CELEX: 62010TJ0333
Responsabilidade extracontratual
Polícia sanitária
Medidas de salvaguarda em situação de crise
Medidas de proteção relativas à presença de gripe aviária de alta patogenicidade em determinados países terceiros
Proibição de importação de aves selvagens capturadas em meio natural
Violação suficientemente caracterizada de normas jurídicas que conferem direitos aos particulares
Violação manifesta e grave dos limites do poder de apreciação
Diretivas 91/496/CE e 92/65/CE
Princípio da precaução
Dever de diligência
Proporcionalidade

Antecedentes do litígio
A —
Apresentação dos demandantes
Os demandantes, a Animal Trading Company (ATC) BV, a Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, a Bird Trading Company Van der Stappen BV, a New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg e Giovanni Pistone, exercem uma atividade de importação na União Europeia de aves selvagens capturadas em meio natural e destinadas a ornamentação de gaiolas, designadamente psitacídeos, como os papagaios, os periquitos e as catatuas, bem como passeriformes. Têm sede ou residem nos Países Baixos, na Bélgica e em Itália. São membros da European Association of Im‑ and Exporters of Birds and Live Animals (Associação europeia dos importadores e exportadores de aves e de animais vivos, a seguir «associação europeia dos avicultores»).
B —
Quanto às Diretivas 91/496 e 92/65
Em 15 de julho de 1991, o Conselho das Comunidades Europeias adotou, com fundamento no artigo 37.
o
CE que regula a política agrícola comum, a Diretiva 91/496/CEE do Conselho, que fixa os princípios relativos à organização dos controlos veterinários dos animais provenientes de países terceiros introduzidos na Comunidade e que altera as Diretivas 89/662/CEE, 90/425/CEE e 90/675/CEE (
JO L 268, p. 56
).
Por força do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, a adoção de medidas de salvaguarda é autorizada nos seguintes casos:
«Se no território de um país terceiro se manifestar ou se propagar uma doença prevista na Diretiva 82/894/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1982, relativa à notificação de doenças dos animais na Comunidade, uma zoonose, uma doença ou causa suscetível de constituir perigo grave para os animais ou a saúde humana ou se qualquer outra razão grave de polícia sanitária o justificar, nomeadamente em razão das verificações feitas pelos peritos veterinários, a Comissão, por sua própria iniciativa ou a pedido de um Estado‑Membro, adotará sem demora, e em função da gravidade da situação, uma das seguintes medidas:
—
suspensão das importações provenientes da totalidade ou de parte do país terceiro em questão e, eventualmente, do país terceiro de trânsito,
—
fixação de condições especiais para os animais provenientes do todo ou de parte do país terceiro em questão.»
Além disso, o artigo 18.
o
, n.
o
7, da Diretiva 91/496 dispõe que as decisões que prorroguem, alterem ou revoguem as medidas tomadas por força dos seus n.
os
1 a 3 e 6 serão aprovadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 17.
o
da Diretiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspetiva da realização do mercado interno (
JO L 395, p. 13
).
Em 13 de julho de 1992, o Conselho adotou a Diretiva 92/65/CEE que define as condições de polícia sanitária que regem o comércio e as importações na Comunidade de animais, sémens, óvulos e embriões não sujeitos, no que se refere às condições de polícia sanitária, às regulamentações comunitárias específicas referidas na secção I do anexo A da Diretiva 90/425/CEE (
JO L 268, p. 54
). Esta diretiva fixa exigências especiais a cumprir pelo país e o explorador de origem, estabelece regras relativas aos certificados de polícia sanitária que devem acompanhar os animais e determina quais os exames a que estes devem ser submetidos.
O artigo 17.
o
, n.
os
2 e 3, da Diretiva 92/65 prevê designadamente e em substância que só podem ser objeto de importações na União os animais originários de um país terceiro que figure numa lista de países terceiros ou zonas de países terceiros que forneçam garantias equivalentes às exigências no interior da União.
C —
Quanto à Decisão 2000/666
A Decisão 2000/666/CE da Comissão, de 16 de outubro de 2000, que estabelece as condições sanitárias, a certificação veterinária e as condições de quarentena para a importação de aves, com exceção das aves de capoeira (
JO L 278, p. 26
), autorizava, respeitadas certas regras, entre as quais a manutenção em quarentena durante um período de pelo menos 30 dias, as importações de aves vindas de países terceiros membros do Gabinete internacional de epizootias (OIE, atual Organização Mundial da Saúde animal).
D —
Quanto ao primeiro parecer da AESA
Em 14 e 15 de setembro de 2005, na sequência de um pedido da Comissão das Comunidades Europeias de 2004, a Autoridade Europeia de Segurança dos Alimentos (AESA) emitiu um parecer científico sobre os aspetos da saúde e do bem‑estar animal relativamente à gripe aviária [
The EFSA Journal
(2005) 266, 1‑21, a seguir «primeiro parecer da AESA»].
Atento o mandato que lhe foi conferido, a AESA pronunciou‑se nesse parecer unicamente sobre o risco de infeções das aves de capoeira da União pela gripe aviária.
Na introdução do seu parecer, a AESA recordou que a gripe aviária surgia sob duas formas clínicas distintas nas aves de capoeira, a gripe aviária de alta patogenicidade (a seguir «GAAP») e a gripe aviária de baixa patogenicidade. A GAAP é causada por um vírus dos sub‑tipos H5 e H7, que manifestam certas características moleculares suscetíveis de gerar uma infeção sistémica, que não estão presentes na gripe aviária de baixa patogenicidade. O vírus H5N1 é um desses sub‑tipos de vírus que causa a GAAP.
Além disso, a AESA indicou que a disseminação importante do vírus na origem da gripe aviária na Ásia no momento da adoção do seu parecer podia estar na origem de um vírus pandémico para o Homem e que um grande número de questões tinha sido suscitado a fim de encontrar um meio de combater a crise da gripe aviária em curso. A AESA considerou, com base nos dados científicos disponíveis, que, no seu parecer, podia formular algumas conclusões a respeito de determinadas questões do seu mandato, mas que essas conclusões não diziam respeito a aspetos relacionados com a saúde humana das infeções por gripe aviária.
A AESA precisou igualmente que, pouco tempo antes da adoção do seu parecer, na sequência de uma situação endémica inabitual do vírus H5N1 nas aves de capoeira em certos países da Ásia, o vírus H5N1 infetou a população de aves selvagens. Esta situação epidemiológica que, segundo a AESA, nunca tinha ocorrido no passado, podia acarretar consequências imprevisíveis. Todavia, tendo em conta a falta de conhecimento a respeito das infeções de tipo GAAP nas aves salvagens, a AESA entendeu que uma avaliação da situação e das previsões a respeito de evoluções futuras não podiam ser sustentadas por dados científicos suficientes. Assim, segundo a AESA, a consequência da epidemia da GAAP ligada ao vírus H5N1 no sudeste asiático foi que essa infeção se propagou à população de aves selvagens sedentárias e migratórias, o que podia representar um meio para o referido vírus afetar a União. Todavia, a AESA considerou que era necessário um esforço multidisciplinar para clarificar a probabilidade e as implicações de tal hipótese.
Quanto ao risco que representam para as aves de capoeira da União os pássaros em gaiola, que incluem, designadamente, aves ornamentais e de companhia, a AESA considerou que essas aves podiam estar infetadas pelos vírus da gripe aviária, incluindo os do tipo H5 e H7, e por isso, em caso de importação, representarem um risco de introdução desses vírus na União. Todavia, a AESA considerou que, no caso de aves comercializadas legalmente, esse risco era fortemente reduzido pela legislação em vigor relativa à importação de outras aves que não as aves de capoeira.
E —
Quanto à Decisão 2005/760
Em 27 de outubro de 2005, a Comissão adotou a Decisão 2005/760/CE, relativa a determinadas medidas de proteção relacionadas com a GAAP em determinados países terceiros no que diz respeito às importações de aves em cativeiro (
JO L 285, p. 60
), que suspendeu a importação de aves vivas para a União, com exceção das aves de capoeira.
Esta decisão seguiu‑se à deteção, em 21 de outubro de 2005, da presença do vírus H5N1 da GAAP em duas aves importadas que se encontravam, desde setembro de 2005, num centro de quarentena situado em Essex, no Reino Unido. Essas aves eram consideradas originárias de Taiwan e do Suriname.
Nos considerandos 1 e 2 da Decisão 2005/760, a Comissão fundamentou essa suspensão considerando, desde logo, que a gripe aviária era uma doença viral infecciosa das aves, incluindo as de capoeira, que implicava uma mortalidade e perturbações suscetíveis de assumir rapidamente as proporções de uma epizootia passível de comprometer gravemente a saúde animal e a saúde pública e de reduzir fortemente a rentabilidade da avicultura. Indicou igualmente que existia um risco de introdução do agente patogénico dado o comércio internacional de aves vivas que não as aves de capoeira. Além disso, na sequência da deteção da presença da GAAP nas aves importadas que se encontravam em quarentena no Reino Unido, a Comissão considerou que parecia oportuno suspender as importações de aves vindas de certas zonas de risco e utilizar, para a definição de zonas, as comissões regionais correspondentes do OIE.
O artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2005/760 enuncia:
«Os Estados‑Membros devem suspender a importação, a partir de países terceiros ou de partes de países terceiros pertencentes às comissões regionais do OIE enumeradas no anexo:
a)
De aves vivas, com exceção das aves de capoeira, como definidas no terceiro travessão do artigo 1.
o
da Decisão 2000/666/CE,
[…]»
O anexo da Decisão 2005/760 precisa:
«Países terceiros pertencente às comissões regionais do OIE, referidas no artigo 1.
o
, localizadas:
—
em África,
—
nas Américas,
—
na Ásia, no Extremo Oriente e na Oceânia,
—
na Europa, e
—
no Médio Oriente.»
O artigo 6.
o
da Decisão 2005/760 prevê que esta é aplicável até 30 de novembro de 2005.
F —
Quanto ao relatório do Grupo nacional de epidemiologia de urgência do Reino Unido
Em 11 de novembro de 2005, o National Emergency Epidemiology Group (Grupo nacional de epidemiologia de urgência, Reino Unido) publicou um documento intitulado «Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premises in Essex» (Relatório epidemiológico sobre a gripe aviária que afeta aves num centro de quarentena de Essex). Segundo este relatório, no centro de quarentena de Essex, a presença do vírus H5N1 foi unicamente detetada em aves provenientes de Taiwan, na Ásia, e não do Suriname, na América Latina. O erro relativo ao Suriname resultou de uma troca de amostras colhidas no centro de quarentena.
G —
Quanto às quatro primeiras decisões de prorrogação
Com a Decisão 2005/862/CE da Comissão, de 30 de novembro de 2005, que altera as Decisões 2005/759/CE e 2005/760/CE relativamente a medidas de luta contra a gripe aviária nas aves à exceção das aves de capoeira (
JO L 317, p. 19
), a Comissão prorrogou as medidas adotadas pela Decisão 2005/760 até 31 de janeiro de 2006.
No considerando 4 da Decisão 2005/862, a Comissão motivou essa prorrogação indicando que, uma vez que tinham sido assinalados novos casos de gripe aviária em determinados países do OIE, a suspensão das deslocações de aves de companhia e das importações de outras aves a partir de determinadas áreas em risco devia ser alargada.
Por ofícios de 7 de dezembro de 2005 e de 3 e 18 de janeiro de 2006, a associação europeia dos avicultores chamou a atenção da Comissão para as consequências da proibição, designadamente o risco de desenvolvimento do mercado das importações ilegais, que implicaria um risco acrescido de propagação de gripe aviária na União. Além disso, a referida associação solicitou à Comissão uma reunião com os seus representantes e que esta não adotasse novos alargamentos da proibição. A associação europeia dos avicultores anexou à sua carta de 3 de janeiro de 2006 o documento intitulado «Report on the Independent Review of Avian Quarantine» (Relatório sobre a avaliação independente da quarentena imposta ao setor aviário), adotado em 7 de dezembro de 2005 pelo departamento responsável pelo ambiente, a alimentação e os assuntos rurais, no Governo do Reino Unido (a seguir «relatório DEFRA»).
Com a Decisão 2006/79/CE, de 31 de janeiro de 2006, que altera as Decisões 2005/759/CE e 2005/760, no que diz respeito à prorrogação do respetivo período de aplicação (
JO L 36, p. 48
), a Comissão prorrogou as medidas adotadas pela Decisão 2005/760 até 31 de maio de 2006.
No considerando 3 da Decisão 2006/79, a Comissão fundamentou a prorrogação das duas decisões em causa indicando que, uma vez que tinham sido assinalados novos casos de gripe aviária em determinados países do OIE, importava manter as restrições relativas a deslocações de aves de companhia e das importações de outras aves a partir de determinadas áreas em risco.
Por ofício de 16 de fevereiro, a Comissão respondeu aos ofícios mencionados no n.
o
23,
supra
. Nesse ofício, a Comissão expôs que provas recentes de importância crescente indicavam que as aves selvagens podiam desempenhar um papel significativo na disseminação da GAAP e que o primeiro caso de GAAP de estirpe asiática detetado na Europa num centro de quarentena, em outubro de 2005, tinha levado a Comissão a suspender todas as importações de aves que não as de capoeira. Além disso, fez saber que essa suspensão tinha sido prorrogada até 31 de maio de 2006 pela Decisão 2006/79, face à eclosão da doença na Turquia, onde se propagou rapidamente, e à escassa informação disponível sobre a gripe aviária nos Estados vizinhos da Turquia. Por último, acrescentou que, apesar de ainda não ser clara a amplitude do problema relativo às aves selvagens, havia cada vez mais provas de que a ameaça não estava limitada a um único país, razão pela qual a importação originária de todos os países terceiros devia ser suspensa.
Por ofício de 7 de março de 2006, a associação europeia dos avicultores enviou à Comissão informações adicionais relativas à importação de aves selvagens a partir de países terceiros.
Pela Decisão 2006/405/CE, de 7 de junho de 2006, que altera as Decisões 2005/710/CE, 2005/734/CE, 2005/758/CE, 2005/759/CE, 2005/760/CE, 2006/247/CE e 2006/625/CE no que se refere a determinadas medidas de proteção contra a GAAP (
JO L 158, p. 14
), a Comissão prorrogou as medidas adotadas pela Decisão 2005/760 até 31 de julho de 2006.
No considerando 8 da Decisão 2006/405, a Comissão fundamentou essa prorrogação indicando que a ameaça que a estirpe asiática do vírus da gripe aviária representava para a União não tinha diminuído e que a doença ainda persistia em aves selvagens na União e em aves selvagens e de capoeira em diversos países terceiros, incluindo em países membros do OIE. Além disso, a Comissão considerou que o referido vírus se revelava cada vez mais endémico em determinadas partes do mundo. No considerando 11 da mesma decisão, a Comissão precisou, além disso, que, no interesse da sanidade animal e atendendo à situação epidemiológica existente, se afigurava necessário assegurar a continuidade das medidas de proteção previstas, designadamente na Decisão 2005/70, pelo que as disposições da decisão 2006/405 deviam ter efeito retroativo.
Com a Decisão 2006/522/CE, de 25 de julho de 2006, que altera as Decisões 2005/759/CE e 2005/760 no que se refere a determinadas medidas de proteção contra a GAAP e à deslocação de certas aves vivas para a Comunidade (
JO L 205, p. 28
), a Comissão prorrogou as medidas adotadas pela decisão 2005/760 até 31 de dezembro de 2006.
No considerando 1 da Decisão 2006/522, a Comissão indicou que, na sequência do surto de gripe aviária, devido a uma estirpe de alta patogenicidade do vírus, no sudeste asiático, em 2004, adotou diversas medidas de proteção contra essa doença, incluindo a Decisão 2005/760. No considerando 7 da decisão 2006/522, a Comissão indicou que, na altura, uma alteração substancial às regras definidas na Decisão 2005/760/CE induziria os operadores e outras partes interessadas em erro sobre o desenvolvimento futuro possível da política da UE nesta matéria. Considerou que, atenta a situação sanitária relativamente à gripe aviária e na expectativa da adoção do parecer da AESA previsto para outubro de 2006, havia que manter as restrições relativas às importações de aves que não as de capoeira e, como tal, prorrogar a aplicação da Decisão 2005/760 até 31 de dezembro de 2006.
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de agosto de 2006, a associação europeia dos avicultores e três outros demandantes deduziram um pedido de medidas provisórias no Tribunal Geral com o objetivo de suspender a execução da Decisão 2006/522 e a adoção de medidas provisórias a esse respeito, interpondo, paralelamente, um recurso de anulação da referida decisão. Esse pedido foi julgado improcedente, tendo também sido negado provimento ao recurso, respetivamente, por despacho do presidente do Tribunal Geral de 26 de outubro de 2006, European Association of Im‑ and Exporters of Birds and live Animals e o./Comissão (T‑209/06 R, não publicado na Coletânea), e por despacho do Tribunal Geral de 11 de junho de 2008, European Association of Im‑ and Exporters of Birds and live Animals e o./Comissão (T‑209/06, não publicado na Coletânea).
Por ofício de 26 de setembro de 2006, a associação europeia dos avicultores dirigiu‑se à Comissão sublinhando, em substância, o caráter desproporcionado da proibição de importação mundial instituída pela Decisão 2005/760 e pelas decisões de prorrogação, alertando ainda para as consequências graves e irreversíveis dessas decisões para os membros da associação.
H —
Quanto ao segundo parecer da AESA
Em 27 de outubro de 2006, em resposta a um pedido da Comissão, de 25 de abril de 2005, a AESA emitiu o parecer científico relativo aos riscos, para a saúde e o bem‑estar dos animais, resultante da importação de aves selvagens que não aves de capoeira na União […] [
The Efsa Journal
(2006) 410, 1‑55, a seguir «segundo parecer da AESA»]. Esse parecer formula diversas recomendações para a saúde e o bem‑estar das aves capturadas em meio natural. Nesse parecer, a AESA tomou em consideração vários agentes infecciosos para as aves, entre os quais a gripe aviária.
No que diz respeito aos aspetos relativos à saúde, a AESA considerou que a probabilidade de os agentes infecciosos terem sido introduzidos na União na sequência da saída de quarentena de aves selvagens capturadas variava entre indiferente a muito elevado. Segundo a AESA, a probabilidade de uma ave selvagem capturada estar infetada no momento em que sai de quarentena varia consoante a espécie e depende da probabilidade de infeção em fases pré‑clínicas. Essas conclusões levaram a AESA a recomendar que a necessidade de prosseguir a importação de aves selvagens capturadas fosse examinada cuidadosamente.
Além disso, a AESA observou que 95% das aves importadas para a União pertenciam a uma de três famílias, compostas, respetivamente, por passeriformes (64%), psitaciformes (17%) e galiformes (14%). Além disso, segundo esse parecer, em 2005, 88% das importações de aves selvagens provinha de África e 78% provinha de cinco Estados africanos.
A AESA indicou igualmente que as aves selvagens podiam estar infetadas por uma contaminação lateral originária de outras aves selvagens infetadas, por um ambiente contaminado ou por aves de capoeira infetadas.
Tratando‑se especificamente da gripe aviária, a AESA considerou que as espécies de aves importadas em maior número, a saber os passeriformes e os psitaciformes, não desempenhavam um papel significativo na epidemia de gripe aviária. Indicou igualmente que todos os vírus de tipo GAAP presentes nas aves tinham um potencial zoónico restrito. Todavia, segundo a AESA, uma vez que o genoma do vírus da gripe aviária, ou uma parte deste, tinha estado implicado em pandemias importantes no passado e, no momento da redação do parecer, na do vírus H5N1, um bom programa de vigilância podia evitar que os vírus da gripe aviária não penetrassem na União através de aves importadas legalmente. Além disso, a AESA observou que, designadamente para os passeriformes e os galináceos, os vírus GAAP tinham períodos de incubação e clínicos muito curtos, determinando uma mortalidade elevada em poucos dias, quando, para os anseriformes, o período de incubação podia ser mais longo. Por outro lado, a AESA considerou que, tendo em conta o curto período de incubação, uma ave que chegasse à quarentena infetada por um vírus de gripe aviária ou que tivesse sido infetada por esse vírus durante o período de quarentena, teria sintomas clínicos durante o período de quarentena. Considerou então que a probabilidade de tal ave ser retirada de quarentena sem ter sido detetada era fraca, quase inexistente. Indicou contudo que havia um risco de as aves que estavam sujeitas a infeções infraclínicas fossem retiradas estando infetadas.
Por último, a AESA recomendou avaliar cuidadosamente a necessidade de continuar a importação de aves selvagens e preferir a importação de ovos, tendo em conta o risco de introduzir agentes infecciosos importantes na União. Além disso, recomendou que fosse feita uma apreciação regular do risco de importação de doenças infecciosas, a fim de identificar zonas e países de alto risco e espécies de alto risco, uma vez que estes variavam no tempo.
I —
Quanto às duas últimas decisões de prorrogação
Por ofícios de 13 e 23 de novembro e de 9 de dezembro de 2006, bem como de 8 de janeiro de 2007, a associação europeia dos avicultores dirigiu‑se novamente à Comissão sublinhando, no essencial, o caráter desproporcionado da proibição de importação mundial instituída pela Decisão 2005/760 e pelas decisões de prorrogação, alertando para as consequências graves e irreversíveis dessas decisões para os membros da associação.
Pela Decisão 2007/21/CE, de 22 de dezembro de 2006, que altera a Decisão 2005/760/CE no que se refere a determinadas medidas de proteção em relação à GAAP e a importações de aves, à exceção das aves de capoeira, para a Comunidade (
JO L 7, p. 44
), a Comissão prorrogou as medidas adotadas pela Decisão 2005/760 até 31 de março de 2007.
No considerando 1 da Decisão 2007/21, a Comissão repetiu que, na sequência do surto de gripe aviária no sudeste asiático em 2004, causado por uma estirpe de alta patogenicidade do vírus, a Comissão adotou a Decisão 2005/760. Além disso, no considerando 4 da decisão 2007/21, a Comissão indicou que tinha iniciado a avaliação do segundo parecer da AESA desde a sua difusão. Considerou, no entanto, que, à luz da situação sanitária mundial relativamente à gripe aviária, era necessário prolongar as restrições previstas na Decisão 2005/760 durante um breve período transitório, a fim de permitir aos Estados‑Membros, assim como à Comissão, em estreita colaboração com estes, finalizar a referida avaliação e preparar as medidas a definir.
Por ofício de 31 de janeiro de 2007, a Comissão respondeu aos ofícios mencionados nos n.
os
33 e 41,
supra
, assinalando que as aves selvagens tinham desempenhado um papel importante na propagação da gripe aviária em 2006, ao passo que, anteriormente, se tinha sempre presumido que o papel das aves selvagens era menor em razão da taxa de mortalidade elevada de aves infetadas por um vírus de alta patogenicidade. Tinha então decidido prolongar a proibição mundial de importação de aves selvagens até 1 de julho de 2007. A Comissão indicou igualmente que, após essa data, se aplicavam outras regras, que não visavam proibir a importação de aves capturadas, mas impunham condições de importação mais severas, destinadas a minimizar os riscos para a saúde. Por último, a Comissão considerou que, por razões de saúde animal, era preferível que os programas de criação tivessem lugar nos Estados‑Membros da União, em lugar de importar para a União animais vivos que tivessem sido criados em países terceiros. Convidou então a associação europeia dos avicultores a tomar também em consideração esta opção.
Por último, com a Decisão 2007/183/CE, de 23 de março de 2007, que altera a Decisão 2005/760, a Comissão prorrogou as medidas adotadas pela Decisão 2005/760 até 30 de junho de 2007. Nos considerandos 4 a 6 da Decisão 2007/183, a Comissão motivou essa prorrogação referindo, em primeiro lugar, que, estando as novas condições de polícia sanitária previstas no seu Regulamento (CE) n.
o
318/2007, de 23 de março de 2007, que fixa as condições de polícia sanitárias aplicáveis às importações de determinadas aves para a Comunidade e as condições de quarentena que lhes são aplicáveis (
JO L 84, p.7
), mais rigorosas do que as atualmente em vigor, o referido regulamento não entraria em vigor antes de 1 de julho de 2007, de forma a deixar tempo aos Estados‑Membros e aos países terceiros que exportam aves desse tipo para a União para se adaptarem à nova regulamentação. Em seguida, indicou que, tendo em conta o segundo parecer da AESA e a situação sanitária mundial no que diz respeito à gripe aviária, era necessário submeter as importações de aves desse tipo a condições estritas. Por conseguinte, considerou que as medidas de proteção previstas pela Decisão 2005/760 deviam continuar aplicáveis até 30 de junho de 2007.
J —
Quanto ao Regulamento n.
o
318/2007
Em 23 de março de 2007, a Comissão adotou, com fundamento, designadamente, no artigo 10.
o
, n.
o
3, segundo parágrafo e no artigo 10.
o
, n.
o
4, primeiro parágrafo, da Diretiva 91/496, bem como do artigo 17.
o
, n.
o
2, alínea b), 17.°, n.
o
3 e do artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro e quarto travessão, da Diretiva 92/65, o Regulamento n.
o
318/2007 que, por força do seu artigo 20.
o
, entrou em vigor em 1 de julho de 2007 e que, por força do seu artigo 19.
o
, revogou e substituiu quer a Decisão 2000/666/CE da Comissão, de 16 de outubro de 2000, que estabelece as condições sanitárias, a certificação veterinária e as condições de quarentena para a importação de aves, com exceção das aves de capoeira, quer a Decisão 2005/760.
No considerando 19 do Regulamento n.
o
318/2007, especifica‑se que, tendo em conta o papel desempenhado pelas aves migratórias selvagens na propagação de gripe aviária da Ásia para a Europa em 2005 e 2006, é apropriado limitar a importações de aves, com exceção das aves de capoeira, apenas a aves criadas em cativeiro.
Nos termos do considerando 10 do Regulamento n.
o
318/2007:
«É raramente possível distinguir com certeza as aves que foram capturadas em meio selvagem das aves criadas em cativeiro. Podem ser aplicados métodos de marcação a ambos os tipos de aves sem que seja possível distingui‑los entre eles. É, por conseguinte, apropriado limitar as importações de aves, com exceção das aves de capoeira, a estabelecimentos de reprodução aprovados pela autoridade competente do país terceiro de exportação e estabelecer certas condições mínimas para essa aprovação.»
O artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
318/2007, com a epígrafe «Objeto», enuncia:
«O regulamento estabelece as condições de sanidade animal para as importações para a [União] de certas aves a partir dos países terceiros, e respetivas partes, referidos no Anexo I, bem como as condições de quarentena para tais importações.»
O artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
318/2007, com a epígrafe «Âmbito de aplicação», tem a seguinte redação:
«O presente regulamento é aplicável a animais de espécies aviárias.
Todavia, não é aplicável a:
a)
Galinhas, perus, pintadas ou galinha‑d’angola, patos, gansos, codornizes, pombos, faisões, perdizes e ratites (
Ratitae
) criados ou mantidos em cativeiro com vista à sua reprodução, à produção de carne ou de ovos para consumo ou à reconstituição dos efetivos cinegéticos (‘aves de capoeira’);
b)
Aves importadas para programas de conservação aprovados pela autoridade competente no Estado‑Membro de destino;
c)
Animais de companhia referidos no terceiro parágrafo do artigo 1.
o
da Diretiva 92/65/CEE que acompanhem o respetivo proprietário;
d)
Aves destinadas a jardins zoológicos, circos, parques de diversões ou experiências;
e)
Aves destinadas a organismos, institutos ou centros aprovados em conformidade com o artigo 13.
o
da Diretiva 92/65/CEE;
f)
Pombos de competição introduzidos no território da [União] a partir de um país terceiro limítrofe, no qual normalmente residem, e libertados imediatamente com a expectativa de que voarão de novo para esse país terceiro;
g)
Aves importadas de Andorra, Liechtenstein, Mónaco, Noruega, São Marinho, Suíça, e do Estado da Cidade do Vaticano.»
O artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
318/2007, com a epígrafe «Condições de importação», dispõe:
«As importações de aves a partir de estabelecimentos de reprodução aprovados em conformidade com o artigo 4.
o
devem cumprir as seguintes condições:
a)
As aves são aves criadas em cativeiro [definidos no artigo 3.
o
, alínea c), do mesmo regulamento como ‘aves que não foram capturadas em meio selvagem, mas que nasceram e foram criadas em cativeiro cuja ascendência acasalou ou para a qual foram de outra forma transferidas gâmetas em cativeiro’];
b)
As aves devem ter origem num dos países terceiros, ou respetivas partes, referidos no Anexo I;
c)
As aves foram sujeitas a um teste laboratorial de deteção de vírus 7 a 14 dias antes da expedição, tendo obtido resultados negativos para qualquer vírus da gripe aviária e da doença de Newcastle;
d)
As aves não foram vacinadas contra a gripe aviária;
e)
As aves são acompanhadas por um certificado de sanidade animal, em conformidade com o modelo estabelecido no Anexo III (‘certificado de sanidade animal’);
f)
As aves são identificadas com um número de identificação individual através de uma anilha de pata, fechada e sem cordão de soldadura de marcação única ou de uma micropastilha […];
i)
As aves são transportadas em contentores novos individualmente identificados exteriormente com um número de identificação, que deve corresponder ao número de identificação indicado no certificado de sanidade animal.»
O artigo 11.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
318/2007, com a epígrafe «Disposições de quarentena», prevê:
«As aves são colocadas em quarentena durante, pelo menos, 30 dias numa instalação ou num centro de quarentena aprovados (‘quarentena’).»
O Anexo I do Regulamento n.
o
318/2007, com o título «Lista de países terceiros suscetíveis de utilizar o certificado de sanidade animal previsto no Anexo III», estabelece:
«Países terceiros, ou respetivas partes, enumerados nas colunas 1 e 3 do quadro constante da parte 1 do anexo I da Decisão 2006/696/CE da Comissão, cuja coluna 4 prevê um modelo de certificado veterinário para aves de capoeira de reprodução ou de rendimento, com exceção de ratites (BPP).»
A Decisão 2006/696, de 28 de agosto de 2006, que estabelece uma lista de países terceiros a partir dos quais se autoriza a importação e o trânsito na Comunidade de aves de capoeira, ovos para incubação, pintos do dia, carne de aves de capoeira, de ratites e de aves de caça selvagens, ovos, ovoprodutos e ovos isentos de organismos patogénicos especificados, bem como as condições de certificação veterinária aplicáveis, e que altera as Decisões 93/342/CEE, 2000/585/CE e 2003/812/CE (
JO L 295, p.1
), mencionada no Anexo I do Regulamento n.
o
318/2007, foi revogada e substituída pelo Regulamento n.
o
798/2008 da Comissão, de 8 de agosto de 2008, que estabelece a lista de países terceiros, territórios, zonas ou compartimentos a partir dos quais são autorizados a importação e o trânsito na [União] de aves de capoeira e de produtos à base de aves de capoeira, bem como as exigências de certificação veterinária aplicáveis (
JO L 226, p. 1
).
Processo e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de agosto de 2010, os demandantes intentaram a presente ação de indemnização.
Os demandantes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
condenar a União e/ou a Comissão a indemnizá‑los pelos prejuízos sofridos por si, resultantes da aprovação da Decisão 2005/760 e/ou da sua prorrogação pelas Decisões n.
os
2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 e 2007/183, e da aprovação do Regulamento n.
o
318/2007;
—
condenar a União Europeia e/ou a Comissão Europeia nas despesas.
A Comissão pede que o Tribunal Geral se digne:
—
julgar improcedente a ação de indemnização;
—
condenar os demandantes nas despesas.
Em 29 de maio de 2012, a composição das secções do Tribunal Geral foi alterada, tendo o juiz‑relator sido afetado à Primeira Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
Ouvido o juiz‑relator, o Tribunal Geral (Primeira Secção) decidiu dar início à fase oral.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 20 de novembro de 2012.
Apreciação jurídica
A —
Quanto aos pressupostos da responsabilidade extracontratual da União
Por força do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, em matéria de responsabilidade extracontratual, a União deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.
Segundo jurisprudência constante, a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, por comportamento ilícito das suas instituições ou dos seus órgãos, está sujeita ao preenchimento de vários pressupostos que apresentam natureza cumulativa, a saber, a ilegalidade do comportamento censurado à instituição ou ao órgão da União, a realidade do dano e a existência de um nexo entre o alegado comportamento e o dano invocado (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de novembro de 2006, Agraz e o./Comissão,
C-243/05 P, Colet., p. I-10833
, n.
o
26, e acórdão do Tribunal Geral de 2 de março de 2010, Arcelor/Parlamento e Conselho,
T-16/04, Colet., p. II-211
, n.
o
139 e jurisprudência referida).
Tratando‑se mais especificamente do primeiro pressuposto, relativo ao comportamento ilegal censurado à instituição ou ao órgão em causa, a jurisprudência exige a prova de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares. O critério decisivo que permite considerar que uma violação é suficientemente caracterizada consiste na violação manifesta e grave, pela instituição ou o órgão da União em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação. É unicamente quando essa instituição ou órgão disponha apenas de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, que a simples infração ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (acórdãos do Tribunal de Justiça de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão,
C-352/98 P, Colet., p. I-5291
, n.
os
42 a 44, e de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Camar e Tico,
C-312/00 P, Colet., p. I-1355
, n.
o
54; acórdãos do Tribunal Geral de 12 de julho de 2011, Comafrica e Dole Fresh Fruit Europe/Comissão,
T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 e T-225/99, Colet., p. II-1975
, n.
o
134, e Arcelor/Parlamento e Conselho, n.
o
61,
supra
, n.
o
141).
Todavia, essa jurisprudência não reconhecia nenhuma ligação automática entre, por um lado, a falta de poder de apreciação da instituição em causa e, por outro, a qualificação da infração de violação suficientemente caracterizada do direito da União. Com efeito, ainda que apresente um caráter determinante, o alcance do poder de apreciação da instituição em causa não consubstancia um critério exclusivo. A este respeito, o Tribunal de Justiça recordou de forma reiterada que o regime que retira do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE tem, além disso, em conta, nomeadamente a complexidade das situações a regular e as dificuldades de aplicação ou de interpretação dos textos. Em especial, perante uma margem de apreciação reduzida por parte da Comissão, ou consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, o Tribunal de Justiça confirmou o mérito da análise pelo Tribunal Geral da complexidade das situações a regular para efeitos de apreciação se a violação do direito da União alegado era suficientemente caracterizada. Daqui decorre que só a verificação de uma irregularidade que uma administração normalmente prudente e diligente não teria cometido, em circunstâncias análogas, permite fundar a responsabilidade da União. Compete por isso ao juiz da União, após ter determinado, em primeiro lugar, se a instituição em causa dispunha de margem de apreciação, tomar em consideração, em seguida, a complexidade da situação a regular, as dificuldades de aplicação ou de interpretação dos textos, o grau de clareza e de precisão da regra violada e o caráter intencional ou indesculpável do erro cometido (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 3 de março de 2010, Artegodan/Comissão,
T-429/05, Colet., p. II-491
, n.
os
59 a 62 e jurisprudência referida).
Quanto à aplicação do critério da violação suficientemente caracterizada no contexto do presente processo, há que precisar que uma eventual violação suficientemente caracterizada das regras de direito em causa deve assentar numa violação manifesta e grave dos limites do lato poder de apreciação de que o legislador da União dispõe no exercício das competências em matéria de política agrícola comum nos termos do artigo 37.
o
CE [v., neste sentido e por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de julho de 2001, Jippes e o.,
C-189/01, Colet., p. I-5689
, n.
o
80; de 9 de setembro de 2003, Monsanto Agricoltura Italia e o.,
C-236/01, Colet., p. I-8105
, n.
o
135, e de 15 de outubro de 2009, Enviro Tech (Europe),
C-425/08, Colet., p. I-10035
, n.
o
47; v. acórdãos do Tribunal Geral de 11 de setembro de 2002, Pfizer Animal Health/Conselho,
T-13/99, Colet., p. II-3305
, n.
o
166; de 26 de novembro de 2002, Artegodan e o./Comissão,
T-74/00, T-76/00, T-83/00 a T-85/00, T-132/00, T-137/00 e T-141/00, Colet., p. II-4945
, n.
o
201, e de 10 de fevereiro de 2004, Afrikanische Frucht‑Compagnie e Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Conselho e Comissão,
T-64/01 e T-65/01, Colet., p. II-521
, n.
o
101 e jurisprudência referida]. Com efeito, o exercício desse poder discricionário implica a necessidade de o legislador da União antecipar e avaliar evoluções em matéria ecológica, científica, técnica e económica de natureza complexa e incerta (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e o.,
C-127/07, Colet., p. I-9895
, n.
os
57 a 59, e acórdão Arcelor/Parlamento e Conselho, n.
o
61,
supra
, n.
o
143).
A este respeito, cumpre recordar que a exigência de uma violação suficientemente caracterizada do direito da União se destina a evitar, independentemente da natureza do ato ilícito em causa, que o risco de a instituição em causa ter de suportar os prejuízos invocados pelas empresas entrave a sua capacidade de exercer plenamente as suas competências no interesse geral, quer as abrangidas pela sua atividade normativa ou que implicam opções de política económica quer as da esfera da sua competência administrativa, sem, no entanto, fazer impender sobre terceiros o peso das consequências de incumprimentos flagrantes e indesculpáveis (v. acórdão Artegodan/Comissão, n.
o
63,
supra
, n.
o
55 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, os demandantes alegam, no essencial, que a Comissão, ao instituir, em primeiro lugar, a título provisório, uma proibição de importação de aves selvagens capturadas em meio natural mediante a adoção da Decisão 2005/760, ao prolongar, em seguida, a referida proibição por decisões de prorrogação e ao manter
de facto
essa proibição com a adoção do Regulamento n.
o
318/2007, cometeu uma violação suficientemente caracterizada de determinadas regras de direito que têm por objeto conferir‑lhes direitos, o que lhes causou um prejuízo real e certo.
O Tribunal Geral considera oportuno examinar, desde logo, a existência de um comportamento ilegal da Comissão, à luz dos princípios enunciados nos n.
os
62 a 65,
supra
.
B —
Quanto à existência de um comportamento ilegal
Nas suas peças processuais, os demandantes alegam a existência de três comportamentos ilegais da Comissão, relativos, em primeiro lugar, à proibição de importação de aves capturadas no seu meio natural, instituída pela Decisão 2005/760, em segundo lugar, à prorrogação dessa proibição de importação pelas decisões de prorrogação e, em terceiro, à proibição definitiva
de facto
de importação estabelecida pelo Regulamento n.
o
318/2007.
Para cada um dos comportamentos ilegais alegados, os demandantes referem, em substância, três fundamentos. Estes referem‑se, em primeiro lugar, à falta de poder da Comissão ou da violação manifesta e grave, por ela, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação nos termos das bases jurídicas que fundamentam respetivamente a Decisão 2005/760, as decisões de prorrogação e o Regulamento n.
o
318/2007 (a seguir, conjuntamente, «atos impugnados»), em segundo lugar, à violação suficientemente caracterizada, pela Comissão, de regras de direito que conferem direitos aos particulares e, em terceiro lugar, da responsabilidade por um ato que, ainda que lícito, lhes causou, não obstante, um prejuízo.
O Tribunal Geral considera oportuno examinar esses três fundamentos separadamente em relação a cada um dos comportamentos ilegais alegados da Comissão, isto é, os atos impugnados.
1.
Quanto à falta de poder da Comissão ou quanto à violação manifesta e grave por ela cometida dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação nos termos das bases jurídicas que fundamentam os atos impugnados
a) Quanto à legalidade da Decisão 2005/760
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação manifesta e grave dos limites que se impõem ao poder de apreciação da Comissão nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496 e do incumprimento do seu dever de diligência
— Quanto ao alcance do primeiro fundamento
Com o seu primeiro fundamento, por um lado, os demandantes alegam que a Comissão não tinha o poder de adotar os atos controvertidos e que, nesse caso, a mera infração ao direito da União bastava para provar a existência de uma ilegalidade, na aceção da jurisprudência referida no n.
o
62,
supra
. Por outro lado, os demandantes acusam a Comissão de, ao adotar a Decisão 2005/760, ter violado de forma manifesta e grave os limites que se impõem ao poder de apreciação que o artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496 lhe confere.
Em apoio destas diferentes acusações, os demandantes alegam, em substância, que, por força do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, a Comissão só está autorizada a adotar medidas de salvaguarda num quadro estritamente delimitado e por isso no quadro de uma competência vinculada. Em primeiro lugar, segundo os demandantes, a Comissão só podia adotar uma medida em caso de perigo grave para a saúde dos animais ou dos seres humanos, ou por outras razões graves de polícia sanitária. Em segundo lugar, a Comissão só pode escolher uma das duas medidas previstas por essa disposição, a saber, a suspensão das importações ou a fixação de condições especiais. Em terceiro lugar, essas medidas seriam limitadas no todo ou em parte do país terceiro em causa e, se for caso disso, no país terceiro de trânsito. Ora, a Comissão teria excedido os limites das suas competências ao suspender as importações provenientes de todos os países que pertencem às comissões regionais do OIE, incluindo de continentes inteiros não afetados pela gripe aviária, em vez de se limitar a zonas de risco específicas. A este respeito, os demandantes precisam que a Comissão devia ter efetuado, nessa decisão, uma distinção entre, por um lado, os países em que a gripe aviária surgiu nessa fase, e onde, por conseguinte, existia um verdadeiro risco ou um trânsito de ou para esse país e, por outro, os países onde não havia nenhum caso de contaminação ou nenhum risco que justificasse sujeitá‑los a uma proibição de importação. Assim, as importações provenientes, designadamente, da América Central e do Sul e da Oceânia não deviam ter sido suspensas. Ora, ao abster‑se de examinar especificamente a situação e os riscos em cada país terceiro ou país terceiro de trânsito, a Comissão não apenas violou manifesta e gravemente os limites das suas competências e agiu de forma particularmente arbitrária, mas incumpriu igualmente o seu dever de prudência e de diligência.
A Comissão contesta os argumentos dos demandantes e defende, em substância, que dispõe de uma larga margem de apreciação na execução, designadamente, do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496.
O Tribunal Geral considera oportuno examinar, num primeiro momento, se a Comissão dispunha, para efeitos da adoção dos atos controvertidos, de um amplo poder de apreciação e, num segundo momento, se aquela cumpriu o seu dever de diligência para efeitos do respeito dos limites e do exercício completo dessa margem de apreciação.
— Quanto à existência de um amplo poder de apreciação nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496
A título liminar, o Tribunal Geral refere que a Decisão 2005/760 se baseia, nomeadamente, no artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496.
Em seguida, resulta tanto da redação do considerando 2 da Decisão 2005/760, em que é mencionado que «se afigura adequado suspender as importações […] de determinadas áreas de risco», como do contexto da deteção no centro de quarentena de Essex, em outubro de 2005, de aves importadas infetadas com GAAP (v. n.
o
15,
supra
) que, no caso em apreço, a Comissão se baseou, enquanto base legal precisa, na primeira hipótese visada no artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, a saber, a eclosão ou a extensão no território de um país terceiro de uma zoonose ou de uma doença ou causa suscetível de constituir um perigo grave para os animais ou a saúde humana, e não sobre a segunda hipótese que visa qualquer outra razão grave de polícia sanitária.
No caso em apreço, o Tribunal Geral considera, além disso, que há que interpretar o artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, e nomeadamente a expressão «perigo grave para os animais ou a saúde humana», à luz dos princípios que regulam a política da União em matéria de proteção da saúde humana e animal, em especial do princípio da precaução, de que esta disposição constitui uma aplicação especial.
A este respeito, cumpre recordar que, como resulta do artigo 174.
o
, n.
os
1 e 2, CE, a proteção da saúde das pessoas decorre dos objetivos de política da União no domínio do ambiente, que visa um nível de proteção elevado e se baseia, designadamente, nos princípios de precaução e de ação preventiva. As exigências desta política devem estar integradas na definição e execução das outras políticas da União. Além disso, como está previsto no artigo 152.
o
CE, as exigências em matéria de proteção da saúde humana e animal são um elemento de todas as políticas e ações da União e devem por isso ser tidas em conta na execução da política agrícola comum pelas instituições da União. O princípio da precaução aplica‑se quando as instituições da União adotam, no quadro da política agrícola comum, medidas de proteção da saúde humana e animal (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de dezembro de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C-77/09, Colet., p. I-13533
, n.
os
71 e 72 e jurisprudência referida).
O princípio da precaução constitui um princípio geral do direito comunitário, decorrente do artigo 3.
o
, alínea p), CE, do artigo 6.
o
CE, do artigo 152.
o
, n.
o
1, CE, do artigo 153.
o
, n.
os
1 e 2, CE e do artigo 174.
o
, n.
os
1 e 2, CE, que impõem que as autoridades em causa tomem, no exercício preciso das competências que lhes são atribuídas pela regulamentação aplicável, as medidas apropriadas para prevenir certos riscos potenciais para a saúde pública, para a segurança e para o ambiente, fazendo prevalecer as exigências de proteção desses interesses sobre os interesses económicos (v. acórdão do Tribunal Geral de 9 de setembro de 2011, Dow AgroSciences e o./Comissão,
T-475/07, Colet., p. II-5937
, n.
o
144 e jurisprudência referida).
Assim, o princípio da precaução permite às instituições, quando subsistam incertezas científicas quanto à existência ou ao alcance de riscos para a saúde das pessoas, adotarem medidas de proteção sem ter de esperar que a realidade e a gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas (v. acórdão Gowan Comércio Internacional e Serviços, n.
o
78,
supra
, n.
o
73 e jurisprudência referida) ou que os efeitos adversos para a saúde se materializem (v., nesse sentido, acórdãos do Tribunal Geral Pfizer Animal Health/Conselho, n.
o
64,
supra
, n.
os
139 e 141, e de 11 de setembro de 2002, Alpharma/Conselho,
T-70/99, Colet., p. II-3495
, n.
os
152 e 154).
Além disso, quando for impossível determinar com certeza a existência ou o alcance do risco alegado devido à natureza insuficiente, não conclusiva ou imprecisa dos resultados dos estudos levados a cabo, mas persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde pública na hipótese de o risco se realizar, o princípio da precaução justifica a adoção de medidas restritivas, sem prejuízo de as mesmas deverem ser não discriminatórias e objetivas (v. acórdão Gowan Comércio Internacional e Serviços, n.
o
78,
supra
, n.
o
76 e jurisprudência referida).
Resulta dos princípios anteriores que, quando a Comissão pretenda adotar uma medida de salvaguarda com base na primeira hipótese do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, a saber, a manifestação ou propagação de «uma zoonose, uma doença ou causa suscetível de constituir perigo grave para os animais ou a saúde humana», goza de um amplo poder de apreciação ao abrigo do princípio da precaução. Assim, a Comissão pode, em conformidade com o referido princípio, adotar medidas de salvaguarda a fim de prevenir a propagação potencial dessas doenças, quando razões graves de polícia sanitária o justifiquem. Além disso, resulta da jurisprudência que as instituições da União dispõem igualmente de um amplo poder de apreciação quanto à determinação do nível de risco julgado inaceitável para a sociedade para efeitos de aplicação do princípio da precaução e, designadamente, a adoção de medidas de salvaguarda (v., neste sentido e por analogia, acórdãos Pfizer Animal Health/Conselho, n.
o
64,
supra
, n.
o
167, e Alpharma/Conselho, n.
o
80,
supra
, n.
o
178 e jurisprudência referida).
À luz do exposto, a acusação dos demandantes de que a Comissão não dispõe de uma ampla margem de apreciação nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 41/496 e que está sujeita a uma competência vinculada, deve ser julgada improcedente.
— Quanto ao respeito do dever de diligência
No caso de uma instituição da União dispor de um amplo poder de apreciação, o controlo do respeito das garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos reveste todavia uma importância fundamental. Entre essas garantias figuram designadamente o dever de a instituição competente examinar, com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso concreto e o de fundamentar a sua decisão de forma suficiente (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de novembro de 2008, Países Baixos/Comissão,
C-405/07 P, Colet., p. I-8301
, n.
o
56, fazendo referência, designadamente, ao seu acórdão de 21 de novembro de 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Colet., p. I-5469
, n.
o
14; acórdão do Tribunal Geral Dow AgroSciences e o./Comissão, n.
o
79,
supra
, n.
o
154). Com efeito, o respeito do dever de a Comissão reunir, de forma diligente, os elementos de facto indispensáveis ao exercício do seu amplo poder de apreciação, assim como o seu controlo pelo juiz da União, são tanto mais importantes quanto o exercício do referido poder de apreciação está sujeito apenas a um controlo jurisdicional restrito quanto ao mérito, limitado a apurar um erro manifesto. Assim, a obrigação de a instituição competente examinar com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso concreto constitui um pressuposto indispensável para que o juiz da União possa verificar se os elementos de facto e de direito de que depende o exercício do poder de apreciação estão reunidos [v., neste sentido, acórdão Enviro Tech (Europe), n.
o
64,
supra
, n.
os
47 e 62; acórdãos do Tribunal Geral, Pfizer Animal Health/Conselho, n.
o
64,
supra
, n.
os
166 e 171, e de 17 de março de 2005, Agraz e o./Comissão,
T-285/03, Colet., p. II-1063
, n.
o
49].
A este respeito, a jurisprudência precisou ainda que o cumprimento de uma avaliação científica dos riscos tão exaustiva quanto possível com base em pareceres científicos assentes nos princípios da excelência, da transparência e da independência, constitui uma garantia processual importante a fim de assegurar a objetividade científica das medidas e evitar a adoção de medidas arbitrárias (acórdão Pfizer Animal Health/Conselho, n.
o
64,
supra
, n.
o
172). Assim, foi declarado que a primeira hipótese do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496 pode ser considerada preenchida quando novas informações alterem de forma significativa a perceção do perigo representado por uma doença (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de junho de 2011, Denkavit Nederland e o.,
C-346/09, Colet., p. I-5517
, n.
o
51 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que reconhecer que, uma vez que a Comissão se socorreu, enquanto base legal, da primeira hipótese do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, que se referia expressamente à manifestação ou propagação, «no território de um país terceiro», de «uma zoonose, uma doença ou causa suscetível de constituir perigo grave para os animais ou a saúde humana», era obrigada a demonstrar que as medidas de salvaguarda adotadas apresentavam um nexo suficientemente direto com a «totalidade ou parte do país em causa», ou seja, com os países terceiros no território dos quais os casos de gripe aviária tinham surgido «e, se for caso disso, [o/os] países terceiros em trânsito». Estava tanto mais obrigada a satisfazer esse ónus da prova e esse dever de fundamentação que, no segundo considerando da Decisão 2005/760, se referiu expressamente à necessidade de «suspender as importações dessas aves de determinadas áreas de risco».
Ora, resulta de uma leitura conjugada do considerando 2, do artigo 1.
o
bem como do anexo da Decisão 2005/760 que, à luz dos dois casos de GAAP detetados em setembro de 2005, cuja origem teria sido o Suriname e Taiwan (v. n.
o
76,
supra
), a Comissão decidiu alargar a medida de suspensão de todas as importações de aves à partida de todos os países terceiros que pertencem às cinco comissões regionais do OIE, a saber, África, as Américas, a Ásia, incluindo o Extremo‑Oriente e a Oceânia, a Europa e o Médio Oriente e, como tal, originárias do mundo inteiro.
Todavia, apesar do facto de que, nesta fase, se pensava que as aves infetadas que tinham sido detetadas no centro de quarentena de Essex eram originárias do Suriname e de Taiwan, e logo de países terceiros situados respetivamente na América do Sul e na Ásia, o que podia justificar suspender as importações desses continentes, não resulta nem dos motivos da Decisão 2005/760 nem dos documentos da Comissão apresentados na pendência da instância que esta última tenha procedido sequer a um esforço de instrução quanto à questão de saber se o risco ou o perigo grave para a saúde imputável às aves originárias desses países terceiros podia apresentar‑se, de forma análoga, em países terceiros situados, designadamente, em África ou na Oceânia. Com efeito, o processo controvertido não inclui nenhum indício suscetível de demonstrar que, quando da adoção da Decisão 2005/760, a Comissão dispunha de informações pertinentes que a autorizavam a extrapolar as suas conclusões relativas à existência de tal risco ou perigo quanto a importações de aves provenientes de zonas muito afastadas dos países terceiros, meramente na sua qualidade de país de trânsito, nem que tinha procurado tais informações, nem que tinha efetivamente exercido a sua larga margem de apreciação a este respeito.
Com efeito, o primeiro parecer da AESA, logo o único parecer científico pertinente de que a Comissão dispunha nesta fase, não tinha verificado uma situação endémica inabitual do vírus H5N1 que tivesse afetado aves selvagens a não ser em «alguns países da Ásia», reconhecendo embora que, tendo em conta o caráter inovador dessa situação e da falta de conhecimentos sobre esse fenómeno, as suas consequências podiam ter sido imprevisíveis e não assentavam em dados científicos suficientes (v. n.
o
12,
supra
). Além disso, resulta de um relatório do OIE de 19 de agosto de 2009, que inclui uma lista de países terceiros onde os casos de GAAP surgiram a partir de 2004 e até outubro de 2005, unicamente em países da Ásia e alguns países europeus, que tais informações estavam contudo efetivamente disponíveis e eram suscetíveis de demonstrar que outros continentes e países ainda não estavam expostos, nessa altura, a uma propagação da GAAP. Na medida em que a Comissão alega, de forma muito vaga, e tal apenas na contestação, que só dispunha, nessa fase, do primeiro parecer da AESA e que era impossível determinar previamente os países e zonas de risco em razão das «migrações das aves selvagens de um continente a outro e pelo facto de os percursos de migração não serem conhecidos ao pormenor», basta verificar que a Comissão não avançou, nos motivos da Decisão 2005/760 ou na pendência da instância, nenhum elemento assente em relatórios de avaliação científica que fosse suscetível de demonstrar que havia um risco de migração de aves selvagens originárias do Suriname ou de Taiwan que pudessem afetar, designadamente, a África e a Oceânia ou que tal demonstração dos percursos de migração era efetivamente impossível. A este respeito, a Comissão limitou‑se na verdade a invocar, unicamente na contestação, as migrações de aves selvagens de um continente para outro afirmando, sem nenhuma prova, que os percursos de migração não eram conhecidos em pormenor e que, por conseguinte, era impossível efetuar previamente uma repartição realista dos países entre diferentes zonas de risco. De resto, importa precisar que a Comissão tinha ela própria indicado, numa carta dirigida à associação europeia dos avicultores, em 31 de janeiro de 2007, que, antes de 2006, sempre tinha presumido que o papel das aves era menor em razão da taxa de mortalidade elevada de aves infetadas pelos vírus de alta patogenicidade.
Todavia, é forçoso concluir que, no caso em apreço, à luz da jurisprudência referida no n.
o
84,
supra
, a Comissão, para efeitos da aplicação da primeira hipótese do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496 e do exercício completo do seu amplo poder de apreciação a este respeito, não podia abster‑se de instruir e analisar a questão de saber, por um lado, se e em que medida os países terceiros em causa nesta fase, a saber, o Suriname e um certo número de países da Ásia, se integravam em zonas territoriais mais amplas que pudessem estar expostas a uma propagação da GAAP, isto é, designadamente os países limítrofes dos referidos países, incluindo os países de trânsito e, por outro lado, e sobretudo, se e em que medida outros países terceiros, ou mesmo outros continentes, além da América do Sul e do sudeste asiático, podiam estar afetados por essa propagação ou estar implicados na mesma. A este respeito, a Comissão não pode desde logo alegar que tinha pedido, em abril de 2005, um segundo parecer da AESA para cumprir o seu dever de instrução a esse respeito. Com efeito, o mandato da AESA que era objeto desse pedido só visava uma avaliação qualitativa do risco para a saúde e o bem‑estar dos animais ligado à importação de aves selvagens, e não uma análise quantitativa ou por comparação com zonas de risco, designadamente em razão dos percursos de aves selvagens migratórias, nem riscos para a saúde humana, e não apresentava ligação com os incidentes ocorridos no centro de quarentena de Essex em outubro de 2005.
Ora, na falta de fundamentação e de elementos factuais concretos e suficientemente sólidos do ponto de vista científico (v. jurisprudência referida no n.
o
85,
supra
), que era de natureza a justificar a abordagem global na Decisão 2005/760, e na ausência de esforços de instrução empreendidos pela Comissão para esse efeito, há que concluir que, no caso concreto, esta violou quer o seu dever de diligência quer o seu dever de fundamentação. A este respeito, a Comissão também não pode invocar que estava obrigada a adotar uma medida de salvaguarda de urgência. Por um lado, tanto na Decisão 2005/760 como nos autos no Tribunal Geral, a Comissão não evoca tal motivo de urgência e, por outro, o caráter eventualmente urgente da situação em causa não pode justificar a omissão completa da sua parte, em primeiro lugar, quanto a proceder a uma análise cuidadosa e completa dos elementos pertinentes disponíveis nessa fase, tendo em vista obter uma avaliação científica da medida pretendida e evitar a adoção de medidas arbitrárias e, em segundo lugar, proceder à exposição de uma fundamentação bastante na decisão em causa.
A este respeito, a Comissão não pode invocar, apenas na contestação, a necessidade de proteger o pessoal dos centros de quarentena contra a GAAP. Por um lado, nenhum elemento dos autos indica que, ao adotar a Decisão 2005/760, a Comissão tenha efetivamente considerado esse risco. Por outro lado e em todo o caso, a Comissão só pode efetivamente prevenir esse risco, admitindo que o mesmo se revele real, ao abandonar completamente a quarentena de aves importadas. Ora, à data da adoção da Decisão 2005/760, a Comissão adotou igualmente a Decisão 2005/759/CE, relativa a determinadas medidas de proteção contra a GAAP em determinados países terceiros e as deslocações em proveniência de países terceiros de aves que acompanham os seus proprietários (
JO L 285 p. 52
), na qual manteve precisamente o regime de quarentena das referidas aves.
À luz dos elementos dos autos, importa considerar que os demandantes provaram que, no caso concreto, a Comissão violou de forma manifesta e grave o seu dever de diligência e, assim, uma regra de direito que confere direitos aos particulares (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 18 de setembro de 1995, Nölle/Conselho e Comissão,
T-167/94, Colet., p. II-2589
, n.
o
76), ao adotar um comportamento que uma instituição diligente não teria tido, quando colocada em circunstâncias idênticas às que existiam quando a Comissão adotou a Decisão 2005/760, o que a Comissão não está em condições de refutar. Por conseguinte, há que concluir, face à ausência de prova por parte da Comissão quanto ao respeito do seu dever de diligência e do exercício completo da sua ampla margem de apreciação nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496 e do respeito pelo princípio da precaução, que esta violação do princípio de diligência é, no caso em apreço, suficientemente caracterizada para implicar a responsabilidade extracontratual da União quanto à adoção ilegal da Decisão 2005/760.
Por conseguinte, há que acolher o primeiro fundamento na medida em que os demandantes acusam a Comissão de ter violado o seu dever de diligência, sem que seja necessário analisar as demais acusações e argumentos que os demandantes avançaram nesse contexto.
Como o Tribunal Geral considera que a Comissão dispunha de um amplo poder de apreciação na execução do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, importa apreciar igualmente o segundo fundamento, relativo, designadamente, a uma violação dos limites do referido poder de apreciação decorrente de uma violação tipificada do princípio da proporcionalidade.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação dos limites do poder de apreciação da Comissão em razão de uma violação caracterizada do princípio da proporcionalidade
No âmbito do segundo fundamento, os demandantes defendem, em substância, que, não obstante a eventual existência de um amplo poder de apreciação da Comissão, no âmbito do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, para efeitos da adoção da decisão 2005/760, a Comissão fez um uso irregular do referido poder cujos limites ultrapassou, em especial devido a uma violação do princípio da proporcionalidade. Com efeito, o encerramento rigoroso das fronteiras às importações de todas as espécies de aves selvagens seria uma medida manifestamente desproporcionada, tendo em conta, nomeadamente, o bom funcionamento dos controlos no quadro do sistema de quarentena, da necessidade de suprimir os incentivos ao comércio ilegal de aves selvagens e do caráter desadequado de uma proibição de importação para travar o risco muito mais importante de contaminação decorrente de aves selvagens migratórias que vivem em liberdade. A este respeito, os demandantes precisam essencialmente que, em vez de suspender a importação de aves selvagens originárias de 167 países, mesmo quando estas não representavam nenhum risco de propagação da gripe aviária, podia ter adotado, em outubro de 2005, medidas claramente menos restritivas, em vários aspetos, para conter esse risco. Assim, a Comissão podia ter proibido as importações originárias de certas zonas de risco específicas, autorizando embora as importações provenientes de todos os outros países nos quais não havia, nessa altura, qualquer infeção ou risco de propagação da gripe aviária e que também não eram países de trânsito.
A Comissão contesta os argumentos dos demandantes referindo‑se, em especial, ao seu amplo poder de apreciação ao abrigo, designadamente, do princípio da precaução, e alega que a suspensão das importações, conforme decretada pela Decisão 2005/760, não era manifestamente desproporcionada.
A este respeito, o Tribunal Geral recorda que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União e que é retomado no artigo 5.
o
, n.
o
4, TUE, exige que os atos das instituições da União não excedam os limites do que é adequado e necessário à realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela legislação em causa, entendendo‑se que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados face aos fins visados (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de julho de 2010, Afton Chemical,
C-343/09, Colet., p. I-7027
, n.
o
45 e jurisprudência referida).
No que diz respeito à fiscalização jurisdicional das condições de aplicação de tal princípio, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que dispõe o legislador comunitário em matéria de política agrícola comum, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adotada neste domínio, em relação ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de julho de 2001, Jippes e o.,
C-189/01, Colet., p. I-5689
, n.
o
82; v., neste sentido e por analogia, acórdão Gowan Comércio Internacional e Serviços, n.
o
78,
supra
, n.
o
82 e jurisprudência referida). Assim, não se trata de determinar se as medidas adotadas pelo legislador eram as únicas ou as melhores possível, mas se as mesmas eram manifestamente inadequadas face ao objetivo prosseguido (v., neste sentido, acórdão Jippes e o., já referido, n.
o
83).
Além disso, face à jurisprudência referida no n.
o
62,
supra
, para efeitos da verificação de uma violação suficientemente caracterizada do princípio da proporcionalidade, há que examinar se o legislador da União violou de forma manifesta e grave os limites que se impõem ao seu poder de apreciação.
Há que precisar que, igualmente no quadro do recurso ao princípio da precaução e, designadamente da avaliação dos riscos, que pressupõe que as instituições comunitárias disponham de uma avaliação científica dos riscos e que determinem o nível de risco considerado inaceitável para a sociedade, o que implica uma escolha política da sua parte (v., neste sentido, acórdão Dow AgroSciences e o./Comissão, n.
o
79,
supra
, n.
os
145 e 148 e jurisprudência referida), a referida escolha deve estar em conformidade com o princípio da prevalência da proteção da saúde pública, da segurança e do ambiente sobre os interesses económicos, assim como com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação (v., neste sentido, acórdãos Artegodan e o./Comissão, n.
o
64,
supra
, n.
o
186, e de 21 de outubro de 2003, Solvay Pharmaceuticals/Conselho,
T-392/02, Colet., p. II-4555
, n.
o
125).
No caso em apreço, o Tribunal Geral observa que o objetivo prosseguido pela suspensão das importações de aves selvagens, por força da Decisão 2005/760, era proteger a saúde animal e a saúde humana, como resulta do considerando 1 da referida decisão.
Ora, à luz das considerações acima expostas nos n.
os
84 a 94 que constatam uma violação suficientemente caracterizada, por parte da Comissão, do seu dever de diligência bem como da falta de exercício adequado da sua ampla margem de apreciação nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496 e da execução do princípio da precaução, há que concluir que, atenta a falta de provas científicas que possam justificar uma suspensão temporária das importações de aves selvagens de alcance geral, essa medida era também manifestamente desproporcionada, pelo menos do ponto de vista geográfico. Dito de outro modo, tendo em conta o facto de a Comissão ter violado a sua obrigação de examinar de modo diligente e imparcial os elementos de facto pertinentes que a autorizam a extrapolar a medida de suspensão às importações originárias de todas as zonas visadas no anexo da Decisão 2005/760, ou seja, ter omitido por completo o exercício do seu poder de apreciação a este respeito, não apresentou prova, de resto, de que não existiam medidas menos restritivas, ou seja, uma suspensão de importação geograficamente mais limitada. Assim, é impossível considerar que, no caso em apreço, a suspensão das importações de aves selvagens originárias da totalidade dos países terceiros que pertencem às comissões regionais do OIE foi necessária e adequada à prossecução do objetivo visado pela referida decisão, ou seja, a proteção da saúde animal e da saúde humana.
Assim, há que concluir que, ao adotar a Decisão 2005/760, a Comissão violou igualmente, de maneira manifesta e grave, as exigências que decorrem do princípio da proporcionalidade e, como tal, os limites do poder de apreciação de que dispunha em virtude do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496 e da execução do princípio de precaução.
Por conseguinte, verifica‑se que a Comissão cometeu uma violação suficientemente caracterizada do princípio da proporcionalidade que é suscetível de implicar a responsabilidade da União, logo, de justificar a procedência do segundo fundamento.
Nestas condições, já não é necessário apreciar as demais acusações e argumentos que os demandantes avançaram contra a legalidade da Decisão 2005/760, nem o terceiro fundamento, avançado a título subsidiário.
Em seguida, importa apreciar se e em que medida a legalidade das decisões de prorrogação está viciada pelas mesmas ilegalidades que a Decisão 2005/760.
b) Quanto à legalidade das decisões de prorrogação
Resumo dos argumentos das partes
Os demandantes alegam que a Comissão, ao adotar as decisões de prorrogação da Decisão 2005/760, isto é, as decisões 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 e 2007/183, cometeu uma violação suficientemente caracterizada de regras jurídicas que têm por objeto conferir direitos aos particulares. A este respeito, reiteram os argumentos já expostos a propósito da Decisão 2005/760, apresentando as observações complementares quanto ao mérito expostas em seguida.
Em primeiro lugar, os elementos avançados quando da adoção da decisão 2005/760 enfermavam de erro, uma vez que a ave de tipo mésia contaminada pela GAAP detetada pelo centro de quarentena de Essex provinha, na realidade, de Taiwan e não do Suriname. Esse erro, que era do conhecimento da Comissão desde a publicação do relatório DEFRA em 11 de novembro de 2005 (v. n.
o
23,
supra
), já não podia assim justificar as decisões de prorrogação. Em segundo lugar, ao invocar a deteção de novos casos de GAAP na União, designadamente no considerando 4 da Decisão 2005/862, a Comissão teria descurado o facto de a origem dessa contaminação não poder ser imputada às aves selvagens capturadas no seu meio natural, cuja importação estava suspensa desde a Decisão 2005/760, mas devia ser atribuída às aves selvagens migratórias. Em terceiro lugar, ao invocar o primeiro e o segundo parecer da AESA para alegar que todas as aves selvagens constituíam um risco de propagação da GAAP, a COM não teve em conta a distinção fundamental entre as espécies, quanto à respetiva sensibilidade à GAAP, conforme operada no segundo parecer da AESA. Em quarto lugar, ao mencionar o surgimento de um foco de GAAP no sudeste asiático apenas a partir da Decisão de prorrogação 2006/79, a Comissão procurou justificar
a posteriori
a adoção da Decisão 2005/760.
A Comissão contesta os argumentos dos demandantes. Relativamente às decisões de prorrogação, limita‑se essencialmente a afirmar que as referidas decisões eram justificadas pela persistência do perigo para os animais que a gripe aviária representava. Na altura, o mundo inteiro foi confrontado com uma situação extremamente instável e sem precedente. Com efeito, antes das prorrogações, foram sido assinalados casos de gripe aviária em Djibouti, no Burkina Faso, no Níger, na Índia e na Roménia. A partir das prorrogações, o vírus ressurgiu na Tailândia e no sudeste asiático. Além disso, segundo a Comissão, pairavam grandes incertezas sobre o desenvolvimento e as causas da propagação rápida do vírus, bem como sobre o seu risco de mutação e os perigos potenciais daí resultantes para a saúde humana. Foi necessário um prazo adicional para estudar e analisar o desenvolvimento da propagação, as causas, os riscos e as experiências adquiridas pelos diferentes países, antes de admitir levantar a proibição de importação.
No caso em apreço, há que examinar a legalidade das Decisões 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 e 2007/183 separadamente, à luz tanto da sua fundamentação como dos factos pertinentes de que a Comissão dispunha ou podia dispor nas datas da sua adoção, ou seja, excetuando elementos posteriores às referidas datas (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C-390/06, Colet., p. I-2577
, n.
o
54).
Quanto à legalidade da Decisão 2005/862
O considerando 4 da Decisão 2005/862 expõe, nomeadamente e como elemento suplementar relativamente à fundamentação da Decisão 2005/760, que «foram assinalados novos casos de gripe aviária em certos países membros do OIE», o que justificaria «prorrogar a suspensão do movimento das aves domésticas e das importações de outras aves originárias de determinadas zonas que apresentam risco», isto é, todos os países que pertencem às comissões regionais do OIE referidas no anexo I, parte B, da referida decisão.
Todavia, é forçoso concluir, por um lado, que a Comissão não precisa nem nos fundamentos da Decisão 2005/862 nem nas peças processuais que apresentou no Tribunal Geral quais os países que, segundo ela e nessa fase, se situavam em «zonas que apresentam risco». Apenas de forma muito vaga, sem prova documental de apoio e sem fazer referência ao momento do surgimento e do seu conhecimento desses elementos, a Comissão afirma, na contestação, que, antes das decisões de prorrogação, tinham sido assinalados casos de gripe aviária em Djibouti, no Burkina Faso, no Níger, na Índia e na Roménia. Ora, resulta de um relatório do Professor D., apresentado pelos demandantes, baseado nos dados da Organização Mundial de Saúde (OMS), não contestados pela Comissão, que, entre outubro de 2005 e o fim do ano de 2005, o Koweït e a Ucrânia eram os únicos países terceiros em que tinham sido detetados novos casos de contaminação pelo vírus H5N1. Mesmo admitindo que a Comissão dispunha dessas últimas informações nessa fase, não é menos verdade que se manteve manifestamente sem pesquisar e explicar as razões empíricas e científicas pertinentes que justificavam que, no momento da adoção da Decisão 2005/862, a prorrogação da suspensão de importação continuava a englobar o conjunto dos países que pertenciam às comissões regionais do OIE.
Por outro lado, cumpre referir, como fizeram os demandantes, que também não resulta da Decisão 2005/862 que a Comissão tenha tido em conta os resultados do relatório do National Emergency Epidemiology Group (v. n.
o
20,
supra
), onde foi exposto que, na sequência de uma troca de amostras, uma ave infetada pelo vírus H5N1, detetada no centro de quarentena de Essex, tinha erradamente sido catalogada como originária do Suriname, na América do Sul, quando, na realidade, era originária de Taiwan, na Ásia. Ora, apesar desta informação muito pertinente para determinar corretamente as zonas de risco nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496, a Comissão não explicou, quer na Decisão 2005/862 quer na pendência da instância, as razões pelas quais considerava todavia necessário manter a suspensão da importação de aves selvagens provenientes da América do Sul, ou seja, de todo o continente americano.
Daqui resulta que, a exemplo da adoção da Decisão 2005/760, a da Decisão 2005/862 está viciada, de forma caracterizada, por uma falta de diligência e de fundamentação por parte da Comissão. Daqui resulta também que, à luz das informações de que a Comissão dispunha ou podia dispor nessa fase se tivesse feito corretamente uso do seu dever de instrução e exercido a sua margem de apreciação a esse respeito, a manutenção da suspensão da importação de aves selvagens provenientes dos países que pertencem às comissões regionais do OIE era manifestamente desproporcionada. Com efeito, face à falta de prova da infeção de aves importadas da América do Sul e apenas à extensão da epidemia do vírus H5N1 no Koweït e na Ucrânia, a Comissão não estava autorizada, na ausência de outras informações empíricas e provas científicas pertinentes, a prolongar a suspensão de importação de aves selvagens provenientes de todos os países que pertencem às comissões regionais do OIE, conforme prevista pela Decisão 2005/760.
Por conseguinte, há que concluir que a Decisão 2005/582 enferma igualmente de uma violação suficientemente caracterizada dos princípios da diligência e da proporcionalidade, o que é suscetível de implicar a responsabilidade da União.
Quanto à legalidade da Decisão 2006/79
O considerando 2 da Decisão 2006/79 precisa, nomeadamente, que «[n]o seguimento do surto de gripe aviária, causado por uma estirpe do vírus H5N1 de elevada patogenicidade, que teve início no sudeste Asiático em dezembro de 2003, a Comissão adotou várias medidas de proteção relacionadas com a gripe aviária». Além disso, o considerando 3 da referida decisão enuncia o seguinte:
«Visto que foram comunicados novos casos de gripe aviária em determinados países membros do Gabinete Internacional de Epizootias (OIE), as restrições relativas às deslocações de aves de companhia e às importações de outras aves a partir de determinadas áreas em risco devem ser mantidas. Por conseguinte, é oportuno prorrogar a aplicação das Decisões 2005/759 […] e 2005/760 […]»
A este respeito, é forçoso concluir que, exceto a referência ao surgimento de um foco de gripe aviária causado por uma estirpe do vírus H5N1 de alta patogenicidade no sudeste asiático desde dezembro de 2003, a Comissão não precisa a origem geográfica desses «novos casos de gripe aviária» nem nos motivos da Decisão 2006/79 nem nos autos. Decorre apenas da carta da Comissão de 16 de fevereiro de 2006, logo posterior à adoção da Decisão 2006/79, apresentada pelos demandantes, que a decisão de prorrogação é principalmente motivada pela eclosão e pela propagação rápida do vírus H5N1 na Turquia, assim como pelo facto de terem sido fornecidas escassas informações quanto à vigilância da gripe aviária pelos países limítrofes da Turquia. Além disso, a súmula dos relatórios do OIE entre 2004 e 2007, apresentada pelos demandantes e cujo conteúdo não foi posto em causa pela Comissão, indica que, entre 30 de novembro de 2005 e 31 de janeiro de 2006, novos casos ligados ao vírus H5N1 foram catalogados em países terceiros, a saber, a China, a Croácia, a Indonésia, a Roménia, a Rússia, a Tailândia, a Turquia, a Ucrânia e Hong Kong.
Todavia, ainda que se admita que, ao adotar a Decisão 2006/79, a Comissão se baseou nas informações enumeradas no número anterior, quando não tinha demonstrado que dispunha delas nem que as tinha utilizado previamente à adoção da decisão de prorrogação em causa, mesmo que tais informações possam explicar a sua afirmação vaga referida no n.
o
113,
supra
, a Comissão continuou em falta, por um lado, quanto a explicar a sua conclusão segundo a qual esses «novos casos» justificavam prorrogar a proibição de importação de aves selvagens de todos os países pertencentes às comissões regionais do OIE e, por outro, quanto a trazer elementos probatórios em apoio dessa conclusão. Em especial, o mero facto de a epidemia se ter propagado na Turquia não permite, na falta de outras explicações e provas pertinentes, justificar a suspensão de importações de aves selvagens provenientes da América do Sul e da Oceânia.
Assim, importa concluir que, quando da adoção da Decisão 2006/79, a Comissão faltou igualmente ao seu dever de diligência e violou o princípio da proporcionalidade de modo suscetível de implicar a responsabilidade da União.
Quanto à legalidade da Decisão 2006/405
O considerando 8 da Decisão 2006/405 precisa o seguinte:
«A ameaça que representa para a [União] a estirpe asiática do vírus da gripe aviária não diminuiu. Ainda se detetam surtos em aves selvagens na [União] e em aves selvagens e de capoeira em vários países terceiros, incluindo membros do Gabinete Internacional das Epizootias (OIE). Além disso, o vírus parece tornar‑se cada vez mais endémico em determinadas partes do mundo. A validade das medidas de proteção previstas nas Decisões […] 2005/759 [e] 2005/760 […] deve, por conseguinte, ser prorrogada.»
A este respeito, refira‑se que, novamente, a Comissão não precisa, nem na Decisão 2006/405 nem nas suas peças processuais, a identidade dos países visados quando faz referência, de maneira especialmente vaga, a «vários países terceiros, incluindo membros do OIE». Todavia, resulta dos relatórios do OIE entre 2004 e 2007 (v. n.
o
118,
supra
), que os novos casos surgidos entre 31 de janeiro e 31 de maio de 2006 em países terceiros não respeitavam nem às Américas nem à Oceânia. Assim, ainda que se admita que a Comissão dispunha dessas informações nesse momento, o que podia explicar a sua afirmação vaga exposta no n.
o
113,
supra
, não fez prova de que tinha cumprido o seu dever de diligência, tinha respeitado o princípio da proporcionalidade e que tinha assim fundamentado a manutenção da suspensão da importação de aves selvagens provenientes de todos os países pertencentes às comissões regionais do OIE.
Nestas condições, há que concluir que as ilegalidades cometidas pela Comissão desde a adoção da Decisão 2005/760 não cessaram quando da adoção da Decisão 2006/405.
Quanto à legalidade da Decisão 2006/522
Para efeitos da justificação de uma nova prorrogação da suspensão da importação de aves selvagens, o considerando 7 da Decisão 2006/522 refere‑se à «atual situação em termos de saúde animal no que se refere à gripe aviária, e […] a pendência da adoção prevista do parecer da AESA em outubro».
Como resulta do conjunto dos relatórios do OIE entre 2004 e 2007 (v. n.
o
118,
supra
), quando da adoção da Decisão 2006/522, não tinha sido detetado nenhum caso de gripe aviária em certas partes do mundo, designadamente a América do Sul e a Oceânia. Além, disso, o mero facto de a AESA estar em vias de elaborar e adotar um segundo parecer, cujo objeto não visava a determinação do alcance geográfico do risco de propagação da gripe aviária ligado designadamente aos percursos de aves selvagens migratórias (v. n.
o
90,
supra
), não era suscetível de dispensar a Comissão do seu dever de diligência e da sua obrigação de fundamentação quanto a eventuais justificações de modo a manter a suspensão da importação de aves selvagens provenientes de todos os países pertencentes às comissões regionais do OIE, nem da sua obrigação de respeitar o princípio da proporcionalidade.
Assim, ao adotar a Decisão 2006/522, a Comissão perpetuou as ilegalidades cometidas desde a adoção da Decisão 2005/760.
Quanto à legalidade da Decisão 2007/21
O considerando 2 da Decisão 2007/21 faz referência à adoção, em 27 de outubro de 2006, do segundo parecer da AESA que foi publicado em 14 de novembro de 2006. O considerando 4 da referida decisão indica o seguinte:
«No que se refere às medidas estabelecidas na Decisão 2005/760 […], a Comissão iniciou a avaliação do parecer imediatamente após a sua emissão e realizou‑se uma primeira análise do mesmo e das possíveis alterações a estas medidas durante uma reunião do grupo de trabalho de peritos, no âmbito do Comité Permanente da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal, em 14 de novembro de 2006 e na reunião do Comité Permanente da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal em 27 de novembro de 2006. No entanto, à luz da atual situação mundial em termos de saúde animal no que se refere à gripe aviária, e no sentido de permitir aos Estados‑Membros, tal como indicaram na reunião de 27 de novembro de 2006, e à Comissão, em estreita cooperação com os Estados‑Membros, finalizar esta avaliação e preparar as medidas a definir, as restrições previstas na Decisão 2005/760 […] devem continuar em vigor durante um período curto de transição.»
É forçoso concluir que, tendo em conta o objeto limitado da avaliação científica pedida para efeitos da elaboração do segundo parecer da AESA (v. n.
o
90,
supra
), a apreciação provisória do conteúdo do referido parecer pela Comissão não podia justificar as ilegalidades cometidas por si até esse momento, que resultaram na manutenção de uma suspensão excessiva das importações de aves selvagens provenientes do mundo inteiro. Assim, a Comissão não pode invocar a análise deste parecer para cumprir o seu dever de diligência e de ónus da prova, que lhe cabe, de que as condições para tal suspensão total de importação que abrangia designadamente as Américas e a Oceânia estavam reunidas. Além disso, a Comissão não forneceu, nem na Decisão 2007/21 nem na pendência da instância, informações que permitam ao Tribunal Geral apreciar o objeto e a pertinência da «situação de saúde mundial» que alegava, de forma particularmente vaga, no considerando 4, último período, da referida decisão.
Por último, mesmo tendo em conta que a Comissão indicou na sua carta de 31 de janeiro de 2007, ou seja posteriormente à adoção da Decisão 2007/21, que, a partir de 2006, as aves selvagens tinham desempenhado um papel importante na propagação da gripe aviária, o que teria motivado a prorrogação da suspensão de importação de aves selvagens até 1 de julho de 2007, não é menos verdade que a Comissão deixou de expor as razões pelas quais essa verificação justificava manter o alcance mundial dessa suspensão para incluir regiões onde não tinha sido verificado nenhum caso de gripe aviária.
Assim, há que concluir que, ao adotar a Decisão 2001/21, a Comissão perpetuou as violações suficientemente caracterizadas dos princípios da diligência e da proporcionalidade.
Quanto à legalidade da Decisão 2007/183
A Decisão 2007/183 faz referência, desde logo, no seu considerando 3, ao segundo parecer da AESA e, em seguida, no seu considerando 4, ao Regulamento n.
o
318/2007, que incluía novas condições de saúde animal, «mais rigorosas do que as que se encontram atualmente em vigor» e cuja entrada em vigor estaria prevista a partir de 1 de julho de 2007. Nos considerandos 5 e 6 da mesma decisão, precisa‑se que, «[t]endo em conta o [segundo] parecer [da AESA] e a atual situação mundial em termos de saúde animal no que se refere à gripe aviária, não se devem verificar importações das referidas aves sem requisitos rigorosos relativos à importação», de modo que «[a]s medidas de proteção previstas na Decisão 2005/760 […] dev[ia]m, por conseguinte, permanecer aplicáveis até 30 de junho de 2007».
Resulta da fundamentação evocada no número anterior que, no momento da adoção da Decisão 2007/183, a Comissão se absteve manifestamente de pôr termo às ilegalidades cometidas desde a adoção da Decisão 2005/760, sendo a prorrogação da suspensão das importações de aves selvagens provenientes do mundo inteiro sempre justificada, de maneira particularmente vaga, pelo segundo parecer da AESA, pela «situação sanitária mundial», bem como pela entrada em vigor pretendida do Regulamento n.
o
318/2007 que estabelece alegadamente condições de saúde animal mais rigorosas. Ora, a Comissão não demonstrou se e em que medida o segundo parecer da AESA, em especial, a autorizava a manter essa suspensão total, pelo menos, do ponto de vista geográfico.
Como tal, independentemente da questão da legalidade do Regulamento n.
o
318/2007, importa concluir que, ao adotar a decisão 2007/21, a Comissão perpetuou as violações suficientemente caracterizadas dos princípios da diligência e da proporcionalidade anteriormente verificadas.
c) Quanto à legalidade do Regulamento n.
o
318/2007
Quanto ao alcance do Regulamento n.
o
318/2007
Os demandantes alegam, no essencial, em primeiro lugar, na primeira e segunda partes do primeiro fundamento, que o Regulamento n.
o
318/2007 é desprovido de base jurídica e não se pode basear no segundo parecer da AESA, em segundo lugar, na primeira e segunda partes do segundo fundamento, apresentado a título subsidiário, que este regulamento foi adotado em violação, por um lado, dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento, pelo facto de a proibição das importações de aves selvagens não ser um meio adequado para impedir a propagação da gripe aviária e de as medidas tomadas serem desvantajosas para as aves selvagens comparativamente a outras espécies de aves e, por outro, dos direitos de propriedade e de livre exercício de uma atividade económica, conforme reconhecidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamada em 7 de dezembro de 2000 em Nice (
JO C 364, p. 1
), e, em terceiro lugar, no terceiro fundamento apresentado a título muito subsidiário, que a adoção desse regulamento implica a responsabilidade extracontratual da União.
Cumpre examinar desde logo a primeira parte do primeiro fundamento.
Quanto à existência de uma base jurídica bastante do Regulamento n.
o
318/2007
Os demandantes alegam, no essencial, que o Regulamento n.
o
318/2007 é desprovido de base jurídica.
A Comissão contesta essa argumentação e rejeita‑a, no essencial, por inoperante. Em conformidade com o artigo 33.
o
CE, tendo a política agrícola comum efetivamente como objetivos, entre outros, incrementar a produtividade da agricultura, estabilizar os mercados e garantir a segurança dos abastecimentos, os referidos objetivos só podem ser alcançados se os animais visados por essas atividades estiverem protegidos contra doenças contagiosas, o que resulta claramente dos considerandos das Diretivas 91/496 e 92/65. Além disso, remete para as disposições do artigo 17.
o
, n.
o
2, alínea a), e n.
o
3, alíneas a) e c), da Diretiva 92/65, e considera que esta e a Diretiva 91/496 a autorizavam a adotar o Regulamento n.
o
318/2007.
No caso em apreço, verifica‑se que o Regulamento n.
o
318/2007, ao limitar, no seu artigo 5.
o
, alínea a), a autorização de importação às aves criadas em cativeiro (v. n.
o
50,
supra
), conduz a uma proibição implícita total da importação das aves selvagens capturadas no seu meio natural, como a confirmam tanto o considerando 9 do referido regulamento como a revogação, em virtude do artigo 19.
o
desse mesmo regulamento, da Decisão 2000/666 que tinha inicialmente autorizado as importações de aves na União a partir dos países membros do OIE (v., n.
os
45 e 46,
supra
). A este respeito, o Tribunal Geral considera que a Comissão, nos autos, confirma que qualquer possibilidade de recorrer a um mecanismo de quarentena foi afastada no que respeita às aves selvagens, quer sejam ou não migratórias, capturadas no seu meio natural.
Por conseguinte, há que examinar se o Regulamento n.
o
318/2007 assenta numa base legal bastante para estabelecer uma proibição total e indiferenciada de importação no que respeita às aves selvagens capturadas em meio natural.
Em primeiro lugar, há que recordar que o regime que definia as condições sanitárias que regiam o comércio e as importações na União, conforme estabelecido, designadamente, pela Diretiva 92/65 e, em especial, o seu artigo 17.
o
, n.
o
2, alínea b), o n.
o
3, e o seu artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro e quarto travessão, nos quais o Regulamento n.
o
318/2007 se baseia (v. n.
o
45,
supra
), assenta no princípio segundo o qual, por razões de saúde animal e de prevenção, qualquer importação de animais provenientes de países terceiros é, em princípio, proibida, e só é permitida sob reserva de uma autorização expressa ligada ao cumprimento de formalidades e controlos prévios obrigatórios.
Com efeito, a fixação, no direito da União, de regras de polícia sanitária uniformes que regem o comércio de animais, como resulta do segundo a quarto considerandos da Diretiva 92/65, tem por objeto não apenas a liberalização do comércio de animais e de produtos de origem animal no mercado interno, como resulta do nono considerando e do capítulo II da referida diretiva, intitulado «Disposições aplicáveis ao comércio», mas igualmente o estabelecimento de condições aplicáveis às importações na União de animais provenientes de países terceiros, como resulta das disposições do capítulo III da mesma diretiva, intitulado «Disposições aplicáveis às importações na [União]». Assim, em conformidade com o princípio de autorização prévia, a Decisão 2000/666 (v. n.
o
7,
supra
), que se baseava nas mesmas disposições da Diretiva 92/65 que o Regulamento n.
o
318/2007, tinha autorizado as importações na União de aves provenientes unicamente dos países listados enquanto membros do OIE, nos termos do seu considerando 4, garantiam o respeito das «respetivas exigências gerais em matéria de ética veterinária e certificação para o comércio internacional».
Em segundo lugar, o princípio de autorização prévia de qualquer importação proveniente de países terceiros, de forma expressa, nas disposições aplicáveis às importações na União, conforme figuram no capítulo III da Diretiva 92/65, em especial no seu artigo 17.
o
, n.
o
2, que dispõe, designadamente, o seguinte:
«Só poderão ser importados na [União] animais, sémens, óvulos e embriões […] que satisfaçam as seguintes exigências:
a)
Serem provenientes de um país terceiro que conste de uma lista a elaborar nos termos da alínea a) do n.
o
3;
b)
Serem acompanhados de um certificado sanitário […]»
Daqui resulta que uma importação na União só pode ter lugar sob reserva do respeito das exigências mencionadas nos n.
os
141 e 142,
supra
, incluindo a que se refere à proveniência de um país terceiro que figura numa lista que a Comissão deve elaborar seguindo o procedimento dito de «comitologia», nos termos do artigo 26.
o
da Diretiva 92/65, lido em conjunto com o artigo 17.
o
da Diretiva 89/662 que, na sua versão aplicável no presente litígio, previa a aplicação do artigo 5.
o
, relativo ao processo de regulamentação, da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (
JO L 184, p. 23
). Com fundamento no artigo 17.
o
, n.
o
2, da Diretiva 92/65, a Comissão está por isso habilitada a excluir ou a eliminar certos países terceiros dessa lista, tendo por consequência que qualquer importação de animais provenientes dos referidos países é, por conseguinte, automaticamente proibida.
Em terceiro lugar, resulta do artigo 17.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 92/65 que a Comissão está igualmente autorizada a estabelecer «as condições específicas de polícia sanitária — nomeadamente no que diz respeito à proteção da [União] contra certas doenças exóticas», entre as quais a gripe aviária. Além disso, em virtude do artigo 17, n.
o
4, alínea a), primeiro travessão, da mesma diretiva, «[s]ó podem ser incluídos na lista referido no n.
o
3 os países terceiros ou as zonas de países terceiros a partir dos quais não sejam proibidas as importações […] devido à inexistência de doenças como as referidas no anexo A, ou de qualquer outra doença exótica na [União]».
De igual modo, em virtude do artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro e quarto travessão, da Diretiva 92/65, «[o]s Estados‑Membros assegurarão que os animais […] abrangidos pela presente diretiva apenas sejam importados na [União]» se forem acompanhados de um certificado emitido pelo veterinário oficial, estabelecido em função das espécies, e, no caso dos animais referidos nos artigos 5.° a 10.°, se tiverem sido submetidos antes da importação a uma quarentena cujas regras serão fixadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 26.
o
dessa mesma diretiva. A este respeito, há que precisar que o artigo 7.
o
, A, da Diretiva 92/65 prevê que «[o]s Estados‑Membros assegurarão que as aves não referidas na Diretiva 90/539/CEE [isto é aves de capoeira e ovos para incubação] só possam ser objeto de comércio se satisfizerem» certas exigências alternativas, entre as quais o facto de serem provenientes de uma exploração em que não tenha sido diagnosticada gripe aviária nos últimos 30 dias antes da expedição ou de uma exploração ou de uma zona não sujeita a restrições ao abrigo de medidas de luta contra a doença de Newcastle ou, por último, terem ficado de quarentena na exploração onde foram introduzidas depois de admitidas no território da União.
Resulta de todas estas disposições e considerações anteriores que a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para «fixar regras de polícia sanitária que regulem a colocação no mercado de animais e produtos de origem animal», na aceção do quinto considerando da Diretiva 92/65, que abrange necessariamente a possibilidade de não autorizar a importação na União de certas espécies de animais provenientes de certos países que não satisfaçam as condições de importação supramencionadas.
Em quarto lugar, ainda que a Diretiva 92/65 seja unicamente baseada no artigo 37.
o
CE relativo à política agrícola comum, é forçoso concluir que se insere igualmente no quadro da execução das políticas da União em matéria de proteção da saúde e do ambiente nos termos do artigo 152.
o
CE e do artigo 174.
o
CE e que, por isso, deve ser igualmente interpretada à luz do princípio da precaução (v. n.
os
78 a 80,
supra
). Assim, em virtude do artigo 17.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 92/65, que menciona a autorização da Comissão de estabelecer «condições específicas de polícia sanitária — nomeadamente no que diz respeito à proteção da Comunidade contra certas doenças exóticas» — dá‑se resposta ao objetivo de proteção e de prevenção que é inerente ao princípio da precaução. Ora, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que a Comissão dispõe para efeitos da execução do princípio da precaução nesse contexto (v. n.
o
82,
supra
), designadamente, as disposições do artigo 17.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 92/65 não podem ser objeto de uma interpretação restritiva. Assim, há que considerar que essas disposições habilitam a Comissão a não autorizar, a título de medida de polícia sanitária, as importações de certos animais provenientes de certos países terceiros, quando os referidos animais representem um risco para a saúde humana e animal no sentido da jurisprudência recordada nos n.
os
78 e 80,
supra
.
Nestas condições, há que julgar improcedente a acusação relativa à falta de base legal suficiente para a adoção do Regulamento n.
o
318/2007 e do estabelecimento de uma proibição total das importações de aves selvagens provenientes de países terceiros.
Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade
Os demandantes avançam que o Regulamento n.
o
318/2007 viola o princípio da proporcionalidade uma vez que proíbe a importação de todas as aves selvagens, quando apenas as aves selvagens migratórias estariam na origem da propagação da gripe aviária. Os demandantes alegam igualmente uma violação do referido princípio pelo facto de que, ao autorizar a importação de aves criadas em cativeiro e não das aves selvagens, a Comissão autorizou a importação da categoria de aves mais perigosa. Todavia, há que precisar que, no quadro do terceiro fundamento, diferentemente das suas alegações a respeito da decisão 2005/760 e das decisões de prorrogação, os demandantes não alegam que, ao adotar o Regulamento n.
o
318/2007, a Comissão tenha violado o princípio da proporcionalidade especificamente em razão do alcance geográfico da proibição de importação de aves selvagens.
Em primeiro lugar, quanto ao entendimento dos demandantes de que o Regulamento n.
o
318/2007 viola o princípio da proporcionalidade pelo facto de a Comissão ter proibido a importação de todas as aves selvagens, quando apenas as aves selvagens migratórias estariam na origem da propagação da gripe aviária, importa recordar que, no considerando 9 do referido regulamento, a Comissão fundamentou a implementação de medidas em causa a respeito de todas as aves selvagens do seguinte modo:
«Outra recomendação da AESA refere‑se a importações de aves capturadas em meio selvagem. O parecer científico identifica o risco causado por essas aves, que podem ser infetadas devido à propagação lateral a partir de outras aves selvagens infetadas e do ambiente contaminado, assim como à transmissão a partir de aves de capoeira infetadas. Tendo em conta o papel desempenhado pelas aves migratórias selvagens na propagação de gripe aviária da Ásia para a Europa em 2005 e 2006, é apropriado limitar as importações de aves, com exceção das aves de capoeira, apenas a aves criadas em cativeiro.»
Além disso, no segundo parecer da AESA, no qual a COM se baseia neste contexto, expõe‑se que a maior parte das aves selvagens importadas que não as aves de capoeira não serão infetadas ou portadoras de agentes infeciosos mencionados na lista do OIE. A AESA precisou contudo, nomeadamente, que a gripe aviária era um agente infecioso importante em razão do seu potencial veterinário ou zoónico. Além disso, a AESA indicou nesse parecer que as aves selvagens podiam ser infetadas pela propagação lateral de uma doença a partir de outras aves selvagens infetadas e do ambiente contaminado ou da propagação de uma doença a partir de aves de capoeira infetadas.
No caso em apreço, é pacífico entre as partes que as aves selvagens migratórias são uma fonte de propagação de gripe aviária. Essa apreciação é confirmada pelo parecer, de 27 de junho de 2000, do comité científico na saúde animal e no bem‑estar animal da Direcção‑Geral «Saúde e consumidores» da Comissão (a seguir «parecer do comité científico») e pelo segundo parecer da AESA no qual se indica, com efeito, que as aves infetadas de forma crónica e, em especial, as anseriformes podem excretar o vírus da gripe aviária durante um período mais longo do que um período de quarentena de 30 dias.
No entanto, há que referir que as aves selvagens importadas de países terceiros não são todas aves migratórias. Com efeito, como a AESA indica no seu segundo parecer, 95% de todas as importações de aves são passeriformes, psitaciformes e galiformes, logo poucas são aves migratórias. Assim, esse motivo, por si só, não pode justificar uma proibição total de importação de todas as aves selvagens.
Ora, para este efeito, no Regulamento n.
o
318/2007, a Comissão invoca igualmente o risco de propagação lateral de uma doença a partir de outras aves selvagens infetadas e do ambiente contaminado ou de propagação de uma doença a partir de aves infetadas.
A este respeito, cumpre observar que as aves migratórias podem infetar ou não as aves selvagens, tanto em países terceiros como na União.
Além disso, há que referir que, no seu segundo parecer, a AESA precisou que a infeção de aves de capoeira domésticas devido à importação de aves capturadas era rara e que as provas dessas infeções eram irrelevantes. A AESA indicou igualmente que as aves importadas em maior número, como os passeriformes e os psitaciformes, não desempenhavam um papel significativo na epidemiologia da gripe aviária. Por último, a AESA indicou contudo que, tendo em conta os riscos de introduzir agentes infeciosos importantes na União, a necessidade de continuar a importação de aves selvagens capturadas devia ser apreciada cuidadosamente.
Atentos tais riscos, há que apreciar se a Comissão considerou justificadamente, no caso em apreço, que, tendo em conta o objetivo de proteção da saúde, a proibição da importação de todas as aves selvagens era necessária e adequada ou se devia recorrer a uma medida menos restritiva (v. n.
o
98,
supra
).
Quanto à alternativa que a colocação das aves em quarentena constitui, importa referir que, no seu segundo parecer, a AESA indicou claramente que a probabilidade de ver postas em liberdade aves infetadas de forma subclínica durante a quarentena era fraca. Reconheceu todavia o risco de certas aves serem postas em liberdade estando infetadas. Além disso, resulta do relatório DEFRA que, uma vez que os antecedentes sanitários das aves selvagens não são conhecidos, quando são capturadas pouco tempo antes da sua exportação, o seu estado sanitário é igualmente desconhecido.
Assim, tendo em conta esse risco e as incertezas quanto ao estado de saúde de aves selvagens capturadas, há que concluir que, ao adotar o Regulamento n.
o
318/2007, a Comissão não tomou, quanto às referidas aves, medidas manifestamente desproporcionadas, nem excedeu manifestamente o seu amplo poder de apreciação ao abrigo do princípio da precaução, pelo facto de ter afastado a quarentena de aves selvagens como medida alternativa menos restritiva relativamente à proibição das importações.
Em segundo lugar, os demandantes consideram que, ao autorizar a importação de aves criadas em cativeiro, a saber, a categoria de aves mais perigosa, e não de aves selvagens, a Comissão violou igualmente o princípio da proporcionalidade. Em apoio dessa acusação, invocam o relatório do Professor D. (n.
o
113,
supra
), assim como o facto de as aves criadas em cativeiro estarem naturalmente próximas umas das outras e entrarem muitas vezes em contacto com o ser humano.
A este propósito, importa recordar que, segundo o parecer do comité científico, as provas que demonstram que as infeções de aves domésticas têm lugar através de animais que vivem em liberdade são indiretas, mas esmagadoras. Assim, os demandantes não têm razão quando alegam que as aves criadas em cativeiro constituem a categoria mais perigosa em termos de propagação do vírus.
Além disso, há que sublinhar que, do ponto de vista da necessidade de tomar medidas de prevenção de riscos, as aves selvagens distinguem‑se das aves criadas em cativeiro. Com efeito, no caso de aves criadas em cativeiro, é possível impor um controlo sanitário estrito desde o nascimento das aves em questão. Esse controlo pode ir até à criação das aves em meio fechado. No parecer do comité científico, é ainda indicado que determinadas explorações de aves de capoeira foram confinadas para resistir à invasão de aves selvagens, o que, segundo um dos cientistas citados nesse parecer, permitiu reduzir os casos de gripe aviária nessas explorações. Em contrapartida, para as aves selvagens, essa medida de proteção sanitária não é, por definição, possível.
Por conseguinte, os demandantes não podem acusar a Comissão de ter adotado uma medida manifestamente desproporcionada ao operar uma distinção entre as aves selvagens e as aves criadas em cativeiro.
Face às considerações anteriores, há julgar improcedente a acusação de que a adoção do Regulamento n.
o
318/2007 implica uma violação suficientemente caraterizada do princípio da proporcionalidade.
A este respeito, há que precisar que, no quadro do terceiro fundamento que visa a legalidade do Regulamento n.
o
318/2007, o Tribunal Geral não é questionado quanto a saber se a Comissão violou o princípio da proporcionalidade em razão do alcance geográfico da proibição de importação de aves selvagens (v., todavia, n.
os
72, 108 e 109,
supra
, relativos ao primeiro e segundo fundamentos quanto à legalidade das Decisões 2005/760 e de prorrogação), essa impugnação não resulta de forma coerente e compreensível das peças processuais dos demandantes (v., neste sentido, despacho do Tribunal Geral de 29 de novembro de 1993, Koelman/Comissão,
T-56/92, Colet., p. II-1267
, n.
o
21). Assim, sob pena de decidir
ultra petita
, o Tribunal Geral não pode pronunciar‑se sobre essa questão (v., nesse sentido, acórdão do Tribunal Geral de 18 de dezembro de 2008, Bélgica e Comissão/Genette,
T-90/07 P e T-99/07 P, Colet., p. II-3859
, n.
o
72 e jurisprudência referida).
Quanto à alegada violação suficientemente caracterizada do princípio da igualdade de tratamento
Os demandantes consideram que as disposições do Regulamento n.
o
318/2007 são contrárias ao princípio da igualdade de tratamento pelo facto de os regimes de polícia sanitária aplicáveis às aves de capoeira, aos pombos de competição, aos animais de companhia e às aves destinadas aos jardins zoológicos, circos, parques de atrações ou experiências serem consideravelmente menos gravosos do que o regime aplicável às aves selvagens. Além disso, os demandantes entendem, em substância, que o referido princípio foi igualmente violado, porque o Regulamento n.
o
318/2007 autoriza a importação de aves criadas em cativeiro que apresentem maior perigo do que as aves selvagens, no que diz respeito à propagação do vírus da gripe aviária.
A este respeito, recorde‑se que o princípio da igualdade de tratamento, como consagrado na Carta dos Direitos Fundamentais, opõe‑se a que situações comparáveis sejam tratadas de maneira diferente e situações diferentes sejam tratadas de forma idêntica, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado (v., neste sentido, acórdão Arcelor Atlantique e Lorraine e o., n.
o
64,
supra
, n.
o
26 e jurisprudência referida; acórdão do Tribunal Geral de 19 de novembro de 2009, Denka International/Comissão,
T-334/07, Colet., p. II-4205
, n.
o
169 e jurisprudência referida).
Assim, há que apreciar se as situações em que se encontram as diferentes categorias de aves invocadas pelos demandantes eram ou não comparáveis.
O caráter comparável ou não de uma situação relativamente a outra deve ser apreciado à luz do contexto em que a violação do princípio da igualdade de tratamento foi invocada. Com efeito, foi decidido que os elementos que caracterizavam diferentes situações e assim o seu caráter comparável deveriam designadamente ser determinados e apreciados à luz do objeto e do fim do ato comunitário que instituía a distinção em causa. Devem, ainda, ser tidos em consideração os princípios e objetivos do domínio do qual releva o ato em causa (v., nesse sentido e por analogia, acórdão Arcelor Atlantique e Lorraine e o., n.
o
64,
supra
, n.
o
26 e jurisprudência referida).
Como indicado no n.
o
150,
supra
, resulta do considerando 9 do Regulamento n.
o
318/2007 que a exclusão das aves selvagens das importações na União era fundamentada pelo risco de infeção por essas aves.
Importa por isso apreciar se, do ponto de vista da prevenção dos riscos, as aves selvagens se distinguem das aves de capoeira, dos pombos de competição, dos animais de companhia, das aves destinadas aos animais de companhia e aos animais destinados a jardins zoológicos, a circos, a parques de atrações ou a experiências.
A este respeito, há que sublinhar, a título liminar, que, à luz dos elementos de que a Comissão dispunha no momento da adoção do Regulamento n.
o
318/2007 (v. n.
os
150 a 157, 161 e 162,
supra
), podia, em princípio, abster‑se de autorizar as importações de aves selvagens enquanto categoria. O mero facto de que um risco de nível equivalente ao apresentado pelas aves selvagens podia, se fosse caso disso, justificar excluir igualmente outras categorias de aves do âmbito de aplicação do mesmo regulamento não era enquanto tal suscetível de justificar uma desigualdade de tratamento, cujo respeito deve ser conjugado com o do princípio da legalidade, não podendo ninguém invocar em seu benefício uma ilegalidade cometida em benefício de outrem (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 16 de novembro de 2006, Peróxidos Orgánicos/Comissão,
T-120/04, Colet., p. II-4441
, n.
o
77 e jurisprudência referida).
Em primeiro lugar, quanto à distinção entre aves selvagens e aves de capoeira, há que referir que, no segundo parecer da AESA, foi indicado que, por comparação com as aves de capoeira, a prevalência de doenças infeciosas e transmissíveis nas aves selvagens no seu ambiente natural antes da captura era pouco conhecida. Essa diferença de conhecimento quanto ao risco ligado à prevalência de doenças infeciosas e transmissíveis implica que as aves de capoeira não se encontravam numa situação comparável à das aves selvagens em termos de apreciação do risco.
Em segundo lugar, quanto à distinção entre aves selvagens e pombos de competição, cumpre observar que o artigo 2.
o
, alínea f), do Regulamento n.
o
318/2007 exclui do âmbito de aplicação do referido regulamento os «[p]ombos de competição introduzidos no território da [União] a partir de um país terceiro limítrofe, no qual normalmente residem, e libertados imediatamente com a expectativa de que voarão de novo para esse país terceiro».
A este respeito, recorde‑se que, no primeiro parecer da AESA, foi indicado que as provas experimentais tinham demonstrado que era muito difícil infetar um pombo com o vírus da gripe aviária, mas que havia provas suficientes para não excluir a possibilidade de os pombos constituírem um risco para a introdução de o vírus da gripe aviária. A AESA expôs no mesmo parecer que os pombos não pareciam desempenhar um papel importante na epidemiologia da gripe aviária.
Ora, no caso em apreço, é forçoso concluir que os demandantes não invocam nenhuma prova experimental segundo a qual as aves selvagens, como os pombos, muito dificilmente poderem ser infetadas. Assim, essa grande dificuldade do vírus da gripe aviária infetar os pombos distingue estes últimos das aves selvagens à luz do objetivo de prevenção dos riscos invocados. Como tal, a acusação relativa a uma violação do princípio da igualdade de tratamento não pode ser acolhida neste ponto.
Além disso, ainda que se devesse admitir que as aves selvagens não representam um risco mais importante do que os pombos, uma vez que, segundo a AESA, as aves mais importadas não desempenhavam um papel importante na epidemiologia da gripe aviária, é forçoso concluir que a eventual desigualdade de tratamento que daí decorreria seria gerada pelo mero facto de o artigo 2.
o
, alínea f), do Regulamento n.
o
318/2007 excluir do âmbito de aplicação do referido regulamento os pombos de competição. Ora, ainda que se admita que essa exclusão seja ilegal pelas razões mencionadas nas disposições em causa, essa desigualdade não seria suscetível de fundamentar uma violação do princípio da igualdade de tratamento relativamente às aves selvagens, logo uma violação suficientemente caracterizada do referido princípio que justifique indemnizar os demandantes (v. n.
o
172,
supra
).
Em terceiro lugar, quanto à distinção entre as aves selvagens e as aves de companhia, é com razão que a Comissão indica que estas últimas vivem próximas do respetivo proprietário. Ora, essa proximidade não exclui que as referidas aves sejam infetadas pelo vírus da gripe aviária. Com efeito, a afirmação da Comissão segundo a qual aquelas vivem em geral em edifícios fechados não está provada e é plausível, como alegam os demandantes, considerar que, num certo número de países, as aves de companhia vivam no exterior. O risco de as aves de companhia serem igualmente infetadas pelo vírus da gripe aviária foi, de resto, reconhecido pela Comissão, uma vez que tomou medidas de salvaguarda específicas relativamente a essas aves na sequência da deteção de uma GAAP em aves importadas e colocadas em quarentena no centro de quarentena de Essex (v. n.
o
92,
supra
).
Ora, as aves de companhia distinguem‑se das aves selvagens pelo facto de que são animais de companhia e, assim, beneficiam, em regra, de uma atenção muito especial dos seus proprietários, o que tem por consequência uma vigilância sanitária acrescida.
No entanto, essa vigilância acrescida por parte dos proprietários de aves de companhia não podia permitir à Comissão considerar que o risco que emana dessas aves é menos importante do que o que emana das aves selvagens. Com efeito, resulta do segundo parecer da AESA que os sinais clínicos constituem um indicador não fiável de infeção pelo vírus da gripe aviária em aves importadas. Além disso, a Comissão não avançou nenhum argumento que permita excluir que essas aves sejam igualmente infetadas de maneira subclínica (v. n.
o
158,
supra
).
Todavia, a desigualdade de tratamento que daí resulta é unicamente imputável ao regime específico aplicável às aves de companhia referidas no artigo 1.
o
, terceiro parágrafo, da Diretiva 92/65 e não pode afetar a legalidade do Regulamento n.
o
318/2007, na medida em que este não autoriza as importações de aves selvagens. Não pode, por isso, ser suscetível de fundamentar uma violação suficientemente caracterizada do princípio da igualdade de tratamento para justificar a indemnização dos demandantes (v. n.
o
172,
supra
).
Em quarto lugar, quanto à distinção entre as aves selvagens, por um lado, e as aves destinadas a jardins zoológicos, circos, parques de atrações ou a experiências, por outro, a Comissão invoca a circunstância de o comércio destas últimas ser individualizado. Além disso, invoca o artigo 13.
o
da Diretiva 92/65, em conjugação com o anexo C dessa mesma diretiva, que define as condições a preencher para que um organismo, um instituto ou um centro seja oficialmente aprovado.
A este respeito, há que considerar que os motivos avançados pela Comissão não permitem compreender a razão pela qual, dado o risco que representa designadamente a gripe aviária, todas as importações de aves selvagens devam ser proibidas, enquanto para as aves destinadas a jardins zoológicos, circos, parques de atrações ou experiências, se autorize a importação desde que respeitadas determinadas regras de polícia sanitária. Em especial, a afirmação vaga da Comissão de que o comércio dessas aves seja individualizado não permite compreender em que medida essa individualização limitaria o risco em causa. Por outro lado, a Comissão não expõe nem com que base considera que as aves destinadas a jardins zoológicos, circos, parques de atrações ou experiências provêm necessariamente de um organismo, instituto ou centro oficialmente aprovado referido pelo artigo 13.
o
da Diretiva 92/65, nem por que razão não seria possível condicionar a importação de aves selvagens ao respeito de certas medidas sanitárias. Por último, nenhum elemento permite excluir que aves destinadas a jardins zoológicos, circos, parques de atrações ou experiências possam ser infetadas de maneira subclínica.
Todavia, a eventual desigualdade de tratamento que daí resultaria decorreria do mero facto de o artigo 2.
o
, alínea d), do Regulamento n.
o
318/2007 excluir do seu âmbito de aplicação as aves destinadas a jardins zoológicos, circos, parques de atrações ou experiências. Ora, ainda que se admita que a exclusão enquanto tal das referidas aves do âmbito de aplicação do mesmo regulamento seja ilegal pelas razões acima indicadas, tal ilegalidade não seria suscetível de fundamentar uma violação do princípio da igualdade de tratamento relativamente às aves selvagens, nem,
a fortiori
, uma violação suficientemente caracterizada do referido princípio que justifica a indemnização dos demandantes (v. n.
o
172,
supra
).
Em quinto lugar, quanto à distinção entre as aves selvagens e as aves criadas em cativeiro, há que recordar que, pelos motivos expostos nos n.
os
160 a 163,
supra
, existe uma diferença objetiva do ponto de vista do risco e das medidas de prevenção do risco potencial entre as aves criadas em cativeiro e as aves selvagens. Assim, há que julgar improcedente a acusação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento na medida em que assenta nessa distinção.
Quanto à alegada violação suficientemente caracterizada do direito de propriedade e da liberdade de exercer uma atividade económica
Os demandantes alegam que a proibição de importação de aves selvagens consagrada pelo Regulamento n.
o
318/2007 teria por efeito esvaziar de conteúdo e de substância a liberdade de exercer uma atividade económica e o direito de propriedade dos demandantes, respetivamente consagrados nos artigos 16.° e 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais.
A Comissão contesta os argumentos dos demandantes.
A este respeito, importa recordar que a liberdade de empresa e o direito de propriedade são direitos fundamentais consagrados respetivamente nos artigos 16.° e 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais. Todavia, esses direitos não constituem prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração atendendo à sua função social. Por conseguinte, podem ser introduzidas restrições à fruição do direito de propriedade e ao livre exercício de uma atividade económica, desde que essas restrições correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela União e não constituam, atenta a finalidade pretendida, uma intervenção desproporcionalidade e intolerável que viole o núcleo dos direitos assim garantidos (v., neste sentido, acórdão Arcelor/Parlamento e Conselho, n.
o
61,
supra
, n.
o
153 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, é forçoso concluir que os demandantes não justificam com precisão as razões pelas quais a proibição de importação das aves selvagens, nos termos do Regulamento n.
o
318/2007, violava o seu direito de propriedade e a sua liberdade de exercer uma atividade económica.
Independentemente do exposto, resulta da apreciação feita nos n.
os
150 a 164,
supra
, relativa à proporcionalidade das medidas adotadas nos termos do Regulamento n.
o
318/2007, que as referidas medidas prosseguem um objetivo legítimo de interesse geral, a saber, a proteção da saúde humana e da saúde animal face ao risco de propagação do vírus da gripe aviária, e que não são manifestamente desproporcionadas para o efeito. Assim, não podem ser consideradas uma intervenção desproporcionada e intolerável que tenha violado o núcleo dos direitos de propriedade e de livre exercício de uma atividade económica dos demandantes. A este respeito, cumpre precisar que, na medida em que o referido regulamento continue a autorizar a importação de aves criadas em cativeiro, a atividade económica de importação dessas aves continua a ser possível.
Por conseguinte, há que julgar improcedente a acusação dos demandantes de que a adoção do Regulamento n.
o
318/2007 implica uma violação suficientemente caracterizada do seu direito de propriedade e/ou da sua liberdade de exercer uma atividade económica.
Conclusão intermédia
Face ao exposto, há que concluir que, à luz das acusações invocadas pelos demandantes, a Comissão, ao adotar o Regulamento n.
o
318/2007, não cometeu uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que protege os particulares, que seria suscetível de implicar a responsabilidade da União.
2.
Conclusões sobre o comportamento ilegal
À luz de todas as considerações anteriores, há que concluir que, ao adotar tanto a Decisão 2005/760 como as decisões subsequentes de prorrogação dessa primeira decisão, a Comissão cometeu várias ilegalidades passíveis de implicar a responsabilidade da União para efeitos de reparação dos prejuízos que os demandantes sofreram devido à suspensão das importações de aves selvagens provenientes de países terceiros pertencentes às comissões regionais do OIE, e isto desde a entrada em vigor da Decisão 2005/760.
C —
Quanto à responsabilidade por ato lícito
A título ainda mais subsidiário, os demandantes pedem uma indemnização fundada em responsabilidade por ato lícito da União, tendo em conta que já não podem exercer os seus direitos fundamentais desde a data de entrada em vigor do Regulamento n.
o
318/2007. A privação definitiva da possibilidade de os demandantes exercerem os referidos direitos, sem compensação adequada, implica a responsabilidade não culposa da União.
A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que, no estado atual do direito da União, não existe regime de responsabilidade extracontratual da União por exercício lícito das suas atividades que se inserem na esfera normativa (acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão,
C-120/06 P e C-121/06 P, Colet., p. I-6513
, n.
os
176 e 179). O Tribunal de Justiça precisou igualmente que, para que possa ser reconhecida uma responsabilidade não culposa da União, teriam de se verificar, pelo menos, três condições cumulativas, isto é, a realidade do prejuízo, a existência de um nexo de causalidade entre este e o ato em causa, bem como o carácter anormal e especial deste prejuízo (acórdão FIAMM e o./Conselho e Comissão, já referido, n.
o
169).
Ora, no caso em apreço, basta verificar, além da inexistência atual de um regime de responsabilidade extracontratual da União por ato lícito, que os demandantes não precisam nos autos a razão pela qual o prejuízo que alegam ter sofrido seria, independentemente do seu montante exato, anormal e especial, não sendo suficiente, para este efeito, invocar um prejuízo real e certo.
Por conseguinte, há que julgar improcedente a acusação dos demandantes deduzida a título ainda mais subsidiário, relativa à responsabilidade por ato lícito.
D —
Quanto à realidade e ao alcance do prejuízo causado pelos atos impugnados
Quanto à realidade e ao alcance do prejuízo sofrido, os demandantes reservaram‑se o direito de indicar de forma mais precisa o montante do referido prejuízo numa fase posterior e fornecer provas suplementares a esse respeito. Do mesmo modo, a Comissão reservou‑se o direito de se pronunciar ulteriormente de forma mais aprofundada sobre o prejuízo alegado pelos demandantes e sobre o nexo de causalidade entre esse prejuízo e o seu comportamento alegadamente ilegal.
Por outro lado, ainda que, no anexo da petição, os demandantes tenham apresentado um determinado número de elementos, entre os quais vários certificados de importação, em 2005, de aves selvagens provenientes de países membros do OIE, que demonstram o caráter real e certo do prejuízo, o Tribunal Geral não está em condições, nesta fase processual, de se pronunciar quanto à pertinência e à exatidão dos dados fornecidos e, como tal, sobre os montantes da indemnização que a União deve conceder a cada um dos demandantes. Não podendo ainda ser decidida a questão do montante do prejuízo, é apropriado, por considerações atinentes à economia processual, decidir, numa primeira fase, por acórdão interlocutório sobre a responsabilidade da União. A determinação dos montantes da reparação que resulta das ilegalidades cometidas pela Comissão é reservada para uma fase ulterior, por comum acordo entre as partes ou pelo Tribunal Geral na falta desse acordo (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de outubro de 1979, Dumortier e o./Conselho,
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Colet., p. 3091
, n.
o
23, e acórdão do Tribunal Geral de 26 de fevereiro de 2003, CEVA e Pharmacia Entreprises/Comissão,
T-344/00 e T-345/00, Colet., p. II-229
, n.
o
108 e jurisprudência referida).
Quanto ao critério do nexo de causalidade entre o comportamento ilegal verificado e o prejuízo alegado, há que precisar que só os danos diretamente causados pela Decisão 2005/760 e as decisões subsequentes de prorrogação dessa primeira decisão, na medida em que impediram a importação de aves selvagens provenientes de países terceiros ou de certas zonas de países terceiros, não tendo a Comissão pesquisado e demonstrado cabalmente, nessa fase, que apresentavam um risco de propagação da gripe aviária (v. n.
os
84 a 133,
supra
), serão suscetíveis de indemnização.
Assim, importa convidar as partes, sem prejuízo de uma decisão ulterior do Tribunal Geral, a chegar a um acordo quanto a esses montantes à luz das considerações anteriores e a transmitir‑lhe, num prazo de três meses, os montantes a pagar, estipulados por comum acordo ou, na falta do mesmo, a remeter‑lhe, no mesmo prazo, os seus pedidos quantificados (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de maio de 1992, Mulder e o./Conselho e Comissão,
C-104/89 e C-37/90, Colet., p. I-3061
, n.
os
37 e 38).
Quanto às despesas
As despesas devem ser reservadas.

Por estes motivos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
pronunciando‑se a título provisório, decide:

1)
A União Europeia deve reparar os danos sofridos pela Animal Trading Company (ATC) BV, a Avicentra NV, a Borgstein birds and Zoofood Trading vof, a Bird Trading Company Van der Stappen BV, a New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg, e Giovani Pistone, pela adoção e execução pela Comissão Europeia, em primeiro lugar, da Decisão 2005/760/CE, de 27 de outubro de 2005, relativa a determinadas medidas de proteção relacionadas com a gripe aviária de alta patogenicidade em determinados países terceiros no que diz respeito às importações de aves em cativeiro, em segundo lugar, da Decisão 2005/862/CE da Comissão, de 30 de novembro de 2005, que altera as Decisões 2005/759/CE e 2005/760/CE relativas a medidas de luta contra a gripe aviária nas aves à exceção das aves de capoeira, em terceiro lugar, da Decisão 2006/79/CE, de 31 de janeiro de 2006, que altera as Decisões 2005/759/CE e 2005/760, no que diz respeito à prorrogação do respetivo período de aplicação, em quarto lugar, da Decisão 2006/405/CE, de 7 de junho de 2006, que altera as Decisões 2005/710/CE, 2005/734/CE, 2005/758/CE, 2005/759/CE, 2005/760/CE, 2006/247/CE e 2006/625/CE no que se refere a determinadas medidas de proteção contra a gripe aviária de alta patogenicidade, em quinto lugar, da Decisão 2006/522/CE, de 25 de julho de 2006, que altera as Decisões 2005/759/CE e 2005/760 no que se refere a determinadas medidas de proteção contra a gripe aviária de alta patogenicidade e à deslocação de certas aves vivas para a Comunidade, em sexto lugar, da Decisão 2007/21/CE, de 22 de dezembro de 2006, que altera a Decisão 2005/760/CE no que se refere a determinadas medidas de proteção em relação à gripe aviária de alta patogenicidade e a importações de aves, à exceção das aves de capoeira, para a Comunidade, e, em sétimo lugar, da Decisão 2007/183/CE, de 23 de março de 2007, que altera a Decisão 2005/760.

2)
A ação é julgada improcedente quanto ao restante.

3)
As partes transmitirão ao Tribunal Geral, num prazo de três meses a contar da data da prolação do acórdão, os montantes quantificados da indemnização, estipulados por comum acordo.

4)
Na falta de acordo, as partes deverão remeter ao Tribunal Geral, no mesmo prazo, os seus pedidos quantificados.

5)
As despesas devem ser reservadas.

Azizi
Frimodt Nielsen
Kancheva
Proferido em audiência pública, no Luxemburgo, em 16 de setembro de 2013.
Assinaturas
Índice

Antecedentes do litígio

A — Apresentação dos demandantes

B — Quanto às Diretivas 91/496 e 92/65

C — Quanto à Decisão 2000/666

D — Quanto ao primeiro parecer da AESA

E — Quanto à Decisão 2005/760

F — Quanto ao relatório do Grupo nacional de epidemiologia de urgência do Reino Unido

G — Quanto às quatro primeiras decisões de prorrogação

H — Quanto ao segundo parecer da AESA

I — Quanto às duas últimas decisões de prorrogação

J — Quanto ao Regulamento n.
o
318/2007

Processo e pedidos das partes

Apreciação jurídica

A — Quanto aos pressupostos da responsabilidade extracontratual da União

B — Quanto à existência de um comportamento ilegal

1. Quanto à falta de poder da Comissão ou quanto à violação manifesta e grave por ela dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação nos termos das bases jurídicas que fundamentam os atos impugnados

a) Quanto à legalidade da Decisão 2005/760

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação manifesta e grave dos limites que se impõem ao poder de apreciação da Comissão nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496 e do incumprimento do seu dever de diligência

— Quanto ao alcance do primeiro fundamento

— Quanto à existência de um amplo poder de apreciação nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, da Diretiva 91/496

— Quanto ao respeito do dever de diligência

Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação dos limites do poder de apreciação da Comissão em razão de uma violação caracterizada do princípio da proporcionalidade

b) Quanto à legalidade das decisões de prorrogação

Resumo dos argumentos das partes

Quanto à legalidade da Decisão 2005/862

Quanto à legalidade da Decisão 2006/79

Quanto à legalidade da Decisão 2006/405

Quanto à legalidade da Decisão 2006/522

Quanto à legalidade da Decisão 2007/21

Quanto à legalidade da Decisão 2007/183

c) Quanto à legalidade do Regulamento n.
o
318/2007

Quanto ao alcance do Regulamento n.
o
318/2007

Quanto à existência de uma base jurídica bastante do Regulamento n.
o
318/2007

Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade

Quanto à alegada violação suficientemente caracterizada do princípio da igualdade de tratamento

Quanto à alegada violação suficientemente caracterizada do direito de propriedade e da liberdade de exercer uma atividade económica

Conclusão intermédia

2. Conclusões sobre o comportamento ilegal

C — Quanto à responsabilidade por ato lícito

D — Quanto à realidade e o alcance do prejuízo causado pelos atos impugnados

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.