribuisce quindi alcuna nuova competenza agli Stati membri.
Pertanto, occorre rispondere alla terza questione che il diritto di uno Stato membro di concludere e di ratificare il Trattato MES non è subordinato all’entrata in vigore della decisione 2011/199.
IV –

Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seduta Plenaria) dichiara:

1)
L’esame della prima questione non ha rivelato alcun elemento atto ad inficiare la validità della decisione 2011/199/UE del Consiglio europeo, del 25 marzo 2011, che modifica l’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro.

2)
Gli articoli 4, paragrafo 3, TUE, 13 TUE, 2, paragrafo 3, TFUE, 3, paragrafi 1, lettera c), e 2, TFUE, 119 TFUE - 123 TFUE e 125 TFUE - 127 TFUE nonché il principio generale di tutela giurisdizionale effettiva non ostano alla conclusione tra gli Stati membri la cui moneta è l’euro di un accordo come il Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità tra il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro, il Granducato di Lussemburgo, Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Finlandia, concluso a Bruxelles il 2 febbraio 2012, né alla sua ratifica da parte di tali Stati membri.

3)
Il diritto di uno Stato membro di concludere e di ratificare detto Trattato non è subordinato all’entrata in vigore della decisione 2011/199.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.