CELEX: 62013CJ0222
Odesłanie prejudycjalne
Sieci i usługi łączności elektronicznej
Dyrektywa 2002/22/WE
Artykuł 32
Dodatkowe usługi obowiązkowe
Mechanizm rekompensaty kosztów związanych ze świadczeniem tych usług
Pojęcie „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE
Brak właściwości Trybunału

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 32 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (
Dz.U. L 108, s. 51
), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (
Dz.U. L 337, s. 11
, zwanej dalej „dyrektywą o usłudze powszechnej”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między TDC A/S (zwaną dalej „TDC”) a Erhvervsstyrelsen (duńskim urzędem ds. przedsiębiorstw) w przedmiocie oddalenia wniosku o rekompensatę kosztów związanych ze świadczeniem dodatkowych usług obowiązkowych.
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 1 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Przedmiot i zakres”, stanowi w ust. 1:
„W ramach dyrektywy 2002/21/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (
Dz.U. L 108, s. 33
)] niniejsza dyrektywa dotyczy dostarczania sieci i usług łączności elektronicznej dla użytkowników końcowych. Celem jest zapewnienie dostępności w całej [Unii Europejskiej] publicznie dostępnych usług dobrej jakości poprzez skuteczną konkurencję i wybór, a także zajęcie się okolicznościami, w jakich rynek nie zaspokaja w sposób zadowalający potrzeb użytkowników końcowych. Dyrektywa zawiera również przepisy dotyczące niektórych aspektów związanych z urządzeniami końcowymi, w tym przepisy mające na celu ułatwienie dostępu niepełnosprawnym użytkownikom końcowym”.
Artykuł 32 dyrektywy o usłudze powszechnej, zatytułowany „Dodatkowe usługi obowiązkowe”, przewiduje:
„Państwa członkowskie mogą zdecydować o publicznym udostępnieniu dodatkowych usług, oprócz usług mieszczących się w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej określon[ego] w rozdziale II, na swoim własnym terytorium, ale, w takich okolicznościach, nie wolno nakładać żadnych mechanizmów kompensacyjnych dotyczących konkretnych przedsiębiorstw”.
Prawo duńskie
Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (ustawa o konkurencji i ochronie konsumentów na rynku telekomunikacyjnym), która ma zastosowanie w postępowaniu głównym, transponowała do prawa duńskiego dyrektywę o usłudze powszechnej.
Zdaniem Teleklagenævnet (telekomunikacyjnej komisji odwoławczej) art. 16 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu skodyfikowanym zarządzeniem nr 780 z dnia 28 czerwca 2007 r. i zmienionym ustawą nr 1412 z dnia 27 grudnia 2008 r. (zwanej dalej „ustawą z 2007 r.”), stanowił, że powinny być zapewnione, poprzez wskazanie jednego operatora usługi powszechnej lub kilku takich operatorów, następujące usługi: telefonia stacjonarna, usługi sieci cyfrowej z integracją usług (ISDN), łącza dzierżawione, usługi przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, usługi informacji telefonicznej oraz usługi związane z bezpieczeństwem.
Z postanowienia odsyłającego wynika też, że art. 20 ustawy z 2007 r. zawierał reguły dotyczące rekompensaty strat ponoszonych w ramach świadczenia usługi powszechnej. Owe reguły zostały przejęte w formie zasadniczo identycznej w lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og –tjenester (ustawie nr 169 odnoszącej się do sieci i usług łączności elektronicznej) z dnia 3 marca 2011 r. (zwanej dalej „ustawą nr 169”).
W wyniku doręczenia Królestwu Danii przez Komisję Europejską wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii ustawa nr 169 została zmieniona ustawą nr 250 z dnia 31 marca 2012 r. i przewiduje ona obecnie możliwość uzyskania przez zainteresowane przedsiębiorstwo pokrycia strat poniesionych po dniu 1 kwietnia 2012 r. w ramach świadczenia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim, bez odliczenia zysków osiągniętych z tytułu innych usług objętych obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej spoczywającym na tym przedsiębiorstwie.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
TDC, które było przedsiębiorstwem państwowym aż do momentu jego prywatyzacji w 1997 r., jest głównym operatorem w sektorze usług łączności elektronicznej w Danii.
Począwszy od 1998 r. na TDC został nałożony obowiązek świadczenia w Danii i na Grenlandii usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim, dzięki którym to usługom statki mają możliwość wezwania pomocy w razie konieczności. Ponadto TDC świadczy w Danii usługi objęte obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej w rozumieniu rozdziału II dyrektywy o usłudze powszechnej, w szczególności podstawowe usługi telefoniczne.
Zgodnie z ustawą z 2007 r. TDC mogło otrzymać od państwa rekompensatę kosztów netto odnoszących się do wspomnianych usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim tylko wtedy, gdy wszystkie usługi objęte obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej i dodatkowe usługi obowiązkowe przynosiły straty.
TDC, twierdząc, że owa ustawa nie była zgodna z art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej, wniosło skargę do Komisji. Po wymianie licznych stanowisk z władzami duńskimi i TDC Komisja skierowała do Królestwa Danii w dniu 27 stycznia 2011 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, zaś w dniu 29 września 2011 r. – uzasadnioną opinię.
Jak wynika z postanowienia odsyłającego, Królestwo Danii postanowiło zmienić omawiane przepisy duńskie ze skutkiem od dnia 1 kwietnia 2012 r. Począwszy od tego momentu państwo miało ponosić koszty świadczenia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim w Danii i na Grenlandii. W tych okolicznościach Komisja odstąpiła od wniesienia przeciwko Królestwu Danii skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W następstwie tych zmian przepisy duńskie przewidują rekompensatę przez państwo kosztów netto świadczenia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim bez względu na to, czy pozostałe usługi objęte obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej przynoszą zyski lub straty.
W dniu 29 lipca 2011 r. TDC wniosło do Erhvervsstyrelsen o wypłatę rekompensaty wydatków odnoszących się do świadczenia usług związanych z bezpieczeństwem i ratownictwem morskim, poniesionych w 2010 r. W dniu 26 września 2011 r. TDC złożyło identyczny wniosek o rekompensatę w odniesieniu do lat 2007–2009.
W dniu 24 listopada 2011 r. Erhvervsstyrelsen oddalił te wnioski o rekompensatę w szczególności z tego względu, że wierzytelność dotycząca 2007 r. uległa przedawnieniu, termin na wniesienie takiego wniosku w odniesieniu do lat 2008–2009 upłynął, a obowiązująca wówczas ustawa z 2007 r. nie pozwalała na uwzględnienie wniosku o rekompensatę dotyczącego roku 2010 bez potrącenia zysków osiągniętych ze świadczenia usług objętych obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej w rozumieniu rozdziału II dyrektywy o usłudze powszechnej.
TDC zaskarżyło do Teleklagenævnet decyzje Erhvervsstyrelsen oddalające jego wnioski, który to organ w rozstrzygnięciu z dnia 17 września 2012 r. utrzymał w mocy wydane przez Erhvervsstyrelsen decyzje dotyczące wniosków o rekompensatę odnoszących się do lat 2007–2009.
Jeśli chodzi o wniosek o rekompensatę za 2010 r., Teleklagenævnet postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy dyrektywa [o usłudze powszechnej], a w szczególności jej art. 32, stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez państwa członkowskie przepisów, zgodnie z którymi przedsiębiorstwo nie jest uprawnione do żądania odrębnego pokrycia przez państwo członkowskie kosztów netto świadczenia dodatkowych usług obowiązkowych, które nie są objęte rozdziałem II tej dyrektywy, jeśli przedsiębiorstwo to, świadcząc inne usługi objęte przewidzianym w rozdziale II tej dyrektywy obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej, osiąga zysk przekraczający straty związane ze świadczeniem tych dodatkowych usług obowiązkowych?
2)
Czy dyrektywa o usłudze powszechnej stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez państwa członkowskie przepisów, zgodnie z którymi przedsiębiorstwo jest uprawnione do żądania pokrycia przez państwo członkowskie kosztów netto świadczenia dodatkowych usług obowiązkowych, które nie są objęte rozdziałem II tej dyrektywy, tylko wtedy, gdy te koszty netto skutkują niesprawiedliwym obciążeniem przedsiębiorstwa?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie: czy państwo członkowskie może uznać, że świadczenie dodatkowych usług obowiązkowych, które nie są objęte rozdziałem II [dyrektywy o usłudze powszechnej], nie skutkuje niesprawiedliwym obciążeniem przedsiębiorstwa, jeśli przedsiębiorstwo to jako całość osiągnęło zysk ze świadczenia wszystkich usług, w odniesieniu do których zostało ono zobowiązane do świadczenia usługi powszechnej, wliczając w to również te usługi, które przedsiębiorstwo to świadczyłoby, nie będąc do tego zobowiązane na mocy obowiązku świadczenia usługi powszechnej?
4)
Czy dyrektywa o usłudze powszechnej stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez państwo członkowskie przepisów, zgodnie z którymi podstawę obliczania kosztów netto ponoszonych przez wyznaczone przedsiębiorstwo przy świadczeniu usługi powszechnej zgodnie z rozdziałem II tej dyrektywy stanowi całość przychodów i kosztów związanych ze świadczeniem tej usługi, wliczając w to również te przychody i koszty, które przedsiębiorstwo to odpowiednio osiągałoby i ponosiło, nie mając obowiązku świadczenia usługi powszechnej?
5)
Czy na odpowiedź na pytania od pierwszego do czwartego ma wpływ to, że zobowiązanie do świadczenia dodatkowych usług obowiązkowych dotyczy Grenlandii, która zgodnie z załącznikiem II do [traktatu FUE] stanowi kraj lub terytorium zamorskie, jeśli władze duńskie nakładają to zobowiązanie na przedsiębiorstwo, które ma siedzibę w Danii i nie prowadzi poza tym na Grenlandii żadnej innej działalności?
6)
Jakie znaczenie dla odpowiedzi na pytania od pierwszego do piątego mają art. 107 ust. 1 [TFUE] oraz art. 108 ust. 3 TFUE, oraz decyzja Komisji [2012/21/UE] z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 TFUE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym [(
Dz.U. 2012, L 7, s. 3
)]?
7)
Jakie znaczenie dla odpowiedzi na pytania od pierwszego do piątego ma zasada jak najmniejszego zakłócania konkurencji na rynku, o której jest mowa m.in. w art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej oraz w jej motywach 4, 18, 23 i 26 i załączniku IV część B do tej dyrektywy?
8)
Jeśli przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej stoją na przeszkodzie przyjęciu uregulowań krajowych takich jak te, o których mowa w pytaniach pierwszym, drugim i czwartym, to czy te przepisy lub przeszkody mają bezpośredni skutek?”.
W przedmiocie właściwości Trybunału
Komisja podaje w wątpliwość okoliczność, czy Teleklagenævnet jest sądem w rozumieniu art. 267 TFUE, podnosząc, że ów organ nie spełnia wszystkich kryteriów ustalonych w orzecznictwie Trybunału, by mógł zostać uznany za sąd. Komisja podkreśla po pierwsze, że zwrócenie się do tego organu nie jest obowiązkowe, ponieważ skargi na decyzje Erhvervsstyrelsen mogą być wnoszone albo do Teleklagenævnet, albo bezpośrednio do sądów. Po drugie, przepisy duńskie nie przewidują szczególnych gwarancji, jeśli chodzi o odwołanie członków Teleklagenævnet lub anulowanie ich nominacji, w związku z czym nie pozwalają one na uniknięcie nieodpowiednich ingerencji lub nacisków władzy wykonawczej na członków tego organu.
W postanowieniu odsyłającym Teleklagenævnet uważa, że spełnia wszystkie kryteria ustalone w orzecznictwie Trybunału pozwalające na uznanie organu państwa członkowskiego za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE.
W pierwszej kolejności Teleklagenævnet wyjaśnia, że jest stałym organem publicznym odpowiedzialnym za rozstrzyganie sporów, który został ustanowiony na mocy ustawy nr 169, i że zasady jego funkcjonowania są określone w zarządzeniu nr 383 z dnia 21 kwietnia 2011 r.
W drugiej kolejności Teleklagenævnet precyzuje, że wydaje ostateczne orzeczenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie skarg na decyzje wydane przez Erhvervsstyrelsen i że jego orzeczenia są wiążące dla stron, chyba że wniosą one odwołanie do sądu powszechnego w terminie ośmiu tygodni. Zasadniczo Erhvervsstyrelsen nie może zakwestionować orzeczenia Teleklagenævnet przed sądem powszechnym.
W trzeciej kolejności Teleklagenævnet wskazuje, że jego członkowie są mianowani przez ministra przedsiębiorczości i rozwoju na okres czterech lat z możliwością przedłużenia ich mandatu. Ów minister może wyznaczyć spośród członków Teleklagenævnet jednego prawnika na wiceprzewodniczącego, który może zastępować przewodniczącego w razie przeszkody w wykonywaniu obowiązków lub wyłączenia. Członkowie są niezależni od administracji na gruncie osobistym i zawodowym i nie podlegają władzy tego ministra. Teleklagenævnet składa się z przewodniczącego, którym musi być prawnik, oraz z czterech do sześciu pozostałych członków. Podejmuje on decyzje zwykłą większością głosów, a w razie równego podziału głosów przewodniczący ma głos przeważający.
W czwartej kolejności Teleklagenævnet podkreśla, że prowadzone przed nim postępowanie jest wyłącznie pisemne, ale zapewnia on stronom możliwość przedstawienia uwag w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, zgodnie z zasadą kontradyktoryjności.
Tak więc Teleklagenævnet dysponuje podstawą prawną swojego istnienia, ma stały charakter, jego członkowie dają wszelkie gwarancje niezawisłości, jego jurysdykcja jest obowiązkowa, stosuje on przepisy prawa oraz procedurę analogiczną do stosowanej przez sądy powszechne, zgodną z zasadą kontradyktoryjności.
W odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał rząd duński podnosi, że Teleklagenævnet winien zostać uznany za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE. Podkreśla on, że ów organ spełnia kryteria dotyczące podstawy prawnej istnienia, stałego charakteru oraz stosowania przepisów prawa. Rząd duński wskazuje ponadto, że wprawdzie przesłanki odwołania członków tego organu nie są unormowane w szczególny sposób w przepisach duńskich, jednak członkowie ci podlegają ochronie przed arbitralnym i nielegalnym odwołaniem zgodnie z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego i prawa pracy. Podczas rozprawy rząd duński podkreślił, że uprawnienie do odwołania tych członków posiada ten sam podmiot, do którego należy prawo mianowania, czyli minister przedsiębiorczości i rozwoju.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ustalaniu, czy organ występujący z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co stanowi kwestię regulowaną wyłącznie prawem Unii, Trybunał bierze pod uwagę szereg okoliczności, takich jak podstawę prawną istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjność jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość (zob. w szczególności wyrok Bełow, C‑394/11,
EU:C:2013:48
, pkt 38; postanowienie Merck Canada, C‑555/13,
EU:C:2014:92
, pkt 16).
W pierwszej kolejności należy zbadać kryterium dotyczące niezawisłości Teleklagenævnet.
Pojęcie niezawisłości, które stanowi integralny element sądzenia, wymaga przede wszystkim, by organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (wyrok RTL Belgium, C‑517/09,
EU:C:2010:821
, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
Pojęcie to zawiera dwa elementy. Pierwszy – zewnętrzny – zakłada ochronę organu przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków przy rozpatrywaniu przez nich sporów (zob. podobnie wyroki: Wilson, C‑506/04,
EU:C:2006:587
, pkt 51; a także Torresi, C‑58/13 i C‑59/13,
EU:C:2014:2088
, pkt 18).
Drugi element – wewnętrzny – łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa (wyrok Wilson,
EU:C:2006:587
, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
Takie gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad – w szczególności co do składu organu, mianowania, okresu trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków – pozwalających wykluczyć, w przekonaniu podmiotów prawa, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz co do neutralności w odniesieniu do sprzecznych ze sobą interesów (wyrok Wilson,
EU:C:2006:587
, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo). Aby uznać, że organ odsyłający spełnia warunki dotyczące niezawisłości, orzecznictwo wymaga w szczególności, aby przypadki odwołania członków tego organu były oparte na wyraźnych przepisach ustawowych (wyrok D. i A., C‑175/11,
EU:C:2013:45
, pkt 97; postanowienie Pilato, C‑109/07,
EU:C:2008:274
, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku, jeśli chodzi o zasady dotyczące mianowania członków Teleklagenævnet, należy zaznaczyć, że w szczególności z uwag przedstawionych przez rząd duński wynika, że członkowie ci są mianowani przez ministra przedsiębiorczości i rozwoju na okres czterech lat z możliwością przedłużenia ich mandatu.
Co się tyczy kwestii odwołania członków Teleklagenævnet, rząd duński potwierdził podczas rozprawy, że członkowie ci mogli zostać usunięci ze stanowiska przez tego ministra, który posiada też prawo ich mianowania.
Z postanowienia odsyłającego oraz z uwag przedstawionych przez rząd duński wynika, że chociaż przepisy duńskie przewidują specjalne postępowanie w zakresie odwołania sędziów sądów powszechnych, członkowie Teleklagenævnet mogą zostać odwołani, zaś przesłanki ich odwołania nie są przedmiotem specjalnych uregulowań, gdyż tylko ogólne zasady prawa administracyjnego i prawa pracy mają zastosowanie w razie nielegalnego odwołania.
Tak więc nie wydaje się, by odwołanie członków Teleklagenævnet podlegało szczególnym gwarancjom pozwalającym wykluczyć wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezawisłości tego organu (zob. analogicznie postanowienie Pilato,
EU:C:2008:274
, pkt 28).
Ponadto, jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, od rozstrzygnięć Teleklagenævnet można wnieść odwołanie do sądów powszechnych. W razie wniesienia takiego odwołania Teleklagenævnet występuje w charakterze strony pozwanej. Taki udział Teleklagenævnet w postępowaniu, w którym kwestionowane jest jego własne rozstrzygnięcie, oznacza, że gdy Teleklagenævnet wydaje wspomniane rozstrzygnięcie, nie jest on osobą trzecią w odniesieniu do wchodzących w grę interesów i nie posiada wymaganej bezstronności (zob. podobnie wyrok RTL Belgium,
EU:C:2010:821
, pkt 47). Taka organizacja postępowania odwoławczego od rozstrzygnięć Teleklagenævnet uwidocznia niesądowy charakter rozstrzygnięć wydanych przez ten organ (zob. analogicznie postanowienie MF 7, C‑49/13,
EU:C:2013:767
, pkt 19).
Z całości powyższych rozważań wynika, że nie zachodzi potrzeba zbadania kwestii, czy Teleklagenævnet spełnia pozostałe kryteria pozwalające ustalić, czy ów organ jest sądem w rozumieniu art. 267 TFUE, i należy stwierdzić, że Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez Teleklagenævnet (Dania) postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: duński.