CELEX: 62013CJ0461
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Aplinka
Europos Sąjungos politika vandens politikos srityje
Direktyva 2000/60/EB
4 straipsnio 1 dalis
Su paviršiniais vandenimis susiję aplinkos tikslai
Paviršinio vandens telkinio būklės prastėjimas
Vandens kelio plėtros projektas
Valstybių narių pareiga neišduoti projekto, dėl kurio gali suprastėti paviršinio vandens telkinio būklė, leidimo
Reikšmingi kriterijai vertinant, ar suprastėjo vandens telkinio būklė

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2000 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2000/60/EB, nustatančios Bendrijos veiksmų vandens politikos srityje pagrindus (
OL L 327, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 5 t., p. 275), 4 straipsnio 1 dalies a punkto i–iii papunkčių išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas sprendžiant
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV
(Vokietijos aplinkos ir gamtos apsaugos federacija) ir
Bundesrepublik Deutschland
ginčą dėl įvairių Vėzerio upės dalių, esančių Šiaurės Vokietijoje, gilinimo projekto, kuriuo siekiama sudaryti galimybę didesniems konteinervežiams įplaukti į Vokietijoje esančius Brėmerhafeno, Brakės ir Brėmeno uostus.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Direktyvos 2000/60 16, 25 ir 32 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(16)
Būtinas tolesnis vandens apsaugos ir subalansuoto valdymo integravimas į kitas Bendrijos politikos sritis, tokias kaip energetika, transportas, žemės ūkis, žuvininkystė, regioninė politika ir turizmas. <...>
<...>
(25)
Turi būti nustatyti bendri vandens kokybės ir atitinkamais aplinkos apsaugos požiūriu [svarbiais] atvejais – kiekybės būklės apibrėžimai. Turėtų būti nustatyti aplinkos apsaugos uždaviniai, kurie užtikrintų gerą paviršinio ir požeminio vandens būklę visoje Bendrijoje ir Bendrijos lygiu neleistų vandens būklei toliau prastėti.
<...>
(32)
Tam tikromis sąlygomis reikalavimas sustabdyti prastėjimą ar pasiekti gerą būklę gali būti pagrįstai netaikomas, jei prastėjimas ar bloga būklė atsiranda dėl nenumatytų [ar išimtinių] aplinkybių, ypač potvynių ar sausrų, arba dėl fizinių paviršinio vandens telkinio charakteristikų pakeitimo, atlikto siekiant svarbių visuomenės interesų, arba dėl požeminių telkinių vandens lygio pakeitimo, jei imamasi visų įmanomų priemonių, kad būtų sušvelnintas vandens telkinio būklei daromas neigiamas poveikis.“
Direktyvos 2000/60 1 straipsnyje „Paskirtis“ numatyta:
„Šios direktyvos tikslas – nustatyti vidaus paviršinių vandenų, tarpinių vandenų, pakrančių vandenų ir požeminio vandens apsaugos sistemą, kuri:
a)
neleistų toliau prastėti vandenų ekosistemų, taip pat sausumos ekosistemų (atsižvelgiant į jų vandens poreikius) bei šlapžemių, tiesiogiai priklausomų nuo vandenų ekosistemų, būklei, ją apsaugotų ir pagerintų;
<...>“
Minėtos direktyvos 2 straipsnio „Sąvokos“ 9, 17 ir 21–23 punktuose nurodyta:
„Šioje direktyvoje vartojamos tokios sąvokos:
<...>
9.
„Labai pakeistas vandens telkinys“ – tai paviršinio vandens telkinys, kurio pobūdis, apibūdintas valstybės narės pagal II priedo nuostatas, yra labai pakitęs dėl žmogaus veiklos atsiradusių fizinių pakeitimų [dėl fizinių pakeitimų, atsiradusių dėl žmogaus veiklos].
<...>
17.
„Paviršinio vandens būklė“ – tai bendras paviršinio vandens telkinio būklės apibūdinimas, kurį nulemia arba jo ekologinė, arba cheminė būklė, žiūrint kuri iš jų blogesnė.
<...>
21.
„Ekologinė būklė“ – tai vandens ekosistemų, susijusių su paviršiniais vandenimis, funkcionavimo ir struktūros kokybės apibūdinimas, nusakomas pagal V priedą.
22.
„Gera ekologinė būklė“ – tai paviršinio vandens telkinio būklė, taip nusakoma pagal V priedą.
23.
„Geras ekologinis potencialas“ – tai smarkiai modifikuoto ar dirbtinio vandens telkinio būklė, taip nusakoma pagal atitinkamas V priedo nuostatas.
<...>“
Tos pačios direktyvos 3 straipsnio „Administracinių priemonių koordinavimas upės baseino rajone“ 1 dalis suformuluota taip:
„Valstybės narės nurodo atskirus jų nacionalinėse teritorijose esančius upių baseinus ir, taikydamos šią direktyvą, priskiria juos atskiriems upių baseino rajonams. Sudarant atskirus upių baseinų rajonus, mažus upių baseinus galima prireikus jungti prie didesnių upių baseinų arba sujungti su gretimais mažais baseinais. Kur požeminiai vandenys ne visiškai atitinka tam tikro upės baseino ribas, juos būtina identifikuoti ir priskirti prie artimiausio arba tinkamiausio upės baseino rajono. Pakrančių vandenys identifikuojami ir priskiriami artimiausiam arba tinkamiausiam upės baseino rajonui ar rajonams.“
Direktyvos 2000/60 4 straipsnio „Aplinkos apsaugos tikslai“ 1 dalies a punkte, 2 ir 6 dalyse nustatyta:
„1.   Vykdydamos priemonių programas, nurodytas upės baseino valdymo planuose, ir taikydamos jas:
a)
paviršiniams vandenims
i)
valstybės narės įgyvendina būtinas priemones, kad neprastėtų visų paviršinio vandens telkinių būklė, atsižvelgdamos į šio straipsnio 6 ir 7 dalies taikymą ir nepažeisdamos jo 8 dalies;
ii)
valstybės narės apsaugo, gerina ir atnaujina visus paviršinio vandens telkinius, atsižvelgdamos į iii papunkčio taikymą dirbtiniams ir labai pakeistiems vandens telkiniams, ir stengiasi, kad gera paviršinio vandens būklė būtų pasiekta ne vėliau kaip po 15 metų nuo šios direktyvos įsigaliojimo dienos pagal V priedo nuostatas, atsižvelgdamos į pratęsimų, nustatomų pagal šio straipsnio 4 dalį, ir į jo 5, 6 ir 7 dalių taikymą bei nepažeisdamos 8 dalies;
iii)
valstybės narės apsaugo ir gerina visus dirbtinius bei smarkiai modifikuotus vandens telkinius ir stengiasi, kad geras ekologinis potencialas ir gera paviršinio vandens cheminė būklė būtų pasiekta ne vėliau kaip po 15 metų nuo šios direktyvos įsigaliojimo dienos pagal V priedo nuostatas, atsižvelgdamos į pratęsimų, nustatomų pagal šio straipsnio 4 dalį, ir į jo 5, 6 ir 7 dalių taikymą bei nepažeisdamos 8 dalies;
<...>
2.   Kai tam tikram vandens telkiniui pagal šio straipsnio 1 dalį taikytinas ne vienas, o keli tikslai, taikomas tas, kuris yra griežtesnis.
<...>
6.   Laikinas vandens telkinių būklės suprastėjimas nėra šios direktyvos reikalavimų pažeidimas, jei jį sukėlė išimtinės gamtinės priežastys ar neįveikiamos aplinkybės, kurių nebuvo galima numatyti, visų pirma potvyniai ir užsitęsusios sausros, arba avarijų padariniai, kurių nebuvo galima numatyti, kai tenkinamos visos šios sąlygos:
a)
imamasi visų praktiškai įmanomų priemonių neleisti būklei toliau prastėti ir nepakenkti šios direktyvos tikslams, pasiektiems kituose vandens telkiniuose, kurių nepaveikė tos aplinkybės;
b)
sąlygos, kuriomis galima deklaruoti išimtines aplinkybes arba aplinkybes, kurių nebuvo galima numatyti, įskaitant atitinkamų rodiklių priėmimą, yra nurodytos upės baseino valdymo plane;
c)
priemonės, kurių reikia imtis tokiomis išimtinėmis aplinkybėmis, yra numatytos priemonių programoje ir, pasibaigus toms aplinkybėms, netrukdys atkurti vandens telkinio kokybę;
d)
išimtinių aplinkybių arba aplinkybių, kurių nebuvo galima numatyti, poveikis patikrinimas [patikrinamas] kasmet ir, atsižvelgiant į šio straipsnio 4 dalies a punkte išdėstytas priežastis, imamasi visų praktiškai įmanomų priemonių kuo greičiau atkurti tokią vandens telkinio būklę, kokia buvo prieš jam patiriant tų aplinkybių poveikį;
e)
tokių aplinkybių padarinių ir taikytų ar taikytinų pagal a ir c [d] punktus apibendrinimas pateikiamas kitame atnaujintame upės baseino valdymo plane.“
Minėtos direktyvos 4 straipsnio 7 dalyje numatyta:
„Valstybės narės nepažeidžia šios direktyvos, kai:
—
gera požeminio vandens būklė, gera ekologinė būklė arba atitinkamais atvejais geras ekologinis potencialas nepasiekiamas ir paviršinio vandens ar požeminio vandens telkinio būklei prastėti nesutrukdoma dėl naujų paviršinio vandens telkinio fizinių charakteristikų pakeitimų ar požeminių telkinių vandens lygio pokyčių, arba
—
labai gerai paviršinio vandens telkinio būklei suprastėti iki geros būklės nesutrukdoma dėl naujos subalansuotos žmonių veiklos, vykdomos plėtros tikslais,
ir yra tenkinamos visos šios sąlygos:
a)
imamasi visų įmanomų priemonių vandens telkinio būklei daromam poveikiui sušvelninti;
b)
tokių pakeitimų ar pakitimų priežastys konkrečiai yra nurodytos ir paaiškintos upės baseino valdymo plane, kurio reikalaujama pagal 13 straipsnį, o tikslai patikslinami kas 6 metai;
c)
tokių pakeitimų ar pakitimų priežastys yra labai svarbios visuomenės interesams, ir (arba) naujų pakeitimų ar pakitimų nauda žmonių sveikatai, žmonių saugos palaikymui ar subalansuotai plėtrai yra didesnė už naudą, kurią aplinkai ir visuomenei duoda šio straipsnio 1 dalyje nurodytų tikslų pasiekimas; ir
d)
dėl techninių galimybių ar per didelių sąnaudų naudos, kurią duoda tokios vandens telkinio modifikacijos ir pasikeitimai, negalima gauti kitais būdais, kurie aplinkos apsaugos atžvilgiu būtų gerokai pranašesni.“
Tos pačios direktyvos 11 straipsnio „Priemonių programa“ 1 dalyje nustatyta:
„Kiekviena valstybė narė kiekvienam upės baseino rajonui arba tarpvalstybinio upės baseino rajono daliai, esančiai jos teritorijoje, sudaro priemonių programą 4 straipsnyje nurodytiems tikslams pasiekti, atsižvelgdama į analizių, kurių reikalaujama 5 straipsnyje, rezultatus. Tokios priemonių programos gali remtis priemonėmis, kurios taikomos pagal nacionaliniu lygiu priimtus įstatymus visai atitinkamos valstybės narės teritorijai. Prireikus valstybė narė gali numatyti priemones, taikytinas visiems upės baseino rajonams ir (arba) tarptautinių upės baseino rajonų dalims, esančioms jos teritorijoje.“
Direktyvos 2000/60 13 straipsnio „Upės baseino valdymo planai“ 1 dalyje numatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad kiekvienam upės baseino rajonui, esančiam tik jos teritorijoje, būtų sudarytas upės baseino valdymo planas.“
Direktyvos 2000/60 14 straipsnio „Vieša informacija ir konsultacijos“ 1 dalyje nustatyta:
„Valstybės narės skatina, kad visos suinteresuotos šalys aktyviai dalyvautų įgyvendinant šią direktyvą, visų pirma sudarant, peržiūrint ir atnaujinant upės baseino valdymo planus. <...>“
Vokietijos teisė
Pagrindinėje byloje taikytinos redakcijos 2009 m. liepos 31 d. Federalinio vandens ūkio įstatymo (
Wasserhaushaltsgesetz
,
BGBl
. 2009 I, p. 2585, toliau – WHG) 27 straipsnyje „Paviršinių vandenų valdymo tikslai“ numatyta:
„1.   Paviršiniai vandenys, kurie nepriskirti prie dirbtinių arba labai pakeistų pagal 28 straipsnį, yra valdomi taip, kad būtų:
1)
išvengta jų ekologinės ir cheminės būklės prastėjimo ir
2)
išsaugota arba pasiekta gera ekologinė ir gera cheminė būklė.
2.   Paviršiniai vandenys, kurie priskirti prie dirbtinių ar labai pakeistų pagal 28 straipsnį, yra valdomi taip, kad būtų:
1)
išvengta jų ekologinio potencialo ir jų cheminės būklės prastėjimo ir
2)
išsaugotas arba pasiektas geras ekologinis potencialas ir gera cheminė būklė.“
WHG 31 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje nustatyta:
„Jeigu gera paviršinių vandenų būklė nepasiekiama arba jų būklė prastėja, tai suderinama su 27 ir 30 straipsniuose nustatytais valdymo tikslais, kai:
1)   tą lemia naujas fizinių vandenų charakteristikų arba pjezometrinio požeminių vandenų lygio pakeitimas;
2)   šiuo pakeitimu siekiama svarbių visuomenės intereso tikslų arba šio pakeitimo nauda žmonių sveikatai, saugai ar darniam vystymui yra didesnė už naudą, kurią aplinkai ir visuomenei teiktų valdymo tikslų pasiekimas;
3)   vandenų pakeitimu užsibrėžtų tikslų negalima pasiekti taikant kitas techniškai prieinamas ir per daug didelių sąnaudų nereikalaujančias priemones, kurių neigiamas poveikis aplinkai būtų gerokai mažesnis, ir
4)   imamasi visų įmanomų priemonių vandenų būklei daromam neigiamam poveikiui sušvelninti.
<...>“
Pagrindinėje byloje taikytinos redakcijos 1968 m. balandžio 2 d. Federalinio vandens kelių įstatymo (
Bundeswasserstraßengesetz
,
BGBl
. 1968 II, p. 173) 12 straipsnio 7 dalies trečiame sakinyje nurodyta:
„Plėtros priemonės turi atsižvelgti į valdymo tikslus, taikytinus pagal [WHG] 27–31 straipsnius.“
Minėto įstatymo 14 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje numatyta:
„Tvirtinant planą, reikia atsižvelgti į privačius ir viešuosius interesus, su kuriais projektas yra susijęs, įskaitant projekto poveikį aplinkai.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
2011 m. liepos 15 d. sprendimu patvirtinti planą (toliau – sprendimas patvirtinti planą) federalinė administracinė institucija Šiaurės vakarų vandenų ir laivybos direkcija (
Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest
) patvirtino tris projektus dėl Vėzerio upės, kuri yra federalinis vandens kelias, plėtros. Visų šių projektų, kurie gali būti vykdomi nepriklausomai vienas nuo kito, vadovas yra Federalinė vandenų ir laivybos administracija (
Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes
).
Pirmojo projekto paskirtis – išorinio Vėzerio plėtra nuo atviros jūros iki Brėmerhafeno. Šiuo tikslu numatyta pagilinti išorinio Vėzerio laivakelį ne daugiau kaip 1,16 m, kad didieji konteinervežiai, kurių pakrautų grimzlė – iki 13,5 m, galėtų pasiekti Brėmerhafeno uostą, nepriklausomai nuo vandens lygio svyravimo. Projektas susijęs su apsisukimo vietos Brėmerhafeno uoste gilinimu; šio gilinimo projekto vadovas yra trečiasis asmuo pagrindinėje byloje
Freie Hansestadt Bremen
.
Antrasis projektas susijęs su žemutinio Vėzerio plėtra nuo Brėmerhafeno upe aukštyn iki Brakės, pagilinant laivakelį ne daugiau kaip 1 m, kad laivai, kurių pakrautų grimzlė – iki 12,8 m, galėtų pasiekti šį uostą per potvynį.
Trečiojo projekto paskirtis – žemutinio Vėzerio plėtra nuo Brakės upe aukštyn iki Brėmeno. Šioje upės atkarpoje numatyta pagilinti laivakelį, kad laivai, kurių grimzlė – iki 11,1 m, galėtų pasiekti Brėmeno uostą per potvynį. Šiuo metu per potvynį Brėmeno uostą gali pasiekti laivai, kurių grimzlė pakrovus – iki 10,7 m.
Siekiant įgyvendinti šiuos projektus, laivakeliuose turi būti iškastas minėtos upės dugnas. Pirmą kartą iškasus iki gylio, numatyto pagal plėtros projektą, vėliau, norint jį palaikyti, reikės kasti reguliariai. Numatyta, kad iš šios upės iškastos žemės (pirminio ir palaikomojo kasimo) iš esmės turi būti išverčiamos jau anksčiau tam tikslui naudotose vietose išoriniame ir žemutiniame Vėzeryje.
Be tiesioginių kasimo ir išvertimo pasekmių, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nagrinėjami projektai atitinkamoms upės atkarpoms taip pat turi hidrologinių ir morfologinių pasekmių. Visų pirma padidės upės tėkmės greitis tiek per atoslūgį, tiek per potvynį, padidės potvynio vandens lygis, sumažės atoslūgio vandens lygis, kai kuriose Žemutinio Vėzerio dalyse padidės druskos kiekis, o apysūrio vandens riba žemutiniame Vėzeryje pasislinks upe aukštyn, be to, už laivakelio ribų sustiprės upės vagos dumblėjimo procesai.
Iš paveiktų vandens telkinių prie labai pakeistų, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2000/60 2 straipsnio 9 punktą, priskirti pereinamieji Vėzerio vandenys ir nuo Brakės upe aukštyn esanti sritis, kurioje būna potvynių ir atoslūgių. Išorinio Vėzerio sritis tiek, kiek ji priskirtina prie pakrančių vandenų, priskirta prie natūralių vandens telkinių. Be to, paveikti yra keletas vandens telkinių – intakų, kurie iš dalies priskirti prie natūralių, o iš dalies – prie labai pakeistų.
Tuo remdamasi, Šiaurės vakarų vandenų ir laivybos direkcija sprendime patvirtinti planą išnagrinėjo minėtų projektų atitiktį Direktyvoje 2000/60 numatytam tikslui išvengti vandens telkinių būklės prastėjimo. Ši institucija padarė išvadą, kad pakrančių vandenys neturėtų prastėti, kaip tai suprantama pagal šią direktyvą.
Tačiau ji nusprendė, kad dabartinė Vėzerio vandens telkinių būklė dėl nagrinėjamų plėtros projektų poveikio pasikeis į neigiamą pusę, tačiau būklės klasė pagal Direktyvos 2000/60 V priedą nekis. Šiaurės vakarų vandenų ir laivybos direkcija nurodė, kad toks prastėjimas vienos būklės klasėje nelaikytinas atitinkamo vandens telkinio ekologinio potencialo arba ekologinės būklės prastėjimu.
Minėta institucija papildomai išnagrinėjo, ar įvykdytos WHG 31 straipsnio 2 dalyje ir Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 7 dalyje nustatytos vandens telkinių būklės prastėjimo draudimo išimties sąlygos, ir nusprendė, kad įvykdytos.
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV
ginčija sprendimą patvirtinti planą ir šiuo klausimu, be plėtros planų tvirtinimą reglamentuojančių teisės aktų, Poveikio aplinkai vertinimo įstatymo (
Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung
), su aplinkos apsauga susijusių įstatymų, visų pirma su fauna, flora, buveinėmis, ir su paukščių apsauga susijusių teisės aktų pažeidimų, nurodo, be kita ko, vandens apsaugai skirtų nuostatų, grindžiamų Direktyva 2000/60, nesilaikymą.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad pagrindinės bylos baigtis priklauso nuo kelių minėtos direktyvos nuostatų aiškinimo.
Tokiomis aplinkybėmis
Bundesverwaltungsgericht
(Federalinis vyriausiasis administracinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktis aiškintinas taip, kad valstybės narės – su sąlyga, kad nesuteikta išimtis, – privalo neišduoti projekto leidimo, jeigu dėl jo gali prastėti paviršinio vandens telkinio būklė, ar ši nuostata yra vien siektinas tikslas rengiant upių baseinų valdymo planus?
2.
Ar Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktyje vartojama „būklės prastėjimo“ sąvoka aiškintina taip, kad ji apima tik neigiamus pokyčius, kurie lemia priskyrimą prie žemesnės klasės pagal šios direktyvos V priedą?
3.
Jei į antrąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai: kokiomis sąlygomis konstatuotinas „būklės prastėjimas“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktį?
4.
Ar Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto ii ir iii papunkčiai aiškintini taip, kad valstybės narės – su sąlyga, kad nesuteikta išimtis, – privalo neišduoti projekto leidimo, jeigu kyla grėsmė, kad dėl jo Direktyvos 2000/60 nustatytu laiko momentu nebus pasiekta gera paviršinio vandens būklė arba geras paviršinio vandens ekologinis potencialas ir gera cheminė būklė, ar ši nuostata yra vien siektinas tikslas rengiant upių baseinų valdymo planus?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo ir ketvirtojo klausimų
Pirmuoju ir ketvirtuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i–iii papunkčiai aiškintini taip, kad valstybės narės – su sąlyga, kad nesuteikta išimtis, – privalo neišduoti projekto leidimo, kai dėl to projekto gali suprastėti paviršinio vandens telkinio būklė arba jeigu kyla grėsmė, kad dėl jo šioje direktyvoje nustatytu laiko momentu nebus pasiekta gera paviršinio vandens būklė arba geras tokio vandens ekologinis potencialas ir gera cheminė būklė.
Remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, šių nuostatų apimtį reikia nustatyti atsižvelgiant tiek į jų tekstą, tiek į jų kontekstą ir į teisės aktu, kurio dalis jos yra, siekiamus tikslus (žr., be kita ko, sprendimų
Lundberg
, C‑317/12,
EU:C:2013:631
, 19 punktą;
SFIR ir kt
., C‑187/12–C‑189/12,
EU:C:2013:737
, 24 punktą ir
Bouman
, C‑114/13,
EU:C:2015:81
, 31 punktą), o nagrinėjamu atveju – ir į jų priėmimo istoriją.
Pažymėtina, kad Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunkčio tekstas, priešingai, nei teigia
Bundesrepublik Deutschland
ir Nyderlandų vyriausybė, patvirtina šios nuostatos privalomą pobūdį; šioje nuostatoje nustatyta, kad „valstybės narės įgyvendina būtinas priemones, kad neprastėtų visų paviršinio vandens telkinių būklė“. Žodžiu „įgyvendina“ valstybėms narėms nustatoma pareiga taip veikti.
Reikėtų sutikti su prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiu teismu, kad konkretaus projekto leidimą reikia suprasti kaip tokį įgyvendinimą.
Be to, remiantis Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punktu, būtent „vykdydamos priemonių programas, nurodytas <...> valdymo planuose“, valstybės narės priima priemones, reikalingas tikslams išvengti paviršinio vandens telkinių būklės prastėjimo pasiekti, jai išsaugoti ir pagerinti. Žodžio „vykdydamos“ vartojimas patvirtina šios nuostatos aiškinimą, kad šioje nuostatoje nustatytos pareigos, kurių turi laikytis kompetentingos valdžios institucijos tvirtindamos konkrečius projektus pagal vandens apsaugos teisinę tvarką.
Taip pat primintina, kad Direktyva 2000/60 yra remiantis EB 175 straipsnio 1 dalimi (dabar – SESV 192 straipsnio 1 dalis) priimta pagrindų direktyva. Ja nustatomi bendrieji vandens apsaugos principai ir bendras veiksmų pagrindas ir užtikrinamas bendrųjų principų ir struktūrų, leidžiančių saugoti vandenį Europos Sąjungoje ir jį ekologiškai tvariai naudoti, koordinavimas, integracija ir plėtojimas tolesnėje ateityje. Direktyva nustatytus bendruosius principus ir bendrą veiksmų pagrindą vėliau turi plėtoti valstybės narės, per šioje direktyvoje nustatytus terminus priimdamos konkrečias priemones. Tačiau ja nesiekiama visiškai suderinti valstybių narių teisės aktų vandens srityje (Sprendimo
Komisija / Liuksemburgas
, C‑32/05,
EU:C:2006:749
, 41 punktas ir Sprendimo
Komisija / Vokietija
, C‑525/12,
EU:C:2014:2202
, 50 punktas).
Šios direktyvos 25 konstatuojamoji dalis patvirtina, kad turėtų būti nustatyti aplinkos apsaugos uždaviniai, kurie užtikrintų gerą paviršinio ir požeminio vandens būklę visoje Sąjungoje ir Sąjungos lygiu neleistų vandens būklei toliau prastėti.
Remiantis Direktyvos 2000/60 1 straipsnio a punktu, šios direktyvos tikslas – nustatyti vidaus paviršinių vandenų, tarpinių vandenų, pakrančių vandenų ir požeminio vandens apsaugos sistemą, kuri neleistų toliau prastėti vandenų ekosistemų ir sausumos ekosistemų, tiesiogiai priklausomų nuo vandenų ekosistemų, būklei, ją apsaugotų ir pagerintų.
Taigi, galutinis Direktyvos 2000/60 tikslas – koordinuotais veiksmais iki 2015 m. pasiekti viso Sąjungos paviršinio vandens „gerą būklę“.
Aplinkos tikslai, kuriuos turi pasiekti valstybės narės, nurodyti Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalyje.
Minėtoje nuostatoje nustatyti du atskiri, nors ir neatsiejamai susiję, tikslai. Pirma, remiantis Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunkčiu, valstybės narės įgyvendina būtinas priemones, kad neprastėtų visų paviršinio vandens telkinių būklė (pareiga neleisti prastėti). Antra, remiantis šio 4 straipsnio 1 dalies a punkto ii ir iii papunkčiais, valstybės narės apsaugo, gerina ir atnaujina visus paviršinio vandens telkinius, kad gera būklė būtų pasiekta ne vėliau kaip 2015 m. pabaigoje (pareiga pagerinti).
Šių dviejų tikslų kilmė matyti iš Direktyvos 2000/60 parengiamųjų dokumentų. Kiek tai susiję būtent su pareiga neleisti paviršinio vandens būklei prastėti, pažymėtina, kad pirminės redakcijos nagrinėjamos nuostatos galėjo reikšti, jog, priėmus Direktyvą 2000/60, vandens telkiniai, priskirti prie aukštesnės nei „geros būklės“ klasės, gali suprastėti tiek, kad būtų priskirti prie pastarosios klasės. Dėl šios priežasties Europos Parlamentas pasiūlė pakeitimą, leidžiantį atskirti pareigą pasiekti „gerą būklę“ nuo pareigos neleisti bet kokio prastėjimo, t. y. į šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalį įterpti naują įtrauką, kurioje būtų atskirai numatyta pastaroji pareiga.
Tiek pareiga pagerinti, tiek pareiga neleisti prastėti vandens telkinių būklei siekiama įgyvendinti Sąjungos teisės aktų leidėjo nustatytus kokybinius tikslus – išsaugoti arba atkurti gerą paviršinio vandens būklę, gerą ekologinį potencialą ir gerą cheminę būklę.
Siekiant užtikrinti, kad valstybės narės įgyvendintų minėtus aplinkos tikslus, Direktyvoje 2000/60 numatytos kelios nuostatos, būtent 3, 5, 8, 11 ir 13 straipsniuose ir V priede, kuriomis nustatomas, kaip nurodė generalinis advokatas savo išvados 43–52 punktuose, sudėtingas, iš kelių detaliai reglamentuotų etapų susidedantis procesas, kad valstybėms narėms būtų sudaryta galimybė įgyvendinti būtinas priemones, atsižvelgiant į jų teritorijoje esančių vandens telkinių specifikacijas ir charakteristikas.
Šios aplinkybės patvirtina aiškinimą, kad Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punktas neapsiriboja vien tikslų planuoti upių baseinų valdymą paskelbimu vartojant programinę formuluotę, bet turi ir įpareigojamąjį poveikį kiekvienu šioje direktyvoje numatytos procedūros etapu, kai tik nustatoma atitinkamo vandens telkinio ekologinė būklė.
Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 7 dalyje numatyta išimčių, kurių taikymo sąlygas nagrinėjo atsakovė pagrindinėje byloje, sistema, kuri nėra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduotų klausimų dalykas, taip pat yra aplinkybė, patvirtinanti aiškinimą, kad kelio užkirtimas vandens telkinių būklės prastėjimui yra įpareigojamojo pobūdžio.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad minėtoje sistemoje yra kelios kategorijos. Visų pirma, remiantis 4 straipsnio 7 dalimi, „[v]alstybės narės nepažeidžia šios direktyvos, kai <...> paviršinio vandens ar požeminio vandens telkinio būklei prastėti nesutrukdoma dėl naujų paviršinio vandens telkinio fizinių charakteristikų pakeitimų ar požeminių telkinių vandens lygio pokyčių“.
Vis dėlto ši išimtis taikytina, tik jei buvo imtasi visų praktinių priemonių atitinkamo vandens telkinio būklei daromam neigiamam poveikiui sušvelninti, o priemonių programos ir valdymo planai buvo atitinkamai pritaikyti.
Šiuo klausimu pabrėžtina, kad Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 7 dalyje numatytų išimčių kategorijų struktūra leidžia manyti, jog šios direktyvos 4 straipsnyje ne tik įtvirtintos principinės pareigos, bet jis susijęs ir su konkrečiais projektais. Kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 78 punkte, išimčių pagrindai taikomi, be kita ko, tuomet, kai tikslų nesilaikoma dėl naujų paviršinio vandens telkinio fizinių charakteristikų pakeitimų ir dėl to kyla neigiamų pasekmių. Tai gali įvykti išdavus naujų projektų leidimų. Iš tiesų, projekto ir valdymo planų įgyvendinimo neįmanoma nagrinėti atskirai.
Todėl šiems projektams taikoma Direktyvos 2000/60 4 straipsnyje nurodyta pareiga neleisti prastėti vandens telkinių būklei. Tačiau minėtiems projektams gali būti išduotas leidimas, taikant minėtame 4 straipsnyje įtvirtintą išimčių sistemą.
Rašytinėse pastabose Europos Komisija tvirtina, kad vandens telkinių būklės prastėjimo draudimas yra vienas iš pareigos ją pagerinti tikslų. Šiuo klausimu konstatuotina, kad pareigai neleisti prastėti vandens telkinių būklei Sąjungos teisės aktų leidėjas suteikė savarankišką statusą ir ši pareiga neapsiriboja instrumentu, naudojamu taikant pareigą pagerinti vandens telkinių būklę.
Tai reiškia, kad – su sąlyga, kad nesuteikta išimtis, – turi būti išvengta bet kokio vandens telkinių būklės prastėjimo, neatsižvelgiant į planavimą toliau į ateitį, numatytą valdymo planuose ir priemonių programose. Pareiga neleisti prastėti vandens telkinių būklei lieka privaloma kiekvienu Direktyvos 2000/60 įgyvendinimo etapu ir taikoma bet kuriai paviršinio vandens telkinio, kuriam buvo ar turėjo būti patvirtintas valdymo planas, rūšiai ir būklei. Todėl atitinkama valstybė narė turi neišduoti projekto leidimo, jeigu dėl to projekto gali suprastėti atitinkamo vandens telkinio būklė arba nebūtų pasiekta gera paviršinių vandens telkinių būklė, nebent manytų, kad minėtam projektui taikoma viena iš Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 7 dalyje numatytų išimčių.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į pirmąjį ir ketvirtąjį klausimus reikia atsakyti, kad Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i–iii papunkčiai aiškintini taip, kad valstybės narės – su sąlyga, kad nesuteikta išimtis, – privalo neišduoti konkretaus projekto leidimo, kai dėl to projekto gali suprastėti paviršinio vandens telkinio būklė arba jeigu kyla grėsmė, kad dėl jo šioje direktyvoje nustatytu laiko momentu nebus pasiekta gera paviršinio vandens būklė arba geras tokio vandens ekologinis potencialas ir gera cheminė būklė.
Dėl antrojo ir trečiojo klausimų
Antruoju ir trečiuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktyje vartojama paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimo“ sąvoka aiškintina taip, kad ji apima tik pokyčius, kurie lemia šio vandens telkinio priskyrimą prie žemesnės klasės pagal šios direktyvos V priedą (būklės klasių teorija). Jeigu atsakymas būtų neigiamas, t. y. jeigu ši sąvoka apima bet kokius aptariamo vandens telkinio pokyčius (
status quo
teorija), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, kokie yra kriterijai, leidžiantys daryti išvadą apie paviršinio vandens telkinio būklės prastėjimą.
Konstatuotina, kad paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimo“ sąvoka Direktyvoje 2000/60 neapibrėžta.
Primintina, kad, nesant tokios apibrėžties Sąjungos teisėje, šios sąvokos reikšmę ir apimtį, remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, reikia nustatyti atsižvelgiant į atitinkamos Sąjungos teisės nuostatos tekstą ir jos kontekstą (žr., be kita ko, Sprendimo
Lundberg
, C‑317/12,
EU:C:2013:631
, 19 punktą; Sprendimo
SFIR ir kt
., C‑187/12–C‑189/12,
EU:C:2013:737
, 24 punktą ir Sprendimo
Bouman
, C‑114/13,
EU:C:2015:81
, 31 punktą).
Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunkčio tekstas patvirtina aiškinimą, kad paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimo“ sąvoka apima ir prastėjimą, kuris nelemia šio vandens telkinio priskyrimo prie žemesnės klasės. Šioje nuostatoje aiškiai nurodyta, kad reikia išvengti visų paviršinio vandens telkinių būklės prastėjimo. Remiantis minėtos direktyvos 2 straipsnio 17 punkte pateikta apibrėžtimi, paviršinio vandens būklė – tai bendras paviršinio vandens telkinio būklės apibūdinimas, kurį nulemia arba jo ekologinė, arba cheminė būklė, nelygu, kuri iš jų blogesnė. Taigi, Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktyje apskritai numatyta pareiga neleisti prastėti paviršinio vandens telkinių būklei, neminint galimo klasės pasikeitimo; kiek tai susiję su pareiga pagerinti paviršinio vandens telkinių būklę, tik šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalies a punkto ii ir iii papunkčiuose daroma nuoroda į minėtos direktyvos V priedą.
Prieš patikrinant, ar šį pažodinį aiškinimą patvirtina kontekstas, kuriame vartojama paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimo“ sąvoka, ir Direktyvos 2000/60 tikslai, reikia priminti, kad, kaip generalinis advokatas pažymėjo savo išvados 91–97 punktuose, paviršinio vandens būklės įvertinimas grindžiamas ekologinės būklės, kuri apima penkias klases, analize.
Būtent ekologinės kokybės santykių rengimo etape valstybės narės kiekvienos paviršinio vandens kategorijos ekologinės kokybės santykius padalija į penkias klases pagal biologinės kokybės elementų ribinę vertę, kuri žymi šių skirtingų klasių (labai gera, gera, vidutiniška ir bloga) ribą. Ribinės vertės turi būti nustatytos atlikus interkalibraciją – lyginant kiekvieno biologinio elemento ir kiekvieno bendro paviršinio vandens telkinio tipo klasifikavimo rezultatus, gautus taikant tą pačią geografinę interkalibracijos grupę sudarančių valstybių narių nacionalines monitoringo sistemas, ir vertinant rezultatų atitiktį norminėms apibrėžtims, numatytoms V priedo 1.2 punkte.
Tačiau, kaip matyti iš Direktyvos 2000/60 V priedo 1.4.1 punkto iii papunkčio, interkalibracijos vykdymas skirtas tik būklės klasėms „labai gera“, „gera“ ir „vidutiniška“ atriboti. Valstybių narių nustatytos ribinės vertės nurodytos 2013 m. rugsėjo 20 d. Komisijos sprendime 2013/480/ES, kuriuo pagal Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2000/60/EB nustatomos atlikus interkalibraciją gautos valstybių narių monitoringo sistemų klasių vertės ir panaikinamas Sprendimas 2008/915/EB (
OL L 266, p. 1
).
Galiausiai, remiantis Direktyvos 2000/60 V priedo 1.4.2 punkto i papunkčiu, paviršinio vandens kategorijų atveju vandens telkinys priskiriamas prie žemesnės klasės, kai vieno iš kokybės elementų santykis tampa mažesnis už lygį, kurį atitinka dabartinė klasė. Ši vadinamoji „one out all out“ taisyklė susijusi su „paviršinio vandens būklės“ apibrėžtimi, pateikta šios direktyvos 2 straipsnio 17 punkte; ši būklė turi būti nustatoma atsižvelgiant į blogiausią vandens ekologinės ir cheminės būklės kriterijų.
Remiantis Direktyvos 2000/60 2 straipsnio 21 punktu, ekologinė būklė – tai vandens ekosistemų, susijusių su paviršiniais vandenimis, funkcionavimo ir struktūros kokybės apibūdinimas, nusakomas pagal šios direktyvos V priedą, kuriame šis ekologinės būklės klasifikavimas apibūdinamas kaip „norminės apibrėžtys“.
Tačiau, kaip generalinis advokatas pažymėjo savo išvados 99 punkte, nustatant klasių ribines vertes, įtvirtinamos plačios svyravimo ribos. Taigi klasės yra tik priemonės, kurios apriboja valstybių narių diskreciją nustatant kokybės elementus, atspindinčius realią tam tikro vandens telkinio būklę. Būtent dėl šios priežasties Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktyje nedaroma nuoroda į jos V priedą, nes paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimo“ sąvoka yra bendros aprėpties sąvoka.
Tačiau kitoks šios sąvokos aiškinimas sulaikytų valstybes nares nuo bandymų išvengti paviršinio vandens telkinio būklės prastėjimo toje pačioje būklės klasėje. Iš tiesų, kadangi paviršinio vandens telkinio priskyrimas prie klasės priklauso nuo blogiausios taikytinų parametrų vertės, visos kitos vertės galėtų būti sumažintos, tačiau tai neturėtų teisinių pasekmių.
Jeigu būtų taikoma „one out all out“ taisyklė kartu su būklės klasių teorija, tai taip pat reikštų, kad žemiausios klasės vandenys pašalinami iš pareigos išvengti jų prastėjimo taikymo srities. Iš tiesų, priskyrus vandens telkinį prie šios būklės klasės, naujas jo būklės pablogėjimas teisiniu požiūriu nebebūtų įmanomas. Vis dėlto, atsižvelgiant į Direktyvos 2000/60 tikslą, vandens valdymo srityje šios rūšies vandens telkiniams turi būti skiriamas ypatingas dėmesys.
Šį aiškinimą patvirtina Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 5 dalies c punktas, kuriame, kiek tai susiję su labai pakeistais paviršinio vandens telkiniais, kurių atžvilgiu valstybės narės gali siekti įgyvendinti ne tokius griežtus aplinkos tikslus, aiškiai numatytas bet kokio tolesnio būklės prastėjimo draudimas.
Be to, jeigu būtų taikoma būklės klasių teorija, būtų susilpninta aukštesnėms klasėms priklausančių vandenų apsauga. Kadangi vandenų priskyrimą lemia blogiausia taikytinų parametrų vertė, akivaizdus kitų elementų suprastėjimas visiškai nepakeistų atitinkamo vandens telkinio priskyrimo tol, kol dėl to tas vandens telkinys neturėtų būti priskirtas prie žemesnės klasės.
Tačiau, kaip generalinis advokatas pažymėjo savo išvados 105 punkte, jei „prastėjimo“ sąvoka aiškinama atsižvelgiant į kokybės elementą arba medžiagą, pareiga išvengti vandens telkinio būklės prastėjimo išlieka veiksminga, nes ji apima bet kokį pokytį, galintį rimtai trukdyti pasiekti pagrindinį Direktyvos 2000/60 tikslą.
Kalbant apie kriterijus, leidžiančius daryti išvadą apie vandens telkinio būklės prastėjimą, primintina, kad iš Direktyvos 2000/60 4 straipsnio, visų pirma jo 6 ir 7 dalių, bendros struktūros matyti, kad vandens telkinio būklės suprastėjimas, net laikinas, leidžiamas tik taikant griežtas sąlygas. Tai reiškia, kad riba, kurią peržengus konstatuojamas pareigos išvengti vandens telkinio būklės prastėjimo pažeidimas, turi būti žema.
Priešingai, nei tvirtina
Bundesrepublik Deutschland
, aiškinimas, kad tik „didelė žala“ reiškia vandens telkinio būklės suprastėjimą, t. y. aiškinimas, iš esmės pagrįstas neigiamo poveikio vandenims ir su vandeniu susijusių ekonominių interesų palyginimu, negali būti kildinamas iš Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunkčio teksto. Be to, konstatuotina, kad, kaip pažymėjo pareiškėja pagrindinėje byloje, taip aiškinant neatsižvelgiama į šioje direktyvoje nustatytą pareigos išvengti vandens telkinio būklės prastėjimo ir minėtos direktyvos 4 straipsnio 7 dalyje numatytų išimčių pagrindų skirtumą, nes tik pastaruosiuose yra elementų, kurie turi būti svarstomi lyginant interesus.
Taigi, pritariant Komisijai, manytina, kad paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimas“, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktį, yra tuomet, kai bent vieno iš kokybės elementų būklė, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos V priedą, suprastėja viena klase, net jei šis suprastėjimas bendrai nepasireiškia tuo, kad paviršinio vandens telkinys priskiriamas prie žemesnės klasės. Tačiau jeigu atitinkamas kokybės elementas, kaip jis suprantamas pagal šį priedą, jau priskirtas prie žemiausios klasės, bet koks šio elemento suprastėjimas yra paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimas“, kaip tai suprantama pagal šio 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktį.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į pateiktus antrąjį ir trečiąjį klausimus reikia atsakyti, kad Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktyje vartojama paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimo“ sąvoka aiškintina taip, kad prastėjimas yra tuomet, kai bent vieno iš kokybės elementų būklė, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos V priedą, suprastėja viena klase, net jei šis suprastėjimas bendrai nepasireiškia tuo, kad paviršinio vandens telkinys priskiriamas prie žemesnės klasės. Tačiau jeigu atitinkamas kokybės elementas, kaip jis suprantamas pagal šį priedą, jau priskirtas prie žemiausios klasės, bet koks šio elemento suprastėjimas yra paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimas“, kaip tai suprantama pagal šio 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti tas teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:

1.
2000 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2000/60/EB, nustatančios Bendrijos veiksmų vandens politikos srityje pagrindus, 4 straipsnio 1 dalies a punkto i–iii papunkčiai aiškintini taip, kad valstybės narės – su sąlyga, kad nesuteikta išimtis, – privalo neišduoti konkretaus projekto leidimo, kai dėl to projekto gali suprastėti paviršinio vandens telkinio būklė arba jeigu kyla grėsmė, kad dėl jo šioje direktyvoje nustatytu laiko momentu nebus pasiekta gera paviršinio vandens būklė arba geras tokio vandens ekologinis potencialas ir gera cheminė būklė.

2.
Direktyvos 2000/60 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktyje vartojama paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimo“ sąvoka aiškintina taip, kad prastėjimas yra tuomet, kai bent vieno iš kokybės elementų būklė, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos V priedą, suprastėja viena klase, net jei šis suprastėjimas bendrai nepasireiškia tuo, kad paviršinio vandens telkinys priskiriamas prie žemesnės klasės. Tačiau jeigu atitinkamas kokybės elementas, kaip jis suprantamas pagal šį priedą, jau priskirtas prie žemiausios klasės, bet koks šio elemento suprastėjimas yra paviršinio vandens telkinio „būklės prastėjimas“, kaip tai suprantama pagal šio 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktį.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vokiečių.