CELEX: 62009FJ0050
Fonction publique
Fonctionnaires
Recours en indemnité
Règle de concordance entre demande, réclamation et recours en matière indemnitaire
Caractère contradictoire de la procédure
Utilisation en justice d’un document confidentiel, classifié ‘Restreint UE’
Responsabilité non contractuelle des institutions
Responsabilité pour faute
Lien de causalité
Pluralité de causes du dommage
Fait d’un tiers
Responsabilité sans faute
Devoir d’assistance
Obligation pour une institution d’assurer la protection de son personnel
Assassinat d’un fonctionnaire et de son épouse par un tiers
Perte d’une chance de survie

Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 12 mai 2009 par télécopie (le dépôt de l’original étant intervenu le 18 mai
suivant), M. Missir Mamachi di Lusignano demande, notamment, d’une part, l’annulation de la décision du 3 février 2009 par
laquelle la Commission des Communautés européennes a rejeté sa demande d’indemnisation des préjudices matériels et moraux
résultant de l’assassinat de son fils et de sa belle-fille, le 18 septembre 2006 à Rabat (Maroc), d’autre part, la condamnation
de la Commission à lui verser, ainsi qu’aux ayants droit de son fils, diverses sommes en réparation des préjudices patrimoniaux
et non patrimoniaux résultant de ces assassinats.

Cadre juridique
Aux termes de l’article 1
er
sexies, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, dans sa version applicable au présent litige
(ci-après le « statut ») :
« Les fonctionnaires en activité bénéficient de conditions de travail qui respectent les normes de santé et de sécurité appropriées,
au moins équivalentes aux prescriptions minimales applicables en vertu des mesures arrêtées dans ces domaines en application
des traités. »
L’article 24 du statut dispose :
« Les Communautés assistent le fonctionnaire, notamment dans toute poursuite contre les auteurs de menaces, outrages, injures,
diffamations ou attentats contre la personne et les biens, dont il est, ou dont les membres de sa famille sont l’objet, en
raison de sa qualité et de ses fonctions.
Elles réparent solidairement les dommages subis de ce fait par le fonctionnaire dans la mesure où celui-ci ne se trouve pas,
intentionnellement ou par négligence grave, à l’origine de ces dommages et n’a pu obtenir réparation de leur auteur. »
Aux termes de l’article 70, premier alinéa, du statut :
« En cas de décès d’un fonctionnaire, le conjoint survivant ou les enfants à charge bénéficient de la rémunération globale
du défunt jusqu’à la fin du troisième mois suivant celui du décès. »
L’article 73, paragraphes 1 et 2, du statut dispose :
« 1. Dans les conditions fixées par une réglementation établie d’un commun accord des institutions des Communautés, après
avis du comité du statut, le fonctionnaire est couvert, dès le jour de son entrée en service, contre les risques de maladie
professionnelle et les risques d’accident. Il participe obligatoirement, dans la limite de 0,1 % de son traitement de base,
à la couverture des risques de la vie privée.
Les risques non couverts sont précisés dans cette réglementation.
2. Les prestations garanties sont les suivantes :
a)      [e]n cas de décès :
[p]aiement aux personnes énumérées ci-après d’un capital égal à [cinq] fois le traitement de base annuel de l’intéressé calculé
sur la base des traitements mensuels alloués pour les douze mois précédant l’accident :
–        au conjoint et aux enfants du fonctionnaire décédé, conformément aux dispositions du droit de succession applicable au fonctionnaire ;
le montant à verser au conjoint ne peut toutefois être inférieur à 25 % du capital ;
–        à défaut de personnes de la catégorie visée ci-dessus, aux autres descendants, conformément aux dispositions du droit de succession
applicable au fonctionnaire ;
–        à défaut de personnes des deux catégories visées ci-dessus, aux ascendants, conformément aux dispositions du droit de succession
applicable au fonctionnaire ;
–        à défaut de personnes des trois catégories visées ci-dessus, à l’institution ;
[…]
Dans les conditions fixées par cette réglementation une rente viagère peut être substituée aux paiements prévus ci-dessus.
Les prestations énumérées ci-dessus peuvent être cumulées avec celles qui sont prévues au chapitre 3 [...] »
La réglementation commune relative à la couverture des risques d’accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires
de l’Union européenne, adoptée pour l’application de l’article 73 du statut (ci-après la « réglementation commune »), prévoit,
à son article 7, paragraphe 2, troisième tiret, que sont considérés comme accidents au sens de la réglementation commune « les
conséquences d’agressions ou d’attentats commis sur la personne de l’assuré, même au cours de grèves ou d’émeutes, sauf s’il
est prouvé que cet assuré a pris volontairement une part aux actions violentes dont il a été victime, hors le cas de légitime
défense ».
En vertu de l’article 76 du statut, des dons, prêts ou avances peuvent être accordés à un fonctionnaire, à un ancien fonctionnaire
ou à des ayants droit d’un fonctionnaire décédé, qui se trouvent dans une situation particulièrement difficile, notamment
par suite d’une maladie grave ou prolongée, d’un handicap ou en raison de leur situation de famille.
Aux termes de l’article 80, premier alinéa, du statut :
« Lorsque le fonctionnaire […] est décédé sans laisser de conjoint ayant droit à une pension de survie, les enfants reconnus
à sa charge au sens de l’article 2 de l’annexe VII au moment du décès ont droit à une pension d’orphelin, dans les conditions
prévues à l’article 21 de l’annexe VIII. »
L’article 21 de l’annexe VIII du statut prévoit que la pension d’orphelin est égale à huit dixièmes de la pension de survie
à laquelle aurait eu droit le conjoint survivant du fonctionnaire et qu’elle est augmentée, pour chacun des enfants à charge
à partir du deuxième, d’un montant égal au double de l’allocation pour enfant à charge.
L’annexe X du statut détermine les dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires affectés dans
un pays tiers. L’article 5 de cette annexe dispose :
« 1. Lorsque l’institution met à la disposition du fonctionnaire un logement correspondant au niveau de ses fonctions et à
la composition de sa famille vivant à sa charge, il est tenu d’y résider.
2. Les modalités d’application du paragraphe 1 sont fixées par l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avis du
comité du personnel. L’autorité investie du pouvoir de nomination détermine également les dotations en mobilier et autres
équipements des logements, en fonction des conditions prévalant dans chaque lieu d’affectation. »
Selon l’article 25 de l’annexe X du statut, le conjoint, les enfants et les autres personnes à charge du fonctionnaire sont
couverts par une assurance couvrant les accidents pouvant survenir hors de l’Union dans les pays figurant sur une liste arrêtée
à cet effet par l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN »). La moitié de la prime nécessaire est mise
à la charge du fonctionnaire et l’autre moitié est prise en charge par l’institution.
Le 26 avril 2006, la Commission a adopté une décision établissant une politique harmonisée en matière de santé et de sécurité
au travail pour l’ensemble de son personnel (ci-après la « décision du 26 avril 2006 »).
Ainsi qu’il ressort de l’exposé des motifs de ce texte, soumis au collège des commissaires pour approbation lors de sa réunion
du 26 avril 2006, ladite décision, prise pour répondre aux dispositions notamment de l’article 1
er
sexies, du statut susmentionné, vise à assurer et préserver la santé et la sécurité au travail pour tout le personnel et
dans tous les services de l’institution, non seulement au siège, mais aussi dans tous les sites se trouvant à l’intérieur
ou hors de l’Union.
La décision du 26 avril 2006 s’applique, en vertu de son article 1
er
, « dans tous les lieux de travail de l’institution », ces lieux étant définis, en vertu de l’article 2, sous a), de ladite
décision, comme les lieux « abritant des postes de travail dans les locaux de la Commission et tout autre lieu à l’intérieur
de ces locaux, où le personnel a accès dans le cadre de son travail ». Elle comporte des dispositions de caractère général,
inspirées de la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir
l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (JO L 183, p. 1).
En cours d’instance, après l’adoption de mesures d’instruction (voir les points 46 à 48 du présent arrêt), le Tribunal a pu
établir que, pour l’année 2006, la Commission avait adopté certaines mesures de sécurité applicables aux logements mis à la
disposition des personnels des délégations de la Commission dans les pays tiers. Ces mesures sont contenues dans un document
classifié « Restreint UE », dont la portée juridique et les modalités d’utilisation en justice donneront lieu à un examen
ultérieur.

Faits à l’origine du litige
Entré au service de la Commission comme fonctionnaire le 1
er
novembre 1993, Alessandro Missir Mamachi di Lusignano a épousé en 1995 Ariane Lagasse de Locht. Le couple a eu quatre enfants
nés entre 1996 et 2002.
Promu au grade A 7 en 1996 et au grade A 6 en 2002, Alessandro Missir Mamachi di Lusignano a notamment participé, de 2001
à 2005, aux négociations d’adhésion entre l’Union européenne et la République de Turquie, au sein de l’unité « Turquie » de
la direction générale (DG) « Élargissement ».
À partir du 28 août 2006, Alessandro Missir Mamachi di Lusignano a été affecté à la délégation de la Commission à Rabat, en
qualité de conseiller politique et diplomatique. Avant son transfert, il avait indiqué que son épouse et ses enfants l’accompagneraient
dans cette affectation. Invité à participer à des séances d’information organisées à l’attention des fonctionnaires envoyés
en délégation dans les pays tiers et portant notamment sur les problèmes de sécurité dans les différents lieux d’affectation,
il n’y a pas assisté. Les parties n’ont pas fourni au Tribunal d’éléments suffisants pour lui permettre de déterminer quels
étaient les motifs de cette absence, notamment si elle était due à un empêchement à caractère professionnel.
Entre le 28 et le 31 août 2006, la famille Missir Mamachi di Lusignano a logé à l’hôtel et, à compter du 1
er
septembre, à titre provisoire, dans une maison meublée louée par la délégation de la Commission, située rue Lailak, n
o
G 2, Secteur 16, dans le quartier Hay Riad à Rabat. Le contrat de location entre le propriétaire de cette maison et la Commission
avait été conclu le 8 août 2006 pour une durée initiale de trois mois et avait pris effet le 15 août 2006, avant l’arrivée
à Rabat de la famille Missir Mamachi di Lusignano.
Dans la nuit du 17 au 18 septembre 2006, vers minuit et demi, un cambrioleur s’est introduit dans la maison, en se glissant
entre les barreaux d’une fenêtre du rez-de-chaussée donnant sur l’une des façades latérales. Subitement réveillé par la présence
du cambrioleur dans la chambre à coucher parentale située au premier étage, Alessandro Missir Mamachi di Lusignano a surpris
l’intrus qui était en train de fouiller la pièce. Le malfaiteur a alors porté plusieurs coups de couteau au fonctionnaire
et l’a laissé à terre. L’épouse de M. Missir Mamachi di Lusignano, qui s’était réveillée elle aussi, a été poignardée dans
le dos et semble avoir très vite succombé à ses blessures. Après avoir ligoté et bâillonné le père de famille, l’intrus a
pris une douche puis a obtenu du fonctionnaire, grièvement blessé, que celui-ci lui communique le code de sa carte de crédit.
Le fonctionnaire a finalement succombé à ses blessures. L’assassin a épargné les enfants. Il a quitté les lieux vers quatre
heures du matin, emportant divers objets dont un téléviseur, au volant de la voiture des Missir Mamachi di Lusignano.
Le 19 septembre 2006, la police marocaine a arrêté le dénommé Karim Zimach. Lors de son audition préliminaire, ce dernier
a reconnu être l’auteur du double assassinat des époux Missir Mamachi di Lusignano perpétré au cours de la nuit du 17 au 18 septembre.
Karim Zimach a été déclaré coupable de ces faits et a été condamné à la peine capitale, par un arrêt du 20 février 2007 de
la chambre criminelle de premier degré de la Cour d’appel de Rabat, confirmé en appel par un arrêt du 18 juin 2007 de la chambre
d’appel criminelle de la même cour. Il est à noter que, depuis 1993, date de la dernière exécution d’un condamné à mort au
Maroc, les autorités de cet État n’ont plus mis à exécution une telle condamnation.
La Commission s’est constituée partie civile devant la justice pénale marocaine. Par son arrêt susmentionné, la chambre criminelle
de premier degré de la Cour d’appel de Rabat a déclaré l’action civile de la Commission recevable et a condamné Karim Zimach
à payer un dirham symbolique à l’Union européenne.
À la suite de la disparition tragique de leurs parents, les quatre enfants Missir Mamachi di Lusignano ont été placés sous
la tutelle de leurs grands-parents, dont le requérant, par ordonnance du 24 novembre 2006 du juge de paix de Kraainem (Belgique).
Du 1
er
octobre au 31 décembre 2006, la Commission a procédé au versement du prévu à l’article 70, premier alinéa, du statut.
La Commission a également versé aux enfants et héritiers du fonctionnaire décédé la somme de 414 308,90 euros, à titre de
capital-décès, conformément à l’article 73 du statut, ainsi que la somme de 76 628,40 euros, en raison du décès du conjoint,
au titre de l’article 25 de l’annexe X du statut.
En outre, la Commission a reconnu aux quatre enfants, à partir du 1
er
janvier 2007, le droit à la pension d’orphelin prévue à l’article 80 du statut et à l’allocation scolaire visée à l’annexe VII
du statut.
Par ailleurs, la Commission a octroyé au fonctionnaire décédé une promotion post mortem au grade A*11, premier échelon, avec
effet rétroactif au 1
er
septembre 2005. Cette promotion a été prise en compte dans le calcul de la pension d’orphelin et du capital-décès.
De surcroît, par décision du 14 mai 2007, prise sur le fondement de l’article 76 du statut, la Commission a accordé à chacun
des enfants, jusqu’à l’âge de 19 ans, un secours mensuel extraordinaire pour des raisons sociales, égal au montant d’une allocation
pour enfant à charge.
Le 18 septembre 2007, jour anniversaire du double assassinat des époux Missir Mamachi di Lusignano, la Commission, à l’initiative
de la DG « Élargissement », a organisé une cérémonie dans ses locaux, en hommage aux défunts. Au cours de cette cérémonie,
une salle de réunion a été dédiée à la mémoire du fonctionnaire décédé et une plaque portant son nom a été inaugurée.
Par lettre du 25 février 2008 adressée au président de la Commission, le requérant, après avoir remercié la Commission pour
la cérémonie du 18 septembre 2007, a, d’abord, fait part de son désaccord sur les montants des sommes versées à ses quatre
petits-enfants et de son mécontentement que la Commission ait refusé d’autoriser l’engagement permanent d’une gouvernante
ou d’une aide familiale, rendu selon lui indispensable par l’âge respectif des enfants et de leurs grands-parents. Ensuite,
le requérant a demandé si la Commission avait déjà entamé des négociations avec le Maroc afin que celui-ci verse une indemnité
adéquate, allant au-delà du seul dirham accordé à titre symbolique à l’Union européenne par la justice marocaine. Enfin, le
requérant a attiré l’attention du président de la Commission sur la réponse apportée le 6 août 2007 par M
me
Ferrero-Waldner, commissaire chargé des relations extérieures, à une question écrite de M. Coûteaux, membre du Parlement
européen (question écrite du 25 juin 2007, P-3367/07, JO C 45 du 16 février 2008, p. 179), relative à « l’assassinat d’un
agent de la [d]irection générale des relations extérieures au Maroc » (ci-après la « réponse écrite du 6 août 2007 »). Selon
le requérant, les mesures de sécurité adéquates, normalement prévues par la Commission et rappelées dans la réponse du commissaire
chargé des relations extérieures, n’auraient pas été prises avant le double assassinat. La Commission se serait ainsi rendue
coupable de graves négligences, justifiant le versement aux enfants mineurs d’une indemnité équivalant au moins au total des
salaires que le fonctionnaire assassiné aurait perçus jusqu’à la date présumée de son départ à la retraite, en 2032, soit
26 années de salaire.
Par lettre du 11 juin 2008, M. Kallas, vice-président de la Commission, chargé du personnel, a répondu au requérant. Dans
cette lettre, M. Kallas soulignait qu’aucun comportement négligent ou fautif des autorités marocaines ne pouvait être constaté
et que les conditions d’engagement de négociations diplomatiques avec le Maroc en vue de l’obtention d’une indemnité n’étaient
pas réunies. Il indiquait que les mesures de protection du personnel prises par la Commission étaient conformes aux conditions
de sécurité relatives à la délégation de Rabat et que la demande d’indemnité présentée à ce titre dans la lettre du 25 février
2008 par le requérant ne pouvait être accueillie. Il précisait que les versements déjà effectués par la Commission (490 937,30 euros
aux titres du capital-décès et de l’assurance accident, 4 376,82 euros par mois pour les pensions d’orphelin et les allocations
scolaires, 2 287,19 euros par mois – y compris l’abattement d’impôt – pour les allocations pour enfant à charge, et 1 332,76 euros
par mois au titre du secours extraordinaire soit une allocation pour enfant à charge supplémentaire pour chaque enfant) avaient
été correctement calculés.
Toutefois, dans cette même lettre du 11 juin 2008, le commissaire a informé le requérant que la Commission, tenant compte
des circonstances particulièrement tragiques de ce cas, avait décidé de prendre une mesure supplémentaire et d’augmenter,
à titre exceptionnel, les montants versés en application de l’article 76 du statut. Par décision du 4 juillet 2008, chacun
des petits-enfants s’est ainsi vu accorder à ce titre, à partir du 1
er
août 2008 et jusqu’à l’âge de 19 ans, une somme mensuelle correspondant à deux allocations pour enfant à charge. Compte tenu
de cette décision, le versement mensuel de la Commission aux enfants du fonctionnaire décédé s’établit à une somme supérieure
à 9 800 euros (9 862 euros en février 2009).
Par lettre du 10 septembre 2008, le requérant a présenté une réclamation contre la lettre du 11 juin 2008, sur le fondement
de l’article 90, paragraphe 2, du statut. Dans cette réclamation, il a soutenu que la responsabilité de la Commission était
engagée pour faute, en raison de manquements à son obligation de protection de son personnel. Il a également fait valoir que
la responsabilité de la Commission était engagée même sans faute, du fait du préjudice causé par un acte licite. Enfin, à
titre subsidiaire, il a invoqué l’article 24 du statut, en vertu duquel les Communautés sont tenues de réparer solidairement
le préjudice causé par un tiers à l’un de leurs agents.
Par décision du 3 février 2009, l’AIPN a rejeté la réclamation.

Conclusions des parties et procédure
Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision du 3 février 2009 de l’AIPN ;
–        condamner la Commission à verser, aux ayants droit de Alessandro Missir Mamachi di Lusignano :
–        la somme de 2 552 837,96 euros, correspondant à 26 années de rémunération du fonctionnaire assassiné, qu’il conviendra de
réévaluer en fonction de ses perspectives de carrière, à titre d’indemnisation du préjudice patrimonial subi ;
–        la somme de 250 000 euros, à titre d’indemnisation du préjudice non patrimonial subi par la victime avant son décès ;
–        la somme de 1 276 512 euros, à titre d’indemnisation du préjudice non patrimonial qu’ils ont subi pour avoir été les témoins
du tragique assassinat ;
–        condamner la Commission à verser la somme de 212 752 euros, à titre d’indemnisation du préjudice non patrimonial subi par
le requérant en tant que père de la victime ;
–        condamner la Commission à verser les « intérêts compensatoires et les intérêts de retard échus entre-temps » ;
–        condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
Le requérant a précisé la portée de ses conclusions indemnitaires lors de l’audience du 15 décembre 2009, en produisant deux
tableaux. La Commission ne s’est pas opposée au versement de ces pièces au dossier. Le premier tableau récapitule les conclusions
indemnitaires du requérant. Il ressort de ce tableau une réévaluation du montant du dommage matériel allégué. Ce montant,
estimé provisoirement dans le recours à 2 552 837,96 euros, est porté, au vu d’éléments chiffrés produits par la Commission
dans son mémoire en défense et en tenant compte des promotions de grade qu’aurait pu obtenir le fils du requérant jusqu’à
la fin de sa carrière, à la somme globale de 3 975 329 euros. Au moyen du second tableau, le requérant soutient que, parmi
les sommes versées et qui seront versées à l’avenir par la Commission aux ayants droit du fonctionnaire décédé, seule la somme
de 414 308 euros attribuée en application de l’article 73 du statut peut être analysée comme versée en réparation du dommage
subi par les héritiers du fonctionnaire, les autres sommes versées mentionnées par la Commission ne constituant, selon le
requérant, que des prestations ayant un caractère d’assurance sociale.
Dans le rapport préparatoire d’audience, le Tribunal a indiqué aux parties que, pour examiner la question de savoir si la
Commission s’était dûment acquittée de l’obligation d’assurer la sécurité du fils du requérant et de la famille de celui-ci,
il convenait de se référer à l’article 1
er
sexies, paragraphe 2, du statut, lequel renvoie, s’agissant des « normes de sécurité appropriées », aux prescriptions minimales
applicables en vertu des mesures arrêtées dans ces domaines en application des traités, au nombre desquelles figurent celles
contenues dans la directive 89/391. Le Tribunal a invité les parties à exposer, dans leurs plaidoiries, quelle était selon
elles l’incidence de ces dispositions sur l’analyse des conditions d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de
l’administration dans le présent litige.
Dans le même rapport préparatoire d’audience, parmi d’autres questions, le Tribunal a également demandé à la Commission de
préciser quel était le niveau de risque retenu en 2006 par ses services s’agissant des fonctionnaires affectés au Maroc et
si des mesures particulières de sécurité découlaient du niveau de risque fixé pour ce pays, en vertu de directives internes
à la DG « Relations extérieures » ou d’autres textes. Le requérant soutenait en effet dans ses écrits (lettre du 25 février
2008, réclamation du 10 septembre 2008 et requête), en se référant à la réponse écrite du 6 août 2007 de M
me
Ferrero-Waldner, à une question d’un membre du Parlement, que des mesures de sécurité et de protection étaient préconisées
et d’application dans les logements des personnels des délégations de la Commission dans les pays tiers et que ces mesures
n’avaient pas été respectées en l’espèce. Il était en outre indiqué, dans un rapport annexé à la requête, établi le 4 octobre
2006 par deux responsables des services chargés de la sécurité au sein de la DG « Relations extérieures » et de la DG « Personnel
et administration » (ci-après la « DG Admin »), envoyés à Rabat peu après l’assassinat du fils et de la belle-fille du requérant :
« [l]es conditions de sécurité relatives à la [d]élégation de Rabat et aux logements du personnel sont dits de groupe [III],
depuis plusieurs mois. Ceci impose donc le gardiennage des logements du personnel expatrié ».
Lors de l’audience du 15 décembre 2009, la Commission n’a, dans sa plaidoirie, pas directement répondu aux deux questions
qui lui avaient été posées, mentionnées à la première phrase du point précédent. Elle a souligné que la réponse écrite du
6 août 2007 serait intervenue près d’un an après le double assassinat, pour clarifier la typologie des mesures préconisées
dans les délégations en 2007, et ne serait donc pas pertinente dans le présent dossier.
En réponse à une question du Tribunal sur l’existence de règles internes relatives aux mesures de sécurité applicables aux
fonctionnaires des délégations affectés dans les pays tiers en 2006, la Commission a répondu qu’il n’existait en ce domaine
aucun texte à caractère contraignant et que l’obligation de l’institution d’assurer la protection de son personnel affecté
dans ces délégations découlait seulement du principe de bonne administration, l’institution disposant en ce domaine d’une
large marge d’appréciation. La Commission a estimé que la directive 89/391 ne visait que le lieu de travail des travailleurs
et qu’elle ne pouvait donc être pertinente dans le présent litige, portant sur la sécurité du logement privé du fonctionnaire.
La Commission a précisé que la décision du 26 avril 2006 aurait eu pour objet de « transposer » ladite directive dans ses
services. Par ailleurs, en réponse à d’autres questions, la Commission a insisté sur le fait que l’obligation d’adopter certaines
mesures de protection ne concernait pas le logement privé des fonctionnaires des délégations.
Par la suite, les débats à l’audience ont fait ressortir, d’une part, que les services de la Commission établissent, en fonction
d’un ensemble de critères, une classification des pays tiers où sont installées les délégations, selon le niveau de risque
(faible, moyen ou fort) que présentent les États concernés et, d’autre part, que le Maroc était classé au niveau de risque
jugé « fort » en 2006. La Commission a également admis que des mesures particulières de sécurité adaptées au niveau de risque
jugé « fort » devaient être prises et mises en œuvre dans les délégations concernées.
Une partie de l’audience du 15 décembre 2009 s’est tenue à huis clos, conformément à la demande de la Commission, sans que
le requérant n’émette d’objection. Au cours de cette partie de l’audience, la Commission a fourni quelques explications complémentaires
au Tribunal et au requérant mais sans pour autant mentionner les textes ou documents, quelle qu’en soit la valeur juridique
ou la forme (décisions, directives internes, recommandations, etc.), relatifs aux mesures de sécurité visées au point précédent.
La Commission a également fait état d’inspections et vérifications de sécurité qui auraient été conduites au premier semestre
2006 à Rabat, et qui n’auraient porté que sur les locaux de la délégation, à l’exclusion des 18 logements « permanents » mis
à la disposition des fonctionnaires de la délégation.
Estimant ne pas avoir été suffisamment éclairé par les réponses fournies par la Commission lors de l’audience, le Tribunal
a, par ordonnance du 22 janvier 2010, demandé à celle-ci de produire les textes ou documents, quelle que soit leur valeur
juridique ou leur forme, qui précisent quelles mesures de sécurité étaient recommandées/prévues/prescrites en 2006 pour la
délégation de Rabat, correspondant au niveau de risque alors retenu pour le Maroc, les éventuels rapports relatifs aux inspections
et vérifications diligentées à Rabat au premier semestre 2006 ou les documents relatant le contenu et les résultats de ces
inspections et vérifications, le contrat de bail du logement provisoire conclu entre la Commission et le propriétaire de ce
bien, ainsi que la décision du 26 avril 2006.
Par lettre du 12 février 2010, la Commission a produit les documents ainsi demandés, en précisant que l’un d’entre eux – une
note du 6 juin 2006 adressée par le chef de la délégation au Maroc au directeur de la direction « Service extérieur », en
charge des questions de sécurité au sein de la DG « Relations extérieures », et lui transmettant en annexe le rapport de mission
du responsable de sécurité régional – ne devrait être accessible qu’aux avocats du requérant seulement dans les locaux du
greffe du Tribunal et sans possibilité d’en prendre copie. Dans cette même lettre, la Commission a mentionné l’existence de
deux autres documents qu’en raison de leur classification « Restreint UE », elle estimait ne pas pouvoir produire et qu’elle
jugeait en outre non pertinents pour la solution du litige, mais qu’elle se déclarait prête à communiquer au seul Tribunal
et à condition que des mesures de sécurité strictement équivalentes aux mesures de sécurité fixées par la décision 2001/844/CE,
CECA, Euratom de la Commission, du 29 novembre 2001, modifiant le règlement intérieur de la Commission (JO L 317, p. 1) soient
strictement respectées.
Le Tribunal a considéré que l’un de ces deux documents classifiés « Restreint UE », présenté par la Commission comme l’« extrait
relatif aux mesures de sécurité correspondant au groupe III pour les logements définitifs du document ‘normes et critères’
de la DG [‘Personnel et administration’ – Direction ‘Sécurité’ »], était susceptible de revêtir une importance particulière
pour le règlement de l’affaire. En conséquence, par ordonnance du 17 mars 2010, le Tribunal a demandé à la Commission de produire
ce document. Dans cette ordonnance, le Tribunal a précisé les mesures de sécurité auxquelles l’accès à ce document serait
subordonné, en indiquant notamment que seuls le greffier et les juges membres de la formation de jugement seraient autorisés
à consulter le document, uniquement dans les locaux du greffe où il serait conservé, et que ni le requérant ni son avocat
ne seraient autorisés à consulter cette pièce.
Dans son ordonnance du 17 mars 2010, le Tribunal a indiqué que, s’il envisageait de fonder la solution du litige sur ce document,
il conviendrait de s’interroger sur les modalités d’application en l’espèce du principe du caractère contradictoire de la
procédure et des dispositions de l’article 44, paragraphe 1, du règlement de procédure, ce principe et ces dispositions pouvant
impliquer que le requérant ait accès, au moins partiellement, audit document. À cet égard, le Tribunal a relevé que le fait
que ledit document soit classifié « Restreint UE », le niveau de protection le moins élevé prévu par la décision 2001/844,
ne saurait constituer, par lui-même, un motif de refus absolu de communication de ce document au requérant. En effet le Tribunal
a, en premier lieu, constaté que les documents classifiés « Restreint UE » ne sont pas au nombre des documents considérés
comme des « documents sensibles » en vertu de l’article 9 du règlement (CE) n
o
1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen,
du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43) et en a déduit qu’un tel document est donc susceptible de se voir appliquer
le régime de droit commun institué par ce règlement, prévoyant l’accès aux documents des institutions, sous réserve des exceptions
mentionnées à l’article 4 dudit règlement. Le Tribunal a, en second lieu, relevé que la décision 2001/844 prévoit qu’un document
classifié puisse faire l’objet d’une décision de déclassement ou de déclassification par l’autorité d’origine.
Par lettre du 30 mars 2010, à l’attention personnelle du greffier du Tribunal, sous enveloppe scellée et avec un accusé de
réception, la Commission a communiqué un document constitué de cinq pages, regroupant des extraits d’un document intitulé
« Document sur les Normes et Critères », édition 2006 (« N & C édition 2006/ DS3/A.W », ci-après le « document de 2006 sur
les normes et critères de sécurité »), relatifs aux mesures de sécurité applicables notamment aux logements mis à la disposition
des personnels des délégations (« staff houses »). Dans cette même lettre, la Commission a souligné qu’elle produisait ce
document « uniquement pour que le Tribunal soit en mesure de vérifier son caractère confidentiel au sens de l’article 44,
paragraphe 2, du règlement de procédure ». Elle a réaffirmé que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
ne lui semblait pas pertinent pour la solution du litige, notamment en ce qu’il ne viserait que la situation des logements
définitifs – et non provisoires – mis à la disposition des personnels des délégations dans les pays tiers. La Commission a
également soutenu qu’il était exclu, en toute hypothèse, que ce document soit déclassifié et qu’il soit communiqué, même partiellement,
au requérant, une telle divulgation pouvant compromettre la sécurité des fonctionnaires des délégations dans les pays tiers.
Elle a également fait valoir que le règlement n
o
1049/2001 n’était pas applicable à la présente procédure et que, en tout état de cause, un refus de communication de ce document
au requérant serait justifié par des considérations de sécurité publique, conformément à l’article 4, paragraphe 1, dudit
règlement. La Commission a néanmoins indiqué que, si le Tribunal devait considérer que ce document était pertinent pour la
solution du litige, il conviendrait que le Tribunal examine avec elle les modalités nécessaires pour concilier le principe
du contradictoire avec la protection de la confidentialité des informations figurant dans ledit document, « par exemple [par]
la production d’un résumé du document (voir ordonnance de la Cour du 4 février 1981, AM & S/Commission, 155/79) que l’avocat
de la partie requérante serait seul habilité à consulter selon les modalités prévues dans l’affaire F-2/07 [Matos Martins/Commission,
ayant donné lieu à un arrêt du Tribunal du 15 avril 2010] ».
La lettre du 30 mars 2010 de la Commission a été reçue par le greffier du Tribunal le 31 mars 2010. Les membres de la formation
de jugement ont consulté les extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, dans les locaux du greffe.
L’avocat du requérant a consulté au greffe du Tribunal le document mentionné à la première phrase du point 45 ci-dessus. L’avocat
du requérant n’a pas eu accès aux extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.
Par lettre du 12 avril 2010, le requérant a présenté ses observations sur les documents produits par la Commission en réponse
à l’ordonnance du 22 janvier 2010 et notamment sur le document qu’il avait pu consulter auprès du greffe du Tribunal. Dans
cette lettre, le requérant a souligné que ces documents démontraient l’existence d’une obligation de sécurité à la charge
de la Commission y compris pour les logements provisoires des personnels affectés au Maroc et que, parmi les mesures que la
Commission était tenue de prendre figurait notamment un service permanent de gardiennage professionnel par une société spécialisée.
Un gardiennage de ce type n’aurait pas été mis en place en l’espèce, alors qu’il aurait pu l’être en quelques jours. Une telle
mesure de sécurité aurait certainement dissuadé l’assassin de commettre ses crimes et aurait permis, à tout le moins, une
intervention de secours en urgence qui aurait pu sauver la vie du fils du requérant.
Par ordonnance du 20 mai 2010, le Tribunal a ordonné à la Commission de produire un autre extrait du document de 2006 sur
les normes et critères de sécurité, relatif, celui-là, aux conditions d’installation des grilles (« installation requirements
for grids ») applicables aux logements du personnel dans les délégations des pays tiers relevant du groupe II ou du groupe III
(correspondant respectivement aux niveaux de risque moyen et fort). Dans ladite ordonnance, le Tribunal a précisé que la production
de ce document et l’accès à celui-ci seraient soumis aux mêmes conditions que celles fixées dans l’ordonnance du Tribunal
du 17 mars 2010.
Par lettre du 2 juin 2010, la Commission a présenté ses observations sur la lettre du requérant datée du 12 avril 2010. Dans
ses observations (dont les points 57 à 60 n’ont été communiqués qu’à l’avocat du requérant dans les locaux du greffe), la
Commission a souligné qu’en ce qui concerne les logements privés des fonctionnaires affectés en délégation, elle jouit d’un
large pouvoir d’appréciation et a seulement un devoir général de diligence. Sa responsabilité extracontractuelle ne pourrait
être engagée qu’en cas de violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits
aux particuliers. La décision du 26 avril 2006 ne s’appliquerait qu’aux lieux de travail et n’imposerait donc aucune mesure
de sécurité dans les logements des personnels affectés dans les délégations, que ces logements soient définitifs ou provisoires.
Le seul texte se référant à des mesures de sécurité pour les logements définitifs serait le vade-mecum de la DG « Relations
extérieures » joint en annexe à sa lettre du 12 février 2010. Or, ce vade-mecum contiendrait seulement une recommandation
générale de protection des résidences et/ou des logements de fonction à l’attention des chefs de délégation, en laissant à
l’administration une marge étendue d’appréciation des modalités de sa mise en œuvre. Dès lors que le logement du fils du requérant
n’était qu’un logement provisoire, aucune mesure de sécurité particulière n’aurait été prescrite en vertu d’une règle de droit.
En outre, le fils du requérant aurait accepté de s’installer dans ce logement avec sa famille. En tout état de cause, cette
habitation provisoire aurait été sûre et aurait comporté des mesures de sécurité adéquates au regard du faible niveau de criminalité
de droit commun constaté pour le Maroc, notamment un service de gardiennage comparable à celui prévu pour les logements définitifs
dans le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité. Même à supposer que la Commission ait pu commettre une omission,
le requérant ne démontrerait pas que le dommage a été directement causé par les inactions reprochées.
Par lettre du 8 juin 2010, la Commission a produit l’extrait du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, relatif
aux conditions d’installation des grilles. Dans cette lettre, la Commission a souligné que, contrairement à ce que le Tribunal
avait relevé dans son ordonnance du 20 mai 2010, les conditions d’installation des grilles, qui sont visées à la section 54.3
du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, ne s’appliquent que dans les logements définitifs du personnel
des délégations relevant du groupe III et non dans ceux relevant du groupe II.
Les membres de la formation de jugement ont consulté l’extrait du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité,
relatif aux conditions d’installation des grilles, dans les locaux du greffe.
Par lettre du 2 juillet 2010, le Tribunal a indiqué aux parties qu’il estimait que les extraits du document de 2006 sur les
normes et critères de sécurité étaient pertinents pour la solution du litige. Donnant suite à la proposition faite par la
Commission dans sa lettre du 30 mars 2010, il a informé les parties de l’intention du Tribunal d’établir un résumé de ces
extraits et de les verser au dossier. Il a précisé que ce résumé aurait pour contenu certaines sections dudit document (figurant
aux pages 37, 140 et 142, soit 3 pages parmi les 7 communiquées par la Commission au Tribunal). Les parties ont été invitées
à présenter leurs observations sur la lettre du 2 juillet 2010.
Par lettre du 9 juillet 2010, la Commission a pris acte de la lettre du Tribunal du 2 juillet 2010 et précisé que, en raison
des impératifs de protection de la sécurité des fonctionnaires des délégations dans les pays tiers qu’elle avait déjà fait
valoir dans ses lettres des 30 mars et 8 juin 2010, elle pouvait accepter seulement que le résumé du document de 2006 sur
les normes et critères de sécurité se réfère à l’objet des sections en question de ce document mais non qu’il contienne des
extraits dudit document. En réponse à une demande du Tribunal, la Commission a, par lettre du 22 septembre 2010, précisé ce
qu’il convenait de comprendre par un résumé de « l’objet » des sections pertinentes, en donnant un exemple de résumé envisageable
pour la section 54.3, figurant à la page 140 du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.
Par lettre du 13 juillet 2010, le requérant a fait savoir au Tribunal qu’il était d’accord avec la proposition d’établissement
par le Tribunal d’un résumé des extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.
Par lettre du 6 octobre 2010, le Tribunal a communiqué à la Commission un projet de résumé des sections pertinentes des pages 37,
140 et 142 du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, résumé qui n’était pas constitué d’extraits du document
mais qui se référait à l’objet desdites sections, comme l’avait suggéré la Commission.
Par lettre du 6 octobre 2010, le Tribunal a demandé au requérant s’il souhaitait bénéficier de l’anonymat. Cette demande est
restée sans réponse.
Par lettre du 19 octobre 2010, la Commission a fait part de ses observations sur le projet de résumé, en demandant au Tribunal
de supprimer, dans le titre de ce projet, la mention de la page 37 du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.
Le Tribunal a fait droit à cette demande de la Commission et établi le résumé définitif des extraits du document de 2006 sur
les normes et critères de sécurité.
Ce résumé a été communiqué à la Commission. En ce qui concerne la partie requérante, ledit résumé n’a été porté qu’à la connaissance
de l’avocat du requérant, dans les locaux du greffe du Tribunal, le 30 novembre 2010.
Au vu des éléments produits postérieurement à l’audience du 15 décembre 2009, le Tribunal a considéré qu’une seconde audience
était nécessaire.
Dans le rapport préparatoire de cette seconde audience, le Tribunal a demandé aux parties de concentrer leurs plaidoiries
sur les questions suivantes :
« 1/ Questions de procédure :
a) Au stade de sa demande d’indemnité présentée sur le fondement de l’article 90, paragraphe 1, du statut, le requérant n’a
pas sollicité la réparation de préjudices à caractère moral ; est-il recevable à présenter des conclusions indemnitaires en
ce sens devant le Tribunal ?
b) Le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité fait-il partie du cadre juridique du litige ?
c) Les extraits pertinents de ce document qui, pour des raisons légitimes de sécurité, ne peuvent être communiqués à la partie
requérante que sous la forme d’un bref résumé, peuvent-ils être pris malgré tout en considération par le Tribunal pour apprécier
si, en l’espèce, la Commission a commis une faute? La recherche d’un juste équilibre entre la protection de la confidentialité
de ce document et le droit du requérant à un contrôle juridictionnel effectif n’implique-t-elle pas, dans les circonstances
de l’espèce, que le Tribunal déroge à l’article 44, paragraphe 1, du règlement de procédure (voir, par analogie, Cour [eur
. D. H., arrêt A et autres c. Royaume-Uni du 19 février 2009, n
o
3455/05], notamment points 205 à 208) ?
2/ Questions de fond :
a) Quelle est la portée juridique du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité ?
b) La Commission a-t-elle commis une faute dans la mise en œuvre des mesures de sécurité qui étaient applicables au logement
provisoire mis à la disposition du fils du requérant ?
c) Le lien de causalité entre une éventuelle faute de la Commission et les préjudices allégués est-il direct et certain ?
d) À supposer que la Commission ait commis une faute de nature à engager sa responsabilité, la Commission peut-elle être considérée
comme responsable de la totalité des dommages subis ou d’une partie seulement de ceux-ci, en raison de la faute éventuelle
des victimes ou du fait d’un tiers ?
e) La part du préjudice qui serait directement liée à la faute de la Commission a-t-elle été suffisamment réparée par l’institution ? »
Avant l’audience, la Commission a, par lettre du 26 novembre 2010, fait part de certaines observations sur le rapport préparatoire
d’audience, portant sur la question figurant au point 1, sous c), dudit rapport. Elle a notamment souligné que, à son estime,
le bon équilibre entre la nécessité de préserver la confidentialité du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
et les droits de la défense du requérant avait été trouvé par le résumé établi par le Tribunal. Le Tribunal ne pourrait donc,
sauf à méconnaître l’article 44, paragraphe 1, de son règlement de procédure, fonder son analyse du dossier sur des extraits
du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité qui ne figureraient pas dans ce résumé. La Commission se disait
néanmoins prête, au cas où le Tribunal considérerait que les extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
qu’elle lui avait communiqués contiendraient des informations ne figurant pas dans le résumé, à analyser la possibilité, pour
le Tribunal, de compléter le résumé en continuant à rechercher le bon équilibre entre la nécessité de préserver la confidentialité
du document et les droits de la défense du requérant, et ce avant la seconde audience.
Par lettre adressée aux parties par télécopie le 2 décembre 2010, le Tribunal a précisé qu’il ne s’agissait pas, dans le présent
litige, de rechercher le bon équilibre entre la préservation de la confidentialité du document et les droits de la défense
du requérant mais entre la préservation de la confidentialité du document et les exigences d’une protection juridictionnelle
effective, le requérant devant pouvoir bénéficier d’un contrôle juridictionnel effectif alors que certains documents utiles
pour son recours sont détenus par l’administration. Le Tribunal a invité les parties à se référer, sur cette question, aux
arrêts de la Cour de justice du 13 juillet 2006, Mobistar (C-438/04, point 40) et du 14 février 2008, Varec (C-450/06, notamment
les points 52, 53, et le dispositif). Le Tribunal a également demandé à la Commission d’indiquer, avant l’audience, si elle
était prête à accepter que le résumé mentionne quelles mesures exactes de sécurité (caractéristiques du service de gardiennage,
du système d’alarme, des boutons anti-panique, des grilles de protection des fenêtres) sont prévues, dans le document de 2006
sur les normes et critères de sécurité, pour les logements du personnel des délégations relevant du groupe III de niveau de
risque. Le Tribunal a précisé que seul l’avocat du requérant aurait accès à ce nouveau résumé.
Par lettre parvenue au greffe du Tribunal par télécopie le 3 décembre 2010, la Commission a répondu qu’elle n’était pas disposée
à accepter que le résumé mentionne les mesures exactes de sécurité prévues dans le document de 2006 sur les normes et critères
de sécurité.
Par lettre parvenue au greffe du Tribunal par télécopie le 6 décembre 2010, le requérant a fait valoir que le document de
2006 sur les normes et critères de sécurité était pertinent pour la solution du litige. Après avoir relevé que le résumé auquel
son avocat avait eu accès ne portait que sur l’objet dudit document et non sur le contenu des mesures de sécurité y figurant,
le requérant a demandé à accéder aux extraits pertinents de ce document, à tout le moins par l’intermédiaire de son avocat,
au nom de son droit à une protection juridictionnelle effective et conformément au principe d’égalité des armes. Le requérant
a souligné que le niveau de classification du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, le moins élevé dans
la classification prévue par la décision 2001/844, ne semblait pas pouvoir justifier le refus d’accès opposé par la Commission.
En matière de droit de la concurrence, les documents classifiés « Restreint UE » seraient normalement accessibles aux parties
à la procédure, moyennant l’adoption de mesures de protection nécessaires (interdiction de faire des photocopies, accès aux
seuls avocats des parties). Si le Tribunal estimait ne pas pouvoir compléter le résumé déjà établi ni communiquer au requérant
les extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, le Tribunal devrait, sur le fondement de la jurisprudence
(arrêt Varec précité) de la Cour de justice et en dérogeant à l’article 44, paragraphe 1, de son règlement de procédure, se
prononcer sur le litige en prenant en considération les extraits pertinents de ce document en sa possession et ne pourrait
se contenter du résumé.
La seconde audience s’est tenue le 8 décembre 2010. Lors de l’audience, la Commission a déclaré que, dans l’hypothèse où le
Tribunal estimerait que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité s’applique aux logements provisoires, elle
ne s’opposerait pas à ce que le Tribunal puisse se prononcer sur le litige en prenant en considération les extraits pertinents
de ce document, au-delà du seul résumé.

En droit
I –
Sur l’objet du recours
Si le requérant conclut formellement à l’annulation de la décision de l’AIPN du 3 février 2009, il y a lieu de rappeler qu’une
telle décision, par laquelle l’administration a pris position sur les prétentions indemnitaires du requérant, fait partie
intégrante de la procédure administrative qui précède un recours en responsabilité formé devant le Tribunal et a uniquement
pour effet de permettre au requérant de saisir le Tribunal d’une demande en indemnité. Par conséquent, les conclusions en
annulation formulées par le requérant ne peuvent pas être appréciées de manière autonome par rapport aux conclusions en indemnité
(voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 18 décembre 1997, Gill/Commission, T-90/95, point 45).
Dès lors, le recours doit être analysé comme ayant pour seul objet la réparation des préjudices que le requérant, le fonctionnaire
décédé et les enfants de celui-ci auraient subis du fait des agissements de la Commission.
II –
Sur la recevabilité
A –
Arguments des parties
La Commission soulève plusieurs fins de non-recevoir.
En premier lieu, elle fait valoir que, dans sa demande indemnitaire du 25 février 2008, introduite conformément à l’article 90,
paragraphe 1, du statut, le requérant a limité ses prétentions à l’indemnisation d’un dommage matériel et n’a présenté aucune
demande tendant à la réparation d’un dommage moral. La requête serait donc irrecevable en tant qu’elle tend à la réparation
des préjudices moraux du fonctionnaire décédé, des enfants de celui-ci et du requérant.
En deuxième lieu, en ce qui concerne le dommage moral du fonctionnaire décédé, d’une part, l’article 73 du statut ne mentionnerait
pas la victime parmi les ayants droit. La victime ne pourrait donc valablement invoquer un dommage dans le cadre d’une action
en responsabilité extracontractuelle fondée sur l’article 236 CE. En conséquence, le fonctionnaire décédé n’étant titulaire
d’aucun droit au titre de l’article 73 du statut, aucun droit ne pourrait être transmis au requérant, selon l’adage nemo dat
quod non habet. D’autre part, une action indemnitaire engagée sur la base de l’article 236 CE ne permettrait de réclamer qu’une
indemnisation complémentaire de celle prévue à l’article 73 du statut et ne serait ouverte qu’aux personnes entrant dans le
champ d’application ratione personae de cette disposition.
En troisième lieu, s’agissant du dommage moral subi par le requérant, ce chef de préjudice n’aurait pas été mentionné dans
la réclamation du 10 septembre 2008 et serait donc irrecevable. En outre, le requérant ne serait pas au nombre des ayants
droit visés par l’article 73 du statut et ne pourrait donc valablement invoquer un dommage dans le cadre de la responsabilité
extracontractuelle au sens de l’article 236 CE.
En quatrième lieu, en ce qui concerne le dommage moral subi par les enfants du fonctionnaire décédé, ce chef de préjudice
ne serait pas recevable à l’appui d’un recours en indemnité fondé sur l’article 236 CE, faute pour les enfants de la victime
de bénéficier d’un droit au titre de l’article 73 du statut. En outre, le requérant n’apporterait aucun commencement de preuve
du dommage existentiel subi.
En cinquième lieu, l’argument du requérant, selon lequel le fonctionnaire décédé, s’il avait vécu, aurait laissé à ses enfants
un capital bien supérieur à la somme versée par la Commission au titre de l’article 73 du statut, ne serait assorti d’aucun
élément de preuve et serait dépourvu de toute précision. De plus, le requérant n’aurait fait état d’aucune source de revenus
alternative (par exemple, éventuels revenus d’assurance vie dont auraient été titulaires le fonctionnaire décédé et son épouse)
permettant de déterminer la perte de revenus effectivement subie par les ayants droit dont il est le représentant légal.
En sixième lieu, ni le deuxième ni le troisième moyen invoqués dans la requête – respectivement, la responsabilité de la Commission
même sans faute pour acte licite et la responsabilité en vertu de l’article 24 du statut – n’auraient figuré dans la demande
indemnitaire du 25 février 2008. En outre, ces deux moyens ne seraient assortis d’aucun élément permettant de quantifier le
préjudice allégué et ne feraient l’objet d’aucune conclusion dans la requête. Ces moyens devraient donc être déclarés irrecevables.
Enfin, le requérant n’aurait produit aucun mandat des autres tuteurs des enfants du fonctionnaire décédé, attestant qu’il
serait habilité à déposer la requête au nom et pour le compte de ces derniers. Il n’aurait donc pas qualité pour agir.
B –
Appréciation du Tribunal
Il convient d’examiner en premier lieu les fins de non-recevoir mentionnées aux points 74 à 77 du présent arrêt, qui sont
toutes relatives aux conclusions du requérant tendant à la réparation de préjudices moraux.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans le système des voies de recours prévu par les articles 90 et 91 du statut,
lorsqu’un recours est strictement indemnitaire, en ce sens qu’il ne comporte aucune conclusion tendant à l’annulation d’un
acte déterminé, mais tend exclusivement à la réparation de préjudices prétendument causés par une série de fautes ou d’omissions
qui, en l’absence de tout effet juridique, ne peuvent être qualifiées d’actes faisant grief, la procédure administrative doit
impérativement, sous peine d’irrecevabilité du recours ultérieur, commencer par une demande de l’intéressé invitant l’AIPN
à réparer les préjudices allégués et se poursuivre, le cas échéant, par l’introduction d’une réclamation dirigée contre la
décision de rejet de la demande (voir, notamment, arrêt du Tribunal de première instance du 13 juillet 1995, Saby/Commission,
T-44/93, point 31).
Il est par ailleurs de jurisprudence constante que les conclusions présentées devant le juge de l’Union doivent avoir le même
objet que celles exposées dans la réclamation et ne contenir que des chefs de contestation reposant sur la même cause que
ceux invoqués dans la réclamation, ces chefs de contestation pouvant, dans la phase contentieuse, être développés par la présentation
de moyens et arguments ne figurant pas nécessairement dans la réclamation mais s’y rattachant étroitement (voir, par exemple,
arrêt de la Cour du 23 avril 2002, Campogrande/Commission, C-62/01 P, point 34).
Le Tribunal a récemment considéré que la notion de « cause » était à interpréter au sens large (arrêt du Tribunal du 1
er
juillet 2010, Mandt/Parlement, F-45/07, point 119). Si cette orientation jurisprudentielle a été dégagée par le Tribunal
à propos d’un recours en annulation, cela n’exclut pas qu’elle soit transposable en matière indemnitaire, à condition de respecter
les caractères spécifiques de ce dernier contentieux. Or, en matière strictement indemnitaire, la notion de « cause » n’est
pas définie par référence à des « chefs de contestation » au sens de la jurisprudence citée au point précédent mais à des
« chefs de préjudice » invoqués par le fonctionnaire concerné dans sa demande d’indemnisation. Ce sont ces chefs de préjudice
qui déterminent l’objet de la réparation sollicitée par le fonctionnaire et, par voie de conséquence, l’objet de la demande
sur laquelle l’administration doit statuer.
Il résulte des considérations énoncées aux trois points qui précèdent que des conclusions indemnitaires fondées sur divers
chefs de préjudices ne sont recevables devant le Tribunal que si elles ont été précédées, d’abord, d’une demande adressée
à l’administration ayant le même objet et fondée sur les mêmes chefs de préjudice, puis d’une réclamation formée contre la
décision de l’administration ayant statué, explicitement ou implicitement, sur ladite demande.
Cela n’interdit pas au fonctionnaire concerné d’adapter le montant des prétentions figurant dans sa demande à l’administration,
notamment si ses préjudices s’aggravent ultérieurement ou si l’étendue de ses dommages n’est connue ou ne peut être évaluée
qu’après l’introduction de celle-ci (voir, en ce sens, sur la possibilité de chiffrer un préjudice au stade de la requête,
arrêt de la Cour du 23 septembre 2004, Hectors/Parlement, C-150/03 P, point 62), mais à la condition que les chefs de préjudices
au titre desquels il demande une indemnisation aient figuré dans ladite demande.
En l’espèce, si le requérant cherche à obtenir réparation des conséquences dommageables des mêmes faits que ceux visés dans
sa demande du 25 février 2008, en revanche ses conclusions indemnitaires sont fondées sur la réparation de divers préjudices
moraux qui auraient été causés à lui-même, à son fils décédé ainsi qu’à ses petits-enfants.
Or, il est constant que, dans la demande indemnitaire contenue dans sa lettre du 25 février 2008, le requérant n’a sollicité
que la réparation de préjudices matériels et n’a nullement invoqué les chefs de préjudices moraux allégués devant le Tribunal.
Certes, par la suite, dans sa réclamation, le requérant a demandé non seulement la réparation de préjudices matériels mais
aussi celle de préjudices moraux, ce qui a permis à l’administration de prendre position sur ces chefs de préjudice dans la
décision de rejet de la réclamation, avant l’introduction de l’instance. Toutefois, cette partie de la décision de rejet de
la réclamation doit s’analyser comme la première décision prise par l’administration sur lesdits chefs de préjudice. Or, le
requérant n’a pas, comme il l’aurait dû, formé de réclamation à l’encontre de cette dernière décision, et n’a donc pas respecté
la procédure administrative en deux étapes qui conditionne la recevabilité des conclusions indemnitaires fondées sur ces chefs
de préjudice.
Quant à l’argumentation tirée de l’arrêt de la Cour du 26 janvier 1989, Koutchoumoff/Commission (224/87), développée lors
de la seconde audience par le requérant, elle ne peut être accueillie. En effet, si la Cour a admis, dans cet arrêt, qu’un
fonctionnaire était recevable à présenter pour la première fois devant le juge des conclusions indemnitaires, c’est au motif
que la contestation de la légalité de l’acte faisant grief à l’intéressé, exposée dans la réclamation, pouvait impliquer une
demande de réparation du préjudice causé par cet acte. Or, le présent litige a un caractère purement indemnitaire et ne se
rattache pas à la contestation de la légalité d’une décision faisant grief au requérant.
En conséquence, les conclusions tendant à la réparation des préjudices moraux ne peuvent, dans la présente instance, qu’être
rejetées comme irrecevables, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres fins de non-recevoir soulevées à leur encontre.
En deuxième lieu, en ce qui concerne les arguments de la Commission exposés au point 78 du présent arrêt, le Tribunal estime
qu’ils sont liés à la question de savoir si le requérant, en raison des sommes déjà versées par la Commission au titre des
prestations statutaires, aurait perdu tout intérêt pour agir, question qui sera analysée par la suite dans le cadre de l’examen
au fond du premier moyen.
En troisième lieu, en ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées aux deuxième et troisième moyens du recours, mentionnées
au point 79 du présent arrêt, il convient, au vu des éléments dont le Tribunal dispose pour statuer sur le fond du litige
et pour des raisons tenant à la bonne administration de la justice, d’examiner d’abord si la responsabilité de l’institution
est susceptible d’être engagée même sans faute du fait d’un acte licite, ou encore si elle peut être fondée sur les dispositions
de l’article 24 du statut. Si le Tribunal estime que les prétentions indemnitaires du requérant basées sur ces deux moyens
ne sont pas fondées et que le recours doit être rejeté, il ne sera pas nécessaire d’examiner ces fins de non-recevoir (arrêt
de la Cour du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C-23/00 P, point 52 ; arrêt du Tribunal de première instance du 22 mai
2008, Ott e.a./Commission, T-250/06 P, points 75 et 76 ; arrêts du Tribunal du 14 novembre 2006, Villa e.a./Parlement, F-4/06,
point 21, et du 20 janvier 2009, Klein/Commission, F-32/08, point 20).
En quatrième et dernier lieu, en ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de ce que le requérant n’aurait pas qualité
pour agir en qualité de représentant légal des ayants droit du fonctionnaire décédé, faute d’avoir obtenu l’accord des autres
tuteurs de ceux-ci, il y a lieu de relever que le requérant, invité par lettre du Tribunal du 15 juin 2010 à présenter un
document établissant qu’il agissait avec l’accord de ces co-tuteurs, a, par lettre du 17 juin suivant, produit le mandat signé
par ces derniers. Le Tribunal est ainsi en mesure de constater, en application de l’article 36 du règlement de procédure,
que la requête répond aux exigences de l’article 35, paragraphe 1, sous b), du même règlement. Cette fin de non-recevoir doit
donc être écartée.
À supposer même que le défaut de production d’un tel mandat lors de l’introduction de la requête ne soit pas régularisable
en cours d’instance, le Tribunal rappelle, en tout état de cause, que la Cour a déjà jugé que le fait qu’une entité ne justifiait
pas, au vu du droit national, de sa capacité pour agir en justice ne la privait pas nécessairement de la possibilité de saisir
le juge de l’Union (voir, en ce sens, à propos d’une société en cours de formation dont la Commission avait admis la participation
à un appel d’offres et la validité de son offre, arrêt de la Cour du 28 octobre 1982, Groupement des Agences de voyages/Commission,
135/81).
De plus, en l’espèce, la Commission n’a nullement, dans sa réponse à la réclamation du requérant, fait valoir que celui-ci
ne pouvait agir qu’en accord avec les autres co-tuteurs des ayants droit du fonctionnaire décédé, alors que la réclamation
constituait la dernière étape procédurale avant l’action en justice.
III –
Sur le fond
A –
Sur le premier moyen, tiré de manquements de la Commission à son obligation d’assurer la protection de son fonctionnaire
1.     Arguments des parties
Selon le requérant, la condition d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de la Commission, tenant à l’illégalité
du comportement de cette institution, serait remplie. En effet, la Commission aurait été négligente dans le respect de l’obligation
générale de sécurité qui lui incombe en qualité d’employeur, obligation qui découle directement du devoir d’assistance prévu
à l’article 24, premier alinéa, du statut et qui aurait une portée spécifique s’agissant des fonctionnaires en poste dans
un pays tiers et de leur famille.
La Commission aurait manqué à son obligation de fournir un logement sûr au fonctionnaire décédé et à sa famille, obligation
d’autant plus impérieuse que le fonctionnaire est tenu, en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de l’annexe X du statut, de
résider dans le logement que l’institution met à sa disposition. La négligence de la Commission serait démontrée par le fait
qu’un criminel improvisé, au surplus sous l’emprise de l’alcool et de stupéfiants, se serait introduit facilement à l’intérieur
de la maison occupée par le fonctionnaire décédé, sans effraction et sans rencontrer aucun obstacle. La Commission ne se serait
nullement assurée que les barreaux des fenêtres de la salle à manger constituaient un obstacle efficace. Or, ils auraient
été impropres à remplir leur fonction. Quant à la circonstance que la fenêtre de cette pièce aurait été ouverte, elle ne serait
pas établie et, en tout état de cause, ne pourrait être avancée pour exonérer la Commission de sa responsabilité. En outre,
la Commission devrait être tenue pour responsable de l’absence de gardien de nuit au moment de l’effraction. De plus, des
mesures aussi peu coûteuses et efficaces que l’inclusion d’un système d’alarme et/ou d’un bouton anti-panique n’auraient pas
été prises, alors même qu’elles auraient été présentées comme des mesures de sécurité « standard » par l’auteur de la réponse
écrite du 6 août 2007.
Quant à l’accord donné par le fonctionnaire décédé lors de la mise à disposition de son habitation provisoire, il ne pourrait
en aucun cas exonérer la Commission de ses obligations en matière de sécurité. Le requérant n’aurait d’ailleurs pas choisi
ce logement, loué par la Commission avant son arrivée à Rabat.
Le requérant précise qu’il ne prétend nullement que la Commission aurait été tenue de garantir une sécurité absolue au fonctionnaire
décédé et à sa famille mais seulement que les mesures minimales, effectives et raisonnables, qui auraient pu constituer une
protection concrète pour la sécurité de son fils et de la famille de celui-ci, n’ont pas été prises.
La Commission rappelle la jurisprudence selon laquelle un fonctionnaire – ou ses ayants droit – bénéficiaire des prestations
prévues à l’article 73 du statut ne peut valablement engager une action en responsabilité extracontractuelle visant l’institution
concernée que si ces prestations sont insuffisantes pour réparer les dommages subis. Cette jurisprudence serait transposable
aux autres prestations statutaires versées, dans le présent litige, aux ayants droit du fonctionnaire décédé. Or, le requérant,
à qui la charge de la preuve incomberait, serait en défaut de démontrer que les sommes versées par la Commission dans la présente
affaire sont insuffisantes à cet égard. La Commission émet donc des doutes sur l’intérêt à agir du requérant, à tout le moins
en ce qui concerne les préjudices moraux allégués. S’agissant du préjudice matériel, le requérant n’aurait nullement tenu
compte, dans la fixation des indemnités qu’il réclame, des prestations statutaires attribuées aux ayants droit du fonctionnaire
décédé, alors que la jurisprudence susmentionnée exclut qu’une action complémentaire en responsabilité extracontractuelle
aboutisse à une double indemnisation des mêmes préjudices.
La Commission ne conteste pas son obligation générale de sécurité en qualité d’employeur mais objecte au requérant qu’elle
avait adopté les mesures adéquates de protection nécessitées par la situation, excluant ainsi qu’elle ait pu commettre une
faute. Les arguments en défense de la Commission sur ces questions ont été exposés au point 53 du présent arrêt. Par ailleurs,
la Commission estime que le seul responsable des dommages allégués par le requérant est le criminel lui-même. Le fils du requérant
aurait également commis certaines négligences, qui auraient contribué à la réalisation des dommages, notamment en ne participant
pas, avant son départ pour le Maroc, aux séances d’information sur la sécurité organisées par la Commission à l’attention
des personnes envoyées dans une délégation d’un pays tiers, et en laissant une fenêtre de son logement ouverte durant la nuit
du double assassinat.
Après avoir pris connaissance, dans les locaux du greffe du Tribunal, du résumé des extraits du document de 2006 sur les normes
et critères de sécurité, le conseil du requérant a souligné que ce document avait un caractère contraignant pour la Commission
et qu’il précisait les conditions que l’institution avait elle-même fixées à l’exercice de son pouvoir d’appréciation. Il
a également soutenu que la Commission, alors même qu’elle avait conscience des risques encourus par ses fonctionnaires en
poste au Maroc, n’avait respecté aucune des mesures prescrites par ce document. Sans ce manquement de la Commission, le double
assassinat n’aurait pas été commis. En outre, si les mesures de sécurité prévues dans le document de 2006 sur les normes et
critères de sécurité avaient été mises en œuvre, le fils du requérant aurait pu donner l’alerte et aurait pu ne pas succomber
à ses blessures. Il aurait ainsi été privé d’une chance de survie. Le lien de causalité entre la faute de la Commission et
les dommages serait clairement établi. La responsabilité de la Commission ne serait pas atténuée par une quelconque faute
du fonctionnaire assassiné.
La Commission a rétorqué que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité n’était pas applicable aux logements
provisoires, tel celui mis à la disposition du fils du requérant, et qu’en tout état de cause, il n’énonçait que des recommandations
et non des mesures à caractère contraignant. L’administration aurait donc disposé en l’espèce d’une large marge d’appréciation,
dont elle n’aurait pas manifestement méconnu les limites, les mesures de protection mises en œuvre en l’espèce étant suffisantes
et raisonnables.
2.     Appréciation du Tribunal
a)     Sur l’objection formulée par la Commission, tirée de ce que les préjudices allégués auraient déjà été entièrement réparés
À titre liminaire, il convient d’examiner si le requérant remplit la condition de justifier d’un préjudice indemnisable, sans
laquelle son action indemnitaire serait vouée au rejet. La Commission soutient en effet que les préjudices allégués par le
requérant ont été entièrement réparés par les prestations statutaires versées aux ayants droit du fonctionnaire décédé. L’une
des conditions auxquelles est subordonné l’engagement de la responsabilité de l’Union, à savoir la preuve de l’existence d’un
préjudice non réparé, ferait donc défaut, de sorte que le recours devrait être d’emblée rejeté, sans qu’il soit besoin d’analyser
si la Commission a commis une faute. Pour sa part, le requérant soutient que les prestations statutaires, de caractère forfaitaire,
sont totalement insuffisantes pour assurer la réparation adéquate des préjudices matériels et moraux considérables subis dans
la présente affaire, sans précédent dans l’histoire des institutions de l’Union. Une indemnisation complémentaire s’imposerait,
eu égard au caractère exceptionnel des circonstances du litige, sur le fondement de la jurisprudence (arrêt de la Cour de
justice du 8 octobre 1986, Leussink/Commission, 169/83 et 136/84).
À cet égard, il a été jugé qu’en raison du caractère forfaitaire des prestations prévues par le statut en faveur des ayants
droit d’un fonctionnaire décédé ceux-ci sont fondés à demander une indemnisation complémentaire à l’institution lorsque cette
dernière peut être tenue pour responsable du décès du fonctionnaire et que les prestations statutaires ne suffisent pas pour
assurer la pleine réparation du préjudice subi (voir, en ce sens, arrêt Leussink/Commission, précité, point 13 ; arrêt de
la Cour du 9 septembre 1999, Lucaccioni/Commission, C-257/98 P, points 22 et 23).
Il appartient au premier chef à la partie qui met en cause la responsabilité de l’Union d’apporter des preuves concluantes
quant à l’existence ou à l’étendue du préjudice qu’elle invoque et d’établir le lien de causalité entre ce dommage et le comportement
incriminé des institutions (voir, notamment, arrêts de la Cour du 21 mai 1976, Roquette frères/Commission, 26/74, points 22
et 23, et du 7 mai 1998, Somaco/Commission, C-401/96 P, point 71).
Certes, l’argumentation de la Commission tirée du caractère suffisant de la réparation fournie par les prestations statutaires
semble se présenter comme une fin de non-recevoir, la Commission paraissant estimer que le requérant n’a plus d’intérêt à
agir. Il pourrait ainsi être considéré, conformément à une jurisprudence constante, qu’il appartient à la partie défenderesse
qui soulève le défaut d’intérêt pour agir du requérant d’établir que le recours se heurte à un tel obstacle de recevabilité.
Toutefois, une telle interprétation de l’argumentation de la Commission ne peut être retenue. La thèse de la Commission consiste
en effet à souligner que le requérant ne remplit pas l’une des conditions de fond auxquelles l’engagement de la responsabilité
extracontractuelle de l’Union est subordonné, à savoir la preuve d’un préjudice indemnisable. Or, dès lors qu’il incombe au
requérant d’établir l’existence et l’étendue des préjudices dont il demande réparation, c’est à lui qu’il revient d’apporter
la preuve que les préjudices qu’il invoque n’ont pas été entièrement réparés par les prestations statutaires (voir, en ce
sens, arrêt Lucaccioni/Commission, précité, point 16).
En l’espèce, le Tribunal estime que le requérant a fourni des éléments suffisants en ce sens.
Tout d’abord, l’hypothèse sur laquelle le requérant a fondé l’estimation de la somme réclamée au titre du préjudice matériel,
laquelle constitue une évaluation, au moins approximative, de la perte financière subie par les ayants droit du fonctionnaire
décédé, à savoir que celui-ci aurait pu poursuivre son activité jusqu’à l’âge de la retraite, apparaît plausible et raisonnable,
même s’il est vrai que la période ainsi prise en compte est de 26 ans. La somme de 2 552 837,96 euros mentionnée dans la requête,
correspondant au montant des rémunérations que le fils du requérant aurait perçues s’il était resté en activité jusqu’à l’âge
de la retraite, n’est donc pas a priori excessive. D’ailleurs, le requérant n’a présenté aucune demande au titre de la perte
de droits à pension que son fils aurait pu acquérir au cours de la même période, alors que le juge de l’Union admet que ces
droits puissent être pris en considération dans l’évaluation d’un préjudice matériel (voir, arrêts du Tribunal de première
instance du 5 octobre 2004, Sanders e.a./Commission, T-45/01, point 167, et du 12 juillet 2007, Sanders e.a./Commission, T-45/01,
points 87 à 90).
Ensuite, il doit être relevé que la somme ainsi calculée excède le montant total des prestations statutaires qui ont été et
seront versées par la Commission aux ayants droit du fonctionnaire décédé, même dans l’hypothèse, envisagée par la Commission
au point 54 du mémoire en défense, où lesdites prestations seraient versées jusqu’à ce que les enfants orphelins atteignent
l’âge de 26 ans (montant estimé dans cette hypothèse à 2 478 375,47 euros).
Enfin, la somme de 2 552 837,96 euros avancée par le requérant a été réévaluée à un montant avoisinant 4 millions d’euros
dans le tableau qu’il a communiqué lors de la première audience, pour tenir compte notamment de promotions de grade que son
fils aurait, selon lui, obtenues. Certes, ces promotions présentent, par nature, un caractère hypothétique, les fonctionnaires
n’ayant pas de droit à de telles évolutions de carrière. En outre, il doit être souligné que la Commission a accordé au fonctionnaire
décédé le bénéfice exceptionnel d’une promotion de grade à titre posthume, prise en compte dans le calcul des prestations
statutaires versées aux ayants droit de l’intéressé. Néanmoins, il apparaît raisonnable de considérer que la somme susmentionnée
de 2 552 837,96 euros devrait donner lieu à diverses majorations, liées à tout le moins à des avancements d’échelon qu’aurait
pu obtenir le fonctionnaire décédé en fonction de son ancienneté de service (pour la détermination plus précise du montant
des préjudices matériels, voir points 199 et 200 du présent arrêt).
Au vu des éléments fournis par le requérant, il ne peut être exclu, dans l’hypothèse où la Commission verrait sa responsabilité
entièrement engagée pour l’ensemble des préjudices matériels subis, que les prestations statutaires versées aux intéressés,
tous mineurs et orphelins de père et de mère, soient insuffisantes pour assurer la pleine réparation des préjudices matériels
considérables qu’ils ont subis. Contrairement à ce qu’a fait valoir la Commission à l’audience, le fait que les sommes mensuellement
versées aux ayants droit du fonctionnaire décédé au titre des prestations statutaires dépassent le montant de la rémunération
que ce fonctionnaire aurait reçue en juin 2009 n’est pas de nature à remettre en cause cette conclusion. En effet, ladite
rémunération aurait pu être versée au fils du requérant, ainsi qu’il a été dit, jusqu’à ce qu’il atteigne l’âge de la retraite,
c’est-à-dire sur une période plus longue que celle prévue pour le versement des prestations statutaires à ses ayants droit.
La Commission n’est donc pas fondée à soutenir que l’action indemnitaire du requérant serait d’emblée vouée au rejet, faute
pour le requérant d’avoir établi que les préjudices allégués n’auraient pas été entièrement réparés par les prestations statutaires
déjà reconnues aux ayants droit de son fils.
b)     Sur le grief tiré de ce que la Commission aurait commis une faute dans l’obligation d’assurer la sécurité du fonctionnaire
décédé et de sa famille
Sur les conditions d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de la Commission
Il résulte d’une jurisprudence constante du juge de l’Union qu’un litige entre un fonctionnaire et l’institution dont il dépend
ou dépendait, et visant à la réparation d’un dommage, se meut, lorsqu’il trouve son origine dans le lien d’emploi qui unit
ou unissait l’intéressé à l’institution, dans le cadre de l’article 236 CE et des articles 90 et 91 du statut et se trouve
en dehors du champ d’application des articles 235 CE et 288 CE (arrêts de la Cour du 22 octobre 1975, Meyer-Burckhardt/Commission,
9/75, point 7 ; du 17 février 1977, Reinarz/Commission et Conseil, 48/76, point 10 ; ordonnance de la Cour du 10 juin 1987,
Pomar/Commission, 317/85, point 7 ; arrêt de la Cour du 7 octobre 1987, Schina/Commission, 401/85, point 9 ; ordonnance du
Tribunal de première instance du 26 juin 2009, Marcuccio/Commission, T-114/08 P, points 12, 13 et 24 ; arrêt du Tribunal du
11 mai 2010, Nanopoulos/Commission, F-30/08, points 130 à 133, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de
l’Union européenne, affaire T-308/10 P). Cette jurisprudence est transposable à un litige opposant les ayants droit d’un fonctionnaire
décédé ou leur représentant légal à l’institution dont dépendait ce fonctionnaire, un tel litige trouvant son origine dans
le lien d’emploi entre ce dernier et ladite institution.
La responsabilité d’une institution, dans le cadre de l’article 236 CE, suppose la réunion d’un ensemble de conditions, à
savoir l’existence d’une faute de service ou d’une illégalité commise par l’institution, la réalité d’un préjudice certain
et évaluable ainsi que l’existence d’un lien de causalité entre la faute et le préjudice allégué (voir, en ce sens, arrêts
du Tribunal de première instance du 13 décembre 1990, Moritz/Commission, T-20/89, point 19 ; du 9 février 1994, Latham/Commission,
T-82/91, point 72, et du 21 février 1995, Moat/Commission, T-506/93, point 46). Ces conditions devant être cumulativement
remplies, le fait que l’une d’entre elles fait défaut suffit pour rejeter un recours en indemnité (arrêt Lucaccioni/Commission,
précité, point 14).
S’agissant de la première de ces conditions, que le Tribunal examinera en premier lieu, il doit être souligné que, quand bien
même serait en cause non pas la légalité d’un agissement décisionnel mais, comme en l’espèce, le caractère fautif d’un comportement
non décisionnel, le juge de l’Union doit prendre en considération, parmi les éléments pertinents du cas dont il est saisi,
la marge d’appréciation dont disposait l’administration au moment des faits litigieux.
Lorsque l’institution dispose d’une large marge d’appréciation, notamment lorsqu’elle n’est pas tenue d’agir dans un sens
déterminé en vertu du cadre juridique applicable, le critère décisif pour considérer que la première condition est remplie
est celui de la méconnaissance manifeste et grave des limites qui s’imposent à ce pouvoir d’appréciation. Lorsqu’aucune erreur
manifeste n’a été commise par l’administration, aucune illégalité ne peut lui être reprochée et sa responsabilité est alors
exclue. Par exemple, l’ouverture d’une enquête à l’issue de laquelle le fonctionnaire visé est mis hors de cause n’est pas
susceptible d’engager la responsabilité d’une institution si la décision d’ouverture de l’enquête repose sur un ensemble suffisant
et pertinent d’éléments et n’est, de ce fait, pas manifestement erronée (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 2 mai 2007,
Giraudy/Commission, F-23/05, points 104, 105 et 167).
En revanche, lorsque la marge d’appréciation de l’administration est considérablement réduite, voire inexistante, la simple
infraction au droit de l’Union peut suffire à établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée, de nature à engager
la responsabilité de l’institution (arrêt de la Cour du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C-352/98 P, point 44).
Ainsi, lorsque l’administration doit adopter un comportement déterminé, qui lui est dicté par les textes en vigueur, par le
respect de principes généraux ou de droits fondamentaux, ou encore par des règles qu’elle s’est imposées à elle-même, un simple
manquement à une telle obligation est susceptible d’engager la responsabilité de l’institution concernée.
C’est ainsi que le juge de l’Union a pu constater qu’engageait sa responsabilité une institution qui avait manqué à la diligence
qui lui incombe en tant qu’employeur pour ce qui est du contrôle, de l’entretien et de l’utilisation de la voiture de service
dans laquelle circulait un fonctionnaire lors d’un accident (arrêt Leussink/Commission, précité, points 15 à 17), une institution
qui n’avait pas prévenu un fonctionnaire de l’existence d’une maladie révélée par son dossier, alors qu’elle avait l’obligation
de mettre l’intéressé en garde contre les comportements dangereux pour sa santé (arrêt du Tribunal de première instance du
18 décembre 1997, Gill/Commission, précité, point 34), une institution dont le service médical n’avait pas informé un fonctionnaire
des facteurs de risque susceptibles d’entraîner l’apparition d’une maladie (arrêt du Tribunal de première instance du 25 septembre
1991, Nijman/Commission, T-36/89, point 37) ou une institution qui n’avait pas statué dans un délai raisonnable sur une demande
de reconnaissance de l’origine professionnelle d’une maladie (arrêt du Tribunal de première instance du 11 avril 2006, Angeletti/Commission,
T-394/03, points 161 et 167).
Si la Commission soutient, en se référant aux arrêts du Tribunal de première instance du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission
(T-48/05, points 95 à 97) et du 10 décembre 2008, Nardone/Commission (T-57/99, point 162), que la première condition d’engagement
de la responsabilité extracontractuelle de l’administration suppose dans tous les cas que soit établie une violation suffisamment
caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, il est de jurisprudence constante
qu’une telle condition est pertinente pour les actions indemnitaires formées par des particuliers sur le fondement de l’article 288 CE
mais n’est pas applicable aux actions indemnitaires ayant pour origine le lien d’emploi entre un fonctionnaire et son institution.
Notamment, dans les arrêts mentionnés au point précédent, le juge de l’Union a déduit l’existence d’une faute de l’administration
du seul constat qu’une illégalité avait été commise, sans faire état d’une violation « suffisamment caractérisée » ni vérifier
si la règle méconnue pouvait être analysée comme une règle ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Le Tribunal
de première instance a confirmé en chambre des pourvois dans l’ordonnance Marcuccio/Commission, précitée (points 11, 12 et
13), rendue postérieurement aux arrêts Franchet et Byk/Commission et Nardone/Commission, précités, qu’un fonctionnaire, en
raison du lien d’emploi qu’il a avec l’Union, ne peut être traité comme un particulier et que les conditions d’engagement
de la responsabilité au titre de l’article 236 CE sont distinctes de celles de l’article 288 CE. Si la thèse de la Commission
était retenue, les actions en responsabilité formées par les fonctionnaires contre l’administration se verraient en principe
soumises à un régime de faute lourde ou caractérisée, alors que l’exigence d’une faute lourde n’a de sens que dans les domaines
où l’administration dispose d’une large marge d’appréciation.
Il y a lieu de relever que, par un arrêt du 16 décembre 2010, Commission/Petrilli (T-143/09 P, point 46), rendu après la seconde
audience de la présente affaire, le Tribunal de l’Union européenne a clairement infirmé la thèse de la Commission et est revenu
sur l’arrêt Nardone/Commission, précité. Il a ainsi jugé que, contrairement à ce qui avait été considéré dans cet arrêt, le
contentieux en matière de fonction publique au titre de l’article 236 CE et des articles 90 et 91 du statut, y compris celui
visant à la réparation d’un dommage causé à un fonctionnaire ou à un agent, obéit à des règles particulières et spéciales
par rapport à celles découlant des principes généraux régissant la responsabilité non contractuelle de l’Union dans le cadre
de l’article 235 CE et de l’article 288, deuxième alinéa, CE (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal de première instance du
12 juin 2002, Mellone/Commission, T-187/01, point 74, et du 14 octobre 2004, Polinsky/Cour de justice, T-1/02, point 47).
En effet, il ressort notamment du statut que, à la différence de tout autre particulier, le fonctionnaire ou l’agent de l’Union
est lié à l’institution dont il dépend par une relation juridique d’emploi comportant un équilibre de droits et d’obligations
réciproques spécifiques, qui est reflété par le devoir de sollicitude de l’institution à l’égard de l’intéressé (voir, en
ce sens, arrêt de la Cour du 29 juin 1994, Klinke/Cour de justice, C-298/93 P, point 38). Cet équilibre est essentiellement
destiné à préserver la relation de confiance qui doit exister entre les institutions et leurs fonctionnaires aux fins de garantir
aux citoyens le bon accomplissement des missions d’intérêt général dévolues aux institutions (voir, en ce sens et par analogie,
arrêt de la Cour du 6 mars 2001, Connolly/Commission, C-274/99 P, points 44 à 47). Il s’ensuit que, lorsqu’elle agit en tant
qu’employeur, l’Union est soumise à une responsabilité accrue, se manifestant par l’obligation de réparer les dommages causés
à son personnel par toute illégalité commise en sa qualité d’employeur.
En tout état de cause, à supposer même que l’interprétation de la première condition d’engagement de la responsabilité défendue
par la Commission soit correcte, il devrait être constaté que la règle éventuellement violée dans le présent litige, à savoir
l’obligation pour la Commission d’assurer la sécurité de son personnel, est une règle ayant pour objet de conférer des droits
aux particuliers, au sens de la jurisprudence dégagée en application de l’article 288 CE (voir, par analogie, à propos de
l’obligation, découlant du devoir de sollicitude, d’assurer un environnement de travail sain, arrêt Nardone/Commission, précité).
La question de savoir si la méconnaissance éventuelle de cette règle est ou non suffisamment caractérisée sera examinée plus
loin.
Il résulte de ce qui précède que, pour déterminer si la Commission a commis une faute et si cette faute est de nature à engager
sa responsabilité, il convient d’examiner préalablement quelle était la marge d’appréciation dont disposait en l’espèce la
Commission pour assurer la protection du fonctionnaire décédé et de sa famille.
Sur l’étendue de la marge d’appréciation dont dispose la Commission pour assurer la sécurité de ses fonctionnaires en poste
en délégation dans un pays tiers
En ce qui concerne la sécurité des conditions de travail de son personnel, il ne saurait être contesté que la Commission a,
comme tout employeur public ou privé, une obligation d’agir. Ce personnel peut en effet invoquer un droit à des conditions
de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité, comme le rappelle d’ailleurs l’article 31, paragraphe 1, de
la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Pour cette seule raison, la thèse selon laquelle la Commission disposerait
en ce domaine d’un large pouvoir d’appréciation, formule utilisée dans les domaines où l’administration peut librement déterminer
ses modalités d’action sans avoir à assurer la garantie d’un droit, est exclue. En outre, il ressort tant des textes généraux
applicables en la matière que de la jurisprudence que l’obligation pour la Commission, en qualité d’employeur, d’assurer la
sécurité de son personnel s’impose avec une rigueur particulière et que la marge d’appréciation de l’administration en la
matière est, sans être inexistante, réduite.
D’une part, s’agissant, en premier lieu, des textes généraux pertinents en la matière, l’article 1
er
sexies, paragraphe 2, du statut dispose que les fonctionnaires en activité bénéficient de conditions de travail qui respectent
les normes de santé et de sécurité appropriées, au moins équivalentes aux prescriptions minimales applicables en vertu des
mesures arrêtées dans ces domaines en application des traités (voir, au sujet de cet article, arrêt du Tribunal du 30 avril
2009, Aayhan e.a./Parlement, F-65/07, point 116). Or, il résulte de plusieurs directives européennes, en particulier de la
directive 89/391 que l’employeur est tenu d’assurer la sécurité et la santé de son personnel dans tous les aspects liés au
travail. Le contenu de l’obligation d’assurer aux travailleurs un environnement de travail sûr est précisé aux articles 6
à 12 de la directive 89/391, ainsi que par plusieurs autres directives qui prévoient les mesures de prévention devant être
adoptées dans certains secteurs spécifiques. La Commission, dans sa mission de gardienne des traités, est d’ailleurs attachée
à une interprétation stricte des obligations ainsi fixées aux employeurs (voir arrêt de la Cour du 14 juin 2007, Commission/Royaume-Uni,
C-127/05). En outre, l’adoption par la Commission de la décision du 26 avril 2006 confirme que cette institution a tiré les
conséquences qui s’imposaient de l’article 1
er
sexies, paragraphe 2, du statut, en s’inspirant des normes applicables dans les États membres en vertu de la directive 89/391.
De surcroît, ainsi que le requérant le fait valoir à juste titre, l’obligation de protection de son personnel est, pour la
Commission, un principe sous-jacent à l’article 24 du statut et revêt une portée spécifique pour les fonctionnaires en service
dans les pays tiers, où, en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de l’annexe X du statut, ils sont tenus de résider dans un
logement mis à leur disposition par l’institution. L’article 5, paragraphe 2, de l’annexe X du statut prévoit à cet égard
que l’AIPN détermine les dotations en mobilier et autres équipements des logements, en fonction des conditions prévalant dans
chaque lieu d’affectation. Ces logements font donc l’objet d’un encadrement réglementaire spécifique et ne peuvent, notamment
dans les lieux d’affectation où il existe un risque particulier pour la sécurité des fonctionnaires, être regardés comme soustraits
à la responsabilité de l’administration. L’obligation de protection s’étend, par ailleurs, aux membres de la famille du fonctionnaire
résidant avec lui dans le pays tiers concerné, ainsi que l’atteste le fait que les conjoints doivent également participer
à certaines séances d’information sur les questions de sécurité dans le cadre des cycles de « pré-posting ».
D’autre part, lorsqu’elle a été conduite à reconnaître que la responsabilité d’une institution était engagée en raison d’un
manquement à son obligation d’assurer la sécurité de son personnel, la Cour de justice de l’Union européenne n’a pas estimé
que l’administration disposait en la matière d’un large pouvoir d’appréciation ni que le manquement constaté devait présenter
un caractère particulier de gravité. C’est ainsi qu’une institution a été condamnée à réparer les conséquences d’un accident
survenu dans une colonie de vacances accueillant les enfants de ses fonctionnaires, faute d’avoir prévu les garanties contractuelles
adéquates et d’en avoir informé les intéressés (arrêt de la Cour du 7 octobre 1982, Berti/Commission, 131/81, points 23 et
24), ou à indemniser un fonctionnaire accidenté qui voyageait en mission à bord d’un véhicule de service mal entretenu, conduit
par un autre fonctionnaire de l’institution (arrêt Leussink/Commission, précité, points 15 à 17). La Cour a même considéré
que cette obligation de sécurité valait également à l’égard d’un artisan en bâtiment, qui n’était ni fonctionnaire ni agent
de l’institution, victime d’une chute d’un immeuble de l’institution pour laquelle il intervenait (arrêt de la Cour du 27 mars
1990, Grifoni/CEEA, C-308/87, points 13 et 14).
Toutefois, pour étendue qu’elle soit, cette obligation d’assurer la sécurité de son personnel ne peut aller jusqu’à faire
peser sur l’institution concernée une obligation absolue de résultat. Ne peuvent notamment être négligées les contraintes
d’ordre budgétaire, administratif ou technique auxquelles l’administration est confrontée, qui rendent parfois difficile voire
impossible la mise en œuvre à bref délai de mesures pourtant urgentes et nécessaires, en dépit des diligences effectuées par
les autorités compétentes. En outre, cette obligation de sécurité est rendue délicate lorsque le fonctionnaire concerné, à
la différence d’un travailleur occupant un poste fixe dans un endroit déterminé, est amené, comme l’était le fils du requérant,
à exercer ses fonctions dans un pays tiers et à assumer une fonction, comparable à une fonction diplomatique, exposée à des
risques variés et moins aisément identifiables et maîtrisables.
À cet égard, d’une part, le Tribunal relève que le logement d’un tel fonctionnaire, même s’il est mis à la disposition de
celui-ci en raison de ses fonctions et fait l’objet de mesures de protection spécifiques dans certaines délégations de pays
tiers, ne peut être complètement assimilé à un poste de travail ou un lieu de travail, au sens de la directive 89/391. Les
logements du personnel des délégations des pays tiers ne répondent d’ailleurs pas à la définition des « lieux de travail »
ni à celle des « sites de la Commission », telles qu’elles sont énoncées, de manière restrictive, par la décision du 26 avril
2006. En outre, la directive 89/391 prévoit, en son article 5, quatrième paragraphe, que les États membres ont la faculté
de prévoir l’exclusion ou la diminution de la responsabilité des employeurs pour des faits dus à des circonstances qui sont
étrangères à ces derniers, anormales et imprévisibles, ou à des événements exceptionnels, dont les conséquences n’auraient
pu être évitées malgré toute la diligence déployée. Une telle limitation de responsabilité, prévue par la directive 89/391
pour les employeurs dans les États membres, peut donc être admise pour les institutions de l’Union en leur qualité d’employeurs,
dans le cadre de l’article 1
er
sexies, paragraphe 2, du statut.
À la lumière des considérations qui précèdent et en tenant dûment compte des spécificités des conditions de vie et de travail
d’un fonctionnaire affecté dans une délégation d’un pays tiers, le Tribunal estime, à la lumière des principales règles contenues
dans la directive 89/391, que l’obligation de sécurité à la charge de la Commission dans un tel contexte implique, d’abord,
que l’institution évalue les risques auxquels son personnel est exposé et s’inscrive dans une démarche préventive intégrée
à tous les niveaux du service, ensuite, qu’elle informe le personnel concerné des risques qui ont pu être identifiés et s’assure
que le personnel a bien reçu les instructions appropriées relatives aux risques pour sa sécurité, enfin, qu’elle prenne les
mesures de protection adaptées et mette en place l’organisation et les moyens qu’elle a jugés nécessaires.
En l’espèce, le requérant concentre sa critique sur le troisième volet, relatif aux mesures de protection que la Commission
aurait omis de mettre en place. Il n’invoque aucun manquement de la Commission à ses obligations d’évaluation préventive du
risque et d’information de son fils.
Le Tribunal estime néanmoins nécessaire de souligner, avant d’examiner la nature des mesures qu’il incombait à la Commission
de mettre en œuvre, que l’institution n’a nullement méconnu son obligation d’évaluer préventivement les risques auxquels ses
fonctionnaires affectés à la délégation de Rabat seraient exposés.
En effet, d’une part, la Commission s’était livrée, pour son personnel affecté à Rabat à l’époque des faits litigieux, à une
évaluation préventive des risques auxquels il était exposé. Il ressort des instructions de sécurité qui sont données aux fonctionnaires
avant leur prise de fonctions en délégation, dans le cadre du programme dit de « pré-posting », que les risques pris en considération
par la Commission pour le Maroc étaient ceux auxquels sont exposées des personnes dont le niveau de vie est relativement élevé
durant leur séjour, à savoir des risques d’agression dans certains lieux ou à certaines heures, de vol ou de cambriolage.
D’autre part, en janvier 2006, plusieurs mois avant le double assassinat, le niveau de risque relatif à la délégation de Rabat
et aux logements du personnel avait été élevé au niveau du « groupe III », niveau de risque le plus élevé pour les délégations
dans les pays tiers, ce qui impliquait notamment le gardiennage permanent des logements du personnel expatrié par une société
spécialisée. Si le Maroc n’était pas répertorié, avant 2006, comme un pays où les risques d’attentat contre les membres du
corps diplomatique étaient particulièrement élevés, aucune agression contre ceux-ci n’ayant été précédemment rapportée (à
l’exception de celle dont ont été victimes les diplomates concernés lors de l’attentat contre le Roi à Skhirat en 1971), la
Commission a alors estimé qu’une menace terroriste visant plus directement l’Union européenne pouvait exister dans plusieurs
pays, dont le Maroc, justifiant le passage de la délégation de Rabat du groupe II au groupe III de niveau de risque. En outre,
dans une note aux chefs de délégation du 6 février 2006, le directeur de la direction « Service extérieur » de la DG « Relations
extérieures » avait rappelé, dans ce contexte, plusieurs recommandations, notamment la sensibilisation du personnel de gardiennage
pour une « meilleure vigilance et surveillance des bureaux, [r]ésidences et logements » et l’importance de « faire respecter
scrupuleusement les consignes et procédures contractuelles ».
La Commission n’avait donc nullement sous-estimé les risques encourus par ses fonctionnaires affectés à la délégation de Rabat.
Sur l’existence d’une faute dans la mise en œuvre de mesures de protection adaptées
En ce qui concerne les mesures de protection prises en l’espèce, le Tribunal est parvenu à la conclusion, sur la base d’informations
obtenues à la suite de mesures d’instruction, que la Commission a manqué à ses obligations.
En première analyse, il pouvait être considéré, à la lumière des seules informations dont disposait le Tribunal avant la première
audience, que les mesures de protection du logement occupé par le fonctionnaire décédé et sa famille étaient appropriées.
En effet, ce logement se trouvait dans un quartier calme et résidentiel, habité par des hauts fonctionnaires de l’État marocain
ainsi que par des expatriés et des diplomates. Il n’était pas isolé mais se trouvait dans un lotissement, entouré d’un mur
d’enceinte d’une hauteur de deux mètres. L’entrée du lotissement était en principe surveillée par un garde positionné dans
une guérite située en face de la maison occupée par le fonctionnaire décédé et sa famille, à environ dix mètres de l’entrée
principale de celle-ci. La maison bénéficiait donc d’une des mesures de protection considérées comme « complémentaires » par
l’auteur de la réponse écrite du 6 août 2007. En outre, la maison paraissait dotée de dispositifs de nature à prévenir les
risques normalement prévisibles d’intrusion : toutes les portes d’accès étaient équipées de serrures de type « Yale » qui
avaient été changées par les services de la délégation avant l’arrivée du fonctionnaire décédé dans les lieux et toutes les
issues (à l’exception de la porte d’entrée principale et de la porte de la terrasse située au premier étage) étaient protégées
par des barreaux en fer.
Toutefois, lors de l’audience du 15 décembre 2009, le Tribunal a eu connaissance, pour la première fois, de certaines informations
relatives aux mesures de sécurité applicables au personnel des délégations des pays tiers, et notamment de ce que le Maroc
était, en 2006, considéré comme un pays à risque élevé pour les personnels de la délégation.
Pour déterminer quelles étaient la nature et la portée de ces mesures, et pouvoir ainsi répondre aux arguments du requérant,
lequel soutenait que la Commission n’avait pas mis en place, dans le logement provisoire où ont été commis les assassinats,
les mesures de protection qu’elle avait elle-même jugé nécessaires pour les logements mis à la disposition de son personnel
affecté à Rabat, le Tribunal a adopté trois ordonnances, par lesquelles il a été ordonné à la Commission de produire les documents
pertinents aux fins de cette analyse.
Il doit être relevé que, avant d’ordonner ces mesures d’instruction, le Tribunal avait estimé que le requérant avait allégué
avec suffisamment de précision et de vraisemblance que des mesures de protection devaient être respectées dans les logements
mis à la disposition du personnel des délégations, notamment par sa référence à la réponse écrite du 6 août 2007. En outre,
les documents dont le Tribunal souhaitait obtenir communication étaient susceptibles de constituer non pas des éléments de
preuve mais des éléments du cadre juridique du litige. Or, le Tribunal ne peut se prononcer sur le respect ou non par la Commission
de ses obligations de sécurité sans avoir connaissance de la nature et de la portée de celles-ci, lesquelles ressortent au
cadre juridique applicable au litige.
Parmi les documents communiqués par la Commission, le Tribunal a estimé que les extraits du document de 2006 sur les normes
et critères de sécurité devaient être spécialement pris en considération et, pour respecter le caractère confidentiel de ce
document classifié « Restreint UE », a établi un résumé de ces extraits.
La Commission s’est toutefois opposée à ce que les extraits proprement dits puissent être versés au dossier et à ce que le
requérant y ait accès. Le requérant a soutenu pour sa part que cette attitude d’obstruction de la Commission lui paraissait
injustifiée et attentatoire à son droit à une protection juridictionnelle effective. Il a fait valoir que le résumé établi
par le Tribunal ne portait que sur l’objet des extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité mais non
sur le contenu même de ces extraits et qu’il était donc insuffisant pour garantir l’égalité des armes dans le procès. Il a
donc demandé à accéder aux extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité ou, à défaut, que le Tribunal
puisse prendre en considération ces extraits dans son analyse de l’affaire, en dérogeant à l’article 44, paragraphe 1, de
son règlement de procédure.
Il y a lieu, dès lors, de statuer sur la demande d’accès du requérant à ce document et, dans l’hypothèse où cette demande
serait rejetée, d’envisager selon quelles modalités ce document peut être utilisé par le Tribunal.
–       Sur la demande du requérant d’accéder aux extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
Il convient d’abord de relever que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité est classifié « Restreint UE »
et que, en principe, un document classifié n’est accessible qu’aux personnes spécialement habilitées, ainsi que le prévoit
expressément la décision 2001/844. Le requérant ne pourrait donc accéder à ce document que s’il était habilité à cet effet,
ce qui ne peut être aisément envisagé, le requérant n’ayant aucune relation professionnelle avec les institutions. Il pourrait
également y accéder si ledit document était formellement déclassifié. Or, interrogée sur ce point par le Tribunal, la Commission
a d’emblée exclu qu’une décision de déclassification puisse être adoptée.
Si le Tribunal décidait, en dehors de toute procédure d’habilitation ou de déclassification, de communiquer au requérant les
extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, il méconnaîtrait les règles de traitement qui s’imposent
à l’égard d’un tel document. Une telle décision nuirait également à la confiance et à la loyauté qui doivent présider aux
relations entre le juge et l’administration de l’Union, l’institution n’ayant communiqué ces extraits au Tribunal qu’aux fins
de vérification par le Tribunal de leur caractère confidentiel. Seules des considérations impérieuses, tirées notamment de
la protection des droits fondamentaux, pourraient justifier, à titre exceptionnel, que le Tribunal verse au dossier et communique
à toutes les parties un document classifié sans l’accord de l’administration. Or, de telles circonstances font défaut en l’espèce.
Ensuite, contrairement à ce que soutient le requérant, l’invocation par la Commission du caractère confidentiel du document
de 2006 sur les normes et critères de sécurité n’a rien d’abusif ou de disproportionné. La protection de cette confidentialité
s’impose en effet pour garantir la sécurité du personnel des délégations dans les pays tiers et a fortiori celui qui est affecté
dans des délégations à niveau de risque de groupe III, où le risque terroriste est considéré comme spécialement élevé, ce
qui est le cas du Maroc depuis 2006.
S’il est vrai que la prise de connaissance des extraits du document par le seul avocat du requérant, dans les locaux du Tribunal,
pourrait être une mesure moins restrictive que le refus d’accès, justifiée par les garanties entourant l’exercice de la profession
d’avocat, notamment disciplinaires, une telle mesure présenterait encore un risque de diffusion de données, susceptible de
mettre en péril la sécurité des personnels des délégations quand bien même la probité de l’avocat ne serait nullement mise
en cause.
Enfin et surtout, le Tribunal estime qu’en l’occurrence, le droit du requérant à une protection juridictionnelle effective
et au respect de l’égalité des armes n’exigent pas que celui-ci ou son avocat aient connaissance du contenu même des extraits
du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité. Il est en effet possible pour le Tribunal d’utiliser les extraits
de ce document selon des modalités respectueuses à la fois des droits du requérant et du caractère confidentiel de cette pièce.
–       Sur l’utilisation par le Tribunal du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
Ainsi qu’il ressort de la partie du présent arrêt consacrée à la procédure, le Tribunal a considéré que les extraits du document
de 2006 sur les normes et critères de sécurité qui lui ont été communiqués étaient pertinents pour la solution du litige.
Ces extraits précisent en effet quelles mesures de sécurité étaient envisagées par la Commission pour les logements du personnel
des délégations du groupe III de niveau de risque, au nombre desquelles se trouve le Maroc depuis janvier 2006. Pour concilier
la préservation du caractère confidentiel de ce document, le principe du caractère contradictoire de la procédure et le droit
du requérant à une protection juridictionnelle effective, le Tribunal a, conformément à la proposition de la Commission, établi
un résumé des extraits en cause (voir, par analogie, ordonnance, AM & S Europe/Commission, précitée).
Le requérant soutient à juste titre que ce résumé ne reflète que l’objet des extraits pertinents du document de 2006 sur les
normes et critères de sécurité et, en ce qu’il ne donne aucune indication du contenu même des mesures de sécurité précisément
mentionnées dans ces extraits, ne lui permet pas de faire valoir ses droits à une protection juridictionnelle effective. Ce
résumé ne peut, à lui seul, garantir le respect de l’équilibre entre les intérêts contradictoires mentionnés au point précédent
ni non plus l’égalité des armes entre les parties (voir, par analogie, pour une affaire dans laquelle la communication au
Tribunal et au requérant, sous la forme d’un résumé, d’un document confidentiel est jugée insuffisante pour garantir les droits
de la défense, arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 30 septembre 2010, Kadi/Commission, T-85/09, point 174, faisant
l’objet de pourvois pendants devant la Cour, affaires C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P).
Dans un tel contexte, il appartient au Tribunal de trouver le juste équilibre entre les intérêts en présence, en vérifiant
notamment s’il est possible de déroger, en l’espèce, à l’article 44, paragraphe 1, du règlement de procédure, en vertu duquel
le Tribunal ne prend en considération que les documents et pièces dont les représentants des parties ont pu prendre connaissance
et sur lesquels ils ont pu se prononcer.
Ainsi qu’il a été jugé par la Cour européenne des droits de l’homme, le droit à un procès pleinement contradictoire peut être
restreint dans la mesure strictement nécessaire à la sauvegarde d’un intérêt public important, tel que la sécurité nationale,
la nécessité de garder secrètes certaines méthodes policières de recherche d’infractions ou la protection de droits fondamentaux
de tiers. Toutefois, pour garantir un procès équitable à l’accusé, toutes difficultés causées par la limitation des droits
de l’intéressé doivent être suffisamment compensées par la procédure suivie devant les autorités judiciaires (voir, en ce
sens, Cour eur. D. H., arrêt A et autres c. Royaume-Uni, précité, notamment les points 205 à 208, et la jurisprudence citée).
Certes, cette jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme est applicable en matière pénale, comme l’a relevé
à bon droit la Commission, et n’est pas transposable à la présente affaire, qui ne concerne pas cette matière et, en outre,
ne soulève pas le problème des droits de la défense du requérant mais celui du droit de ce dernier à un recours effectif.
Toutefois, elle donne des indications dont le juge de l’Union peut s’inspirer dans la conduite du procès devant lui (voir,
en ce sens, arrêt Varec, précité, points 46 à 48).
En outre, il a été jugé par la Cour que le droit à une protection juridictionnelle effective implique que le juge puisse,
pour trancher le litige qui lui est soumis, disposer des informations requises, y compris les informations confidentielles,
pour être à même de se prononcer en toute connaissance de cause (voir, en ce sens, arrêt Varec, précité, points 53 et 55).
Il résulte de ce qui précède que la protection du caractère confidentiel des extraits du document de 2006 sur les normes et
critères de sécurité implique, dans le présent litige, que le requérant n’ait pas accès à ce document autrement que sous la
forme d’un résumé sommaire et, par suite, que le procès ne soit pas pleinement contradictoire. Néanmoins, le droit du requérant
à une protection juridictionnelle effective ne peut être garanti, dans une telle situation, que si le Tribunal, en dérogeant
à l’article 44, paragraphe 1, de son règlement de procédure, se fonde lui-même sur les extraits pertinents de ce document,
pour être en mesure de se prononcer en toute connaissance de cause, alors même que ces extraits n’ont été communiqués par
la Commission au Tribunal que dans le but de vérification par le Tribunal du caractère confidentiel du document.
Il doit d’ailleurs être souligné que la Commission, qui, dans ses observations du 26 novembre 2010 sur le rapport préparatoire
de la seconde audience, avait refusé que le Tribunal procède de la sorte, ne s’est, lors de cette seconde audience, plus opposée
à ce que le Tribunal prenne en considération les extraits pertinents du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité,
dans l’hypothèse où il estimerait que ce document régit la situation des logements provisoires du personnel des délégations.
–       Sur l’applicabilité du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité au logement provisoire mis à la disposition
du fils du requérant et de sa famille
Contrairement à ce que la Commission soutient, le document de 2006 sur les normes et critères ne vise pas que la situation
des logements que l’institution qualifie de « définitifs ».
D’abord, aucun des extraits de ce document auxquels le Tribunal a pu accéder n’utilise cette qualification. Ces extraits ne
se réfèrent qu’aux « logements » du personnel des délégations (« staff houses »). Les autres textes ou documents pertinents
pour l’analyse de l’affaire n’accréditent pas davantage l’existence d’une distinction, en matière de sécurité, entre logements
définitifs et provisoires. Ainsi l’article 18 de l’annexe X du statut, se borne-t-il à prévoir que, lors de son arrivée dans
le pays tiers, le fonctionnaire qui est contraint de loger à l’hôtel ou dans un logement provisoire a droit, après accord
préalable de l’autorité compétente, au remboursement des frais réels de location d’un tel logement. Le vade-mecum de la DG
« Relations extérieures » ne comporte pas davantage de disposition relative aux mesures de sécurité applicables dans les logements
provisoires, et se limite à préciser à quelles conditions sont subordonnés la prise en charge des frais de loyer de tels logements
et le versement de l’indemnité journalière au fonctionnaire concerné. Au point 15.3.3 de ce vade-mecum, intitulé « Limites »,
il est seulement indiqué que les aspects budgétaires et de sécurité sont pris en compte dans le choix des logements provisoires
et que les périodes de logement provisoire doivent être limitées le plus possible. Il est ainsi considéré comme approprié
que, à la fin d’une affectation, la durée du logement provisoire ne dépasse pas une semaine. Compte tenu de l’insertion de
ce point dans un chapitre du vade-mecum consacré aux aspects budgétaires et administratifs de l’installation dans un logement
provisoire, il ne peut être tiré aucune conclusion d’une telle indication sur la nature des mesures de sécurité applicables
à un tel logement.
Ensuite, le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité comporte, à la page 142, qui figurait parmi les extraits
du document transmis au Tribunal, la phrase suivante, reproduite dans le résumé du document dont l’avocat du requérant a pris
connaissance : « les recommandations mentionnées dans ledit document sont des exigences minimales de sécurité qui doivent
être remplies en toutes circonstances ; aucune exception ou solution alternative ne devrait être envisagée sans l’agrément
préalable de la DG ‘Personnel et administration’ - Direction ‘Sécurité’ ». Si la précision selon laquelle ces exigences minimales
de sécurité doivent être remplies « en toutes circonstances » ne visait que les logements « définitifs », elle perdrait sa
raison d’être. Les auteurs du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité ont connaissance de l’utilisation occasionnelle
de logements provisoires dans les délégations et auraient probablement visé la situation particulière de ces logements s’ils
avaient entendu les exclure du champ d’application dudit document.
Enfin, s’il est vrai, ainsi que la Commission l’a soutenu lors de la seconde audience, que les logements provisoires ne peuvent,
par leur nature même, disposer dans tous les cas des mêmes dispositifs de protection que les logements permanents ou « définitifs »,
cette circonstance ne justifie pas que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité ne leur soit pas applicable.
En effet, en prévoyant la possibilité de dérogations à ces mesures avec l’accord préalable du service compétent, ce document
permet l’adaptation des mesures de sécurité aux caractéristiques des logements concernés et qu’il soit ainsi tenu compte de
leur caractère provisoire.
Dans ces conditions, il doit être considéré que le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité est bien pertinent
pour apprécier si le logement provisoire qu’occupaient le fils du requérant et sa famille faisait l’objet des mesures de sécurité
appropriées, les mesures mentionnées dans ce document pour les logements du personnel des délégations du groupe III de niveau
de risque étant applicables « en toutes circonstances ».
Subsidiairement, quand bien même il serait admis que ce document n’était pas applicable au logement en cause, il devrait être
tenu compte de l’existence de telles prescriptions à l’égard des logements définitifs pour apprécier si la Commission, s’agissant
d’un logement provisoire, a déployé les diligences nécessaires. Cette analyse subsidiaire sera développée plus loin.
–       Sur la portée juridique du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
Ainsi que le requérant l’a soutenu à juste titre lors de la seconde audience, ce document constitue une directive interne
par laquelle la Commission a restreint la marge d’appréciation dont elle dispose dans la mise en œuvre des mesures de protection
de son personnel, et qui lui est opposable aussi longtemps qu’elle ne l’a pas modifiée.
D’une part, les mesures mentionnées dans ce document, en raison de leur finalité, de leur libellé, de leur degré de précision,
de leurs conditions d’application et des inspections dont elles sont susceptibles de faire l’objet, apparaissent comme des
mesures contraignantes et ne constituent pas de simples recommandations dépourvues de portée juridique obligatoire, sauf à
priver d’effectivité l’obligation de sécurité à la charge de la Commission. Celle-ci a donc soutenu de manière inexacte, jusqu’au
cours de la première audience, qu’aucun texte d’aucune nature n’énonçait les mesures de sécurité prévues pour les logements
du personnel de la délégation du Maroc et qu’il n’existait qu’une recommandation générale de protection des résidences et
des logements de fonction à l’attention du chef de délégation, inscrite dans le vade-mecum de la DG « Relations extérieures ».
D’autre part, il ressort clairement du dossier que les services de la délégation au Maroc s’estimaient tenus, en 2006, de
mettre en œuvre ces mesures, avec d’autant plus de célérité que la délégation était passée, en janvier 2006, du groupe II
de niveau de risque au groupe III, le plus élevé dans l’échelle des risques. Les services de la délégation de Rabat avaient
d’ailleurs fait l’objet par les services compétents de la DG « Relations extérieures » d’une inspection en novembre 2005 portant
sur la « conformité de la Délégation aux ‘Normes et Critères’ », normes et critères qui sont précisément ceux contenus dans
le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité. Il ressort également d’une note du 6 juin 2006 du chef de la délégation
et du rapport de mission annexé à cette note, rédigé par le responsable régional de sécurité à la suite de son inspection
du 10 au 13 mai 2006 à Rabat, que « l’obligation pour chaque fonctionnaire et agent contractuel de disposer […] d’un service
de gardiennage 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 » devait être pleinement respectée, que des travaux étaient nécessaires pour
la mise en sécurité des logements et qu’un accent particulier était mis sur l’installation vivement conseillée de barreaux
aux fenêtres de l’un des logements ainsi que sur l’obligation d’équiper « les logements » d’un système d’alarme et d’un bouton
anti-panique.
Même à supposer que de telles mesures de sécurité aient une portée analogue à celles des directives internes qui, selon la
jurisprudence, sont qualifiées de règles de conduite « indicatives » que l’administration s’impose à elle-même, la Commission
n’a nullement plaidé que des considérations d’intérêt général ou des raisons tirées de l’intérêt du service auraient justifié
la non-application de ces mesures en l’espèce. La Commission a seulement prétendu, à tort, que les mesures énoncées dans le
document de 2006 sur les normes et critères de sécurité n’étaient pas applicables aux logements provisoires.
Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier si la Commission a commis une faute dans le respect de ses obligations de
sécurité, le Tribunal doit prendre en considération les mesures que la Commission considérait elle-même comme appropriées
au niveau de risque existant en 2006 au Maroc, ainsi que cela ressort du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.
–       Sur l’existence d’une faute de la Commission
Il ressort des pièces du dossier, notamment du résumé et des extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité,
que la Commission avait fixé des exigences minimales de sécurité pour les logements de son personnel affecté à la délégation
de Rabat, comportant la mise en place de dispositifs de protection, correspondant au niveau de risque évalué pour le Maroc
et applicables en toutes circonstances, notamment l’installation d’une alarme anti-intrusion, de boutons anti-panique, de
grilles de protection présentant des caractéristiques précises et un gardiennage permanent par une société spécialisée.
Ainsi qu’il a été dit, ces mesures étaient applicables à tous les logements mis à disposition du personnel de la délégation,
à moins que des dérogations aient été préalablement accordées par le service compétent. Lesdites mesures visaient à prévenir
un risque terroriste considéré à ce point sérieux qu’il avait justifié le classement de la délégation dans le groupe III de
niveau de risque. Le chef de la délégation avait, en outre, demandé à la DG « Relations extérieures » la réalisation d’une
inspection. Celle-ci, conduite du 10 au 13 mai 2006, avait permis de mettre en relief certaines insuffisances dans la protection
des logements mis à la disposition du personnel de la délégation.
Or, alors que l’administration de la Commission était pleinement consciente des risques spécialement élevés auxquels son personnel
était exposé, aucune des mesures prévues pour la protection des logements dans les délégations du groupe III de niveau de
risque n’avait été mise en œuvre dans le logement occupé par le fils du requérant et sa famille.
Ledit logement n’était équipé ni de système d’alarme anti-intrusion, ni de boutons anti-panique. Les barreaux entre lesquels
l’assassin a pu se glisser n’étaient pas conformes aux préconisations du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité,
préconisations dont le Tribunal a pu prendre connaissance par l’un des extraits du document communiqué par la Commission et
qui, si elles avaient été respectées, auraient rendu les barreaux infranchissables même pour un agresseur de faible corpulence.
Ces barreaux étaient donc bien, ainsi que le requérant l’a fait valoir, impropres à remplir leur fonction. Enfin, le gardiennage
de la maison n’était pas assuré par une société spécialisée, chargée de la protection spécifique de ce bien, 24 heures sur
24, 7 jours sur 7. Ainsi qu’il a été précisé par la Commission lors de la seconde audience, le garde dont la guérite était
située à proximité de l’entrée de la maison était chargé du gardiennage d’un ensemble de maisons situées dans le même lotissement
et n’était pas censé surveiller plus spécialement la maison qu’occupait le fils du requérant. D’ailleurs, le contrat de bail
de la maison ne comporte aucune précision sur les conditions du gardiennage de celle-ci. On peut également relever que, la
nuit de l’assassinat, si le garde était présent lors de l’intrusion du meurtrier, il semble qu’il n’y ait eu aucun gardiennage
à une heure plus avancée : l’assassin a alors pu charger, dans la voiture des victimes garée devant l’entrée, des objets volés
dans la maison (un équipement de golf, des peintures et bibelots, un téléviseur, etc.) et partir au volant de ce véhicule
sans être inquiété par quiconque. Le Tribunal note d’ailleurs que certaines des mesures prévues pour les logements des délégations
du groupe II de niveau de risque n’étaient pas davantage mises en place dans le logement (système d’alarme anti-intrusion
et boutons anti-panique).
Certes, le Tribunal ne peut, pour constater un manquement de la Commission à ses obligations en matière de sécurité, se borner
à relever que les mesures de protection énoncées par le document de 2006 sur les normes et critères de sécurité n’étaient
pas respectées. Il va de soi que, dans des circonstances particulières, notamment d’urgence, l’occupation d’un logement provisoire
ne comportant pas les mêmes dispositifs de sécurité que ceux d’un logement définitif peut être temporairement envisagée.
Toutefois, même dans une telle situation, l’administration ne peut se dispenser de mettre en place des mesures minimales,
permettant de faire face aux principaux risques pour la sécurité des occupants du logement provisoire ou d’en limiter la probabilité,
dans des conditions budgétairement et administrativement acceptables. Il en est d’autant plus ainsi lorsque des circonstances
particulières ont été portées à la connaissance de la Commission.
Or, en l’espèce, le niveau de risque élevé retenu pour le Maroc, en raison des menaces terroristes susceptibles de viser un
fonctionnaire de l’Union, l’inspection effectuée en mai 2006, laquelle avait souligné des insuffisances dans la protection
des logements mis à la disposition du personnel de la délégation ainsi que la présence de quatre jeunes enfants au foyer du
fonctionnaire concerné constituaient autant d’éléments de nature à justifier des précautions particulières avant que le fonctionnaire
ne s’installe, même provisoirement, dans le logement en cause. Il doit également être noté que la Commission n’a nullement
soutenu que les mesures de protection existant dans le logement mis à la disposition du fonctionnaire décédé auraient fait
l’objet d’une dérogation par le service compétent, en application du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité.
La Commission n’a pas non plus prétendu que des travaux supplémentaires de mise en sécurité de la maison en cause, tels la
modification des barreaux de la fenêtre par laquelle l’assassin s’est introduit dans le logement ou l’installation d’un système
d’alarme ou de boutons anti-panique, ou encore l’extension provisoire du contrat de gardiennage assuré par une société spécialisée
auraient présenté des difficultés d’ordre budgétaire ou administratif. La Commission savait d’ailleurs depuis le 6 avril 2006,
date d’acceptation de son affectation au Maroc par le fils du requérant, qu’il serait nécessaire de loger celui-ci et sa famille
à Rabat. Enfin, la circonstance que le fils du requérant et sa famille étaient désireux de quitter l’hôtel où ils étaient
temporairement hébergés, dans des conditions inconfortables pour une famille de quatre enfants, n’était pas de nature à exonérer
l’administration de son obligation de mettre en place des dispositifs de protection correspondant au niveau de risque retenu
pour la délégation, en mettant en œuvre, sinon toutes les mesures prévues par le document de 2006 sur les normes et critères
de sécurité, à tout le moins une ou plusieurs d’entre elles qui pouvaient l’être sans grande difficulté pour l’institution,
par exemple la pose de nouveaux barreaux et l’installation de boutons anti-panique.
Il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir que la Commission a commis une faute de nature à engager
sa responsabilité.
À supposer que cela soit nécessaire, le Tribunal estime que ce manquement de la Commission à son obligation d’assurer la protection
de son fonctionnaire et de sa famille envoyés dans un pays tiers constitue, pour les motifs exposés aux points 171 à 175 du
présent arrêt, une violation suffisamment caractérisée d’une règle ayant pour objet de conférer des droits au fils du requérant
et à sa famille, susceptible d’engager la responsabilité de la Commission.
Sur le lien de causalité et l’existence d’une cause exonératoire de responsabilité (faute des victimes et fait d’un tiers)
Lors de la seconde audience, le requérant et la Commission ont présenté deux conceptions du caractère certain et direct du
lien de causalité exigé entre la faute commise par l’institution et les préjudices invoqués. Selon le requérant, lorsque la
faute consiste dans le manquement d’une institution à son devoir d’agir, cette omission serait une cause directe et certaine
des préjudices s’il est démontré que, si l’institution avait adopté les mesures requises, le dommage ne se serait « vraisemblablement
pas produit ». Cette analyse ressortirait, selon le requérant, de l’arrêt du Tribunal de première instance du 13 décembre
2006, Abad Pérez e.a./Conseil et Commission, T-304/01). Le Tribunal de première instance aurait jugé, dans le même sens, qu’une
illégalité est la cause certaine et directe du préjudice s’il est démontré que le respect de la légalité aurait, de manière
« éminemment probable », permis au requérant d’obtenir satisfaction (arrêt du 5 octobre 2004, Sanders e.a./Commission, précité,
point 150). La Commission a au contraire plaidé qu’il doit exister une certitude que, sans les omissions fautives, le dommage
ne se serait pas produit pour démontrer que le lien de causalité entre la faute et le dommage présente un caractère direct
et certain (arrêt du Tribunal de première instance du 13 décembre 2006, É. R. e.a./Conseil et Commission, T-138/03, point 127).
La jurisprudence sur le lien de causalité est des plus subtiles et nuancées, ainsi que le confirment les arguments des parties.
Il est néanmoins jugé de manière constante, quelles que soient les nuances dans les formules utilisées par le juge de l’Union,
que seule une faute ayant entraîné le dommage selon une relation directe de cause à effet engage la responsabilité de l’institution.
L’Union ne peut être tenue pour responsable que du préjudice qui découle de manière suffisamment directe du comportement irrégulier
de l’institution concernée (arrêt du Tribunal de première instance du 24 octobre 2000, Fresh Marine/Commission, T-178/98,
point 118, et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 19 mars 2010, Gollnisch/Parlement, T-42/06,
point 110, et la jurisprudence citée).
Il doit être établi par la partie demanderesse que, sans la faute commise, le préjudice ne se serait pas produit et que la
faute est la cause déterminante de son préjudice (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 30 septembre
1998, Coldiretti e.a./Conseil et Commission, T-149/96, points 116 et 122). Lorsque le dommage est une conséquence inéluctable
et immédiate de la faute commise, le lien de causalité est établi (arrêt du Tribunal de première instance du 9 juillet 1999,
New Europe Consulting et Brown/Commission, T-231/97, points 57 à 60).
Par ailleurs, le juge de l’Union considère que le dommage peut ne pas trouver son origine directe et certaine dans une seule
cause mais avoir été provoqué par plusieurs causes, qui concourent de manière déterminante à sa réalisation (arrêts de la
Cour du 12 juin 1986, Sommerlatte/Commission, 229/84, points 24 à 27, et Grifoni/CEEA, précité, points 17 et 18 ; arrêt FreshMarine/Commission,
précité, points 135 et 136).
En l’espèce, le requérant soutient que, si les mesures de sécurité nécessaires avaient été mises en place, en premier lieu,
les assassinats ne seraient pas produits, en second lieu, l’alerte aurait pu être donnée, permettant à son fils, qui n’a pas
succombé immédiatement aux coups qui lui ont été portés, d’avoir une chance de survivre à ses blessures. Il convient d’examiner
sur ces deux points la question de savoir si le lien de causalité est établi entre la faute et les dommages invoqués.
En premier lieu, en ce qui concerne le lien de causalité entre la faute et le double assassinat, le Tribunal estime que le
requérant a établi à suffisance de droit que, si la Commission s’était conformée à son obligation d’assurer la protection
de son fonctionnaire, le double assassinat ne se serait pas produit. En effet, si un service de gardiennage permanent, dédié
à la seule protection de la maison mise à disposition du fils du requérant, avait été mis en place et si des barreaux répondant
aux caractéristiques retenues par les services compétents de la Commission avaient été installés, l’assassin aurait été sinon
dissuadé, du moins physiquement empêché, de pénétrer dans la maison. La Commission a ainsi directement contribué à la réalisation
du dommage, en créant les conditions de sa survenance. Le caractère direct et certain du lien de causalité est donc établi.
Certes, le risque pour la sécurité du personnel envisagé par la Commission, justifiant le classement de la délégation de Rabat
dans le groupe III de niveau de risque, était lié à une menace terroriste et non à une criminalité de droit commun, telle
celle dont ont été victimes le fils et la belle-fille du requérant. Toutefois, cette circonstance n’a pas d’incidence sur
l’appréciation du caractère direct et certain du lien de causalité exposée au point précédent. En effet, il est raisonnable
de considérer que des mesures destinées à prévenir la réalisation d’un attentat terroriste ou l’assassinat d’un fonctionnaire
pour des raisons politiques ou par le fait d’entités terroristes devraient assurer une protection efficace, a fortiori, contre
l’intrusion d’un individu dans le domicile d’un fonctionnaire. La Commission ne peut valablement prétendre qu’elle devrait
être exonérée de toute responsabilité au motif que le mobile du criminel n’était pas celui initialement redouté.
La Commission ne peut, par ailleurs, tirer argument de diverses fautes qu’aurait commises son fonctionnaire et qui rompraient
le lien de causalité ou atténueraient la responsabilité de l’administration.
D’une part, l’absence de l’intéressé aux séances de formation sur la sécurité dans le cadre du « pré-posting » est, sans doute,
constitutive d’une négligence de sa part. Néanmoins, le Tribunal n’a pu établir quelles étaient les causes de cette absence,
qui pouvaient être dues à des raisons de service. De plus, il ne ressort pas des convocations à ces séances, lesquelles se
bornaient à « [prier] de bien vouloir y participer » le fonctionnaire décédé, que la participation à celles-ci était présentée
comme une obligation de service indispensable avant l’envoi en délégation. Le fils du requérant a d’ailleurs pu être affecté
au Maroc sans avoir suivi cette formation. En outre, l’organisation de telles séances de « pré-posting » ne peut, à elle seule,
libérer la Commission de ses obligations d’informer ses fonctionnaires des risques pour leur sécurité auxquels ils sont exposés
en délégation, notamment ceux d’entre eux affectés dans les délégations à niveau de risque du groupe III. Lorsqu’un fonctionnaire
affecté dans une telle délégation ne participe pas à ces séances avant son départ, il appartient à l’administration de s’assurer
qu’il a bien reçu les informations nécessaires. Or, la Commission n’a pas allégué que le fils du requérant se serait vu remettre
les documents pertinents pour sa sécurité avant son départ pour le Maroc.
Par ailleurs, il est ressorti des débats lors de la seconde audience que les fonctionnaires envoyés en délégation n’ont normalement
pas accès au document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, ce document classifié « Restreint UE » ne leur étant
pas communiqué. Ainsi, quand bien même aurait-il assisté aux séances de « pré-posting », le fils du requérant n’aurait probablement
pas été mis à même d’apprécier quelles mesures de sécurité précises étaient prévues pour le logement mis à sa disposition
au Maroc. Les arguments de la Commission, selon lesquels l’intéressé aurait accepté les conditions de vie et de logement prévalant
au Maroc et donné son accord pour s’installer dans le logement provisoire, ne peuvent donc être retenus, cet accord n’ayant
pas été donné en pleine connaissance de cause. Le Tribunal relève à cet égard que la Commission a, le 6 avril 2006, demandé
au fils du requérant de certifier qu’il acceptait son affectation à Rabat et qu’il avait pris pleinement connaissance, notamment,
du logement mis à sa disposition, alors que le contrat de bail de ce logement n’a été conclu entre le propriétaire et la Commission
que le 8 août 2006. En outre, lorsque le fils du requérant a confirmé, le 24 août 2006, qu’il acceptait le logement qui lui
était proposé, il était clairement indiqué dans le formulaire d’acceptation qu’il n’y avait à cette date aucun logement loué
disponible correspondant à la composition de sa famille.
D’autre part, s’il est constant que la fenêtre par laquelle l’assassin s’est introduit dans la maison avait été laissée ouverte
par les occupants des lieux et que le volet de cette fenêtre était partiellement levé, une telle circonstance ne peut être
considérée comme résultant d’un comportement négligent ou fautif des victimes. En effet, cette fenêtre était située derrière
des barreaux dont le fils du requérant, qui n’avait pas connaissance du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité,
pouvait raisonnablement penser qu’ils constituaient un obstacle suffisant pour un éventuel agresseur. La Commission a d’ailleurs
elle-même allégué, dans ses écrits et lors de la première audience, que ces barreaux étaient de nature à prévenir l’intrusion
d’un individu adulte de corpulence moyenne. En outre, il faisait encore chaud à cette période de l’année et laisser une fenêtre
ouverte derrière des barreaux a priori suffisants, dans une habitation non climatisée accueillant quatre jeunes enfants, ne
peut être considéré comme un comportement négligent.
La Commission n’établit donc pas que le fils du requérant aurait, par sa négligence, commis une faute de nature à exonérer
l’administration de sa responsabilité, ni que le lien de causalité entre la faute commise et les assassinats aurait été rompu.
En second lieu, en ce qui concerne le lien de causalité entre la faute et la perte d’une chance de survie pour le fils du
requérant, le Tribunal estime que le requérant a établi à suffisance de droit que, si les mesures de sécurité appropriées
avaient été mises en place, l’alerte aurait pu être donnée d’une manière ou d’une autre après l’intrusion de l’assassin dans
les lieux, soit par la vigilance d’un gardien, soit par le fonctionnaire blessé lui-même ou par l’un de ses enfants, au moyen
d’un bouton anti-panique. Il est certain que l’agresseur ne serait pas resté aussi longtemps dans la maison, où il a passé
environ quatre heures, si l’une des mesures permettant de donner l’alerte avait été prise. Le fils du requérant a, dès lors,
par la faute de la Commission, perdu une chance sérieuse d’obtenir des secours et une chance de survivre à ses blessures.
Il reste à déterminer la part de responsabilité de l’assassin dans la réalisation des dommages.
S’agissant du double assassinat, il ne peut être sérieusement soutenu que la Commission devrait se voir attribuer la responsabilité
principale de ce dommage. Si la Commission a créé les conditions de la réalisation du dommage, en ne prenant pas les mesures
de sécurité suffisantes pour empêcher l’intrusion de l’agresseur, cette faute n’a pas eu pour conséquence immédiate et inéluctable
le double assassinat. En effet, les meurtres ont été le fait d’un individu dont le mobile était le vol et dont le comportement
était imprévisible. La conséquence normalement prévisible de la faute de la Commission, s’agissant d’un tel individu, était
un cambriolage, éventuellement accompagné de menaces physiques à l’encontre des occupants des lieux, non des actes aussi graves
que ceux qui ont été perpétrés. Cette appréciation ne s’écarte pas des principes de la directive 89/391, qui prévoit, à son
article 5, quatrième paragraphe, que la responsabilité d’un employeur peut être atténuée notamment pour des faits dus à des
circonstances qui lui sont étrangères et qui sont anormales et imprévisibles.
Les actes de l’agresseur ne sont cependant pas susceptibles d’exonérer totalement l’institution de sa responsabilité. S’il
était considéré que le lien de causalité est rompu entre la faute de la Commission et le double assassinat, l’administration
ne supporterait aucune conséquence de son omission fautive, alors qu’elle a créé les conditions de réalisation d’un tel dommage.
Une telle solution serait peu en harmonie avec la jurisprudence qui admet qu’un dommage puisse avoir plusieurs causes et qui,
par conséquent, n’exige pas nécessairement, pour que la responsabilité de l’administration soit engagée, que l’institution
porte la responsabilité exclusive du dommage.
Le Tribunal estime, dès lors, que la Commission est responsable à hauteur de 30 % du dommage subi.
S’agissant de la perte d’une chance de survie, l’appréciation du Tribunal aboutit à un résultat différent. En effet, la faute
de la Commission est ici la cause directe et exclusive de ce dommage. Les agissements de l’assassin ne sont pas susceptibles
d’atténuer la responsabilité de l’institution.
Néanmoins, si la perte d’une chance de survie est certaine, le Tribunal considère que la chance qu’avait le fils du requérant
de survivre à ses blessures était très faible. Il est très difficile, en l’absence de données précises dans le dossier et
des incertitudes inhérentes à ce type d’appréciation, d’évaluer quelle était cette chance de survie. Le Tribunal estime qu’elle
peut être évaluée à 20 %. Il ressort en effet des pièces du dossier que le fonctionnaire a été frappé dans le cou et, s’il
n’a pas succombé immédiatement, avait été très gravement atteint, ce qui compromettait sérieusement ses chances de survie,
même en cas d’arrivée rapide des secours.
En conclusion, en prenant en considération les deux dommages invoqués, à savoir le double assassinat et la perte d’une chance
de survie, et le fait que ce deuxième dommage est moins étendu que le premier, le Tribunal estime que la Commission doit se
voir attribuer la responsabilité de 40 % des dommages subis.
Sur le préjudice
Le préjudice certain qui est en principe indemnisable dans le présent litige est seulement celui dont le requérant est recevable
à demander réparation devant le Tribunal, à savoir le préjudice matériel subi par les ayants droit du fonctionnaire décédé,
évalué par référence à la rémunération que son fils aurait perçue jusqu’à l’âge de la retraite, estimé par le requérant à
la somme globale de 3 975 329 euros.
Cette somme constitue, compte tenu de l’incertitude d’un tel calcul et des conjectures qu’il implique sur le déroulement de
carrière qu’aurait pu avoir l’intéressé, une évaluation a priori raisonnable de la rémunération qu’aurait reçue le fonctionnaire
décédé et constitue une base de référence, certes très approximative, mais pertinente pour évaluer la perte de revenus des
ayants droit du fils du requérant.
Toutefois, elle ne peut être prise telle quelle en considération par le Tribunal pour déterminer le préjudice matériel effectivement
subi par ces ayants droit. En effet, si le fils et la belle-fille du requérant n’avaient pas été assassinés, ils auraient
dépensé une partie substantielle de cette somme pour leurs propres besoins. Cette somme n’aurait donc pas en totalité bénéficié
à leurs enfants. En outre, il est probable que les enfants du couple décédé bénéficient ou bénéficieront dans quelques années
de l’actif successoral qui leur revient légalement et qu’ils n’auraient pas reçu si leurs parents étaient restés en vie. Par
ailleurs, la Commission a fait valoir sans être contredite qu’il n’était pas exclu que les ayants droit des parents décédés
aient perçu des sommes au titre de contrats d’assurance vie à la suite du double assassinat. Le Tribunal estime, en conséquence,
que le préjudice matériel lié à la perte de revenus qui doit être pris en considération dans le présent litige s’établit à
la somme de 3 millions d’euros.
Ainsi qu’il a été dit, la Commission est tenue de réparer 40 % de ce préjudice, c’est-à-dire de verser aux ayants droit du
couple décédé une somme globale de 1,2 million d’euros.
Or, il ressort du mémoire en défense et il n’a pas été contesté, que les sommes que la Commission a déjà versées et qu’elle
continuera de verser aux ayants droit, sommes qui vont au-delà des prestations normalement prévues par le statut, avoisinent
1,4 million d’euros, montant qui pourrait être porté à environ 2,4 millions d’euros si les prestations concernées étaient
versées jusqu’au vingt-sixième anniversaire de chacun des quatre enfants.
La Commission a donc déjà entièrement réparé le préjudice matériel dont elle doit porter la responsabilité.
La circonstance, avancée par le requérant, que les sommes versées par la Commission auraient la nature de prestations d’assurance
sociale est, même à la supposer établie, sans incidence sur cette appréciation. Les prestations versées ont en effet pour
finalité de compenser les conséquences financières du décès d’un fonctionnaire, quelle qu’en soit la cause. S’il est vrai
que, en cas de faute de l’administration, celle-ci est tenue d’assurer la réparation intégrale du préjudice, en complétant,
le cas échéant, les prestations statutaires (voir, en ce sens, arrêt Leussink/Commission, précité, points 18 à 20), il est
constant que le juge, lorsqu’il apprécie si le préjudice subi a été ou non réparé par l’administration, prend en compte les
prestations statutaires. Celles-ci ont donc bien pour objet d’assurer la réparation d’un préjudice, même lorsque l’administration
a commis une faute engageant sa responsabilité. En outre, la Commission est, en l’espèce, allée au-delà de ses obligations
statutaires en accordant une promotion post-mortem au fonctionnaire décédé, en calculant les prestations dues à ses ayants
droit sur cette base et en majorant, sur le fondement de l’article 76 du statut, les montants desdites prestations.
Il résulte de tout ce qui précède que le premier moyen du recours, s’il est fondé, ne permet pas au Tribunal d’accueillir
les conclusions du requérant tendant à la réparation des préjudices matériels subis.
Le Tribunal doit encore examiner les deux autres moyens, par lesquels le requérant soutient que la responsabilité de la Commission
est engagée, d’une part, en vertu d’un acte licite, même sans faute, d’autre part, en vertu de son obligation d’assistance.
B –
Sur le deuxième moyen, tiré de ce que la responsabilité de la Commission serait engagée du fait d’un acte licite, même sans
faute
1.     Arguments des parties
Le requérant soutient que, à supposer même que la Commission n’ait commis aucune négligence fautive, les conditions d’engagement
de la responsabilité sans faute de l’administration, du fait d’un acte licite, seraient réunies. La preuve de l’effectivité
du préjudice et du lien de causalité entre celui-ci et l’acte licite serait rapportée ; le préjudice serait anormal, grave
et spécial. Certes, dans son arrêt du 9 septembre 2008, FIAMM et FIAMM Technologies/Conseil et Commission (C-120/06 P et C-121/06 P),
la Cour aurait exclu l’existence d’un régime de responsabilité sans faute de l’Union, mais en ce qui concerne les seuls actes
normatifs de celle-ci, qui relèvent du pouvoir discrétionnaire du législateur. La Cour n’aurait nullement exclu qu’un tel
régime puisse s’appliquer aux institutions, comme dans le cas d’espèce. Dans son appréciation de cette question, le Tribunal
devrait prendre en considération le caractère exceptionnellement grave et tragique des événements subis par les enfants du
fonctionnaire décédé, qui ont perdu prématurément leurs parents et ont assisté impuissants au spectacle effroyable de l’homicide
sanguinaire de leur père et de leur mère. Le Tribunal devrait se prononcer sur la demande d’indemnité selon des critères de
justice inspirés par le profond sens de l’équité qui devrait distinguer les institutions de l’Union.
La Commission estime, ainsi qu’il a été dit, que ce moyen n’est pas recevable, faute d’avoir été soulevé dans la demande indemnitaire
initiale et d’être assorti du moindre élément quantifiant l’ampleur du dommage allégué. Sur le fond, la Commission souligne
que le principe d’une responsabilité pour acte licite n’a pas été à ce jour reconnu par la Cour. Le requérant n’apporterait
aucun élément démontrant que le Tribunal devrait admettre l’existence d’un tel régime de responsabilité en ce qui concerne
le comportement des institutions. En tout état de cause, en l’espèce, le requérant ne démontrerait pas que les conditions
d’engagement d’une telle responsabilité sans faute sont remplies.
2.     Appréciation du Tribunal
Il ressort de l’arrêt de la Cour, FIAMM et FIAMM Technologies/Conseil et Commission, précité (point 175), que, si l’examen
comparatif des ordres juridiques des États membres a permis à la Cour de procéder très tôt au constat d’une convergence de
ces ordres juridiques dans la consécration d’un principe de responsabilité en présence d’une action ou d’une omission illégale
de l’autorité, y compris d’ordre normatif, il n’en va nullement de même en ce qui concerne l’existence éventuelle d’un principe
de responsabilité en présence d’un acte ou d’une omission licites de l’autorité publique, en particulier lorsque ceux-ci sont
d’ordre normatif. La Cour a ainsi exclu, en l’état actuel du droit de l’Union, que l’article 288 CE, qui renvoie aux « principes
généraux communs aux droits des États membres », puisse être interprété comme permettant d’engager la responsabilité de l’Union
sans faute, en raison d’un acte ou d’une omission licites.
Contrairement à ce que soutient le requérant, il résulte des termes mêmes employés par la Cour au point cité de son arrêt
(« y compris d’ordre normatif » et « en particulier lorsque [cet acte ou cette omission licites sont] d’ordre normatif »)
que la conclusion à laquelle elle est parvenue dans cet arrêt n’est pas limitée à la sphère de compétence normative de l’Union.
Certes, ainsi qu’il a été rappelé au point 116 du présent arrêt, un litige entre un fonctionnaire et l’institution dont il
dépend ou dépendait, et visant à la réparation d’un dommage, se meut, lorsqu’il trouve son origine dans le lien d’emploi qui
unit l’intéressé à l’institution, dans le cadre de l’article 236 CE et des articles 90 et 91 du statut et se trouve en dehors
du champ d’application des articles 235 CE et 288 CE. La jurisprudence de la Cour et du Tribunal de l’Union relative aux conditions
d’engagement de la responsabilité extracontractuelle sur le fondement de l’article 288 CE n’est donc pas d’emblée transposable
aux actions en responsabilité extracontractuelle formées par les fonctionnaires ou leurs ayants droit à l’encontre des institutions,
sur la base de l’article 236 CE et des articles 90 et 91 du statut. À cet égard, le requérant relève à juste titre que de
telles actions ne visent pas les institutions dans l’exercice de leurs prérogatives normatives ou régulatrices prévues par
les traités mais dans leurs agissements à l’égard de leur personnel, en qualité d’employeur.
Toutefois, compte tenu notamment de la généralité des termes employés par la Cour et du caractère de solution de principe
qui s’attache tout particulièrement à cet arrêt, le Tribunal ne distingue pas les raisons justifiant que la responsabilité
des institutions de l’Union puisse, dans leurs relations avec leur personnel, être engagée sur la base de conditions radicalement
différentes de celles qui prévalent dans le cadre de l’article 288 CE, en s’écartant des principes généraux communs aux droits
des États membres.
S’il est vrai que les circonstances du présent litige sont exceptionnelles, cette constatation, la seule qui soit avancée
par le requérant, ne suffit pas à justifier que l’existence d’un régime de responsabilité sans faute soit en principe reconnue
dans les actions en responsabilité extracontractuelles engagées sur le fondement de l’article 236 CE, dont le bénéfice serait
réservé aux fonctionnaires de l’Union et à leurs ayants droit.
Par ailleurs, la Cour a considéré, à propos de la directive 89/391, qui constitue un cadre de référence pertinent pour déterminer,
conformément à l’article 1
er
sexies, du statut, les obligations incombant aux institutions de l’Union, que cette directive ne pouvait être analysée comme
obligeant les États membres à instituer un régime de responsabilité sans faute des employeurs du fait des préjudices causés
à la santé et à la sécurité des travailleurs (arrêt Commission/Royaume-Uni, précité, points 37 à 51). La Commission soutenait
pourtant devant la Cour que la directive 89/391 avait prévu un régime de responsabilité des employeurs couvrant les conséquences
de tout événement préjudiciable à la santé et à la sécurité des travailleurs, indépendamment de la possibilité d’imputer ledit
événement et ses conséquences à une quelconque négligence de l’employeur dans la mise en place des mesures de prévention.
À supposer même que la responsabilité sans faute de la Commission puisse être, en principe, recherchée, il devrait être relevé
que cette forme de responsabilité objective de l’employeur, qui repose sur l’obligation de réparer un risque professionnel
et non sur la constatation d’une faute de l’employeur que celui-ci devrait réparer, sous-tend déjà l’obligation pour l’institution
de verser les prestations statutaires au fonctionnaire ou à ses ayants droit en cas d’accident survenu dans l’exercice des
fonctions, de maladie professionnelle ou de décès. En effet, sans même que soit démontrée l’existence d’une quelconque faute
de l’institution en tant qu’employeur, le fonctionnaire ou ses ayants droit bénéficient d’une réparation forfaitaire, destinée
à compenser les conséquences de ces événements. L’exigence jurisprudentielle constante, selon laquelle une faute doit être
démontrée pour que le fonctionnaire ou ses ayants droit obtiennent une indemnité complémentaire des prestations statutaires,
destinée à réparer intégralement le dommage qu’ils estiment avoir subi, atteste que l’engagement de la responsabilité extracontractuelle
de l’administration reste fermement subordonné à l’existence d’une faute ou d’une illégalité.
Il résulte de ce qui précède que le requérant n’est pas fondé à demander au Tribunal de constater que les conditions d’une
responsabilité sans faute de la Commission sont réunies.
Dès lors, le deuxième moyen doit être rejeté, sans qu’il besoin de statuer sur sa recevabilité.
C –
Sur le troisième moyen, tiré de ce que la Commission, en vertu de l’article 24 du statut, serait tenue de réparer solidairement
les préjudices subis
1.     Arguments des parties
Le requérant soutient, à titre subsidiaire, que la Commission doit, en tout état de cause, réparer les dommages subis par
son fonctionnaire en raison de sa qualité et de ses fonctions, en vertu de l’article 24, deuxième alinéa, du statut. Le double
homicide serait objectivement lié, d’un point de vue causal, à l’activité professionnelle du fils du requérant sur le territoire
marocain, où il se trouvait exclusivement en raison de ses fonctions. Cet homicide aurait, en outre, été commis à l’intérieur
d’une habitation choisie par la Commission. La Commission aurait même dû, dans les circonstances exceptionnelles du présent
litige, agir de sa propre initiative, sans être saisie d’une demande à cet effet, et réparer solidairement les préjudices
subis par le fonctionnaire et son conjoint du fait d’un tiers.
La Commission fait valoir, ainsi qu’il a été dit, que ce moyen n’est pas recevable, faute d’avoir été soulevé dans la demande
indemnitaire initiale. Sur le fond, elle estime que les faits dramatiques à l’origine du décès du fils du requérant n’ont
aucun rapport avec sa qualité de fonctionnaire et que, dès lors, la condition requise par l’article 24, deuxième alinéa, du
statut, telle qu’interprétée par la jurisprudence, à savoir que le fonctionnaire doit avoir subi un dommage en raison de cette
qualité, ne serait pas remplie.
2.     Appréciation du Tribunal
Ainsi que la Cour l’a jugé, la finalité de l’article 24 du statut est de donner aux fonctionnaires et agents en activité une
sécurité pour le présent et l’avenir, dans le but de leur permettre, dans l’intérêt général du service, de mieux remplir leurs
fonctions (voir arrêt Sommerlatte/Commission, précité, point 19).
Il résulte de l’article 24 du statut et de la jurisprudence y afférente que les institutions de l’Union ne sont tenues, en
vertu de cette disposition, d’assister leurs fonctionnaires qu’à l’occasion d’agissements de la part de tiers et dont les
fonctionnaires sont l’objet en raison de leur qualité et de leurs fonctions (voir, notamment, arrêt de la Cour du 5 octobre
1988, Hamill/Commission, 180/87, point 15 ; arrêt du Tribunal de première instance du 27 juin 2000, K/Commission, T-67/99,
point 32).
En l’espèce, il est constant que les conditions d’application de l’article 24 du statut liées à l’auteur de l’acte incriminé
sont réunies. En effet, le fils du requérant a été victime d’agissements d’un tiers.
Toutefois, l’article 24 du statut requiert également que la qualité de fonctionnaire du requérant et ses fonctions soient
à l’origine des agissements en cause. C’est en raison de cette qualité et de ces fonctions que doivent avoir été perpétrés
les actes à l’égard desquels l’assistance est sollicitée, l’institution recherchant tant la protection de son personnel que
la sauvegarde de ses propres intérêts. La Cour a ainsi jugé qu’une obligation d’assistance ne peut être invoquée à l’occasion
de mesures de coercition prises par des autorités nationales de police sur la personne d’un fonctionnaire et motivées par
le comportement personnel de ce dernier, poursuivi pour un délit étranger à l’exercice de ses fonctions (arrêt Hamill/Commission,
précité, points 16 et 17). De même, il a été jugé que le seul fait qu’un enfant ait été admis dans une crèche en raison de
l’appartenance d’un de ses parents à la fonction publique de l’Union, crèche où il a été victime d’actes graves, ne permet
pas de considérer que le lien, au sens de l’article 24 du statut, entre les agissements des tiers en cause et la qualité de
fonctionnaire dudit parent soit établi (arrêt K/Commission, précité, points 36 à 38).
Or, dans le présent litige, le fils du requérant n’a pas été assassiné en raison de sa qualité et de ses fonctions. Ainsi
qu’il a été dit, il a été la cible d’un criminel de droit commun, lequel a porté atteinte à sa personne, à son épouse et à
ses biens sans avoir aucune connaissance de la qualité de fonctionnaire de l’Union ni de la nature des fonctions de sa victime.
Le criminel a probablement estimé que les occupants de la villa où il a perpétré ses crimes bénéficiaient d’un niveau de vie
plus élevé que la moyenne des habitants de Rabat. Mais ni cette circonstance ni l’affectation du fils du requérant au Maroc
ou encore l’occupation d’un logement choisi par la Commission, ne permettent d’établir que le fonctionnaire aurait été pris
pour cible en cette qualité et en raison de ses fonctions.
Le requérant ne peut donc valablement invoquer le bénéfice des dispositions de l’article 24 du statut.
En tout état de cause, même à supposer qu’il puisse être admis que le fils du requérant a été victime d’un meurtre perpétré
en raison de ses fonctions, le Tribunal considère que les prestations statutaires prévues en cas de décès d’un fonctionnaire,
en particulier les dispositions de l’article 7, paragraphe 2, troisième tiret, de la réglementation de commune (« [s]ont […]
considérés comme accidents au sens de la [réglementation commune] : les conséquences d’agressions ou d’attentats commis sur
la personne de l’assuré […] »), concrétisent l’obligation de protection que chaque institution, en qualité d’employeur et
en vertu de l’article 24 du statut, doit assurer à ses fonctionnaires et à leurs ayants droit. Or, le requérant ne prétend
pas qu’il aurait été illégalement privé de l’une des garanties prévues par le statut. En outre, la Commission a fait usage
de la faculté, prévue à l’article 76 du statut, d’accorder, dans des cas particuliers, un secours exceptionnel aux personnes
concernées. La Commission a ainsi dûment respecté son devoir d’assistance et de protection, conformément à l’article 24 du
statut.
En toute hypothèse, le requérant n’est donc pas fondé à soutenir que la Commission aurait violé cette disposition statutaire.
Dès lors, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée à son encontre, le troisième moyen doit être
rejeté.
Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son intégralité.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième
du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu
du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée
que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre. Selon l’article 88 du règlement de procédure,
une partie, même gagnante, peut être condamnée partiellement voire totalement aux dépens, si cela apparaît justifié en raison
de son attitude, y compris avant l’introduction de l’instance, en particulier si elle a fait exposer à l’autre partie des
frais qui sont jugés frustratoires ou vexatoires.
Dans la présente instance, la Commission a, en dépit des raisons légitimes de confidentialité qu’elle a fait valoir, considérablement
retardé le déroulement du procès, en refusant, dans un premier temps, de communiquer au Tribunal certains documents et informations
et en contraignant le Tribunal à organiser une seconde audience. La Commission a également, sur plusieurs points, donné au
Tribunal des réponses inexactes, en particulier en prétendant qu’il n’existait aucun texte relatif aux mesures de sécurité
applicables aux logements du personnel des délégations dans les pays tiers et que les mesures évoquées par l’auteur de la
réponse écrite du 6 août 2007 n’auraient eu aucune pertinence pour des faits commis l’année précédente. L’opposition de la
Commission, finalement levée lors de la seconde audience, à ce que le Tribunal puisse prendre en considération le document
de 2006 sur les normes et critères de sécurité, document important pour le règlement du litige, a reflété une attitude peu
compatible avec les règles d’un procès équitable. Un tel comportement de la Commission, dans une affaire aussi douloureuse
pour le requérant, est d’autant moins approprié que l’institution avait, avant l’introduction de l’instance, fait preuve de
dignité et de sollicitude.
Par ailleurs, le requérant a pu se croire fondé à introduire son recours. D’une part, le Tribunal a constaté que la Commission
avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. D’autre part, l’attitude adoptée par la Commission en cours
d’instance a pu convaincre le requérant que l’institution lui avait dissimulé une partie des causes de l’assassinat de son
fils et de sa belle-fille.
En conséquence, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en mettant à la charge de la Commission,
outre ses propres dépens, les dépens raisonnables et dûment justifiés du requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
déclare et arrête :
1)
Le recours est rejeté.
2)
Les extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité, communiqués par la Commission européenne au Tribunal
en cours d’instance, seront renvoyés sans délai à la Commission européenne sous pli confidentiel portant la mention « classifié
Restreint UE ».
3)
La Commission européenne supporte les entiers dépens.
Gervasoni
Kreppel
Rofes i Pujol
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mai 2011.
W. Hakenberg

S. Gervasoni
Table des matières
Cadre juridique
Faits à l’origine du litige
Conclusions des parties et procédure
En droit
I –  Sur l’objet du recours
II –  Sur la recevabilité
A –  Arguments des parties
B –  Appréciation du Tribunal
III –  Sur le fond
A –  Sur le premier moyen, tiré de manquements de la Commission à son obligation d’assurer la protection de son fonctionnaire
1.  Arguments des parties
2.  Appréciation du Tribunal
a)  Sur l’objection formulée par la Commission, tirée de ce que les préjudices allégués auraient déjà été entièrement réparés
b)  Sur le grief tiré de ce que la Commission aurait commis une faute dans l’obligation d’assurer la sécurité du fonctionnaire
décédé et de sa famille
Sur les conditions d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de la Commission
Sur l’étendue de la marge d’appréciation dont dispose la Commission pour assurer la sécurité de ses fonctionnaires en poste
en délégation dans un pays tiers
Sur l’existence d’une faute dans la mise en œuvre de mesures de protection adaptées
–  Sur la demande du requérant d’accéder aux extraits du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
–  Sur l’utilisation par le Tribunal du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
–  Sur l’applicabilité du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité au logement provisoire mis à la disposition
du fils du requérant et de sa famille
–  Sur la portée juridique du document de 2006 sur les normes et critères de sécurité
–  Sur l’existence d’une faute de la Commission
Sur le lien de causalité et l’existence d’une cause exonératoire de responsabilité (faute des victimes et fait d’un tiers)
Sur le préjudice
B –  Sur le deuxième moyen, tiré de ce que la responsabilité de la Commission serait engagée du fait d’un acte licite, même
sans faute
1.  Arguments des parties
2.  Appréciation du Tribunal
C –  Sur le troisième moyen, tiré de ce que la Commission, en vertu de l’article 24 du statut, serait tenue de réparer solidairement
les préjudices subis
1.  Arguments des parties
2.  Appréciation du Tribunal
Sur les dépens
*
Langue de procédure : l’italien.