CELEX: 62012TJ0317
Responsabilidad extracontractual
Régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
Responsabilidad por actuación culposa
Negativa de la Comisión a revelar información y a prohibir cualquier transacción relativa a unos derechos de emisión presuntamente robados
Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares
Responsabilidad objetiva

Antecedentes del litigio
I.
Compromisos derivados del Protocolo de Kioto
La Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático fue firmada, en nombre de la Comunidad Económica Europea, el 13 de junio de 1992. Se aprobó, en nombre de la Comunidad, mediante la Decisión 94/69/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1993, relativa a la celebración de la Convención marco sobre el cambio climático (
DO 1994, L 33, p. 11
) y entró en vigor, según esta Decisión, el 21 de marzo de 1994.
El 29 de abril de 1998, el Protocolo de Kioto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (en lo sucesivo, «Protocolo de Kioto») fue firmado en nombre de la Comunidad. Este Protocolo fue aprobado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 2002/358/CE del Consejo, de 25 de abril de 2002 (
DO L 130, p. 1
).
El artículo 3, apartado 1, del Protocolo de Kioto establecía que, para el período 2008-2012, cada uno de los Estados y organizaciones internacionales incluidos en el anexo I de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático se asegurarían de que sus emisiones antropógenas agregadas de ciertos gases de efecto invernadero no excedieran de una determinada cantidad, denominada «cantidad atribuida». Entre las organizaciones internacionales así contempladas figuraba la Comunidad, a la que sucedió la Unión Europea en virtud del artículo 1 TUE, párrafo tercero, en su versión modificada por el Tratado de Lisboa.
La cantidad atribuida, mencionada en el artículo 3, apartado 1, del Protocolo de Kioto, se expresaba en toneladas de dióxido de carbono equivalente, correspondiendo una tonelada a una «unidad de cantidad atribuida» (UCA). Durante el período 2008-2012, como complemento de las medidas adoptadas para cumplir sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones, los Estados y organizaciones internacionales incluidos en el anexo I del Protocolo de Kioto podían hacer variar su cantidad atribuida, para que no fuera inferior a sus emisiones efectivas. Se les ofrecían distintas posibilidades. En primer lugar, podían obtenerse UCA adicionales de Estados terceros, conforme al artículo 17 del Protocolo de Kioto. En segundo lugar, podían generarse unidades de un tipo distinto, por un lado, mediante la «actividad humana directamente relacionada con el cambio del uso de la tierra y la silvicultura, limitada a la forestación, reforestación y deforestación» («unidades de absorción», o UAB, mencionadas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo de Kioto) y, por otro, mediante determinados proyectos dirigidos a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero puestos en práctica en otros Estados. Esta última categoría de unidades agrupaba dos subcategorías, a saber, por un lado, las «unidades de reducción de emisiones» (URE, mencionadas en el artículo 6 del Protocolo de Kioto) y, por otro, las «unidades de reducción certificada de emisiones» (URCE, mencionadas en el artículo 12 del Protocolo de Kioto). Las UCA, las URE, las URCE y las UAB (en lo sucesivo, conjuntamente, «unidades de Kioto») correspondían, cada una, a una tonelada de dióxido de carbono equivalente.
El 30 de noviembre de 2005, la Conferencia de las Partes en la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, en calidad de reunión de las Partes del Protocolo de Kioto, adoptó la Decisión 13/CMP.1. El anexo de esta Decisión define las «modalidades de contabilidad en relación con las cantidades atribuidas».
II.
Normativa aplicada en la Unión para ejecutar el Protocolo de Kioto
El 13 de octubre de 2003 se adoptó la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (
DO L 275, p. 32
). Esta Directiva pretendía, según su considerando 5, «contribuir a que se cumplan en mayor medida los compromisos [derivados del Protocolo de Kioto]». El artículo 19, apartado 3, de dicha Directiva establecía que, «para aplicar la presente Directiva, la Comisión adoptará […] un reglamento relativo a un régimen normalizado y garantizado de registros nacionales, en forma de bases de datos electrónicas normalizadas, que consten de elementos comunes de información que permitan realizar el seguimiento de la expedición, la titularidad, la transferencia y la cancelación de los derechos de emisión, y que garanticen, en su caso, el acceso del público y la confidencialidad, y aseguren que no se produzcan transferencias incompatibles con las obligaciones derivadas del Protocolo de Kioto».
Con arreglo a dicha disposición, la Comisión de las Comunidades Europeas adoptó, el 21 de diciembre de 2004, el Reglamento (CE) n
o
2216/2004, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87 y la Decisión n
o
280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (
DO L 386, p. 1
).
A.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero creados por la normativa de la Unión
La Directiva 2003/87 introdujo el concepto de «derecho de emisión de gases de efecto invernadero» (en lo sucesivo, «derecho» o «derecho de emisión»). En virtud de su artículo 3, letra a), un derecho permite «emitir una tonelada equivalente de dióxido de carbono durante un período determinado».
Existe una relación entre los derechos, por un lado, y algunas de las unidades de Kioto, por otro, aun cuando unos y otras presenten distinta naturaleza.
En efecto, por una parte, el artículo 45, párrafos primero y segundo, del Reglamento n
o
2216/2004 dispone que un derecho de emisión, del que puede ser titular una persona física o jurídica, se obtiene mediante «conversión» de una UCA, conversión que se produce mediante la inclusión del elemento relativo al derecho de emisión en el código de identificación de la UCA.
Por otra parte, el artículo 11
bis
de la Directiva 2003/87, introducido por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004, por la que se modifica la Directiva 2003/87 (
DO L 338, p. 18
), ofrece, con diversas reservas, la posibilidad de que determinadas personas físicas o jurídicas obtengan derechos de emisión «a cambio» de URE o de URCE.
B.
Expedición y entrega de los derechos de emisión
En virtud del artículo 11, apartados 2 y 4, de la Directiva 2003/87, durante el período de cinco años que comienza el 1 de enero de 2008, la autoridad competente del Estado miembro de que se trate expide, por cada año, al titular de una instalación perteneciente a uno de los sectores de actividad enumerados en el anexo I de dicha Directiva un determinado número de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. La expedición de los derechos tiene lugar a más tardar el 28 de febrero del año de que se trate (año N).
En virtud de los artículos 14 y 15 de la Directiva 2003/87, durante el año natural N, se realiza un seguimiento y una verificación de las emisiones de cada instalación.
En virtud del artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87, a más tardar el 30 de abril del año N+1, el titular de una instalación debe entregar un número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales de ésta durante el año natural N.
Como resulta de la Directiva 2003/87, son factibles cuatro supuestos. En primer lugar, si el titular dispone, el 30 de abril del año N+1, de un número de derechos superior a las emisiones totales de su instalación durante el año N, puede conservar esos derechos sobrantes o venderlos. En segundo lugar, si el titular dispone de un número de derechos igual a las emisiones totales de su instalación, no dispone ya de ningún derecho por ella una vez satisfechas sus obligaciones de entrega. En tercer lugar, si el titular constata que las emisiones de su instalación son superiores a los derechos de que dispone por dicha instalación, puede proveerse de derechos antes del 30 de abril del año N+1 de modo que pueda cumplir sus obligaciones de entrega. En cuarto lugar, en virtud del artículo 16, apartado 3, de la Directiva 2003/87, si el 30 de abril del año N+1 el titular no ha entregado suficientes derechos de emisión para cubrir sus emisiones del año N, debe pagar una multa por exceso de emisiones. Esta multa será de 100 euros por cada tonelada equivalente de dióxido de carbono emitido para la que el titular no haya entregado derechos de emisión. Pese al pago de dicha multa por exceso de emisiones, el titular sigue estando obligado a entregar, el 30 de abril de N+2, una cantidad de derechos de emisión equivalente a la de las emisiones en exceso el año N. Así pues, en la práctica, el titular que se encuentre en tal situación debe proveerse de derechos de emisión adicionales antes del 30 de abril de N+2.
En definitiva, estas diferentes posibilidades crean las condiciones para que surja un mercado de derechos de emisión.
C.
Modalidades de funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión
Especial atención merecen tres categorías de disposiciones.
En primer lugar, el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/87 dispone que los Estados miembros deben crear un registro «que permita llevar cuenta exacta de la expedición, la titularidad, la transferencia y la cancelación de derechos de emisión». El apartado 2 del mismo artículo indica que dichos registros contendrán «cuentas separadas» donde «se registrarán los derechos de emisión de que sea titular cada persona a la que se expidan o transfieran, o de la que se transfieran derechos de emisión». El artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2216/2004 puntualiza que, en cada Estado miembro se establecerá un registro en forma de una base de datos electrónica «normalizada» («standardised», en inglés). El apartado 2 del mismo artículo añade que los registros deben incorporar «soportes físico y lógico» («hardware and software», en inglés) y ser accesibles a través de Internet. Por último, el apartado 3 de dicho artículo indica que deben poder realizar de manera correcta todos los procesos relacionados, por una parte, con las emisiones verificadas y, por otra, con las cuentas que posean personas físicas o jurídicas titulares de derechos de emisión.
En segundo lugar, el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2003/87 establece la designación, por la Comisión, de un Administrador Central que llevará un «registro independiente de transacciones en el que se consignarán las expediciones, las transferencias y las cancelaciones de derechos de emisión».
El artículo 5, apartado 1, del Reglamento n
o
2216/2004 añade que dicho registro, también denominado «diario independiente de transacciones comunitario», lo establecerá la Comisión en forma de una base de datos electrónica «normalizada». El apartado 2 de dicho artículo dispone que este diario debe incorporar «soportes físico y lógico» y ser accesible a través de Internet. Por último, el apartado 5, en su redacción resultante del Reglamento (CE) n
o
916/2007 de la Comisión, de 31 de julio de 2007, por el que se modifica el Reglamento n
o
2216/2004 (
DO L 200, p. 5
), puntualiza que el Administrador Central que mantiene el diario sólo efectuará procesos relativos a los derechos de emisión, las emisiones verificadas o incluso las cuentas en los casos en los que resulte necesario para la realización de sus funciones. En definitiva, del Reglamento n
o
2216/2004 resulta que el diario independiente de transacciones comunitario constituye una base de datos que, por un lado, consolida los datos procedentes de los registros nacionales y, por otro, permite identificar las transacciones entre diferentes registros.
En tercer lugar, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
2216/2004 instaura reglas de confidencialidad. Dispone lo siguiente:
«Toda la información contenida en los registros y en el [diario independiente de transacciones comunitario], lo cual incluye los haberes de todas las cuentas y la totalidad de las transacciones efectuadas, se considerará confidencial para cualquier efecto que no sea la aplicación de los requisitos establecidos en el presente Reglamento, en la Directiva 2003/87/CE o en la legislación nacional.»
III.
Hechos anteriores a la interposición del recurso
La demandante, Holcim (Romania) SA, pertenece al grupo Holcim, especializado en la producción de cemento, áridos, asfalto y hormigón prefabricado. Dispone de cuentas de derechos de emisión en el registro rumano.
El 16 de noviembre de 2010, dichas cuentas fueron ilegalmente consultadas por una persona no autorizada. Según la demandante, debido a esa consulta ilegal, un millón de derechos de emisión que le pertenecían fue transferido ilegalmente a una cuenta en Italia y 600 000 derechos de emisión fueron transferidos a Liechtenstein. Estos 600000 derechos desviados a Liechtenstein se habían podido recuperar en la fecha de interposición de la demanda. No ocurrió lo mismo con el millón de derechos restante. En opinión de la demandante, dicho millón robado de derechos de emisión (y no recuperado en la fecha de interposición de la demanda) valía «alrededor de 15 millones de euros» en la fecha en que ocurrieron los hechos.
Mediante carta de 24 de noviembre de 2010, la demandante informó oficialmente a la Comisión del suceso y le rogó que «pidiera a los registros nacionales [por un lado] que congelaran» los derechos de emisión presuntamente robados y, por otro, que «bloquearan las cuentas» por las que éstos habían transitado.
Mediante escrito de 25 de noviembre de 2010, presentó una denuncia ante el Ministerio Fiscal rumano.
Mediante escrito de 2 de diciembre de 2010, el despacho de abogados de la demandante solicitó a la Comisión que «suspendiera y denegara el acceso a las cuentas» por las que habían transitado los derechos de emisión presuntamente robados. Le requirió, además, que «pidiera a los registros nacionales que no observan las exigencias habituales de seguridad de los sistemas de información bancarios que suspendiesen toda transferencia de [derechos de emisión] hasta que se aplicaran tales medidas de seguridad de los sistemas de información».
Mediante escrito de 14 de diciembre de 2010, el jefe de unidad competente de la Comisión respondió al escrito de 2 de diciembre de 2010 en los siguientes términos:
«[…]
En lo referente a su solicitud de que se suspenda y bloquee el acceso a las cuentas pertinentes, nuestra opinión es que la recuperación de derechos de emisión que se presume han sido fraudulentamente transferidos es una cuestión que corresponde al Derecho nacional y a las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la ley. La Comisión no tiene competencia para bloquear tales derechos de emisión en una cuenta de registro.
Por lo que respecta al comercio de derechos de emisión, le recuerdo que esta información es confidencial durante cinco años, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 y en el anexo XVI del Reglamento n
o
2216/2004. Pese a dichas disposiciones, la Comisión coopera efectivamente con las autoridades policiales competentes a fin de resolver [la cuestión del] acceso no autorizado a las cuentas [de que se trata].
Por último, en cuanto a su solicitud de que se suspendan todas las transferencias de derechos de emisión en los registros nacionales mientras no se apliquen las normas habituales de seguridad de los sistemas de información bancarios, tal acción sería desproporcionada y carecería de base jurídica […]».
Mediante escrito de 22 de diciembre de 2010, el director general encargado de la Dirección General (DG) «Acción por el clima» de la Comisión respondió al escrito de 24 de noviembre de 2010 en los siguientes términos:
«[…]
La recuperación de derechos de emisión que se presume han sido fraudulentamente transferidos es una cuestión que corresponde al Derecho nacional y a las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la ley. La Comisión no tiene competencia para bloquear tales derechos de emisión en una cuenta de registro, mientras tales derechos de emisión sigan representando medios válidos de cumplimiento.
Por lo que respecta al comercio de derechos de emisión, le recuerdo que esta información es confidencial durante cinco años, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 y en el anexo XVI del Reglamento n
o
2216/2004. Pese a dichas disposiciones, la Comisión coopera efectivamente con las autoridades policiales competentes a fin de resolver [la cuestión del] acceso no autorizado a las cuentas [de que se trata].
[…]»
No se discute que dicho director general de la Comisión actuaba entonces como Administrador Central del diario independiente de transacciones comunitario, en el sentido del artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2003/87, función que se le había atribuido en el año 2010.
El 28 de diciembre de 2010, se inició un procedimiento sobre medidas provisionales contra la Comisión ante el Tribunal de première instance de Bruxelles (Bélgica), a iniciativa de una sociedad distinta de la demandante. Dicho procedimiento tenía por objeto, en particular, que el presidente de ese Tribunal, como juez de medidas provisionales, conminase a la Comisión, por un lado, a «comunicar la identidad del titular o titulares» de las cuentas en las que aparecían derechos de emisión presuntamente robados y, por otro, a «bloquear todos los registros nacionales en los que [estaban] inscritos [dichos] derechos de emisión». El 21 de febrero de 2011, la demandante presentó, ante el Tribunal de première instance de Bruxelles, una demanda de intervención voluntaria «a fin de obtener las mismas medidas que las solicitadas» por esa otra sociedad. De este modo, se le atribuyó la condición de «segunda demandante». Así resulta, al menos, del auto que pone fin a dicho procedimiento sobre medidas provisionales, que se menciona en el posterior apartado 39.
Mediante escrito de 11 de marzo de 2011, el Fiscal Jefe de la Dirección a cargo de las investigaciones relativas al crimen organizado y al terrorismo (Rumanía) informó a la demandante de que se había iniciado una «instrucción penal» en relación con los hechos invocados por la demandante en su denuncia (mencionada en el anterior apartado 25).
Mediante escrito de 18 de marzo de 2011, esa misma autoridad le precisó a la demandante que, el 11 de enero de 2011, había dirigido a las autoridades judiciales belgas una solicitud mediante comisión rogatoria al objeto de que la Dirección General de la Comisión encargada de llevar el diario independiente de transacciones comunitario:
—
prohibiera oficialmente a las autoridades encargadas de llevar los registros nacionales contabilizar y autorizar las transacciones que tuvieran por objeto derechos de emisión pertenecientes a la demandante;
—
proporcionara todos los datos que obrasen en su posesión relativos a la presunta transferencia no autorizada de los derechos de emisión de la demandante, que había tenido lugar el 16 de noviembre de 2010;
—
describiera todas las transacciones relativas a tales derechos de emisión;
—
proporcionara los archivos de registro («log files», en inglés) que indican las «direcciones IP», la fecha y la hora de todas las transacciones relativas a los derechos de emisión pertenecientes a la demandante, y ello a partir del 16 de noviembre de 2010;
—
proporcionara los archivos de registro que indican las «direcciones IP», la fecha y la hora de todas las operaciones dirigidas a acceder a las cuentas que hubieran contenido derechos de emisión pertenecientes a la demandante, y ello a partir del 16 de noviembre de 2010;
—
proporcionara toda la información comunicada por otros registros nacionales en relación con casos similares.
También se puntualizaba, en dicho escrito de 18 de marzo de 2011, que las autoridades judiciales belgas no habían respondido, hasta entonces, a dicha solicitud.
Del escrito de contestación a la demanda resulta que, mientras tanto, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) había recibido, el 4 de marzo de 2011, por medio de las autoridades judiciales belgas, la solicitud dirigida mediante comisión rogatoria.
Mediante escrito de 4 de abril de 2011, una sociedad perteneciente al mismo grupo que la demandante señaló a la Comisión que una representante de la demandante se había entrevistado con agentes de la Comisión los días 2 y 17 de marzo de 2011. Subrayó que en dichas ocasiones, se había puntualizado a estos últimos que el Ministerio Fiscal rumano había dirigido a la Comisión una solicitud mediante comisión rogatoria. Acto seguido, afirmó que dicha solicitud no había tenido respuesta hasta entonces. Por último, tras alegar que se le había indicado, oralmente, que la OLAF la había recibido, instó a la Comisión a que contestara a la mayor brevedad posible.
Mediante escrito de 7 de abril de 2011, el jefe de unidad competente de la Comisión indicó a esa misma sociedad que la DG «Acción por el clima» no había recibido solicitud alguna procedente de las autoridades judiciales rumanas. Asimismo, informó a la demandante de que los datos relativos a las transacciones registradas en el diario independiente de transacciones comunitario eran confidenciales y que, «conforme a una práctica consolidada», únicamente se facilitaban a las autoridades nacionales encargadas de aplicar la ley, previa petición debidamente justificada.
Del escrito de contestación a la demanda, cuyas afirmaciones se basan en documentos presentados por la Comisión en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal, resulta que, ese mismo día, el 7 de abril de 2011, la OLAF respondió a la solicitud remitida mediante comisión rogatoria. Además, la demandante reconoce en su demanda la existencia de esta respuesta. Según las precisiones aportadas por la Comisión, la OLAF remitió al Ministerio Fiscal belga un «CD-ROM y un disco duro con 300 gigaoctetos de información».
Mediante escrito de 31 de mayo de 2011, el abogado de la demandante indicó a la Comisión que la suponía informada de que la demandante era parte, desde febrero de 2011, del procedimiento sobre medidas provisionales mencionado en el anterior apartado 30. Insistió en que dicho procedimiento tenía por objeto conminar a la Comisión a bloquear los derechos de emisión presuntamente robados el 16 de noviembre de 2010 y a revelar «su localización actual en los registros nacionales». Por otra parte, el citado abogado precisó que, según información revelada por la prensa, 279210 derechos de emisión presuntamente robados habían sido entregados por varios titulares el 30 de abril de 2011 en la Unión (para cumplir la obligación de entrega establecida en el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/87, mencionado en el anterior apartado 14). Posteriormente, solicitó a la Comisión que no autorizara la entrega de tales derechos de emisión y, al menos, que los bloqueara y los reasignara a su titular legítimo.
Mediante auto de 3 de junio de 2011, el presidente del Tribunal de première instance de Bruxelles se declaró «incompetente» para conocer de la demanda de medidas provisionales mencionada en el anterior apartado 30.
Mediante escrito de 18 de julio de 2011, la Comisión respondió a la carta que le había remitido el abogado de la demandante el 31 de mayo de 2011: subrayó que su posición no había cambiado en relación con la solicitud de que se bloqueara la entrega de los derechos de emisión presuntamente robados. Considera, por un lado, que «la recuperación de derechos de emisión que se presume han sido fraudulentamente transferidos es una cuestión que corresponde al Derecho nacional y a las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la ley»; por otro lado, «la Comisión no tiene competencia para bloquear tales derechos de emisión en una cuenta de registro, mientras tales derechos de emisión sigan representando medios válidos de cumplimiento».
Mediante escrito de 13 de diciembre de 2011, dirigido a la Comisión, la demandante alegó que la Comisión y los Estados miembros tenían el «deber implícito» de buscar una solución para indemnizar el perjuicio sufrido por un usuario de derechos de emisión que no era culpable. A continuación, señaló que pretendía incoar procedimientos contenciosos contra la Comisión y las autoridades rumanas para «recuperar su pérdida». Por último, alegó que tal procedimiento no convenía a los intereses de sus accionistas y que, por lo tanto, estaba dispuesta a concluir una transacción («out-of-court settlement», en inglés) con la Comisión.
Mediante escrito de 16 de enero de 2012, la Comisión precisó a la demandante que no era favorable a una solución transaccional.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de julio de 2012 la demandante interpuso el presente recurso. Presentó dos series de pretensiones.
En primer lugar, solicitó al Tribunal que, mediante «sentencia interlocutoria»:
—
«Declare que, por lo que respecta al perjuicio sufrido por la demandante a raíz del robo de un millón de derechos de emisión, la Unión […] debe responder del comportamiento de la Comisión con arreglo a los artículos 256, 268 y 340 TFUE.
—
Condene a la Unión […] a abonar a la demandante la cantidad de un euro con carácter provisional.
—
Ordene que las partes lleguen a un acuerdo sobre el importe del perjuicio y/o que la demandante demuestre el alcance definitivo de su perjuicio, en los tres meses siguientes a la sentencia interlocutoria.
—
Declare la ejecutoriedad de la sentencia.»
En segundo lugar, solicita al Tribunal que:
—
«Ordene a la Unión […] abonarle el valor de los derechos de emisión robados que no hayan sido recuperados todavía en la fecha de la sentencia definitiva, y ello, al precio de mercado vigente en la fecha del robo, más los intereses al tipo del 8 % anual a partir del 16 de noviembre de 2010.
—
Condene en costas a la Unión […]
—
Declare la ejecutoriedad de la sentencia.»
El 19 de octubre de 2012, la Comisión presentó en la Secretaría del Tribunal su escrito de contestación a la demanda. Solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
El 23 de octubre de 2012, la demandante pudo recuperar 94761 derechos de emisión tras haber sido «bloqueados» por el registro italiano e incautados por el Ministerio Fiscal italiano. Por lo tanto, a partir de esa fecha, a la demandante le faltaba recuperar 905239 derechos de emisión y no un millón, como alegaba inicialmente (véase el anterior apartado 44).
El 11 de febrero de 2013, la demandante presentó en la Secretaría del Tribunal la réplica. Modificó una de sus pretensiones. En lugar de solicitar al Tribunal que «ordene que las partes lleguen a un acuerdo sobre el importe del perjuicio y/o que la demandante demuestre el alcance definitivo de su perjuicio, en los tres meses siguientes a la sentencia interlocutoria», solicitó al Tribunal que «ordene que las partes lleguen a un acuerdo sobre el importe del perjuicio y/o que la demandante demuestre el alcance definitivo de su perjuicio, a más tardar en los tres meses siguientes al término del proceso penal sustanciado en Rumanía». Por lo demás, reitera las pretensiones que formuló en el escrito de demanda.
El 29 de mayo de 2013, la Comisión presentó en la Secretaría del Tribunal la dúplica.
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente inicialmente designado fue adscrito a la Sala Octava, a la que se atribuyó, por consiguiente, el presente asunto.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió abrir la fase oral del procedimiento. Mediante una diligencia de ordenación del procedimiento, instó a las partes a responder a unas preguntas y les requirió la presentación de unos documentos.
Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal el 5 de febrero de 2014, la Comisión atendió dicho requerimiento. Lo mismo hizo la demandante el 6 de febrero de 2014.
En la vista de 27 de febrero de 2014, se oyeron los informes orales de la demandante y la Comisión y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
Sobre las cuestiones previas al examen del fondo
Antes de examinar la fundamentación jurídica del recurso, el Tribunal apreciará de oficio su admisibilidad a la luz de los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c), de su Reglamento de Procedimiento, posteriormente determinará la repercusión procesal de la interposición, ante el juez rumano, de un recurso de indemnización del mismo perjuicio que el invocado en el marco del presente recurso, pero dirigido contra las autoridades rumanas.
I.
Sobre la observancia del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento
Conforme a reiterada jurisprudencia, en virtud del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con el artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto y del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, las demandas deben contener la indicación del objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados. Esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal General se pronuncie sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa éste resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del texto de la propia demanda. Más concretamente, para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños supuestamente causados por una institución de la Unión deberá contener los elementos que permitan identificar, primero, el comportamiento reprochado; segundo, el carácter y el alcance del perjuicio presuntamente sufrido y tercero, las razones por las que la parte demandante estima que existe una relación de causalidad entre dicho comportamiento y dicho perjuicio (véase la sentencia del Tribunal de 2 de marzo de 2010, Arcelor/Parlamento y Consejo,
T-16/04, Rec. p. II-211
, apartado 132, y la jurisprudencia citada).
Sin embargo, no es indispensable determinar en la demanda, en tanto que requisito de admisibilidad, el alcance exacto del perjuicio y menos todavía cifrar el importe de la indemnización solicitada, lo cual es posible, en todo caso, hasta el momento de la réplica, siempre que la parte demandante invoque circunstancias particulares que justifiquen su retraso e indique los elementos que permitan apreciar la naturaleza y el alcance del perjuicio, y la parte demandada pueda, en consecuencia, defenderse (véase la sentencia Arcelor/Parlamento y Consejo, citada en el apartado 55
supra
, apartado 135, y la jurisprudencia citada).
A la luz de estas observaciones debe determinarse si la demanda reúne los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento.
A.
Comportamiento reprochado a la Unión
La argumentación desarrollada en la demanda tiene por objeto demostrar que la Comisión debía haber revelado a la demandante la identidad de los titulares actuales de los derechos de emisión robados y posteriormente haber prohibido toda transacción referente a esos derechos, para facilitar su entrega a la demandante. En efecto, en el punto 64 del escrito de demanda, la demandante alega que, «al negarse a revelar la localización de los derechos de emisión robados y a bloquearlos», la Comisión generó la responsabilidad de la Unión. Afirmaciones similares se recogen en el punto 68 del escrito de demanda. Por último, se proporcionan indicaciones aún más explícitas en el punto 134 del escrito de demanda. Ahí se dice que el comportamiento reprochado a la Unión «no es el robo en sí», sino «la negativa ilegal y la incapacidad de la Comisión […] de bloquear a su debido tiempo los derechos de emisión robados y de revelar su localización».
Es cierto que, en el punto 65 del escrito de demanda, la demandante señala que los «hechos que dieron lugar a la responsabilidad de la Unión» se produjeron el 16 de noviembre de 2010, es decir, el día de la transferencia presuntamente no autorizada de derechos de emisión. Sin embargo, dado que la demandante nunca imputa expresamente dicha transferencia a la Comisión, es preciso considerar que los comportamientos reprochados por la demandante a la Comisión están claramente identificados en el escrito de demanda. Son dos. Se trata, por un lado, de la presunta negativa de la Comisión «a revelar la localización de los derechos de emisión robados» y, por otro, de la negativa de esta misma institución «a bloquearlos».
B.
Perjuicio invocado
En sus pretensiones, la demandante solicita que se le abone, para reparar su perjuicio, una indemnización correspondiente al «valor de los derechos de emisión robados que no hayan sido recuperados todavía en la fecha de la sentencia definitiva, y ello, al precio de mercado vigente en la fecha del robo, más los intereses al tipo del 8 % anual a partir del 16 de noviembre de 2010».
De este modo, ha definido con suficiente precisión el carácter del perjuicio que invoca: se trata de un perjuicio estrictamente patrimonial consistente, con carácter principal, en el valor de mercado, a 16 de noviembre de 2010, del millón de derechos de emisión presuntamente robados y no recuperados en la fecha de interposición de la demanda.
Por otra parte, debe considerarse que la demanda contiene elementos suficientes para determinar el alcance exacto del perjuicio invocado.
En efecto, es preciso leer las pretensiones del escrito de demanda, entre las que se recoge la petición de indemnización, junto con el punto 119 de aquél, donde se afirma que las «pérdidas» sufridas por la demandante ascienden a «alrededor de 15 millones de euros».
Además, si bien dicho cálculo es aproximativo, es preciso interpretarlo a la luz del punto 7 del escrito de demanda, donde se puntualiza que «el precio medio de intercambio [de cada derecho de emisión presuntamente robado y no recuperado se situaba, en la fecha del supuesto robo,] entre 10 y 20 euros». De ello resulta que la demandante solicita, como máximo, una indemnización por importe de 20 millones de euros, sin intereses.
En definitiva, tanto el carácter como el alcance del perjuicio invocado están determinados en la demanda.
C.
Relación de causalidad
Por último, en la demanda se manifiesta, con cierto grado de claridad, que el perjuicio invocado se «generó por la negativa ilegal y la incapacidad de la Comisión […] de bloquear a su debido tiempo los derechos de emisión robados y de revelar su localización». Pues bien, según la demandante, dicha negativa le impidió identificar a los titulares actuales de esos derechos de emisión y, como consecuencia, llevar a cabo actuaciones para recuperarlos, en su caso ejercitando acciones judiciales.
Tales indicaciones en cuanto a la relación de causalidad entre el comportamiento reprochado y el perjuicio alegado son suficientes para considerar que el recurso reúne los requisitos establecidos en el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento.
II.
Sobre la repercusión del ejercicio, ante el juez rumano, de una acción de indemnización del mismo perjuicio que el invocado en el presente recurso, pero dirigido contra las autoridades rumanas
En el punto 17 de la réplica, la demandante señala que «ha entablado una acción civil» ante el juez rumano contra la autoridad administrativa encargada de llevar el registro rumano. Añade que «dicha acción tiene una naturaleza distinta [a la del presente recurso] y no interfiere en [éste], dado que se basa en un contrato celebrado entre la demandante y la Administración rumana».
No obstante, del punto 49 del escrito de demanda presentado ante un tribunal rumano y registrado por éste el 10 de noviembre de 2011, resulta que el perjuicio cuya reparación se ha solicitado a las autoridades rumanas correspondía al valor de mercado, el 16 de noviembre de 2010, del millón de derechos de emisión que presuntamente fueron objeto de una transferencia no autorizada y que no pudo ser recuperado. Por consiguiente, si bien es cierto que el comportamiento reprochado a las autoridades rumanas (a saber, el incumplimiento de su obligación de garantizar la seguridad del registro rumano) es diferente del reprochado, en el marco del presente recurso, a la Comisión, no es menos cierto que el perjuicio invocado, en ambos casos, es el mismo: se trata del valor de los derechos de emisión presuntamente robados y no recuperados en la fecha de interposición de la demanda (véase el anterior apartado 61).
Pues bien, según las indicaciones de la demandante, en la fecha de la vista y,
a fortiori
, en la de presentación de la demanda, ningún tribunal rumano se había pronunciado.
En tal situación, si, con posterioridad a la vista que se ha celebrado en el presente asunto, el juez rumano estimase la demanda que le presentó la demandante y si, paralelamente, el Tribunal estimase el presente recurso, la demandante sería indemnizada dos veces por el mismo perjuicio.
No obstante, la jurisprudencia ha proporcionado soluciones que permiten evitar tales consecuencias, desde el examen de la admisibilidad del recurso o ulteriormente, en el examen de su fundamentación, según los casos.
A.
Repercusión, en la admisibilidad del presente recurso, del ejercicio de una acción de indemnización ante un tribunal rumano
Mediante la sentencia de 30 de mayo de 1989, Roquette frères/Comisión (
20/88, Rec. p. 1553
, apartado 15), el Tribunal de Justicia declaró que la admisibilidad de la acción de indemnización establecida en los artículos 268 TFUE y 340 TFUE, párrafo segundo, puede encontrarse supeditada, en determinados casos, a que se hayan agotado todos los recursos en Derecho interno que permitan obtener una reparación por parte de las autoridades nacionales, siempre que dichos recursos de Derecho interno garanticen de un modo eficaz la protección de los particulares interesados y puedan conducir a la reparación del perjuicio alegado.
En este enunciado de principio, el uso del verbo «poder» demuestra que no agotar los «recursos en Derecho interno que permitan obtener una reparación por parte de las autoridades nacionales» no debe conducir sistemáticamente a una declaración de inadmisibilidad por el juez de la Unión. Este último sólo puede deducir la inadmisibilidad del recurso «en determinados casos».
Es cierto que dichos casos no han sido precisados en la sentencia Roquette frères/Comisión, citada en el apartado 73
supra
(apartado 15). Sin embargo, el Tribunal considera que únicamente existe un supuesto en el que la circunstancia de que no se haya resuelto de manera definitiva sobre la acción de indemnización ejercitada ante el tribunal nacional implica necesariamente la inadmisibilidad del recurso de indemnización interpuesto ante el juez de la Unión. Se trata del supuesto en el que dicha circunstancia prohíbe a este último identificar el carácter y la cuantía del perjuicio invocado ante él, de manera que no se cumplen los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento (véase la jurisprudencia citada en el anterior apartado 55).
Pues bien, en el presente caso, pese a que ningún elemento de los autos permite concluir que ningún tribunal rumano se haya pronunciado sobre la acción de indemnización ejercitada por la demandante, el Tribunal puede delimitar el carácter y la cuantía del perjuicio invocado (véase el anterior apartado 65).
Como consecuencia, queda excluido declarar la inadmisibilidad del presente recurso sobre la base de la jurisprudencia resultante de la sentencia Roquette frères/Comisión, citada en el apartado 73
supra
(apartado 15).
B.
Repercusión, en el examen de la fundamentación del presente recurso, del ejercicio de una acción de indemnización ante un tribunal rumano
El ejercicio, ante un tribunal nacional, de una acción dirigida a obtener una indemnización del mismo perjuicio que el invocado ante el juez de la Unión no supone repercusiones únicamente en materia de admisibilidad. Repercute también en el examen de la fundamentación del recurso de indemnización sometido al juez de la Unión.
Según la jurisprudencia, cuando, en primer lugar, una persona ha ejercitado dos acciones con objeto de obtener la indemnización de un único y mismo perjuicio, una contra una autoridad nacional ante un tribunal nacional y otra contra una institución o un órgano de la Unión ante el juez de la Unión y, en segundo lugar, existe un riesgo de que dicha persona obtenga una indemnización insuficiente o abusiva a causa de apreciaciones diferentes de dicho perjuicio por los dos órganos jurisdiccionales a los que acudió, el juez de la Unión, antes de pronunciarse sobre el perjuicio, debe esperar a que el tribunal nacional se haya pronunciado sobre la acción ejercitada ante él mediante una resolución que ponga fin a la instancia (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y otros/Comisión,
5/66, 7/66 y 13/66 a 24/66, Rec. pp. 317
y ss., especialmente p. 344; de 30 de noviembre de 1967, Becher/Comisión,
30/66, Rec. pp. 369
y ss., especialmente pp. 389 y 390, y del Tribunal General de 13 de diciembre de 2006, É.R. y otros/Consejo y Comisión,
T-138/03, Rec. p. II-4923
, apartado 42).
Por lo tanto, en tal supuesto, el juez de la Unión está obligado a esperar a que el juez nacional se haya pronunciado antes de resolver sobre la existencia y la cuantía del perjuicio. En esta espera, tampoco puede pronunciarse, por lo tanto, sobre la relación de causalidad entre el comportamiento reprochado a la Unión y el perjuicio invocado. En cambio, puede determinar, incluso antes de que se pronuncie al respecto el juez nacional, si el comportamiento reprochado puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión. Por lo demás, en el asunto que dio lugar a la sentencia Kampffmeyer y otros/Comisión, citada en el apartado 79
supra
(Rec. p. 339), antes de suspender el procedimiento, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre la existencia de una «falta de servicio que podía generar la responsabilidad de la Comunidad».
En el caso de autos, puesto que la demandante ha ejercitado una acción, aún pendiente ante un tribunal rumano, para ser indemnizada por el mismo perjuicio que el invocado en el marco del presente recurso, el Tribunal tiene intención de reservar el examen del perjuicio y de la relación de causalidad.
No obstante, el Tribunal señala que se encuentra en condiciones de pronunciarse sobre las cuestiones previas a dicho examen.
En particular, puede apreciar la legalidad de los dos comportamientos de la Comisión invocados por la demandante en apoyo de las pretensiones de indemnización que formuló en el ámbito de la responsabilidad por actuación culposa. Además, si desestimase esas primeras pretensiones de indemnización, podría pronunciarse también sobre el cumplimiento de los requisitos de generación de la responsabilidad por acción culposa, suponiendo que exista tal régimen de responsabilidad en el Derecho de la Unión.
Sobre el fondo
La demandante persigue la responsabilidad de la Unión en dos ámbitos diferentes: invoca, con carácter principal, la responsabilidad por acción culposa de la Unión, es decir, la responsabilidad derivada de un comportamiento ilegal y, con carácter subsidiario, la responsabilidad objetiva, es decir, la responsabilidad derivada de un comportamiento lícito.
A continuación se examinan estos dos ámbitos, sucesivamente.
I.
Sobre la responsabilidad por acción culposa
Conforme a reiterada jurisprudencia, la generación de la responsabilidad extracontractual de la Unión está supeditada a la concurrencia de una serie de requisitos, a saber, primero, la imputabilidad del comportamiento reprochado a una institución o a un órgano de la Unión; segundo, la ilegalidad de dicho comportamiento; tercero, la existencia de un perjuicio, y cuarto, la existencia de una relación directa de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio alegado. En el supuesto de que no se cumpla alguno de tales requisitos, deberá desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar si se cumplen los demás requisitos (véase la sentencia del Tribunal de 10 de julio de 2012, Interspeed/Comisión, T‑587/10, apartado 38, y la jurisprudencia citada).
Para cumplir el requisito sobre la ilegalidad del comportamiento reprochado, la jurisprudencia exige que se demuestre una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. A este respecto, es preciso recordar que el régimen establecido por la jurisprudencia en materia de responsabilidad extracontractual de la Unión tiene en cuenta, entre otros aspectos, la complejidad de las situaciones que deben ser reguladas, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos y, más particularmente, el margen de apreciación de que dispone el autor del acto controvertido. El criterio decisivo para considerar suficientemente caracterizada una violación del Derecho de la Unión es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. Cuando dicha institución sólo dispone de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho de la Unión puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada (sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión,
C-352/98 P, Rec. p. I-5291
, apartados 40 y 42 a 44, y de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Camar y Tico,
C-312/00 P, Rec. p. I-11355
, apartados 52 a 55).
Procede examinar, a la luz de estas consideraciones, la legalidad de los dos comportamientos distintos que, como se ha dicho en el anterior apartado 59, reprocha la demandante a la Comisión.
A.
Primer comportamiento reprochado, correspondiente a la negativa a revelar la localización de los derechos de emisión presuntamente robados el 16 de noviembre de 2010
1. Existencia del primer comportamiento reprochado
Es cierto que ninguno de los escritos dirigidos a la Comisión en nombre de la demandante, y que figuran en los autos, contiene solicitud alguna que tenga expresamente por objeto que la Comisión revele la localización de los derechos de emisión presuntamente robados el 16 de noviembre de 2010.
Sin embargo, es preciso señalar que la Comisión indicó espontáneamente a la demandante, en sus escritos de fechas 14 y 22 de diciembre de 2010, que cualquier «información [relativa al comercio de derechos de emisión] es confidencial durante cinco años».
Por lo demás, de los documentos de los autos se desprende que, el 21 de febrero de 2011, la demandante solicitó al presidente del Tribunal de première instance de Bruxelles que conminase a la Comisión a «comunicar la identidad del titular o titulares» de las cuentas en las que aparecían los derechos de emisión que, en su opinión, le habían robado el 16 de noviembre de 2010 (véase el anterior apartado 30). En otras palabras, la demandante solicitó que se conminase a la Comisión a revelar la localización de los derechos de emisión presuntamente robados.
Pues bien, aun cuando tal solicitud se había dirigido al presidente del Tribunal de première instance de Bruxelles y no a la Comisión, resulta que, mediante su escrito de 7 de abril de 2011 (véase el anterior apartado 36), esta última consideró oportuno responder a ella. En efecto, en dicho escrito se puntualiza que los datos relativos a las transacciones registradas en el diario independiente de transacciones comunitario son confidenciales y que, «conforme a una práctica consolidada», la Comisión únicamente los facilita a las autoridades nacionales encargadas de aplicar la ley, previa petición debidamente justificada. Es cierto que este escrito de 7 de abril de 2011 no se dirigía a la demandante, sino a otra sociedad del mismo grupo, y que no hacía referencia a la solicitud formulada por la demandante en el marco del procedimiento incoado ante el Tribunal de première instance de Bruxelles. Sin embargo, no lo es menos que aportaba indirectamente una respuesta a dicha solicitud.
En estas circunstancias, es necesario concluir que la Comisión se negó a estimar la solicitud de la demandante relativa a la revelación de la localización de los derechos de emisión presuntamente robados el 16 de noviembre de 2010. Por lo tanto, queda demostrada la existencia del primer comportamiento.
2. Legalidad del primer comportamiento reprochado
A fin de demostrar la ilegalidad del primer comportamiento reprochado, a saber, la negativa de la Comisión a revelarle directamente información confidencial, la demandante invocó, en esencia, siete motivos.
a) Primer motivo, basado en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
2216/2004
Alegaciones de la demandante
Mediante el primer motivo, la demandante alega, en esencia, que la Comisión infringió el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004, que establece las reglas aplicables en materia de confidencialidad, al negarse a revelarle información relativa a los derechos de emisión presuntamente robados.
En apoyo de este motivo, manifiesta que la Comisión estaba obligada a revelarle información confidencial que permitiera la recuperación de derechos de emisión presuntamente robados. En su opinión, el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 autoriza la revelación de información confidencial cuando resulta necesario para aplicar los requisitos establecidos en dicho Reglamento, en la Directiva 2003/87 y en la legislación nacional. Pues bien, considera que, precisamente, la revelación de información relativa a derechos de emisión robados resulta necesaria para la «aplicación» de tales requisitos y constituye una «condición de la llevanza de los registros».
Para justificar su posición, la demandante alega que el artículo 20 de la Directiva 2003/87 confía a los servicios de la Comisión designados para llevar el diario independiente de transacciones comunitario la función de detectar y resolver posibles irregularidades que afecten a las transacciones, como los robos. Pues bien, tal función no podría llevarse a cabo si no se diera ninguna información a las «víctimas de dichas irregularidades». Por lo tanto, considera que revelar información relativa a unas cuentas «con objeto de recuperar derechos de emisión robados» cumple los requisitos del artículo 20 de la Directiva 2003/87.
Por último, la demandante sostiene que la Comisión ciertamente declaró que aceptaba «revelar la información a las “autoridades [de los Estados miembros] encargadas de la aplicación de la ley”», pero excluyó que los tribunales civiles, y en concreto el presidente del Tribunal de première instance de Bruxelles, constituyesen tales autoridades. Pues bien, considera que esta posición «no está justificada y constituye, en sí, una desviación de poder» («misuse of powers», en inglés). Añade que la Comisión no ha respondido «realmente», hasta la fecha, a la «comisión rogatoria enviada por las autoridades penales rumanas […] el 13 de enero de 2011».
Fundamento de las alegaciones de la demandante
Para responder al primer motivo, es preciso, previamente, recordar lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 e interpretarlo.
– Disposiciones del artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 vigentes en la fecha de los hechos reprochados a la Comisión
Con carácter preliminar, es preciso señalar que, en la fecha en la que debe considerarse que la Comisión se negó a revelar la información que la demandante solicitaba, esto es, a más tardar el 7 de abril de 2011 (véase el anterior apartado 92), el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 estaba aún vigente. En su opinión, si bien el artículo 91, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
994/2008 de la Comisión, de 8 de octubre de 2008, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87 y la Decisión n
o
280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (
DO L 271, p. 3
), derogó el Reglamento n
o
2216/2004, retrasó asimismo el efecto de dicha derogación al 1 de enero de 2012.
El artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
2216/2004 no registró variaciones antes de ser derogado, el 1 de enero de 2012. Dispone que «toda la información contenida en los registros y en el [diario independiente de transacciones comunitario], lo cual incluye los haberes de todas las cuentas y la totalidad de las transacciones efectuadas, se considerará confidencial para cualquier efecto que no sea la aplicación de los requisitos establecidos en el presente Reglamento, en la Directiva 2003/87/CE o en la legislación nacional.»
La redacción del artículo 10, apartados 2 a 2
sexies
, del Reglamento n
o
2216/2004 aplicable en la fecha del primer comportamiento reprochado resultaba, por su parte, de las modificaciones realizadas por el artículo 78, número 2, del Reglamento (UE) n
o
920/2010 de la Comisión, de 7 de octubre de 2010, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87 y la Decisión n
o
280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (
DO L 270, p. 1
), modificaciones que habían entrado en vigor el 15 de octubre de 2010, conforme al artículo 80 de dicho Reglamento.
Así pues, en su redacción aplicable al litigio, el artículo 10, apartados 2 a 2
sexies
, del Reglamento n
o
2216/2004 dispone lo siguiente:
«2.   Podrán obtener datos conservados en los registros y en el [diario independiente de transacciones comunitario] las entidades siguientes:
a)
los cuerpos y fuerzas de seguridad y las autoridades fiscales de los Estados miembros;
b)
la [OLAF];
c)
Europol;
d)
los administradores de registro de los Estados miembros.
2
bis
.   Podrán proporcionarse datos de las transacciones a las entidades enumeradas en el apartado 2 previa solicitud al Administrador Central o a un administrador de registro siempre que las solicitudes estén debidamente justificadas y sean necesarias con fines de investigación, detección y represión del fraude, administración fiscal o aplicación de la legislación fiscal, blanqueo de capitales, financiación del terrorismo o delitos graves.
2
ter
.   La entidad que reciba datos de conformidad con el apartado 2
bis
velará por que los datos recibidos se utilicen exclusivamente para los fines declarados en la solicitud de conformidad con el apartado 2
bis
y no sean puestos a disposición, de forma deliberada o accidental, de personas no relacionadas con la finalidad prevista de la utilización de los datos. La presente disposición no impedirá que estas entidades pongan los datos a disposición de otras entidades enumeradas en el apartado 2, en caso de que resulte necesario para los fines declarados en la solicitud formulada de conformidad con el apartado 2
bis
.
quater
.   Cuando lo soliciten, el Administrador Central podrá proporcionar acceso a datos anónimos de transacciones a las entidades enumeradas en el apartado 2 con el fin de localizar tipos de transacciones sospechosas. Estas entidades podrán notificar tipos de transacciones sospechosas a otras entidades enumeradas en el apartado 2.
quinquies
.   Los administradores de registro facilitarán a los demás administradores de registro, a través de medios seguros, los nombres e identidades de las personas a las que hayan denegado la apertura de una cuenta o a las que hayan denegado la designación como representante autorizado o representante autorizado adicional.
sexies
.   Los administradores de registro podrán decidir notificar a los cuerpos y fuerzas de seguridad nacionales todas las transacciones que impliquen un número de unidades superior a la cantidad determinada por el administrador de registro y notificar cualquier cuenta que participe, en un plazo de 24 horas, en un número de transacciones superior a la cantidad determinada por el administrador de registro.»
Por último, la redacción del artículo 10, apartado 3, del Reglamento n
o
2216/2004 aplicable en la fecha del primer comportamiento reprochado resultaba de una modificación realizada por el artículo 1, número 6, del Reglamento n
o
916/2007.
De este modo, en su redacción aplicable al litigio, el artículo 10, apartado 3, del Reglamento n
o
2216/2004 establece lo siguiente:
«La autoridad competente y el administrador de registro solo efectuarán procesos relativos a los derechos de emisión, las emisiones verificadas, […] las cuentas o las unidades de Kioto en los casos en los que resulte necesario para la realización de las funciones que les son propias.»
– Interpretación del artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004
El artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 responde a la voluntad de preservar el secreto comercial. Establece como norma que se considerará confidencial toda la información contenida en los registros y en el [diario independiente de transacciones comunitario], lo cual incluye los haberes de todas las cuentas y la totalidad de las transacciones efectuadas.
Una primera excepción a esta norma se establece en el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004. Esta excepción se refiere al supuesto de que la revelación de tal información tenga por finalidad la aplicación de los requisitos del Reglamento n
o
2216/2004, de la Directiva 2003/87 o de la legislación nacional. Ahora bien, debe interpretarse en sentido restrictivo, al igual que toda excepción a una regla general (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 2011, Comisión/Irlanda, C‑82/10, no publicada en la Recopilación, apartado 44, y la jurisprudencia citada). Como consecuencia, es preciso considerar que comprende únicamente dos situaciones. La primera es aquella en la que la revelación de la información contenida en los registros y en el diario independiente de transacciones comunitario se exige expresamente en una disposición de la Directiva 2003/87 o del Reglamento n
o
2216/2004 o en una norma nacional conforme al Derecho de la Unión. La segunda situación es aquella en la que la revelación de dicha información es indispensable para la correcta aplicación de tales disposiciones. Por otra parte, es preciso observar que dicha excepción únicamente beneficia, en principio, a las autoridades que tengan prerrogativas de poder público, a quienes, por ello, se les puede conferir la «aplicación» de las disposiciones del Reglamento n
o
2216/2004 y de la Directiva 2003/87 o de la legislación nacional dirigida a transponer o aplicar dichas normas de la Unión.
Los apartados 2, 2
bis
, 2
ter
y 2
quater
del artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 establecen una segunda excepción a la regla de que la información contenida en los registros y en el diario independiente de transacciones comunitario es confidencial.
Se establece expresamente, en el apartado 2, que dicha excepción sólo es aplicable a los cuerpos y fuerzas de seguridad de los Estados miembros, a las autoridades fiscales de los Estados miembros, a la OLAF, a Europol y a los administradores de registro de los Estados miembros.
Por otra parte, sólo se aplica, según el apartado 2
bis
, en el supuesto de que dichas entidades hayan presentado una solicitud para obtener información contenida en los registros y en el diario independiente de transacciones comunitario. Dicha solicitud debe estar debidamente motivada. Por su parte, la información solicitada debe ser necesaria para la represión de delitos o infracciones o para la determinación de la base imponible del impuesto o su recaudación.
Por último, el apartado 2
ter
no prohíbe que una entidad que obtiene información de conformidad con el apartado 2
bis
pueda, a su vez, revelarla a las personas físicas o jurídicas directamente afectadas por las consideraciones penales o fiscales enunciadas en la solicitud. En efecto, el artículo 10, apartado 2
ter
, primera frase, «[obliga a toda entidad] que reciba datos de conformidad con el apartado 2
bis
[a velar] por que los datos recibidos se utilicen exclusivamente para los fines declarados en la solicitud de conformidad con el apartado 2
bis
y no sean puestos a disposición, de forma deliberada o accidental, de personas no relacionadas con la finalidad prevista de la utilización de los datos». De ello hay que deducir, mediante una interpretación
a contrario
, que las personas «relacionadas con la utilización de los datos» invocada en la solicitud presentada de conformidad con el apartado 2
bis
pueden obtener dichos datos de las entidades que presentaron dicha solicitud.
Sin embargo, es necesario subrayar que la mera condición de persona relacionada con la utilización de los datos mencionada en una solicitud presentada de conformidad con el apartado 2
bis
no confiere un derecho incondicional a obtener tales datos. Su revelación a una persona que presente tal condición constituye una mera facultad otorgada a la entidad que presentó dicha solicitud: corresponde a esta entidad apreciar, habida cuenta, en particular, de los elementos fácticos de que disponga y del Derecho nacional aplicable, si debe llevarse a cabo tal revelación.
Así pues, cuando una autoridad penal, como aquella a la que acudió la demandante el 25 de noviembre de 2010 (véase el anterior apartado 25), ha obtenido, en su condición de «cuerpos y fuerzas de seguridad», información confidencial contenida en los registros y en el diario independiente de transacciones comunitario que, en su opinión, era necesaria para identificar a los autores de un delito o de una infracción, el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 no le prohíbe revelarla a una persona física o jurídica que, como la demandante, tenga la condición de víctima de la presunta infracción penal. Visto el artículo 10, apartado 2
ter
, del Reglamento n
o
2216/2004, no puede sino estimarse que tal persona está «relacionada» con las consideraciones invocadas, a fin de obtener la supresión de la confidencialidad.
El apartado 2
quinquies
del artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 instaura una tercera excepción a la regla de confidencialidad, aplicable únicamente a los administradores de registros. Les autoriza a transmitirse mutuamente determinada información.
Por último, el apartado 2
sexies
del artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 instituye una cuarta excepción a la regla de confidencialidad: autoriza a los administradores de registros a notificar a los cuerpos y fuerzas de seguridad nacionales, por un lado, las transacciones cuya magnitud supere un determinado umbral y, por otro, las cuentas que participen en un número de transacciones diarias superior a un determinado umbral.
– Aplicación al presente caso
En primer lugar, el artículo 20 de la Directiva 2003/87 establece, por un lado, que el Administrador Central designado por la Comisión «controlará, de manera automatizada» cada transacción en los registros, para comprobar que no se producen «irregularidades» en las operaciones relativas a los derechos de emisión, y, por otro lado, que, cuando se haya detectado una «irregularidad», dicha autoridad informará de ello al Estado miembro o Estados miembros interesados (véase el posterior apartado 148). Pues bien, contrariamente a lo que sostiene la demandante en el anterior apartado 97, ni el citado artículo ni —por lo demás— ninguna otra disposición de la Directiva 2003/87 o del Reglamento n
o
2216/2004 establecen expresamente que la Comisión pueda revelar información relativa a derechos presuntamente robados a la supuesta víctima del robo. Del mismo modo, ni se ha demostrado ni siquiera alegado que una norma aplicable en un Estado miembro contenga tal disposición.
Por otra parte, no se ha demostrado que tal supresión de la confidencialidad sea indispensable para la correcta aplicación de una disposición de la Directiva 2003/87 o del Reglamento n
o
2216/2004 o de una norma aplicable en un Estado miembro. En particular, no resulta necesaria para la correcta aplicación del artículo 20 de la Directiva 2003/87, invocado por la demandante.
En estas circunstancias, la demandante no puede acogerse a la excepción
ratione materiae
a la regla de confidencialidad establecida en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
2216/2004 (y recordada en el anterior apartado 107).
En segundo lugar, puede señalarse, a mayor abundamiento, que la demandante es una sociedad anónima rumana. Como tal, no puede invocar válidamente la excepción
ratione personae
enunciada en el artículo 10, apartado 2, del Reglamento n
o
2216/2004 (y recordada en el anterior apartado 108).
En tercer lugar, mediante la alegación recogida en el anterior apartado 98, la demandante aduce, en esencia, que la Comisión se negó ilegalmente a revelar información confidencial a una autoridad judicial civil, a saber, el presidente del Tribunal de première instance de Bruxelles, y no efectuó «realmente» tal revelación a una autoridad judicial penal, a saber, el Ministerio Fiscal rumano. En su opinión, tales negativas le habían impedido poder acceder, posteriormente, a dicha información confidencial de conformidad con el artículo 10, apartado 2
ter
, del Reglamento n
o
2216/2004, tal y como se interpreta en los anteriores apartados 108 y 113.
No obstante, por un lado, de las manifestaciones realizadas en el escrito de contestación a la demanda, apoyadas por un documento interno de la Comisión que ésta presentó en respuesta a una pregunta formulada por escrito del Tribunal, se desprende que el 7 de abril de 2011, la OLAF —que, en virtud del artículo 2 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (
DO L 136, p. 20
), se encarga concretamente, «de efectuar investigaciones administrativas internas [a la Comisión] cuya finalidad será: […] luchar contra el fraude» y «de aportar la ayuda de la Comisión a la cooperación con los Estados miembros en el ámbito de la lucha contra el fraude»— respondió a la solicitud remitida por el Ministerio Fiscal rumano mediante comisión rogatoria (véase el anterior apartado 37). Pues bien, tales manifestaciones realizadas en el escrito de contestación a la demanda, lejos de ser contradichas, son plenamente corroboradas por la propia demanda. En efecto, si bien la demandante alega, en el punto 93 del escrito de demanda, que no se respondió «realmente» a la solicitud remitida mediante comisión rogatoria (véase el anterior apartado 98), admite en paralelo la existencia de tal respuesta en el punto 53 de la demanda. Además, suponiendo que, mediante la alegación expuesta en el punto 93 de la demanda, la demandante haya criticado la pertinencia de la respuesta dada, por cuenta de la Comisión, por la OLAF a la solicitud de que se trata, es preciso señalar que no ha aportado prueba alguna en apoyo de tal alegación. Además, ni siquiera ha puntualizado por qué motivo, en su opinión, la respuesta ofrecida por la OLAF al Ministerio Fiscal rumano era inadecuada o insuficiente, y ello, siendo así que la Comisión precisó, en su escrito de contestación, el volumen de la información remitida, por su cuenta, por la OLAF (véase el anterior apartado 37). En estas circunstancias, la demandante no puede alegar que la Comisión se negó a revelar información al Ministerio Fiscal rumano invocando su confidencialidad.
Por otro lado, el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 no autorizaba a la Comisión a revelar al presidente del Tribunal de première instance de Bruxelles datos confidenciales contenidos en los registros. En efecto, como juez de medidas provisionales, este último no tenía la condición de «cuerpos y fuerzas de seguridad» en el sentido del apartado 2, letra a), de dicho artículo (véase el anterior apartado 103). No estaba encargado, en concreto, de ninguna investigación relativa a los derechos de emisión presuntamente robados.
Por lo demás, no es exacto alegar, como hace la demandante, que la Comisión se negó a revelar información confidencial a una autoridad judicial civil de un Estado miembro, como el presidente del Tribunal de première instance de Bruxelles: únicamente se negó a revelar directamente dicha información a la demandante a requerimiento de dicha autoridad judicial belga.
A este respecto, es preciso señalar que, en su escrito presentado el 21 de febrero de 2011 ante el Tribunal de première instance de Bruxelles, el abogado de la Comisión indicó lo siguiente:
«La Unión siempre ha dicho que estaba dispuesta a responder a las preguntas debidamente motivadas que le dirigieran las autoridades estatales, pero no es esto a lo que tiende la demanda de la parte contraria […] una cosa es proporcionar información a un magistrado, a la policía […], y otra proporcionar dicha información a una sociedad comercial, que es el objeto de la demanda —aun cuando ésta se presente ante un juez—: suponiendo que se estime, la Unión […] no debería procurar la información requerida al Presidente [del Tribunal de première instance de Bruxelles] que actúa como juez de medidas provisionales, sino a la parte demandante.»
En otras palabras, la Comisión alegó, a través de su abogado, que aceptaba transmitir, con arreglo al artículo 10, apartado 2, del Reglamento n
o
2216/2004, información confidencial relativa a derechos de emisión, en concreto, a las autoridades judiciales nacionales. Pero puntualizó que una demanda como la de medidas provisionales presentada por la demandante ante el Tribunal de première instance de Bruxelles (véase el anterior apartado 30), no tenía por objeto la revelación de información confidencial a tales autoridades, sino su revelación directa a una «sociedad comercial», de modo que, en su opinión, no podía estimarse.
Como consecuencia, el primer motivo carece de fundamento.
b) Segundo motivo, basado en el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Protocolo de Kioto
Alegaciones de las partes
Mediante el segundo motivo, la demandante sostiene que, tal y como se ha interpretado en el anterior apartado 107, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
2216/2004 conculca lo dispuesto en el apartado 47 del anexo de la Decisión 13/CMP.1, mencionada en el anterior apartado 5. De este modo, propone una excepción de ilegalidad.
En apoyo de ésta, manifiesta que el apartado 47 del anexo de la Decisión 13/CMP.1 enumera la información que debe hacerse accesible al público «conforme al apartado 44». Pues bien, en su opinión, en ella figurarían «determinados datos de las cuentas individuales».
Además, sostiene que «no podía razonablemente esperar que la Comisión […] interpretase sus obligaciones de manera desproporcionada e incoherente respecto de […] los compromisos contraídos […] en el marco del Protocolo de Kioto», como la Decisión 13/CMP.1, y de ello deduce que se violó el principio de protección de la confianza legítima.
En su escrito de contestación a la demanda, la Comisión alega, por su parte, que el anexo de la Decisión 13/CMP.1 no forma parte del ordenamiento jurídico de la Unión porque ésta no la ha aprobado.
Fundamentación del motivo
Aun suponiendo que el anexo de la Decisión 13/CMP.1 forme parte del ordenamiento jurídico de la Unión y pueda ser invocado ante el Tribunal, procede desestimar el segundo motivo por las razones que se exponen a continuación.
– Primera razón
El apartado 44 del anexo de la Decisión 13/CMP.1 establece que «la información no confidencial consignada en cada registro nacional será puesta a disposición del público», mientras que el apartado 47 de dicho anexo, que invoca la demandante, dispone:
«La información mencionada en el apartado 44 […] incluirá la siguiente información sobre las unidades poseídas y las transacciones efectuadas contenida en el registro nacional […]:
a)
La cantidad total de [unidades de Kioto (es decir, de URE, URCE, UCA y UAB), definidas como se ha precisado en el anterior apartado 4] contenidas en cada cuenta a principios de año.
b)
La cantidad total de UCA entregadas sobre la base de la cantidad atribuida […].
c)
La cantidad total de URE entregadas sobre la base [de determinados proyectos].
d)
La cantidad total de [unidades de Kioto] adquiridas de otros registros y los elementos de identificación de las cuentas y registros de origen.
e)
La cantidad total de UAB entregadas sobre la base de [determinadas actividades].
f)
La cantidad total de [unidades de Kioto] transferidas a otros registros y los elementos de identificación de las cuentas y registros de destino.
g)
La cantidad total de [unidades de Kioto] canceladas sobre la base [de determinadas actividades].
h)
La cantidad total de [unidades de Kioto] canceladas [regularmente].
i)
La cantidad total de otras [unidades de Kioto] canceladas.
j)
La cantidad total de [unidades de Kioto] retiradas.
k)
La cantidad total de [unidades de Kioto] trasladadas del período de compromiso anterior.
l)
Las [unidades de Kioto] contenidas en cada cuenta en el momento considerado.»
Como resulta de sus propios términos, el apartado 47 del anexo de la Decisión 13/CMP.1 no califica de «no confidencial» a la información cuya lista proporciona.
Si, pese a esta circunstancia, se admitiera que dicho apartado 47 sólo se refería a información no confidencial por naturaleza, no quedaría apenas información que pudiera considerarse confidencial en un registro nacional. En efecto, cada unidad de Kioto dispone —en virtud de los apartados 24, 27, 29 y 41, letra b), del anexo de la Decisión 13/CMP.1— de un número de serie propio. Por consiguiente, si se admitiera que toda la información mencionada en el apartado 47 de ese mismo anexo es no confidencial por naturaleza, ello significaría concretamente que, en virtud del mismo apartado 47, cualquier persona podría conocer qué unidades de Kioto figuran en una cuenta determinada en un momento dado y podría determinar, mediante un análisis de los datos puestos a su disposición, de dónde proceden dichas unidades. Como consecuencia, tal interpretación del apartado 47 del anexo de la Decisión 13/CMP.1 vaciaría de contenido al apartado 44, que únicamente autoriza la revelación al público de la información no confidencial consignada en los registros.
En estas circunstancias, es preciso considerar que la información mencionada en el apartado 47 constituye información que debe ponerse a disposición del público, con arreglo al apartado 44, pero únicamente cuando presente carácter no confidencial.
Pues bien, el anexo de la Decisión 13/CMP.1 no puntualiza los criterios con arreglo a los cuales una Parte del Protocolo de Kioto puede considerar no confidencial una información que figura en el apartado 47.
Como consecuencia, la demandante no puede invocar válidamente el apartado 47 del anexo de la Decisión 13/CMP.1 para demostrar que la información que solicitaba presentaba carácter no confidencial.
– Segunda razón
Los apartados 44 y 47 de la Decisión 13/CMP.1 sólo se refieren a la revelación al público de información relativa a las unidades de Kioto. No tratan de la revelación al público de información relativa a los derechos de emisión instituidos en virtud de la Directiva 2003/87 y del Reglamento n
o
2216/2004.
Pues bien, en primer lugar, las unidades de Kioto y los derechos de emisión tienen distinta naturaleza.
En efecto, como se ha señalado en el anterior apartado 10, el artículo 45, párrafos primero y segundo, del Reglamento n
o
2216/2004 dispone que un derecho de emisión se obtiene mediante «conversión» de una UCA, conversión que se produce mediante la inclusión del elemento relativo al derecho de emisión en el código de identificación de la UCA. La necesidad de tal «conversión» revela que un derecho de emisión y una UCA son diferentes, en particular, desde el punto de vista de la aplicación de las reglas de confidencialidad.
Además, como se ha precisado en el anterior apartado 11, el artículo 11
bis
de la Directiva 2003/87 ofrece, con determinadas reservas, a los titulares de instalaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero la posibilidad de obtener derechos de emisión «a cambio» de URE o de URCE. Pues bien, esta circunstancia pone de manifiesto que los derechos de emisión tienen una naturaleza distinta de las URE y de las URCE, en particular por lo que se refiere a la aplicación de las reglas de confidencialidad.
Por último, más en general, el Reglamento n
o
2216/2004 pone cuidado en distinguir las reglas aplicables a los derechos de emisión de aquellas relativas a las unidades de Kioto. Así, no agrupa, por un lado, los derechos de emisión y, por otro, las unidades de Kioto bajo un único vocablo. Como ejemplo, es preciso señalar que el artículo 11, apartado 5, del Reglamento n
o
2216/2004 establece que, «salvo disposición contraria, en todas las cuentas [contenidas en registros] se podrán depositar derechos de emisión y unidades de Kioto».
En segundo lugar, las unidades de Kioto y los derechos de emisión responden a finalidades diferentes.
Por un lado, de los apartados 1 a 4 del anexo de la Decisión 13/CMP.1 se desprende que las unidades de Kioto se entregan con arreglo al Protocolo de Kioto o a decisiones adoptadas para su aplicación. Pues bien, como se desprende de su artículo 3, apartado 1, mencionado en el anterior apartado 3, dicho Protocolo, así como las decisiones adoptadas para su aplicación, sólo crean obligaciones para los Estados y las organizaciones interestatales que son Partes de él. Por lo tanto, las unidades de Kioto son instrumentos de los que se pueden servir dichos Estados y organizaciones interestatales para cumplir sus obligaciones derivadas del Protocolo de Kioto.
Por otro lado, los derechos de emisión se crearon en virtud de la Directiva 2003/87 y del Reglamento n
o
2216/2004. Pues bien, estos textos crean obligaciones para las personas físicas y jurídicas comprendidas en su ámbito de aplicación, es decir, para aquellas que ejercen actividades contempladas en el anexo I de la Directiva 2003/87. Por lo tanto, los derechos de emisión constituyen instrumentos que han sido creados únicamente por la normativa de la Unión y que se destinan, en primer término, a esas personas físicas y jurídicas. Constituyen elementos del patrimonio de dichas personas, cuya utilización puede responder a una lógica comercial.
Como consecuencia, dado que la única información cuya revelación denegó la Comisión, mediante su escrito de 4 de abril de 2011, a la demandante se refería a derechos de emisión, es inútil que la demandante alegue que el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 conculca el apartado 47 de la Decisión 13/CMP.1, el cual se refería únicamente, como se ha señalado, a las unidades de Kioto. En estas circunstancias, además, la alegación mencionada en el anterior apartado 129 no puede prosperar.
c) Tercer motivo, basado en la infracción de los artículos 19 y 20 de la Directiva 2003/87
A tenor del artículo 19, apartados 2 y 3, de la Directiva 2003/87:
«2.   Cualquier persona podrá ser titular de derechos de emisión. El registro será accesible al público y constará de cuentas separadas donde se registrarán los derechos de emisión de que sea titular cada persona a la que se expidan o transfieran, o de la que se transfieran derechos de emisión.
3.   Para aplicar la presente Directiva, la Comisión adoptará […] un reglamento relativo a un régimen normalizado y garantizado de registros nacionales, en forma de bases de datos electrónicas normalizadas, que consten de elementos comunes de información que permitan realizar el seguimiento de la expedición, la titularidad, la transferencia y la cancelación de los derechos de emisión, y que garanticen, en su caso, el acceso del público y la confidencialidad, y aseguren que no se produzcan transferencias incompatibles con las obligaciones derivadas del Protocolo de Kioto.»
A tenor del artículo 20 de esta misma Directiva:
«[…]
2. El Administrador Central [designado por la Comisión] controlará, de manera automatizada, cada transacción en los registros mediante el registro independiente de transacciones, para comprobar que no se producen irregularidades en la expedición, la transferencia y la cancelación de derechos de emisión.
3.   Si el control automatizado pone de manifiesto irregularidades, el Administrador Central informará de ello al Estado miembro o Estados miembros interesados, los cuales no registrarán las transacciones en cuestión ni ninguna otra transacción relativa a los derechos de emisión correspondientes hasta que no se hayan resuelto las irregularidades.»
Alegaciones de la demandante
Mediante su tercer motivo, la demandante propone, en esencia, una excepción de ilegalidad.
Alega que el artículo 19, apartado 3, de la Directiva 2003/87, que faculta a la Comisión a establecer, mediante reglamento, un «régimen normalizado y garantizado de registros», deja a la Comisión «un cierto margen de apreciación para encontrar un justo equilibrio entre los intereses de publicidad y de confidencialidad», pero que dicho margen de apreciación está enmarcado por «el tenor terminante del artículo 20 de [esta misma Directiva] que trata de las irregularidades y de la obligación de ponerles remedio». Añade que, cuando, por un lado, unos derechos de emisión son objeto de transacciones que adolecen de «irregularidades» y, por otro, le han sido señaladas dichas «irregularidades», la Comisión está obligada, en virtud del artículo 20 de la Directiva 2003/87, a revelar la información relativa a tales derechos de emisión.
Pues bien, según la demandante, el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 «no reunía los requisitos de los artículos 19 y 20 de la Directiva [2003/87]». En su opinión, estos dos últimos artículos insisten en la seguridad que debe presentar el régimen de comercio de derechos de emisión, mientras que las reglas de la confidencialidad enunciadas en el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 impiden que puedan ser embargados derechos de emisión a petición suya y prohíben, «incluso en el marco de un proceso penal», que se revele información relativa a derechos de emisión al «autor de la denuncia».
En estas circunstancias, la demandante estima que, al adoptar el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004, «la Comisión resulta manifiestamente culpable de ignorar de forma manifiesta y grave los límites establecidos a su facultad de apreciación». En su opinión, tenía que haberse previsto que la información relativa a un robo de derechos de emisión se revelase a la presunta víctima de dicho robo. Considera que sólo tal previsión podría permitir que se respetase el justo equilibrio, previsto en el artículo 19, apartado 3, de la Directiva 2003/87, entre los «intereses de publicidad y de confidencialidad». Además, manifiesta que «no podía razonablemente esperar que la Comisión se negase a adoptar medidas en caso de irregularidad y/o interpretase sus obligaciones de manera desproporcionada e incoherente respecto del artículo 20 de la Directiva 2003/87 […]» y de ello deduce que se violó el principio de protección de la confianza legítima.
Fundamento de las alegaciones de la demandante
En primer lugar, es exacto que el artículo 19, apartado 3, de la Directiva 2003/87 impone que el Reglamento n
o
2216/2004 «[garantice], en su caso, el acceso del público y la confidencialidad», es decir, que procure un justo equilibrio entre transparencia, por un lado, y confidencialidad, por otro.
Sin embargo, precisamente para conciliar esas diversas exigencias y adecuarse así a lo dispuesto en el artículo 19, apartado 3, de la Directiva 2003/87, el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 establece importantes excepciones a la confidencialidad de los datos contenidos en los registros y en el diario independiente de transacciones comunitario. En particular, como se ha dicho en el anterior apartado 113, cuando una autoridad penal, como aquella a la que acudió la demandante el25 de noviembre de 2010 (véase el anterior apartado 25), ha obtenido información confidencial contenida en los registros y en el diario independiente de transacciones comunitario que, en su opinión, era necesaria para identificar a los autores de un delito o de una infracción, el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 no prohíbe a dicha autoridad penal revelar tal información a una persona física o jurídica que, como la demandante, tenga la condición de víctima de la presunta infracción penal. Este artículo tampoco prohíbe que esa persona, basándose en la información que se le ha revelado, entable luego procedimientos al objeto de embargar determinados derechos de emisión.
Consecuencia de lo anterior es que debe rechazarse la alegación relativa a la infracción del artículo 19, apartado 3, de la Directiva 2003/87 por el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004.
En segundo lugar, el argumento de la demandante se basa en una interpretación inexacta del artículo 20 de la Directiva 2003/87.
En efecto, es cierto que dicho artículo impone dos obligaciones, una a cargo del Administrador Central —es decir, de la Comisión— y la otra a cargo de determinados Estados miembros: por un lado, si un «control automatizado» pone de manifiesto irregularidades relativas a una transacción, el Administrador Central debe informar «al Estado miembro o Estados miembros interesados»; por otro lado, una vez que estos últimos han recibido tal información, tienen prohibido registrar dicha transacción o cualquier otra transacción ulterior relativa a los derechos de emisión correspondientes «hasta que no se hayan resuelto las irregularidades».
Sin embargo, el artículo 20 de la Directiva 2003/87 no prevé la revelación de la información relativa a una transacción que adolezca de una «irregularidad».
A fortiori
, no obliga a la Comisión a revelar información relativa a los derechos de emisión objeto de tal transacción.
En estas circunstancias, no pueden prosperar ni la alegación relativa a la infracción del artículo 20 de la Directiva 2003/87 por el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004, ni la alegación relativa a la violación del principio de protección de la confianza legítima, tal y como se expone en el anterior apartado 152.
En consecuencia, procede desestimar el tercer motivo en su totalidad.
d) Cuarto motivo, basado en la vulneración del derecho de propiedad
Alegaciones de la demandante
Mediante su cuarto motivo, la demandante propone, de nuevo, una excepción de ilegalidad.
Por un lado, sostiene que el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 menoscaba de manera desproporcionada su derecho de propiedad. En su opinión, las reglas de confidencialidad instauradas por dicho artículo habían impedido a la Comisión actuar, como hubiera debido, «de manera “detenida, pronta, imparcial y atenta”» para ayudarla a esclarecer el robo de derechos de emisión presuntamente sufrido el 16 de noviembre de 2010. Le habían impedido así recuperar sus derechos de emisión y presentaban, por ello, los mismos efectos que una expropiación.
Por otro lado, la demandante alega que dichas reglas de confidencialidad, que responden a la voluntad de preservar el secreto comercial y de garantizar la liquidez del mercado, perjudican, contrariamente a lo que indica la Comisión, al buen funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión. Considera, por lo tanto, que no responden a ningún interés público suficiente.
Fundamento de las alegaciones de la demandante
El artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza el derecho de propiedad. Este derecho no constituye, sin embargo, una prerrogativa absoluta y puede, en consecuencia, ser objeto de limitaciones (véase la sentencia del Tribunal de 28 de mayo de 2013, Trabelsi y otros/Consejo, T‑187/11, apartado 75, y la jurisprudencia citada).
En el presente caso, la demandante alega, en esencia, que las reglas de confidencialidad establecidas en el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 le impidieron recuperar unos derechos de emisión robados y, de este modo, restringieron indirectamente el ejercicio de su derecho de propiedad.
Sin embargo, aun suponiendo que así fuera, dicha restricción debe considerarse conforme con los requisitos establecidos en el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales según el cual, por un lado, «cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la […] Carta [de los Derechos Fundamentales] deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades» y, por otro, «dentro del respeto del principio de proporcionalidad sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás».
En primer lugar, dichas reglas de confidencialidad están establecidas en el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004, adoptado de conformidad con la facultad atribuida en el artículo 19, apartado 3, de la Directiva 2003/87 (véase el anterior apartado 155). Por lo tanto, se las debe considerar establecidas por la ley, en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales.
En segundo lugar, como se ha señalado en el anterior apartado 106, dichas reglas responden a la voluntad de preservar el secreto comercial, es decir, a un «objetivo de interés general reconocido por la Unión».
En tercer lugar, las referidas reglas no establecen exigencias desproporcionadas con respecto al objetivo perseguido. Por un lado, no menoscaban el contenido esencial del derecho de propiedad. En efecto, por sí mismas no vulneran directamente este derecho. Por otro lado, no exceden los límites de lo que resulta apropiado y necesario para alcanzar el objetivo mencionado en el apartado anterior. Como se ha señalado en los anteriores apartados 113 y 154, cuando una autoridad penal, como aquella a la que acudió la demandante, ha obtenido información confidencial contenida en los registros y en el diario independiente de transacciones comunitario que, en su opinión, era necesaria para identificar a los autores de un delito o de una infracción, el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 no le prohíbe revelarla a una persona física o jurídica que, como la demandante, tenga la condición de víctima de la presunta infracción penal. Por otra parte, dicho artículo no prohíbe que tal persona, basándose en la información así revelada, emprenda trámites para recuperar sus derechos de emisión, ni complica indebidamente dicha tarea.
Por lo tanto, procede desestimar el cuarto motivo.
e) Quinto motivo, basado en la violación del principio de la tutela judicial efectiva
Mediante el quinto motivo, la demandante alega que «el comportamiento de la Comisión» vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. En su opinión, la Comisión le impidió «
de facto
[…] entablar las acciones necesarias para recuperar los derechos de emisión [presuntamente] robados», porque «no [sabía] en qué país ni contra quién entablar una acción».
Este motivo constituye una excepción de ilegalidad. En esencia, la demandante sostiene que el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 viola el principio de la tutela judicial efectiva, puesto que, según la interpretación que se le ha dado en los anteriores apartados 106 a 115, obliga a la Comisión a no revelar directamente a la demandante información relativa a los derechos de emisión que le habían sido presuntamente robados, lo que le impedía incoar procedimientos judiciales nacionales al objeto de que le devolvieran tales derechos.
De este modo, la demandante presupone que, puesto que queda excluido que la Comisión le revele «directamente» información confidencial contenida en los registros y en el diario independiente de transacciones comunitario, no puede incoar procedimientos judiciales dirigidos a la devolución de los derechos que le fueron, presuntamente, robados.
Sin embargo, de lo manifestado en los anteriores apartados 113, 154 y 169, se desprende que este argumento se basa en la premisa inexacta de que el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004, por un lado, prohíbe al Ministerio Fiscal rumano transmitir a la demandante la información confidencial que puede contener la respuesta de la Comisión a la solicitud presentada mediante comisión rogatoria y, por otro lado, impide a la demandante utilizar la información así obtenida para incoar procedimientos judiciales dirigidos a la devolución de los derechos presuntamente robados.
Por lo tanto, procede desestimar el quinto motivo.
f) Sexto motivo, basado en la violación del principio de seguridad jurídica
Conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica tiene por finalidad garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2005, Irlanda/Comisión,
C-199/03, Rec. p. I-8027
, apartado 69, y la jurisprudencia citada).
Mediante el sexto motivo, la demandante propone una nueva excepción de ilegalidad. Alega que una normativa «debe aplicarse con una claridad y una coherencia razonables a fin de evitar en lo posible la inseguridad jurídica y la incertidumbre para los sujetos de Derecho afectados por las medidas adoptadas». Pues bien, a su juicio, «en el presente caso, es manifiesto que la Comisión causó una gran incertidumbre jurídica [toda vez que] se adoptó un enfoque más liberal [en materia de confidencialidad] en el Protocolo de Kioto».
Por lo tanto, en esencial la demandante alega que la diferencia de trato existente, en materia de confidencialidad, entre los derechos de emisión y las unidades de Kioto pone de manifiesto una incoherencia y constituye, como consecuencia, una violación del principio de seguridad jurídica.
No obstante, los derechos de emisión y las unidades de Kioto no presentan la misma naturaleza (véase el anterior apartado 139). Así pues, aun suponiendo que, como sostiene la demandante, las reglas aplicables en materia de confidencialidad sean diferentes por lo que respecta a los derechos de emisión y a las unidades de Kioto, ello no altera la previsibilidad de dichas reglas y, por lo tanto, no permite demostrar que la Comisión violó el principio de seguridad jurídica.
En consecuencia, procede desestimar el sexto motivo.
g) Séptimo motivo, basado en la infracción del artículo 2 de la Directiva 91/308
En virtud del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, toda demanda debe contener, en particular, la exposición sumaria de los motivos invocados. Esta exposición debe ser suficientemente clara para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal pronunciarse sobre los motivos, en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un motivo, que al menos el alcance de éste resulte de modo coherente y comprensible (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 28 de noviembre de 2013, Gaumina/EIGE, T‑424/12, apartado 18, y la jurisprudencia citada).
Mediante un séptimo motivo, la demandante sostiene que «la Comisión no respetó» la Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales (
DO L 166, p. 77
), «dado que […] el artículo 2 de dicha Directiva establece una prohibición general del blanqueo de capitales […] y [que la Comisión] se compara, en el escrito presentado [ante el Tribunal de première instance de Bruxelles], a una institución financiera, y subraya que el [diario independiente de transacciones comunitario] se limita a registrar transacciones sin participar en ellas».
De la lectura de este motivo, tal y como se enuncia en la demanda, resulta que la demandante presupone que, cuando actúa como Administrador Central del diario independiente de transacciones comunitario, la Comisión tiene funciones similares a las de una institución financiera y está entonces sujeta a la prohibición del blanqueamiento de capitales enunciado, según ella, en el artículo 2 de la Directiva 91/308.
Sin embargo, preguntada en la vista en cuanto al cumplimiento, por el citado motivo, de los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, la demandante, como respuesta, manifestó que no había querido decir que la Directiva 91/308 era aplicable a la Comisión.
En este contexto, el Tribunal no puede limitar el alcance del séptimo motivo, expuesto —por lo demás, de forma sumaria— en la demanda. Por lo tanto, éste no responde a los imperativos de coherencia e inteligibilidad establecidos en el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento. En consecuencia, procede declarar su inadmisibilidad.
Por lo demás, aun cuando fuera necesario considerar que, pese a las contradicciones e imprecisiones de que adolece su exposición, el presente motivo responde a los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, procedería desestimarlo por infundado.
En efecto, en primer lugar, el artículo 2 de la Directiva 91/308, invocado por la demandante, dispone que «los Estados miembros velarán para que el blanqueo de capitales […] quede prohibido». Así pues, este artículo únicamente crea obligaciones para los Estados miembros. Por lo tanto, la demandante no puede invocarlo válidamente para demostrar la ilegalidad de un comportamiento de la Comisión.
En segundo lugar, aun suponiendo que la demandante haya pretendido alegar en la demanda que, en el ordenamiento jurídico de la Unión, un principio general prohíbe a cualquiera realizar operaciones de blanqueo de dinero, procedería desestimar su argumento. En efecto, la demandante ni siquiera indica las razones por las que la negativa de revelar la información relativa a los derechos de emisión presuntamente robados el 16 de noviembre de 2010, que reprocha a la Comisión, podría asimilarse a un acto de blanqueo de dinero.
En tercer lugar, aun cuando habría que comprender que dicha negativa constituye, según la demandante, una ocultación del origen o de la localización de bienes robados, el argumento de la demandante no puede prosperar. Es cierto que, según el artículo 1, tercer guión, de la Directiva 91/308, el concepto de «blanqueo de capitales» comprende, en particular, «la ocultación o el encubrimiento de la verdadera naturaleza, origen, localización, disposición, movimiento o de la propiedad de bienes o de derechos correspondientes, a sabiendas de que dichos bienes proceden de una actividad delictiva o de una participación en ese tipo de actividad». Sin embargo, el hecho de que la Comisión se negara, con arreglo al artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004, a revelar directamente a la demandante información sobre unos derechos de emisión presuntamente robados no demuestra que haya tenido la intención de ocultar el origen o la localización de tales derechos. Además, como se ha señalado en el anterior apartado 121, no se discute que, el 7 de abril de 2011, la OLAF transmitió información relativa a esos derechos, por cuenta de la Comisión, al Ministerio Fiscal rumano.
De todo lo anterior se desprende que no se ha demostrado la ilegalidad del primer comportamiento reprochado a la Comisión.
B.
Segundo comportamiento reprochado, correspondiente a la negativa a prohibir cualquier transacción relativa a los derechos de emisión presuntamente robados el 16 de noviembre de 2010
1. Existencia del segundo comportamiento reprochado
Ante el Tribunal, la demandante alega que la Comisión se negó a «bloquear» los derechos de emisión que, según ella, le habían sido robados. Es el segundo comportamiento reprochado a esa institución por la demandante (véanse los anteriores apartados 58 y 59).
La existencia de este comportamiento está demostrada.
En efecto, mediante escrito de 24 de noviembre de 2010, la demandante instó a la Comisión a que «pidiera a los registros nacionales» que «bloquearan las cuentas» por las que los derechos de emisión presuntamente robados habían transitado (véase el anterior apartado 24). En un primer momento, instó así formalmente a la Comisión, no a que bloqueara ella misma dichas cuentas, sino a que obligara a hacerlo a las autoridades nacionales. Esta solicitud de bloqueo se reiteró posteriormente, siendo ligeramente modificada. Así, en un segundo momento, mediante escrito de 2 de diciembre de 2010, se solicitó a la Comisión, en nombre de la demandante, «que denegara [ella misma] el acceso a las cuentas» en cuestión (véase el anterior apartado 26). En otras palabras, se solicitó a la Comisión que «bloqueara» ella misma no sólo los derechos de emisión, sino también todas las cuentas por las que habían transitado tales derechos. Por último, en un tercer momento, se solicitó a la Comisión, mediante escrito de 31 de mayo de 2011, que «bloqueara» ella misma únicamente los derechos de emisión robados (véase el anterior apartado 38).
Pues bien, esta última solicitud fue desestimada mediante escrito de 18 de julio de 2011 (véase el anterior apartado 40).
2. Legalidad del segundo comportamiento reprochado
Para demostrar el carácter ilegal del segundo comportamiento que reprocha a la Comisión, la demandante invoca, en esencia, cinco motivos. Estos se examinan, sucesivamente, a continuación.
a) Primer motivo, basado en la violación del principio de buena administración
Entre las garantías otorgadas por el Derecho de la Unión en los procedimientos administrativos figura, en particular, el principio de buena administración, consagrado en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales, del que forma parte el deber de diligencia, es decir, la obligación de la institución competente de examinar, minuciosa e imparcialmente, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate (sentencias del Tribunal de 27 de septiembre de 2012, Applied Microengineering/Comisión, T‑387/09, apartado 76, y de 16 de septiembre de 2013, ATC y otros/Comisión, T‑333/10, apartado 84).
Mediante el primer motivo, la demandante aduce que, «al alegar concretamente que no podía bloquear los derechos de emisión desde la notificación casi instantánea del robo por [las autoridades rumanas], siendo así que bloqueó menos de dos meses después todos los registros durante varios meses mientras seguía alegando que no podía bloquear derechos de emisión individuales, la Comisión dio muestras de mala fe y de mala voluntad en la ejecución de su deber de diligencia».
En otras palabras, la demandante alega que, al negarse a prohibir toda transacción relativa a los derechos de emisión que le habían sido presuntamente robados, la Comisión no actuó con diligencia, violando así el principio de buena administración.
Por lo tanto, presupone que la Comisión estaba facultada para realizar tal bloqueo. En efecto, para que una autoridad actúe con diligencia en un determinado ámbito, es preciso que esté facultada para actuar en dicho ámbito.
Tal premisa es errónea.
En primer lugar, el Reglamento n
o
2216/2004 sólo establece el bloqueo de determinados derechos de emisión dentro de un registro en un único supuesto, contemplado en su artículo 27. Se trata del caso en el que «a 1 de abril […], no se hubieren anotado las emisiones verificadas anuales de una instalación relativas al año anterior en el cuadro de emisiones verificadas», de modo que la cuenta del titular afectado debe bloquearse en su totalidad. En otras palabras, se trata del supuesto en el que, por lo que respecta a una de sus instalaciones, un titular no ha cumplido, en el plazo requerido, las normas técnicas relativas a la declaración de la cantidad de gases de efecto invernadero emitida por dicha instalación, tal y como aprobó la autoridad competente.
Pues bien, en cualquier caso, es manifiesto que el bloqueo de derechos de emisión requerido por la demandante no estaba comprendido en las previsiones del artículo 27 del Reglamento n
o
2216/2004.
En segundo lugar, es exacto que la propia Comisión reconoció que se había producido una suspensión del acceso a los registros en enero de 2011.
Pero indicó, sin ser contradicha, que tal suspensión del acceso a los registros tenía como base jurídica el artículo 69 del Reglamento n
o
2216/2004, según el cual:
«El Administrador Central y el administrador del registro podrán suspender el acceso al [diario independiente de transacciones comunitario] o a su propio registro, respectivamente, cuando se produzca una violación de seguridad que amenace a la integridad de éstos o a la integridad del sistema de registros y afecte de manera similar a los dispositivos de reserva […].»
Ahora bien, contrariamente a lo que sobreentiende la demandante, dicho artículo no permite bloquear el acceso a determinadas cuentas de haberes dentro de un registro. Permite únicamente, en caso de riesgo sistémico, suspender todo acceso a un registro, en su integridad, o al diario independiente de transacciones comunitario, en su integridad.
Como consecuencia, procede desestimar el motivo basado en la violación del principio de buena administración.
b) Segundo motivo, basado esencialmente en la violación del principio de seguridad jurídica
Mediante el segundo motivo, la demandante alega que una normativa «debe aplicarse con una claridad y una coherencia razonables a fin de evitar en lo posible la inseguridad jurídica y la incertidumbre para los sujetos de Derecho afectados por las medidas adoptadas». Pues bien, a su juicio, «en el presente caso, es manifiesto que la Comisión causó una gran incertidumbre jurídica» porque «afirmó, en un primer momento, que no era posible un [bloqueo de los derechos de emisión] antes de bloquear, en un segundo momento, todo el régimen europeo de comercio de derechos de emisión [en enero de 2011]». La demandante añade que esta diferencia de trato está tanto menos justificada cuanto que el bloqueo de «todo el régimen europeo de comercio de derechos de emisión» se producía a raíz del acaecimiento de robos similares al que alega haber sufrido.
Este motivo se basa en la premisa de que la base jurídica invocada para suspender el acceso a los registros en enero de 2011 permitía a la Comisión bloquear derechos de emisión depositados en una cuenta de haberes, dentro de un registro determinado.
Sin embargo, no es así. Como se desprende de los anteriores apartados 203 a 205, el acceso a los registros se había suspendido, en enero de 2011, sobre la base del artículo 69 del Reglamento n
o
2216/2004. Si bien este artículo permite una suspensión generalizada del acceso a los registros en caso de riesgo sistémico, no permite bloquear, como deseaba la demandante, determinados derechos de emisión depositados en cuentas de haberes dentro de un mismo registro.
Así pues, al suspender el acceso a los registros en enero de 2011 y al negarse posteriormente a estimar la solicitud de la demandante de bloquear determinados derechos de emisión, la Comisión no actuó de modo incoherente ni violó el principio de seguridad jurídica, contrariamente a las alegaciones de la demandante.
Por lo tanto, procede desestimar el segundo motivo.
c) Tercer motivo, basado en la infracción del artículo 20 de la Directiva 2003/87
Como se ha señalado en el anterior apartado 148, el artículo 20 de la Directiva 2003/87 dispone:
«[…]
2. El Administrador Central controlará, de manera automatizada, cada transacción en los registros mediante el registro independiente de transacciones, para comprobar que no se producen irregularidades en la expedición, la transferencia y la cancelación de derechos de emisión.
3.   Si el control automatizado pone de manifiesto irregularidades, el Administrador Central informará de ello al Estado miembro o Estados miembros interesados, los cuales no registrarán las transacciones en cuestión ni ninguna otra transacción relativa a los derechos de emisión correspondientes hasta que no se hayan resuelto las irregularidades.»
Mediante el tercer motivo, la demandante alega que, «si la Directiva 2003/87 exige que se realicen controles “automatizados” para comprobar la existencia de irregularidades y que deben bloquearse los derechos de emisión objeto de una irregularidad, la Comisión debe intervenir,
a fortiori
, cuando se le informa activamente de las irregularidades». Añade que, «desde el momento en el que se notifican unas irregularidades, el artículo 20 de la Directiva 2003/87 no deja ningún margen de apreciación a la Comisión en relación con el bloqueo de los derechos de emisión de que se trate». Según la demandante, si el artículo 20 de la Directiva 2003/87 debiera interpretarse de otro modo, quedaría «quebrantado» su objetivo, «que consiste en evitar las irregularidades y los fraudes que afectan a la integridad del diario independiente de transacciones comunitario».
Sin embargo, es preciso señalar que el artículo 20 de la Directiva 2003/87 trata de las irregularidades que pueden ser detectadas mediante «controles automatizados». Pues bien, aun cuando la demandante alega que no había dado su autorización a la transferencia de derechos de emisión que se realizó el 16 de noviembre de 2010 a partir de sus cuentas en el registro rumano y sobreentiende que dicha transferencia constituía una irregularidad, no demuestra —ni siquiera alega— que tal irregularidad podía ser detectada mediante un mero control automatizado.
Por lo demás, aun suponiendo que, por un lado, la transferencia de derechos de emisión de que se trata pueda considerarse una «irregularidad» a efectos del artículo 20 de la Directiva 2003/87 y, por otro, como afirma la demandante, este artículo obligue a la Comisión a adoptar las medidas que en él se establecen, no sólo cuando sus servicios detecten una «irregularidad» a raíz de un control automatizado, sino también cuando le sea señalada por una persona interesada, el argumento de la demandante no puede prosperar. En efecto, el artículo 20 de la Directiva 2003/87 obliga, en un primer momento, a la Comisión, actuando como Administrador Central, a informar a los Estados miembros interesados cuando unas transacciones adolecen de «irregularidades» y, en un segundo momento, a dichos Estados miembros a no registrar tales transacciones. En cambio, no obliga, ni siquiera autoriza, expresa o implícitamente, a la Comisión a bloquear ella misma los derechos de emisión a los que se refieren las referidas transacciones.
En consecuencia, procede desestimar el tercer motivo.
d) Cuarto motivo, basado en la violación del principio de igualdad
En la réplica, la demandante alega, por primera vez, que la Comisión le dispensó un trato menos favorable que el que había concedido a sociedades víctimas de robos de derechos de emisión a principios del año 2010. Según la demandante, un artículo publicado en 2011 indica que, por lo que se refiere a dichas sociedades, la Comisión reaccionó congelando los derechos de emisión robados.
Sin embargo, de lo dispuesto en el artículo 44, apartado 1, letra c), en relación con el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento se desprende que está prohibido invocar motivos nuevos con posterioridad a la interposición de la demanda, a menos que dichos motivos se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, debe declararse la admisión de un motivo que constituye la ampliación de otro enunciado anteriormente, expresa o implícitamente, en la demanda y que tiene una relación estrecha con éste (véase la sentencia del Tribunal de 15 de octubre de 2008, Mote/Parlamento,
T-345/05, Rec. p. II-2849
, apartado 85, y la jurisprudencia citada).
Pues bien, en primer lugar, contrariamente a lo que alegó la demandante en la vista, el presente motivo no constituye la ampliación de ningún motivo enunciado en la demanda. En segundo lugar, no se basa en razones que haya descubierto la demandante durante el procedimiento. En tercer lugar, se presentó extemporáneamente, en la réplica. Por lo demás, cabe observar que la demandante no expuso las razones que justificasen dicha presentación extemporánea, y ello aun cuando el Tribunal la instó a hacerlo en la vista.
El cuarto motivo, por lo tanto, es inadmisible.
Después de todo, aun cuando no lo hubiera sido, procedería desestimar este motivo por carecer de fundamento fáctico. En efecto, en el extracto del artículo citado por la demandante, no se precisa en absoluto que la Comisión había bloqueado ella misma derechos de emisión robados. Se indica que el descubrimiento de determinadas prácticas fraudulentas había «implicado la suspensión de las transacciones a partir de las cuentas de los usuarios afectados». Pero no se precisa qué autoridad había realizado tal suspensión de las transacciones.
e) Quinto motivo, basado en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva
Mediante el quinto motivo, la demandante alega que la negativa a bloquear los derechos de emisión presuntamente robados menoscaba su derecho a una tutela judicial efectiva. En su opinión, el hecho de que no se bloqueen tales derechos perjudica gravemente la eficacia de los procedimientos judiciales que pueden incoarse para recuperarlos.
Sin embargo, contrariamente a lo que presupone la demandante, para identificar un derecho de emisión y, como consecuencia, para incoar un procedimiento judicial tendente a su recuperación, no es necesario que tal derecho no pueda ser comerciado. En efecto, cada derecho de emisión tiene —en virtud del artículo 39, segundo párrafo, del Reglamento n
o
2216/2004— un «código de identificación de la unidad exclusivo» y, por consiguiente, puede ser identificado, incluso si no está «bloqueado».
Además, como se ha recordado en los anteriores apartados 113, 154, 169 y 174, el artículo 10, apartado 2
ter
, del Reglamento n
o
2216/2004 no prohíbe que una autoridad penal —como aquella a la que acudió la demandante— tras haber obtenido información confidencial relativa, por ejemplo, a la localización de derechos de emisión que supone han sido robados, revele tal información a una persona física o jurídica que, como la demandante, tenga la condición de víctima del presunto robo. Esta disposición tampoco prohíbe que tal persona utilice la información que ha obtenido de este modo para entablar procedimientos judiciales al objeto de recuperar los derechos de emisión que, según ella, le habían sido robados.
En consecuencia, procede desestimar el quinto motivo.
De todo lo anterior se desprende que no queda demostrada la ilegalidad del segundo comportamiento reprochado a la Comisión.
Por lo tanto, procede desestimar las pretensiones de indemnización presentadas en el ámbito de la responsabilidad por actuación culposa.
II.
Sobre la responsabilidad objetiva
A.
Alegaciones de la demandante
Con carácter subsidiario, la demandante insta la responsabilidad objetiva de la Unión.
Alega que la responsabilidad de la Unión puede generarse incluso cuando, por un lado, el comportamiento reprochado no infringe la normativa aplicable y, por otro, esta misma normativa se adecúa a las normas de rango superior. Por otra parte, considera que esta responsabilidad derivada de la adopción de actos lícitos se ha generado en el presente caso. A su juicio, unos comportamientos de la Comisión le causaron un perjuicio anormal y especial, que no está justificado, además, por ningún interés público suficiente. De la demanda se desprende que, según la demandante, dichos comportamientos son, por un lado, la adopción de una norma, a saber, el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 y, por otro, la adopción de medidas individuales, a saber, la aplicación de este artículo al caso particular.
Más concretamente, al invocar la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de junio de 2000, Dorsch Consult/Consejo y Comisión (
C-237/98 P, Rec. p. I-4549
, apartado 18), la demandante alega que la responsabilidad objetiva de la Unión se genera desde el momento en que el perjuicio invocado afecta a una categoría especial de operadores económicos de forma desproporcionada respecto de los demás operadores y supera los límites de los riesgos económicos inherentes a las actividades del sector de que se trate, sin que el acto normativo causante del daño invocado esté justificado por un interés económico general.
Aplicando las reglas establecidas en dicha sentencia, la demandante sostiene, en primer lugar, que su perjuicio es anormal puesto que es «desproporcionado respecto de los demás operadores económicos del mercado, que no han sido objeto de un robo irreparable».
En segundo lugar, estima que su perjuicio es especial puesto que «perdura debido no a un aspecto relacionado con [sus] actividades ni al propio robo ni a otra causa “normal” debida a la sociedad, sino al carácter irrecuperable de los derechos de emisión robados».
En tercer lugar, alega que las reglas de confidencialidad instauradas por el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 sólo protegen intereses particulares, a saber, aquellos de los «demás operadores económicos del mercado que compraron u ocultaron los derechos de emisión robados». Por lo demás, según la demandante, dichas reglas no son necesarias para el buen funcionamiento del mercado de derechos de emisión.
B.
Fundamento de las alegaciones de la demandante
En su sentencia de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión (
C-120/06 P y C-121/06 P, Rec. p. I-6513
, apartados 175 y 176), el Tribunal de Justicia consideró que «la eventual existencia de un principio de responsabilidad por actos u omisiones lícitos de la autoridad pública, en particular cuando éstos son de naturaleza normativa», no se deducía del examen comparativo de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Acto seguido, extrajo de ello las consecuencias para la situación particular que se le había sometido y declaró que, «en el estado actual de evolución del Derecho [de la Unión], no existe un régimen de responsabilidad que permita exigir la responsabilidad de la [Unión] por un comportamiento comprendido en la esfera de su competencia normativa, en una situación en la que la eventual disconformidad de tal comportamiento con [un acuerdo internacional] no puede ser invocada ante el juez [de la Unión]».
Sin embargo, en la sentencia de 25 de marzo de 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Comisión (
C-414/08 P, Rec. p. I-2559
, apartado 141), tras indicar que no procedía pronunciarse sobre «la posibilidad de que se genere la responsabilidad de la Unión Europea por el daño causado por un acto legal en unas circunstancias como las del presente asunto», el Tribunal de Justicia precisó que el Tribunal General podía desestimar, sin incurrir en error de Derecho, un motivo referente a la generación de la responsabilidad de la Unión por acto lícito, debido a que el perjuicio invocado por la parte demandante no presentaba «en cualquier caso», ningún carácter anormal y especial. En otras palabras, el Tribunal de Justicia señaló que el Tribunal General no incurría en error de Derecho si no se pronunciaba sobre la existencia de una responsabilidad objetiva en el Derecho de la Unión y desestimaba «en cualquier caso» la argumentación que se le había presentado a falta de demostración del carácter anormal y especial del perjuicio invocado.
Pues bien, según la jurisprudencia, un perjuicio debe considerarse «anormal» si supera los límites de los riesgos económicos inherentes a las actividades del sector de que se trate y «especial» si afecta a una categoría especial de operadores económicos de forma desproporcionada respecto de los demás operadores (véase la sentencia del Tribunal de 20 de febrero de 2002, Förde-Reederei/Consejo y Comisión,
T-170/00, Rec. p. II-515
, apartado 56, y la jurisprudencia citada).
En el presente caso, de todas formas, uno de esos dos requisitos acumulativos no se cumple: el carácter anormal del perjuicio invocado no queda demostrado. En efecto, el hecho de que las reglas de confidencialidad se hayan establecido en el artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 y aplicado posteriormente a la demandante por la Comisión no constituye un riesgo anormal en el sector: si no existieran tales reglas, no podría garantizarse el secreto comercial, lo que destruiría la propia existencia de un mercado de derechos de emisión.
Por otra parte, es preciso señalar, a mayor abundamiento, que, en el sector de que se trata —a saber, el de los agentes económicos sujetos al régimen comunitario de comercio de derechos de emisión—, el acceso a las cuentas de tales derechos se efectúa a través de un sistema informático abierto en Internet. Mediante este sistema se lleva a cabo también el comercio de derechos de emisión. Pues bien, es notorio que tal modo de funcionamiento presenta riesgos técnicos, a veces notables. Por lo tanto, el perjuicio correspondiente al valor de los derechos de emisión transferidos, por vía electrónica, sin autorización de la demandante a cuentas que no son suyas no puede considerarse, en cualquier caso, que exceda los límites de los riesgos económicos o técnicos inherentes a las actividades del sector de que se trata.
En consecuencia, procede desestimar en todo caso las pretensiones relativas a la generación de la responsabilidad objetiva.
Por lo tanto, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
En el presente caso, al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar a Holcim (Romania) SA a cargar, además de con sus propias costas, con aquellas en que haya incurrido la Comisión Europea.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de septiembre de 2014.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

I. Compromisos derivados del Protocolo de Kioto

II. Normativa aplicada en la Unión para ejecutar el Protocolo de Kioto

A. Derechos de emisión de gases de efecto invernadero creados por la normativa de la Unión

B. Expedición y entrega de los derechos de emisión

C. Modalidades de funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión

III. Hechos anteriores a la interposición del recurso

Procedimiento y pretensiones de las partes

Sobre las cuestiones previas al examen del fondo

I. Sobre la observancia del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento

A. Comportamiento reprochado a la Unión

B. Perjuicio invocado

C. Relación de causalidad

II. Sobre la repercusión del ejercicio, ante el juez rumano, de una acción de indemnización del mismo perjuicio que el invocado en el presente recurso, pero dirigido contra las autoridades rumanas

A. Repercusión, en la admisibilidad del presente recurso, del ejercicio de una acción de indemnización ante un tribunal rumano

B. Repercusión, en el examen de la fundamentación del presente recurso, del ejercicio de una acción de indemnización ante un tribunal rumano

Sobre el fondo

I. Sobre la responsabilidad por acción culposa

A. Primer comportamiento reprochado, correspondiente a la negativa a revelar la localización de los derechos de emisión presuntamente robados el 16 de noviembre de 2010

1. Existencia del primer comportamiento reprochado

2. Legalidad del primer comportamiento reprochado

a) Primer motivo, basado en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
2216/2004

Alegaciones de la demandante

Fundamento de las alegaciones de la demandante

– Disposiciones del artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004 vigentes en la fecha de los hechos reprochados a la Comisión

– Interpretación del artículo 10 del Reglamento n
o
2216/2004

– Aplicación al presente caso

b) Segundo motivo, basado en el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Protocolo de Kioto

Alegaciones de las partes

Fundamentación del motivo

– Primera razón

– Segunda razón

c) Tercer motivo, basado en la infracción de los artículos 19 y 20 de la Directiva 2003/87

Alegaciones de la demandante

Fundamento de las alegaciones de la demandante

d) Cuarto motivo, basado en la vulneración del derecho de propiedad

Alegaciones de la demandante

Fundamento de las alegaciones de la demandante

e) Quinto motivo, basado en la violación del principio de la tutela judicial efectiva

f) Sexto motivo, basado en la violación del principio de seguridad jurídica

g) Séptimo motivo, basado en la infracción del artículo 2 de la Directiva 91/308

B. Segundo comportamiento reprochado, correspondiente a la negativa a prohibir cualquier transacción relativa a los derechos de emisión presuntamente robados el 16 de noviembre de 2010

1. Existencia del segundo comportamiento reprochado

2. Legalidad del segundo comportamiento reprochado

a) Primer motivo, basado en la violación del principio de buena administración

b) Segundo motivo, basado esencialmente en la violación del principio de seguridad jurídica

c) Tercer motivo, basado en la infracción del artículo 20 de la Directiva 2003/87

d) Cuarto motivo, basado en la violación del principio de igualdad

e) Quinto motivo, basado en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva

II. Sobre la responsabilidad objetiva

A. Alegaciones de la demandante

B. Fundamento de las alegaciones de la demandante

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.