CELEX: 62013CJ0461
Προδικαστική παραπομπή
Περιβάλλον
Πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα του ύδατος
Οδηγία 2000/60/ΕΚ
Άρθρο 4, παράγραφος 1
Περιβαλλοντικοί στόχοι σχετικοί με τα επιφανειακά ύδατα
Υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων
Έργο διευθετήσεως πλωτής οδού
Υποχρέωση των κρατών μελών να μην εγκρίνουν έργο ικανό να προκαλέσει την υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων
Καθοριστικά κριτήρια για την εκτίμηση της υπάρξεως υποβαθμίσεως της καταστάσεως υδατικού συστήματος

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία i έως iii, της οδηγίας 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων (
ΕΕ L 327, σ. 1
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV (γερμανική ένωση για το περιβάλλον και την προστασία της φύσεως) και της Bundesrepublik Deutschland με αντικείμενο σχέδιο έργου για την εκβάθυνση διαφόρων τμημάτων του ποταμού Weser στη βόρεια Γερμανία, ώστε να καταστεί δυνατός ο είσπλους μεγαλύτερων πλοίων μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων στους λιμένες του Bremerhaven, του Brake και της Βρέμης που βρίσκονται στη Γερμανία.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Οι αιτιολογικές σκέψεις 16, 25 και 32 της οδηγίας 2000/60 ορίζουν τα εξής:
«(16)
Είναι αναγκαία η περαιτέρω ενσωμάτωση της προστασίας και της βιώσιμης διαχείρισης των υδάτων σε άλλους τομείς της κοινοτικής πολιτικής, όπως στην ενεργειακή πολιτική, την πολιτική μεταφορών, τη γεωργική πολιτική, την αλιευτική πολιτική, την περιφερειακή πολιτική και την τουριστική πολιτική. [...]
[...]
(25)
Θα πρέπει να καθιερωθούν κοινοί ορισμοί για την κατάσταση των υδάτων από άποψη ποιότητας και, όπου εξυπηρετεί τον στόχο της προστασίας του περιβάλλοντος, από άποψη ποσότητας. Θα πρέπει να ορισθούν περιβαλλοντικοί στόχοι για να εξασφαλίσουν ότι επιτυγχάνεται η καλή ποιότητα των επιφανειακών και υπόγειων υδάτων σε όλη την Κοινότητα και ότι αποφεύγεται η επιδείνωση της κατάστασης των υδάτων σε κοινοτικό επίπεδο.
[…]
(32)
Μπορεί να υπάρχουν λόγοι απαλλαγής από την απαίτηση πρόληψης περαιτέρω επιδείνωσης ή επίτευξης καλής κατάστασης υπό ειδικούς όρους, αν η αδυναμία επίτευξης του στόχου απορρέει από απρόβλεπτες ή εξαιρετικές περιστάσεις, ιδιαίτερα από πλημμύρες ή ανομβρίες, ή για λόγους επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος, από νέες τροποποιήσεις των φυσικών χαρακτηριστικών ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων ή από αλλοιώσεις της στάθμης των συστημάτων υπογείων υδάτων […], αρκεί να έχουν γίνει όλες οι δυνατές ενέργειες προκειμένου να μειωθούν οι αρνητικές επιπτώσεις στην κατάσταση του υδατικού συστήματος.»
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2000/60, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο», προβλέπει τα εξής:
«Σκοπός της παρούσας οδηγίας είναι η θέσπιση πλαισίου για την προστασία των εσωτερικών επιφανειακών, των μεταβατικών, των παράκτιων και των υπόγειων υδάτων, το οποίο:
α)
να αποτρέπει την περαιτέρω επιδείνωση, να προστατεύει και να βελτιώνει την κατάσταση των υδάτινων οικοσυστημάτων, καθώς και των αμέσως εξαρτώμενων από αυτά χερσαίων οικοσυστημάτων και υγροτόπων σε ό,τι αφορά τις ανάγκες τους σε νερό·
[...]».
Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Ορισμοί», ορίζει, στα σημεία 9, 17 και 21 έως 23, τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, εφαρμόζονται οι ακόλουθοι ορισμοί:
[...]
9)
“Ιδιαιτέρως τροποποιημένο υδατικό σύστημα”: ένα σύστημα επιφανειακών υδάτων του οποίου ο χαρακτήρας έχει μεταβληθεί ουσιαστικά λόγω φυσικών αλλοιώσεων από τις δραστηριότητες του ανθρώπου και το οποίο ορίζεται από το κράτος μέλος σύμφωνα με τις διατάξεις του παραρτήματος II·
[...]
17)
“Κατάσταση επιφανειακών υδάτων”: η συνολική έκφραση της κατάστασης ενός επιφανειακού υδατικού συστήματος, που καθορίζεται από τις χαμηλότερες τιμές της οικολογικής και της χημικής του κατάστασης·
[…]
21)
“Οικολογική κατάσταση”: η ποιοτική έκφραση της διάρθρωσης και της λειτουργίας υδάτινων οικοσυστημάτων που συνδέονται με επιφανειακά ύδατα, η οποία ταξινομείται σύμφωνα με το παράρτημα V·
22)
“Καλή οικολογική κατάσταση”: η κατάσταση ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων το οποίο ταξινομείται κατ’ αυτόν τον τρόπο σύμφωνα με το παράρτημα V·
23)
“Καλό οικολογικό δυναμικό”: η κατάσταση ενός ιδιαίτερα τροποποιημένου ή τεχνητού υδατικού συστήματος, το οποίο ταξινομείται κατ’ αυτόν τον τρόπο σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του παραρτήματος V·
[...]».
Το άρθρο 3 της ίδιας οδηγίας, με τίτλο «Συντονισμός διοικητικών ρυθμίσεων σε περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού», ορίζει, στην παράγραφο 1, τα εξής:
«Τα κράτη μέλη προσδιορίζουν τις επί μέρους λεκάνες απορροής ποταμού στο εθνικό τους έδαφος και, για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, τις υπάγουν σε επιμέρους περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού. Οι μικρές λεκάνες απορροής ποταμού ενδεχομένως συνδυάζονται με μεγαλύτερες λεκάνες απορροής ποταμού ή ενώνονται με γειτονικές μικρές λεκάνες απορροής ποταμού για τον σχηματισμό επιμέρους περιοχών λεκάνης απορροής ποταμού, όπου ενδείκνυται. Όταν τα υπόγεια ύδατα δεν ακολουθούν πλήρως μια συγκεκριμένη λεκάνη απορροής ποταμού, τα εν λόγω ύδατα προσδιορίζονται και υπάγονται στην πλησιέστερη ή την προσφορότερη περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού. Τα παράκτια ύδατα προσδιορίζονται και υπάγονται στην ή τις πλησιέστερες ή προσφορότερες περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού.»
Το άρθρο 4 της οδηγίας 2000/60, το οποίο επιγράφεται «Περιβαλλοντικοί στόχοι», προβλέπει, στις παραγράφους 1, στοιχείο αʹ, 2 και 6, τα εξής:
«1.   Προκειμένου να καταστούν λειτουργικά τα προγράμματα για τη λήψη μέτρων που καθορίζονται στα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού:
α)
για τα επιφανειακά ύδατα
i)
τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβάθμισης της κατάστασης όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παραγράφων 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
ii)
τα κράτη μέλη προστατεύουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα συστήματα των επιφανειακών υδάτων, με την επιφύλαξη της εφαρμογής του σημείου iii για τα τεχνητά, και ιδιαιτέρως τροποποιημένα υδατικά συστήματα, με σκοπό την επίτευξη μιας καλής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων το αργότερο δεκαπέντε έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του παραρτήματος V, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παρατάσεων που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 4 και της εφαρμογής των παραγράφων 5, 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
iii)
τα κράτη μέλη προστατεύουν και αναβαθμίζουν όλα τα τεχνητά, και ιδιαιτέρως τροποποιημένα υδατικά συστήματα, με σκοπό την επίτευξη καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων, το αργότερο δεκαπέντε έτη από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του παραρτήματος V, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παρατάσεων που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 4 και της εφαρμογής των παραγράφων 5, 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
[...]
2.   Εάν ένα συγκεκριμένο υδατικό σύστημα το αφορούν δύο ή περισσότεροι από τους στόχους της παραγράφου 1, εφαρμόζεται ο αυστηρότερος στόχος.
[...]
6.   Προσωρινή υποβάθμιση της κατάστασης των υδατικών συστημάτων δεν συνιστά παράβαση των απαιτήσεων της παρούσας οδηγίας εάν οφείλεται σε περιστάσεις που απορρέουν από φυσικά αίτια ή από ανωτέρα βία και είναι εξαιρετικές ή δεν θα μπορούσαν ευλόγως να έχουν προβλεφθεί, ιδίως ακραίες πλημμύρες και παρατεταμένες ξηρασίες, ή εάν οφείλεται σε περιστάσεις λόγω ατυχημάτων οι οποίες δεν θα μπορούσαν ευλόγως να έχουν προβλεφθεί, εφόσον πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
λαμβάνονται όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για να προληφθεί η περαιτέρω υποβάθμιση της κατάστασης και για να μην υπονομευθεί η επίτευξη των στόχων της παρούσας οδηγίας σε άλλα υδατικά συστήματα που δεν θίγονται από τις περιστάσεις αυτές·
β)
το σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού αναφέρει τους όρους υπό τους οποίους μπορούν να κηρύσσονται οι απρόβλεπτες ή εξαιρετικές αυτές περιστάσεις, συμπεριλαμβανομένης της θέσπισης των κατάλληλων δεικτών·
γ)
τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται στις εξαιρετικές αυτές περιστάσεις περιλαμβάνονται στο πρόγραμμα μέτρων και δεν θα υπονομεύσουν την αποκατάσταση της ποιότητας του υδατικού συστήματος μετά τη λήξη των περιστάσεων·
δ)
οι επιπτώσεις των εξαιρετικών περιστάσεων ή των περιστάσεων που δεν θα μπορούσαν ευλόγως να έχουν προβλεφθεί επισκοπούνται ετησίως και, με την επιφύλαξη των λόγων που εκτίθενται στην παράγραφο 4, στοιχείο αʹ, έχουν ληφθεί όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για την ευλόγως ταχύτερη δυνατή αποκατάσταση του υδατικού συστήματος στην κατάσταση στην οποία βρισκόταν πριν από τις επιπτώσεις των περιστάσεων αυτών και
ε)
η επόμενη ενημέρωση του σχεδίου διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού περιλαμβάνει περίληψη των συνεπειών των περιστάσεων και των μέτρων που ελήφθησαν ή θα ληφθούν σύμφωνα με τα στοιχεία αʹ και δʹ.»
Το άρθρο 4, παράγραφος 7, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη δεν παραβιάζουν την παρούσα οδηγία εφόσον:
—
η αδυναμία επίτευξης καλής κατάστασης των υπόγειων υδάτων, καλής οικολογικής κατάστασης ή, κατά περίπτωση, καλού οικολογικού δυναμικού ή πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης ενός συστήματος επιφανειακών ή υπόγειων υδάτων, οφείλεται σε νέες τροποποιήσεις των φυσικών χαρακτηριστικών του συστήματος επιφανειακών υδάτων ή σε μεταβολές της στάθμης των συστημάτων υπόγειων υδάτων ή
—
η αδυναμία πρόληψης της υποβάθμισης από την άριστη στην καλή κατάσταση ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων είναι αποτέλεσμα νέων ανθρώπινων δραστηριοτήτων βιώσιμης ανάπτυξης
και εφόσον πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
λαμβάνονται όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για τον μετριασμό των αρνητικών επιπτώσεων στην κατάσταση του υδατικού συστήματος·
β)
η αιτιολογία των τροποποιήσεων ή των μεταβολών εκτίθεται ειδικά στο σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού που επιβάλλει το άρθρο 13, οι δε στόχοι αναθεωρούνται ανά εξαετία·
γ)
οι λόγοι για τις τροποποιήσεις ή τις μεταβολές αυτές υπαγορεύονται επιτακτικά από το δημόσιο συμφέρον ή/και τα οφέλη για το περιβάλλον και την κοινωνία από την επίτευξη των στόχων που εξαγγέλλονται στην παράγραφο 1 υπερκαλύπτονται από τα οφέλη των νέων τροποποιήσεων ή μεταβολών για την υγεία των ανθρώπων, για τη διαφύλαξη της ασφάλειάς τους ή για τη βιώσιμη ανάπτυξη και
δ)
οι ευεργετικοί στόχοι τους οποίους εξυπηρετούν αυτές οι τροποποιήσεις ή μεταβολές των υδάτινων συστημάτων δεν μπορούν για τεχνικούς λόγους ή λόγω υπέρμετρου κόστους, να επιτευχθούν με άλλα μέσα που συνιστούν πολύ καλύτερη περιβαλλοντική επιλογή.»
Το άρθρο 11 της ως άνω οδηγίας, που φέρει τον τίτλο «Πρόγραμμα μέτρων», ορίζει, στην παράγραφο 1, τα εξής:
«Κάθε κράτος μέλος μεριμνά για τη θέσπιση, για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού ή για το τμήμα διεθνούς περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκεται εντός της επικράτειάς του, προγράμματος μέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα των αναλύσεων που απαιτούνται δυνάμει του άρθρου 5, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 4. Τα εν λόγω προγράμματα μέτρων μπορούν να αναφέρονται σε μέτρα που προκύπτουν από νομοθεσία, η οποία έχει θεσπισθεί σε εθνικό επίπεδο, και καλύπτουν το σύνολο της επικράτειας κράτους μέλους. Κατά περίπτωση, ένα κράτος μέλος μπορεί να θεσπίζει μέτρα που ισχύουν για όλες τις περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού ή/και τα τμήματα διεθνών περιοχών λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκονται στην επικράτειά του.»
Το άρθρο 13 της οδηγίας 2000/60, το οποίο επιγράφεται «Σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού», προβλέπει, στην παράγραφο 1, τα εξής:
«Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι καταρτίζεται ένα σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκεται εξ ολοκλήρου στο έδαφός τους.»
Το άρθρο 14 της οδηγίας 2000/60, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πληροφόρηση του κοινού και διαβουλεύσεις», ορίζει, στην παράγραφο 1, τα εξής:
«Τα κράτη μέλη ενθαρρύνουν την ενεργό συμμετοχή όλων των ενδιαφερόμενων μερών στην υλοποίηση της παρούσας οδηγίας, ιδίως δε στην εκπόνηση, την αναθεώρηση και την ενημέρωση των σχεδίων διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού. [...]»
Το γερμανικό δίκαιο
Το άρθρο 27 του ομοσπονδιακού νόμου περί διαχειρίσεως των υδάτων (Wasserhaushaltsgesetz), της 31ης Ιουλίου 2009 (
BGBl
. 2009 I, σ. 2585), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της κύριας δίκης (στο εξής: WHG), και το οποίο επιγράφεται «Στόχοι διαχειρίσεως ως προς τα επιφανειακά ύδατα», προβλέπει τα εξής:
«1)   Η διαχείριση των επιφανειακών υδάτων, στο μέτρο κατά το οποίο αυτά δεν έχουν χαρακτηριστεί ως τεχνητά ή ως ιδιαιτέρως τροποποιημένα κατά το άρθρο 28, πραγματοποιείται κατά τρόπον ο οποίος εξασφαλίζει
1.
την αποτροπή της υποβαθμίσεως της οικολογικής και της χημικής καταστάσεώς τους, και
2.
τη διατήρηση ή την επίτευξη καλής οικολογικής καταστάσεως και καλής χημικής καταστάσεως.
2)   Η διαχείριση των επιφανειακών υδάτων που έχουν χαρακτηριστεί ως τεχνητά η ως ιδιαιτέρως τροποποιημένα κατά το άρθρο 28 πραγματοποιείται κατά τρόπον ο οποίος εξασφαλίζει
1.
την αποτροπή της υποβαθμίσεως του οικολογικού δυναμικού και της χημικής καταστάσεώς τους, και
2.
τη διατήρηση ή την επίτευξη καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως.»
Το άρθρο 31, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, του WHG ορίζει τα εξής:
«Η μη επίτευξη της καλής οικολογικής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων ή η υποβάθμιση αυτής δεν είναι αντίθετη προς τους στόχους διαχειρίσεως που ορίζονται με τα άρθρα 27 και 30, εφόσον
1.   τούτο είναι αποτέλεσμα νέας τροποποιήσεως των φυσικών χαρακτηριστικών των υδάτων ή της πιεζομετρικής στάθμης των υπόγειων υδάτων,
2.   η εν λόγω τροποποίηση υπηρετεί υπέρτερο γενικό συμφέρον ή τα οφέλη αυτής για την υγεία ή την ασφάλεια των ατόμων ή για την αειφόρο ανάπτυξη υπερέχουν των οφελών για το περιβάλλον και το κοινωνικό σύνολο τα οποία συνδέονται με την επίτευξη των στόχων διαχειρίσεως,
3.   οι επιδιωκόμενοι με την τροποποίηση των υδάτων στόχοι δεν δύνανται να επιτευχθούν διά άλλων πρόσφορων μέτρων με αισθητά μικρότερο αρνητικό αντίκτυπο επί του περιβάλλοντος, τεχνικώς υλοποιήσιμων και με κόστος το οποίο δεν είναι δυσανάλογο και
4.   λαμβάνονται στην πράξη όλα τα κατάλληλα μέτρα για τον περιορισμό του αρνητικού αντικτύπου επί της καταστάσεως των υδάτων.
[…]»
Το άρθρο 12, παράγραφος 7, τρίτη περίοδος, του ομοσπονδιακού νόμου περί πλωτών οδών (Bundeswasserstraßengesetz) της 2ας Απριλίου 1968 (
BGBl
. 1968 II, σ. 173), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της κύριας δίκης, προβλέπει τα εξής:
«Τα μέτρα διευθετήσεως λαμβάνουν υπόψη τους στόχους διαχειρίσεως που τίθενται με τα άρθρα 27 έως 31 του [WHG].»
Το άρθρο 14, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του εν λόγω νόμου προβλέπει τα εξής:
«Στο πλαίσιο της εγκρίσεως του προγραμματισμού, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το σύνολο των δημόσιων και ιδιωτικών συμφερόντων που αφορά το έργο, συμπεριλαμβανομένης της επιπτώσεώς του στο περιβάλλον.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Με την εγκριτική απόφαση της 15ης Ιουλίου 2011 (στο εξής: εγκριτική απόφαση), η διεύθυνση υδάτων και πλωτών οδών βορειοδυτικής Γερμανίας (Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest), ομοσπονδιακή διοικητική αρχή, ενέκρινε τρία έργα διευθετήσεως του ποταμού Weser, ο οποίος αποτελεί ομοσπονδιακή πλωτή οδό. Κύριος του έργου για το σύνολο των ως άνω έργων, τα οποία μπορούν να υλοποιηθούν ανεξάρτητα το ένα από το άλλο, είναι η ομοσπονδιακή διοίκηση υδάτων και πλωτών οδών (Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes).
Το πρώτο έργο έχει ως αντικείμενο εργασίες διευθετήσεως του άνω τμήματος του Weser, από την ανοικτή θάλασσα έως το Bremerhaven. Στο πλαίσιο αυτό, προβλέπεται η εκβάθυνση του διαύλου του άνω Weser κατά 1,16 μέτρα κατ’ ανώτατο όριο, προκειμένου τα μεγάλα πλοία μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων με μέγιστο έμφορτο βύθισμα 13,5 μέτρα να μπορούν να εισπλέουν στον λιμένα του Bremerhaven ανεξαρτήτως του επιπέδου της στάθμης. Το έργο συνδέεται με την εκβάθυνση του χώρου ελιγμών του λιμένα του Bremerhaven ως προς την οποία κύριος του έργου είναι η Freie Hansestadt Bremen, παρεμβαίνουσα στην κύρια δίκη.
Το δεύτερο έργο αφορά εργασίες διευθετήσεως του κάτω τμήματος του Weser, από την προ του Bremerhaven περιοχή έως το Brake, και προβλέπει την εκβάθυνση του διαύλου κατά ένα μέτρο κατ’ ανώτατο όριο, προκειμένου τα πλοία με μέγιστο έμφορτο βύθισμα 12,8 μέτρα να μπορούν να εισπλέουν στον εν λόγω λιμένα κατά την πλημμυρίδα.
Το τρίτο έργο αποσκοπεί σε εργασίες διευθετήσεως του κάτω τμήματος του Weser, από την περιοχή του Brake έως τη Βρέμη. Στο εν λόγω τμήμα του ποταμού προβλέπεται η εκβάθυνση του διαύλου προκειμένου να μπορούν να εισπλέουν στον λιμένα της Βρέμης, κατά την πλημμυρίδα, πλοία με μέγιστο έμφορτο βύθισμα 11,1 μέτρα. Επί του παρόντος, στον λιμένα της Βρέμης μπορούν να εισπλέουν, κατά την πλημμυρίδα, πλοία με μέγιστο έμφορτο βύθισμα 10,7 μέτρα.
Η υλοποίηση των επίμαχων έργων προϋποθέτει τη βυθοκόρηση των διαύλων του εν λόγω ποταμού. Μετά την αρχική εκσκαφή μέχρι το βάθος που προβλέπεται στο πλαίσιο της διευθετήσεως, απαιτούνται τακτικές βυθοκορήσεις συντηρήσεως. Έχει επίσης προβλεφθεί ότι το μεγαλύτερο τμήμα των υπολειμμάτων βυθοκορήσεως που θα προκύπτουν από τη διευθέτηση και τη συντήρηση θα εναποτίθενται σε θέσεις του άνω και του κάτω Weser που είχαν ήδη χρησιμοποιηθεί κατά το παρελθόν για τον ίδιο σκοπό.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, πέραν των αμέσων επιπτώσεων που θα έχει η βυθοκόρηση και η απόρριψη των υπολειμμάτων αυτής, τα επίμαχα έργα έχουν πρόσθετες υδρολογικές και μορφολογικές συνέπειες για τα οικεία τμήματα του ποταμού. Συγκεκριμένα, μεταξύ άλλων, θα ενισχυθεί η ταχύτητα του ρεύματος τόσο κατά την πλημμυρίδα όσο και κατά την άμπωτη, θα αυξηθεί το ανώτατο επίπεδο της στάθμης κατά την πλημμυρίδα, θα μειωθεί το κατώτατο επίπεδο της στάθμης κατά την άμπωτη, θα αυξηθεί σε τμήματα του κάτω Weser η περιεκτικότητα σε άλας, ενώ τα όρια των υφάλμυρων υδάτων του κάτω Weser θα μετατοπισθούν με φορά αντίθετη προς τη ροή του ποταμού, και, τέλος, θα αυξηθεί η προσάμμωση της κοίτης του ποταμού στο εκτός του διαύλου τμήμα.
Από τα οικεία υδατικά συστήματα, τα μεταβατικά ύδατα του Weser και η διαπαλιρροιακή ζώνη βορείως του Brake χαρακτηρίζονται ως ιδιαιτέρως τροποποιημένα κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 9, της οδηγίας 2000/60. Η περιοχή του άνω τμήματος του Weser χαρακτηρίζεται ως φυσικό υδατικό σύστημα στον βαθμό κατά τον οποίο αποτελεί μέρος των παράκτιων υδάτων. Επιπλέον, επηρεάζονται διάφορα υδατικά συστήματα παραποτάμων, ορισμένα εκ των οποίων χαρακτηρίζονται ως φυσικά, ενώ άλλα ως ιδιαιτέρως τροποποιημένα.
Βάσει των ανωτέρω, η διεύθυνση υδάτων και πλωτών οδών βορειοδυτικής Γερμανίας, με την εγκριτική απόφαση, εξέτασε το συμβατό των επίμαχων έργων με τον σκοπό που συνίσταται στην αποτροπή της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων κατά την οδηγία 2000/60. Η αρχή αυτή συνήγαγε ότι δεν θα πρέπει να αναμένεται υποβάθμιση, κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, όσον αφορά τα παράκτια ύδατα.
Αντιθέτως, έκρινε ότι η παρούσα κατάσταση ορισμένων υδατικών συστημάτων του Weser θα έχει την τάση, λόγω των επιπτώσεων των επίμαχων έργων διευθετήσεως, να μεταβληθεί επί το αρνητικό, χωρίς αυτό να έχει ως συνέπεια την αλλαγή κλάσεως καταστάσεως κατά το παράρτημα V της οδηγίας 2000/60. Κατά τη διεύθυνση υδάτων και πλωτών οδών βορειοδυτικής Γερμανίας, μια τέτοια υποβάθμιση εντός ορισμένης κλάσεως καταστάσεως δεν πρέπει να θεωρείται ως υποβάθμιση του οικολογικού δυναμικού ή της καταστάσεως του οικείου υδατικού συστήματος.
Επικουρικώς, η ως άνω αρχή εξέτασε αν πληρούνταν οι κατ’ άρθρο 31, παράγραφος 2, του WHG και κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας 2000/60 προϋποθέσεις για να γίνει δεκτή παρέκκλιση από την απαγόρευση της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων και έκρινε ότι αυτές πληρούνταν.
Η Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV αμφισβητεί την εγκριτική απόφαση και προβάλλει συναφώς —πέραν των παραβάσεων της νομοθεσίας περί έργων διευθετήσεως, του νόμου για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz) και της νομοθεσίας περί προστασίας του περιβάλλοντος, μεταξύ άλλων της νομοθεσίας για την πανίδα, τη χλωρίδα, τους οικοτόπους καθώς και την προστασία των πτηνών— ιδίως τη μη τήρηση των διατάξεων περί προστασίας των υδάτων οι οποίες βασίζονται στην οδηγία 2000/60.
Το αιτούν δικαστήριο φρονεί ότι η έκβαση της δίκης εξαρτάται από την ερμηνεία διαφόρων διατάξεων της εν λόγω οδηγίας.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται —υπό την επιφύλαξη εφαρμογής παρεκκλίσεως— να αρνούνται την έγκριση έργου στην περίπτωση κατά την οποία το έργο αυτό δύναται να προκαλέσει υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή ότι η εν λόγω διάταξη θέτει απλώς έναν στόχο στο πεδίο του διαχειριστικού σχεδιασμού;
2)
Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 την έννοια ότι η φράση “υποβάθμιση της καταστάσεως” καλύπτει αποκλειστικώς μεταβολές οι οποίες έχουν ως αποτέλεσμα ταξινόμηση σε κατώτερη κλάση κατά την έννοια του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας;
3)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως επί του δευτέρου ερωτήματος, υπό ποιες προϋποθέσεις συντρέχει περίπτωση “υποβαθμίσεως της καταστάσεως” κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60;
4)
Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία ii και iii, της οδηγίας 2000/60 την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται —υπό την επιφύλαξη εφαρμογής παρεκκλίσεως— να αρνούνται την έγκριση έργου στην περίπτωση κατά την οποία το έργο αυτό διακυβεύει την επίτευξη καλής καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά την οριζόμενη από την εν λόγω οδηγία ημερομηνία ή ότι η εν λόγω διάταξη θέτει απλώς έναν στόχο στο πεδίο του διαχειριστικού σχεδιασμού;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου και του τέταρτου προδικαστικού ερωτήματος
Με το πρώτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία επιβάλλεται να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία i έως iii, της οδηγίας 2000/60 έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται, υπό την επιφύλαξη εφαρμογής παρεκκλίσεως, να αρνούνται την έγκριση έργου, όταν αυτό δύναται να προκαλέσει υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή όταν διακυβεύει την επίτευξη καλής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων ή καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως τέτοιων υδάτων κατά την οριζόμενη από την ως άνω οδηγία ημερομηνία.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η έκταση εφαρμογής των διατάξεων αυτών πρέπει να προσδιορίζεται λαμβανομένων υπόψη τόσο του γράμματός τους όσο και των σκοπών που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελούν μέρος (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις Lundberg, C‑317/12,
EU:C:2013:631
, σκέψη 19· SFIR κ.λπ., C‑187/12 έως C‑189/12,
EU:C:2013:737
, σκέψη 24, καθώς και Bouman, C‑114/13,
EU:C:2015:81
, σκέψη 31) και, εν προκειμένω, του ιστορικού θεσπίσεως της ρυθμίσεως αυτής.
Επισημαίνεται ότι, σε αντίθεση με όσα υποστηρίζουν η Bundesrepublik Deutschland και η Ολλανδική Κυβέρνηση, το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60, καταδεικνύει τον δεσμευτικό χαρακτήρα της εν λόγω διατάξεως, κατά την οποία «τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβάθμισης της κατάστασης όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων». Ο όρος «εφαρμόζουν» συνεπάγεται την υποχρέωση των κρατών μελών να λάβουν τα ανάλογα μέτρα.
Όπως ακριβώς έκρινε το αιτούν δικαστήριο, ως τέτοια εφαρμογή πρέπει να νοηθεί η έγκριση ενός συγκεκριμένου έργου.
Επιπλέον, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2000/60, τα κράτη μέλη, «[καθιστώντας] λειτουργικά τα προγράμματα για τη λήψη μέτρων που καθορίζονται στα σχέδια διαχείρισης», λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου για την υλοποίηση των σκοπών που συνίστανται στην πρόληψη της υποβαθμίσεως, στη διατήρηση και στη βελτίωση της καταστάσεως των συστημάτων επιφανειακών υδάτων. Η χρήση της φράσεως «καταστούν λειτουργικά» συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας της εν λόγω διατάξεως υπό την έννοια ότι αυτή συνεπάγεται υποχρεώσεις που πρέπει να τηρηθούν, από τις αρμόδιες αρχές, κατά την έγκριση συγκεκριμένων έργων στο πλαίσιο του νομικού καθεστώτος προστασίας των υδάτων.
Υπενθυμίζεται επίσης ότι η οδηγία 2000/60 αποτελεί οδηγία-πλαίσιο η οποία έχει εκδοθεί βάσει του άρθρου 175, παράγραφος 1, ΕΚ (νυν άρθρου 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ). H οδηγία αυτή καθιερώνει κοινές αρχές και ένα συνολικό πλαίσιο δράσεως για την προστασία των υδάτων και εξασφαλίζει τον συντονισμό, την ενσωμάτωση και, πιο μακροπρόθεσμα, την ανάπτυξη γενικών αρχών και δομών που θα καθιστούν δυνατή την προστασία και τη βιώσιμη χρήση των υδάτων εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι κοινές αρχές και το συνολικό πλαίσιο δράσεως που θέτει η εν λόγω οδηγία πρέπει να αναπτυχθούν εν συνεχεία από τα κράτη μέλη, τα οποία καλούνται να λάβουν σειρά ειδικών μέτρων εντός των οριζόμενων από την οδηγία προθεσμιών. Εντούτοις, η οδηγία δεν έχει ως σκοπό την πλήρη εναρμόνιση των νομοθεσιών των κρατών μελών στον τομέα του ύδατος (αποφάσεις Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, C‑32/05,
EU:C:2006:749
, σκέψη 41, και Επιτροπή κατά Γερμανίας, C‑525/12,
EU:C:2014:2202
, σκέψη 50).
Η αιτιολογική σκέψη 25 της οδηγίας αυτής επιβεβαιώνει ότι οι περιβαλλοντικοί στόχοι θα πρέπει να ορίζονται κατά τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται η επίτευξη της καλής ποιότητας των επιφανειακών και υπόγειων υδάτων σε όλη την Ένωση και η αποτροπή της επιδεινώσεως της καταστάσεως των υδάτων σε επίπεδο της Ένωσης.
Κατά το άρθρο 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2000/60, αυτή έχει ως σκοπό τη θέσπιση πλαισίου για την προστασία των εσωτερικών επιφανειακών, των μεταβατικών, των παράκτιων και των υπόγειων υδάτων, το οποίο να αποτρέπει την περαιτέρω επιδείνωση, να προστατεύει και να βελτιώνει την κατάσταση των υδάτινων οικοσυστημάτων, καθώς και των αμέσως εξαρτώμενων από αυτά χερσαίων οικοσυστημάτων.
Επομένως, ο απώτερος σκοπός της οδηγίας 2000/60 συνίσταται στην επίτευξη, μέσω συντονισμένης δράσεως, της «καλής καταστάσεως» όλων των επιφανειακών υδάτων εντός της Ένωσης στον χρονικό ορίζοντα του έτους 2015.
Οι περιβαλλοντικοί στόχοι που υποχρεούνται να επιτύχουν τα κράτη μέλη προσδιορίζονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2000/60.
Η ως άνω διάταξη θέτει δύο διακριτούς, καίτοι άρρηκτα συνδεδεμένους, στόχους. Αφενός, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων (υποχρέωση προς πρόληψη της υποβαθμίσεως). Αφετέρου, κατ’ εφαρμογή του εν λόγω άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία ii και iii, τα κράτη μέλη προστατεύουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα συστήματα επιφανειακών υδάτων με σκοπό την επίτευξη μιας καλής καταστάσεως το αργότερο έως το τέλος του έτους 2015 (υποχρέωση βελτιώσεως).
Ο καθορισμός των δύο αυτών στόχων ανάγεται στις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 2000/60. Όσον αφορά ιδίως την υποχρέωση προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων, οι επίμαχες διατάξεις, όπως αρχικώς είχαν, μπορούσαν να έχουν την έννοια ότι, μετά τη θέσπιση της οδηγίας 2000/60, τα υδατικά συστήματα που κατατάχθηκαν σε κατηγορία ανώτερη της κατηγορίας «καλή κατάσταση» μπορούσαν να υποβαθμισθούν σε σημείο ώστε να καταταγούν στην τελευταία αυτή κατηγορία. Για τον λόγο αυτό, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρότεινε τροπολογία η οποία καθιστούσε δυνατή τη διάκριση μεταξύ της υποχρεώσεως επιτεύξεως «καλής καταστάσεως» και της υποχρεώσεως προλήψεως οποιασδήποτε υποβαθμίσεως, με την εισαγωγή στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου νέου σημείου το οποίο προέβλεπε χωριστά την εν λόγω υποχρέωση προλήψεως.
Τόσο η υποχρέωση βελτιώσεως όσο και υποχρέωση προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων αποσκοπούν στην επίτευξη ποιοτικών στόχων τους οποίους έχει θέσει ο νομοθέτης της Ένωσης, και συγκεκριμένα στη διατήρηση ή στην αποκατάσταση της καλής καταστάσεως, του καλού οικολογικού δυναμικού και της καλής χημικής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων.
Για να διασφαλισθεί η επίτευξη από τα κράτη μέλη των ανωτέρω μνημονευόμενων περιβαλλοντικών στόχων, η οδηγία 2000/60 προβλέπει σειρά διατάξεων, μεταξύ άλλων τις διατάξεις των άρθρων 3, 5, 8, 11 και 13 της εν λόγω οδηγίας καθώς και του παραρτήματος V αυτής, που, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 43 έως 52 των προτάσεών του, καθιερώνουν μια περίπλοκη διαδικασία διαρθρωμένη σε πολλά λεπτομερώς ρυθμιζόμενα στάδια, προκειμένου να παρέχεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να θέτουν σε εφαρμογή τα αναγκαία μέτρα σε συνάρτηση με τις ιδιαιτερότητες και τα χαρακτηριστικά των καταγεγραμμένων στο έδαφός τους υδατικών συστημάτων.
Τα στοιχεία αυτά επιβεβαιώνουν την ερμηνεία κατά την οποία το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2000/60 δεν περιορίζεται στον καθορισμό, υπό μορφή προγραμματικής εξαγγελίας, απλών στόχων διαχειριστικού σχεδιασμού, αλλά παράγει δεσμευτικά αποτελέσματα, αφότου καθοριστεί η οικολογική κατάσταση του οικείου υδατικού συστήματος, σε κάθε στάδιο της διαδικασίας που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία.
Το προβλεπόμενο με το άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας 2000/60 καθεστώς παρεκκλίσεων, οι προϋποθέσεις εφαρμογής του οποίου εξετάστηκαν από την καθής της κύριας δίκης αλλά δεν αποτελούν αντικείμενο των προδικαστικών ερωτημάτων του αιτούντος δικαστηρίου, συνιστά επίσης στοιχείο υπέρ της ερμηνείας ότι η πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων έχει δεσμευτικό χαρακτήρα.
Επισημαίνεται συναφώς ότι το ως άνω καθεστώς περιλαμβάνει διάφορες κατηγορίες. Ειδικότερα, κατά το προαναφερθέν άρθρο 4, παράγραφος 7, «[τ]α κράτη μέλη δεν παραβιάζουν την παρούσα οδηγία εφόσον η αδυναμία [...] πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης ενός συστήματος επιφανειακών ή υπόγειων υδάτων, οφείλεται σε νέες τροποποιήσεις των φυσικών χαρακτηριστικών του συστήματος επιφανειακών υδάτων ή σε μεταβολές της στάθμης των συστημάτων υπόγειων υδάτων».
Εντούτοις, η παρέκκλιση αυτή ισχύει αποκλειστικώς υπό τον όρον ότι έχουν ληφθεί όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για να μετριασθούν οι επιπτώσεις στην κατάσταση του οικείου υδατικού συστήματος και ότι έχουν προσαρμοσθεί αναλόγως τα προγράμματα μέτρων και τα σχέδια διαχειρίσεως.
Υπογραμμίζεται συναφώς ότι από τη δομή των κατηγοριών παρεκκλίσεων που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας 2000/60 προκύπτει ότι το άρθρο 4 της οδηγίας αυτής δεν περιέχει μόνο γενικές υποχρεώσεις, αλλά αφορά και συγκεκριμένα έργα. Πράγματι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 78 των προτάσεών του, οι λόγοι παρεκκλίσεως εφαρμόζονται ιδίως όταν η μη τήρηση των στόχων είναι απόρροια νέων τροποποιήσεων των φυσικών ιδιοτήτων του συστήματος επιφανειακών υδάτων, και όταν, για τον λόγο αυτό, προκαλούνται αρνητικές συνέπειες. Τούτο μπορεί να συμβεί κατόπιν της χορηγήσεως νέας εγκρίσεως για έργα. Πράγματι, το έργο και η εφαρμογή των σχεδίων διαχειρίσεως δεν είναι δυνατό να αντιμετωπίζονται χωριστά.
Κατά συνέπεια, τα έργα αυτά εμπίπτουν στην υποχρέωση προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων την οποία επιβάλλει το άρθρο 4 της οδηγίας 2000/60. Εντούτοις, τα εν λόγω έργα μπορούν να τύχουν εγκρίσεως κατ’ εφαρμογή του συστήματος παρεκκλίσεων που προβλέπει το προαναφερθέν άρθρο 4.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στις γραπτές παρατηρήσεις της, διατείνεται ότι η απαγόρευση υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων αποτελεί στόχο εντασσόμενο στο καθήκον βελτιώσεώς της. Διαπιστώνεται συναφώς ότι ο νομοθέτης της Ένωσης έχει αναγνωρίσει την αυτοτελή φύση της υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων και ότι η υποχρέωση αυτή δεν περιορίζεται σε ένα σύνολο ρυθμίσεων το οποίο θεσπίστηκε προς εξυπηρέτηση της υποχρεώσεως βελτιώσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων.
Από τα ανωτέρω έπεται ότι, με την επιφύλαξη της εφαρμογής παρεκκλίσεως, οποιαδήποτε υποβάθμιση της καταστάσεως ορισμένου υδατικού συστήματος πρέπει να αποτρέπεται ανεξαρτήτως των πιο μακροπρόθεσμων σχεδιασμών που προβλέπονται με τα σχέδια διαχειρίσεως και τα προγράμματα μέτρων. Η υποχρέωση προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των συστημάτων επιφανειακών υδάτων παραμένει δεσμευτική σε κάθε στάδιο της εφαρμογής της οδηγίας 2000/60 και ισχύει για κάθε τύπο και για κάθε κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων για το οποίο έχει ή έπρεπε να έχει καταρτισθεί σχέδιο διαχειρίσεως. Επομένως, το εμπλεκόμενο κράτος μέλος έχει την υποχρέωση να αρνείται την έγκριση έργου όταν το έργο αυτό δύναται, ως εκ της φύσεώς του, να υποβαθμίσει την κατάσταση του οικείου υδατικού συστήματος ή να διακυβεύσει την επίτευξη καλής καταστάσεως των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, εκτός και αν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το εν λόγω έργο εμπίπτει σε μία από τις παρεκκλίσεις του άρθρου 4, παράγραφος 7, της οδηγίας αυτής.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω εκτιμήσεων, στο πρώτο και στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία i έως iii, της οδηγίας 2000/60 έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται, υπό την επιφύλαξη εφαρμογής παρεκκλίσεως, να αρνούνται την έγκριση συγκεκριμένου έργου όταν το έργο αυτό δύναται να προκαλέσει υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή όταν διακυβεύει την επίτευξη καλής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων ή καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως τέτοιων υδάτων κατά την οριζόμενη από την ως άνω οδηγία ημερομηνία.
Επί του δεύτερου και του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
Με το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία επιβάλλεται να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η φράση «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 έχει την έννοια ότι καλύπτει μόνο τις μεταβολές που έχουν ως αποτέλεσμα την ταξινόμηση του εν λόγω υδατικού συστήματος σε κατώτερη κλάση κατά την έννοια του παραρτήματος V της οδηγίας αυτής (θεωρία των κλάσεων καταστάσεως). Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως, αν δηλαδή η προαναφερθείσα φράση καλύπτει οποιαδήποτε μεταβολή του επίμαχου υδατικού συστήματος (θεωρία του status quo), το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί ποια είναι τα κριτήρια που καθιστούν δυνατή τη διαπίστωση της υποβαθμίσεως της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων.
Διαπιστώνεται ότι η οδηγία 2000/60 δεν περιέχει ορισμό της φράσεως «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων.
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ελλείψει τέτοιου ορισμού από το δίκαιο της Ένωσης, ο καθορισμός της σημασίας και του περιεχομένου της ως άνω φράσεως πρέπει να γίνεται λαμβανομένων υπόψη τόσο του γράμματος της οικείας διατάξεως του δικαίου της Ένωσης όσο και του πλαισίου της (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις Lundberg, C‑317/12,
EU:C:2013:631
, σκέψη 19· SFIR κ.λπ., C‑187/12 έως C‑189/12,
EU:C:2013:737
, σκέψη 24, καθώς και Bouman, C‑114/13,
EU:C:2015:81
, σκέψη 31).
Το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας κατά την οποία η φράση «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων καλύπτει επίσης την υποβάθμιση η οποία δεν έχει ως αποτέλεσμα την ταξινόμηση του εν λόγω υδατικού συστήματος σε κατώτερη κλάση. Η διάταξη αυτή ορίζει ρητώς ότι πρέπει να προλαμβάνεται η υποβάθμιση της καταστάσεως όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων. Σύμφωνα με τον ορισμό που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2, σημείο 17, της εν λόγω οδηγίας, ως κατάσταση επιφανειακών υδάτων νοείται η συνολική έκφραση της καταστάσεως ενός επιφανειακού υδατικού συστήματος, που καθορίζεται από τις χαμηλότερες τιμές της οικολογικής και της χημικής του καταστάσεως. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 προβλέπει γενικώς την υποχρέωση προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, χωρίς να κάνει λόγο για τυχόν αλλαγή κλάσεως, ενώ μόνο το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία ii και iii, της οδηγίας αυτής παραπέμπει στο παράρτημα V της εν λόγω οδηγίας όσον αφορά την υποχρέωση βελτιώσεως της καταστάσεως των συστημάτων επιφανειακών υδάτων.
Πριν ελεγχθεί αν η ανωτέρω γραμματική ερμηνεία επιβεβαιώνεται από το πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσεται η φράση «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων καθώς και από τους σκοπούς της οδηγίας 2000/60, υπενθυμίζεται ότι η αξιολόγηση της καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων βασίζεται στην ανάλυση της οικολογικής καταστάσεως η οποία αποτυπώνεται σε πέντε κλάσεις, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 91 έως 97 των προτάσεών του.
Κατά το στάδιο καθορισμού των λόγων οικολογικής ποιότητας, τα κράτη μέλη κατανέμουν τους λόγους οικολογικής ποιότητας κάθε κατηγορίας επιφανειακών υδάτων σε πέντε κλάσεις μέσω μιας οριακής τιμής των στοιχείων βιολογικής ποιότητας η οποία προσδιορίζει τη διαχωριστική γραμμή μεταξύ των διαφόρων αυτών κλάσεων, και συγκεκριμένα μεταξύ υψηλής, καλής, μέτριας, ελλιπούς και κακής. Οι οριακές τιμές πρέπει να καθορίζονται με εφαρμογή της διαβαθμονομήσεως η οποία συνίσταται, αφενός, στην αντιπαραβολή των αποτελεσμάτων της ταξινομήσεως των εθνικών συστημάτων ελέγχου για καθένα από τα βιολογικά στοιχεία και για καθέναν από τους κοινούς τύπους συστημάτων επιφανειακών υδάτων των κρατών μελών που ανήκουν στην ίδια γεωγραφική ομάδα διαβαθμονομήσεως και, αφετέρου, στην αξιολόγηση του βαθμού συνέπειας των αποτελεσμάτων προς τους κανονιστικούς ορισμούς του τμήματος 1.2 του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας.
Εντούτοις, όπως προκύπτει από το σημείο 1.4.1, υπό iii, του παραρτήματος V της οδηγίας 2000/60, η διαβαθμονόμηση αποσκοπεί αποκλειστικώς στην οριοθέτηση των κλάσεων «υψηλή», «καλή» και «μέτρια». Οι οριακές τιμές των κρατών μελών περιλαμβάνονται στην απόφαση 2013/480/ΕΕ της Επιτροπής, της 20ής Σεπτεμβρίου 2013, για τον καθορισμό, σύμφωνα με την οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, των τιμών των ταξινομήσεων στα συστήματα παρακολούθησης των κρατών μελών, βάσει των αποτελεσμάτων της διαβαθμονόμησης, και την κατάργηση της απόφασης 2008/915/ΕΚ (
ΕΕ L 266, σ. 1
).
Τέλος, κατά το σημείο 1.4.2, υπό i, του παραρτήματος V της οδηγίας 2000/60, για τις κατηγορίες επιφανειακών υδάτων, ένα υδατικό σύστημα ταξινομείται στην αμέσως κατώτερη κλάση εάν ο λόγος ενός εκ των ποιοτικών στοιχείων υπολείπεται του επιπέδου που αντιστοιχεί στην τρέχουσα κλάση. Ο κανόνας αυτός, γνωστός ως «one out all out», συνδέεται με τον περιλαμβανόμενο στο άρθρο 2, σημείο 17, της εν λόγω οδηγίας ορισμό της έννοιας «κατάσταση επιφανειακών υδάτων» η οποία πρέπει να καθορίζεται από τη χαμηλότερη τιμή της οικολογικής και χημικής καταστάσεως του υδατικού συστήματος.
Δυνάμει του άρθρου 2, σημείο 21, της οδηγίας 2000/60, ως οικολογική κατάσταση νοείται η ποιοτική έκφραση της διαρθρώσεως και της λειτουργίας υδάτινων οικοσυστημάτων που συνδέονται με επιφανειακά ύδατα, η οποία ταξινομείται σύμφωνα με το παράρτημα V της οδηγίας αυτής, το οποίο χαρακτηρίζει τις ταξινομήσεις της οικολογικής καταστάσεως ως «κανονιστικούς ορισμούς».
Εντούτοις, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 99 των προτάσεών του, ο καθορισμός των οριακών τιμών των κλάσεων αποτυπώνεται στη διαμόρφωση κλάσεων μεγάλου εύρους. Συνεπώς, οι κλάσεις αποτελούν απλώς έναν μηχανισμό που περιορίζει το περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών κατά τον καθορισμό των ποιοτικών στοιχείων που αντικατοπτρίζουν την πραγματική κατάσταση συγκεκριμένου υδατικού συστήματος. Για αυτόν ιδίως τον λόγο, το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 δεν παραπέμπει στο παράρτημα V αυτής, δεδομένου ότι η φράση «υποβάθμιση της καταστάσεως» ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων αποτελεί έννοια γενικής εμβέλειας.
Αντιθέτως, τυχόν διαφορετική ερμηνεία της ανωτέρω φράσεως δεν θα παρείχε κίνητρο στα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα για την πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων εντός μιας συγκεκριμένης κλάσεως καταστάσεως. Πράγματι, στο μέτρο κατά το οποίο η ταξινόμηση ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων είναι συνάρτηση της χαμηλότερης τιμής των εφαρμοστέων παραμέτρων, όλες οι άλλες τιμές θα μπορούσαν να μειωθούν χωρίς αυτό να έχει νομικές συνέπειες.
Η εφαρμογή του κανόνα «one out all out» σε συνδυασμό με τη θεωρία των κλάσεων καταστάσεως θα είχε επίσης ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό των υδάτων της χαμηλότερης κλάσεως από το πεδίο εφαρμογής της υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδάτων αυτών. Πράγματι, μετά την ταξινόμηση ενός υδατικού συστήματος στην προαναφερθείσα κλάση καταστάσεως, τυχόν νέα υποβάθμιση της καταστάσεως του συστήματος αυτού θα ήταν νομικώς αδύνατη. Πάντως, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της οδηγίας 2000/60, ο εν λόγω τύπος υδατικών συστημάτων χρήζει ιδιαίτερης προσοχής στο πλαίσιο της διαχειρίσεως των υδάτων.
Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από το άρθρο 4, παράγραφος 5, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2000/60, το οποίο, όσον αφορά τα ιδιαιτέρως τροποποιημένα συστήματα επιφανειακών υδάτων για τα οποία τα κράτη μέλη μπορούν να επιδιώκουν την υλοποίηση λιγότερο αυστηρών περιβαλλοντικών στόχων, προβλέπει ρητώς την απαγόρευση οποιασδήποτε περαιτέρω υποβαθμίσεως.
Επιπλέον, η εφαρμογή της θεωρίας των κλάσεων καταστάσεως θα είχε ως αποτέλεσμα την αποδυνάμωση της προστασίας των υδάτων που εμπίπτουν στις υψηλότερες κλάσεις. Δεδομένου ότι η ταξινόμηση ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων είναι συνάρτηση της χαμηλότερης τιμής των εφαρμοστέων παραμέτρων, η σαφής υποβάθμιση άλλων στοιχείων δεν θα επέφερε καμία μεταβολή στην ταξινόμηση του οικείου υδατικού συστήματος, εφόσον βεβαίως δεν είχε ως αποτέλεσμα την ταξινόμηση σε χαμηλότερη κλάση.
Αντιθέτως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 105 των προτάσεών του, αν η έννοια «υποβάθμιση» ερμηνεύεται με αναφορά σε ορισμένο ποιοτικό στοιχείο ή ουσία, η υποχρέωση προς πρόληψη της υποβαθμίσεως διατηρεί εξ ολοκλήρου την πρακτική αποτελεσματικότητά της, καθώς καλύπτει οποιαδήποτε μεταβολή ικανή να διακυβεύσει την επίτευξη του κύριου σκοπού της οδηγίας 2000/60.
Όσον αφορά τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να διαπιστώνεται η υποβάθμιση της καταστάσεως ενός υδατικού συστήματος, υπενθυμίζεται ότι από την όλη οικονομία του άρθρου 4 της οδηγίας 2000/60, και ιδίως από τις παραγράφους 6 και 7 αυτού, προκύπτει ότι η έστω και σε μεταβατικό στάδιο υποβάθμιση της καταστάσεως υδατικού συστήματος επιτρέπεται μόνο υπό αυστηρές προϋποθέσεις. Επομένως, το όριο πέραν του οποίου διαπιστώνεται παράβαση της υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως υδατικού συστήματος πρέπει να είναι χαμηλό.
Σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει η Bundesrepublik Deutschland, από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 δεν δύναται να συναχθεί η ερμηνεία ότι μόνον οι «σοβαρές βλάβες» αποτελούν υποβάθμιση της καταστάσεως ενός υδατικού συστήματος, ερμηνεία η οποία στηρίζεται κατ’ ουσίαν στη στάθμιση των αρνητικών συνεπειών για τα ύδατα, αφενός, και των συνδεόμενων με αυτά οικονομικών συμφερόντων, αφετέρου. Εξάλλου, διαπιστώνεται ότι, όπως επισημαίνει η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η ερμηνεία αυτή δεν συνάδει με τη διαφοροποίηση στην οποία προβαίνει η οδηγία μεταξύ υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως ενός υδατικού συστήματος και των οριζόμενων στο άρθρο 4, παράγραφος 7, της εν λόγω οδηγίας λόγων που επιτρέπουν παρέκκλιση, στο μέτρο κατά το οποίο μόνον οι λόγοι αυτοί περιέχουν στοιχεία βασιζόμενα σε στάθμιση συμφερόντων.
Με αυτά τα δεδομένα, πρέπει να γίνει δεκτό, όπως προτείνει η Επιτροπή, ότι «υποβάθμιση της καταστάσεως» ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 υφίσταται όταν η κατάσταση τουλάχιστον ενός από τα ποιοτικά στοιχεία κατά την έννοια του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας υποβαθμίζεται κατά μία κλάση, ακόμη και αν η υποβάθμιση αυτή του ποιοτικού στοιχείου δεν συνεπάγεται την επί τα χείρω τροποποίηση της ταξινομήσεως του συστήματος επιφανειακών υδάτων στο σύνολό του. Πάντως, αν το οικείο ποιοτικό στοιχείο κατά την έννοια του παραρτήματος αυτού εντάσσεται ήδη στη χαμηλότερη κλάση, οποιαδήποτε υποβάθμιση του εν λόγω στοιχείου συνιστά «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά την έννοια του προαναφερθέντος άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω εκτιμήσεων, στο δεύτερο και στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η φράση «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 έχει την έννοια ότι τέτοια υποβάθμιση υφίσταται όταν η κατάσταση τουλάχιστον ενός από τα ποιοτικά στοιχεία κατά την έννοια του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας υποβαθμίζεται κατά μία κλάση, ακόμη και αν η υποβάθμιση αυτή δεν συνεπάγεται την επί τα χείρω τροποποίηση της ταξινομήσεως του συστήματος επιφανειακών υδάτων στο σύνολό του. Πάντως, αν το οικείο ποιοτικό στοιχείο κατά την έννοια του παραρτήματος αυτού εντάσσεται ήδη στη χαμηλότερη κλάση, οποιαδήποτε υποβάθμιση του εν λόγω στοιχείου συνιστά «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά την έννοια του προαναφερθέντος άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία i έως iii, της οδηγίας 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων, έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται, υπό την επιφύλαξη εφαρμογής παρεκκλίσεως, να αρνούνται την έγκριση συγκεκριμένου έργου όταν το έργο αυτό δύναται να προκαλέσει υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή όταν διακυβεύει την επίτευξη καλής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων ή καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως τέτοιων υδάτων κατά την οριζόμενη από την ως άνω οδηγία ημερομηνία.

2)
Η φράση «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 έχει την έννοια ότι τέτοια υποβάθμιση υφίσταται όταν η κατάσταση τουλάχιστον ενός από τα ποιοτικά στοιχεία κατά την έννοια του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας υποβαθμίζεται κατά μία κλάση, ακόμη και αν η υποβάθμιση αυτή δεν συνεπάγεται την επί τα χείρω τροποποίηση της ταξινομήσεως του συστήματος επιφανειακών υδάτων στο σύνολό του. Πάντως, αν το οικείο ποιοτικό στοιχείο κατά την έννοια του παραρτήματος αυτού εντάσσεται ήδη στη χαμηλότερη κλάση, οποιαδήποτε υποβάθμιση του εν λόγω στοιχείου συνιστά «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά την έννοια του προαναφερθέντος άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.