CELEX: 62013CJ0422
Zahtjev za prethodnu odluku
Poljoprivreda
Zajednička poljoprivredna politika
Program jedinstvenih plaćanja
Uredba (EZ) br. 73/2009
Članak 34. stavak 2. točka (a)
Pojam ,prihvatljive površine za potporuʼ
Pojam ,poljoprivredne površineʼ
Površina koja čini zeleni pokrovni sloj zatvorenog odlagališta otpada
Korištenje za obavljanje poljoprivredne aktivnosti
Dopuštenost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 34. stavka 2. točke (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (
SL L 30, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Landesamta für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein (regionalni ured za poljoprivredu, okoliš i ruralna područja u Landu Schleswig‑Holsteinu, u daljnjem tekstu: Landesamt) i U. Wree u pogledu uzimanja u obzir kao prihvatljivih površina za potporu o kojoj je riječ površina koje čine zeleni pokrovni sloj dvaju odlagališta otpada, pri čemu je prvo odlagalište u fazi zatvaranja, a drugo u fazi održavanja nakon zatvaranja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 73/2009
Uredba br. 73/2009 stavila je izvan snage i zamijenila od 1. siječnja 2009. Uredbu Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o zajedničkim pravilima za programe izravne potpore u sklopu zajedničke poljoprivredne politike i o uvođenju određenih programa potpore poljoprivrednicima i o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (
SL L 270, str. 1
. i ispravak,
SL 2004., L 94, str. 70
.).
Uvodna izjava 7. Uredbe br. 73/2009 glasi kako slijedi:
„Uredbom […] br. 1782/2003 prepoznat je pozitivan učinak trajnih pašnjaka na okoliš. Potrebno je zadržati mjere iz te Uredbe kojima se potiče očuvanje postojećih trajnih pašnjaka od njihove masovne prenamjene u obradivo zemljište.“
U skladu s člankom 2. Uredbe br. 73/2009, primjenjivale su se sljedeće definicije:
„[...]
(c)
,poljoprivredna aktivnost' znači proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda, uključujući žetvu/berbu, mužnju, uzgoj stoke i držanje stoke radi uzgoja, ili održavanje zemljišta u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, kako je utvrđeno člankom 6.;
[...]
(h)
,poljoprivredna površina' znači bilo koja površina koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni pašnjak ili trajni nasad.“
Članak 34. Uredbe br. 73/2009 propisivao je sljedeće:
„1.   Potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru. Aktiviranjem se prava na plaćanje ostvaruje pravo na isplatu utvrđenih iznosa.
2.   Za potrebe ove glave ,prihvatljivi hektar' znači:
(a)
bilo koju poljoprivrednu površinu na gospodarstvu te bilo koju površinu zasađenu kulturama kratkih ophodnji (oznaka KN ex 0602 90 41) koje se koriste za obavljanje poljoprivredne aktivnosti ili, ako se površina koristi i za nepoljoprivredne aktivnosti, koje se pretežito koriste za obavljanje poljoprivredne aktivnosti […]
[…]“
Uredba (EZ) br. 1120/2009
Članak 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1120/2009 od 29. listopada 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog u glavi III. Uredbe br. 73/2009 (
SL L 316, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 167.) propisivao je:
„Za potrebe glave III. Uredbe […] br. 73/2009 i za potrebe ove Uredbe koriste se sljedeće definicije:
(a)
,obradivo zemljište' znači zemljište koje se obrađuje zbog proizvodnje kultura ili se održava u dobrom poljoprivrednom i okolišnom stanju u skladu s člankom 6. Uredbe […] br. 73/2009 […]
[...]
(c)
,trajni pašnjak' znači zemljište koje se koristi za uzgoj trave ili drugog zeljastog krmnog bilja, prirodnog (samoniklog) ili uzgojenog (zasijanog), koje nije uključeno u plodored na gospodarstvu pet ili više godina, osim površina koje se drže na ugaru […]; u tom smislu ,trave ili drugo zeljasto krmno bilje' znači sve zeljasto bilje koje tradicionalno raste na prirodnim pašnjacima ili je uključeno u mješavinama sjemenja za pašnjake ili livade u državi članici (bez obzira koriste li se za ispašu ili ne) […]
[…]“
U skladu s člankom 9. Uredbe br. 1120/2009:
„Prema članku 34. stavka 2. točke (a) Uredbe […] br. 73/2009 poljoprivredna površina gospodarstva također se koristi za nepoljoprivredne djelatnosti, te se ta površina smatra površinom koja se koristi pretežno za poljoprivredne djelatnosti ako se ta poljoprivredna djelatnost može obavljati bez znatnih poteškoća izazvanih intenzitetom, prirodom, trajanjem i vremenskim rasporedom nepoljoprivredne djelatnosti.
Države članice utvrđuju kriterije za provedbu prvog podstavka na svojem državnom području.“
Uredba (EZ) br. 1122/2009
U skladu s člankom 58. trećim stavkom Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (
SL L 316, str. 65
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231.), ako je razlika između površine koju prijavi poljoprivrednik i površine za koju su ispunjene sve pretpostavke za dodjelu potpore veća od 50% potonje površine, ne isplaćuje se nikakva potpora i poljoprivrednik se ponovno isključuje iz primanja potpore do iznosa koji odgovara razlici između tih dviju površina.
Direktiva 1999/31/EZ
Članak 1. stavak 1. Direktive Vijeća 1999/31/EZ od 26. travnja 1999. o odlagalištima otpada (
SL L 182, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 14.) propisuje:
„U svrhu ispunjavanja zahtjeva Direktive [Vijeća] 75/442/EEZ [od 15. srpnja 1975. o otpadu (
SL L 194, str. 39
.)], a posebno njezinih članaka 3. i 4., cilj ove Direktive je, pomoću strogih radnih i tehničkih zahtjeva o otpadu i odlagalištima, osigurati mjere, postupke i smjernice za sprečavanje štetnih utjecaja na okoliš ili njihovo smanjenje u najvećoj mogućoj mjeri, i to naročito za sprečavanje i smanjenje onečišćenje površinskih voda, podzemnih voda, tla i zraka te globalnog okoliša, uključujući efekt staklenika, kao i svake opasnosti za zdravlje ljudi do kojeg bi moglo doći zbog odlaganja otpada tijekom cijelog životnog vijeka odlagališta.“
U skladu s člankom 13. Direktive 1999/31:
„Države članice poduzimaju mjere kako bi u skladu s dozvolom, gdje je to primjenjivo:
[...]
(c)
nakon što se odlagalište konačno zatvori za daljnju upotrebu, operater snosi odgovornost za njegovo održavanje, nadzor i kontrolu u razdoblju naknadnog održavanje, tako dugo dok to traži nadležno tijelo, vodeći računa o roku u kojem odlagalište može predstavljati opasnost.
Operater obavješćuje nadležno tijelo o svim značajnijim štetnim utjecajima za okoliš koje otkriju kontrolni postupci i slijediti odluku nadležnog tijela u vezi s vrstom i rokovima sanacije;
(d)
tako dugo dok nadležno tijelo smatra da postoji vjerojatnost da odlagalište predstavlja opasnost za okoliš, i ne dovodeći u pitanje bilo koje zakonodavstvo na državnoj ili razini Zajednice u pogledu odgovornosti posjednika otpada, operater odlagališta je odgovoran za praćenje stanja i provođenje analiza odlagališnog plina i procjednih voda, te sustava podzemnih voda u blizini odlagališta, a sve u skladu s Prilogom III.“
Njemačko pravo
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su na temelju članka 3. stavka 10. Zakona o promicanju recikliranja i jamčenju ekološkog uklanjanja otpada (Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz)) odlagališta objekti ili instalacije za uklanjanje otpada. Ona u svakom slučaju zadržavaju tu kvalifikaciju tako dugo dok ostaju podvrgnuta obvezi održavanja nakon zatvaranja ili pravilima sigurnosti.
Glavni postupak i prethodno pitanje
U. Wree, koja je veterinarka, vodi farmu ovaca. U njoj, među ostalim, uzgaja ovce i janjad za klanje.
Njezina stada pasu na različitim zelenim površinama smještenima na područjima okrugâ Nordfriesland (Njemačka) i Schleswig‑Flensburg (Njemačka).
Te pašnjake, među ostalim, čine zelene površine koje prekrivaju odlagalište Ahrenshöft u okrugu Nordfriesland i odlagalište Schleswig‑Haferteich u okrugu Schleswig‑Flensburg. Na tim dvama nadzemnim odlagalištima završena je faza odlaganja otpada. Odlagalište Ahrenshöft još je u fazi zatvaranja i treba uskoro ući u fazu održavanja nakon zatvaranja, dok je odlagalište Schleswig‑Haferteich već u fazi održavanja nakon zatvaranja.
U. Wree i operateri odlagališta o kojima je riječ ugovorom su se sporazumjeli da će se bez naplate odobriti ispaša ovaca U. Wree na zelenim površinama na tim odlagalištima.
Ugovor između U. Wree i operatera odlagališta Ahrenshöft nazvan je „ugovor o zakupu pojedinačnih površina“. U skladu s člankom 7. stavkom 1. prvom i drugom rečenicom tog ugovora, „cilj je zakupa spriječiti zarastanje površine [i] zakupnik se obvezuje, sporazumno i u dogovoru sa zakupodavcem, spriječiti štetu na zelenoj površini“.
Članak 19. stavak 1. tog ugovora propisuje:
„Zakupodavac ili osoba koju on na to ovlasti ima u svakom trenutku pravo ući na zakupljene površine i dati nad njima provesti inspekciju.“
Ugovori su također sklopljeni od 2007. između U. Wree i operatera odlagališta Schleswig‑Haferteich.
U. Wree 11. svibnja 2010. zatražila je isplatu potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja za 2010. godinu i u tu je svrhu prijavila prihvatljivu površinu za tu potporu od 25,5098 hektara, u koju su bile uključene zelene površine na odlagalištima Ahrenshöft i Schleswig‑Haferteich.
Odlukom od 14. prosinca 2010. Landesamt je odbio taj zahtjev jer površine o kojima je riječ, koje su iznosile 19,7855 hektara, nisu bile upisane u registar poljoprivrednih čestica i jer je prihvatljiva površina koju je U. Wree prijavila zapravo trebala iznositi 5,7243 hektara. Landesamt je stoga na temelju članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009 odlučio da se U. Wree ne može isplatiti nikakva potpora na temelju programa jedinstvenih plaćanja.
U. Wree podnijela je upravni prigovor protiv odluke Landesamta. Istaknula je da površine na navedenim odlagalištima koristi kao pašnjake za uzgoj ovaca te da određene dijelove tih površina poravnava i kosi. Usto je u prilog svojem prigovoru tvrdila da cjelokupna površina tih odlagališta može služiti za ispašu ovaca bez ograničenja.
Odlukom od 31. ožujka 2011. Landesamt je odbio taj prigovor kao neosnovan. U prilog svojoj odluci Landesamt je istaknuo da površine iz zahtjeva U. Wree nisu obradive poljoprivredne površine u smislu Uredbe br. 73/2009, nego zatvorena odlagališta u smislu Uredbe o odlagalištima (Deponieverordnung).
U. Wree 15. travnja 2011. podnijela je Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgerichtu (upravni sud u Schleswig‑Holsteinu) tužbu protiv te odluke tvrdeći, među ostalim, da se za površine o kojima je riječ ne može smatrati da je njihovo glavno korištenje kao zatvorenih odlagališta jer je tu riječ o stanju, a ne o korištenju. Nasuprot tomu, Landesamt je istaknuo da je glavno korištenje tih površina kao odlagališta koja su u fazi održavanja nakon zatvaranja i da radi stabilnosti odlagališta te površine mogu služiti ispaši ovaca. Prema mišljenju Landesamta, operateri odlagališta površine o kojima je riječ bez naplate su dali na raspolaganje U. Wree kako bi se u biti spriječio nastanak štetnih bioloških procesa koji utječu na stabilnost odlagališta.
Presudom od 19. siječnja 2012. Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht prihvatio je tužbu U. Wree. Presudio je da ona ima pravo na jedinstveno plaćanje za 2010. godinu i da navedene površine treba uzeti u obzir za izračun tražene potpore.
Landesamtu je dopušteno podnošenje žalbe protiv te presude rješenjem Schleswig‑Holsteinisches Oberverwaltungsgerichta (viši upravni sud iz Schleswig‑Holsteina) od 3. rujna 2012.
Pred sudom koji je uputio zahtjev Landesamt tvrdi, među ostalim, da se površine odlagališta Ahrenshöft i Schleswig‑Haferteich ne mogu smatrati poljoprivrednim površinama u smislu članka 2. točke (h) Uredbe br. 73/2009.
Budući da rješenje spora u glavnom postupku ovisi o tumačenju prava Unije, Schleswig‑Holsteinisches Oberverwaltungsgericht odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li riječ o poljoprivrednoj površini u smislu članka 34. stavka 2. točke (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 i kada se ona koristi u poljoprivredne svrhe (ispaša radi uzgoja ovaca), ali ta površina čini pokrovni sloj odlagališta otpada koje je u fazi održavanja nakon zatvaranja?“
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 34. stavak 2. točku (a) Uredbe br. 73/2009 tumačiti na način da je poljoprivredna površina u smislu te odredbe i površina koja, iako se koristi kao pašnjak za uzgoj ovaca, čini pokrovni sloj odlagališta otpada koje je u fazi održavanja nakon zatvaranja.
U skladu s tom odredbom, prihvatljiva je površina za potporu, među ostalim, bilo koja poljoprivredna površina na gospodarstvu koja se koristi za obavljanje poljoprivredne aktivnosti ili, ako se površina koristi i za nepoljoprivredne aktivnosti, koja se pretežito koristi za obavljanje poljoprivredne aktivnosti.
Pojam „poljoprivredne površine“ definiran je u članku 2. točki (h) Uredbe br. 73/2009 kao „bilo koja površina koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni pašnjak ili trajni nasad“.
U glavnom postupku nije sporno da se površine o kojima je riječ koriste kao pašnjaci.
Međutim, kako bi se mogle kvalificirati kao „trajni pašnjaci“ i stoga „poljoprivredne površine“ u smislu članka 2. točke (h) Uredbe br. 73/2009, te površine moraju zadovoljavati definiciju iz članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009 prema kojoj je „trajni pašnjak“„zemljište koje se koristi za uzgoj trave ili drugog zeljastog krmnog bilja, prirodnog (samoniklog) ili uzgojenog (zasijanog), koje nije uključeno u plodored na gospodarstvu pet ili više godina, osim površina koje se drže na ugaru“. Ta odredba navodi da „u tom smislu ,trave ili drugo zeljasto krmno bilje' znači sve zeljasto bilje koje tradicionalno raste na prirodnim pašnjacima ili je uključeno u mješavinama sjemenja za pašnjake ili livade u državi članici (bez obzira koriste li se za ispašu ili ne)“.
Što se tiče, kao prvo, pitanja mogu li se površine koje čine pokrovni sloj odlagališta koje je u fazi održavanja nakon zatvaranja kvalificirati kao „zemljište“ u smislu te odredbe, treba istaknuti da je U. Wree u svojim pisanim očitovanjima tvrdila da su odlagališta o kojima je riječ u glavnom postupku prekrivena s više slojeva, među kojima gornji sloj sadržava elemente prisutne u prirodnom tlu, tj. pijesak i glinu.
U tom smislu i ne dovodeći u pitanje provjere koje treba provesti sud koji je uputio zahtjev, ako je funkcija zelenog pokrovnog sloja tih odlagališta da bude upravo što bliže prirodnoj površini pokrivenoj travom i drugim zeljastim krmnim biljem, on se treba smatrati „zemljištem“ u smislu Uredbe br. 73/2009.
Nadalje, što se tiče kvalifikacije površina o kojima je riječ kao „trajnih pašnjaka“ u smislu članka 2. točke (c) Uredbe br. 1120/2009, ona ovisi o stvarnom korištenju zemljišta o kojem je riječ, pri čemu se površina koja se koristi kao „trajni pašnjak“ u smislu te odredbe mora kvalificirati kao „poljoprivredna“ (vidjeti prema analogiji presudu Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, t. 37.).
Iz toga slijedi da okolnost, predviđena ugovorom o zakupu, da aktivnost koju obavlja U. Wree na površinama o kojima je riječ u glavnom postupku također ima za cilj spriječiti ili ograničiti njihovo zarastanje, i to kako bi se spriječilo uništavanje pokrovnog sloja odlagališta, u tom smislu nije relevantna.
Također, okolnost na koju se poziva Landesamt – da su te površine podvrgnute režimu održavanja odlagališta – ne može kao takva biti prepreka njihovu kvalificiranju kao „trajnih pašnjaka“ u smislu te odredbe.
Iz prethodno navedenoga slijedi da je površina koja čini pokrovni sloj odlagališta koje je u fazi održavanja nakon zatvaranja „poljoprivredna površina“ u smislu članka 34. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 73/2009 ako se stvarno koristi kao trajni pašnjak, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, treba dodati da se, kako bi bile prihvatljive za potporu u skladu s člankom 34. stavkom 2. točkom (a) Uredbe br. 73/2009, poljoprivredne površine o kojima je riječ u glavnom postupku moraju koristiti za obavljanje poljoprivredne aktivnosti ili, ako se površina koristi i za nepoljoprivredne aktivnosti, pretežito koristiti za obavljanje poljoprivredne aktivnosti.
U tom smislu članak 9. prvi stavak Uredbe br. 1120/2009 navodi da se površina smatra površinom koja se koristi pretežno za poljoprivredne djelatnosti ako se ta poljoprivredna djelatnost može obavljati bez znatnih poteškoća izazvanih intenzitetom, prirodom, trajanjem i vremenskim rasporedom nepoljoprivredne djelatnosti.
U konkretnom slučaju nije sporno da stada U. Wree pasu na površinama koje čine zeleni pokrovni slojevi dvaju odlagališta. Ta je aktivnost, ako se sastoji od uzgoja i držanja životinja u svrhu obavljanja poljoprivredne aktivnosti, „poljoprivredna aktivnost“ u smislu članka 2. točke (c) Uredbe br. 73/2009.
Na sudu koji je uputio zahtjev također je da provjeri je li se na spornim površinama obavljala nepoljoprivredna aktivnost i, prema potrebi, okolnosti u kojima se ona obavljala, s obzirom na to da puka mogućnost da se na površinama o kojima je riječ obavljaju nepoljoprivredne aktivnosti, predviđena ugovorno ili zakonski, nije dovoljna za zaključak da su se te površine stvarno koristile za takve aktivnosti. Iz toga slijedi da u konkretnom slučaju okolnost da zakupodavac na temelju ugovora o zakupu u svakom trenutku ima pravo ući na površine o kojima je riječ u glavnom postupku i dati nad njima provesti inspekciju ne može prejudicirati njihovo stvarno korištenje.
Naposljetku, treba podsjetiti da, kako bi mogle biti prihvatljive za potporu u smislu članka 34. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 73/2009, poljoprivredne površine o kojima je riječ u glavnom postupku moraju biti dio gospodarstva poljoprivrednika o kojem je riječ. U tom smislu Sud je presudio da je to slučaj kad poljoprivrednik ima ovlast upravljati njima u svrhu obavljanja poljoprivredne aktivnosti, tj. kad taj poljoprivrednik u pogledu tih površina raspolaže dovoljnom autonomijom za obavljanje poljoprivredne aktivnosti (vidjeti prema analogiji presudu Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, t. 58. i 62.).
S obzirom na sve prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 34. stavak 2. točku (a) Uredbe br. 73/2009 treba tumačiti na način da je površina koja čini pokrovni sloj odlagališta otpada koje je u fazi održavanja nakon zatvaranja „poljoprivredna površina“ u smislu te odredbe ako se stvarno koristi kao trajni pašnjak.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članak 34. stavak 2. točku (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 treba tumačiti na način da je površina koja čini pokrovni sloj odlagališta otpada koje je u fazi održavanja nakon zatvaranja „poljoprivredna površina“ u smislu te odredbe ako se stvarno koristi kao trajni pašnjak.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački