CELEX: 62014CJ0383
Zahtjev za prethodnu odluku
Zaštita financijskih interesa Unije
Uredba (EZ, Euroatom) br. 2988/95
Članak 3.
Povrat potpore Zajednice
Upravna kazna
Upravna mjera
Rok zastare

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 3. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (
SL L 312, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer i društva Sodiaal International SA (u daljnjem tekstu: Sodiaal International) o potpori Zajednice koju je potonji nepravilno stekao za proizvodnju kazeinata.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodnom izjavom 3. Uredbe br. 2988/95 određeno je:
„budući da su detaljna pravila koja uređuju ovu decentraliziranu upravu kao i praćenje njihove uporabe predmet različitih detaljnih odredaba u skladu s politikama Zajednice; budući da se u svim područjima treba suprotstaviti radnjama koji štete financijskim interesima Zajednice“.
Članak 1. Uredbe br. 2988/95 propisuje:
„1.   Radi zaštite financijskih interesa Zajednice ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Zajednice.
2.   ‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba prava Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima.“
Članak 3. Uredbe br. 2988/95 određuje:
„1.   Rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost iz članka 1. stavka 1. Međutim, sektorskim pravilima mogu se odrediti i kraći rokovi, ali ne mogu biti kraći od tri godine.
U slučaju stalnih i ponovljenih nepravilnosti, rok zastare teče od dana prestanka nepravilnosti. U slučaju višegodišnjih programa, rok zastare teče do konačnog završetka programa.
Rok zastare prekida se radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti. Rok zastare ponovo teče nakon svake radnje koja uzrokuje prekid.
Međutim, zastara nastupa najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare, a nadležno tijelo ne odredi kaznu, osim ako je upravni postupak suspendiran u skladu s člankom 6. stavkom 1.
[…]
3.   Države članice zadržavaju mogućnost primjene dužeg razdoblja od onog propisanog stavcima 1. i 2.“
Članak 4. iste uredbe određuje:
„1.   Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
—
obvezom plaćanja ili vraćanja dugovanih ili nepravilno stečenih iznosa,
—
[…]
2.   Primjena mjera iz stavka 1. ograničava se na oduzimanje stečenih pogodnosti te, kada je tako propisano, kamata koja se može odrediti na paušalnoj osnovi.
[…]
4.   Mjere propisane ovim člankom se ne smatraju kaznama.“
Članak 5. stavak 1. Uredbe br. 2988/95 navodi:
„1.   Namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu sljedeće upravne kazne:
a)
plaćanje upravne kazne;
b)
plaćanje iznosa većeg od nepravilno stečenog ili izbjegnutog iznosa, uvećano za kamate kada je to primjereno; […]
c)
cijelo ili djelomično ukidanje pogodnosti odobrenih propisima Zajednice, […]
d)
isključenje iz mogućnosti korištenja pogodnosti ili oduzimanje pogodnosti u razdoblju nakon počinjene nepravilnosti;
e)
privremeno oduzimanje odobrenja ili priznanja potrebnog za sudjelovanje u programu potpore Zajednice;
f)
gubitak garancije ili depozita danog s ciljem udovoljavanja uvjetima utvrđenim pravilima ili nadomještanja iznosa neispravno izdane garancije;
g)
ostale kazne isključivo gospodarske vrste istovjetne u prirodi i području primjene, određene sektorskim pravilima usvojenim od strane Vijeća […]“
Francusko pravo
Članak 2262. Građanskog zakonika određuje:
„Pravo na podnošenje tužbi, kako stvarnopravnih tako i obveznopravnih, zastarijeva za 30 godina.“
Glavni postupak i prethodno pitanje
Društvo Sodiaal Industrie SA primilo je tijekom 1998. potporu Zajednice određenu odredbama Uredbe Komisije (EEZ) br. 2921/90 od 10. listopada 1990. o potpori za obrano mlijeko (
SL L 279, str. 22
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 10., str. 27.).
Tijekom 2001. osoblje Središnje agencije za intervencijske agencije u poljoprivrednom sektoru (ACOFA) izvršilo je provjeru. Ta provjera otkrila je da je količina kazeinata koju je proizvelo društvo Sodiaal Industrie SA tijekom ljeta 1998. bila manja od količine za koju mu je bila odobrena potpora.
Odlukom od 11. srpnja 2007. Nacionalni međusektorski ured za uzgoj i proizvodnju zatražio je od društva Sodiaal Industrie SA povrat iznosa od 288.051,14 eura koji odgovara nepravilno stečenom iznosu potpore.
Društvo Sodiaal Industrie SA pripojeno je 30. lipnja 2008. društvu Sodiaal International.
Odlukom od 11. veljače 2010. Upravni sud u Parizu prihvatio je zahtjev društva Sodiaal International, pravnog sljednika društva Sodiaal Industrie SA, za poništenje navedene odluke.
Žalbu FranceAgriMera, pravnog sljednika Nacionalnog međusektorskog ureda za uzgoj i proizvodnju, protiv navedene presude odbio je Žalbeni upravni sud u Parizu presudom od 29. svibnja 2012.
FranceAgriMer podnio je žalbu u kasacijskom postupku protiv te presude pred Conseil d’État.
U prilog svojoj žalbi FranceAgriMer je osobito naveo da se rok zastare propisan člankom 3. stavkom 1. četvrtim podstavkom Uredbe br. 2988/95 ne primjenjuje na spornu odluku jer se navedeni članak ne odnosi na upravnu kaznu već na upravnu mjeru.
Naime, odredbe članka 3. stavka 1. četvrtog podstavka Uredbe br. 2988/95 primjenjuju se isključivo u slučaju da nadležno tijelo nije odredilo nikakvu upravnu kaznu u smislu članka 5. te uredbe po isteku razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare. U slučaju da upravne mjere u smislu članka 4. navedene uredbe nisu donesene u tom razdoblju, navedene odredbe se ne primjenjuju. Stoga je, prema mišljenju FranceAgriMera, trebalo primijeniti tridesetgodišnji rok propisan člankom 2262. Građanskog zakonika, međutim umanjen sudskom odlukom.
U tim je okolnostima Conseil d’État odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Primjenjuju li se odredbe četvrtog podstavka članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95, na temelju kojih zastara nastupa najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare, a nadležno tijelo ne odredi kaznu, osim ako je upravni postupak suspendiran u skladu s člankom 6. stavkom 1. te uredbe, isključivo u slučaju kada nadležno tijelo nije po isteku razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare odredilo nikakvu kaznu u smislu članka 5. Uredbe ili se one primjenjuju i u slučaju kada u istom razdoblju nije donesena upravna mjera u smislu članka 4. iste uredbe?“
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li se članak 3. stavak 1. četvrti podstavak Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da se zastara koju propisuje ovaj članak primjenjuje – osim na procesuiranje nepravilnosti koje dovode do izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. te uredbe – i na pokretanje postupka radi izricanja upravnih mjera u smislu članka 4. navedene uredbe.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo formulaciju te odredbe već i njezin kontekst te cilj propisa kojih je ta odredba dio (vidjeti presude Yaesu Europe, C‑433/08,
EU:C:2009:750
, t. 13.; ebookers.com Deutschland, C‑112/11,
EU:C:2012:487
, t. 12.; Brain Products, C 219/11,
EU:C:2012:742
, t. 13. i Utopia, C‑40/14,
EU:C:2014:2389
, t. 27.).
Najprije treba podsjetiti da se člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 uvode „opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije]“, i to – kako proizlazi iz njezine treće uvodne izjave – kako bi se „u svim područjima suprotstavilo radnjama koje štete financijskim interesima [Unije]“.
Osim toga člankom 3. stavkom 1. podstavkom 1. Uredbe br. 2988/95 utvrđuje se – u pogledu pokretanja postupaka – rok zastare koji počinje teći od dana kada je nepravilnost počinjena, pod čime se – prema članku 1. stavku 2. navedene uredbe – smatra „svaka povreda odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije]“.
U tom pogledu, valja utvrditi da se prema sadržaju četvrtog podstavka navedenog članka 3. stavka 1. radi o određivanju „kazne“ koja može pokazati da se ovaj podstavak primjenjuje samo na pokretanje postupka zbog nepravilnosti koje vode do izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. ove uredbe.
Ova tekstualna analiza nije međutim zaključna analiza. Naime, kao drugo, potrebna je sustavna analiza članka 3. stavka 1. navedene uredbe.
Stoga valja najprije utvrditi da takav sustavni pristup članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95 dovodi do zaključka da podstavci koji su sastavni dijelovi članka čine cjelinu čije se odredbe ne mogu razmatrati samostalno. Naime, četvrti podstavak ove odredbe određuje „krajnji“ rok zastare – koji počinje teći od dana kada je nepravilnost počinjena – koji je propisan u prvom podstavku navedene odredbe. Dodijeliti ovom podstavku različita područja primjene suprotno je općoj strukturi sustava zastare utvrđenog navedenom odredbom. Također, takav pristup je suprotan cilju Uredbe br. 2988/95 da se osigura koherentni okvir tom sustavu.
Sustavno i teleološko tumačenje članka 3. stavka 1. navedene uredbe dakle zahtijeva da se „krajnji“ rok propisan člankom 3. stavkom 1. četvrtim podstavkom iste uredbe smatra primjenjivim na upravne mjere.
Zatim treba istaknuti da ovaj pristup odgovara ustaljenoj sudskoj praksi Suda potvrđenoj u njegovoj presudi Pfeifer & Langen (C‑52/14,
EU:C:2015:381
). Prema toj sudskoj praksi nije potrebno razlikovati upravne kazne od upravnih mjera prilikom primjene članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95. Sud je jasno utvrdio da je ova odredba primjenjiva kako na nepravilnosti koje dovode do izricanja upravne kazne u smislu članka 5. Uredbe tako i na nepravilnosti koje su predmet upravne mjere u smislu njezinog članka 4., i to takve mjere koja ima za predmet vraćanje nepravilno stečene koristi a da pri tome nema karakter kazne (vidjeti u tom smislu presude Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, t. 33. i 34.; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr., C‑278/07 do C‑280/07,
EU:C:2009:38
, t. 22.; Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, t. 45., kao i Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, t. 23.).
Naime, Sud je već naglasio da nepravilnosti koje dovode do donošenja upravnih mjera u smislu članka 4. Uredbe br. 2988/95, kao što su one u glavnom postupku, treba smatrati zastarjelima u roku od četiri godine od dana počinjenja tih nepravilnosti, uzimajući u obzir radnje koje uzrokuju prekid zastare navedene u članku 3. stavku 1. podstavku 3. navedene uredbe, te poštujući ograničenje iz njezinog članka 3. stavka 1. podstavka 4. (presuda Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, t. 64.).
Također, iz nedavne sudske prakse jasno proizlazi da se tumačenje članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95 odnosi na mogućnost kako kazne tako i upravne mjere (presuda Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381
, t. 40., 43. i 47.).
Naposljetku, valja istaknuti ciljeve članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95. U tom pogledu potrebno je utvrditi da rok naveden u ovoj odredbi nastoji zajamčiti pravnu sigurnost gospodarskim subjektima (vidjeti u tom smislu presude Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, t. 40. kao i SGS Belgium i dr., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, t. 68.). Naime, oni moraju moći utvrditi koje su njihove transakcije zasigurno okončane, a koje još mogu biti predmet sudskih postupaka.
S obzirom na prethodno navedeno, sudska praksa navedena u prethodnoj točki ove presude ne može se shvatiti u smislu da se ograničava na tumačenje članka 3. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 2988/95 ni u smislu da četvrti podstavak ove odredbe upućuje samo i isključivo na upravne mjere propisane člankom 5. te uredbe.
Radi sveobuhvatnosti treba istaknuti da ovo tumačenje ne dovodi u pitanje članak 3. stavak 3. Uredbe br. 2988/95, prema kojem države članice zadržavaju mogućnost primjene duljeg roka od onog predviđenog stavcima 1. i 2. navedenog članka 3. (vidjeti u ovom smislu presude Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, t. 54. i Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C 201/10 i C‑202/10,
EU:C:2011:282
, t. 25.).
Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da se članak 3. stavak 1. podstavak 4. Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da se zastara propisana tim člankom primjenjuje ne samo na procesuiranje nepravilnosti koje dovode do izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. te uredbe, već i na pokretanje postupaka radi izricanja upravnih mjera u smislu članka 4. navedene uredbe.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (šesto vijeće) odlučuje:

Članak 3. stavak 1. četvrti podstavak Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica treba tumačiti na način da se zastara propisana tim člankom primjenjuje ne samo na procesuiranje nepravilnosti koje dovodi do izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. ove Uredbe, već i na pokretanje postupka radi izricanja upravnih mjera u smislu članka 4. navedene uredbe.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski