CELEX: 62012CJ0434
Politica agricola comune
FEASR
Regolamento (UE) n. 65/2011
Sostegno allo sviluppo rurale
Sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese
Nozione di "condizioni create artificialmente"
Pratiche abusive
Elementi di prova

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento (UE) n. 65/2011 della Commissione, del 27 gennaio 2011, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale (
GU L 25, pag. 8
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la società Slancheva sila EOOD (in prosieguo: la «Slancheva sila») all’Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» Razplashtatelna agentsia (direttore esecutivo del Fondo nazionale dell’agricoltura – organismo pagatore; in prosieguo il «DFZ-RA), in merito al rigetto da parte di quest’ultimo della domanda di finanziamento a titolo del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) per un progetto di parco fotovoltaico.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (
GU L 277, pag. 1
), stabilisce le regole di intervento di tali fondi. Le disposizioni di applicazione di tale regolamento sono contenute nel regolamento n. 65/2011.
A titolo del regime di aiuti dell’asse 3, relativo alla qualità della vita nelle zone rurali e alla diversificazione dell’economia rurale, l’articolo 52, lettera a), ii), del regolamento n. 1698/2005 prevede:
«[i]l sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese nell’intento di promuovere l’imprenditorialità e rafforzare il tessuto economico».
L’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 è redatto come segue:
«Fatte salve disposizioni specifiche, non sono concessi pagamenti a favore di beneficiari che risultino aver creato artificialmente le condizioni necessarie per ottenere tali pagamenti al fine di trarne un vantaggio non conforme agli obiettivi del regime di sostegno».
Il diritto bulgaro
Il regolamento n. 29, dell’11 agosto 2008, relativo alle condizioni e alle modalità di concessione di un aiuto finanziario non rimborsabile nell’ambito di un regime di aiuti «sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese» del programma di sviluppo rurale per il periodo 2007‑2013 (DV n. 76, del 29 agosto 2008), nella sua versione del 20 luglio 2010 come applicabile all’epoca dei fatti del procedimento principale, precisa, al suo articolo 2:
«Possono beneficiare di un aiuto i progetti che contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi del regime di sostegno. Gli obiettivi del regime di sostegno sono:
il sostegno allo sviluppo e la creazione di nuovi posti di lavoro nelle microimprese per attività non agricole in aree rurali;
la promozione dell’imprenditorialità nelle aree rurali;
il sostegno allo sviluppo del turismo integrato nelle aree rurali».
L’articolo 4, paragrafo 2, punto 10, di detto regolamento prevede che non vengano concessi aiuti finanziari per la produzione e la vendita di energia da fonti rinnovabili e proveniente da una centrale elettrica la cui capacità sia superiore a 1 megawatt.
Ai sensi dell’articolo 6 del regolamento n. 29:
«(…)
2.   L’aiuto finanziario ai progetti di produzione e vendita di energia da fonti rinnovabili rappresenta l’80% delle spese approvate, ma non può superare l’equivalente in BGN di EUR 200 000.
(…)».
L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 29 è redatto come segue:
«L’aiuto finanziario non viene concesso a concorrenti/beneficiari dell’aiuto per i quali venga accertata la mancanza di autonomia funzionale e/o che abbiano creato artificialmente le condizioni per l’ottenimento degli aiuti per trarne un vantaggio non conforme agli obiettivi del regime di sostegno».
I punti 30 e 31 delle disposizioni integrative del regolamento n. 29 precisano che:
«30.
La nozione di “condizione creata artificialmente” va estesa a qualsiasi condizione accertata ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento (….) n. 65/2011 (…).
31.
Costituisce “mancanza di autonomia funzionale” la separazione artificiale dei processi produttivi e tecnici in progetti diversi o l’accertata utilizzazione di un’infrastruttura comune, finanziata dal Programma per lo sviluppo delle aree rurali per trarre un vantaggio non conforme agli obiettivi del regime di sostegno nell’ambito del Programma per lo sviluppo delle aree rurali».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Nell’ambito del regime di aiuti «Sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese» del Programma di sviluppo rurale, la Slancheva sila ha depositato presso il DFZ-RA, il 13 maggio 2009, una domanda di finanziamento per un progetto relativo alla costruzione di una centrale fotovoltaica.
Il procuratore delegato a rappresentare la Slancheva sila è il sig. Mitsov, mentre socio unico e amministratrice di detta società è la sig.ra Mitsova. Tali due persone sono unite in matrimonio civile.
La domanda di finanziamento presentata dalla Slancheva sila contiene, in primo luogo, il contratto di locazione del terreno su cui deve essere eretta la centrale fotovoltaica tra la Slancheva sila e i proprietari di detto terreno, vale a dire il sig. Mitsov e la sig.ra Mitsova. In secondo luogo, detta domanda contiene l’atto di vendita di un diritto reale di costruzione tra la Korina Export EOOD, il cui socio unico e amministratore è il sig. Mitsov, e la Slancheva sila.
In sede di esame della domanda della Slancheva sila, il DFZ-RA ha constatato che il terreno interessato era situato tra altri due terreni per i quali erano stati richiesti aiuti attinenti al medesimo programma per due progetti identici a quello della Slancheva sila. Il sig. Mitsov e la sig.ra Mitsova sono i proprietari di questi altri due terreni. Anche la concessione di diritti reali di costruzione, relativi a questi ultimi, è stata venduta dalla Korina Export EOOD.
La realizzazione dei tre progetti è stata affidata ad una sola e unica società, la 3 K AD.
Con riferimento a tali circostanze e al fatto che i tre progetti di centrale fotovoltaica indicano la medesima sede sociale, il direttore esecutivo del DFZ-RA, con decisione del 9 dicembre 2011, ha rifiutato di cofinanziare il progetto di investimento della Slancheva sila, ritenendo accertata la mancanza di autonomia funzionale o la sussistenza di condizioni create artificialmente per beneficiare dell’aiuto e l’intenzione di trarre un vantaggio non conforme agli obiettivi del regime di sostegno.
In particolare, il direttore esecutivo del DFZ-RA ha considerato che il progetto della Slancheva sila mirasse a eludere il tetto massimo di finanziamento per un progetto, vale a dire l’equivalente in lev bulgari (BGN) di EUR 200 000.
La Slancheva sila ha chiesto l’annullamento della decisione di rigetto del DFZ-RA dinanzi all’Administrativen sad Sofia-grad (tribunale amministrativo).
Detto giudice considera che la soluzione della controversia ad esso sottoposta dipenda dall’interpretazione della nozione di «condizione creata artificialmente» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011.
Esso sottolinea che l’amministrazione bulgara interpreta in modo ampio detta nozione che si fonda sui seguenti indizi: il nesso giuridico e l’identità delle persone interessate, nonché l’identità dei progetti e della sede sociale delle società di cui trattasi.
Tuttavia, il giudice del rinvio osserva che dalla propria prassi giurisdizionale risulta un’accezione più stretta della nozione di creazione artificiale. Secondo la sua giurisprudenza, la semplice esistenza di circostanze comuni non basta a dimostrare il carattere artificiale delle condizioni richieste per il versamento di un aiuto. Esso richiede, infatti, che il DFZ-RA provi un coordinamento intenzionale tra le persone giuridiche e/o con un terzo per trarre un vantaggio non conforme agli obiettivi del regime di sostegno.
Ciò premesso, l’Administrativen sad Sofia-grad ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Come debba essere interpretata la nozione di “condizioni create artificialmente” alla luce dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011.
2)
Se l’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 debba essere interpretato nel senso che osta all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento bulgaro n. 29 (…) in base al quale non viene concesso alcun aiuto ai concorrenti/beneficiari laddove sia accertato che essi hanno creato artificialmente le condizioni per ottenere l’aiuto al fine di trarne un vantaggio non conforme all’obiettivo del regime di sostegno.
3)
Se l’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 debba essere interpretato nel senso che osta all’orientamento giurisprudenziale presente nella Repubblica di Bulgaria, in base al quale si ha creazione artificiale delle condizioni per l’ottenimento di un vantaggio non conforme agli obiettivi del regime di sostegno laddove sussista un collegamento giuridico tra i richiedenti.
4)
Se l’utilizzo di terreni indipendenti confinanti, che prima della presentazione della domanda facevano parte di un unico terreno, da parte di diversi concorrenti, che sono soggetti giuridici autonomi, così come l’accertato collegamento di fatto tra i concorrenti, dato dalla presenza, ad esempio, dei medesimi rappresentanti, fornitori, esecutori dei progetti, sedi sociali e indirizzi amministrativi, rappresentino “condizioni create artificialmente”.
5)
Se debba essere accertata la sussistenza di un coordinamento intenzionale tra i concorrenti e/o un terzo al fine di ottenere un vantaggio a favore di un concorrente specifico.
6)
In che cosa consista il vantaggio ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011, in particolare se esso debba comprendere l’elaborazione di più progetti di investimento minori affinché un concorrente specifico ottenga per ognuno di essi, anche se sono stati presentati da concorrenti diversi, l’importo massimo di finanziamento di EUR 200 000.
7)
Se l’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 debba essere interpretato nel senso che osta all’orientamento giurisprudenziale presente nella Repubblica di Bulgaria, in base al quale la fattispecie prevista dalla norma richiede la presenza delle tre seguenti condizioni cumulative: [in primo luogo] assenza di autonomia funzionale e/o creazione artificiale delle condizioni per l’ottenimento dell’aiuto, [in secondo luogo] allo scopo di ottenere un vantaggio, e [in terzo luogo] in maniera non conforme agli obiettivi del regime di sostegno».
Sulle questioni pregiudiziali
Osservazioni preliminari
Le questioni pregiudiziali riguardano, da una parte, le condizioni di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2001 e, dall’altra, l’interpretazione di detta disposizione da parte della normativa e della giurisprudenza bulgare.
Pertanto, occorre, in un primo tempo, esaminare congiuntamente la prima questione e le questioni dalla quarta alla settima, poi, in un secondo tempo, rispondere alla seconda e alla terza questione.
Sulla prima questione e sulle questioni da quarta a settima
Con tali questioni, il giudice del rinvio desidera sostanzialmente conoscere le condizioni di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011.
In via preliminare, occorre sottolineare che dalla decisione di rinvio emerge che l’amministrazione bulgara non ha accolto il progetto di investimento proposto dalla Slancheva sila, a titolo del sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese nell’intento di promuovere l’imprenditorialità e rafforzare il tessuto economico, in quanto detta società intendeva beneficiare abusivamente della concessione di un aiuto a titolo del regime di sostegno del FEASR.
Orbene, secondo una costante giurisprudenza l’applicazione dei regolamenti dell’Unione non può estendersi fino alla tutela di pratiche abusive di operatori economici (v., in questo senso, sentenza dell’11 gennaio 2007, Vonk Dairy Products,
C-279/05, Racc. pag. I-239
, punto 31).
Risulta dalla decisione di rinvio che, formalmente, il progetto di investimento della Slancheva sila soddisfa i criteri di idoneità richiesti per la concessione di un sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese in virtù dell’articolo 52, lettera a), ii), del regolamento n. 1698/2005 nonché della legislazione nazionale.
Orbene, la Corte ha già avuto modo di dichiarare che, in siffatte circostanze, la prova di una prassi abusiva in capo al beneficiario potenziale di un tale aiuto richiede, da una parte, un insieme di circostanze oggettive dalle quali risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa dell’Unione, l’obiettivo perseguito da tale normativa non è stato raggiunto e, dall’altra, un elemento soggettivo consistente nella volontà di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa dell’Unione mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento (sentenza del 21 luglio 2005, Eichsfelder Schlachtbetrieb,
C-515/03, Racc. pag. I-7355
, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
La Corte ha del resto precisato che spetta al giudice nazionale stabilire l’esistenza dei due detti elementi, la cui prova può essere fornita conformemente alle norme del diritto nazionale, purché ciò non pregiudichi l’efficacia del diritto dell’Unione (v., in questo senso, sentenza del 14 dicembre 2000, Emsland-Stärke,
C-110/99, Racc. pag. I-11569
, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
È in tale contesto che occorre interpretare le nozioni di «creazione artificiale» delle condizioni richieste per beneficiare di un pagamento e di «vantaggio non conforme» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011.
In primo luogo, per quanto riguarda l’elemento oggettivo, occorre ricordare che, in virtù del considerando 46 del regolamento n. 1698/2005, il regime di sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEASR mira segnatamente a sostenere «la diversificazione d[e]lle attività agricole a favore di quelle extra-agricole, lo sviluppo di settori non agricoli, la promozione dell’occupazione, (…) gli investimenti destinati a rendere le zone rurali più attraenti e quindi ad invertire la tendenza al declino socioeconomico e allo spopolamento della campagna».
In particolare, l’articolo 52 del regolamento n. 1698/2005, sulla base del quale è stato chiesto l’aiuto per il progetto di investimento di cui trattasi nel procedimento principale, ha l’obiettivo di sostenere le misure di diversificazione dell’economia rurale e comprende il sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese nell’intento di promuovere l’imprenditorialità e rafforzare il tessuto economico.
In tale contesto, il regolamento n. 29 prescrive limiti per quanto riguarda il finanziamento da parte del FEASR di progetti di investimento relativi alla produzione e alla distribuzione di energia rinnovabile che rientrano nella categoria delle misure previste all’articolo 52 del regolamento 1698/2005. Pertanto, da una parte, l’importo massimo del finanziamento da parte del FEASR è limitato a EUR 200 000 per beneficiario. Dall’altra, il finanziamento riguarda unicamente le centrali elettriche la cui capacità sia inferiore o pari a 1 megawatt.
Dalla decisione di rinvio risulta che il progetto di centrale fotovoltaica della Slancheva sila non è stato accolto ai fini di un finanziamento da parte del FEASR, in quanto l’amministrazione nazionale competente riteneva, alla luce delle circostanze del procedimento principale, che detta società avesse avuto l’intenzione di eludere i limiti prescritti dalla normativa nazionale, accordandosi con terzi, anch’essi richiedenti l’aiuto a titolo del regime di sostegno del FEASR interessato, per procedere alla divisione artificiale di un progetto unico in tre progetti di dimensioni inferiori.
Tuttavia, una tale circostanza non consente di per sé di escludere che il progetto di investimento presentato dalla Slancheva sila avrebbe contribuito a raggiungere gli obiettivi previsti dal regolamento n. 1698/2005.
A tal proposito, anche se alla Slancheva sila viene addebitato di voler eludere le restrizioni relative alla diminuzione dei progetti idonei nonché all’importo massimo dell’aiuto per beneficiario, spetta al giudice del rinvio esaminare se da detta volontà consegua che gli obiettivi di cui all’articolo 52, lettera a), ii), del regolamento n. 1698/2005 non possano essere raggiunti.
In tale contesto, detto giudice dovrebbe, segnatamente, prendere in considerazione la definizione di microimpresa, la cui creazione e sviluppo sono oggetto dell’aiuto previsto all’articolo 52 del regolamento 1698/2005, quale risulta dall’articolo 2, paragrafo 3, dell’allegato alla raccomandazione 2003/361/CE della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese (
GU L 124, pag. 36
).
In secondo luogo, a titolo dell’elemento soggettivo, spetta al giudice nazionale stabilire contenuto e significato reali della domanda di finanziamento controversa (sentenza del 21 gennaio 2006, Halifax e a.,
C-255/02, Racc. pag. I-1609
, punto 81).
Pertanto, fanno parte degli elementi di fatto che possono essere presi in considerazione da detto giudice per accertare il carattere artificioso della creazione delle condizioni richieste per beneficiare di un pagamento a titolo del FEASR, i vincoli di natura giuridica, economica e/o personale tra le persone coinvolte nell’operazione di investimento interessata (v., in tal senso, sentenza Emsland-Stärke, cit., punto 58).
L’esistenza di tale elemento soggettivo può anche essere corroborata dalla prova di una collusione, che può assumere la forma di un coordinamento intenzionale, tra diversi investitori che richiedono un aiuto a titolo del regime di sostegno del FEASR, in particolare quando i progetti di investimento sono identici e sussiste un vincolo geografico, economico, funzionale, giuridico e/o personale tra tali progetti (v., per analogia, sentenza Vonk Dairy Products, cit., punto 33).
Tuttavia, la Corte ha affermato che a un progetto non può essere opposto un rifiuto di finanziamento quando l’investimento di cui trattasi può avere una giustificazione diversa dal semplice pagamento a titolo del regime di sostegno del FEASR (v., per analogia, sentenza Halifax e a., cit., punto 75).
Di conseguenza, l’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 deve essere interpretato nel senso che le sue condizioni di applicazione richiedono la presenza di un elemento oggettivo e di un elemento soggettivo. Ai termini del primo di tali elementi, spetta al giudice del rinvio considerare le circostanze oggettive del caso di specie che consentono di concludere che la finalità perseguita dal regime di sostegno del FEASR non può essere raggiunta. Ai termini del secondo elemento, spetta al giudice del rinvio considerare gli elementi di prova oggettivi che consentono di concludere che, creando artificialmente le condizioni richieste per beneficiare del pagamento a titolo del regime di sostegno del FEASR, il richiedente di tale pagamento ha inteso esclusivamente trarre un vantaggio non conforme agli obiettivi di tale regime. A tal riguardo, il giudice del rinvio può fondarsi non solo su elementi quali i vincoli giuridici, economici e/o personali tra le persone coinvolte in progetti di investimento analoghi, ma anche su indizi che dimostrino l’esistenza di un coordinamento intenzionale tra tali persone.
Sulle questioni seconda e terza
Con la seconda e la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 debba essere interpretato nel senso che osta, da una parte, ad una normativa nazionale che prevede un rifiuto di pagamento di un aiuto a titolo del regime di sostegno del FEASR, in quanto un progetto di investimento non dispone di autonomia funzionale e, dall’altra, alla giurisprudenza di giudici nazionali che riconosce la creazione artificiale delle condizioni richieste per beneficiare di un pagamento in quanto esiste un vincolo giuridico tra i richiedenti di tale pagamento.
Come risulta dal punto 29 della presente sentenza, l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 presuppone la ricorrenza di due elementi, l’uno oggettivo, l’altro soggettivo.
Ciò premesso, anche se l’accertamento da parte del giudice del rinvio di circostanze relative all’esistenza di un vincolo giuridico tra i richiedenti di un aiuto, o addirittura l’assenza di autonomia funzionale tra i diversi progetti di investimento interessati, costituiscono indizi da cui si può dedurre la creazione artificiale delle condizioni richieste per beneficiare di un pagamento ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011, tuttavia tale valutazione deve essere effettuata con riferimento all’insieme delle circostanze del caso di specie.
In particolare, il giudice del rinvio deve assicurarsi che da tutti gli elementi oggettivi del procedimento principale risulti che lo scopo essenziale della scelta delle modalità relative al progetto di investimento di cui trattasi è il pagamento degli aiuti a titolo del regime di sostegno, escludendo qualsiasi altra giustificazione che abbia un legame con gli obiettivi di detto regime.
Di conseguenza, l’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 deve essere interpretato nel senso che osta a che una domanda di pagamento a titolo del regime di sostegno del FEASR sia respinta per il solo motivo che un progetto di investimento, per cui è stato richiesto un aiuto a titolo di detto regime, non dispone di autonomia funzionale o che esiste un vincolo giuridico tra i richiedenti un tale aiuto, senza che siano stati presi in considerazione gli altri elementi oggettivi del caso di specie.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento (UE) n. 65/2011 della Commissione, del 27 gennaio 2011, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale, deve essere interpretato nel senso che le sue condizioni di applicazione richiedono la presenza di un elemento oggettivo e di un elemento soggettivo. Ai termini del primo di tali elementi, spetta al giudice del rinvio considerare le circostanze oggettive del caso di specie che consentono di concludere che la finalità perseguita dal regime di sostegno del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) non può essere raggiunta. Ai termini del secondo elemento, spetta al giudice del rinvio considerare gli elementi di prova oggettivi che consentono di concludere che, creando artificialmente le condizioni richieste per beneficiare del pagamento a titolo del regime di sostegno del FEASR, il richiedente di tale pagamento ha inteso esclusivamente trarre un vantaggio non conforme agli obiettivi di siffatto regime. A tal riguardo, il giudice del rinvio può fondarsi non solo su elementi quali i vincoli giuridici, economici e/o personali tra le persone coinvolte in progetti di investimento analoghi, ma anche su indizi che dimostrino l’esistenza di un coordinamento intenzionale tra tali persone.

2)
L’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 65/2011 deve essere interpretato nel senso che osta a che una domanda di pagamento a titolo del regime di sostegno del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) sia respinta per il solo motivo che un progetto di investimento, per cui è stato richiesto un aiuto a titolo di detto regime, non dispone di autonomia funzionale o che esiste un vincolo giuridico tra i richiedenti un tale aiuto, senza che siano stati presi in considerazione gli altri elementi oggettivi del caso di specie.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il bulgaro.