CELEX: 62014TJ0312
Recurso de anulação
Pesca
Regime comunitário de controlo a fim de assegurar o cumprimento das regras da Política Comum das Pescas
Decisão da Comissão que institui um plano de ação com vista a corrigir as deficiências do sistema italiano de controlo de pescas
Ato que não altera, por si mesmo, a situação jurídica do recorrente
Não afetação individual
Inadmissibilidade

Antecedentes do litígio
O artigo 102.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1224/2009 do Conselho, de 20 de novembro de 2009, que institui um regime comunitário de controlo a fim de assegurar o cumprimento das regras da Política Comum das Pescas, altera os Regulamentos (CE) n.
o
847/96 (CE) n.
o
2371/2002 (CE) n.
o
811/2004 (CE) n.
o
768/2005 (CE) n.
o
2115/2005 (CE) n.
o
2166/2005 (CE) n.
o
388/2006 (CE) n.
o
509/2007 (CE) n.
o
676/2007 (CE) n.
o
1098/2007 (CE) n.
o
1300/2008 (CE) n.
o
1342/2008 e revoga os Regulamentos (CEE) n.
o
2847/93 (CE) n.
o
1627/94 e (CE) n.
o
1966/2006 (
JO L 343, p. 1
) dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros facultam à Comissão quaisquer informações pertinentes que esta lhes solicite sobre a aplicação do presente regulamento. Nos seus pedidos de informação, a Comissão indica um prazo razoável para a transmissão das informações.
2.   Se considerar que foram cometidas irregularidades na aplicação das regras da Política Comum das Pescas ou que as disposições e métodos de controlo em vigor em determinados Estados‑Membros não são eficazes, a Comissão informa do facto os Estados‑Membros em causa que, subsequentemente, realizam um inquérito administrativo no qual podem participar agentes da Comissão.
3.   O mais tardar três meses após o pedido da Comissão, os Estados‑Membros em causa informam‑na dos resultados do inquérito e enviam‑lhe um relatório. Este prazo pode ser alargado pela Comissão por um período razoável, com base num pedido devidamente justificado de um Estado‑Membro.
4.   Se o inquérito administrativo previsto no n.
o
2 não levar à supressão das irregularidades ou se a Comissão identificar deficiências no sistema de controlo de um Estado‑Membro durante as verificações ou inspeções autónomas referidas nos artigos 98.° e 99.° ou no âmbito da auditoria referida no artigo 100.
o
, a Comissão estabelece um plano de ação com esse Estado‑Membro. O Estado‑Membro em causa toma todas as medidas necessárias para executar esse plano de ação.»
Em 17 de dezembro de 2012, a Comissão Europeia informou a República Italiana de que tinha verificado irregularidades que prejudicam o cumprimento de certas regras da Política Comum de Pescas, nomeadamente as relativas à pesca das espécies de peixes altamente migradores no Mediterrâneo, e recordou‑lhe o dever de realizar um inquérito administrativo relativamente ao seu sistema de controlo, em conformidade com o artigo 102.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1224/2009.
O inquérito administrativo foi realizado pela autoridade de controlo italiana designada pelos poderes públicos italianos em 13 de fevereiro de 2013, com a assistência de funcionários da Comissão.
O relatório final do inquérito administrativo foi transmitido à Comissão em 17 de abril de 2013.
Uma vez que a Comissão entendeu que o inquérito administrativo não tinha levado à supressão das irregularidades que tinha anteriormente verificado, elaborou um projeto de plano de ação com as autoridades italianas.
Através da Decisão C (2013) 8635 final de 6 de dezembro de 2013, tomada com base no artigo 102.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1224/2009 (a seguir «decisão recorrida»), a Comissão adotou um plano de ação com vista a corrigir as deficiências do sistema italiano de controlo de pescas. Entre as ações que figuram nesse plano, a ação n.
o
13 prevê a adoção de novas medidas técnicas relativas à compatibilidade entre o sistema «ferrettara», que agrupa diferentes sistemas tradicionais de redes de deriva com malhas estreitas, e as outras artes de pesca, a ação n.
o
15 prevê a adoção de medidas de substituição a fim de compensar a falta de vigilância por satélite e uma obrigação de informação para certos navios com autorização para pescar espadarte, a ação n.
o
16 prevê a aplicação a nível nacional de disposições internacionais relativas aos tamanhos mínimos de captura do espadarte e às características técnicas dos palangres e, por fim, a ação n.
o
17 prevê o reforço do caráter dissuasivo das sanções financeiras aplicadas em caso de infrações graves e recorrentes.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição que deu entrada na secretaria do Tribunal Geral em 28 de abril de 2014, as recorrentes, a Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), a Associazione Lega Pesca e a Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), interpuseram o presente recurso.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de julho de 2014, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991.
Em 8 de setembro de 2014, as recorrentes apresentaram as suas observações quanto à exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Segunda Secção) decidiu abrir a fase oral do processo para decidir sobre a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão.
As partes foram convidados, por medida de organização do processo, a pronunciar‑se durante a audiência sobre diversas questões, nomeadamente a de saber se era possível considerar que a terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, segundo a qual qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor recursos contra «os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução», só se deve aplicar, tendo em conta tanto o objetivo dessa disposição como o facto de os autores do Tratado terem acrescentado ao pressuposto da afetação direta um pressuposto adicional relativo à inexistência de medidas de execução, à contestação dos atos que alteram, por si mesmos, ou seja, independentemente de qualquer medida de execução, a situação jurídica da pessoa em causa.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 6 de fevereiro de 2014.
As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
anular a decisão recorrida, «no que diz respeito especificamente [às ações n.
os
13, 15, 16 e 17 do plano de ação» em anexo a essa decisão];
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar as recorrentes nas despesas.
Durante a audiência, as recorrentes precisaram que a petição visava apenas obter a anulação das ações n.
os
13, 15, 16 e 17 do plano de ação em anexo à decisão recorrida, o que ficou consignado na ata da audiência.
Questão de direito
A Comissão alega que o presente recurso é inadmissível, nomeadamente, porque as recorrentes, que não são destinatárias da decisão recorrida, não demonstraram que tinham legitimidade para agir contra essa decisão. Alega que as recorrentes não têm legitimidade para agir nos termos da terceira parte do artigo 263.
o
, quatro parágrafo, TFUE, segundo a qual qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor recursos contra «os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução». A este propósito, precisa que a decisão recorrida necessita de medidas de execução. Constata também uma falta de incidência direta da decisão recorrida, uma vez que o plano de ação só pode ter efeitos na situação jurídica das recorrentes através das medidas nacionais necessárias à sua execução. Por fim, alega que a decisão recorrida não afeta individualmente as recorrentes.
A título preliminar, importa referir que as recorrentes são associações de profissionais que exercem a sua atividade, particularmente, no setor das pescas e representam os interesses desses profissionais.
A este propósito, há que recordar que a admissibilidade de um recurso de anulação interposto por uma associação constituída para promover os interesses coletivos de uma categoria de particulares depende, salvo havendo interesse próprio em agir, da questão de saber se os seus membros teriam podido interpor esse recurso a título individual (v. despacho de 10 de dezembro de 2004, EFfCI/Parlamento e Conselho, T‑196/03, Colet.,
EU:T:2004:355
, n.
os
41 a 43 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, as recorrentes invocam a legitimidade para agir daqueles de entre os seus aderentes que são profissionais do setor das pescas em Itália, em particular, os pescadores autorizados pelas autoridades italianas a praticar a pesca do espadarte, sem invocarem outra legitimidade própria para interpor o recurso e sem que essa legitimidade resulte dos articulados do processo.
Em consequência, é à luz da legitimidade para agir dos aderentes das recorrentes, conforme referidos no n.
o
19
supra
, que a legitimidade destas será analisada.
Por outro lado, é ponto assente que a decisão recorrida é dirigida à República Italiana e que as recorrentes não são destinatárias dessa decisão.
Antes de mais, há que apreciar se as recorrentes podem validamente invocar a terceira parte do artigo 263.
o
, quatro parágrafo, TFUE, relativamente à qual importa analisar se se aplica quando o ato recorrido não altera, por si mesmo, a situação jurídica do recorrente.
Quanto à aplicabilidade do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, terceira parte, TFUE, na falta de ato que altere, por si mesmo, a situação jurídica do recorrente
O artigo 263.
o
, quatro parágrafo, TFUE dispõe que «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas no primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução».
As duas primeiras partes do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE correspondem às que estavam previstas no artigo 230.
o
, quarto parágrafo, CE, antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. A primeira parte permite ao destinatário de um ato contestá‑lo e a segunda parte precisa que, se a pessoa singular ou coletiva que interpõe recurso de anulação não for a destinatária do ato que contesta, a admissibilidade do recurso está sujeita às condições de o ato dizer, ao mesmo tempo, direta e individualmente respeito a essa pessoa (v., neste sentido, acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, Colet.,
EU:C:2013:625
, n.
os
55 e 56).
Antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, quando um ato produzia diretamente efeitos sobre a situação jurídica de uma pessoa singular ou coletiva sem exigir medidas de execução, esta última arriscava‑se a ficar desprovida de proteção jurisdicional efetiva caso não fosse individualmente afetada por esse ato. Com efeito, nesse caso, essa pessoa só estaria em condições de obter uma proteção jurisdicional desse ato após ter violado as disposições do mesmo, invocando a ilegalidade das mesmas no âmbito dos procedimentos contra si iniciados nos órgãos jurisdicionais nacionais (acórdão de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão, C‑274/12 P, Colet.,
EU:C:2013:852
, n.
o
27).
Para evitar esse risco relativo aos atos regulamentares, o Tratado de Lisboa aditou uma terceira parte ao quarto parágrafo do artigo 263.
o
TFUE que flexibilizou os requisitos de admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares e coletivas. Com efeito, essa parte da norma, que não sujeita a admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por essas pessoas ao requisito de afetação individual, abre essa via de recurso relativamente aos atos regulamentares que não careçam de medidas de execução e digam diretamente respeito ao recorrente (acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, referido no n.
o
24
supra
,
EU:C:2013:625
, n.
o
57).
Consequentemente, importa interpretar o conceito de «atos regulamentares que [dizem diretamente respeito a qualquer pessoa singular ou coletiva] e que não necessitam de medidas de execução», na aceção da terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, à luz do objetivo desta disposição que consiste, como resulta da sua origem, em evitar que um particular, cuja situação jurídica seja, por conseguinte, alterada diretamente por um ato, fique desprovido de proteção jurisdicional efetiva no que diz respeito a esse ato (acórdão Telefónica/Comissão, referido no n.
o
25
supra
,
EU:C:2013:852
, n.
os
27 e 28).
Ora, à luz desse objetivo, afigura‑se que a terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE apenas se aplica quando o ato recorrido altera, por si mesmo, ou seja, independentemente de qualquer medida de execução, a situação jurídica do recorrente.
Com efeito, quando um ato não altera, por si mesmo, a situação jurídica do recorrente, esta apenas é alterada se forem adotadas medidas de execução desse ato em relação a esse recorrente. Este pode então contestar essas medidas e, no quadro dessa contestação, invocar a ilegalidade do ato que aplicam, de modo que esse ato não pode ser considerado como desprovido de proteção jurisdicional efetiva.
A este propósito, importa recordar que a possibilidade de contestar as medidas em causa é garantida, quando essas medidas são da competência de um Estado‑Membro, tanto pelas disposições do Tratado como pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, o artigo 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TUE, prevê que os Estados‑Membros estabelecem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União. De igual modo, o Tribunal de Justiça já declarou que os órgãos jurisdicionais nacionais eram obrigados, em toda a medida do possível, a interpretar e a aplicar as normas processuais internas que regem o exercício dos recursos, de maneira a permitir às pessoas singulares e coletivas contestar judicialmente a legalidade de qualquer decisão ou de qualquer medida nacional relativa à aplicação a seu respeito de um ato da União de alcance geral, invocando a invalidade deste último (v. acórdão de 25 de julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colet.,
EU:C:2002:462
, n.
o
42).
A interpretação dada, no n.
o
28
supra
, ao artigo 263.
o
, quarto parágrafo, terceira parte, TFUE, que assenta no objetivo desta disposição, é confirmada pelo facto de os autores do Tratado terem acrescentado, no âmbito da referida disposição, ao pressuposto da afetação direta um pressuposto adicional relativo à inexistência de medidas de execução.
Antes de analisar os efeitos conjuntos desses dois pressupostos cumulativos, há que recordar, antes de mais, quanto ao pressuposto da afetação direta, que não há nenhuma razão para interpretar esse pressuposto que figura na terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE de modo diferente do que foi feito na segunda parte dessa mesma disposição (conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, Colet.,
EU:C:2013:21
, n.
o
69, e no processo Telefónica/Comissão, C‑274/12 P, Colet.,
EU:C:2013:204
, n.
o
59). Em qualquer caso, a nova introdução do conceito de afetação direta nessa disposição não pode ser objeto de uma interpretação mais restritiva que o conceito de afetação direta, tal como surgia no artigo 230.
o
, quarto parágrafo, CE [acórdão de 25 de outubro de 2011, Microban International e Microban (Europe)/Comissão, T‑262/10, Colet.,
EU:T:2011:623
, n.
o
32].
Segundo a jurisprudência, o pressuposto de a decisão recorrida dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva exige que o ato recorrido produza efeitos diretos na situação jurídica do recorrente e que não deixe nenhum poder de apreciação aos seus destinatários encarregados da sua implementação (acórdão de 22 de março de 2007, Regione Siciliana/Comissão, C‑15/06 P, Colet.,
EU:C:2007:183
, n.
o
31).
Este pressuposto abrange, na realidade, duas hipóteses distintas, consoante o ato recorrido altere ou não, por si mesmo, ou seja, independentemente de qualquer medida de execução, a situação jurídica do recorrente.
Na primeira hipótese, o ato recorrido altera, por si mesmo, a situação jurídica do recorrente. Tal é, nomeadamente, o caso quando um ato substitui medidas nacionais que regulavam a situação do recorrente. Nesse caso, esse ato respeita tão diretamente ao recorrente como essas medidas nacionais e é considerado «imediatamente executório» e «diretamente aplicável» ao referido recorrente (acórdão de 1 de julho de 1965, Toepfer e Getreide‑Import Gesellschaft/Comissão, 106/63 e 107/63, Colet.,
EU:C:1965:65
, pp. 532, 533).
Enquadra‑se também nesta primeira hipótese um regulamento que se aplique diretamente, sem intervenção das autoridades nacionais, e que afete, de forma certa e atual, a situação jurídica de particulares, restringindo os seus direitos ou impondo‑lhe obrigações (v., neste sentido, acórdão de 1 de abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Colet.,
EU:C:2004:210
, n.
os
35 e 37), ou uma decisão que preveja a proibição da comercialização de uma substância [acórdão Microban International e Microban (Europe)/Comissão, referido no n.
o
32
supra
,
EU:T:2011:623
, n.
os
24, 28 e 34].
Nesta primeira hipótese, o pressuposto de afetação direta considera‑se cumprido, sem que seja necessário prosseguir com a análise a este respeito.
Na segunda hipótese, o ato recorrido, para produzir efeitos na situação jurídica dos particulares, implica necessariamente que sejam adotadas medidas de execução. Não obstante, o pressuposto de afetação direta considera‑se preenchido se esse ato impuser obrigações ao seu destinatário para a sua execução e se esse destinatário estiver obrigado, de forma automática, a adotar medidas que alteram a situação jurídica do recorrente (acórdãos de 13 de maio de 1971, International Fruit Company e o./Comissão, 41/70 a 44/70, Colet.,
EU:C:1971:53
, n.
os
23 a 28; de 19 de outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão, C‑15/98 e C‑105/99, Colet.,
EU:C:2000:570
, n.
o
36, e de 26 de setembro de 2000, Starway/Conselho, T‑80/97, Colet.,
EU:T:2000:216
, n.
os
61 e 62).
Há que salientar que, na segunda hipótese, para que o pressuposto de afetação possa ser preenchido, o ato recorrido deve necessariamente incluir medidas de execução em relação ao recorrente.
Deste modo, o facto de, no que respeita à terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, os autores do tratado terem acrescentado ao pressuposto da afetação direta um pressuposto adicional relativo à inexistência de medidas de execução, tem necessariamente como efeito excluir a segunda hipótese do âmbito de aplicação dessa terceira parte.
Importa acrescentar que a questão de saber se o destinatário da decisão recorrida dispõe ou não de uma margem de apreciação na aplicação do ato recorrido não tem incidência na apreciação do pressuposto relativo à existência de medidas de execução, sendo essa existência suficiente para tornar inaplicável a terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE (v., neste sentido, acórdão Telefónica/Comissão, referido no n.
o
25
supra
,
EU:C:2013:852
, n.
o
35, e despacho de 9 de setembro de 2013, Altadis/Comissão, T‑400/11, Colet.,
EU:T:2013:490
, n.
o
47). Além disso, se o conceito de medidas de execução, na aceção da terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, apenas abrangesse as medidas de execução que implicam o exercício de um poder de apreciação, seria, paradoxalmente, bem mais fácil para um particular interpor um recurso contra atos regulamentares, os únicos visados por essa disposição, do que contra medidas de alcance individual, relativamente às quais o pressuposto de afetação individual se manteve. Ora, esta interpretação não parece conforme com a intenção dos autores do Tratado.
Resulta do que precede que a terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, só é aplicável, tendo em conta tanto o objetivo dessa disposição como o facto de os autores do Tratado terem acrescentado ao pressuposto de afetação direta um pressuposto adicional relativo à inexistência de medidas de execução, à contestação dos atos abrangidos na primeira das duas hipóteses que o pressuposto de afetação direta compreende (v. n.
o
34
supra
): a hipótese relativa aos atos que alteram, por si mesmos, ou seja, independentemente de qualquer medida de execução, a situação jurídica do recorrente.
Por conseguinte, quando o ato recorrido não altera, por si mesmo, a situação jurídica do recorrente, esta constatação é suficiente para concluir pela inaplicabilidade da terceira parte do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, e isso sem que seja necessário, nesse caso, verificar se esse ato necessita de medidas de execução em relação ao recorrente.
É à luz das considerações que precedem que importa analisar a situação em causa no processo principal.
A este propósito, há que recordar que a decisão recorrida foi adotada com base no artigo 102.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1224/2009, que prevê, por um lado, que a Comissão pode estabelecer com o Estado em causa um plano de ação destinado a corrigir as deficiências verificadas no sistema de controlo instaurado por esse Estado em matéria de Política Comum das Pescas e, por outro lado, que o Estado‑Membro em causa tome todas as medidas necessárias para executar esse plano de ação a seu respeito.
Com esta disposição, o Conselho limitou‑se a habilitar a Comissão a elaborar, em colaboração com as autoridades nacionais cometentes, um plano de ação constituído por um conjunto de medidas adotadas a nível nacional por essas autoridades, e depois a tornar esse plano vinculativo para essas autoridades.
Por conseguinte, não resulta do artigo 102.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1224/2009 que a Comissão dispõe de competência para adotar atos unilaterais diretamente aplicáveis aos profissionais do setor das pescas de um Estado‑Membro.
A este propósito, importa referir que o artigo 102.
o
do Regulamento n.
o
1224/2009, intitulado «Seguimento dado aos relatórios de verificação, de inspeção autónoma e de auditoria», está inserido no título X do referido regulamento, por sua vez intitulado «Avaliação e controlo pela Comissão».
As medidas que figuram nesse título têm por objeto, conforme prevê o primeiro artigo do título X do Regulamento n.
o
1224/2009, isto é, o artigo 96.
o
, intitulado «Princípios gerais», o controlo e a avaliação da aplicação das regras da Política Comum das Pescas pelos Estados‑Membros.
Uma decisão adotada em aplicação do artigo 102.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1224/2009, ou seja, em aplicação do último número do último artigo do título X do referido regulamento, constitui, por conseguinte, o resultado do seguimento das medidas de controlo e de avaliação da aplicação pelos Estados‑Membros das regras da Política Comum das Pescas e traduz‑se apenas num conjunto de medidas que o Estado‑Membro em causa deve aplicar, quando não cumpriu as referidas regras. Conforme resulta da Comunicação de 14 de novembro de 2008, dirigida pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho e relativa à proposta de regulamento do Conselho que institui um regime comunitário de controlo do cumprimento das regras da Política Comum das Pescas, a adoção de um plano de ação visa conceder ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de corrigir as deficiências que foram detetadas e de eliminar as irregularidades.
Assim, há que distinguir uma decisão adotada em aplicação do artigo 102.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1224/2009 das medidas de alcance individual ou geral que a Comissão pode adotar nos termos das disposições do título XI, sob a epígrafe «Medidas destinadas a assegurar o cumprimento pelos Estados‑Membros dos objetivos da Política Comum das Pescas», do referido regulamento. Com base nas disposições que figuram neste título, a Comissão pode, nomeadamente, encerrar provisoriamente uma pescaria afetada por deficiências (artigo 104.
o
), proceder a deduções das quotas futuras de um Estado‑Membro (artigo 105.
o
), proceder a deduções do esforço de pesca futuro de um Estado‑Membro (artigo 106.
o
), e mesmo, em caso de emergência, suspender temporariamente as atividades de pesca dos navios que arvoram pavilhão de um Estado‑Membro (artigo 108.
o
).
Resulta do que precede que uma decisão adotada nos termos do artigo 102.
o
, n.
o
4, de Regulamento n.
o
1224/2009 não altera, por si mesma, ou seja, independentemente de qualquer medida de execução, a situação jurídica de nenhuma pessoa singular ou coletiva diferente do Estado‑Membro que visa. Por conseguinte, não altera, por si própria, nomeadamente, a situação jurídica dos profissionais do setor das pescas.
Esta não alteração da situação jurídica dos particulares é confirmada, no caso em apreço, pelas medidas de publicidade de que a decisão recorrida foi objeto. Com efeito, esta decisão não foi publicada no
Jornal Oficial da União Europeia
, tendo sido apenas enviada à República Italiana. Além disso, esta decisão foi objeto, até 17 de março de 2014, de uma classificação «Restreint UE», o que é um indício adicional da sua inoponibilidade aos particulares.
Por outro lado, a cada uma das ações do plano de ação em anexo à decisão recorrida corresponde a adoção de uma medida pelas autoridades nacionais competentes. Em particular, quanto às ações n.
os
13 e 15, está prevista a adoção de um decreto ministerial e, quanto às ações n.
os
16 e 17, está prevista a adoção de uma proposta de alteração da legislação nacional em vigor. Isto confirma que a decisão recorrida não é suscetível de alterar, por si mesma, ou seja, independentemente de qualquer medida de execução, a situação jurídica de particulares.
Por conseguinte, com base nas considerações que precedem, nomeadamente, nas desenvolvidas nos n.
os
42 e 43 do presente acórdão, há que concluir que as recorrentes não podem validamente invocar o artigo 263.
o
, quarto parágrafo, terceira parte, TFUE, para obter a declaração de admissibilidade do seu recurso.
A conclusão precedente impõe‑se sem que seja necessário determinar se a decisão recorrida constitui um «ato regulamentar» na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, terceira parte, TFUE. Também não é necessário analisar se essa decisão pressupõe medidas de execução em relação às recorrentes ou aos seus aderentes, análise essa que implicaria que o Tribunal Geral considerasse a posição da pessoa que invoca o direito de recurso nos termos dessa disposição e não a posição de outros interessados (acórdão Telefónica/Comissão, referido no n.
o
25
supra
,
EU:C:2013:852
, n.
o
30).
Por outro lado, mesmo admitindo que a República Italiana não adotou as medidas previstas no plano de ação em anexo à decisão recorrida, o que as partes parecem ter admitido na audiência, a situação jurídica das recorrentes ou dos seus aderentes não seria, de qualquer forma, afetada e, por conseguinte, contrariamente ao que as recorrentes defendem, não se poderia considerar que os aderentes ficariam desprovidos de uma proteção jurisdicional efetiva.
Importa acrescentar que, uma vez que a Comissão está apenas habilitada, com base no artigo 102.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1224/2009, a elaborar, em colaboração com as autoridades nacionais competentes, um plano de ação constituído por um conjunto de medidas adotadas a nível nacional por essas autoridades, e depois a tornar esse plano vinculativo para essas autoridades (v. n.
o
46
supra
), as recorrentes não têm razão ao defender que os órgãos administrativos italianos ou os órgãos jurisdicionais italianos podiam aplicar diretamente, ou por meio da técnica da interpretação conforme, a decisão recorrida.
Além disso, uma decisão como a recorrida que não altera, por si mesma, ou seja, independentemente de qualquer medida de execução, a situação jurídica de nenhuma pessoa singular ou coletiva diferente do Estado‑Membro que visa, não pode criar obrigações para um particular e não pode, portanto, ser invocada, enquanto tal, contra ele (v., por analogia, despacho de 7 de julho de 2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/Comissão, T‑244/13,
EU:T:2014:644
, n.
os
30 e 39).
Por fim, quanto ao argumento das recorrentes segundo o qual os órgãos jurisdicionais italianos podiam aplicar a técnica da interpretação conforme, este não pode ser acolhido. Com efeito, há que recordar que o princípio da interpretação conforme do direito nacional tem certos limites. Assim, a obrigação de o juiz nacional se basear no conteúdo de uma diretiva quando procede à interpretação e à aplicação das normas pertinentes do direito interno está limitada pelos princípios gerais do direito e não pode servir de fundamento a uma interpretação
contra legem
do direito nacional (acórdão de 15 de janeiro de 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, Colet.,
EU:C:2014:2
, n.
o
39). Por conseguinte, ou as disposições nacionais italianas já incluem as obrigações previstas pela decisão recorrida e, nesse caso, esta última não altera a situação jurídica das recorrentes ou dos seus aderentes, ou as disposições nacionais não incluem essas obrigações e, nesse caso, os órgãos jurisdicionais italianos não podem proceder a uma interpretação conforme do direito nacional.
Quanto à afetação individual das recorrentes
Importa recordar que as recorrentes não são as destinatárias da decisão recorrida e que, conforme acaba de ser referido (v. n.
o
55 do presente acórdão), não podem validamente invocar o artigo 263.
o
, quarto parágrafo, terceira parte, TFUE.
Por conseguinte, só têm legitimidade para interpor recurso com base no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, se a decisão recorrida lhes disser direta e individualmente respeito.
Quanto ao segundo destes pressupostos, resulta de jurisprudência constante que os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só preenchem o pressuposto relativo à afetação individual se o ato impugnado os afetar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, assim, os individualiza de maneira análoga à do destinatário (acórdãos de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colet.,
EU:C:1963:17
, p. 223; de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, Colet.,
EU:C:2011:368
, n.
o
52, e Telefónica/Comissão, referido no n.
o
25
supra
,
EU:C:2013:852
, n.
o
46).
Decorre igualmente de jurisprudência constante que a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem se aplica uma medida não implica de modo nenhum que se deva considerar que essa medida lhes diz individualmente respeito, desde que se verifique que essa aplicação se faz devido a uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato em causa (acórdão Telefónica/Comissão, referido no n.
o
25
supra
,
EU:C:2013:852
, n.
o
47).
Importa referir que a decisão recorrida se aplica a situações determinadas objetivamente e produz efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas consideradas de modo geral e abstrato.
Com efeito, em primeiro lugar, a decisão recorrida, nomeadamente as ações n.
os
13, 15, 16 e 17 que constam do plano de ação em anexo a essa decisão, apenas dizem respeito aos aderentes das recorrentes na sua qualidade objetiva de pescadores, em particular de pescadores de espadarte que utilizam certas técnicas de pesca, da mesma forma que qualquer outro operador económico que se encontre, atual ou potencialmente, numa situação idêntica (v., quanto às disposições que impõem obrigações comparáveis às previstas pela decisão recorrida, acórdão Comissão/Jégo‑Quéré, referido no n.
o
36
supra
,
EU:C:2004:210
, n.
o
46, e despacho de 14 de fevereiro de 2012, Federcoopesca e o./Comissão, T‑366/08,
EU:T:2012:74
, n.
o
28).
De resto, não foi contestado, durante a audiência, que a lista atual dos navios que arvoram pavilhão italiano que estão autorizados a praticar a pesca do espadarte abrange mais de 7300 navios, o que constitui um indício adicional do facto de que a decisão recorrida não pode afetar individualmente as recorrentes ou os seus aderentes.
Em segundo lugar, nenhuma disposição do direito da União impunha à Comissão que, para adotar a decisão recorrida, seguisse um procedimento no âmbito do qual os aderentes das recorrentes ou estas últimas teriam podido reivindicar eventuais direitos. Assim, o direito da União não definiu uma posição jurídica particular a favor de operadores como os aderentes das recorrentes ou estas últimas em relação à adoção da decisão recorrida (acórdão Comissão/Jégo‑Quéré, referido no n.
o
66
supra
,
EU:C:2004:210
, n.
o
47).
Resulta do que precede que a decisão impugnada não diz respeito a um círculo fechado de pessoas determinadas no momento da sua adoção, cujos direitos a Comissão tenha pretendido regular (acórdão de 21 de maio de 1987, União Deutsche Lebensmittelwerke e o./Comissão, 97/85, Colet.,
EU:C:1987:243
, n.
o
11).
Mesmo admitindo que se possa considerar que a decisão recorrida afeta as recorrentes ou os seus aderentes enquanto grupo de pessoas que estavam identificadas ou eram identificáveis no momento em que esse ato foi adotado, em função de critérios próprios aos membros desse grupo, o que não está demonstrado, não resulta, em todo caso, dos documentos dos autos que se possa considerar que as recorrentes ou os seus aderentes dispõem de um direito adquirido suscetível de ser afetado pela decisão recorrida.
A este propósito, importa recordar que, quando a decisão recorrida diz respeito a um grupo de pessoas que estavam identificadas ou eram identificáveis no momento em que esse ato foi adotado, em função de critérios próprios aos membros do grupo, esse ato pode dizer individualmente respeito a essas pessoas, na medida em que fazem parte de um círculo restrito de operadores económicos. Esse é o caso, designadamente, quando a decisão altere os direitos adquiridos por essas pessoas antes da sua adoção (acórdãos de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM, C‑125/06 P, Colet.,
EU:C:2008:159
, n.
os
71 e 72, e de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonlinie e o./Comissão, C‑133/12 P, Colet.,
EU:C:2014:105
, n.
o
46).
No presente litígio, há que referir que o objetivo da Política Comum das Pescas é garantir que a exploração dos recursos aquáticos vivos crie condições sustentáveis dos pontos de vista económico, ambiental e social (considerando 1 do Regulamento n.
o
1224/2009). O êxito desta política depende da aplicação de um regime de controlo eficaz (considerando 2 do Regulamento n.
o
1224/2009).
Este regime de controlo tem por base, nomeadamente, um regime de autorização previsto no título III do Regulamento n.
o
1224/2009, sob a epígrafe «Condições gerais de acesso às águas e aos recursos». Deste modo, nos termos do artigo 6.
o
do referido regulamento, os navios de pesca da União só podem ser utilizados para a exploração comercial de recursos aquáticos vivos se tiverem uma licença de pesca válida. De igual modo, nos termos do artigo 7.
o
deste regulamento, os navios de pesca da União que operem em águas da União só são autorizados a exercer atividades de pesca específicas se as mesmas estiverem indicadas numa autorização de pesca válida.
Ora, a licença de pesca pode ser suspensa temporariamente ou retirada definitivamente. A este propósito, o artigo 92.
o
do Regulamento n.
o
1224/2009 instaura um sistema de pontos. Segundo esse sistema, por cada infração grave às regras da Política Comum das Pescas que tenha sido cometida, é imposto ao titular da licença um determinado número de pontos. Se o número total de pontos assim imposto atingir um certo limite, a licença fica automaticamente suspensa ou é retirada. Quanto à autorização de pesca, nos termos do artigo 7.
o
do referido regulamento, a mesma não é emitida se o navio em questão não possuir uma licença, ou se esta tiver sido suspensa ou retirada, e é suspensa quando a licença de pesca for suspensa temporariamente.
Por outro lado, o artigo 108.
o
do Regulamento n.
o
1224/2009 prevê a possibilidade de a Comissão, quando estejam preenchidos certos pressupostos, adotar medidas de emergência incluindo, nomeadamente, a suspensão temporária das atividades de pesca dos navios que arvoram pavilhão de um Estado‑Membro.
Deste modo, os navios de pescas da União estão, quanto ao acesso aos recursos, sujeitos a um regime de autorização que se caracteriza por uma certa precaridade.
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que o facto de ser titular de um direito de pescar e de uma quota atribuída pelo Estado‑Membro competente para uma determinada campanha de pesca não pode dar ao interessado o direito de poder, em quaisquer circunstâncias, esgotar essa quota (acórdão de 14 de outubro de 2014, Giordano/Comissão, C‑611/12 P, Colet.,
EU:C:2014:2282
, n.
o
48).
Consequentemente, há que constatar que a concessão de uma licença e de uma autorização de pesca, que as recorrentes invocam, não permite considerar o seu titular detentor de um direito adquirido na aceção da jurisprudência referida no n.
o
71
supra
.
Por conseguinte, as recorrentes não têm razão quando alegam que elas ou os seus aderentes são individualizados pela decisão recorrida.
Resulta de tudo o que precede que as recorrentes não dispõem de legitimidade para agir contra a decisão recorrida.
Em consequência, sem que seja necessário determinar se as recorrentes podem legitimamente obter a anulação parcial da decisão recorrida, há que concluir que este recurso deve, em todo caso, ser julgado inadmissível.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), a Associazione Lega Pesca e a Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) são condenadas nas despesas.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de julho de 2015.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.