CELEX: 62012CJ0434
Política agrícola comum
Feader
Regulamento (UE) n.º 65/2011
Apoio ao desenvolvimento rural
Auxílio à criação e ao desenvolvimento de microempresas
Conceito de ‘condições artificialmente criadas’
Práticas abusivas
Elementos de prova

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento (UE) n.
o
65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (
JO L 25, p. 8
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Slancheva sila EOOD (a seguir «Slancheva sila») e o Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» Razplashtatelna agentsia (diretor executivo do Fundo nacional da agricultura — organismo pagador, a seguir «DFZ‑RA»), a respeito da recusa deste último do pedido de financiamento a título do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) para um projeto de parque fotovoltaico.
Quadro jurídico
Direito da União
O Regulamento (CE) n.
o
1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (
JO L 277, p. 1
), fixa as regras de intervenção do referido fundo. As disposições de aplicação deste regulamento estão contidas no Regulamento n.
o
65/2011.
No âmbito do regime de auxílio do eixo 3, relativo à qualidade de vida nas zonas rurais e à diversificação da economia rural, o artigo 52.
o
, alínea a), ii), do Regulamento n.
o
1698/2005 prevê:
«apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas, com vista a promover o espírito empresarial e a desenvolver o tecido económico».
O artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 tem a seguinte redação:
«Sem prejuízo de disposições específicas, não são efetuados quaisquer pagamentos a beneficiários em relação aos quais se prove terem criado artificialmente as condições exigidas para conseguirem esses pagamentos a fim de obter um benefício contrário aos objetivos do regime de apoio.»
Direito búlgaro
O Regulamento n.
o
29, de 11 de agosto de 2008, relativo às condições e modalidades da atribuição de apoios financeiros a fundo perdido no quadro do regime de auxílio «Apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas» do programa de desenvolvimento rural para o período de 2007‑2013 (DV n.
o
76, de 29 de agosto de 2008), na sua versão de 20 de julho de 2010, aplicável à data dos factos no processo principal, precisa no seu artigo 2.
o
:
«Poderão beneficiar de um auxílio os projetos que contribuam para alcançar os objetivos do regime de apoio. Os objetivos do regime de apoio são:
apoiar o desenvolvimento e a criação de novos postos de trabalho nas microempresas não agrícolas nas zonas rurais;
promover o espírito empresarial nas zonas rurais;
apoiar o desenvolvimento de um turismo integrado nas zonas rurais.»
O artigo 4.
o
, n.
o
2, ponto 10, deste regulamento prevê que não será concedido nenhum apoio financeiro à produção e à venda de energia proveniente de fontes renováveis e produzida numa central elétrica cuja capacidade seja superior a 1 megawatt.
Nos termos do artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
29:
«[…]
2.   O apoio financeiro de projetos de produção e de venda de energia proveniente de fontes renováveis representará 80% das despesas aprovadas, mas não poderá ultrapassar o equivalente em BGN de 200000 euros.
[…]»
O artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
29 é do seguinte teor:
«Não será concedido qualquer auxílio financeiro aos candidatos/beneficiários do auxílio caso se prove que não apresentam autonomia funcional e/ou que criaram artificialmente as condições exigidas para beneficiar do auxílio a fim de obter um benefício contrário aos objetivos do regime de apoio.»
Os pontos 30 e 31 das disposições complementares do Regulamento n.
o
29 precisam:
«30.
Por ‘condições artificialmente criadas’ entende‑se qualquer condição estabelecida no sentido do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento [...] n.
o
65/2011 […].
31.
A ‘falta de autonomia funcional’ consiste na divisão artificial dos processos de fabrico e dos processos tecnológicos em projetos diferentes ou na utilização demonstrada de uma infraestrutura comum financiada pelo programa de desenvolvimento rural, para obter uma vantagem não conforme aos objetivos de regime de apoio no quadro do programa de desenvolvimento rural.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
No quadro do regime de auxílio «Apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas» do programa de desenvolvimento rural, a Slancheva sila apresentou no DFZ‑RA, em 13 de maio de 2009, um pedido de financiamento para um projeto relativo à construção de uma central fotovoltaica.
O mandatário da Slancheva sila é D. Mitsov, e S. Mitsova é a sócia única e gerente desta sociedade. Estas duas pessoas são casadas.
O pedido de financiamento apresentado pela Slancheva sila inclui, em primeiro lugar, o contrato de arrendamento do terreno, no qual a central fotovoltaica deve ser construída, celebrado entre a Slancheva sila e os proprietários do referido terreno, a saber, D. Mitsov e S. Mitsova. Em segundo lugar, esse pedido contém o ato de venda de um direito real de construção entre a Korina Export EOOD, cujo sócio único e gerente é D. Mitsov, e a Slancheva sila.
Ao examinar o pedido da Slancheva sila, o DFZ‑RA constatou que o terreno em causa se situava entre outros dois terrenos para os quais tinham sido solicitados auxílios relativos ao mesmo programa para dois projetos idênticos ao da Slancheva sila. D. Mitsov e S. Mitsova são os proprietários destes dois outros terrenos. Os direitos de construção, relativos a estes últimos, também foram vendidos pela Korina Export EOOD.
A realização dos três projetos foi confiada a uma única sociedade, a 3 K AD.
Atendendo a estas circunstâncias e ao facto de que os três projetos de central fotovoltaica indicam a mesma sede social, o diretor executivo do DFZ‑RA recusou, por decisão de 9 de dezembro de 2011, cofinanciar o projeto de investimento da Slancheva sila, entendendo que se tinha demonstrado a falta de autonomia funcional ou a criação artificial das condições requeridas para beneficiar do auxílio e a intenção de obter uma vantagem não conforme com os objetivos do regime de auxílio.
Em particular, o diretor executivo do DFZ‑RA considerou que o projeto da Slancheva sila visava contornar o limite máximo de financiamento para um projeto, a saber, o equivalente em leva búlgaros (BGN) de 200000 euros.
A Slancheva sila solicitou perante o Administrativen sad Sofia‑grad que fosse anulada a decisão de recusa do DFZ‑RA.
Esse órgão jurisdicional considera que a resolução do litígio que lhe é submetido depende da interpretação do conceito de «condições artificialmente criadas» na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011.
O referido órgão jurisdicional sublinha que a Administração búlgara realiza uma interpretação extensiva desse conceito baseada nos seguintes indícios: o vínculo jurídico e a identidade das pessoas em causa, bem como a identidade dos projetos e da sede social das sociedades visadas.
Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio indica que resulta da sua própria prática jurisdicional um significado mais restrito do conceito de criação artificial. Segundo a sua jurisprudência, a simples existência de circunstâncias comuns não basta para demonstrar o caráter artificial das condições requeridas para a concessão de um auxílio. Com efeito, a referida jurisprudência exige que o DFZ‑RA prove uma coordenação intencional entre as pessoas coletivas e/ou um terceiro a fim de obter um benefício contrário aos objetivos do regime de apoio.
Nestas condições, o Administrativen sad Sofia‑grad decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Qual a interpretação a dar ao conceito de ‘condições artificialmente criadas’ à luz do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011?
2)
Deve o artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 ser interpretado no sentido de que se opõe ao artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
29 [...] nos termos do qual não é concedido qualquer apoio aos candidatos/beneficiários caso se prove que criaram artificialmente as condições para receber esses pagamentos a fim de obterem um benefício contrário aos objetivos do regime de apoio?
3)
Deve o artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 ser interpretado no sentido de que se opõe à jurisprudência búlgara segundo a qual são criadas artificialmente as condições para obter um benefício contrário aos objetivos do regime de apoio quando existe uma relação jurídica entre os requerentes?
4)
Constituem ‘condições criadas artificialmente’ a utilização de prédios vizinhos independentes que, antes da apresentação do pedido, eram parte de um único prédio, por diferentes candidatos que são entidades jurídicas independentes, e a verificação de um nexo de facto entre eles, como por exemplo terem os mesmos mandatários, proponentes, executantes, sedes sociais e endereços?
5)
Deve ser provada a existência de uma coordenação intencional entre os candidatos e/ou um terceiro com o objetivo de obter um benefício a favor de um determinado candidato?
6)
Em que consiste o benefício na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011? Em concreto, abrange a elaboração de várias pequenas propostas de investimento, tendo como objetivo que um candidato em concreto obtenha o montante máximo de financiamento de 200000 euros para cada uma dessas propostas, quando estas foram apresentadas por candidatos diferentes?
7)
Deve o artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 ser interpretado no sentido de que se opõe à jurisprudência búlgara segundo a qual a aplicação da norma exige a verificação cumulativa dos três pressupostos seguintes: [em primeiro lugar, a] existência de uma dependência funcional e/ou de condições criadas artificialmente para obter o apoio; [em segundo lugar,] com o objetivo de obter um benefício, e[, em terceiro lugar,] de maneira não conforme [com os] objetivos do regime de apoio?»
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
As questões prejudiciais visam, por um lado, as condições de aplicação do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 e, por outro, a interpretação desta disposição pela legislação e a jurisprudência búlgaras.
Logo, importa, em primeiro lugar, examinar em conjunto a primeira e quarta a sétima questões e, em segundo lugar, responder à segunda e terceira questões.
Quanto à primeira e quarta a sétima questões
Com estas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, no essencial, obter o esclarecimento das condições de aplicação do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011.
Note‑se, antes de mais, que resulta da decisão de reenvio que a Administração búlgara se negou a aprovar o projeto de investimento apresentado pela Slancheva sila, a título de auxílio à criação e ao desenvolvimento de microempresas, com vista a promover o espírito empresarial e a desenvolver o tecido económico, por considerar que a referida sociedade pretendia beneficiar abusivamente da concessão de um auxílio ao abrigo do regime de apoio do Feader.
Ora, segundo jurisprudência constante, a aplicação dos regulamentos da União não pode ser ampliada de modo a cobrir as práticas abusivas dos operadores económicos (v., neste sentido, acórdão de 11 de janeiro de 2007, Vonk Dairy Products,
C-279/05, Colet., p. I-239
, n.
o
31).
Resulta da decisão de reenvio que, formalmente, o projeto de investimento da Slancheva sila cumpre os critérios de admissibilidade requeridos para a concessão de um apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas nos termos do artigo 52.
o
, alínea a), ii), do Regulamento n.
o
1698/2005 e da legislação nacional.
Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que, nestas circunstâncias, a prova de uma prática abusiva do possível beneficiário desse auxílio exige, por um lado, que se verifique um conjunto de circunstâncias objetivas das quais resulta que, apesar de se ter respeitado formalmente as condições previstas pelo regime pertinente, não foi alcançado o objetivo prosseguido por este regime e, por outro lado, um elemento subjetivo que consiste na vontade de obter uma vantagem resultante da regulamentação da União criando artificialmente as condições requeridas para a sua obtenção (v., neste sentido, acórdão de 21 de julho de 2005, Eichsfelder Schlachtbetrieb,
C-515/03, Colet., p. I-7355
, n.
o
39 e jurisprudência referida).
Além disso, o Tribunal de Justiça precisou que incumbe ao órgão jurisdicional nacional verificar a existência destes dois elementos, cuja prova deve ser feita em conformidade com as regras de direito nacional, sempre que isso não ponha em causa a eficácia do direito da União (v., neste sentido, acórdão de 14 de dezembro de 2000, Emsland‑Stärke,
C-110/99, Colet., p. I-11569
, n.
o
54 e jurisprudência referida).
É neste contexto que cabe interpretar os conceitos de «criação artificial» das condições requeridas para beneficiar de um pagamento e de «benefício contrário» na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011.
Em primeiro lugar, no que respeita ao elemento objetivo, importa recordar que, tendo em conta o considerando 46 do Regulamento n.
o
1698/2005, o regime de apoio ao desenvolvimento rural pelo Feader visa, nomeadamente, promover a «diversificação das atividades agrícolas a favor de atividades não agrícolas e [o] desenvolvimento de setores não agrícolas, [a] promoção do emprego […] e [a] realização de investimentos que tornem as zonas rurais mais atrativas, a fim de inverter as tendências de declínio económico e social e de despovoamento dessas zonas».
Em particular, o artigo 52.
o
do Regulamento n.
o
1698/2005, com base no qual foi solicitado o auxílio para o projeto de investimento em causa no processo principal, tem por objetivo apoiar as medidas de diversificação da economia rural e envolve o apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas, com vista a promover o espírito empresarial e a desenvolver o tecido económico.
Neste contexto, o Regulamento n.
o
29 estabelece limites em matéria de financiamento pelo Feader de projetos de investimento relativos à produção e à distribuição de energia renovável abrangidos pela categoria das medidas previstas no artigo 52.
o
do Regulamento n.
o
1698/2005. Assim, por um lado, o montante máximo de financiamento pelo Feader está limitado a 200 000 euros por beneficiário. Por outro lado, o financiamento refere‑se unicamente a centrais elétricas cuja capacidade é inferior ou igual a 1 megawatt.
Resulta da decisão de reenvio que o projeto de central fotovoltaica da Slancheva não foi aprovado para financiamento pelo Feader, pelo motivo de que a Administração nacional competente considerou, à luz das circunstâncias no processo principal, que a referida sociedade pretendia contornar os limites previstos pela legislação nacional, ao ter acordado com terceiros, eles próprios candidatos ao auxílio a título do regime de apoio do Feader em causa, proceder à divisão artificial de um único projeto em três projetos de menor dimensão.
Todavia, tal circunstância não permite, por si só, excluir que o projeto de investimento apresentado pela Slancheva sila contribuirá para alcançar os objetivos visados pelo Regulamento n.
o
1698/2005.
A este respeito, sendo censurado à Slancheva pretender contornar as restrições relativas à dimensão dos projetos elegíveis e ao montante máximo do auxílio por beneficiário, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se este propósito tem como consequência que não podem ser alcançados os objetivos previstos no artigo 52.
o
, alínea a), ii), do Regulamento n.
o
1698/2005.
Neste contexto, esse órgão jurisdicional deveria, designadamente, tomar em conta a definição de microempresa, cuja criação e o desenvolvimento são objeto do auxílio referido no artigo 52.
o
do Regulamento n.
o
1698/2005, como resulta do artigo 2.
o
, n.
o
3, do anexo à Recomendação 2003/361/CE, da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas (
JO L 124, p. 36
).
Em segundo lugar, no respeitante ao elemento subjetivo, incumbe ao órgão jurisdicional nacional determinar o conteúdo e o significado reais do pedido de financiamento controvertido (acórdão de 21 de janeiro de 2006, Halifax e o.,
C-255/02, Colet., p. I-1609
, n.
o
81).
Deste modo, fazem parte dos elementos de facto que podem ser tomados em consideração pelo referido órgão jurisdicional, para estabelecer o caráter artificial da criação das condições requeridas para beneficiar do apoio do Feader, os vínculos de natureza jurídica, económica e/ou pessoal entre as pessoas envolvidas na operação de investimento em causa (v., neste sentido, acórdão Emsland‑Stärke, já referido, n.
o
58).
A existência deste elemento subjetivo pode igualmente ser confirmada mediante a prova de uma colusão, que pode revestir a forma de uma coordenação deliberada, entre diferentes investidores candidatos a um auxílio a título de um regime de apoio do Feader, em particular quando os projetos de investimento são idênticos e existe um vínculo geográfico, económico, funcional, jurídico e/ou pessoal entre esses projetos (v., por analogia, acórdão Vonk Dairy Products, já referido, n.
o
33).
Todavia, o Tribunal de Justiça declarou que não pode ser negado o financiamento a um projeto quando o investimento em causa é suscetível de ter uma justificação distinta da mera obtenção do pagamento a título do regime de apoio do Feader (v., por analogia, acórdão Halifax e o., já referido, n.
o
75).
Por conseguinte, o artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 deve ser interpretado no sentido de que as suas condições de aplicação exigem a presença de um elemento objetivo e de um elemento subjetivo. No que respeita ao primeiro destes elementos, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio considerar as circunstâncias objetivas do caso concreto que permitem concluir que não pode ser alcançada a finalidade prosseguida pelo regime de apoio do Feader. Quanto ao segundo elemento, compete ao órgão jurisdicional de reenvio examinar os elementos de prova objetivos que permitem concluir que, ao criar artificialmente as condições requeridas para beneficiar do pagamento a título do regime de apoio do Feader, o candidato a esse pagamento pretendia exclusivamente obter um benefício não conforme com os objetivos desse regime. Neste sentido, o órgão jurisdicional de reenvio pode basear‑se não apenas em elementos como os vínculos jurídico, económico, e/ou pessoal entre as pessoas envolvidas em projetos de investimento semelhantes mas também em indícios que demonstrem a existência de uma coordenação deliberada entre essas pessoas.
Quanto à segunda e terceira questões
Com a segunda e terceira questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 deve ser interpretado no sentido de que se opõe, por um lado, a uma legislação nacional que prevê a recusa de pagamento de um auxílio a título do regime de apoio do Feader, quando um projeto de investimento não apresenta autonomia funcional, e, por outro lado, à jurisprudência de órgãos jurisdicionais nacionais segundo a qual são artificialmente criadas as condições requeridas para beneficiar de um pagamento quando existe um vínculo jurídico entre os candidatos a esse pagamento.
Como resulta do n.
o
29 do presente acórdão, a aplicação do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 pressupõe a verificação cumulativa de dois elementos, um objetivo, o outro subjetivo.
Neste contexto, sendo certo que a constatação pelo órgão jurisdicional de reenvio de circunstâncias relativas à existência de um vínculo jurídico entre os candidatos a um auxílio, incluindo a falta de autonomia funcional entre os diferentes projetos de investimento em causa, fornece indícios que podem permitir concluir que foram artificialmente criadas as condições requeridas para beneficiar de um pagamento na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011, não deixa de ser verdade que a referida apreciação deve ser realizada à luz do conjunto das circunstâncias do caso concreto.
Em particular, o órgão jurisdicional de reenvio deve assegurar‑se de que resulta do conjunto dos elementos objetivos do processo principal que a finalidade essencial da escolha das modalidades relativas aos projetos de investimento em causa é o pagamento dos auxílios a título do regime de apoio, excluindo qualquer outra justificação relacionada com os objetivos do referido regime.
Consequentemente, o artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um pedido de pagamento a título do regime de apoio do Feader seja recusado pelo simples motivo de que um projeto de investimento, candidato ao benefício de um auxílio do referido regime, não apresenta autonomia funcional ou de que existe um vínculo jurídico entre os candidatos a tal auxílio, sem que, para isso, tenham sido considerados os outros elementos objetivos do caso concreto.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:

1)
O artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento (UE) n.
o
65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural, deve ser interpretado no sentido de que as suas condições de aplicação exigem a presença de um elemento objetivo e de um elemento subjetivo. No que respeita ao primeiro destes elementos, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio considerar as circunstâncias objetivas do caso concreto que permitem concluir que não pode ser alcançada a finalidade prosseguida pelo regime de apoio do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader). Quanto ao segundo elemento, compete ao órgão jurisdicional de reenvio examinar os elementos de prova objetivos que permitem concluir que, ao criar artificialmente as condições requeridas para beneficiar do pagamento a título do regime de apoio do Feader, o candidato a esse pagamento pretendia exclusivamente obter um benefício não conforme com os objetivos desse regime. Neste sentido, o órgão jurisdicional de reenvio pode basear‑se não apenas em elementos como os vínculos jurídico, económico, e/ou pessoal entre as pessoas envolvidas em projetos de investimento semelhantes mas também em indícios que demonstrem a existência de uma coordenação deliberada entre essas pessoas.

2)
O artigo 4.
o
, n.
o
8, do Regulamento n.
o
65/2011 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um pedido de pagamento a título do regime de apoio do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) seja recusado pelo simples motivo de que um projeto de investimento, candidato ao benefício de um auxílio do referido regime, não apresenta autonomia funcional ou de que existe um vínculo jurídico entre os candidatos a tal auxílio, sem que, para isso, tenham sido considerados os outros elementos objetivos do caso concreto.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: búlgaro.