CELEX: 62011TJ0481
Põllumajandus
Ühine turukorraldus
Puu- ja köögiviljaturg
Tsitrusviljad
Tühistamishagi
Kinnitav akt
Uued ja olulise tähtsusega asjaolud
Vastuvõetavus
Toodete turustamise tingimused
Märgistamisnõuded
Märked pärast saagikoristust kasutatud säilitusainete või muude keemiliste ainete kohta
Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Euroopa Majanduskomisjoni kehtestatud standardeid käsitlevad soovitused

Vaidluse taust
Nõukogu 22. oktoobri 2007. aasta määruse (EÜ) nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse ühtne määrus) (
ELT L 299 lk 1
) artikkel 113, mis kuulub määruse II jaotisse „Turustamist ja tootmist käsitlevad eeskirjad” (muudetud nõukogu 14. aprilli 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 361/2008 (
ELT L 121, lk 1
), sätestab:
„1.   Komisjon võib ette näha järgmiste sektorite ühe või mitme toote turustamisstandardid:
[...]
b)
puu- ja köögivili;
c)
töödeldud puu- ja köögivili [...].
2.   Lõikes 1 osutatud standardid:
a)
kehtestatakse, võttes arvesse eelkõige järgmist:
i)
asjaomaste toodete eripära;
ii)
vajadust tagada tingimused nende toodete sujuvaks müügiks turul;
iii)
tarbijate huvi piisavate ja läbipaistvate tootekirjelduste saamise vastu, sealhulgas eelkõige puu- ja köögiviljasektori ning töödeldud puu- ja köögivilja sektori toodete puhul seoses toote päritoluriigi, klassi ja vajaduse korral sordiga (või kaubandusliku tüübiga); [...]
v)
puu- ja köögiviljasektori ning töödeldud puu- ja köögivilja sektori puhul Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Euroopa Majanduskomisjoni (UNECE) poolt vastu võetud standardeid käsitlevaid soovitusi;
b)
võivad eelkõige olla seotud […] märgistamisega”.
Lisaks sätestab ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113a lõige 2, mis viidi sisse määrusega nr 361/2008, et puu- ja köögiviljasektori ja töödeldud puu- ja köögivilja sektori suhtes kohaldatakse „turustamisstandardeid [...] kõigil turustusetappidel, kaasa arvatud import ja eksport, kui komisjon ei ole sätestanud teisiti”.
Lisaks näeb ühise turukorralduse ühtse määruse artikkel 121 (muudetud määrusega nr 361/2008) ette järgmist:
„Komisjon kehtestab käesoleva peatüki rakendamise üksikasjalikud eeskirjad, mis võivad eelkõige seonduda järgmisega:
a)
artiklis 113 ja 113a osutatud turustamisstandardid, sealhulgas:
i)
standardite kohaldamisest erandite tegemise või vabastamise eeskirjad;
ii)
standardites nõutud üksikasjade esitamise eeskirjad, samuti turustamis- ja märgistamiseeskirjad;
iii)
ühendusse imporditavate ja ühendusest eksporditavate toodete suhtes standardite kohaldamise eeskirjad; […]”
Samuti tuleb silmas pidada, et ühise turukorralduse ühtse määruse artikkel 4 sätestab järgmist:
„Kui käesoleva määrusega ei ole sätestatud teisiti, tegutseb komisjon talle antud volituste korral artikli 195 lõikes 2 osutatud korras.”
Ühise turukorralduse ühtse määruse artikkel 195 (muudetud nõukogu 25. mai 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 491/2009 (
ELT L 154, lk 1
) sätestab:
„Komitee
1.   Komisjoni abistab põllumajandusturgude ühise korralduse komitee [...].
2.   Käesolevale lõikele viitamisel kohaldatakse otsuse 1999/468/EÜ artikleid 4 ja 7.
Tähtajaks otsuse 1999/468/EÜ artikli 4 lõike 3 tähenduses kehtestatakse üks kuu. [...]”
Nõukogu 28. juuni 1999. aasta otsus 1999/468/EÜ, millega kehtestatakse komisjoni rakendusvolituste kasutamise menetlused (
EÜT L 184, lk 23
; ELT eriväljaanne 01/03, lk 124) tunnistati kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määruse (EL) nr 182/2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes (
ELT L 55, lk 13
) artikliga 12, mis jõustus 1. märtsil 2011 vastavalt määruse artiklile 16. Sama määruse artikli 13 lõike 1 punktid b ja e sätestavad vastavalt, et selle määruse artiklit 5, välja arvatud selle artikli lõike 4 teine ja kolmas lõik, kohaldatakse juhul, kui viidatakse otsuse 1999/468 artiklile 4, mis viitab ühise turukorralduse ühtse määruse artiklile 195; ja selle määruse artiklit 10 kohaldatakse juhul, kui viidatakse otsuse 1999/468 artiklile 7.
Määruse nr 182/2011 lõige 5 sätestab muu hulgas, et määruse reguleerimisalasse kuuluv komitee esitab oma arvamuse ELL artikli 16 lõigetes 4 ja 5 sätestatud häälteenamusega ja vajaduse korral, kui akt võetakse vastu komisjoni ettepaneku alusel, ELTL artikli 238 lõike 3 kohaselt, ning liikmesriikide esindajate hääli komitees arvestatakse kõnealustes artiklites sätestatud viisil. Kui komitee esitab positiivse arvamuse, võtab komisjon rakendusakti eelnõu vastu. Kui apellatsioonikomitee esitab negatiivse arvamuse, ei võta komisjon põhimõtteliselt rakendusakti eelnõu vastu. Kui rakendusakti peetakse vajalikuks, võib eesistuja kas esitada kahe kuu jooksul alates negatiivse arvamuse saamisest rakendusakti eelnõu muudetud versiooni samale komiteele või esitada rakendusakti eelnõu ühe kuu jooksul alates negatiivse arvamuse saamisest apellatsioonikomiteele täiendavaks aruteluks. Lõpuks, kui ühtegi arvamust ei esitata, võib komisjon põhimõtteliselt rakendusakti eelnõu vastu võtta, välja arvatud määruse nr 182/2011 artikli 5 teises lõigus sätestatud juhtudel.
Määruse nr 182/2011 artikkel 10 paneb komisjonile kohustuse pidada komiteemenetluste registrit ja avaldada komiteede tööd käsitlev aastaaruanne ning annab Euroopa Parlamendile ja Euroopa Liidu Nõukogule juurdepääsu komisjoni peetavas registris sisalduvale teabele ja dokumentidele.
Komisjon võttis nimelt ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 121 punkti a alusel vastu 7. juuni 2011. aasta rakendusmääruse (EL) nr 543/2011, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses puu- ja köögiviljasektori ning töödeldud puu- ja köögivilja sektoriga. Nimetatud määruse põhjendus 56 tõdeb, et põllumajandusturgude ühise korralduse komitee (edaspidi „korralduskomitee”) ei ole selle eesistuja määratud tähtaja jooksul oma arvamust esitanud.
Määruse nr 543/2011 artikkel 3 sätestab:
„1.   [Ühise turukorralduse ühtse määruse] artikli 113a lõike 1 nõuded on üldine turustamisstandard. Üldise turustamisstandardi üksikasjad on sätestatud käesoleva määruse I lisa A osas.
Puu- ja köögiviljad, mis ei ole hõlmatud konkreetse turustamisstandardiga, vastavad üldisele turustamisstandardile. Kui toodete valdaja suudab tõendada, et tooted vastavad [UNECE] vastuvõetud kõigile kohaldatavatele standarditele, loetakse asjaomaseid tooteid üldisele turustamisstandardile vastavaks.
2.   [Ühise turukorralduse ühtse määruse] artikli 113 lõike 1 punktis b osutatud konkreetsed turustamisstandardid on sätestatud käesoleva määruse I lisa B osas järgmiste toodete suhtes:
[…]
b)
tsitrusviljad [...]”.
Määruse nr 543/2011 I lisa B osa 2. osas asub vastavalt selle pealkirjale „[t]sitrusviljade turustamisstandard”. Selle VI jaotis „Märgistamisnõuded” sätestab:
„Iga pakendi ühel küljel peavad olema loetavate, püsivate ja väljastpoolt nähtavate tähtedega järgmised andmed [...]
D. Kaubanduslikud andmed
[…]
—
Koristusjärgsel etapil kasutatud säilitusained või muud keemilised ained, kui neid on kasutatud”.
Tegemist on sättega, mille tühistamist käesolevas menetluses taotletakse (edaspidi „vaidlustatud säte”).
Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Euroopa Majanduskomisjon (UNECE) loodi 1947. aastal ÜRO majandus- ja sotsiaalnõukogu 28. märtsi 1947. aasta resolutsiooniga 36 (IV). See esindab praegu 56 Euroopa riiki (sealhulgas kõiki Euroopa Liidu liikmesriike), Sõltumatute Riikide Ühendust ja Põhja‑Ameerika riike. Kuna liit ei ole ÜRO liige, ei kuulu ta ka UNECE‑sse. Ta osaleb samas UNECE‑s vaatlejana.
UNECE juures on põllumajanduse kvaliteedistandardite töörühm (edaspidi „töörühm”), kes tegeleb kiiresti riknevale kaubale ühiste standardite määratlemisega.
Töörühm võttis 1958. aastal vastu värske puu- ja köögivilja ning kuiva ja kuivatatud puuvilja standardimist käsitleva Genfi protokolli (läbivaadatud 1964 ja 1985) (edaspidi „Genfi protokoll”). Selle I punkt sätestab:
„Kõik tooted, millele on kehtestatud kaubanduslikud kvaliteedistandardid, peavad olema määratletud asjaomases standardis botaanilise perekonna või liigi nimega, millesse see kuulub (ladinakeelsele botaanilisele nimele võib vajadusel järgneda autori nimi). […]
Tooterühm võib samas kuuluda üldisema standardi alla, mida kohaldatakse sellele tooterühmale niivõrd, kui toodete tunnused võimaldavad”.
Genfi protokolli IX punkti kohaselt vastutab töörühm muu hulgas uute konkreetsete standardite koostamise ja olemasolevate standardite muutmise eest. Genfi protokolli X punkti kohaselt tegeleb töögrupp ka selliste rahvusvaheliste lepingute klauslite väljatöötamisega, millega antakse UNECE väljatöötatud puu- ja köögivilju puudutavatele standarditele lõplik staatus.
Menetlus ja poolte nõuded
Hispaania Kuningriik esitas hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 6. septembril 2011.
Komisjon esitas Üldkohtu kantseleisse 28. novembril 2011 esitatud eraldi dokumendiga Üldkohtu kodukorra artikli 114 lõike 1 alusel vastuvõetamatuse vastuväite. Üldkohtu 13. juuli 2012. aasta määrusega liideti vastuvõetamatuse vastuväide põhikohtuasjaga.
Kuna Üldkohtu kodade koosseis muutus ja ettekandja-kohtunik kuulub nüüd kaheksanda koja koosseisu, siis määrati käesolev kohtuasi sellele kojale.
Ettekandja‑kohtuniku ettepanekul otsustas Üldkohus (kaheksas koda) avada suulise menetluse ja palus kodukorra artiklis 64 ette nähtud menetlust korraldavate meetmete raames pooltel vastata kirjalikult mitmesugustele küsimusele ja esitada teatud dokumente. Pooled täitsid need nõuded ette nähtud tähtaja jooksul.
Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu küsimustele kuulati ära 18. juuni 2014. aasta kohtuistungil. Kohtuistungil määras Üldkohus pooltele tähtaja toimikusse Genfi protokolli koopia lisamiseks ja otsustas kuni selle esitamiseni suulist menetlust mitte lõpetada. Pooled täitsid Üldkohtu nõude ette nähtud tähtaja jooksul ja pärast toimikusse Genfi protokolli koopia lisamist lõpetati 26. juunil 2014 suuline menetlus kaheksanda koja esimehe otsusega.
Hispaania Kuningriik palub Üldkohtul:
—
tühistada vaidlustatud säte;
—
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Üldkohtul:
—
jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või teise võimalusena põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
Vastuvõetavus
Komisjon väidab, et hagi on vastuvõetamatu, sest vaidlustatud säte on pelgalt kinnitav meede, mille peale ei saa esitada tühistamishagi ELTL artikli 263 alusel.
Komisjon väidab, et kohustus märkida, kuidas on tsitrusvilju pärast saagikoristust töödeldud, ei ole uus, vaid esineb liidu õigusnormides juba alates 1971. aastast. Vaidlustatud sättega sisuliselt identsed sätted sisaldusid mitmes enne 2002. aastat vastuvõetud määruses. Alates 2002. aastast on kohaldatud vaidlustatud sättega identse sõnastusega sätet.
Nii on see komisjoni 12. septembri 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1799/2001, millega sätestatakse tsitrusviljade turustusstandard (
EÜT L 244, lk 12
; ELT eriväljaanne 03/33, lk 352) (muudetud komisjoni 12. novembri 2002. aasta määrusega (EÜ) nr 2010/2002 (
EÜT L 310, lk 3
)) lisa VI jaotise punkti D neljandas taande ja komisjoni 21. detsembri 2007. aasta määruse (EÜ) nr 1580/2007, millega kehtestatakse nõukogu määruste (EÜ) nr 2200/96, (EÜ) nr 2201/96 ja (EÜ) nr 1182/2007 rakenduseeskirjad puu- ja köögiviljasektoris (muudetud komisjoni 5. detsembri 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 1221/2008 (
ELT L 336, lk 1
) I lisa osa B 2. osa VI jaotise punkti D neljanda taande puhul. Lisaks olgu märgitud, et vaidlustatud sätte vastuvõtmise kontekst ei erine määruse nr 2010/2002 jõustumise ajal esinenud asjaoludest.
Selles osas tuleb kõigepealt märkida, et ELTL artikli 263 sõnastusest ja eesmärgist, milleks on õiguskindluse tagamine, tuleneb, et akt, mida ei ole vaidlustamistähtaja jooksul vaidlustatud, muutub lõplikuks. Selline lõplikkus ei puuduta üksnes kõnealust akti ennast, vaid ka kõiki hilisemaid, puhtalt kinnitava loomuga akte. Selline lahendus, mis on põhjendatud õiguskindluse tagamise vajadusega, kehtib nii üksikaktide kui ka õigustloovate aktide, näiteks määruste kohta. Samas olgu täpsustatud, et selliste normatiivsete õigusaktide puhul nagu määrused, tekib juhul, kui selle õigusakti sätet muudetakse, taas võimalus esitada hagi, ja mitte üksnes selle sätte, vaid ka kõigi teiste sätete peale, mis isegi vaatamata sellele, et neid ei ole muudetud, moodustavad kõnealuse sättega ühe terviku (Euroopa Kohtu 18. oktoobri 2007. aasta otsus kohtuasjas
C-299/05: komisjon
vs
. parlament ja nõukogu, EKL 2007, lk I-8695
, punktid 29 ja 30; Üldkohtu 10. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas
T-257/04: Poola
vs
. komisjon, EKL 2009, lk II-1545
, punkt 70, ja Üldkohtu 2. oktoobri 2009. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑300/05 ja T‑316/05: Küpros
vs
. komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 258).
Mis puudutab küsimust, millistel asjaoludel tuleb õigusakti pidada puhtalt varasemat õigusakti kinnitavaks, siis selles osas tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et see on nii juhul, kui õigusakt ei sisalda võrreldes varasema aktiga ühtegi uut asjaolu ja kui selle varasema akti adressaadi olukorda eelnevalt uuesti ei hinnatud (Üldkohtu 7. veebruari 2001. aasta otsus kohtuasjas
T-186/98: Inpesca
vs
. komisjon, EKL 2001, lk II-557
, punkt 44; Üldkohtu 6. mai 2009. aasta otsus kohtuasjas
T-12/08 P: M
vs
. Euroopa Ravimiamet, EKL AT 2009, lk I-B-1-31 ja II-B-1-159
, punkt 47, ning Üldkohtu 15. septembri 2001. aasta otsus kohtuasjas T‑407/07: CMB ja Christof
vs
. komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 89).
Seda üksikakte käsitlevat kohtupraktikat tuleb kohaldada ka normatiivaktidele, kuna miski ei õigusta nende õigusaktide teistsugust käsitlemist. Lisaks olgu märgitud, et Üldkohus sedastas eespool punktis 27 viidatud kohtuotsuse Küpros
vs
. komisjon punktis 276, pärast seda kui ta oli märkinud, et nimetatud vaidluses käsitletud sätte vastuvõtmisel ei hinnatud akti adressaadi olukorda uuesti, et kõnealune säte kinnitas varasemat identset sätet.
On selge, et kinnitava õigusakti olemasolu küsimust isegi ei teki, juhul kui hilisema õigusakti sisu erineb varasema õigusakti omast. Samas olgu täpsustatud, et puhtformaalsed muudatused, mis ei puuduta asjaomase õigusakti sisu, ei takista pidamast õigusakti kinnitavaks. Nimelt tegi Üldkohus eespool punktis 27 viidatud kohtuotsuses Küpros
vs
. komisjon (punkt 270) järelduse, et „kaebuse esitamise tähtaja möödumise saab vaidlustada muudetud sätte peale esitatud tühistamishagis mitte üksnes juhul, kui selles sättes korratakse selle õigusakti sisu, mille vaidlustamise tähtaeg on möödunud, vaid ka juhul, kui selle uus sõnastus on erinev [...] kuid sisu pole muutunud”.
Eespool punktis 28 viidatud kohtupraktika käsitleb niisiis olukorda, kus vaidlustatud õigusakti sisu (teiste sõnadega, normatiivakti puhul selle sõnastus) on sisuliselt identne varasema õigusaktiga.
Siin tekib küsimus millistel asjaoludel võib olla tegemist „uuesti hindamisega”, mille tagajärjel võib varasema õigusaktiga identse sisuga hilisemat õigusakti pidada varasemat õigusakti kinnitavaks.
Selles osas ei saa nõustuda sellega, et selle õigusakti vastuvõtmise põhjenduseks esitatud faktiliste ja õiguslike asjaolude lihtne võrdlemine õigusakti autori poolt enne selle akti sisule uue kinnituse andmist kujutaks endast uuesti hindamist eespool punktis 28 viidatud kohtupraktika tähenduses. Nagu ka kohtujurist Slynn oma ettepanekus kohtuasjas
294/84: Adams jt
vs
. komisjon, milles Euroopa Kohus tegi otsuse 11. märtsil 1986 (EKL 1986, lk 977, 978
ja 981) märkis, ei kujuta õigusakti vastuvõtmise põhjenduseks esitatud faktiliste ja õiguslike asjaolude lihtsalt „teist korda hindamine” endast uuesti hindamist, mis oleks kinnitava õigusakti olemasolu takistuseks.
Samuti tuleb meeles pidada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib uute ja oluliste asjaolude esinemine siiski õigustada varasema otsuse uuesti läbivaatamise taotluse esitamist (vt eespool punktis 28 viidatud kohtuotsused Inpesca
vs
. komisjon, punkt 47, ja M
vs
. Euroopa Ravimiamet, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika). Kui õigusakt võetakse vastu uusi ja olulisi asjaolusid sisaldava taotluse alusel, milles haldusasutusel palutakse uuesti hinnata varasemat otsust, siis ei saa sellist õigusakti pidada puhtalt kinnitavaks osas, milles käsitletakse väidetavalt uusi ja olulisi asjaolusid ja milles see sisaldab seega võrreldes varasema aktiga uusi asjaolusid (vt eespool punktis 28 viidatud kohtuotsus Inpesca
vs
. komisjon, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika).
Niisiis peab asjaomane institutsioon pärast uute ja oluliste asjaolude alusel lõplikuks muutunud otsuse uuesti hindamist tegema uue otsuse, mille õiguspärasust saab vajaduse korral Euroopa Kohtus vaidlustada. Kui seevastu uusi ja olulisi asjaolusid ei esine, siis ei ole asjaomane institutsioon kohustatud varasemat otsust uuesti hindama (eespool punktis 28 viidatud kohtuotsused Inpesca
vs
. komisjon, punkt 48, ja M
vs
. Euroopa Ravimiamet, punkt 51).
Viidatud kohtupraktika kohaselt peetakse õigusakt olukorra uue hindamise alusel vastuvõetuks – mis välistab õigusakti kinnitavuse –, kui see õigusakt võeti vastu huvitatud isiku taotlusel või selle autori omal algatusel selliste oluliste asjaolude alusel, mida ei võetud arvesse varasema õigusakti vastuvõtmisel. Neid asjaolusid käsitletakse uutena just nimelt seetõttu, et nende asjaoludega ei arvestatud varasema õigusakti vastuvõtmisel.
Kui seevastu faktilised ja õiguslikud asjaolud, millel uus õigusakt põhineb, ei erine varasemat õigusakti vastuvõtmist õigustanud asjaoludest, on kõnealune uus akt puhtalt eelmist õigusakti kinnitav.
Olukorras, kus asjaolusid võib pidada uuteks ja olulisteks, peab õiguslikku asjaolu käsitlema uuena nii juhul, kui seda asjaolu ei esinenud varasema õigusakti vastuvõtmise ajal (vt selle kohta eespool punktis 28 viidatud kohtuotsus M
vs
. Euroopa Ravimiamet, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika, ning Üldkohtu 29. aprilli 2004. aasta määrus kohtuasjas
T-308/02: SGL Carbon
vs
. komisjon, EKL 2004, lk II-1363
, punkt 57), kui ka juhul, kui tegemist on asjaoluga, mis esines juba varasema õigusakti vastuvõtmise ajal, kuid mida ükskõik millisel põhjusel – sealhulgas viimati nimetatud õigusakti autori hooletus – ei võetud selle vastuvõtmise ajal arvesse (eespool punktis 33 viidatud kohtuotsus Adams jt
vs
. komisjon, punkt 15, ja Üldkohtu 3. märtsi 1994. aasta otsus kohtuasjas
T-82/92: Cortes Jimenez jt
vs
. komisjon, EKL AT 1994, lk I-A-69 ja II-237
, punkt 16).
Eespool viidatud kohtupraktika kohaselt peab selleks, et asjaolu oleks oluline, see asjaolu muutma oluliselt seda õiguslikku olukorda, millega arvestas varasema õigusakti autor (vt selle kohta eespool punktis 38 viidatud kohtuotsus SGL Carbon
vs
. komisjon, punkt 58 ja seal viidatud kohtupraktika). Teiste sõnadega peab kõnealune asjaolu olema võimeline muutma sisuliselt varasema õigusakti vastuvõtmise ajal esinenud olukorda nagu asjaolu, mis võib kahtluse alla seada sellest õigusaktist tuleneva lahenduse põhjendatuse (vt eespool punktis 28 viidatud kohtuotsus M
vs
. Euroopa Ravimiamet, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika).
Samuti olgu märgitud, et sellise meetme, mille puhul eeldatakse selle võtmisele eelnenud faktiliste ja õiguslike asjaolude püsimist, uuesti hindamist võib taotleda selleks, et kontrollida kas meetme säilitamine on õigustatud (vt eespool punktis 28 viidatud kohtuotsus M
vs
. Euroopa Ravimiamet, punktid 64–66, ja Üldkohtu 21. märtsi 2014. aasta otsus kohtuasjas T‑306/10: Yusef
vs
. komisjon, punktid 62 ja 63). Uus hindamine, mille eesmärk on kontrollida, kas varasem meede on endiselt õigustatud, võttes arvesse õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, mis võivad olla vahepeal muutunud, toob endaga kaasa uue õigusakti vastuvõtmise, mis ei ole puhtalt kinnitav, vaid kujutab endast vaidlustatavat õigusakti, mille peale saab esitata tühistamishagi ELTL artikli 263 alusel (vt selle kohta Euroopa Kohtu 26. jaanuari 2010. aasta otsus kohtuasjas
C-362/08 P: Internationaler Hilfsfonds
vs
. komisjon, EKL 2010, lk I-669
, punktid 52–62).
Nagu märgib komisjon, on käesoleval juhul vaidlustatud sätte sõnastus identne varasema sättega, mille see asendas, see tähendab määruse nr 1580/2007 (muudetud määrusega nr 1221/2008) I lisa osa B 2. osa VI jaotise punkti D neljandas taandega. Viimati nimetatud säte oli omakorda identne määruse nr 1799/2001 (muudetud määrusega nr 2010/2002) lisa VI jaotise punkti D neljanda taandega. Teiste sõnadega, vaidlustatud sätte sõnastus ei ole alates 2002. aastast mingil moel edasi arenenud.
Neil põhjendustel tuleb eespool punktides 28–40 esitatud kaalutlusi silmas pidades kontrollida, kas vaidlustatud sätet ei võetud vastu siiski pärast olukorra uuesti hindamist, millisel juhul ei saa seda pidada puhtalt kinnitavaks ja selle peale saab esitada tühistamishagi.
Üldkohtu arvates on see nii järgmistel põhjustel.
Esiteks on vaidlustatud sätte eelduseks teatud määral selle vastuvõtmisele eelnenud olukorra püsimine. Nimelt on pideva teadusliku arengu ajastul õigustatud seisukoht, et tsitrusviljade pärast saagikoristust töötlemise võimalused ja säilitusained ning muud kasutatud keemilised ained võivad pidevalt olulisel määral muutuda. Sellisel juhul oleks loogiline eeldada, et kohaldatavaid meetmeid hinnatakse regulaarselt uuesti, et kontrollida kas need on endiselt põhjendatud, lähtudes vahepealse aja jooksul toimunud õigusliku või faktilise olukorra võimalikest muudatustest. Samuti tundub, et vaidlustatud sätte autorid soovisid just nimelt sedalaadi kontrolli läbiviimist ja mitte olemasolevate sätete uuesti sõnastamist.
Selles küsimuses olgu märgitud, et määruse nr 543/2011 põhjendus 2 näeb muu hulgas ette, et „[on asjakohane koondada p]uu- ja köögiviljasektorit ning töödeldud puu- ja köögivilja sektorit hõlmavad rakenduseeskirjad [...] ja kogemustest lähtuvalt tehtud vajalikud muudatused uude määrusesse”.
Sellest tuleneb niisiis, et määruse nr 543/2011 vastuvõtmisel ei olnud komisjonil kavas mitte ainult kõigi juba kehtivate rakendussätete konsolideerimine üheks tekstiks, vaid kasutada seda võimalust ka selleks, et teha „kogemusest lähtuvalt vajalikke muudatusi”. Viimati nimetatud kavatsus näitab seda, et nii vaidlustatud sätte, kui ka kõigi muude määruse nr 543/2011 sätete vastuvõtmisele võis eelneda olukorra uuesti hindamine eespool punktis 28 viidatud kohtupraktika tähenduses.
Teiseks olgu märgitud, et pärast seda, kui võeti vastu määrus nr 1221/2008, mis on viimane enne määrust nr 543/2011 vastu võetud õigusakt, mis sisaldab vaidlustatud sättega identset sätet, oli asjakohane õiguslik ja faktiline olukord muutnud, mis võis kõnealusel juhul kaasa tuua vaidlustatud sätte muutmise ja nõudis seetõttu olukorra uuesti hindamist.
Selles osas olgu meenutatud, et ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 2 punkti a alapunkti v kohaselt (vt eespool punkt 1) kehtestab komisjon toote turustamisstandardid lähtudes UNECE „poolt vastu võetud standardeid käsitlevatest soovitustest” (vt eespool punktid 13–16).
Pooled on üksmeelel selles, et käesoleval juhul on asjaomaseks õigusnormiks tsitrusviljade turustamise ja kaubandusliku kvaliteedi kontrolli käsitlev UNECE standard. See võeti vastu töögrupi poolt ja seda on korduvalt muudetud.
UNECE standardi FFV‑14 aasta 2000 väljaande VI jaotis „UNECE standard FFV‑14, mis käsitleb UNECE liikmesriikide vahelises rahvusvahelises kaubanduses tsitrusviljade turustamist ja kaubandusliku kvaliteedi kontrolli” sisaldab pakendite märgistamist sisaldavaid sätteid, mille kohaselt peavad paki „ühel küljel olema loetavate, püsivate ja väljastpoolt nähtavate tähtedega” teatud andmed. Nimetatud standardi VI jaotise punkti D „Kaubanduslikud andmed” neljas taane näeb ette, et pakkidel tuleb esitada „vajadusel andmed kasutatud säilitusainete või muude keemiliste ainete kohta, mida on kasutatud vastavalt importiva riigi eeskirjadele”. UNECE standardi FFV‑14 aasta 2004 väljaandes ei olnud nimetatud sätetes muudatusi.
Seevastu UNECE standardi FFV‑14 aasta 2009 väljaandes oli kõnealuseid sätteid muudetud. Nimelt nägi UNECE standardi FFV‑14 aasta 2009 väljaande VI jaotis „Tsitrusviljade turustamise ja kaubandusliku kvaliteedi kontrolli käsitlev UNECE standard FFV‑14” ette, et paki „ühel küljel peavad olema loetavate, püsivate ja väljastpoolt nähtavate tähtedega” teatud andmed. Nimetatud standardi VI jaotise punkt D „Kaubanduslikud andmed” kuues taane näeb ette, et pakkidel peavad olema andmed „[s]aagikoristusjärgse töötluse kohta (vajadusel importiva riigi õigusaktide kohaselt)”.
UNECE standardi FFV‑14 aasta 2010 väljaande VI jaotis (määruse nr 543/2011 vastuvõtmise ajal kohaldatud verisoonis) kordab märgistamise osas UNECE standardi FFV‑14 aasta 2009 väljaannet ainsa erandiga, et käsitletakse „pakendi” märgistamist, samas kui 2009. aasta standard viitas „paki” märgistamisele. VI jaotise punkti D „Kaubanduslikud andmed” kuues taane näeb ette, et pakendil peab olema märge „[s]aagikoristusjärgse töötluse kohta (vajadusel vastavalt importiva riigi õigusaktidele)”.
Sellest ilmneb, et UNECE standardi FFV‑14 aastate 2000 ja 2004 väljaanded nägid ette, et tsitrusviljadel säilitusaine või üldisemalt keemilise aine kasutamise puhul (tingimusel, et nende kasutamine vastab importiva riigi õigusnormidele) on nende ainete kasutamist puudutava teabe esitamine kohustuslik kõnealuste tsitrusviljade pakkidel. Sama standardi 2009. ja 2010. aasta väljaannetes nõutakse kasutatud ainete märget üksnes juhul, kui seda nõuavad importiva riigi õigusnormid. Teiste sõnadega, juhul kui asjaomase importiva riigi õigusnormid lubavad säilitusaine või keemilise aine kasutamist, ilma et nende kasutamise kohta peaks esitama nende tsitrusviljade pakil või pakendil teavet, ei nõua sellist märget ka UNECE standardi FFV‑14 aastate 2009 ja 2010 väljaanded.
Poolte vahel on vaidlus küsimuses, kuidas tõlgendada UNECE standardi FFV‑14 2009. ja 2010. aasta väljaannetes esitatud uut sõnastust. Komisjon tõlgendas seda kui „seisukoha võtmata jätmine kohustuse suhtes märkida, kuidas tsitrusvilju pärast saagikoristust on töödeldud ja seega UNECE poolt sellise märke soovitamisest loobumine”. Komisjon leiab, et „soovitustes viidatud „valik” on antud üksnes importivatele riikidele ja mitte ettevõtjatele”. Komisjoni arvates on UNECE standardi FFV‑14 muudatus „puhtformaalne ega mõjuta seda sisuliselt”. Seega leiab ta, et „see muudatus ei moonuta asjaolusid”, mis kujundavad vaidlustatud sätte vastuvõtmise konteksti.
Hispaania Kuningriik väidab, et UNECE standardid on mõeldud nii töögrupis osalevatele riikidele kui ka need omal algatusel kehtestatud riikidele. Ta leiab seega, et „pärast saagikoristust töötluse vabatahtlik märkimine on nõue, mis on mõeldud kõigile selle standardi kehtestanud riikides asuvatele standardi adressaatidele”. Repliigis läks Hispaania Kuningriik veelgi kaugemale ja väitis, et komisjon on tõlgendanud vääralt UNECE standardit FFV‑14 nii, et see jätab UNECE liikmesriikidele õiguse otsustada, kas esitada teave tsitrusviljade pärast saagikoristust töötlemise kohta või mitte, olgugi et tema arvates on „kõnealune õigus [...] jäetud ettevõtjatele”.
Hagi vastuvõetavuse väljaselgitamiseks ei ole käesolevas menetlusstaadiumis vaja teha otsust, kuidas asjaomase standardi 2009. ja 2010. aasta väljaandeid täpselt peab tõlgendama ega küsimuses, kas nende adressaadiks on üksnes UNECE liikmesriigid või ka ettevõtjad. Need küsimused on kindlasti olulised kohtuasja sisulisel lahendamisel ja neid on vaja uurida just selles kontekstis.
Hagi vastuvõetavuse hindamisel piisab sedastamisest, et UNECE standardi FFV‑14 sõnastust on aastal 2009, see tähendab pärast määruse nr 1221/2008 (mis sisaldas vaidlustatud sättega identset sätet) vastuvõtmist muudetud viisil, mida ei saa pidada puhtformaalseks. Kui varasemad versioonid nägid nimelt otsesõnu ette, et tsitrusvilju sisaldavatel pakkidel või pakenditel peavad olema andmed pärast saagikoristust töötlemise kohta, siis alates 2009. aasta väljaandest näeb kõnealune standard ette lihtsalt sellekohase võimaluse „vajadusel importiva riigi õigusaktide kohaselt”. Vastupidi komisjoni väidetele ei ole ilmselgelt tegemist puhtformaalse muudatusega.
Isegi kui nõustuda, et komisjonil ei olnud kohustust UNECE standardi FFV‑14 muudatusest tulenevalt muuta liidu asjaomaseid õigusnorme, oli ta ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 2 punkti a alapunkti v kohaselt kindlasti kohustatud seda muudatust arvesse võtma ja seega pidi ta vähemalt sellise muutmise võimalust kaaluma. Sellisest uuesti hindamisest tuleneb aga, et vaidlustatud säte, olgugi et varasema kehtiva sättega samasisuline, ei ole viimati nimetatut kinnitav.
Kolmandaks ja viimaseks olgu märgitud, et vaidlustatud sätte vastuvõtmisega lõppenud menetluse käik kinnitab, nagu ilmneb poolte poolt toimikusse lisamiseks esitatud dokumentidest, nende kirjalikest vastustest Üldkohtu poolt menetlust korraldava meetme raames esitatud küsimustele ja poolte selgitustest kohtuistungil, et tegelikult toimus õigusliku olukorra uuesti hindamine.
Pooled on kinnitanud, et komisjoni ekspertrühm, kes tegeleb puu‑ ja köögivilja standardimisega (edaspidi „ekspertrühm”), analüüsis määruse eelnõu, millega kehtestatakse üksikasjalikud ühise turukorralduse ühtse määruse rakenduseeskirjad, mille komisjon seejärel pärast muutmist määrusena nr 543/2011 vastu võttis. Nimetatud ekspertrühmale esitatud ja selle poolt analüüsitud ettepanek, mille Hispaania Kuningriik esitas toimikusse lisamiseks, sisaldab sätet, et märke lisamine tsitrusviljade pärast saagikoristust töötlemise kohta on vabatahtlik (selle dokumendi ingliskeelses versioonis: „post-harvest treatment (optional)”). Samas ettepanekus on vaidlustatud sättega identne säte läbi kriipsutatud kahtlemata selleks, et näidata, et soovitakse selle kõrvale jätmist ja asendamist uue eelpool nimetatud sättega. Kohtuistungil kinnitas komisjon vastuseks Üldkohtu ühele küsimusele, et Hispaania Kuningriigi esitatud ettepanek on seesama, mis esitati ekspertrühmale. Komisjon kinnitas siiski, et asjaolu, et asjaomase sätte sõnastus on selles ettepanekus teistsugune kui vaidlustatud sätte sõnastus, on tema tehtud „
vea
” tagajärg.
Poolte poolt toimikusse lisamiseks esitatud dokumentidest ja nii nende kirjalikest kui ka kohtuistungil esitatud selgitustest ilmneb, et määruse eelnõu, mis sisaldas eespool punktis 60 nimetatud sättega identset sätet, edastati 6. aprillil 2011 korralduskomiteele selle 13.aprilli 2011. aasta koosolekul arutamiseks. Hispaania Kuningriik esitas selle ettepaneku koopia oma hagiavalduse lisas. Samas edastas komisjon korralduskomiteele oma eelnõu muudetud versiooni, mis sisaldas sel korral vaidlustatud sättega identset sätet. Oma dokumentides kinnitas komisjon esitatud teabe tegelikkusele vastavust, kuid märkis ka selle eelnõu kohta, et asjakohase sätte sõnastuse puhul on tegemist „veaga”, mille ta parandas kohe pärast selle avastamist.
Hispaania Kuningriik esitas hagiavalduse lisadena ka kahe kirja koopiad, mille olid komisjonile saatnud kaks Hispaania ministeeriumi pärast korralduskomitee 13. aprilli 2011. aasta koosolekut, milles nad teatasid, et nad ei nõustu määruse eelnõuga, ja ka komisjoni vastused nendele kirjadele. Hispaania tööstus-, turismi- ja kaubandusministeeriumi kaubanduse ja investeeringute valdkonna peadirektor saatis seejärel 4. mail 2011 komisjoni tervise- ja tarbijaküsimuste peadirektoraadile kirja, milles ta kinnitas, et ekspertrühm leppis kokku, et komisjonile vastuvõtmiseks esitatav määrus vastab uuele UNECE standardile FFV‑14, mille kohaselt on märge pärast saagikoristust tsitrusviljadel kasutatud säilitusainete või muude keemiliste ainete kohta vabatahtlik.
Nimetatud Hispaania ametnik saatis 4. mail 2011 veel ühe kirja, mis oli adresseeritud komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadile. Lisaks saatis ka Hispaania keskkonna-, maaelu- ja merekeskkonna ministeeriumi põllumajandusressursside ja loomakasvatuse valdkonna peadirektor 3. mail 2011 kirja samale komisjoni peadirektoraadile.
Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat vastas kahele eespool nimetatud kirjale vastavalt 14. ja 30. juunil 2011. Need mõlemad kirjad, mis on koostatud vastavalt inglise ja hispaania keeles, on sisu poolest identsed. Neis on märgitud, et komisjoni määruse eelnõu ajakohastas UNECE standardist lähtudes kümme konkreetset turustamisstandardit. Tsitrusviljade turustamisstandardis oli märgitud, et pärast saagikoristust töötlemise märkimise kohustus viidi sisse määrusega nr 1799/2001 ja seda „on toiduainetetööstuse ettevõtjad senini kohaldanud suuremate vajakajäämisteta”. Ta lisas, et „komisjoni teenistused on seisukohal, et märgistamiskohustuse kaotamine ei ole õigustatud ja tekitaks vastuväiteid toidu lisaaineid puudutavate õigusnormide nõuetekohase kohaldamise osas”.
Komisjoni tervise- ja tarbijaküsimuste peadirektoraat vastas Hispaania tööstus-, turismi- ja kaubandusministeeriumi kaubanduse ja investeeringute valdkonna peadirektori kirjale (vt eespool punkt 62) 29. juuni 2011. aasta kirjaga, milles ta märkis, et selle kirja sisu on identne sama ametniku poolt komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadile saadetud kirjaga ja piirdus viitega viimati nimetatu 14. juuni 2011. aasta vastusele.
Kõigist neist asjaoludest tuleneb, et komisjoni teenistused lähtusid selle määruse eelnõu koostamisel, mis seejärel pärast muudatuste tegemist võeti vastu kui määrus nr 543/2011, UNECE standardi FFV‑14 kehtivast redaktsioonist ja neil oli kavatsus lisada komisjoni antavasse määrusesse selle standardiga identne säte.
Seejärel leiti aga, et asjaomase sätte selline redaktsioon on vastuolus muude kaalutlustega, sealhulgas „toidu lisaaineid puudutavate õigusnormide nõuetekohast kohaldamist” puudutavate nõuetega, millele viitas põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat eespool punktis 64 nimetatud kirjas. Üldkohus märgib, et sellises tähenduses tuleb mõista komisjoni kinnitust, et eelnõu asjakohase sätte sõnastuse puhul on tegemist „veaga”. Niisiis edastati liikmesriikidele 11. aprillil 2011 korralduskomitee koosoleku tarbeks uus eelnõu, milles asjaomane säte vastas juba kehtivale redaktsioonile
Sellest ilmneb, et vaidlustatud sätte vastuvõtmisele eelnes olukorra uuesti hindamine eespool punktis 28 viidatud kohtupraktika tähenduses ja samast kohtupraktikast tuleneb, et seda sätet ei saa pidada identseid varasemaid sätteid puhtalt kinnitavaks.
Nimelt ei kujuta varasemad sätted, olgugi et neil on vaidlustatud sättega identne sisu, lihtsalt liidu õigusesse UNECE standardi FFV‑14 kehtiva redaktsiooni ülevõtmist. Komisjon, kes esialgu kavatses asjaomast liidu õiguse sätet muuta nii, et see oleks asjaomasele standardile vastav, analüüsis alles vaidlustatud sätte vastuvõtmise käigus küsimust, kas ta võib või isegi peab sellest standardist kõrvale kalduma, et tagada muu hulgas „toidu lisaaineid puudutavate õigusnormide nõuetekohane kohaldamine”. Kuna komisjon vastas sellele küsimusele jaatavalt, siis säilitas ta kõnealuse sätte ja jättis esimest korda vähemalt alates 2002. aastast kõrvale UNECE standardi FFV‑14 redaktsiooni.
Teiste sõnadega võeti vaidlustatud säte vastu pärast sellise küsimuse hindamist, mida ei olnud varem kontrollitud. See kontroll on uus ja oluline tegur, mida vaidlustatud sätte vastuvõtmisel arvesse võeti, kuigi seda ei olnud tehtud varasemate identsete sätete vastuvõtmisel, millest tuleneb, et vaidlustatud säte ei ole puhtalt varasemaid sätteid kinnitav, vaid kujutab endast vaidlustatavat toimingut.
Järelikult on hagi vastuvõetav ja seda tuleb hinnata sisuliselt.
Põhiküsimus
Hispaania Kuningriik põhjendab oma hagi viie väitega, neist esimene heidab ette, et rikuti õigusnormide hierarhia põhimõtet; teine, et kuritarvitati võimu; kolmas, et rikuti põhjendamiskohustust; neljas, et rikuti võrdse kohtlemise põhimõtet ja viienda väite kohaselt rikuti proportsionaalsuse põhimõtet.
Esimene väide, et rikuti normihierarhia põhimõtet
Hispaania Kuningriik märgib, et vaidlustatud sätte kujul sellise turustamisstandardi, mis erineb UNECE standardist FFV‑14, vastuvõtmine on vastuolus ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 2 punktiga a ja seega normihierarhia põhimõttega. Ta viitab selles osas ka määruse nr 543/2011 põhjendusele 6, mille kohaselt peaksid „[ü]ksikutele toodetele konkreetsete turustamisstandardite kehtestamisel [...] normid vastama [UNECE] vastuvõetud normidele, et vältida asjatuid kaubandustõkkeid”.
Olgu meenutatud, et õigusnormide hierarhia põhimõtet arvestades ei saa rakendusakt muuta rakendatava õigusakti sätteid (vt Üldkohtu 13 aprilli 2011. aasta otsus kohtuasjas
T-576/08: Saksamaa
vs
. komisjon, EKL 2011, lk II-1578
, punkt 100 ja seal viidatud kohtupraktika).
Selles osas olgu meenutatud, et ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 2 punkti a alapunkti v kohaselt kujutavad „[UNECE] poolt vastu võetud standardeid käsitlevad soovitused” endast vaid üht tegurit, millega komisjon peab arvestama ühe või mitme toote jaoks turustamisstandardite kehtestamisel. Niisiis, üksnes selle sätte sõnastusest ei nähtu, et komisjon peab kehtestama UNECE standarditega identsed standardid.
Hispaania Kuningriigi argumentidest ja toimiku materjalide hulgast ei ilmne ühtegi tõendit, mis võiks õigustada teistsugust järeldust, mis võimaldaks hoolimata selle selgest ja ühemõttelisest sõnastusest tõlgendada seda nii, et komisjon peab ühe või mitme toote jaoks turustamisstandardi kehtestamisel üle võtma UNECE vastava standardi.
Täpsemalt selgub Genfis 4.–8. mail 2009 toimunud töögrupi koosoleku protokollist, mille koopia esitas komisjon oma vastuses toimikusse lisamiseks, et UNECE vastuvõetud standardid ei ole siduvad isegi UNECE osalisriikidele. Nimelt on koosoleku protokolli punktis 78 märgitud, et töögrupi sekretariaat selgitas koosolekul osalejatele, et „UNECE [...] väljatöötatud standardid on üksnes soovitused ja need ei ole osalisriikidele kohustuslikud. Osalisriigid otsustavad ise milliseid standardeid riiklikul ja piirkondlikul tasemel kasutada”.
Lisaks kinnitasid nii Hispaania Kuningriik kui ka komisjon kohtuistungil Üldkohtu küsimusele vastates, et UNECE vastuvõetud standardid ei ole siduvad isegi UNECE osalisriikidele.
Järelikult ei too UNECE poolt standardi vastu võtmine Euroopa Liidu liikmesriikidele, kes kõik osalevad UNECE‑s, kaasa mingeid kohustusi.
Neist kaalutlustest lähtudes tuleb ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõiget 2 tõlgendada vastavalt selle selgele ja ühemõttelisele sõnastusele nii, et komisjonil on kaalutlusõigus liidu tasandil ühe või mitme toote turustamisstandardi kehtestamisel. Kuna põllumajanduspoliitika valdkonnas tunnustab kohtupraktika institutsioonide laialdast kaalutlusõigust, mis vastab neile pandud ülesannetele (vt Üldkohtu 3. mai 2007. aasta otsus kohtuasjas
T-219/04: Hispaania
vs
. komisjon, EKL 2007, lk II-1323
, punkt 105 ja seal viidatud kohtupraktika), siis on järelikult lai ka nimetatud sättest tulenev komisjoni kaalutlusõigus. Samas peab komisjon nimetatud sätte kohaselt selle laia kaalutlusõiguse kasutamisel arvestama muude tegurite hulgas ka UNECE vastuvõetud standardeid. Lisaks selgitab nimetatud standardite kohustuslikkuse puudumine, miks selles sättes kasutatakse mõistet „standardeid käsitlevad soovitused”.
Kuna järelikult ei olnud komisjon eespool viidatud alusmääruse sättes esitatud mõiste kohaselt kohustatud liidu tasandil kehtestama UNECE standardiga FFV‑14 identset tsitrusviljade turustamisstandardit, siis ei saa talle heita ette alusmääruse rikkumist ja seega ka mitte õigusnormide hierarhia põhimõtte rikkumist.
Hispaania Kuningriigi argumendi osas, mis puudutab määruse nr 543/2011 põhjenduse 6 sõnastust (korratud eespool punktis 73), tuleb kõigepealt sedastada, et tegemist on just nimelt määruse nr 543/2011 põhjendusega ja mitte sellise õigusnormide hierarhias kõrgemal asuva õigusnormiga nagu ühise turukorralduse ühtne määrus. Järelikult ei saa mingil juhul olla tegemist õigusnormide hierarhia põhimõtte rikkumisega.
Igal juhul olgu märgitud, et kõnealuses põhjenduses kasutatud sõna „vastama” ei saa tõlgendada nii, et komisjoni kehtestatud standard peab olema identne UNECE standardiga.
Lisaks olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb rakendusmäärust võimaluse korral tõlgendada kooskõlas alusmääruse sätetega (Euroopa Kohtu 24. juuni 1993. aasta otsus kohtuasjas
C-90/92: Dr Tretter, EKL 1993, lk I-3569
, punkt 11, ja 10. septembri 1996. aasta otsus kohtuasjas
C-61/94: komisjon
vs
. Saksamaa, EKL 1996, lk I-3989
, punkt 52).
Nagu käesoleval juhul on juba märgitud, nõuab alusmääruseks olev ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõige 2, et komisjon võtaks turustamisstandardite kehtestamisel arvesse mitut tegurit, mille hulgast UNECE vastuvõetud standard kujutab vaid üht. Kui komisjon oleks määruse nr 543/2011 vastuvõtmisel soovinud korrata kõiki UNECE asjaomaseid standardeid, ilma et ta oleks arvesse võtnud ühtki muud tegurit, mis oleks võinud kaasa tuua ühe või teise sätte teistsuguse sisu, siis oleks ta rikkunud alusmäärust. Seega ei saa asuda seisukohale, et ta kavatses nii toimida määruse nr 543/2011 vastuvõtmisel. Nimetatud määruse põhjendust 6 tuleb pigem tõlgendada nii, et kui üksiktoodetele tuleb kehtestada konkreetsed turustamisstandardid, siis peavad need põhinema UNECE standarditel, mida on vajaduse korral muudetud, et võtta arvesse ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõikes 2 nimetatud muid tegureid.
Hispaania Kuningriik lisas oma repliigis, et kuigi komisjon väidab oma dokumentides (vt selle kohta eespool punkt 54), et UNECE standardit FFV‑14 ei ole sisuliselt muudetud, on selge, et komisjon on rikkunud ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 2 punkti a alapunktist v tulenevat kohustust sedalaadi muudatust arvesse võtta. Hispaania Kuningriik märgib selle kohta veel, et komisjoni seisukoht, et kõnealuses standardis antud õigus on mõeldud üksnes importivatele riikidele, on tema arvates väär, nagu ta on ka eespool punktis 55 välja toonud.
Nende argumentidega ei saa nõustuda vähemalt esimese väite osas, mis käsitleb õigusnormide hierarhia põhimõtte rikkumist.
Nimelt ei ole kahtlust, et vaidlustatud sätte väljatöötamisel võttis komisjon arvesse UNECE standardit FFV‑14, nii nagu ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 1 punkti a alapunkt v ette näeb. Seda kinnitab asjaolu, millele viitab Hispaania Kuningriik, et komisjoni koostatud esimeses eelnõus, millest tulenes vaidlustatud säte, esines UNECE asjaomase standardiga FFV‑14 identne säte (vt eespool punktid 60 ja 61). Järelikult ei saa komisjonile ette heita, et ta rikkus kõnealuse standardi arvessevõtmise kohustust.
Seoses komisjoni väidetavalt eksliku seisukohaga, et kõnealune standard on adresseeritud üksnes liikmesriikidele ja mitte ka ettevõtjatele, nagu Hispaania Kuningriik tundub arvavat, piisab käsitletava väite raames märkimisest, et isegi kui komisjon eksis kõnealuse standardi sisu määratlemisel, ei kujuta see endast mingil juhul tema poolt õigusnormide hierarhia põhimõtte rikkumist. Kui ta sellise vea tegi, siis võiks see küll õigustada vaidlustatud sätte kehtetuks tunnistamist komisjoni ilmse vea tõttu talle ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 2 punkti a alapunktiga v antud kaalutlusõiguse kasutamisel. Samas hinnatakse küsimust, kas komisjon on teinud ilmse hindamisvea, viienda väite raames. Hispaania Kuningriigi argumendid seoses viimati nimetatud väitega nõuavad, et Üldkohus neid kontrolliks ja samas kontekstis tuleb hinnata ka seda, kas komisjon tõlgendas õiguspäraselt UNECE asjaomase standardi FFV‑14 sisu.
Võttes arvesse eespool toodud kaalutlusi, tuleb esimene väide tagasi lükata.
Teine väide, et kuritarvitati võimu
Hispaania Kuningriik heidab oma teises väites, mille ta esitas täiendavalt juhuks, kui Üldkohus ei nõustu esimese väitega, komisjonile ette võimu kuritarvitamist, mis Hispaania Kuningriigi arvates seisneb selles, et komisjon kehtestas vaidlustatud sätte muude eesmärkide saavutamiseks, kui ta välja on toonud. Hispaania Kuningriik viitab selles osas neljale asjaolule: esiteks määruse nr 543/2011 põhjenduse 6 sõnastusele (vt eespool punkt 73); teiseks komisjoni määruse eelnõu muutmisele selle määruse vastuvõtmise ettevalmistamise käigus ja komisjoni poolt selle põhjendamiseks väidetavalt esitatud selgitustele; kolmandaks eespool punktides 64 ja 65 nimetatud kirjade sisule; neljandaks vaidlustatud sättega kehtestatud märgistamiskohustuse sisule, mis Hispaania Kuningriigi väitel on „valikuline”.
Täpsemalt puudutas Hispaania Kuningriigi arvates komisjoni põhjendus vaidlustatud sättega kehtestatud märgistamiskohustuse kohta üht konkreetset keemilist ainet, ortofenüülfenooli ja selle naatriumsoola „naatriumortofenüülfenolaat”, edaspidi „E231 ja E232”). Kuna E231 ja E232 kuuluvad toidu lisaaineid käsitlevatesse õigusaktidesse, siis peaks need esinema ka kõnealuses õigusaktis. Hispaania Kuningriik leiab ka, et vaidlustatud sättest tulenev kohustus on valikuline, kuna seda ei kohaldata kõikidele puu- ja köögiviljadele.
Hispaania Kuningriik väidab selles osas, et toidu lisaaineid käsitlevate õigusaktide rakendamine ei kuulu komisjonile ühise turukorralduse ühtse määruse artikliga 113 antud rakendusvolituste hulka. Ta järeldab sellest, et komisjon tegutses muudel kui vaidlustatud õigusaktis esitatud eesmärkidel. Lisaks tegutses ta muudel eesmärkidel, kui tuleneb määrusest nr 543/2011 ja ühise turukorralduse ühtse määruse artiklist 113, millest tulenes ta pädevus võtta vastu vaidlustatud säte.
Hispaania Kuningriik toob veel esile, et turustamisstandardi kehtestamine on ELTL artiklis 40 ette nähtud põllumajandusturgude ühise korralduse instrument, mille siht on ELTL artiklis 39 seatud ühise põllumajanduse turukorralduse eesmärkide saavutamine. Olgugi et väljakujunenud kohtupraktika möönab, et ühise põllumajanduse turukorralduse eesmärkide järgimisel ei saa jätta tähelepanuta üldisi huvisid – nagu tarbijakaitse või inimeste ja loomade tervise ja elu kaitse – ei võimalda selline kaalutlus komisjonil kehtestada üldist ja absoluutset kohustust ilma mingi konkreetse õigusliku aluseta. Sellise kohustuse kehtestamine on võimalik üksnes ELTL artikli 169 alusel, mille artiklis 1 on sätestatud, et „[t]arbijate huvide edendamiseks ja kõrgetasemelise tarbijakaitse tagamiseks aitab liit kaitsta tarbijate tervist, turvalisust ja majanduslikke huve, samuti edendada nende õigust teavitamisele, koolitamisele ja organiseerumisele oma huvide kaitseks”. Komisjonile ei anta selle artikliga samas mingit otsest pädevust. Hispaania Kuningriik on seisukohal, et see tõendab täiendavalt komisjonile etteheidetud võimu kuritarvitamist.
Selle kohta olgu kõigepealt märgitud, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on õigusakti puhul võimu kuritarvitamisega tegemist vaid siis, kui objektiivsete, asjakohaste ja ühtelangevate tõendite põhjal selgub, et õigusakt on vastu võetud eranditult või peamiselt muude eesmärkide saavutamiseks kui need, millele toetuti, või asutamislepingus konkreetse juhtumi lahendamiseks spetsiaalselt ette nähtud menetluse vältimiseks (vt Euroopa Kohtu 15. mai 2008. aasta otsus kohtuasjas
C-442/04: Hispaania
vs
. nõukogu, EKL 2008, lk I-3517
, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).
Samas ei suuda käesoleval juhul ükski Hispaania Kuningriigi argumentides esitatud asjaolu tõendada, et vaidlustatud säte võeti vastu muude eesmärkide saavutamiseks kui need, millele toetuti, või asutamislepingus konkreetse juhtumi lahendamiseks spetsiaalselt ette nähtud menetluse vältimiseks.
Hispaania Kuningriigi argumendi kohta määruse nr 543/2011 põhjenduse 6 sõnastuse osas on eespool punktis 85 juba märgitud, et sõna „vastama” ei saa tõlgendada nii, et komisjon kavatses kehtestada olemasoleval kujul kõik UNECE asjaomased standardid ilma igasuguse muutmisvõimaluseta. Ükskõik millised olid komisjoni kavatused määruse nr 543/2011 kehtestamisel, kõnealusest põhjendusest ilmneb igal juhul, et komisjon ei järginud muid eesmärke, kui esitatud, see tähendab konkreetsete turustamisstandardite kindlaksmääramine teatud toodete suhtes, mille hulgas on ka tsitrusviljad.
Hispaania Kuningriigi viidatud teise ja kolmanda asjaolu osas olgu märgitud, et need küll tõendavad, et vaidlustatud sätte vastuvõtmisel võttis komisjon muu hulgas arvesse aineid E231 ja E232, mis pikka aega on kuulunud toidu lisaaineid käsitlevatesse õigusaktidesse. Seevastu ei kinnita miski Hispaania Kuningriigi väidet (vt eespool punkt 93), et vaidlustatud sätte eesmärk on viimati nimetatud õigusaktide rakendamine.
Selles osas olgu meenutatud, et ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 2 punkti a alapunkti iii sõnastusest tuleneb, et kehtestades turustamisstandardid, mida komisjon võib ette näha, tuleb arvesse võtta „tarbijate huvi piisavate ja läbipaistvate tootekirjelduste saamise vastu”. Nagu Hispaania Kuningriik pealegi ise möönab, on Euroopa Kohus otsustanud, et ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide järgimisel ei saa jätta tähelepanuta üldisi huvisid, nagu tarbijakaitse või inimeste ja loomade tervise ja elu kaitse, millega ühenduse institutsioonid peavad oma pädevuse teostamisel arvestama (Euroopa Kohtu 23. veebruari 1988. aasta otsus kohtuasjas
68/86: Ühendkuningriik
vs
. nõukogu, EKL 1988, lk 885
, punkt 12, ja Euroopa Kohtu 5. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas
C-180/96: Ühendkuningriik
vs
. komisjon, EKL 1998, lk I-2265
, punkt 120).
Niisiis, vastupidi Hispaania Kuningriigi väidetele, ei saa nõustuda sellega, nagu komisjon oleks kuritarvitanud ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 kohast menetlust turustamisstandardite vastuvõtmisel, selleks et kehtestada tarbijakaitsealast sätet, mille vastuvõtmine ei kuulu tema pädevusse. Samal põhjusel tuleb tagasi lükata argument, et komisjonil ei olnud mingit konkreetset õiguslikku alust vaidlustatud sätte kehtestamiseks, kuna selle oleks saanud vastu võtta üksnes ELTL artikli 169 alusel, millega ei anta komisjonile mingit otsest pädevust (vt eespool punkt 94).
Seega ei suuda eespool hinnatud argumendid mitte kuidagi tõendada, et vaidlustatud sätte vastuvõtmine kujutab endast võimu kuritarvitamist, mis on käsitletava väite ainus ese.
Samas on tõsi, et komisjon ise märkis oma dokumentides, et tema „ametlik seisukoht” – mis oli vaidlustatud sätte vastuvõtmist õigustanud põhjuste osas sama kui varasema analoogse sätte puhul, olenemata vahepeal aset leidnud UNECE standardi FFV‑14 muutmisest – on eespool punktis 64 nimetatud kirjas esitatu. Järelikult, nagu Hispaania Kuningriik tundub väitvat, põhineb see seisukoht „toidu lisaaineid puudutavate õigusnormide” rikkumisel ja see rikkumine võib õigustada vaidlustatud sätte tühistamist. Nimelt möönis komisjon ise, et selline rikkumine, juhul kui see on tõendatud, võib kaasa tuua vaidlustatud sätte tühistamise. Komisjon rõhutab siiski, et selline võimalik tühistamine saaks põhineda ilmsel hindamisveal või proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisel.
Niisiis hinnatakse eespool punktis 102 käsitletud küsimust viienda väite hindamise raames, nagu ka eespool punktis 89 esitatud küsimust, ja selles punktis viidatud põhjustel.
Hispaania Kuningriik ei suuda ka vaidlustatud sätte sisu puudutava neljanda asjaoluga tõendada, et komisjon oleks võimu kuritarvitanud. Märgistamiskohustuse seadmine tsitrusviljade pärast saagikoristust töötlemisel kasutatud kõigi ainete kohta põhjustel, mis esialgu puudutasid ainult kaht ainet, E231 ja E232, ning selle kohustuse piiramine üksnes tsitrusviljadega ja mitte muude puuviljadega, võib käesoleval juhul õigustada vaidlustatud sätte tühistamist ilmse hindamisvea või võrdse kohtlemise või proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise tõttu, kuid tekib küsimus, kas see saab endast kujutada võimu kuritarvitamist? Sellisel juhul on tegemist samuti argumentidega, mida tuleb hinnata neljanda ja viienda väite raames.
Võttes arvesse eespool toodud kaalutlusi, tuleb teine väide tagasi lükata.
Kolmas väide, et rikuti põhjendamiskohustust
Hispaania Kuningriik heidab komisjonile ette põhjendamiskohustuse rikkumist, kuna tema arvates on ühelt poolt määruse nr 543/2011 põhjendus 6 ja teiselt poolt vaidlustatud säte erinevad (vt ka eespool punkt 73). Hispaania Kuningriik leiab, et kuigi vaidlustatud sätte põhjendus on selge, on see siiski mitmetimõistetav, kuna vastavalt UNECE standardile FFV‑14 on tsitrusviljade pärast saagikoristust töötlemise märkimise kohustus vabatahtlik, kuid määruses nr 543/2011 ei kajastu üldse põhjused, miks komisjon kaldus kõrvale sellest standardist ja kehtestas vaidlustatud sättega üldise ja tingimusteta märgistamiskohustuse. See kohustus kehtestati ilma igasuguse põhjenduseta, mistõttu on tegemist ELTL artikli 296 teisest taandest ja selle valdkonna kohtupraktikast tuleneva põhjendamiskohustuse rikkumisega.
Sellega seoses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad ELTL artiklis 296 nõutavad põhjendused vastama akti iseloomule. Neist peab selgelt ja üheselt selguma akti andnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel mõista võetud meetme põhjuseid ja liidu kohtul teostada järelevalvet seaduslikkuse üle. Samas ei ole nõutud, et põhjendus täpsustaks kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna otsuse põhjenduse vastavust ELTL artikli 296 nõuetele tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja asjaomase valdkonna õiguslikku regulatsiooni silmas pidades (vt Euroopa Kohtu 7. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas
C-310/04: Hispaania
vs
. nõukogu, EKL 2006, lk I-7285
, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika). Nii on see eelkõige juhtudel, kui liikmesriigid on vaidlustatud õigusakti ettevalmistamisega lähedalt seotud ja seega kursis akti vastuvõtmise aluseks olevate põhjustega (vt Euroopa Kohtu 22. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas
C-301/97: Madalmaad
vs
. nõukogu, EKL 2001, lk I-8853
, punkt 188 ja seal viidatud kohtupraktika).
Kui lisaks on nii nagu käesoleval juhul tegemist üldkohaldatava õigusaktiga, siis võib selle põhjendus piirduda esiteks selle vastuvõtmise tinginud üldise olukorra kirjeldamisega ja teiseks viitamisega üldistele eesmärkidele, mille saavutamiseks see on mõeldud (eespool punktis 107 viidatud kohtuotsus Madalmaad
vs
. nõukogu, punkt 189, ja eespool punktis 107 viidatud 7. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas Hispaania
vs
. nõukogu, punkt 59).
Lisaks on Euroopa Kohus korduvalt sedastanud, et kui vaidlustatud õigusaktist ilmnevad institutsiooni taotletavad olemuslikud eesmärgid, oleks liigne nõuda, et erinevad tehnilised valikud oleks eraldi põhjendatud (vt eespool punktis 107 viidatud kohtuotsus Madalmaad
vs
. nõukogu, punkt 190 ja seal viidatud kohtupraktika). Veelgi enam õigustab seda seisukohta see, et liidu institutsioonid omavad sellise kompleksse poliitika – nagu käesoleval juhul ühine põllumajanduspoliitika – elluviimiseks vajalike meetmete valikul laia kaalutlusruumi (vt eespool punktis 107 viidatud kohtuotsus Madalmaad
vs
. nõukogu, punktid 191 ja 192 ning seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul tuleb kõigepealt märkida, et kõik Hispaania Kuningriigi argumendid põhinevad määruse nr 543/2011 põhjenduse 6 vääral tõlgendamisel, nagu on näidatud eespool punktides 83–85.
Nimelt ei saa eespool punktides 83–85 esitatud põhjustel mõista kõnealust põhjendust nii, et tuleb tagada, et komisjoni kehtestatud liidu turustamisstandardid on identsed UNECE standarditega. Kui komisjon peaks nii toimima, siis rikuks ta ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113 lõike 2 punktist a tulenevat kohustust arvestada nende standardite vastuvõtmisel ka muid nimetatud sättes loetletud tegureid kui UNECE standardid. Seega tuleb, nagu eespool märgitud, mõista kõnealust põhjendust nii, et komisjon püüab liidu turustamisstandardite kehtestamisel üldjoontes tagada nende ja UNECE standardite kooskõla, teiste sõnadega tagada vähemalt ulatuses, milles muud nõuded seda tingivad, et liidu turustamisstandardid oleksid sama ulatuse ja sisuga, kui UNECE vastuvõetud standardid, ja neid järgivad.
Määruse nr 543/2011 põhjenduse 6 selline tõlgendus leiab kinnitust, kui igakülgselt võrrelda ühelt poolt UNECE standardi FFV‑14 aasta 2010 väljaannet ja teiselt poolt kõnealuse määrusega kehtestatud liidu turustamisstandardit tsitrusviljade kohta. Sellisest võrdlusest ilmneb, et kuigi liidu turustamisstandard järgib üldiselt UNECE standardit FFV‑14 (2010. aasta väljaanne), ilmneb nende standardite vahel üksikasjades mitu erinevust, mis ulatuvad lihtsalt väikestest sõnastuse erinevustest kuni sisuliste erisusteni, mille hulgas vaidlustatud sätte ja UNECE standardi FFV‑14 vastava sätte erinevused on vaid üks näide. Nimelt on Hispaania Kuningriik ise märkinud, et tuleb silmas pidada, et pomelid, greibid ja laimid jäävad määrusega nr 543/2011 kehtestatud liidu turustamisstandardi kohaldamisalast välja, samas kui need kõik on hõlmatud UNECE standardiga FFV‑14.
Järelikult ei esine mingit ebakõla määruse nr 543/2011 põhjenduses 6 esitatu ja komisjoni valiku vahel hõlmata uude liidu tasandil kehtestatavasse õigusnormi vaidlustatud säte, mis on identne varasemate asjaomaste sätetega, olgugi et UNECE standardit FFV‑14 oli vahepeal muudetud. Seega ei saa nõustuda Hispaania Kuningriigi argumendiga, et vaidlustatud säte on „mitmetimõistetav”.
Lisaks ei saa eespool punktides 108 ja 109 viidatud kohtupraktikat silmas pidades komisjonile ette heita põhjendamiskohustuse rikkumist asjaolu tõttu, et ta ei esitanud erinevates määruse nr 543/2011 põhjendustes konkreetseid põhjusi, miks ta otsustas lisada tsitrusviljade turustamisstandardisse vaidlustatud sätte, mis erineb asjakohasest UNECE standardist FFV‑14. Nimelt, arvestades mitut kõnealuse määrusega kehtestatud liidu tsitrusviljade turustamisstandardi erinevust UNECE standardist FFV‑14 (vt eespool punkt 112) oleks liigne komisjonilt nõuda, et iga erinevus oleks eraldi põhjendatud.
Eespool punktis 114 esitatud järeldus kehtib seda enam, et Hispaania Kuningriigile oli antud võimalus, nagu kinnitavad tema enda poolt esitatud tõendid (vt eespool punktid 64 ja 65), olla kursis põhjustega, mis õigustavad komisjoni otsust jätta liidu tasandil kehtestamata UNECE standardi FFV‑14 märgistamist puudutava sätte muudatus.
Arvestades asjaolu, et vaidlustatud säte on osa liidu turustamisstandardist tsitrusviljade kohta, mis on üldkohaldatav õigusakt, tuleb üldisemalt märkida, et olukord, mis tingis konkreetsete turustamisstandardite vastuvõtmise, mille hulka kuulub ka tsitrusviljade standard, ja selle õigusakti üldised eesmärgid, mille saavutamiseks see on mõeldud, ilmnevad piisavalt selgelt määruse nr 543/2011 põhjendustest 5 ja 6, nagu nõuab eespool punktis 108 viidatud kohtupraktika. Selles osas tuleb silmas pidada, et Hispaania Kuningriik ei ole kõnealuse põhjenduse kohta esitanud muid etteheiteid, välja arvatud väidetav ebakõla kõnealuse määruse põhjenduse 6 sõnastuse ja vaidlustatud sätte vahel.
Hispaania Kuningriik viitab veel Euroopa Kohtu 1. aprilli 1993. aasta otsusele liidetud kohtuasjades
C-260/91 ja C-261/91: Diversinte ja Iberlacta (EKL 1993, lk I-1885
, punktid 11 ja 12) ja Üldkohtu 15. novembri 2007. aasta otsusele kohtuasjas
T-310/06: Ungari
vs
. komisjon (EKL 2007, lk II-4619
, punktid 83 ja 84), milles mõlemas sedastati, et neis kohtuasjades käsitletavate määruste puhul on rikutud põhjendamiskohustust.
Nagu komisjon õigesti märgib, on nende kahe kohtuasja asjaolud, milles need otsused tehti, käesoleva kohtuasja omadest täiesti erinevad, mistõttu ei ole käesoleval juhul võimalik saada neist mingit kasulikku teavet.
Nimelt oli eespool punktis 117 viidatud kohtuotsuses Diversinte ja Iberlacta (punktid 11 ja 12) küsimus ühes tagasiulatuva mõjuga sättes, mille puhul nõuab kohtupraktika, et vaidlustatud õigusakti põhjendustes oleks esitatud konkreetsed põhjused, nagu ilmneb sama otsuse punktist 10. Samas ei ole käesoleval juhul vaidlustatud säte tagasiulatuva mõjuga.
Eespool punktis 117 viidatud kohtuotsuses Ungari
vs
. komisjon (punktid 82–88) sedastas Üldkohus, et selles kohtuasjas käsitletud määruse teatud sätted tuleb tühistada põhjenduste puudumise tõttu, kuna selles määruses ei viidatud üldse põhjustele, miks uute sätetega kehtestatud meetmeid tuleb hakata viivitamata rakendama. Nagu selle kohtuotsuse punktides 66–72 on märgitud, tuleb Üldkohtu seisukohta käsitleda selle kontekstis, millest selgub, et vaidlusalused meetmed rikkusid nendest puudutatud tarbijate õiguspärase ootuse põhimõtet. Nimelt ilmneb, et kõnealuse kohtuotsuse punktides 82–88 esitatakse täiendav põhjendus, kuna Üldkohus oli juba selle otsuse punktis 72 märkinud, et asjaomase määruse kõnealused sätted tuleb tühistada tarbijate õiguspärase ootuse rikkumise tõttu.
Samas ei ole Hispaania Kuningriik käesoleval juhul isegi väitnud, et vaidlustatud säte rikub tsitrusviljade kasvatajate, selle sektori ettevõtjate või mõne muu huvitatud isikute kategooria õiguspärase ootuse põhimõtet.
Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb kolmas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Neljas väide, et rikuti võrdse kohtlemise põhimõtet
Oma neljandas väites heidab Hispaania Kuningriik komisjonile ette võrdse kohtlemise põhimõtte ja ELTL artikli 40 lõikest 2 tuleneva tootjate diskrimineerimise keelu rikkumist. Hispaania Kuningriik väidab sisuliselt, et kõigi erinevate puu‑ ja köögiviljade kasvatajad on samasuguses olukorras nende toodete pärast saagikoristust töötlemisel. Hispaania Kuningriik toob selles osas välja mitu näidet ainete kohta, mida pärast saagikoristust kasutatakse eelkõige õunviljadel (õunad ja pirnid), luuviljadel, banaanidel ja kartulitel.
Määrusega nr 543/2011 kehtestatud kümne konkreetse turustamisstandardi hulgas sätestas üksnes tsitrusviljade standard pärast saagikoristust säilitusainete ja muude keemiliste ainetega töötlemise märkimise kohustuse. Hispaania Kuningriigi arvates näitab see, et vaidlustatud säte diskrimineerib tsitrusviljade kasvatajaid ja sellel ei ole mingit objektiivset põhjendust. Vaidlustatud sättega pandud märgistamiskohustus edastab tarbijatele sõnumi, et tsitrusviljad on ainsad puuviljad, mida pärast saagikoristust keemiliste ainetega töödeldakse. Selline ekslik mulje kahjustab nende puuviljade turustamist ja tarbimist ja asetab nad ebasoodsamasse konkurentsiolukorda.
Hispaania Kuningriigi viidatud ELTL artikli 40 lõike 2 teise lõigu kohaselt välistab liidu ühise põllumajanduspoliitika raames kehtestatud ühine turukorraldus liidu piires igasuguse tootjate või tarbijate diskrimineerimise.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on viidatud sättes kehtestatud mis tahes diskrimineerimise keeld ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas vaid üldise võrdsuspõhimõtte konkreetne väljendus, mille kohaselt ei tohi sarnaseid olukordi käsitleda erinevalt ega erinevaid olukordi ühtemoodi, välja arvatud siis, kui selline erinev kohtlemine on objektiivselt põhjendatud (vt Euroopa Kohtu 20. mai 2010. aasta otsus kohtuasjas
C-365/08: Agrana Zucker, EKL 2010, lk I-4341
, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika). Samuti ilmneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui meedet käsitlevate sätete hindamisel ilmneb meelevaldne ebavõrdne kohtlemine, mida ei ole võimalik piisavalt õigustada ega põhjendada objektiivsete kriteeriumidega (Euroopa Kohtu 15. septembri 1982. aasta otsus kohtuasjas
106/81: Kind
vs
. EMÜ, EKL 1982, lk 2885
, punkt 22; Euroopa Kohtu 13. novembri 1990. aasta otsus kohtuasjas
C-370/88: Marshall, EKL 1990, lk I-4071
, punkt 24, ja Üldkohtu 20. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas
T-52/99: T. Port
vs
. komisjon, EKL 2001, lk II-981
, punkt 82), tuleb selline meede tühistada põhjusel, et see rikub ELTL artikli 40 lõike 2 teises lõigus sätestatud diskrimineerimise keeldu, kui erinev kohtlemine ei ole objektiivselt põhjendatud (Euroopa Kohtu 5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas
C-280/93: Saksamaa
vs
. nõukogu, EKL 1994, lk I-4973
, punkt 67, ja eespool punktis 80 viidatud kohtuotsus Hispaania
vs
. komisjon, punkt 106).
Võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine erineva kohtlemise tõttu eeldab, et kõnealused olukorrad sarnanevad kõigi neid iseloomustavate asjaolude poolest. Eri olukordi iseloomustavad asjaolud ning nende olukordade sarnasus tuleb kindlaks teha ning neile tuleb anda hinnang eelkõige liidu selle akti eset ja eesmärki arvestades, mis kõnealuse vahetegemise ette näeb. Lisaks tuleb arvestada selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu vastav akt kuulub (Euroopa Kohtu 16. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas
C-127/07: Arcelor Atlantique ja Lorraine jt, EKL 2008, lk I-9895
, punktid 25 ja 26 ning seal viidatud kohtupraktika). Liidu seadusandjale saab heita ette võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist juhul, kui viimane on käsitlenud sarnaseid olukordi erinevalt, asetades osa isikuid teistega võrreldes ebasoodsamasse olukorda (vt eespool viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique ja Lorraine jt, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).
Komisjon ei vaidle käesoleval juhul vastu sellele, et määruse nr 543/2011 lugemisel ilmneb – nagu väidab Hispaania Kuningriik –, et ükski muu selle määrusega kehtestatud standard ei sisalda vaidlustatud sättega analoogset sätet. Ei saa eitada, et vaidlustatud sättega üksnes määruses nimetatud tsitrusviljadele kehtestatud märgistamiskohustus paneb nende puuviljade kasvatajad teiste puu‑ või köögiviljade kasvatajatega võrreldes ebasoodsamasse olukorda.
Silmas pidades eespool punktis 126 viidatud kohtupraktikat, tuleb selle määratlemiseks, kas nimetatud asjaolu kujutab endast võrdse kohtlemise põhimõtte ja diskrimineerimise keelu rikkumist, sellegipoolest kindlaks määrata vaidlustatud sätte ese ja eesmärk ning hinnata kas vaidlustatud sättes nimetatud tsitrusviljade kasvatajate olukord on sarnane teiste puu‑ või köögiviljade kasvatajate olukorraga.
Kahtlust ei ole selles, et vaidlustatud sätte eesmärk on tagada vaidlustatud sättega hõlmatud tsitrusviljade tarbijate parem teavitamine, juhtides nende tähelepanu käesoleval juhul asjaolule, et nende ostetud puuvilju, mida nad valmistuvad sööma, on pärast saagikoristust töödeldud säilitusainete või muude keemiliste ainetega.
Seoses sellega on ühisest kogemusest üldteada asjaolu, et puu‑ ja köögiviljade välispinna võimaliku töötlemise säilitusainete või muude keemiliste ainetega võib üldiselt jagada kahte kategooriasse. Esimene hõlmab neid vilju, mille koor ei ole eriti paks, mistõttu see ei takista piisavalt ainete imbumist asjaomase puu‑ või köögivilja sisemusse; neid puu‑ ja köögivilju süüakse tavaliselt või enamasti koos koorega. Teine kategooria hõlmab puu‑ ja köögivilju, mille koor on piisavalt paks, et takistada nende pinnal olevate ainete sisseimbumist ja mida süüakse koorituna, mis tähendab, et nende koort ei sööda, vaid visatakse minema.
Kuna teise kategooriasse kuuluvate puu‑ ja köögiviljade koor takistab nende pinna töötlemisel kasutatud ainete sisseimbumist ja seda ennast ei sööda, siis võib loogiliselt järeldada, nagu komisjon ka märgib, et nende puu‑ ja köögiviljade puhul on võimalik lubada muu hulgas nende pärast saagikoristust töötlemisel selliste ainete kasutamist, mille kasutamine ei ole lubatud esimese kategooria puu‑ ja köögiviljade puhul, või lubada teise kategooriasse kuuluvate puu‑ ja köögiviljade töötlemist kõigi puu‑ ja köögiviljade jaoks lubatud ainete suuremate annustega, lähtudes eeldusest, et teise kategooriasse kuuluvatel puu‑ ja köögiviljadel kasutatud ainete jäägid jäävad nende koorele, mis visatakse minema ja tarbija neid ei söö.
Seda järeldust kinnitab komisjoni 9. aprilli 2010. aasta määrus (EL) nr 304/2010, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 396/2005 II lisa seoses 2‑fenüülfenooli jääkide piirnormidega teatavates toodetes või nende pinnal (
ELT L 94, lk 1
), mis käsitleb E231 ja E232 jääkide piirnorme. Nimelt määrab see määrus tsitrusviljade jaoks teistest puu‑ ja köögiviljadest 50 korda kõrgemad jääkide piirnormid, mis „kehtivad 30. septembrini 2012, kuni esitatakse andmed ja hinnang tsitrusviljadel jääkidega tehtud kahe lisakatse ning kehtivate ladustamisstabiilsuse uuringute kohta”.
Samas tuleb ka sedastada, et eespool punktis 131 nimetatud teise kategooriasse kuuluvad tsitrusviljad moodustavad konkreetse ja erilise alakategooria. Kuigi tegelikult üldreeglina tsitrusviljade koort toiduks tavaliselt koos viljalihaga ei tarvitata, vaid visatakse minema, nii nagu muude puuviljade puhul (banaanid, arbuusid, melonid), on siiski üldteada asjaolu, millele komisjon õigesti viitab, et nende koorel on kulinaarias eriline kasutusviis, et valmistada džemmi, likööri (nagu limoncello) või maitsestada selliseid kulinaariatooteid nagu küpsised või supid.
Niisiis, kuigi on võimalik lähtuda eeldusest, et tsitrusvilja koort otseselt koos viljalihaga toiduks ei tarvitata, ja lubada sellist tsitrusviljade töötlemist, mis on lubatav üksnes eespool punktis 131 nimetatud teise kategooriasse kuuluvate puu‑ ja köögiviljade puhul, tuleb ka sedastada, et vastupidi muudele sellesse kategooriasse kuuluvatele toodetele võib tarbija nende koort siiski kasutada eespool punktis 134 nimetatud viisil ja niisiis seda toiduks tarvitada. Seetõttu on nende tsitrusviljade puhul vajalik tarbijat teavitada, et ostetud tsitrusvilja, mis küll sobib täielikult tavapäraseks tarbimiseks, on pärast saagikoristust töödeldud, mis võib mõjutada selle koore kasutamist kulinaarias. Hispaania Kuningriik ei ole seda väitnud ning kohtule ei tundu, et analoogne vajadus esineks teiste puu‑ või köögiviljade puhul, mille koort toiduks ei tarvitata.
Eeltoodust tuleneb, et eespool nimetatud tsitrusviljade eripära tõttu on nende kasvatajad tarbijate teavitamisel pärast saagikoristust töötlemise osas teistsuguses olukorras kui muude puu‑ ja köögiviljade kasvatajad. Järelikult ei saa komisjonile ette heita võrdse kohtlemise põhimõtte ja diskrimineerimise keelu rikkumist seetõttu, et vaidlustatud säte puudutab üksnes tsitrusvilju ja mitte muid puu‑ ja köögivilju.
Hispaania Kuningriik meenutab selles osas, et vaidlustatud sätet ei kohaldata kõigile tsitrusviljadele, vaid selle kohaldamisalast on välja jäetud pomelid, greibid ja laimid.
Samas ei saa sellest asjaolust teha teistsugust järeldust, kuna toimikust ei ilmne ning Hispaania Kuningriik pole ka väitnud, et nende kolme tsitrusvilja koort võib samuti eespool punktis 134 nimetatud eesmärkidel kasutada. Lisaks vastasid pooled küsimusele nende kolme tsitrusvilja väljajätmise kohta määrusega nr 543/2011 kehtestatud konkreetsest standardist, et see väljajätmine on muu hulgas õigustatud nende väiksemate müügikoguste tõttu Euroopas.
Hispaania Kuningriik märgib, et ka muid puuvilju võib kasutada toiduvalmistamisel nii nagu tsitrusvilju, et valmistada džemmi või likööri. Need argumendid ei ole siiski asjakohased. Vaidlustatud sättega hõlmatud tsitrusviljade puhul on oluline, et selline kasutamine on nende puuviljade tavapärasest kasutamisest väga erinev, mistõttu tavaliselt nende puuviljade koor visatakse minema ning seda toiduks ei tarvitata; see ei ole nii juhul, kui neid kasutatakse eespool viidatud moel. Hispaania Kuningriik ei ole näiteks toonud muud puuvilja, mille koor visatakse tavaliselt toiduks tarvitamata minema, kuid mida võib kasutada toiduvalmistamisel.
Hispaania Kuningriigi argument, et vaidlustatud sättega kehtestatud märgistamiskohustus võib jätta väära mulje, et üksnes need tsitrusviljad on pärast saagikoristust töödeldud keemiliste ainetega, ja kahjustada nende puuviljade kasvatajate konkurentsivõimalusi võrreldes teiste puuviljade kasvatajatega (vt eespool punkt 124), ei ole samuti võrdse kohtlemise põhimõtte ja diskrimineerimise keelu väidetava rikkumise kontekstis asjakohane.
See argument ei suuda kahtluse alla seada järeldust, et vaidlustatud sättega hõlmatud tsitrusviljade kasvatajad ei ole samasuguses olukorras teiste puu‑ ja köögiviljade kasvatajatega. Selle argumendi eesmärk on vaidlustada asjaomase meetme asjakohasust ja vajalikkust ning seega viitab see tegelikult proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele (mis on viienda väite osa) ja üldisemalt on see suunatud komisjoni ilmse hindamisvea väljatoomiseks. Seega tuleb seda argumenti hinnata viienda väite raames, kuna selle väite kontekstis on see kasutu.
Samuti käib see suurema osa neljanda väite raames esitatud argumentide kohta, mis Hispaania Kuningriik tõi välja repliigis. Nendega soovitakse samamoodi tõendada, et vaidlustatud säte kahjustab tsitrusviljade kasvatajaid õigustamatult ja üldisemalt soovitakse kõnealuse väitega seada kahtluse alla selle sättega kehtestatud meetme asjakohasust ja vajalikkust.
Järelikult tuleb eespool nimetatud kaalutlustel neljas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Viies väide, mille kohaselt rikuti proportsionaalsuse põhimõtet
Viiendas väites toob Hispaania Kuningriik esile, et vaidlustatud sätte kohane märgistamiskohustus ei ole kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Lisaks ilmneb komisjoni analüüsist, mille alusel võeti vaidlustatud säte vastu, et see põhineb ebaõigetel alusandmetel, mis ei ole kooskõlas ega suuda õigustada vaidlustatud sätte kohase märgistamiskohustuse säilitamist.
Hispaania Kuningriik väidab selles osas, et komisjon tõi järjepidevalt määruse nr 543/2011 vastuvõtmisele eelnenud ettevalmistuste käigus esile kaks vaidlustatud sätte vastuvõtmise põhjendust: esiteks viitas ta E231 ja E232 „erikorrale” ja teiseks viitas ta üldisemalt toidu lisaaineid puudutavate liidu õigusnormide ettekirjutustele.
Hispaania Kuningriigi arvates ei ole kumbki neist õigustustest kehtiv. Liidu õiguses ei ole ühtegi sätet, mis nõuaks etiketil kõnealuste ainete kasutamise märkimist, ei üldiselt puu- ja köögiviljade puhul ega konkreetselt tsitrusviljade puhul.
Hispaania Kuningriik märgib selles osas, et töötlemine pärast saagikoristust – nagu igasugune muu töötlemine taimekaitsevahenditega – on rangelt reguleeritud nõukogu 15. juuli 1991. aasta direktiiviga 91/414/EMÜ taimekaitsevahendite turuleviimise kohta (
EÜT L 230, lk 1
) (asendatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise ja nõukogu direktiivide 79/117/EMÜ ja 91/414/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT L 309, lk 1
) ja määrusega nr 396/2005. Tegemist on erilise õigusraamistikuga, mis põhineb ammendavatel toksikoloogilistel uuringutel, mis tagab nende ainete ohutuse tarbijatele ja garanteerib ranged ohutusstandardid, muu hulgas keemiliste ainete jääkide piirnormide kohta.
Määrus nr 396/2005 ei kehtesta niisiis mitte märgistamiskohustust pestitsiide kasutamise kohta, vaid seab uued kohustused, et tagada tarbija asjakohane teavitamine. Seega leiab Hispaania Kuningriik, et kui liidu seadusandja oleks leidnud, et vajalik on konkreetne märgistus, mis pöörab tähelepanu taimekaitsevahendite kasutamisele, siis oleks ta asjaomase kohustuse kehtestanud.
On olemas ka muid keemilisi aineid, mida pärast saagikoristust erinevatel puuviljadel kasutatakse. Need on lisaained, mis on hõlmatud asjaomaste õigusnormidega, see tähendab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. märtsi 2000. aasta direktiiviga 2000/13/EÜ toiduainete märgistamist, esitlemist ja reklaami käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (
EÜT L 109, lk 29
). Nimetatud direktiivi artikli 6 lõike 2 punkti a kohaselt on puu- ja köögivili, mis on koorimata, tükeldamata või samal viisil töödeldud, selle sätte kohaselt vabastatud etiketil koostisosade kohta andmete näitamise kohustusest.
Konkreetselt E231 ja E232 osas väidab Hispaania Kuningriik, et need ei kuulu toidu lisaainete gruppi alates sellest, kui nad hõlmati direktiivi 91/414 kohaldamisalasse. Nende osas on kindlaks määratud jääkide piirnormid (vt eespool punkt 133). Järelikult ei ole selle konkreetse aine suhtes enam võimalik kehtestada märgistamiskohustust. Jääkide piirnormide ajutine iseloom ei kujuta endast veenvat argumenti, millega saaks õigustada sellise kohustuse seadmist, kuna määrus nr 396/2005 viitab mitmele toimeainele ega nõua ühegi juhul eraldi märgistamist.
Kõigepealt olgu märgitud, et kuigi kõnealune väide on hagiavalduse kohaselt suunatud proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise vastu, püütakse Hispaania Kuningriigi poolt selle toetuseks esitatud argumentidega tõendada mitte ainult selle põhimõtte rikkumist, vaid ka komisjoni ilmset hindamisviga.
Seejärel olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte, et liidu institutsioonide tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega. Mis puudutab nimetatud põhimõtte rakendamise tingimuste kohtulikku kontrolli ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas, võttes arvesse liidu seadusandjale ja käesoleval juhul komisjonile (vt eespool punkt 81) ühise põllumajanduspoliitika antud ulatuslikku kaalutlusõigust, siis võib sellises valdkonnas võetud meetme õiguspärasust mõjutada vaid selle meetme ilmselge ebasobivus võrreldes pädevate institutsioonide püstitatud eesmärgiga (vt eespool punktis 107 viidatud 7. septembri 2006. aasta kohtuotsus Hispaania
vs
. nõukogu, punktid 97 ja 98 ning seal viidatud kohtupraktika). Hispaania Kuningriik möönab seda pealegi hagiavalduses.
Kuigi kohtupraktikas on tunnustatud komisjoni laia kaalutlusõigust, ei saa selle õiguse teostamist kohtu kontrolli alt välja jätta. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb nimelt, et sellise kontrolli raames tuleb liidu kohtul kontrollida menetlusnormidest kinnipidamist, komisjoni poolt aluseks võetud faktiliste asjaolude sisulist õigsust, nende asjaolude hindamisel ilmsete vigade puudumist ja võimu kuritarvitamise puudumist. Täpsemalt peab liidu kohus selle hindamisel, kas pädev institutsioon on pannud toime ilmse hindamisvea, kontrollima, kas see institutsioon on hinnanud hoolikalt ja erapooletult kõiki konkreetse juhtumiga seonduvaid asjaolusid, mis toetavad nende pinnalt tehtud järeldusi (vt Euroopa Kohtu 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas
C-77/09: Gowan Comércio Internacional e Serviços, EKL 2010, lk I-13533
, punktid 56 ja 57 ning seal viidatud kohtupraktika).
Hispaania Kuningriik tõstab samas hagiavalduses täpsemalt esile, et komisjoni analüüs tugineb käesoleval juhul „ebatäpsetele andmetele”. Seega tuleb käsitletava väite hindamisel kontrollida kõigepealt seda kas alusandmed, millest komisjon oma hinnangus lähtus, pole ekslikud. Täpsemalt tuleb sellisel juhul kontrollida, kas komisjon oli õigel arvamusel UNECE standardi FFV‑14 osas (vt eespool punkt 89). Samuti tuleb hinnata poolte argumente, mis käsitlevad konkreetseid nõudeid, mis väidetavalt tulenevad erinevatest E231 ja E232 puudutavatest sätetest, kuna Hispaania Kuningriik heidab komisjonile selles samas kontekstis ette eksimust kõnealuse õigusliku raamistiku määratlemisel.
Seejärel tuleb käesoleval juhul teisena kontrollida, kas vaidlustatud säte kujutab endast ilmselgelt ebasobivat meedet võrreldes komisjoni taotletava eesmärgiga, mis kujutaks endast proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist.
UNECE standardi FFV‑14 aastate 2009 ja 2010 väljaanded
Nagu eespool punktides 51 ja 52 on märgitud, ilmneb UNECE standardi FFV‑14 aastate 2009 ja 2010 väljaannetest, et vastavalt tsitrusviljade „pakendil” ja „pakil” peab olema märge „[s]aagikoristusjärgse töötluse kohta (vajadusel vastavalt importiva riigi õigusaktidele)”. Nagu eespool juba on märgitud (vt eespool punktid 54 ja55), on pooled selle märke suhtes eri arvamustel.
Hispaania Kuningriik heidab konkreetselt ette, et komisjon tõlgendas kõnealust standardit vääralt, kui ta asus seisukohale, et see annab riikidele õiguse näha – või mitte näha – ette tsitrusviljade pärast saagikoristust töötlemise märgistamiskohustuse, samas kui tema arvates on see õigus antud ettevõtjatele.
Selle seisukohaga ei saa nõustuda. Kuigi vastab tõele, et UNECE kehtestatud standardid on üldsusele kättesaadavad, mis tähendab, et igaüks kes soovib – sealhulgas tsitrusviljade sektori ettevõtjad – võib neid ettekirjutusi arvesse võtta ja vabatahtlikult nendega kooskõlas tegutseda. Sellele vaatamata peab Genfi VII protokolli sõnastuse kohaselt iga valitsus, „kes kiidab heaks selle protokolli” võtma„siseriiklikust õigusest tulenevad meetmed nende tootestandardite kehtestamiseks”, mis vastavad „konkreetsetele väljatöötatud standarditele nagu käesoleval juhul UNECE standard FFV‑14, meenutades, et tegemist ei ole juriidiliselt siduva kohustusega (vt eespool punkt 77).
Sellest tuleneb, et kui standardi sõnastuse kohaselt on meede vabatahtlik, siis on igal juhul tegemist nende riikide kaalutlusõigusesse jäetud võimalusega, kelle valitsused on Genfi protokolli heaks kiitnud. Tegelikult võrdub UNECE jaoks see võimalus konkreetse meetme jaoks soovituse puudumisega, kuna kõnealuse meetme kehtestamine või kehtestamata jätmine on jäetud iga osalisriigi jaoks vastavalt konkreetsetele asjaoludele vabalt otsustada.
Hispaania Kuningriik meenutab veel, et vaidlustatud säte läheb kaugemale UNECE standardiga FFV‑14 ette nähtud võimalusest, kuna ühise turukorralduse ühtse määruse artikli 113a lõike 2 (vt eespool punkt 2) kohaselt kohaldatakse seda kõigil turustusetappidel, kaasa arvatud import ja eksport, ja see ei käsitle üksnes importi.
Kui seda kinnitust tuleb mõista nii, et Hispaania Kuningriik leiab viidates „importiva riigi siseriiklikule õigusele”, et UNECE standardi FFV‑14 sisu on vastuolus eksportiva riigi seadusandja vastava kohustusega, siis sellise argumendiga ei saa nõustuda.
Nagu on märgitud eespool punktides 13 ja 14, on selliste standardite nagu käesoleval juhul UNECE standard FFV‑14 väljatöötamisel UNECE jaoks üks peamine eesmärk edendada oma liikmete majanduslikku integratsiooni. Täpsemalt on turustamisstandardite ühtlustamise eesmärk igal juhul vältida asjatuid kaubandustõkkeid, mis tulenevad erinevate riikide kehtestatud erinevatest turustamisstandarditest.
Samas võib teatud toodete märgistamist kohustuslikuks muutev säte kujutada endast sellist tõket üksnes juhul, kui selle kehtestab importiv riik. Kui importiv riik ei nõua asjaomastel toodetel erilist märgitsust, siis ei takista see oluliselt nende importimist teise riiki, isegi kui nad kannavad viimase riigi (eksportiva riigi) õigusnormidega nõutavat märgistust.
Sellest tuleneb, et nii nagu käesoleval juhul, ei ole ega pole olnud UNECE kehtestatud standard suunatud eksportivale riigile. Järelikult ei saa seetõttu, et UNECE standard FFV‑14 näeb ette, et tsitrusviljade pärast saagikoristust töötlemise märgistamine on vabatahtlik lähtuvalt importiva riigi seadusandlusest, sedalaadi sätet pidada eksportivale riigile mõeldud suuniseks jätta oma siseriiklikus õiguses selline märgistamiskohustus kehtestamata.
Teiste sõnadega ei saa komisjonile ette heita, et ta ei järginud vaidlustatud sätte vastvõtmisel UNECE standardis FFV‑14 sisaldunud suunist ning see ei sõltu selle standardi mittesiduvusest. Lisaks ei saa talle ette heita selle standardi sisu valesti mõistmist ja seega ka mitte sellest tulenevat ilmset hindamisviga.
E231 ja E232 puudutavad sätted
Seejärel tuleb hinnata tsitrusviljadel E231 ja E232 kasutamist lubavate sätete küsimust, ja vajaduse korral ka seoses teiste puu- ja köögiviljadega, kuna pooled on selles osas erinevatel seisukohtadel. Samas võis komisjoni väidetavalt ekslik seisukoht ning asjaomaste sätete ja neist tulenevate kohustuste ulatus ja sisu mõjutada tema hinnangut vaidlustatud sätte kehtestamise võimalikkuse kohta ja võib õigustada selle tühistamist.
E231 ja E232 kasutamist lubati esimest korda nõukogu 27. juuni 1967. aasta direktiiviga 67/427/EMÜ tsitrusviljade pinnatöötlusel teatavate säilitusainete kasutamise kohta ning tsitrusviljades ning nende pinnal säilitusainete kvalitatiivse ja kvantitatiivse analüüsi kontrollimeetmete kohta (
EÜT 148, lk 1
). Selle direktiivi artikli 1 lõige 2 muutis nõukogu 5. novembri 1963. aasta direktiiv 64/54/EMÜ inimtarbimiseks ette nähtud toiduainetes lubatud säilitusaineid käsitlevate liikmesriikide seaduste ühtlustamise kohta lisa I jaotist nii, et sellele lisati vastav märge, muu hulgas E231 ja E232 kohta. Viimati nimetatud direktiivi artikkel 1 märgib, et selle lisa loetleb säilitusained, mille kasutamiseks liikmesriigid võivad loa anda, et kaitsta inimtarbimiseks ette nähtud toitu (toiduained). Direktiiviga 67/427 lisatud märge E231 ja E232 kohta nägi ette, et neid võib kasutada „ainult tsitrusviljade pinnatöötluseks” ja lisas, et töötlemise kohta peab esitama märke „jaemüügil nähtava sildiga, mis tagab tarbija teavitamise üheselt mõistetaval viisil”.
Direktiiv 91/414 reguleeris artikli 1 lõike 1 sõnastuse kohaselt taimekaitsevahendite turule lubamise, nende turuleviimise, kasutamise ja kontrolli ning direktiivi artikli 2 lõikes 1 määratletud kasutamiseks mõeldud vahendite toimeainete turuleviimise ja kontrolli. Direktiivi artikli 2 lõike 1 kohaselt tähendab mõiste „taimekaitsevahendid” toimeaineid, mis on muu hulgas mõeldud taimsete saaduste säilitamiseks niivõrd, kuivõrd need ained või vahendid ei kuulu säilitusaineid käsitlevate Euroopa Liidu erisätete reguleerimisalasse. Täpsemalt, kuna E231 ja E232 olid sel ajal hõlmatud selliste erisätetega (st direktiiviga 64/54, mida muudeti direktiiviga 67/427), siis ei kuulunud need direktiivi 91/414 kohaldamisalasse.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. veebruari 1995. aasta direktiiv 95/2/EÜ toiduainetes kasutatavate lisaainete (välja arvatud värv- ja magusainete) kohta (
EÜT L 61, lk 1
; ELT eriväljaanne 13/15, lk 50) tunnistas direktiivi 64/54 kehtetuks alates 25. märtsist 1995 ja asendas selle. Direktiiv 95/2 sisaldas samuti oma lisas märget E231 ja E232 kohta. See nägi ette, et neid aineid võib kasutada ainult tsitrusviljade pinnatöötluseks, ja kehtestas lubatud maksimaalne koguse. See ei sisaldanud aga direktiiviga 67/427 muudetud direktiivis 64/54 olevat analoogset sätet, mille kohaselt sellise töötlemise kohta peab etiketil olema märge. Sellegipoolest tuleb sedastada, nagu kinnitas ka komisjon, et selline kohustus oli sel ajal ette nähtud liidu konkreetse standardiga tsitrusviljade kohta, mis oli sätestatud komisjoni 10. aprilli 1989. aasta määruses (EMÜ) nr 920/89, millega sätestatakse porgandite, tsitrusviljade ning lauaõunte ja -pirnide kvaliteedistandardid ning muudetakse komisjoni määrust nr 58 (
EÜT L 97, lk 19
).
Komisjon selgitas oma dokumentides, et E231 ja E232 ei kasutata üksnes puuviljade säilitusainena, vaid ka ladustamiseks kasutatavate tühjade ruumide desinfitseerimiseks ja selle sektori ettevõtjad taotlesid talt hindamist direktiivi 91/414 alusel. Sellest tulenevalt otsustas komisjon teha ettepaneku direktiivi 95/2 lisa kehtetuks tunnistamiseks, et E231 ja E232 saaks kanda direktiivi 91/414 I lisas olevasse lubatud toimeainete loetelusse.
Komisjoni ettepanekul võeti vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. detsembri 2003. aasta direktiiv 2003/114/EÜ, millega muudetakse direktiivi 95/2/EÜ toiduainetes kasutatavate lisaainete (välja arvatud värv- ja magusainete) kohta (
ELT L 24, lk 58
; ELT eriväljaanne 13/32, lk 708). Selle direktiivi artikli 1 lõike 3 ja lisa lõike 3 punkti B kohaselt jäeti välja direktiivi 95/2 lisas olev märge E231 ja E232 kohta. Samas lisati direktiivi 2003/114 lisa vastavasse osasse järgmine joonealune märkus „E231 ja E232 väljajätmine jõustub, kui tulenevalt ühenduse õigusaktidest, millega on kehtestatud pestitsiidide jääkide piirnormid, jõustuvad nende ainetega töödeldud toidukaupade märgistamist käsitlevad eeskirjad”.
Lisaks olgu märgitud, et direktiivi 2003/114 artikkel 3 tunnistab otsesõnu direktiivi 67/427 kehtetuks. Sellegipoolest ei puuduta see kehtetuks tunnistamine ilmselgelt selle direktiivi artikli 1 lõiget 2, millega muudeti direktiivi 64/54 (vt eespool punkt 168). See säte koos ülejäänud direktiiviga 64/54 oli kehtetuks tunnistatud juba direktiiviga 95/2. Direktiivi 2003/114 artiklis 3 nimetatud kehtetuks tunnistamine hõlmas muid direktiivi 67/427 sätteid, mis puudutasid tsitrusviljade proovivõtu- ja analüüsimeetodeid, et kontrollida säilitusainete vastavust nõuetele (vt eelkõige direktiivi 67/427 artikkel 2 ja lisa).
Komisjon märgib veel, et eespool punktis 171 nimetatud joonealust märkust direktiivi eelnõus ei olnud, kuid see lisati parlamendi muudatusettepanekuga, mille kiitis heaks nõukogu. Komisjon leiab, et selle lisamine „lõi keerulise olukorra, kuna ühelt poolt ei saa [selle märkusega seatud] nõuet sõna‑sõnalt täita pestitsiidide jääkide maksimaalset sisaldust reguleeriva õigusliku aluse puudumise tõttu ja teiselt poolt, kuna oli vaja lubada E231 ja E232 kandmine direktiiviga [91/414] lubatud toimeainete loetelusse, siis olid asjaomase sektori ettevõtjad juba kandud olulisi kulusid hindamismenetluse käigus”. Komisjon selgitab, et „kõnealustel asjaoludel otsustas [ta] 2009. aastal võtta pragmaatilise seisukoha ja lähtuda sellest, et seadusandja tahe säilitada E231 ja E232 kasutamise märgistamiskohustus [...] on täidetud, kui on olemas tsitrusviljade turustamisstandardid, mis kohaldavad selle kohustuse pärast saagikoristust kogu töötlemisele”.
Nimelt kanti komisjoni 17. detsembri 2009. aasta direktiivi 2009/160/EL, millega muudetakse nõukogu direktiivi 91/414/EMÜ, et lisada toimeainete hulka 2‑fenüülfenool (
ELT L 338, lk 83
) alusel E231 ja E232 direktiivis 91/414 olevasse taimekaitsevahendite loetelusse.
Hispaania Kuningriik leiab, et E231 ja E232 märgistamisnõuded oleks olnud võimalik määratleda pestitsiide puudutavates õigusaktides. See võimalus jäeti kasutamata ja enam ei ole võimalik vaidlustatud sätet õigustada viitega direktiivi 2003/114 lisas esitatud joonealusele märkusele.
Samas tuleb meenutada, et käesoleva kohtuasja raames ei ole Üldkohtul palutud otsustada, kas direktiiviga 2003/114 kehtestatud tingimust E231 ja E232 loetelust väljajätmise kohta on täidetud ega seda, kas direktiiv 2009/160, mis need kannab direktiivis 91/414 olevasse taimekaitsevahendite loetelu, on õigusvastane.
Käesolevas kohtuasjas on oluline asjaolu, et komisjon asus seisukohale, et direktiivi 2003/114 lisas esitatud joonealune märkus tunnistab liidu seadusandja tahet näha ette märgistamiskohustus E231 ja E232‑ga töödeldud toiduainetele ja et ta võttis seda tegurit arvesse vaidlustatud sätte kehtestamisel. Kuna põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat märkis eespool punktis 64 nimetatud kirjas, et vaidlustatud sätte kohane märgistamiskohustus „[oleks tekitanud] vastuväiteid toidu lisaaineid puudutavate õigusnormide nõuetekohase kohaldamise osas”, siis oli selge, et ta viitas täpsemalt liidu seadusandja tahtele, mis on väljendatud eespool nimetatud joonealuses märkuses, mis esineb dokumendis, mis käsitleb liidu õigusnorme toidu lisaainete kohta.
Pärast neid täpsustusi on arusaadav, et komisjonile ei saa ette heita, et ta on mõistnud valesti seadusandja tahet kõnealuses valdkonnas. See tahe ilmneb selgelt kõnealusest joonealusest märkusest, mille tekst on üheselt mõistetav. Järelikult tuleb sama küsimuse puhul samuti asuda seisukohale, et ei ole esitatud tõendit, mis võimaldaks tuvastada komisjoni ilmset hindamisviga.
Lisaks ei ole vajadust kindlaks määrata, kas nii nagu Hispaania Kuningriik paistab arvavat, oleks komisjon võinud tunnistada vaidlustatud sättes esitatud märgistamiskohustuse kehtetuks, rikkumata direktiivi 2003/114 ja mõnd muud liidu õigusakti. Piisab, kui märkida, et komisjon, kellel on asjaomases valdkonnas lai kaalutlusõigus, otsustas selle sätte jätta kehtetuks tunnistamata.
Proportsionaalsuse põhimõtte järgimine
Seega jääb veel hinnata küsimus, kas vaidlustatud säte on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, see tähendab – pidades silmas eespool punktis 152 viidatud kohtupraktikat – otsustada, kas see on ilmselgelt ebasobiv võrreldes püstitatud eesmärgiga või mitte.
Vaidlustatud sätte eesmärk on nimetatud eespool punktis 130; sellega soovitakse tagada asjaomaste tsitrusviljade tarbijate parem teavitamine, juhtides nende tähelepanu asjaolule, et need puuviljad on pärast saagikoristust töödeldud säilitusainete või muude keemiliste ainetega.
Eespool punktis 124 esitatud argument, et tsitrusviljade märgistamiskohustus asetab nende kasvatajad ebasoodsamasse konkurentsiolukorda võrreldes teiste puu‑ ja köögiviljade kasvatajatega, tundub küll toetavat vaidlustatud sättega kehtestatud meetme ebasobivust võrreldes püstitatud eesmärgiga.
Samas lähtub see argument eeldusest, et tarbijad ei tea, et kõiki puu‑ ja köögivilju töödeldakse erinevate ainetega, olgu nad siis liigitatud säilitusaineteks, toidu lisaaineteks või taimekaitsevahenditeks. Tuleb asuda seisukohale, et see eeldus ei vasta tõele.
Nimelt viitab Hispaania Kuningriik ise oma esitatud dokumentides 2010. aastal avaldatud uuringule, milles esitati toiduga seotud võimalike probleemide loetelu tarbijatele ja milles 31% küsitletutest pidasid pestitsiide kõige suuremaks ohuks.
Lisaks on üldteada, et peaaegu kõigi puu‑ ja köögiviljade jaoks on olemas erimärgised, mis näitavad, et need on pärit mahepõllundusest ega ole töödeldud keemiliste ainetega. Tarbijad on seega üldiselt teadlikud asjaolust, et need puu‑ ja köögiviljad, millel ei ole sellist märki, võivad olla sel moel töödeldud. Seega ei saa nõustuda sellega, et kui tarbijad näevad tsitrusviljade erilist märgistust, siis teevad nad vastupidise ja eksliku järelduse, et muud puu‑ ja köögiviljad, millel ei ole sellist märgist, ei ole töödeldud keemiliste ainetega.
Hispaania Kuningriik märgib veel, et kuna vaidlustatud säte puudutab ka ekspordiks mõeldud tsitrusvilju, siis tekitab see liidust pärit tsitrusviljadele ebasoodsa konkurentsiolukorra kolmandate riikide turgudel, mille õigusnormid ei nõua vaidlustatud sättega analoogset märgistust. Neil turgudel konkureerivad liidust pärit tsitrusviljad tsitrusviljadega, mis pärinevad teistest riikidest, mille õigusnormid ei nõua üldse sellist märgistust. Importiva riigi tarbija võib seega teha eksliku järelduse, et tuleks eelistada kolmandatest riikidest pärit tooteid liidust pärinevatele toodetele, kuna erinevalt viimati nimetatutest, ei ole neid pärast saagikoristust keemiliste ainetega töödeldud.
Selles osas olgu meenutatud, et Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 38 on sätestatud, et „liidu poliitikaga tagatakse tarbijakaitse kõrge tase”. Samas ei tee see säte ega ELTL artikkel 169 (vt eespool punkt 94) vahet tarbijatel liidu sees ja väljaspool liitu. Järelikult, kui komisjon leidis, et meede, milleks on käesoleval juhul tsitrusviljade pärast saagikoristust märgistamine nende võimaliku töötlemise kohta, on vajalik tagamaks tarbijate piisav kaitse, siis ei saa nõustuda, et ta eristab liidusiseseid ja ‑väliseid tarbijaid, kehtestades sellise kohustuse esimestele mõeldud toodete jaoks, kuid mitte teistele mõeldud toodete puhul.
Lisaks on tarbijakaitse ühtne ja kõrge tase nii liidu siseselt kui väliselt osa liidust pärit toodete kvaliteedi ja usaldusväärsuse kuvandist ja aitab kaasa rahvusvahelistel turgudel nende seisundi säilitamisele või isegi tugevdab seda. Sedasama tõi pealegi sisuliselt esile komisjon, kui ta vastas kohtuistungil esitatud küsimusele põhjuste kohta, mis ajendasid teda vaidlustatud sätte kohaldamisalast mitte jätma välja tsitrusvilju, mis on mõeldud importimiseks riikidesse, mille õigusnormid ei nõua selle sätte kohast märgistust. Samuti olgu rõhutatud, et Hispaania Kuningriik ei ole esitanud ühtegi konkreetset argumenti, mis võiks kahtluse alla seada eeltoodud kaalutlused.
Nimelt võiks juhul, kui väljaspool liitu asuvale tarbijale tekib tervisekahjustus tulenevalt sellest, et puudub märgistus liidust pärit tsitrusviljade pärast saagikoristust töötlemise kohta, saada kahjustada liidust pärit toodete kvaliteedi ja usaldusväärsuse kuvand. Järelikult ei saa nõustuda Hispaania Kuningriigi argumendiga, mis on kokku võetud eespool punktis 186.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest lähtudes tuleb järeldada, et komisjonile ei saa ette heita vaidlustatud sätte kehtestamisel ilmselget hindamisviga ega proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist. Sellest tulenevalt tuleb tagasi lükata viies väide ning hagi tervikuna.
Kohtukulud
Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Hispaania Kuningriik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 13. novembril 2014 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hispaania.