CELEX: 62014CJ0293
Προδικαστική παραπομπή
Οδηγία 2006/123/ΕΚ
Καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής
Δραστηριότητες που συνδέονται προς την άσκηση δημοσίας εξουσίας
Επάγγελμα του καπνοδοχοκαθαριστή
Καθήκοντα σχετικά με την πυρασφάλεια
Εδαφικός περιορισμός της άδειας ασκήσεως επαγγέλματος
Υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος
Αναγκαιότητα
Αναλογικότητα

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, 10, παράγραφος 4, και 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (
ΕΕ L 376, σ. 36
).
Η εν λόγω αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο αιτήσεως αναιρέσεως (Revision) με κατ’ αναίρεση αντιδίκους τον G. Hiebler και τον W. Schlagbauer, δύο Αυστριακούς πολίτες οι οποίοι ασκούν το επάγγελμα του καπνοδοχοκαθαριστή, σχετικά με αγωγή του W. Schlagbauer με αίτημα την παύση αθέμιτης εμπορικής πρακτικής του G. Hiebler κατά την άσκηση της επαγγελματικής του δραστηριότητας.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Στις αιτιολογικές σκέψεις 17, 70 και 72 της οδηγίας 2006/123 αναφέρονται τα εξής:
«(17)
Η παρούσα οδηγία καλύπτει μόνο τις υπηρεσίες που παρέχονται έναντι οικονομικού ανταλλάγματος. Οι υπηρεσίες κοινής ωφελείας δεν εμπίπτουν στον ορισμό του άρθρου [57 ΣΛΕΕ] και, επομένως, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. Οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος είναι υπηρεσίες που παρέχονται έναντι οικονομικού ανταλλάγματος και, επομένως, περιλαμβάνονται στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. Ωστόσο, ορισμένες υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως αυτές που μπορεί να υπάρχουν στον τομέα των μεταφορών, αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας, ενώ για ορισμένες άλλες υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως για όσες μπορεί να υπάρχουν στον τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών, προβλέπεται παρέκκλιση από τη διάταξη περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών που θεσπίζεται με την παρούσα οδηγία. Η παρούσα οδηγία δεν αφορά τη χρηματοδότηση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος και δεν καλύπτει τις ενισχύσεις που χορηγούνται από τα κράτη μέλη, ιδίως στον κοινωνικό τομέα, σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες περί ανταγωνισμού. Η παρούσα οδηγία δεν αφορά τη συνέχεια που θα δοθεί στη Λευκή Βίβλο της Επιτροπής για τις υπηρεσίες κοινής ωφελείας.
[...]
(70)
Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας και με την επιφύλαξη του άρθρου [14 ΣΛΕΕ], οι υπηρεσίες μπορούν να θεωρηθούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος στο πλαίσιο της παρούσας οδηγίας μόνον αν παρέχονται κατ’ εφαρμογήν ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που ανατίθεται στον πάροχο από το οικείο κράτος μέλος. Η εν λόγω ανάθεση θα πρέπει να γίνει μέσω μιας ή περισσότερων πράξεων, η μορφή των οποίων καθορίζεται από κάθε κράτος μέλος, και θα πρέπει να προσδιορίζει την ακριβή φύση του ειδικού καθήκοντος.
[...]
(72)
Στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος ανατίθενται σημαντικά καθήκοντα σχετιζόμενα με την κοινωνική και την εδαφική συνοχή. Η άσκηση των καθηκόντων αυτών δεν θα πρέπει να παρεμποδίζεται λόγω της διαδικασίας αξιολόγησης που προβλέπεται από την παρούσα οδηγία. Οι απαιτήσεις που είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση των καθηκόντων αυτών δεν θα πρέπει να θίγονται από τη διαδικασία αυτήν, ενώ, παράλληλα, θα πρέπει να αντιμετωπίζονται αδικαιολόγητοι περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης.»
Το άρθρο 2 της οδηγίας 2006/123 ορίζει τα εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος.
2.   Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
[...]
θ)
στις δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, όπως ορίζεται στο άρθρο [51 ΣΛΕΕ]·
[...]».
Το άρθρο 4 της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
[...]
6)
ως “σύστημα χορήγησης άδειας” νοείται κάθε διαδικασία που υποχρεώνει τον πάροχο ή τον αποδέκτη της υπηρεσίας να υποβάλει αίτηση στην αρμόδια αρχή για την έκδοση επίσημης ή σιωπηρής απόφασης σχετικά με την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή με την άσκησή της·
7)
ως “απαίτηση” νοείται κάθε υποχρέωση, απαγόρευση, προϋπόθεση ή όριο που προβλέπεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών ή προκύπτει από τη νομολογία, τη διοικητική πρακτική, τους κανόνες επαγγελματικών συλλόγων ή τους συλλογικούς κανόνες επαγγελματικών ενώσεων ή οργανώσεων που εγκρίνονται στο πλαίσιο της άσκησης της νομικής αυτονομίας τους· οι κανόνες που προβλέπονται σε συλλογικές συμβάσεις οι οποίες αποτελούν προϊόν διαπραγμάτευσης μεταξύ των κοινωνικών εταίρων δεν θεωρούνται απαιτήσεις κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας·
8)
ως “επιτακτικοί λόγοι δημόσιου συμφέροντος” νοούνται οι λόγοι που αναγνωρίζονται ως τέτοιοι στη νομολογία του Δικαστηρίου, συμπεριλαμβανομένων των ακόλουθων λόγων: δημόσια τάξη· δημόσια ασφάλεια· δημόσια υγεία· προστασία της χρηματοοικονομικής ισορροπίας του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων· προστασία των καταναλωτών, των αποδεκτών υπηρεσιών και των εργαζομένων· δικαιοσύνη των εμπορικών συναλλαγών· καταπολέμηση της απάτης· προστασία του περιβάλλοντος, περιλαμβανομένου του αστικού περιβάλλοντος· υγεία των ζώων· διανοητική ιδιοκτησία· διατήρηση της εθνικής ιστορικής και καλλιτεχνικής κληρονομιάς· στόχοι κοινωνικής πολιτικής και στόχοι πολιτιστικής πολιτικής·
[...]».
Το άρθρο 10, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Η άδεια επιτρέπει στους παρόχους υπηρεσιών πρόσβαση στη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή τους επιτρέπει να την ασκήσουν σε όλη την εθνική επικράτεια, μεταξύ άλλων, με την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων, θυγατρικών εταιρειών ή γραφείων, εκτός εάν επιτακτικός λόγος δημόσιου συμφέροντος δικαιολογεί την έκδοση ιδιαίτερης άδειας για κάθε επιμέρους εγκατάσταση ή τον περιορισμό της άδειας σε ορισμένο τμήμα της επικράτειας.»
Το άρθρο 15 της ίδιας οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα προβλέπουν απαιτήσεις όπως εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 και εξασφαλίζουν ότι οι απαιτήσεις αυτές είναι συμβατές με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3. Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις τους ώστε να είναι συμβατές με τις εν λόγω προϋποθέσεις.
2.   Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της από την τήρηση των ακόλουθων απαιτήσεων που δεν εισάγουν διακρίσεις:
α)
ποσοτικούς ή εδαφικούς περιορισμούς, ιδίως υπό τη μορφή ορίων που καθορίζονται ανάλογα με τον πληθυσμό ή μιας ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ παρόχων υπηρεσιών·
[...]
3.   Τα κράτη μέλη ελέγχουν εάν οι απαιτήσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 2 πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
μη εισαγωγή διακρίσεων: οι απαιτήσεις δεν πρέπει να εισάγουν άμεσα ή έμμεσα διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, ανάλογα με την έδρα τους·
β)
αναγκαιότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος·
γ)
αναλογικότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του στόχου, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
4.   Οι παράγραφοι 1, 2 και 3 εφαρμόζονται στη νομοθεσία που διέπει τον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, μόνο κατά το μέτρο που η εφαρμογή των εν λόγω παραγράφων δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που τους έχει ανατεθεί.
[...]»
Το αυστριακό δίκαιο
Το άρθρο 120, παράγραφος 1, του κώδικα περί ασκήσεως βιοτεχνικών, εμπορικών και βιομηχανικών επαγγελμάτων (Gewerbeordnung, στο εξής: GewΟ) προβλέπει τα εξής:
«Για την απορρύπανση, τον καθαρισμό και τον έλεγχο καπνοδόχων, καπναγωγών και αγωγών καυσαερίων καθώς και των αντίστοιχων εγκαταστάσεων καύσεως απαιτείται άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή […] Καθόσον οι καπνοδοχοκαθαριστές υποχρεούνται, βάσει της νομοθεσίας των ομόσπονδων κρατών, να ασκούν καθήκοντα διοικητικού ελέγχου, και ιδίως καθήκοντα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της πυροσβεστικής ή της πολεοδομικής υπηρεσίας ή παρόμοιες δραστηριότητες, ασκούν δημόσια αποστολή και για τον λόγο αυτό πρέπει να έχουν την εγκατάστασή τους στην Αυστρία.»
Το άρθρο 123 του GewO προβλέπει τα εξής:
«1.   Με απόφαση του κυβερνήτη του ομόσπονδου κράτους [(Landeshauptmann)] οριοθετούνται οι περιοχές ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή. Στην εν λόγω απόφαση τα όρια των περιοχών αυτών καθορίζονται κατά τρόπο ώστε να είναι δυνατή η άσκηση των αντίστοιχων καθηκόντων σχετικά με την πυρασφάλεια και να διασφαλίζεται η οικονομική βιωσιμότητα, εντός εκάστης περιοχής, δύο τουλάχιστον επιχειρήσεων καπνοδοχοκαθαρισμού, καθεμία εκ των οποίων απασχολεί δύο τουλάχιστον εργαζομένους κατά κύριο επάγγελμα. […]
2.   Για την άσκηση του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή επιτρέπεται να χορηγούνται μόνον άδειες με τις οποίες η άσκηση των δραστηριοτήτων του άρθρου 120, παράγραφος 1, περιορίζεται εντός συγκεκριμένης περιοχής. Σε περίπτωση επικείμενου κινδύνου, εντολής κατ’ άρθρο 122, παράγραφος 2, ή αλλαγής περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού κατ’ άρθρο 124, επιτρέπεται η άσκηση των δραστηριοτήτων του άρθρου 120, παράγραφος 1, και εκτός της οικείας περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού. […]
3.   Οι καπνοδοχοκαθαριστές οφείλουν να ασκούν τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο άρθρο 120, παράγραφος 1, εντός της δικής τους περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού και τηρώντας τις εκάστοτε ισχύουσες ανώτατες τιμές.»
Κατά το άρθρο 124 του GewO:
«Σε περίπτωση αλλαγής του καπνοδοχοκαθαριστή στον οποίο έχει ανατεθεί εργασία καθαρισμού, ο αντικαθιστάμενος καπνοδοχοκαθαριστής οφείλει να παραδώσει αμελλητί στον νέο καπνοδοχοκαθαριστή, στον οικείο οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως και στον ιδιοκτήτη της προς καθαρισμό εγκαταστάσεως γραπτή έκθεση σχετικά με τον τελευταίο διενεργηθέντα καθαρισμό και την κατάσταση στην οποία βρίσκεται η εγκατάσταση. […] Σε περίπτωση που στην περιοχή δεν υπάρχουν περισσότεροι από δύο καπνοδοχοκαθαριστές, επιτρέπεται η αλλαγή περιοχής καπνοδοχοκαθαρισμού.»
Το άρθρο 125, παράγραφος 1, του GewO ορίζει τα ακόλουθα:
«Με απόφαση του κυβερνήτη του ομόσπονδου κράτους ορίζονται οι ανώτατες τιμές. Προς τον σκοπό αυτό, λαμβάνονται υπόψη η ικανότητα των επιχειρήσεων και τα συμφέροντα των ληπτών των υπηρεσιών. [...]»
Οι διατάξεις των αυστριακών ομόσπονδων κρατών περιλαμβάνουν, αφενός, ρυθμίσεις σχετικά με την υποχρέωση των ιδιοκτητών εγκαταστάσεων καύσεως προς τακτικό καθαρισμό των καπνοδόχων από καπνοδοχοκαθαριστή. Επιπροσθέτως, προβλέπουν την υποχρέωση των καπνοδοχοκαθαριστών να ασκούν συγκεκριμένα καθήκοντα σχετικά με την πυρασφάλεια.
Στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας, στα καθήκοντα αυτά εμπίπτει, μεταξύ άλλων, περιοδικός έλεγχος με σκοπό την πρόληψη των πυρκαγιών (στο εξής: έλεγχος πυρασφάλειας).
Ειδικότερα, το άρθρο 26 του νόμου του ομόσπονδου κράτους της Καρινθίας σχετικά με την αντιμετώπιση κινδύνων και την πυρασφάλεια (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung, στο εξής: κανόνες πυρασφάλειας), ορίζει τα εξής:
«1.   Ο έλεγχος πυρασφάλειας κτιριακών εγκαταστάσεων έχει ως σκοπό τη διαπίστωση συνθηκών οι οποίες ενδέχεται να προκαλέσουν ή να επιτείνουν τον κίνδυνο εκδηλώσεως πυρκαγιάς ή να δυσχεράνουν την κατάσβεση πυρκαγιάς ή την εφαρμογή μέτρων διασώσεως.
2.   Ο έλεγχος πυρασφάλειας περιλαμβάνει οπτικό έλεγχο, με σκοπό να καθοριστεί ιδίως:
a)
εάν τηρούνται από τον ιδιοκτήτη του κτιρίου (ιδιοκτήτη της εγκαταστάσεως) ή τον επικαρπωτή οι διατάξεις του παρόντος νόμου ή των κανονιστικών πράξεων και αποφάσεων που έχουν εκδοθεί βάσει του παρόντος νόμου, καθώς και αν υφίστανται ελλείψεις σχετικά με την τήρηση [των κανόνων πυρασφάλειας]·
b)
εάν υφίστανται δομικές ατέλειες οι οποίες ενδέχεται να προκαλέσουν κίνδυνο εκδηλώσεως πυρκαγιάς και
c)
εάν υφίστανται άλλες περιστάσεις που να επηρεάζουν την πυρασφάλεια και την κατάσβεση πυρκαγιών. [...]
3.   Κατά τη διενέργεια του ελέγχου πυρασφάλειας λαμβάνεται υπόψη η επικινδυνότητα των κτιριακών εγκαταστάσεων από απόψεως πυροπροστασίας. Ο έλεγχος αυτός διενεργείται:
a)
ανά 15 έτη, εάν ο κίνδυνος πυρκαγιάς είναι χαμηλός·
b)
ανά 9 έτη, εάν ο κίνδυνος πυρκαγιάς είναι μεσαίος και
c)
ανά 5 έτη, εάν ο κίνδυνος πυρκαγιάς είναι υψηλός. […]»
Το άρθρο 27 των κανόνων πυρασφάλειας έχει ως εξής:
«1.   Ο κατά το άρθρο 26 έλεγχος πυρασφάλειας […] διενεργείται σε αυτοτελή βάση από εντεταλμένο προς τούτο καπνοδοχοκαθαριστή.
[...]
9.   Ο ιδιοκτήτης (ή ο επικαρπωτής ή ο διαχειριστής ενός κτιρίου) καταβάλλει ποσό για το κόστος κάθε διενεργούμενου κατά την παράγραφο 1 ελέγχου πυρασφάλειας, το οποίο εισπράττεται από τον καπνοδοχοκαθαριστή. Εάν το εν λόγω ποσό δεν καταβληθεί από τον υπόχρεο, ο δήμος υποχρεούται να το καθορίσει με σχετική απόφαση. Το ύψος της συμμετοχής στη σχετική δαπάνη καθορίζεται αναλόγως προς τις τιμές που προβλέπονται για τους ελέγχους πυρασφάλειας στην απόφαση περί ορισμού των ανωτάτων τιμών για την άσκηση της δραστηριότητας του καπνοδοχοκαθαριστή.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Ο G. Hiebler ασκεί το επάγγελμα του καπνοδοχοκαθαριστή στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας, δυνάμει επαγγελματικής άδειας η οποία ισχύει για την περιοχή «Α» του εν λόγω ομόσπονδου κράτους, σύμφωνα με το άρθρο 123 του GewO.
Έως τις 26 Ιουλίου 2011, δεν υπήρχαν περισσότεροι από δύο καπνοδοχοκαθαριστές οι οποίοι ασκούσαν τη δραστηριότητά τους στην περιοχή «Β». Κατά συνέπεια, οι καπνοδοχοκαθαριστές οι οποίοι είχαν λάβει άδεια ασκήσεως της δραστηριότητάς τους σε άλλες περιοχές, όπως ο G. Hiebler, μπορούσαν, δυνάμει του άρθρου 124 του GewO, να προσεγγίζουν επίσης πελάτες εγκατεστημένους στην ως άνω περιοχή «B».
Κατόπιν τροποποιήσεως της κείμενης νομοθεσίας σχετικά με την εδαφική κατάτμηση της ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας, η οποία ετέθη σε ισχύ στις 27 Ιουλίου 2011, δημιουργήθηκε νέα περιοχή «Γ», ως αποτέλεσμα της συγχωνεύσεως της περιοχής «Β» με άλλη περιοχή.
Εντούτοις, καίτοι, κατόπιν της ως άνω συγχωνεύσεως, ασκούσαν τη δραστηριότητά τους στη νέα περιοχή «Γ» τέσσερις καπνοδοχοκαθαριστές, ο G. Hiebler συνέχισε να προσεγγίζει πελάτες κατοικούντες εντός των ορίων της και να ασκεί την επαγγελματική του δραστηριότητα ως καπνοδοχοκαθαριστής για πλείονες εξ αυτών, οι οποίοι του ανέθεσαν τον καθαρισμό των καπνοδόχων τους.
Η δραστηριότητα αυτή είχε ως συνέπεια την απώλεια εισοδήματος για τον W. Schlagbauer, o οποίος είναι κάτοχος άδειας ασκήσεως του επαγγέλματος στην ως άνω περιοχή «Γ». Ως εκ τούτου, ο W. Schlagbauer άσκησε αγωγή ενώπιον του Landesgericht Klagenfurt (περιφερειακού δικαστηρίου του Klagenfurt) ζητώντας να διαταχθεί η παύση της εμπορικής πρακτικής του G. Hiebler, την οποία χαρακτήρισε αθέμιτη, να υποχρεωθεί ο τελευταίος να του καταβάλει ποσόν ύψους 2594,65 ευρώ ως αποζημίωση, πλέον τόκων και δικαστικών εξόδων, και να δημοσιευθεί η μέλλουσα να εκδοθεί δικαστική απόφαση. Ο G. Hiebler ζήτησε την απόρριψη της αγωγής, προβάλλοντας ότι η οδηγία 2006/123 αντιτίθεται στην επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης διάταξη της αυστριακής νομοθεσίας, καθόσον αυτή επιβάλλει εδαφικό περιορισμό της άδειας ασκήσεως των ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων των καπνοδοχοκαθαριστών.
Το Landesgericht Klagenfurt έκανε δεκτή την αγωγή του W. Schlagbauer, κρίνοντας ότι ο εδαφικός περιορισμός ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 123 του GewO ήταν σύμφωνος προς την προαναφερθείσα οδηγία, καθόσον δεν εισήγαγε διακρίσεις, ήταν αναγκαίος και ανάλογος προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
Το Oberlandesgericht Graz (ανώτερο περιφερειακό δικαστήριο του Γκρατς) επικύρωσε την ως άνω απόφαση, προσθέτοντας ότι τα καθήκοντα παροχής δημόσιας υπηρεσίας που ανατίθενται στους καπνοδοχοκαθαριστές στον τομέα της πυρασφάλειας δικαιολογούν τον εδαφικό περιορισμό της επαγγελματικής άδειας καπνοδοχοκαθαριστή.
O G. Hiebler άσκησε αίτηση αναιρέσεως (Revision) ενώπιον του Oberster Gerichtshof (Ανώτατου δικαστηρίου). Ενώπιον του εν λόγω δικαστηρίου προέβαλε ότι, ακόμα κι αν η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης διάταξη του εθνικού δικαίου μπορούσε να κριθεί ως συνάδουσα με το δίκαιο της Ένωσης, καθόσον ο επίμαχος εδαφικός περιορισμός σχετίζεται προς τα καθήκοντα που ασκούν οι καπνοδοχοκαθαριστές στον τομέα της πυρασφάλειας, δεν ισχύει το ίδιο καθόσον ο περιορισμός αυτός περιλαμβάνει επίσης τις ιδιωτικές οικονομικές δραστηριότητες των καπνοδοχοκαθαριστών σχετικά με τον καθαρισμό και τη συντήρηση των καπνοδόχων, των αγωγών καυσαερίων, καθώς και των αντίστοιχων εγκαταστάσεων καύσεως.
Το Oberster Gerichtshof εκλαμβάνει ως δεδομένο ότι, δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123, αυτή δεν πρέπει να εφαρμόζεται επί καθηκόντων δημόσιας υπηρεσίας σχετικά με την πυρασφάλεια, αλλά πρέπει να καλύπτει αποκλειστικώς τις ιδιωτικές οικονομικές δραστηριότητες των καπνοδοχοκαθαριστών. Εντούτοις, το εν λόγω δικαστήριο διερωτάται, λαμβανομένου υπόψη του συνδέσμου μεταξύ των καθηκόντων αυτών και των ως άνω δραστηριοτήτων, κατά πόσον είναι δυνατόν να κριθεί ότι η ως άνω οδηγία δεν εφαρμόζεται επί της ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή στο σύνολό της.
Επιπροσθέτως, στην περίπτωση που κριθεί ότι οι ως άνω ιδιωτικές οικονομικές δραστηριότητες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οικείας οδηγίας, το Oberster Gerichtshof διατυπώνει επίσης αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης αυστριακής νομοθεσίας με τους κανόνες περί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών της Ένωσης, οι οποίοι θεσπίζονται με τα άρθρα 10 και 15 της ίδιας οδηγίας.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Oberster Gerichtshof αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αποκλείεται, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123, από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123, η επαγγελματική δραστηριότητα του καπνοδοχοκαθαριστή στο σύνολό της για τον λόγο ότι οι καπνοδοχοκαθαριστές εκτελούν επίσης καθήκοντα τα οποία αφορούν την πυρασφάλεια (έλεγχος για την πρόληψη πυρκαγιών, τεχνικές γνωμοδοτήσεις στο πλαίσιο κατασκευαστικών έργων, κ.λπ.);
2)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα:
Είναι εθνική ρύθμιση, κατά την οποία η ισχύς της άδειας ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή περιορίζεται σε συγκεκριμένη “περιοχή καπνοδοχοκαθαρισμού”, συμβατή με το άρθρο 10, παράγραφος 4, και το άρθρο 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας [2006/123];»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν η οδηγία 2006/123 έχει την έννοια ότι η άσκηση επαγγέλματος, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης επάγγελμα του καπνοδοχοκαθαριστή, αποκλείεται, στο σύνολό της, από το πεδίο εφαρμογής της ως άνω οδηγίας λόγω του ότι το επάγγελμα αυτό επάγεται την εκπλήρωση όχι μόνον ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων, αλλά και την άσκηση καθηκόντων που αφορούν την πυρασφάλεια.
Το Oberster Gerichtshof υποβάλλει το εν λόγω ερώτημα βασιζόμενο στη σιωπηρή προκείμενη ότι τα ανατιθέμενα στους καπνοδοχοκαθαριστές του ομόσπονδου κράτους της Καρινθίας καθήκοντα που αφορούν την πυρασφάλεια πρέπει να χαρακτηριστούν ως δραστηριότητες συνδεόμενες προς την άσκηση δημόσιας εξουσίας και, κατά συνέπεια, εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της ως άνω οδηγίας, δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, αυτής. Πρέπει, επομένως, να κριθεί εάν ο σύνδεσμος μεταξύ της εκτελέσεως των καθηκόντων αυτών και της εκπληρώσεως των ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων συνεπάγεται τη μη εφαρμογή της ως άνω οδηγίας επί της ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στο σύνολό της.
Εξάλλου, όπως επισήμανε επίσης η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις γραπτές παρατηρήσεις της, το αιτούν δικαστήριο δεν διευκρίνισε στην απόφαση περί παραπομπής τα στοιχεία βάσει των οποίων κατέληξε στον ως άνω χαρακτηρισμό των περιγραφέντων καθηκόντων.
Ως εκ τούτου, προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο πρώτο ερώτημα, είναι καταρχάς αναγκαίο να εξακριβωθεί εάν τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα, όπως αυτά της κύριας δίκης, συνδέονται προς την «άσκηση δημόσιας εξουσίας», κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123, ή συγκαταλέγονται, ενδεχομένως, μεταξύ των δραστηριοτήτων οι οποίες εκφεύγουν του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας αυτής. Μόνο στις περιπτώσεις αυτές πρέπει, εν συνεχεία, να κριθεί εάν το ως άνω στοιχείο αποκλείει την εφαρμογή της οικείας οδηγίας επί της ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στο σύνολό της.
Στο πλαίσιο του πρώτου στοιχείου που χρήζει εξακριβώσεως, πρέπει να εξεταστεί, προκαταρκτικώς, το περιεχόμενο της διατάξεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ.
Όπως έχει επισημανθεί στο σημείο 2.1.2 του εγχειριδίου εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες (στο εξής: εγχειρίδιο), η διάταξη αυτή απηχεί την παρέκκλιση από τον κανόνα της ελευθερίας εγκαταστάσεως, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 45 ΕΚ, νυν άρθρο 51 ΣΛΕΕ, κατόπιν της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας. Επομένως, προκειμένου να ερμηνευθεί η διάταξη αυτή, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι αρχές οι οποίες έχουν διαπλασθεί από τη σχετική με τα ως άνω άρθρα νομολογία του Δικαστηρίου.
Υπό το πρίσμα της ως άνω νομολογίας, επισημαίνεται εξαρχής ότι, ως εξαίρεση από θεμελιώδη ελευθερία, η παρέκκλιση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123 πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο ώστε η έκταση της εφαρμογής της να περιορίζεται σε ό,τι είναι απολύτως αναγκαίο για την προάσπιση των συμφερόντων που τα κράτη μέλη προστατεύουν βάσει αυτής (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), και επομένως πρέπει να περιορίζεται στις δραστηριότητες οι οποίες, αυτές καθαυτές, συνιστούν άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας (βλ. κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Επιτροπή κατά Βελγίου,
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
, σκέψη
, και SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, σκέψη
).
Επιπροσθέτως, όπως προκύπτει επίσης από τη νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει να κριθεί ότι αποκλείονται από την ως άνω παρέκκλιση οι επικουρικές ή προπαρασκευαστικές προς την άσκηση της δημόσιας εξουσίας δραστηριότητες (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας,
C‑404/05
,
EU:C:2007:723
, σκέψη
), καθόσον δεν επάγονται άσκηση αυτόνομης εξουσίας λήψεως αποφάσεων και, αφετέρου, εκτελούνται υπό άμεση κρατική εποπτεία (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Επιτροπή κατά Πορτογαλίας,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, σκέψεις
και
, καθώς και SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, σκέψη
), και στερούνται εξουσιών καταναγκασμού (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας,
C‑114/97
,
EU:C:1998:519
, σκέψη
) ή εξουσιών επιβολής κυρώσεων (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Anker κ.λπ.,
C‑47/02
,
EU:C:2003:516
, σκέψη
, καθώς και Επιτροπή κατά Πορτογαλίας,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, σκέψη
).
Πρέπει, επομένως, να εξακριβωθεί, υπό το πρίσμα της νομολογίας αυτής, εάν τα ανατιθέμενα στους καπνοδοχοκαθαριστές στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας καθήκοντα σχετικά με την πυρασφάλεια συνδέονται με την «άσκηση δημόσιας εξουσίας», κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123.
Στην προκειμένη περίπτωση, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 26 των κανόνων πυρασφάλειας, τα επίμαχα καθήκοντα συνίστανται ιδίως στον τακτικό έλεγχο κτιριακών εγκαταστάσεων με σκοπό να διαπιστωθεί εάν τηρούνται από τον ιδιοκτήτη της εγκαταστάσεως ή τον επικαρπωτή οι σχετικές νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις, εάν υφίστανται δομικές ατέλειες οι οποίες ενδέχεται να προκαλέσουν κίνδυνο εκδηλώσεως πυρκαγιάς και εάν υφίστανται άλλες περιστάσεις που είναι ικανές να προκαλέσουν ή να επιτείνουν τον κίνδυνο εκδηλώσεως πυρκαγιάς ή να δυσχεράνουν την κατάσβεση πυρκαγιάς και την εφαρμογή μέτρων διασώσεως.
Εντούτοις, κατά την άσκηση των ως άνω καθηκόντων, όπως επισήμανε η Αυστριακή Κυβέρνηση στις γραπτές της παρατηρήσεις, οι καπνοδοχοκαθαριστές συμβάλλουν στην εκπλήρωση της υποχρεώσεως των δήμων η οποία απορρέει από το άρθρο 118, παράγραφος 3, σημείο 9, του αυστριακού Συντάγματος, το οποίο προβλέπει ότι τους δήμους βαρύνουν τα τοπικού χαρακτήρα καθήκοντα σχετικά με την πυρασφάλεια, στον τομέα της ίδιας δράσεώς τους.
Επομένως, τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα συνιστούν, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 35 των προτάσεών του, δραστηριότητες επικουρικού χαρακτήρα σε σχέση με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, καθόσον, κατ’ ουσίαν, σε κάθε δήμο, ανατίθενται στους καπνοδοχοκαθαριστές από τον δήμαρχο και εκτελούνται υπό την άμεση εποπτεία αυτού, χωρίς οι καπνοδοχοκαθαριστές να διαθέτουν ίδιες εκτελεστικές και κατασταλτικές εξουσίες ή εξουσίες διοικητικού καταναγκασμού έναντι των πελατών τους. Η διαπίστωση αυτή ενισχύεται από την υποχρέωση που βαρύνει τους καπνοδοχοκαθαριστές, κατά την άσκηση των ως άνω καθηκόντων, να ενημερώνουν τον οικείο δήμο για τις υπάρχουσες ελλείψεις για τις οποίες πρέπει να ληφθεί μέριμνα, εάν υφίσταται άμεσος κίνδυνος πυρκαγιάς ή εάν παρεμποδίστηκε η διενέργεια του ελέγχου.
Ως εκ τούτου, προκύπτει ότι τα ασκούμενα από τους καπνοδοχοκαθαριστές στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας καθήκοντα σχετικά με την πυρασφάλεια δεν συνδέονται, καθεαυτά, με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο θʹ, της οδηγίας 2006/123, και επομένως δεν συνιστούν δραστηριότητες αποκλειόμενες, δυνάμει της διατάξεως αυτής, από το πεδίο εφαρμογής της οικείας οδηγίας.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αίρεται στην περίπτωση που το αιτούν δικαστήριο χαρακτηρίσει τα ως άνω καθήκοντα ως συνδεόμενα με υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως υποστήριξε η Αυστριακή Κυβέρνηση απαντώντας σε γραπτή ερώτηση την οποία της υπέβαλε το Δικαστήριο.
Συναφώς, πρέπει βεβαίως να επισημανθεί ότι, όπως προκύπτει από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο, οι δραστηριότητες στον τομέα της πυρασφάλειας ασκούνται από τους καπνοδοχοκαθαριστές στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 70 της οδηγίας 2006/123 και τη νομολογία του Δικαστηρίου, κατ’ εκτέλεση ορισμένης υπηρεσίας γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος η οποία τους έχει ανατεθεί δυνάμει άδειας, ήτοι της επαγγελματικής τους άδειας, και δυνάμει κανονιστικής διατάξεως, ήτοι του άρθρου 26 των κανόνων περί πυρασφάλειας, οι οποίοι προσδιορίζουν σαφώς και επακριβώς τη φύση της ανατιθέμενης υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, σκέψη
, και Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, σκέψη
).
Επιπροσθέτως, φαίνεται επίσης να προκύπτει από τη δικογραφία ότι, κατά το άρθρο 14 ΣΛΕΕ, κατά το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου (αριθ. 26) σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος, το οποίο αποτελεί παράρτημα της Συνθήκης ΛΕΕ, και κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι καπνοδοχοκαθαριστές οι οποίοι έχουν λάβει επαγγελματική άδεια στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας υποχρεούνται να ασκούν, δυνάμει της ως άνω υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, τα καθήκοντα σχετικά με την πυρασφάλεια προς όφελος όλων των χρηστών του τομέα ευθύνης τους, ούτως ώστε να διασφαλίζεται η ίση πρόσβαση στις παροχές, εφαρμόζοντας ενιαίες τιμές των οποίων το ανώτατο ύψος καθορίζεται με απόφαση του κυβερνήτη του οικείου ομόσπονδου κράτους (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, σκέψη
, και Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, σκέψη
), και διασφαλίζοντας παρόμοιες συνθήκες ποιότητας, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαίτερες περιστάσεις ή ο βαθμός της οικονομικής αποδοτικότητας κάθε ατομικής διαδικασίας (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, σκέψη
).
Πάντως, ακόμα και αν τα εν λόγω καθήκοντα χαρακτηρισθούν ως συνδεόμενα προς υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, στοιχείο που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123.
Συγκεκριμένα, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 37 των προτάσεών του, από το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της ως άνω οδηγίας, λαμβανόμενο υπόψη από κοινού με τις αιτιολογικές σκέψεις 17, 70 και 72 αυτής, προκύπτει ρητώς ότι οι κανόνες που θεσπίζει η οδηγία εφαρμόζονται, καταρχήν, επί κάθε υπηρεσίας γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, ενώ αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων αυτών μόνον οι μη οικονομικού χαρακτήρα υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος.
Επομένως, προκύπτει ότι, ανεξαρτήτως του νομικού χαρακτηρισμού τους από το αιτούν δικαστήριο, τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα τα οποία ασκούνται από τους καπνοδοχοκαθαριστές στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της ίδιας οδηγίας.
Κατόπιν τούτου, παρέλκει η εξέταση, καθόσον καθίσταται άνευ αντικειμένου, του ζητήματος εάν ο σύνδεσμος μεταξύ των ως άνω καθηκόντων και των ασκούμενων από τους καπνοδοχοκαθαριστές στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων επάγεται τη μη εφαρμογή της οδηγίας 2006/123 επίσης στις τελευταίες ως άνω δραστηριότητες και, κατά συνέπεια, στην άσκηση του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στο σύνολό της.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η οδηγία 2006/123 έχει την έννοια ότι καλύπτει την άσκηση επαγγέλματος, όπως του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στο σύνολό της, ακόμα και όταν το επάγγελμα αυτό επάγεται την άσκηση όχι μόνον ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων, αλλά και την εκπλήρωση σχετικών με την πυρασφάλεια καθηκόντων.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν τα άρθρα 10 και 15 της οδηγίας 2006/123 αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία περιορίζει σε συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή την άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στο σύνολό της.
Συναφώς, επισημαίνεται εξαρχής ότι τέτοιος εδαφικός περιορισμός της άδειας ασκήσεως δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών συνιστά, κατ’ εφαρμογήν των άρθρων 10 και 15 της ως άνω οδηγίας, περιορισμό στην ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών.
Συγκεκριμένα, αφενός, από το άρθρο 10, παράγραφος 4, της ως άνω οδηγίας, το οποίο προβλέπει ότι η άδεια για εγκατάσταση επιτρέπει στους παρόχους υπηρεσιών να ασκήσουν τη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών «σε όλη την εθνική επικράτεια», προκύπτει σιωπηρώς ότι εδαφικός περιορισμός της άδειας αυτής παρεμποδίζει την άσκηση της επίμαχης δραστηριότητας.
Αφετέρου, το άρθρο 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123 χαρακτηρίζει ρητώς τους «εδαφικούς περιορισμούς» στην άσκηση δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών ως «απαιτήσεις», κατά την έννοια του άρθρου 4, σημείο 7, της ίδιας οδηγίας, οι οποίες συνιστούν προϋποθέσεις που επηρεάζουν την ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών.
Στο πλαίσιο αυτό, προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, πρέπει να καθοριστεί σε ποιο νομικό καθεστώς υπόκειται εδαφικός περιορισμός όπως αυτός της κύριας δίκης δυνάμει των άρθρων 10 και 15 της ως άνω οδηγίας, ώστε να εξακριβωθεί εάν ο περιορισμός αυτός απαγορεύεται ή μπορεί να γίνει δεκτός υπό ορισμένες προϋποθέσεις.
Αφενός, όσον αφορά το άρθρο 10 της οδηγίας 2006/123, καίτοι αληθεύει ότι το γράμμα της παραγράφου του 4 επιτάσσει απλώς την ύπαρξη «επιτακτικού λόγου δημοσίου συμφέροντος» προκειμένου να δικαιολογηθεί ο περιορισμός άδειας σε συγκεκριμένο τμήμα της εθνικής επικράτειας, εντούτοις, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 45 των προτάσεών του και όπως προκύπτει από το σημείο 6.1.5 του εγχειριδίου, η εν λόγω διάταξη απαιτεί ο περιορισμός αυτός να συνάδει επίσης με τις αρχές της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της αναλογικότητας, ως γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης.
Αφετέρου, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, καθόσον περιλαμβάνει τους εδαφικούς περιορισμούς στην άσκηση δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών στον κατάλογο των απαριθμούμενων στην παράγραφό του 2 απαιτήσεων οι οποίες υπόκεινται σε αξιολόγηση, επιτρέπει επίσης στα κράτη μέλη, δυνάμει της παραγράφου του 1, να διατηρήσουν ή, ενδεχομένως, να θεσπίσουν απαιτήσεις παρόμοιες με εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου, υπό τον όρο ότι πληρούν τις προϋποθέσεις της απαγορεύσεως των διακρίσεων, της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας που αναφέρονται στην παράγραφο 3 της διατάξεως αυτής (βλ., συναφώς, απόφαση Rina Services κ.λπ.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, σκέψεις
και
).
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει, όπως επισήμανε και η Επιτροπή στις γραπτές της παρατηρήσεις, ότι τα άρθρα 10, παράγραφος 4, και 15, παράγραφος 3, της ως άνω οδηγίας προβλέπουν αμφότερα τη δυνατότητα δικαιολογήσεως περιορισμού στην ελευθερία εγκαταστάσεως, όπως ο επίμαχος στην υπόθεση της κύριας δίκης εδαφικός περιορισμός, και επιτάσσουν, συναφώς, την τήρηση των ίδιων προϋποθέσεων, ώστε ο περιορισμός αυτός, καταρχάς, να μην εισάγει διάκριση λόγω ιθαγένειας, εν συνεχεία, να δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος και, τέλος, να είναι κατάλληλος για να εξασφαλίσει την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνει το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του σκοπού, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
Στην προκειμένη περίπτωση, διαπιστώνεται, καταρχάς, ότι ο επίμαχος στην υπόθεση της κύριας δίκης εδαφικός περιορισμός εφαρμόζεται χωρίς διάκριση λόγω ιθαγένειας.
Δεύτερον, πρέπει να επισημανθεί ότι, όπως προκύπτει από τις γραπτές παρατηρήσεις της Αυστριακής Κυβερνήσεως, ο περιορισμός αυτός σκοπό έχει τη διασφάλιση της τηρήσεως των πρωτοκόλλων πυροπροστασίας, καθώς και τη βελτίωση της προλήψεως των πυρκαγιών, των εκρήξεων και των δηλητηριάσεων από αέριο.
Καθόσον τέτοιοι σκοποί εμπίπτουν στην προστασία της δημόσιας υγείας η οποία, όπως προκύπτει από το άρθρο 4, σημείο 8, της οδηγίας 2006/123, και κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, συγκαταλέγεται μεταξύ των επιτακτικών λόγων γενικού ενδιαφέροντος οι οποίοι μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως (βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, απόφαση Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), κρίνεται ότι πληρούται και η προϋπόθεση σχετικά με την αναγκαιότητα του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης εδαφικού περιορισμού.
Επομένως, το Δικαστήριο πρέπει να προβεί, κατά τρίτον, στον έλεγχο της αναλογικότητας του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης εδαφικού περιορισμού, εξακριβώνοντας, καταρχάς, εάν ο εν λόγω περιορισμός είναι πρόσφορος να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, καταστήματα και υποδομές υγειονομικού ενδιαφέροντος, όπως φαρμακεία και καταστήματα οπτικών ειδών, δύνανται να αποτελέσουν αντικείμενο προγραμματισμού, ώστε να διασφαλίζεται υγειονομική κάλυψη προσαρμοσμένη στις ανάγκες του πληθυσμού, η οποία καλύπτει το σύνολο της επικράτειας και λαμβάνει υπόψη τις γεωγραφικά απομονωμένες ή κατ’ άλλο τρόπο προβληματικές περιοχές (βλ., συναφώς, αποφάσεις Hartlauer,
C‑169/07
,
EU:C:2009:141
, σκέψεις
και
, Blanco Pérez και Chao Gómez,
C‑570/07 και C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, σκέψη
, καθώς και Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, σκέψεις
και
).
Οι ίδιες αυτές αρχές φαίνεται να δύνανται να εφαρμοστούν και επί της ασκήσεως του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή.
Πράγματι, όπως προκύπτει από τις παρατηρήσεις της Αυστριακής Κυβερνήσεως, στα ομόσπονδα κράτη, όπως στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας, υφίστανται συνοικίες που δύνανται να θεωρηθούν από τους καπνοδοχοκαθαριστές ως πολύ αποδοτικές και συνεπώς, περισσότερο ελκυστικές, όπως οι ευρισκόμενες σε αστικές περιοχές. Αντιθέτως, άλλα τμήματα της εθνικής επικράτειας είναι δυνατόν να θεωρηθούν ως λιγότερο ελκυστικά, όπως οι γεωγραφικώς απομονωμένες ή κατ’ άλλον τρόπο μειονεκτούσες περιοχές (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez,
C‑570/07 και C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, σκέψη
).
Επομένως, δεν αποκλείεται, ελλείψει εδαφικής κατατμήσεως, οι καπνοδοχοκαθαριστές να λάβουν την απόφαση να ασκούν τις δραστηριότητές τους αποκλειστικώς στις περιοχές που θα κρίνουν ελκυστικές, και συνεπώς προς όφελος ενός περιορισμένου τμήματος του πληθυσμού, με αποτέλεσμα οι κάτοικοι των λιγότερο ελκυστικών περιοχών να μην έχουν στη διάθεσή τους επαρκή αριθμό παρόχων υπηρεσιών ικανών να εξασφαλίσουν ασφαλείς και ποιοτικές υπηρεσίες καπνοδοχοκαθαρισμού (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez,
C‑570/07 και C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, εδαφικός περιορισμός, όπως αυτός της κύριας δίκης, πρέπει να θεωρηθεί ικανός να κατανείμει τους καπνοδοχοκαθαριστές κατ’ ισόρροπο τρόπο εντός της εθνικής επικράτειας, να διασφαλίσει για το σύνολο του πληθυσμού τη δέουσα πρόσβαση στις υπηρεσίες καπνοδοχοκαθαρισμού και, επομένως, να διασφαλίσει τη δέουσα προστασία της δημόσιας υγείας.
Καίτοι από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι παρόμοια ρύθμιση είναι, καταρχήν, ικανή προς επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας, η ρύθμιση αυτή πρέπει επίσης να επιδιώκει τον εν λόγω σκοπό με συνέπεια. Συγκεκριμένα, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η εθνική νομοθεσία είναι κατάλληλη για την επίτευξη του προβαλλόμενου σκοπού μόνον εφόσον επιδιώκει πράγματι την επίτευξή του με συνέπεια και συστηματικότητα (βλ., συναφώς, αποφάσεις Blanco Pérez και Chao Gómez,
C‑570/07 και C‑571/07
,
EU:C:2010:300
, σκέψη
, Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, σκέψη
, καθώς και Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, σκέψη
).
Συναφώς, καίτοι στο εθνικό δικαστήριο απόκειται, εν τέλει, να κρίνει αν και σε ποιο βαθμό το άρθρο 123 του GewO πληροί την προϋπόθεση αυτήν, εντούτοις το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να παράσχει, βάσει της δικογραφίας της κύριας δίκης καθώς και των γραπτών και προφορικών παρατηρήσεων που του υποβλήθηκαν, στοιχεία που θα καταστήσουν δυνατή για το αιτούν δικαστήριο την έκδοση αποφάσεως (βλ. απόφαση Grupo Itevelesa κ.λπ.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επίσης, πρέπει να επισημανθεί ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ρύθμιση δεν καθορίζει άμεσα και δεν συγκεκριμενοποιεί την οριοθέτηση των γεωγραφικών περιοχών βάσει συνεπών κριτηρίων με σκοπό τη διασφάλιση της ισόρροπης κατανομής της ασκήσεως από τους καπνοδοχοκαθαριστές τόσο των ιδιωτικών οικονομικών τους δραστηριοτήτων όσο και των σχετικών με την πυρασφάλεια καθηκόντων τους στις εν λόγω περιοχές.
Συγκεκριμένα, καίτοι ο επίμαχος εδαφικός περιορισμός αφορά την άσκηση του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή στο σύνολό της, η εθνική ρύθμιση θέτει ως μοναδικό κριτήριο της εδαφικής κατατμήσεως τον ελάχιστο αριθμό καπνοδοχοκαθαριστών η οικονομική βιωσιμότητα της δραστηριότητας των οποίων πρέπει να διασφαλιστεί εντός εκάστης γεωγραφικής περιοχής, ώστε να διασφαλιστεί η ικανοποιητική εκπλήρωση των σχετικών με την πυρασφάλεια καθηκόντων, χωρίς να λαμβάνονται καθόλου υπόψη οι ιδιωτικές οικονομικές δραστηριότητες οι οποίες συνιστούν, εξάλλου, το πλέον ουσιώδες τμήμα της ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή.
Ως εκ τούτου, το άρθρο 123 του GewO εγκυμονεί τον κίνδυνο, κατά την εφαρμογή του, να μη διασφαλίζει την ισόρροπη κατανομή της ασκήσεως των ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων εντός της οικείας γεωγραφικής περιοχής και, ως εκ τούτου, ισοδύναμο επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας στο σύνολο της περιοχής αυτής (βλ., κατ’ αναλογίαν, Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, σκέψη
).
Υπό τις περιστάσεις αυτές, και υπό την επιφύλαξη στοιχείων τα οποία καλείται να εξακριβώσει το αιτούν δικαστήριο, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική ρύθμιση φαίνεται να μην επιδιώκει με συνέπεια και συστηματικότητα τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας.
Εντούτοις, τέτοια εκτίμηση, η οποία απορρέει από την ερμηνεία των άρθρων 10, παράγραφος 4, και 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας 2006/123, θα μπορούσε να μην επικρατήσει εάν η ως άνω εθνική ρύθμιση εκτιμάτο υπό το πρίσμα της παραγράφου 4 του ίδιου άρθρου 15, στην περίπτωση που το αιτούν δικαστήριο χαρακτηρίσει τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα ως καθήκοντα συνδεόμενα με υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατ’ εφαρμογήν των αρχών που αναφέρθηκαν στις σκέψεις 41 και 42 της παρούσας αποφάσεως.
Συναφώς, διαπιστώνεται, συγκεκριμένα, ότι το άρθρο 15 της ως άνω οδηγίας προβλέπει, στην παράγραφό του 4, ότι οι κανόνες των παραγράφων του 1 έως 3 εφαρμόζονται επί εθνικής νομοθεσίας στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος μόνον καθόσον η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει την, νομική ή πραγματική, εκπλήρωση των ιδιαίτερων καθηκόντων που έχουν ανατεθεί.
Στο πλαίσιο αυτό, και υπό το πρίσμα της εξετάσεως του σημείου 10.2.4 του εγχειριδίου σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 72 της οδηγίας 2006/123, το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής έχει την έννοια ότι η εν λόγω διάταξη δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει εδαφικό περιορισμό όπως αυτός της κύριας δίκης, καθόσον ο περιορισμός αυτός είναι, αφενός, αναγκαίος για την εκπλήρωση, από τους καπνοδοχοκαθαριστές, των σχετικών με την πυρασφάλεια καθηκόντων τους υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες και, αφετέρου, ανάλογος προς την άσκηση των καθηκόντων αυτών.
Ωστόσο, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά τους κανόνες της Συνθήκης περί ανταγωνισμού, προκειμένου να γίνει η αξιολόγηση αυτή, σημείο εκκινήσεως είναι η προκείμενη κατά την οποία η υποχρέωση των προσώπων στα οποία έχει ανατεθεί αποστολή γενικού οικονομικού συμφέροντος να παρέχουν τις υπηρεσίες τους υπό συνθήκες οικονομικής ισορροπίας προϋποθέτει τη δυνατότητα αντισταθμίσεως των αποτελεσμάτων των κερδοφόρων τομέων δραστηριοτήτων και των λιγότερο κερδοφόρων τομέων δραστηριοτήτων και δικαιολογεί επομένως τον περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως στους κερδοφόρους τομείς (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, σκέψεις
και
, καθώς και Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, σκέψη
).
Εντούτοις, πρέπει επίσης να κριθεί ότι ο περιορισμός αυτός δεν δικαιολογείται σε ορισμένες περιπτώσεις ειδικών υπηρεσιών, που μπορούν να διαχωριστούν από τη συγκεκριμένη υπηρεσία γενικού συμφέροντος, καθόσον οι υπηρεσίες αυτές, ως εκ της φύσεώς τους και λόγω των συνθηκών υπό τις οποίες παρέχονται, δεν θίγουν την οικονομική ισορροπία της οικείας υπηρεσίας γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Corbeau,
C‑320/91
,
EU:C:1993:198
, σκέψη
, και Ambulanz Glöckner,
C‑475/99
,
EU:C:2001:577
, σκέψη
).
Κατόπιν των ανωτέρω, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξετάσει, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως της αναλογικότητας του εδαφικού περιορισμού της κύριας δίκης, εάν οι ιδιωτικές οικονομικές δραστηριότητες των καπνοδοχοκαθαριστών στο ομόσπονδο κράτος της Καρινθίας συνδέονται τόσο στενώς με τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα ώστε πρέπει να κριθούν ως άρρηκτα συνδεδεμένες με αυτά.
Εάν τούτο δεν συντρέχει στην προκειμένη περίπτωση, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξακριβώσει εάν ο εδαφικός περιορισμός της κύριας δίκης, καθόσον εκτείνεται επίσης στην άσκηση των ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων οι οποίες δύνανται να διαχωρισθούν από τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα, είναι, εν πάση περιπτώσει, απολύτως αναγκαίος, ώστε να καθίσταται δυνατόν για τους οικείους καπνοδοχοκαθαριστές να εκπληρώνουν τα εν λόγω καθήκοντα υπό συνθήκες οικονομικής ισορροπίας ή εάν η οικονομική βιωσιμότητα της ασκήσεως των ως άνω καθηκόντων μπορεί να διασφαλιστεί εξίσου μέσω εδαφικής κατατμήσεως αφορώσας αποκλειστικώς την άσκηση των καθηκόντων αυτών.
Συναφώς, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι η ρύθμιση του ομόσπονδου κράτους του Σάλτσμπουργκ καθορίζει τις περιοχές καπνοδοχοκαθαρισμού αποκλειστικώς για τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα, στοιχείο δυνάμενο να καταδείξει ότι τέτοιου είδους εδαφική κατάτμηση αρκεί για την άσκηση των οικείων καθηκόντων υπό συνθήκες οικονομικής ισορροπίας.
Κατόπιν του συνόλου των προεκτεθέντων, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η εξής απάντηση:
—
τα άρθρα 10, παράγραφος 4, και 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας 2006/123 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση, όπως αυτή της κύριας δίκης, η οποία περιορίζει την άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στο σύνολό της, σε συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή, καθόσον η εν λόγω ρύθμιση δεν επιδιώκει με συνέπεια και συστηματικότητα την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας, όπερ απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει·
—
το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε τέτοια ρύθμιση στην περίπτωση κατά την οποία τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα χαρακτηριστούν ως καθήκοντα συνδεόμενα με υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, καθόσον ο προβλεπόμενος εδαφικός περιορισμός είναι αναγκαίος και ανάλογος προς την εκπλήρωση των καθηκόντων αυτών υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξετάσει το ζήτημα αυτό.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σε αυτό απόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Η οδηγία 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, έχει την έννοια ότι καλύπτει την άσκηση επαγγέλματος, όπως του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στο σύνολό της, ακόμα και όταν το επάγγελμα αυτό επάγεται την άσκηση όχι μόνον ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων, αλλά και την εκπλήρωση σχετικών με την πυρασφάλεια καθηκόντων.

2)
Τα άρθρα 10, παράγραφος 4, και 15, παράγραφοι 1, 2, στοιχείο αʹ, και 3, της οδηγίας 2006/123 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση, όπως αυτή της κύριας δίκης, η οποία περιορίζει την άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του καπνοδοχοκαθαριστή, στο σύνολό της, σε συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή, καθόσον η εν λόγω ρύθμιση δεν επιδιώκει με συνέπεια και συστηματικότητα την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας, όπερ απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε τέτοια ρύθμιση στην περίπτωση κατά την οποία τα σχετικά με την πυρασφάλεια καθήκοντα χαρακτηριστούν ως καθήκοντα συνδεόμενα με υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, καθόσον ο προβλεπόμενος εδαφικός περιορισμός είναι αναγκαίος και ανάλογος προς την εκπλήρωση των καθηκόντων αυτών υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξετάσει το ζήτημα αυτό.

(υπογραφές)
(
*
)   Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.